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Res. 00543-2015 Tribunal Contencioso Administrativo Sección III · Tribunal Contencioso Administrativo Sección III · 12/11/2015
OutcomeResultado
The Court annulled the municipal decision and waived the front-setback requirement for the second floor because the home was in an area developed before the regulation and the setback would provide no public benefit.El Tribunal anuló el acuerdo municipal y levantó el requisito de antejardín para la segunda planta porque la vivienda pertenecía a una zona urbanizada antes de la regulación y el retiro no produciría beneficio público.
SummaryResumen
Acting as the municipality’s improper hierarchical appellate authority, the Administrative Litigation Court granted an appeal against the denial of a front-setback exemption for a second-story addition. It held that positive administrative silence cannot produce construction permits or rights contrary to the legality framework because urban planning is part of environmental law and requires an express administrative decision. Nevertheless, the property and surrounding neighborhood had existed without front yards before Goicoechea’s Zoning Regulation took effect, making the exception for previously developed areas applicable. Requiring the second floor to observe a two-meter setback would not advance stormwater infiltration, drainage capacity, green-space preservation, or any other public interest and would unnecessarily restrict the right to build. The Municipality had also evaluated the wrong property and cadastral plan. The Court therefore annulled the municipal decision, waived the front-setback requirement, and allowed the owner to continue regularizing the construction by submitting the required plans and paying the applicable fees and fines.El Tribunal Contencioso Administrativo, actuando como jerarca impropio municipal, declaró con lugar la apelación contra el rechazo de una exoneración del retiro frontal para construir una segunda planta. Determinó que el silencio positivo no permite obtener licencias constructivas ni derechos contrarios al bloque de legalidad, porque el urbanismo integra el derecho ambiental y exige un pronunciamiento administrativo expreso. No obstante, concluyó que la propiedad y el vecindario existían sin antejardines antes de entrar en vigor el Reglamento de Zonificación de Goicoechea, por lo que resultaba aplicable la excepción prevista para zonas previamente urbanizadas. Exigir el retiro de dos metros en la segunda planta no favorecería la infiltración pluvial, el alcantarillado, las áreas verdes ni otro interés público, y limitaría inútilmente el derecho de edificación. Además, la Municipalidad estudió una finca y un plano equivocados. El Tribunal anuló el acuerdo municipal, levantó el requisito de antejardín y permitió continuar la regularización mediante planos, derechos y multas correspondientes.
Key excerptExtracto clave
The purpose of the cited rule is to preserve the consolidated legal situations of residential developments created beforehand which, for that reason, lack this front setback. This is because the front yard seeks to prevent the complete sealing of land in developed areas, with the dual objective of enabling the natural infiltration of rainwater into the ground and preventing the saturation of drainage systems and storm sewers, as well as protecting the appearance and beauty of residential areas by maintaining green spaces. This front setback makes sense insofar as that purpose is achieved, because it is not intended to impose an absurd and unrestricted limitation on the "ius aedificandi," but rather to apply in places where the rule’s objective can be achieved. This Chamber cannot disregard the national reality that there are neighborhoods and even cantons whose buildings are longstanding and were built without setbacks because no such limitation existed when they were created. From this perspective, it is clear that the appellant’s property dates from 1979 and consists of land with a corner house built along the property line—that is, without a front yard—located in Dirección01, Goicoechea, with an area of 115.01 square meters. Requiring the second floor to comply with the regulatory setback would therefore be pointless, because it would provide no benefit to the public interest and would instead harm the owner by limiting the right to build as an attribute of the right to property.La finalidad de la norma de cita es mantener las situaciones jurídicas consolidadas de aquellos residenciales que fueron creados con antelación y que, por ello, carecen de este retiro frontal. Ello obecede a que el antejardín procura evitar la impermeabilización total de los terrenos ubicados en las zonas urbanizadas, con un doble objetivo que aspira a procurar la filtración natural de las aguas llovidas en la tierra y evitar la saturación de los sistemas de desfogue y alcantarillados pluviales, así como el resguardo del ornato y la belleza de las áreas residenciales mediante el mantenimiento de áreas verdes. Este retiro de antejardín tiene sentido en el tanto se alcance esa finalidad, pues no se trata de imponer una restricción sobre el "ius aedificandi" de manera absurda e irrestricta, sino en aquellos lugares en que se alcance el objetivo de la norma. Esta Cámara no puede desconocer que es una realidad nacional que existen barrios y hasta cantones, en donde sus construcciones son de vieja data y fueron construidas sin retiros, pues al momento de su creación no existía limitación en tal sentido en el pasado. Desde esta óptica, queda claro que la finca del apelante data del año 1979, es terreno con una casa esquinera construida al margen de la línea de propiedad -o sea, sin antejardín-, ubicada en Dirección01 de Goicoechea, con una cabida de 115,01, de modo que exigirle que el segundo piso respete el retiro reglamentario, resulta inútil, pues no se consigue ningún beneficio para el interés público y, en su lugar, se perjudica al propietario limitándole su derecho de construir, como atributo del derecho de propiedad.
Pull quotesCitas destacadas
"La inactividad administrativa no puede constituirse en un motivo para lesionar el bloque de legalidad y constitucionalidad vigentes."
"Administrative inaction cannot become a basis for violating the applicable framework of legality and constitutionality."
Considerando III
"La inactividad administrativa no puede constituirse en un motivo para lesionar el bloque de legalidad y constitucionalidad vigentes."
Considerando III
"Ambiente y urbanismo se constituyen así en áreas del Derecho que por su rol limitante, delimitan el contorno preciso del derecho de propiedad, es decir, su contenido esencial."
"Environment and urban planning thus constitute areas of law that, through their limiting role, define the precise contours of the right to property—that is, its essential content."
Considerando III, cita de la Sala Primera
"Ambiente y urbanismo se constituyen así en áreas del Derecho que por su rol limitante, delimitan el contorno preciso del derecho de propiedad, es decir, su contenido esencial."
Considerando III, cita de la Sala Primera
"Solamente algunas excepciones previstas en el ordenamiento urbano, admiten el silencio positivo, pero no son aplicables al supuesto que se revisa en esa causa."
"Only certain exceptions established in the urban-planning legal framework allow positive administrative silence, but they do not apply to the situation examined in this case."
Considerando III
"Solamente algunas excepciones previstas en el ordenamiento urbano, admiten el silencio positivo, pero no son aplicables al supuesto que se revisa en esa causa."
Considerando III
"Por ello, comparte esta Cámara que lo resuelto por el Concejo Municipal, además de cometer un grave error en el estudio de la finca objeto de discusión, resulta contrario al fin que persigue la norma invocada, debiendo por ende, ser anulado, por contener vicios en su contenido y en el fin."
"Accordingly, this Chamber agrees that the Municipal Council’s decision, besides committing a serious error in examining the property at issue, is contrary to the purpose pursued by the invoked rule and must therefore be annulled because its content and purpose are defective."
Considerando IV
"Por ello, comparte esta Cámara que lo resuelto por el Concejo Municipal, además de cometer un grave error en el estudio de la finca objeto de discusión, resulta contrario al fin que persigue la norma invocada, debiendo por ende, ser anulado, por contener vicios en su contenido y en el fin."
Considerando IV
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Case File No.
Case File No. 15-02965-1027-CA Municipal improper hierarchical appeal (apelación en jerarquía impropia municipal) Nombre104709 v. Municipalidad de Goicoechea N° 543-2015 TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. SECCIÓN TERCERA. II CIRCUITO JUDICIAL DE SAN JOSÉ. Goicoechea, at fifteen hours on doce de noviembre del dos mil quince.
This Court hears, as the improper hierarchical authority (jerarca impropio), the appeal filed by Mr. Nombre104709, of legal age, single, identity card No. CED81191, represented by his general attorney-in-fact without limitation as to amount (apoderada generalísima sin límite de suma), Ms. Nombre104710, identity card CED81192, against the resolution of the Concejo Municipal de Goicoechea adopted at Ordinary Session No. 13-2015, held on 25 de marzo del 2015, Article 13.
Judge Solano Ulloa drafting;
WHEREAS:
The following are deemed proven facts that are useful and necessary for deciding this case: 1) Mr. Nombre104709 owns the property registered under real-property folio (folio real) No. Placa18259, cadastral plan (plano catastrado) SJ-0338862-1979, consisting of land with a corner house located in Dirección01 de Goicoechea, with an area of 115,01m2. Said dwelling lacks a front yard (antejardín), as do the other dwellings in the neighborhood (folio 23); 2) On 20 de noviembre del 2014, Ms. Nombre104710, identity card CED81192, acting as attorney-in-fact for Mr. Nombre104709, submitted a request to the Municipalidad de Goicoechea seeking an exemption from the front setback (retiro frontal) for a second story on her principal’s residence, because the size of the property made it difficult to provide the required setback space (folio 1); 3) The Concejo Municipal de Goicoechea, through a resolution adopted at Ordinary Session No. 13-2015, held on 25 de marzo del 2015, Article 13, denied the request for exemption from the front-yard setback, based on the following:
1. In his letter, Mr. Nombre104711 requests consideration of the possibility of constructing a second story on his residence, occupying the front-setback or front-yard area of property No. Placa18260, cadastral plan SJ-0342981-96 (Owner: Nombre104710, identity card CED81193); governed by Article 22-b of the Reglamento de Zonificación del Plan Regulador, Residential Subzone Dirección12375 (SZCB-O).
2. ...
3. Pursuant to Articles 93 and 94 of Ley de Construcciones No. 833, by means of official letter DI-0437-2015, dated 3 de marzo de 2015, Engineer Mario Iván Rojas, Director de Ingeniería, Operaciones y Urbanismo, notified Mr. Nombre104709 that “this municipality has initiated proceedings against you because you must observe a front-yard area of 2,00 mts on the second story, since it is being built on the property line; consequently, you must halt the work and correct the situation,” and “grants you a final, non-extendable period of 8 days to ... submit the project and the corresponding permit application so that the work may be authorized in accordance with the urban-planning regulations (ordenamiento urbanístico) currently in force,” indicating that “if you do not submit the project within the period granted, the municipality will order the destruction of the unlawfully constructed work, at the owner’s expense, with all costs to be borne by the owner.” It further states that “this irregular conduct was reported through Notice Record No. 9321-A dated 27 de noviembre de 2014, granting a period of 24 hours to come into compliance with the law.
In addition, notice was given through a formal official letter and Notice Record No. DI-3029-2014, dated 01 de diciembre de 2014, granting a period of 30 days to come into compliance with the law.” 4. Given that the property plan postdates the issuance of the Reglamento de Construcciones, the requested exemption must be denied and action taken in accordance with Ley de Construcciones and the Plan Regulador de Goicoechea.”
The attorney-in-fact for Mr. Nombre104709 formally filed an appeal against the resolution issued by the Concejo Municipal, asserting several grounds for appeal (agravios), summarized as follows: First, she argues that the property and plan used to deny her request do not correspond to her principal’s property. She further contends that both the property with the house and its plan—which is SJ-033882-1979—predate the Reglamento de Construcciones, which was published in La Gaceta No. 56 on 22 de marzo de 1983, and that Article 22-b of the Reglamento de Zonificación del Plan Regulador de Goicoechea (which dates from 1996) provides that buildings located in areas developed before the date of that provision may be exempted from the mandatory front yard, a request that must be considered by the Concejo Municipal. She believes that the statutory requirement for requesting an exemption from the front setback has been met because the property is located in an area developed long ago, where none of the houses has a front yard.
She also claims that positive administrative silence (silencio positivo) operated in her favor because the application was submitted on 17 de noviembre del 2014 but was not decided until 01 de marzo of the current year. She invokes the principle of legitimate expectations (principio de confianza legítima) in her favor, because it is evident that front yards do not exist in the area and she therefore expected her request for an exemption from the front-yard setback to be approved.
III.Regarding the administrative silence (silencio administrativo) provided for in Ley 8220 in urban-planning matters and in this particular case. In its application for the benefit of private parties, positive administrative silence presupposes the existence of a subjective right (derecho subjetivo), the exercise of which is subject to prior compliance with the requirements imposed by the legal system. Because this mechanism is exceptional, the general rule is that the Administration’s silence is deemed negative, except in cases expressly specified by ordinary legislation. Nevertheless, an administrative act (acto administrativo) arising through positive administrative silence must conform to the body of applicable law (bloque de legalidad), because the absence of its essential prerequisites entails that no such act exists. Administrative inaction cannot constitute grounds for violating the applicable body of statutory and constitutional law (bloque de legalidad y constitucionalidad).
Accordingly, positive administrative silence cannot operate when any of the requirements established by the legal system have been omitted, even if the responsible body or official fails to issue a decision within the established time limits; in all cases, however, the interested party retains the option of filing an amparo proceeding (amparo) before the Tribunal Constitucional to demand an express administrative response. In urban-planning matters, however, the case law of the Sala Constitucional, which is binding “erga omnes” and constitutes a source of law (Article 7 of the LGAP), has established that positive administrative silence is inapplicable to the subject matter addressed in this case. As that same Court stated in judgment N. 2003-03656:
“Like two sides of the same coin: the natural environment and the urban environment. The aim is therefore a more humane environment—that is, an environment that is not only healthy and ecologically balanced but also serves as a symbolic point of reference and a source of national, regional, or local identity. Thus, the fundamental right to a healthy and ecologically balanced environment—extensively developed in constitutional case law—encompasses both its natural and artificial components, the latter understood as the human habitat, that which has been built by humankind, namely, the urban environment, so that both remain free from all pollution, due both to the effects and repercussions it may have on the health of people and other living beings and to the environment’s intrinsic value.” Similarly, the Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia stated in judgment N° 000507-F-04:
“the concept of property merges fully and perfectly with the constitutional right to the environment, proclaimed with equal force and rank in Article 50 of the Constitution. It is therefore not difficult to infer that urban-planning regulation occupies an intermediate position between property and the environment because, ultimately, it is the gray, regulatory, and building-related face of the latter subject. The environment and urban planning thus constitute areas of law that, through their restrictive role, define the precise boundaries of the right to property—that is, its essential content.
Accordingly, the appellant’s invocation of positive administrative silence is legally incorrect because the doctrine invoked to deem his right to build without maintaining the front setback to have been established does not apply to the granting of building permits (licencias constructivas), as such permits are an essential component of administrative acts governed by urban-environmental law (derecho urbano-ambiental). In every case, this makes an express decision by the Administration regarding the granting of the permit necessary once all legal prerequisites have been met. Only certain exceptions provided for under urban-planning law permit positive administrative silence, but they are not applicable to the situation reviewed in this case. The ground for appeal seeking to have the corresponding permit deemed approved must therefore be denied.
IV.Regarding the requested front-yard setback. The exercise of the right to build (derecho de edificación) on real property—“ius edificandi”—is an integral part of the right to property enshrined in Article 45 of our Constitución Política, but it is subject to public-order limitations (limitaciones de orden público) duly regulated under the applicable land-use and urban-planning framework (ordenamiento territorial y urbanístico), which essentially defines the extent to which that right may be exercised. Such limitations protect higher interests extending beyond the orderliness and beautification of cities, encompassing factors such as the proper use of land and the promotion of development with the least impact on natural resources, among many other considerations. In the case under review, the Reglamento de Construcciones contains a public-order limitation consisting of the front setback or front yard, which it defines as the distance “between the property line and the building line, the former being of cadastral origin and the latter being officially defined (MOPT or Municipality); it entails an easement or building restriction (servidumbre o restricción para construir), without the relevant portion of land thereby losing its status as private property.” In the case of the canton of Goicoechea, the Reglamento de Zonificación del Plan Regulador, published in La Gaceta 65 on 31 de marzo del 2000, established in Article 22-b that the front setback for the residential subzones of the district of Dirección12375 is two meters.
However, because those rules entered into force when developed areas already existed in which no setback had been established, buildings constructed along the building line may be exempted from that limitation, as provided in Article IV.9 of the Reglamento de Construcciones, published in La Gaceta No. 65 on 22 de marzo de 1983, which states:
Article IV. 9.—Mandatory front yard in urban areas. The front-yard requirement and its minimum width must be observed as determined by the local Municipality or by the regulations governing the respective development or subdivision (fraccionamiento).
Buildings located in areas developed before the date of that provision may be exempted from the mandatory front yard, in which case only the Concejo Municipal may hear and decide the appeal filed by the interested party.
In this case, the appellant’s right to obtain a waiver of the front setback (retiro frontal) for construction work on his residence located in Dirección01 de Goicoechea is at issue. On November 20, Mr. Nombre104709 requested that he be granted this benefit, from which it follows that all compliance notices (prevenciones) intended to bring his construction into legal compliance had to await the Municipal Council’s decision on the matter, since the submission of plans to obtain a building permit (licencia constructiva) depends, in turn, on the decision concerning the front yard (antejardín), a requirement that logically must be resolved first. According to the registration data for the property recorded under real property folio number (matrícula de folio real) No. Placa18259 and its corresponding registered cadastral survey plan (plano catastrado) Placa18261, the residence is located in an area developed before the 2000 Zoning Regulations entered into force; it is therefore reasonable that both the appellant’s house and the surrounding neighborhood lack a front yard.
The purpose of the cited provision is to preserve the settled legal situations of residential developments created beforehand that consequently lack this front setback. This is because the front yard is intended to prevent the total impermeabilization of land in developed areas, with the dual objective of facilitating the natural infiltration of rainwater into the ground and preventing the saturation of drainage systems and storm sewers, while also safeguarding the appearance and beauty of residential areas by maintaining green spaces. This front-yard setback makes sense insofar as that purpose is achieved, since the intention is not to impose an absurd and unrestricted limitation on the “ius aedificandi,” but rather to impose it in places where the provision’s objective can be achieved. This Chamber cannot disregard the national reality that there are neighborhoods and even cantons where buildings are longstanding and were constructed without setbacks because no such limitation existed when they were built.
Only in highly exceptional cases and on duly substantiated grounds could the municipality validly require the setback, but that is not the situation here. From this perspective, it is clear that the appellant’s property dates from 1979; it is a 115,01-square-meter lot containing a corner house built along the property line—that is, without a front yard—located in Dirección01 de Goicoechea. Requiring the second floor to comply with the regulatory setback is therefore pointless, as it provides no benefit to the public interest and instead harms the owner by restricting his right to build as an attribute of the right of ownership. The Municipal Council denied the appellant’s application for several reasons unrelated to the purpose of the provision: a) it conducted its assessment based on property No. 325499-000 and registered cadastral survey plan SJ-034981-1996, which do not correspond to Mr.
Nombre104712’s property; b) it penalized him for having received compliance notices requiring him to bring his construction into legal compliance, although the possibility of regularizing his situation depends, in turn, on approval of his request for a setback waiver; and c) it confused the plan to be used, since the proper plan was clearly SJ-0338862-1979, which predates the Zoning Regulations of the Regulatory Plan (Plan Regulador). This Chamber therefore agrees that the Municipal Council’s decision, in addition to reflecting a serious error in its assessment of the property at issue, is contrary to the purpose pursued by the cited provision and must consequently be annulled because its substance and purpose are legally defective. The appeal must be granted, the challenged resolution annulled, and the requested front-yard setback waiver authorized, thereby allowing the appellant to continue regularizing his construction by submitting the corresponding plans and paying the fees and fines required by law. As no further appeal is available, the administrative remedies shall be deemed exhausted.
POR TANTO
The appeal is granted, and the resolution adopted by the Municipal Council of Goicoechea at Ordinary Session No. 13-2015, held on March 25, 2015, Article 13, is annulled. In its place, the front-yard requirement for the second floor of the appellant’s house, located on the property recorded under real property folio Placa1768. Placa18259, registered cadastral survey plan Placa18261, situated in Dirección01, shall be deemed waived. The administrative remedies are deemed exhausted.
Evelyn Solano Ulloa Jorge Leiva Poveda Francisco José Chaves Torres Administrative Litigation Court. Third Section Decision No. 543-2015 issued at 15:00 hours on November 12, 2015.
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Apelación en jerarquía impropia municipal Nombre104709 c/ Municipalidad de Goicoechea N° 543-2015 TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. SECCIÓN TERCERA. II CIRCUITO JUDICIAL DE SAN JOSÉ. Goicoechea, a las quince horas del doce de noviembre del dos mil quince.
Conoce este Tribunal, como jerarca impropio, de recurso de apelación interpuesto por el señor Nombre104709 , mayor, soltero, cédula de identidad No. CED81191, representado por su apoderada generalísima sin límite de suma, la señora Nombre104710 , cédula CED81192 contra el acuerdo del Concejo Municipal de Goicoechea, tomado en la Sesión Ordinaria No. 13-2015, celebrada el 25 de marzo del 2015, artículo 13.
Redacta la jueza Solano Ulloa;
CONSIDERANDO:
Se tiene como hechos probados, útiles y necesarios para resolver la presente causa, los siguientes: 1) Que el señor Nombre104709 es propietario de la finca con matrícula de folio real No. Placa18259, plano catastrado SJ-0338862-1979, que es terreno con una casa esquinera, ubicada en Dirección01 de Goicoechea, con una cabida de 115,01m2. Dicha vivienda carece de antejardín, al igual que las demás viviendas del vecindario (folio 23); 2) El 20 de noviembre del 2014, la señora Nombre104710 , cédula CED81192, en su condición de apoderada del señor Nombre104709, presentó ante la Municipalidad de Goicoechea, solicitud para que se le eximiera del retiro frontal para una segunda planta en la casa de habitación de su representado, pues por el tamaño de la propiedad se le dificultaba contar con el espacio de dicho retiro (folio 1); 3) El Concejo Municipal de Goicoechea, en acuerdo adoptado en la Sesión Ordinaria No. 13-2015, celebrada el 25 de marzo del 2015, artículo 13, rechazó la solicitud de exoneración del retiro de antejardín indicada, fundamentándose en lo siguiente:
1. En su nota, el Sr. Nombre104711 solicita se estudie la posibilidad de construir segunda planta en su casa de habitación, ocupando el espacio de retiro frontal o antejardín de la finca No. Placa18260, plano catastro SJ-0342981-96 (Propietaria Nombre104710 , cédula CED81193); regulada por el artículo 22-b del Reglamento de Zonificación del Plan Regulador, subzona Residencial Dirección12375 (SZCB-O).
2. ...
3. Conforme a lo dispuesto en los artículos 93 y 94 de la Ley de Construcciones No. 833, por medio de oficio DI-0437-2015, del 3 de marzo de 2015, el Ing, Mario Iván Rojas, Director de Ingeniería, Operaciones y Urbanismo notifica al Sr. Nombre104709 que " esta municipalidad tiene un proceso en su contra ya que debe respetar zona de antejardín, de 2,00 mts en segunda planta, ya que la misma se construye sobre la línea de propiedad, por lo que debe paralizar las obras y corregir la situación" y "le otorga un último plano improrrogable de 8 días para que ... presente el proyecto y solicitud de licencia correspondiente, a fin de que las obras puedan ser autorizadas conforme al ordenamiento urbanístico vigente ", indicando que "si no presenta el proyecto dentro del plazo concedido, la municipalidad ordenará la destrucción de lo construido en forma anómala, por cuenta del propietario con los costos a su cargo".
Señala además que " esta conducta irregular fue notificada mediante Acta de Notificación No. 9321-A de fecha 27 de noviembre de 2014 otorgándose un plazo de 24 horas para ponerse a derecho. Además, le fue notificada mediante oficio formal y Acta de Notificación No. DI-3029-2014, de fecha 01 de diciembre de 2014, en el cual se le otorgó un plazo de 30 días para ponerse a derecho".
4. Siendo que el plano de la propiedad es posterior a la emisión del reglamento de Construcciones, corresponde rechazar la exención solicitada y proceder conforme la Ley de Construcciones y el Plan Regulador de Goicoechea."
La apoderada del señor Nombre104709 , interpuso formal recurso de apelación en contra del acuerdo emanado del Concejo Municipal, indicando varios agravios que se resumen de seguido: Primeramente, alega que la finca y el plano utilizado para rechazar su petición, no corresponde al de la propiedad de su representado. Además, esgrime que tanto la finca con la casa como su plano -que es el SJ-033882-1979-, son anteriores al Reglamento de Construcciones fue publicado en La Gaceta No. 56 del 22 de marzo de 1983, y en el Reglamento de Zonificación del Plan Regulador de Goicoechea (que data de 1996), en el artículo 22-b, establece que se pueden eximir del antejardín obligatorio las edificaciones ubicadas en zonas urbanizadas con anterioridad a la fecha de tal disposición, solicitud que debe ser atendida por el Concejo Municipal. Estima que se cumple con el requisito previsto en la Ley para solicitar la exoneración del retiro frontal, pues se ubica en un sector urbanizado desde muy vieja data, en donde ninguna casa tiene antejardín.
Acusa además, que operó el silencio positivo a su favor, pues la gestión se presentó el 17 de noviembre del 2014, mas no fue resuelta sino hasta el 01 de marzo del presente año. Invoca a su favor el principio de confianza legítima, pues es evidente que en la zona los antejardines no existen, por lo que estimaba que se le aprobaría su petición, tendiente a que se le confiera la exención del retiro del antejardín.
III.Sobre el silencio administrativo previsto en la Ley 8220 en materia urbanística y en el caso concreto. El silencio positivo en el ámbito de aplicación a favor de los administrados, comprende la preexistencia de un derecho subjetivo cuyo ejercicio queda sujeto al previo cumplimiento de los requisitos exigidos por el ordenamiento jurídico. Debido a la excepcionalidad de esta figura, la regla general es que el silencio de la Administración se entiende negativo, salvo los casos expresamente indicados por la ley ordinaria. Sin embargo, el acto administrativo que surge a la luz del silencio positivo debe ser conforme con el bloque de legalidad, pues ante la ausencia de sus presupuestos esenciales, supone la inexistencia del mismo. La inactividad administrativa no puede constituirse en un motivo para lesionar el bloque de legalidad y constitucionalidad vigentes. Por ello, no puede operar el silencio positivo cuando se omitan algunos de los requisitos establecidos por el ordenamiento jurídico, aunque el órgano o funcionario encargado no se pronuncie dentro de los plazos establecidos, quedando en todo caso al interesado la posibilidad de acudir en amparo ante el Tribunal Constitucional, exigiendo respuesta administrativa expresa.
Sin embargo, en materia urbanística, la jurisprudencia de la Sala Constitucional, que es vinculante "erga omnes" y fuente de derecho (artículo 7 de la LGAP), ha establecido la inaplicabilidad del silencio positivo en la materia que estamos atendiendo en esta causa. Como lo indicó ese mismo Tribunal en la sentencia N. 2003-03656 en la que indicó:
“Como las dos caras de una misma moneda: el ambiente natural y el ambiente urbano. Es así como se pretende un ambiente más humano, es decir, un ambiente que no sólo sea sano y ecológicamente equilibrado, sino también como un referente simbólico y dador de identidad nacional, regional o local. Así, el derecho fundamental a tener un ambiente sano y ecológicamente equilibrado -desarrollado ampliamente por la jurisprudencia constitucional- comprenderá, tanto sus partes naturales, como sus partes artificiales, entendiéndose por tales, el hábitat humano, lo construido por el hombre, sea, lo urbano, de manera que se mantengan libres de toda contaminación, tanto por los efectos y repercusiones que puede tener en la salud de las personas y demás seres vivientes, como por el valor intrínseco del ambiente. “ En similar sentido la Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia en la sentencia N° 000507-F-04 en que indicó:
"la noción de propiedad se amalgama de manera plena y perfecta con el derecho constitucional del medio ambiente, que con igual intensidad y jerarquía, proclama el cuerpo constitucional en su precepto 50. Por ello, no es difícil inferir la regulación urbanística como intermedia entre propiedad y ambiente, pues al fin y al cabo, es el anverso gris, ordenatorio y edificativo de ésta última materia. Ambiente y urbanismo se constituyen así en áreas del Derecho que por su rol limitante, delimitan el contorno preciso del derecho de propiedad, es decir, su contenido esencial.
Es por ello que la invocación del silencio positivo por parte del apelante, resulta jurídicamente incorrecta, pues la figura interpelada a efecto de que se considere constituido su derecho a construir sin tener que conservar el retiro frontal, no rige para la obtención de licencias constructivas al ser ellas un componente esencial de los actos administrativos regulados por el derecho urbano-ambiental, lo que hace necesario en todos los casos, que exista pronunciamiento expreso por parte de la Administración, respecto del otorgamiento de la licencia una vez cumplidos todos los presupuestos legales. Solamente algunas excepciones previstas en el ordenamiento urbano, admiten el silencio positivo, pero no son aplicables al supuesto que se revisa en esa causa. Por ende, debe rechazarse el agravio expresado al respecto, tendiente a que se tenga por aprobado el permiso respectivo.
IV.Sobre el retiro de antejardín solicitado. El ejercicio de derecho de edificación sobre los bienes inmuebles -"ius edificandi"-, es parte integral del derecho de propiedad consagrado en el ordinal 45 de nuestra Constitución Política, pero está sujeto a limitaciones de orden público que se encuentran debidamente reguladas en el ordenamiento territorial y urbanístico vigente, las cuales definen en esencia hasta dónde se puede ejercer ese derecho. Tales limitaciones responden a la protección de intereses superiores, que van más allá del orden y embellecimiento de las ciudades, pues alcanzan factores tales como el adecuado aprovechamiento de la tierra y favorecer el desarrollo con el menor impacto sobre los recursos naturales, entre mucho otros aspectos. En el caso sometido a estudio, existe una limitación de orden público contenida en el Reglamento de Construcciones, que consiste en el retiro frontal o antejardín, que lo define como la distancia " entre las líneas de propiedad y de construcción de origen catastral la primera y de definición oficial la segunda (MOPT o Municipalidad); implica una servidumbre o restricción para construir, sin que por ello la porción de terreno pierda su condición de propiedad privada".
En el caso del cantón del Goicoechea, el Reglamento de Zonificación del Plan Regulador, publicado en La Gaceta 65 del 31 de marzo del 2000, estableció en el artículo 22-b que el retiro frontal de las subzonas residenciales del distrito de Dirección12375 , corresponde a dos metros. Sin embargo, debido a que dichas normas entraron en vigencia cuando ya existían lugares urbanizados, en donde no se dispuso ningún retiro, las edificaciones que se encuentran construidas al margen de la línea de construcción, tienen la posibilidad de verse exoneradas de dicha limitación, pues así lo dispone el artículo IV.9 del Reglamento de Construcciones, publicado en La Gaceta No. 65 del 22 de marzo de 1983, en donde se dispone:
Artículo IV. 9.—Antejardín obligatorio en zonas urbanas. Debe respetarse la exigencia de antejardín y el ancho mínimo del mismo, según lo disponga la Municipalidad del lugar o el reglamento propio de la urbanización o fraccionamiento.
Podrán eximirse del antejardín obligatorio aquellas edificaciones ubicadas en zonas urbanizadas con anterioridad a la fecha de tal disposición, en cuyo caso sólo el Concejo Municipal podrá conocer y resolver la apelación presentada por el interesado.
En esta causa se pone en tela de discusión el derecho de la parte apelante de obtener la exoneración del retiro frontal para la construcción en su vivienda ubicada en Dirección01 de Goicoechea. El señor Nombre104709 solicitó desde el 20 de noviembre se le otorgara este beneficio, de donde se desprende que todas las prevenciones tendientes a que pusiera a derecho su construcción, debían esperar a lo que resolviera el Concejo Municipal al respecto, pues la presentación de los planos para la obtención de la licencia constructiva depende, a la vez, de lo que se le resuelva respecto del antejardín, requisito que por lógica debe ser solventado de primero. A la luz de los datos de inscripción de la finca con matrícula de folio real No. Placa18259 y su respectivo plano catastrado Placa18261, se obtiene que dicha vivienda se ubica en un lugar urbanizado desde antes de la entrada en vigencia del Reglamento de Zonificación del año 2000, motivo por el cual es razonable que tanto la casa del apelante como la vecindad en la que se encuentra, carecen del antejardín.
La finalidad de la norma de cita es mantener las situaciones jurídicas consolidadas de aquellos residenciales que fueron creados con antelación y que, por ello, carecen de este retiro frontal. Ello obecede a que el antejardín procura evitar la impermeabilización total de los terrenos ubicados en las zonas urbanizadas, con un doble objetivo que aspira a procurar la filtración natural de las aguas llovidas en la tierra y evitar la saturación de los sistemas de desfogue y alcantarillados pluviales, así como el resguardo del ornato y la belleza de las áreas residenciales mediante el mantenimiento de áreas verdes. Este retiro de antejardín tiene sentido en el tanto se alcance esa finalidad, pues no se trata de imponer una restricción sobre el "ius aedificandi" de manera absurda e irrestricta, sino en aquellos lugares en que se alcance el objetivo de la norma. Esta Cámara no puede desconocer que es una realidad nacional que existen barrios y hasta cantones, en donde sus construcciones son de vieja data y fueron construidas sin retiros, pues al momento de su creación no existía limitación en tal sentido en el pasado.
Sería en casos muy calificados y bajo motivos debidamente fundados, que la municipalidad podría válidamente exigir el retiro, más no es este el supuesto. Desde esta óptica, queda claro que la finca del apelante data del año 1979, es terreno con una casa esquinera construida al margen de la línea de propiedad -o sea, sin antejardín-, ubicada en Dirección01 de Goicoechea, con una cabida de 115,01, de modo que exigirle que el segundo piso respete el retiro reglamentario, resulta inútil, pues no se consigue ningún beneficio para el interés público y, en su lugar, se perjudica al propietario limitándole su derecho de construir, como atributo del derecho de propiedad. El Concejo Municipal rechazó la gestión del apelante, por varios motivos que no responden al fin de la norma: a) hizo el estudio sobre la finca No. 325499-000 con plano catastrado SJ-034981-1996 que no es la propiedad del señor Nombre104712 ; b) le castiga por el hecho de tener las prevenciones a efecto de poner a derecho su construcción: esta posibilidad de regularizar su situación depende, a la vez, de que se le apruebe la solicitud de exoneración del retiro; c) confunde el plano utilizado, pues evidentemente el que debió utilizar era el SJ-0338862-1979, que es anterior al Reglamento de Zonificación del Plan Regulador.
Por ello, comparte esta Cámara que lo resuelto por el Concejo Municipal, además de cometer un grave error en el estudio de la finca objeto de discusión, resulta contrario al fin que persigue la norma invocada, debiendo por ende, ser anulado, por contener vicios en su contenido y en el fin. Deberá declararse con lugar el recurso de apelación interpuesto, disponiéndose la nulidad del acuerdo impugnado y, en su lugar, se ha de autorizar el retiro del antejardín solicitado, con lo cual el apelante podrá continuar con la regularización de su construcción, presentando los planos respectivo y pagando los derechos y multas que por ley correspondan. No habiendo ulterior recurso, se ha de dar por agotada la vía administrativa.
POR TANTO
Se declara con lugar el recurso de apelación interpuesto y se anula el acuerdo del Concejo Municipal de Goicoechea, tomado en la Sesión Ordinaria No. 13-2015, celebrada el 25 de marzo del 2015, artículo 13. En su lugar, deberá entenderse levantado el requisito de antejardín para la segunda planta de la casa del apelante, ubicada en la finca con matrícula de folio real Placa1768. Placa18259, plano catastrado Placa18261, sita en Dirección01 . Se da por agotada la vía administrativa.
Evelyn Solano Ulloa Jorge Leiva Poveda Francisco José Chaves Torres Tribunal Contencioso Administrativo. Sección Tercera Resolución No. 543-2015 de las 15:00 horas del 12 de noviembre del 2015.
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