Inapplicability of Positive Silence to Recognition of Settler or Occupant Status in Maritime-Terrestrial ZoneInaplicabilidad del silencio positivo en gestión de reconocimiento de poblador u ocupante en zona marítimo terrestre

Administrative Appeals Tribunal, Section Three Date of Resolution: September 30, 2016 at 14:20 Case File: 16-005339-1027-CA Type of Matter: Improper Hierarchy Analyzed by: CENTRO DE INFORMACIÓN JURISPRUDENCIAL Rulings in the same vein Content of Interest:

Type of content: Majority vote Branch of Law: Environmental Law (Derecho Ambiental) Topic: Maritime-terrestrial zone (Zona marítimo terrestre) Subtopics:

Inapplicability of positive silence (silencio positivo) and non-compliance with requirements in a proceeding for recognition as a settler (poblador) and/or occupant (ocupante).

Topic: Positive silence (silencio positivo) Subtopics:

Inapplicability in the maritime-terrestrial zone and environmental law.

“III.- Regarding the specific case. It must be clarified beforehand that the municipal appeal in 'improper hierarchy' (jerarquía impropia) or 'non-hierarchical control' (control no jerárquico) is heard by this Tribunal in light of Article 181 of the General Law of Public Administration (Ley General de la Administración Pública), limited to reviewing the legality of the Administration's actions within the boundaries of the grievances expressed by the appellant and duly developed in the appellate brief. Consequently, the grievances are a core element of the challenges in this venue, since based on them the Non-Hierarchical Comptroller, who is responsible for hearing the appeal, can analyze whether to annul or modify the decision. In this sense, what was ordered by the lower body is reviewed according to the arguments of the appellant that contest the factual and legal grounds upon which the resolution subject to appeal is based. To carry out this review, it is essential that the arguments presented by the lower body, upon which its resolution rests factually and legally, be specifically attacked by the appellant. In the present case, the Concejo Municipal del Distrito de Cóbano, in the challenged resolution, bases its rejection of the requested application of positive silence on two pillars: the inapplicability of positive silence to the petition due to the substantive law involved—maritime-terrestrial zone and environmental law—and the non-compliance with the requirements in the original proceeding—recognition as a settler and/or occupant. In this regard, it is necessary to specify that silence is understood as positive when expressly established, or when it concerns authorizations or approvals that must be granted in the exercise of oversight and guardianship functions, and when it involves permits, licenses, and authorizations (Article 331 of the General Law of Public Administration). In the scope of application in favor of the administered parties, the enabling administrative act encompasses the pre-existence of a subjective right, legitimate interest, or simple tolerance by the Administration, the exercise of which is subject to the prior fulfillment of the requirements demanded by the legal system. For this reason, numeral 80 of the Municipal Code (Código Municipal) establishes that the 'municipality must resolve license applications within a maximum period of thirty calendar days, counted from their submission. Once the term has expired and the requirements have been met without any response from the municipality, the applicant may establish their activity'. This rule agrees with the content of Article 331 of the General Law of Public Administration, so that the positive silence provided for herein can be executed in application of the rules contained in Law No. 8220 in this regard, since the provisions of ordinal 7 of the Law for the Protection of Citizens from Excessive Administrative Requirements and Procedures (Ley de Protección al ciudadano del exceso de requisitos y trámites administrativos) No. 8220 are completely coincident with what is regulated in the General Law of Public Administration and establish a development of the same institution (positive silence) related to the same factual scenario; see that it textually frames its application to the '... granting of permits, licenses, or authorizations, once the resolution period granted to the Administration by the legal system has expired without the Administration having issued a ruling, they shall be deemed approved...', the objective of which is to eliminate an unfounded situation of legal uncertainty. Due to the exceptional nature of this figure, the general rule is that the Administration's silence is understood as negative, except in cases expressly indicated by ordinary law. However, the presumed administrative act that arises from positive silence must conform to the principle of legality, since in the absence of its essential preconditions, its non-existence is presumed, even if the responsible body or official does not rule within the established timeframes. In this case, it is evident that the appellant indeed filed a proceeding in April 2016 with the clear objective of asserting positive silence in the processing of the recognition or accreditation as a settler and/or occupant before the Concejo Municipal del Distrito de Cóbano, considering the passage of time without her proceeding, filed in April 2013, having been addressed. It is the criterion of this Chamber that before analyzing the requirements of the proceeding, in order for positive silence to be configured and to supervise the substantive matter of the proceeding, it is a priority to determine whether, in light of the previously cited rules (LGAP, Código Municipal, and Law No. 8220), said institution (positive silence) is formally applicable to the proceeding filed by the appellant. In this context, it is understood that the administrative act pending issuance must result in the Administration addressing a request for a permit, license, or authorization, which is not the case here, since the petitioner expects the recognition of a condition, quality, or characteristic that would differentiate her from other applicants regarding the right to a concession (occupant) or from other possessors of property located in the maritime-terrestrial zone (settler). Therefore, said act is not, in the strict sense, a license, permit, or authorization, under the terms of the cited rules, and consequently, the institution of positive silence is not applicable to it. This is a sufficient reason to confirm the rejection of positive silence issued by the Municipal Intendant of the Distrito de Cóbano in her official communication No. IC-228- of May 6, 2016.

IV.- By virtue of the inapplicability of positive silence analyzed in the preceding whereas clause, the Concejo Municipal del Distrito de Cóbano must resolve the initial proceeding filed by the appellant and verify whether, in this matter, the requirements established by the legal 'system' (ordenamiento) for declaring the condition of 'occupant' or 'settler' are met. In this sense, it has been the reiterated criterion of this Section, based on the premises developed in Vote No. 265-2013, that said conditions—settler and occupant—can be declared after the enactment of Law 6043, and that in such a situation, one is faced with 'declaratory administrative acts'—that is, with ex tunc effects—that certify the existence of a factual or legal situation—preexisting and consolidated at the time of the issuance of the respective act. It is openly incontrovertible that in cases like the present one, the accreditation of the condition of settler or occupant is NOT a constitutive administrative act—that is, with ex nunc effects. Logically, the declaration of a preexisting situation will be based on compliance with the requirements established by the legal 'system' at the time of the consolidation of the declared legal situation. Thus, just as the requirement of having inhabited the respective strip of the maritime-terrestrial zone for a period of time must be accredited at the time of the entry into force of Law 6043, equally, and with greater reason, the other requirements, such as the non-existence of other properties in the name of the applicant, must also be reviewed in light of the time of the entry into force of the referenced law, and not at the date of the submission of the application by the interested party. Finally, regarding the requirement upheld by the Concejo Municipal de Distrito de Cóbano, based on the non-binding legal opinion of the Procuraduría General de la República number OJ-088-2008, which mistakenly equates the institutions of legal capacity (capacidad jurídica)—being a holder of rights—that every human being possesses, with the capacity to act (capacidad de actuar)—autonomous exercise and disposition of rights. In this direction, the Procuraduría General de la República considered the following: 'Nor could the condition of settler be recognized for those born after 1949, since upon Law 6043 coming into force, those persons not only had to have an occupation exceeding ten years, but also, at that time, be of legal age to exercise it. To corroborate the foregoing, certification from the Civil Registry regarding the interested party's date of birth will be necessary. The use of the restricted zone by occupants must also be prior to Law 6043 and as subjects of legal age. Therefore, it would be improper to recognize that figure for those born after 1959, and this circumstance must likewise be verified through the respective birth certificate.' (Procuraduría General de la República, Legal Opinion O.J.-088-2008). However, it is the criterion of this Tribunal that based on Articles 31 and 36 of the Civil Code (Código Civil), relating to existence and capacity, although minors—in most cases—cannot assert or 'negotiate' rights and obligations directly, requiring for such purpose a representative under the terms regulated by the legal 'system', it is no less true that minors DO have full legal capacity to constitute themselves as centers of normative imputations, or in simpler words, to be holders of rights recognized by the principle of legality.” ... See more Other References: Procuraduría General de la República, Legal Opinion O.J.-088-2008 Citations of Legislation and Doctrine Administrative Appeals Tribunal, Third Section _______________________________________________________________________ CASE FILE: 16-005339-1027-CA APPEAL IN IMPROPER HIERARCHY APPELLANT: Nombre105271 RESPONDENT: CONCEJO DE DISTRITO DE CÓBANO No. 433-2016 ADMINISTRATIVE AND CIVIL TAX TRIBUNAL, SECOND JUDICIAL CIRCUIT OF SAN JOSÉ, ANNEX A. Third Section, at fourteen hours twenty minutes on September thirtieth, two thousand and sixteen.

This Tribunal hears, as improper hierarchical superior, the appeal filed by Mrs. Nombre105271, holder of identity card CED81942, against the official communication No. IC-228-2016 issued on May 6, 2016 by the Intendancy of the Concejo de Distrito de Cóbano, with the coadjuvant Nombre100376, holder of identity card CED27160, appearing on behalf of the ASOCIACIÓN PARA LA CONSERVACIÓN Y DESARROLLO DE LA COMUNIDAD DE MONTEZUMA (ASOMONTE) with legal identity number CED76669.

Drafted by Judge Chaves Torres; and,

CONSIDERING:

I.-Proven Facts. The following are taken as relevant proven facts: 1) That on April 15, 2013, Mrs. Nombre105271 filed with the Concejo del Distrito de Cóbano a proceeding seeking recognition of the condition of settler, in the 'community of Montezuma de Cóbano'. (See folio 18 of the administrative file provided by the Intendant of the Concejo del Distrito de Cóbano). 2) That on April 22, 2016, the appellant, given that she had not received a response to the proceeding described in the previous fact, informed the respondent body that because she had submitted all the documents to be considered an occupant or settler, she was availing herself of positive silence, regulated in the General Law of Public Administration, Articles 330, 331, and 340, as well as in Law 8220. (See folios 15 and 16 ibidem). 3) That on May 6, 2016, through official communication No. IC-228-2016, the Intendancy of the Concejo Municipal de Distrito decided to reject the application of positive silence, considering that the request to avail '... of the figure of occupant or settler does not meet all the necessary requirements for the granting of what was requested; additionally, positive silence is not applicable in the Maritime-Terrestrial Zone (Constitutional Chamber, Votes 2658-93 and 5559-96, Administrative Appeals Tribunal, Second Section, No. 307-98 and opinion C-230-97)...'. (See folios 09 to 14 ibidem). 4) That on June 2, 2016, Mrs. Nombre105271 filed before the same municipal authority a motion for reconsideration with a subsidiary appeal against official communication IC-228-2016. The horizontal challenge was rejected by the local authorities, and the appeal was elevated to be heard by this Tribunal. (See folios 1 to 8 ibidem).

II.-Allegations of the appellant: By way of summary, without prejudice to the comprehensive reading that has been made of all the arguments presented, the grounds for challenge set forth in the appeal are the following: that contrary to what Articles 70 and 44 of Law 6043 establish, the municipal authority establishes an additional requirement of legal age to be considered an occupant or settler at the time of Law 6043's entry into force, an interpretation that is claimed not to be shared, and that she has lived in Montezuma since her birth in 1964, that is, thirteen years before the law entered into force. (See folios 8 of the administrative file). For its part, the representation of the coadjuvant Association concludes that the respondent body is responsible for complying with the mandate imposed by the Political Constitution and the Municipal Code, which among other functions attributes '... the obligation to contribute to the constant aspiration of improving the quality of life of its inhabitants (citizens)... and more than accepting positive silence, it is the responsibility of the Concejo Municipal del Distrito de Cóbano to grant the due and meritorious recognition to all the settlers and occupants of Montezuma and Cabuya, who managed to build, for more than 80 years, a community that today resonates internationally for its hospitality, generating regional and national wealth...'. (See brief presented on September 9, 2016, incorporated into the electronic file).

III.- Regarding the specific case. It must be clarified beforehand that the municipal appeal in 'improper hierarchy' or 'non-hierarchical control' is heard by this Tribunal in light of Article 181 of the General Law of Public Administration, limited to reviewing the legality of the Administration's actions within the boundaries of the grievances expressed by the appellant and duly developed in the appellate brief. Consequently, the grievances are a core element of the challenges in this venue, since based on them the Non-Hierarchical Comptroller, who is responsible for hearing the appeal, can analyze whether to annul or modify the decision. In this sense, what was ordered by the lower body is reviewed according to the arguments of the appellant that contest the factual and legal grounds upon which the resolution subject to appeal is based. To carry out this review, it is essential that the arguments presented by the lower body, upon which its resolution rests factually and legally, be specifically attacked by the appellant. In the present case, the Concejo Municipal del Distrito de Cóbano, in the challenged resolution, bases its rejection of the requested application of positive silence on two pillars: the inapplicability of positive silence to the petition due to the substantive law involved—maritime-terrestrial zone and environmental law—and the non-compliance with the requirements in the original proceeding—recognition as a settler and/or occupant. In this regard, it is necessary to specify that silence is understood as positive when expressly established, or when it concerns authorizations or approvals that must be granted in the exercise of oversight and guardianship functions, and when it involves permits, licenses, and authorizations (Article 331 of the General Law of Public Administration). In the scope of application in favor of the administered parties, the enabling administrative act encompasses the pre-existence of a subjective right, legitimate interest, or simple tolerance by the Administration, the exercise of which is subject to the prior fulfillment of the requirements demanded by the legal system. For this reason, numeral 80 of the Municipal Code establishes that the 'municipality must resolve license applications within a maximum period of thirty calendar days, counted from their submission. Once the term has expired and the requirements have been met without any response from the municipality, the applicant may establish their activity'. This rule agrees with the content of Article 331 of the General Law of Public Administration, so that the positive silence provided for herein can be executed in application of the rules contained in Law No. 8220 in this regard, since the provisions of ordinal 7 of the Law for the Protection of Citizens from Excessive Administrative Requirements and Procedures No. 8220 are completely coincident with what is regulated in the General Law of Public Administration and establish a development of the same institution (positive silence) related to the same factual scenario; see that it textually frames its application to the '... granting of permits, licenses, or authorizations, once the resolution period granted to the Administration by the legal system has expired without the Administration having issued a ruling, they shall be deemed approved...', the objective of which is to eliminate an unfounded situation of legal uncertainty. Due to the exceptional nature of this figure, the general rule is that the Administration's silence is understood as negative, except in cases expressly indicated by ordinary law. However, the presumed administrative act that arises from positive silence must conform to the principle of legality, since in the absence of its essential preconditions, its non-existence is presumed, even if the responsible body or official does not rule within the established timeframes. In this case, it is evident that the appellant indeed filed a proceeding in April 2016 with the clear objective of asserting positive silence in the processing of the recognition or accreditation as a settler and/or occupant before the Concejo Municipal del Distrito de Cóbano, considering the passage of time without her proceeding, filed in April 2013, having been addressed. It is the criterion of this Chamber that before analyzing the requirements of the proceeding, in order for positive silence to be configured and to supervise the substantive matter of the proceeding, it is a priority to determine whether, in light of the previously cited rules (LGAP, Código Municipal, and Law No. 8220), said institution (positive silence) is formally applicable to the proceeding filed by the appellant. In this context, it is understood that the administrative act pending issuance must result in the Administration addressing a request for a permit, license, or authorization, which is not the case here, since the petitioner expects the recognition of a condition, quality, or characteristic that would differentiate her from other applicants regarding the right to a concession (occupant) or from other possessors of property located in the maritime-terrestrial zone (settler). Therefore, said act is not, in the strict sense, a license, permit, or authorization, under the terms of the cited rules, and consequently, the institution of positive silence is not applicable to it. This is a sufficient reason to confirm the rejection of positive silence issued by the Municipal Intendant of the Distrito de Cóbano in her official communication No. IC-228- of May 6, 2016.

IV.- By virtue of the inapplicability of positive silence analyzed in the preceding whereas clause, the Concejo Municipal del Distrito de Cóbano must resolve the initial proceeding filed by the appellant and verify whether, in this matter, the requirements established by the legal 'system' for declaring the condition of 'occupant' or 'settler' are met. In this sense, it has been the reiterated criterion of this Section, based on the premises developed in Vote No. 265-2013, that said conditions—settler and occupant—can be declared after the enactment of Law 6043, and that in such a situation, one is faced with 'declaratory administrative acts'—that is, with ex tunc effects—that certify the existence of a factual or legal situation—preexisting and consolidated at the time of the issuance of the respective act. It is openly incontrovertible that in cases like the present one, the accreditation of the condition of settler or occupant is NOT a constitutive administrative act—that is, with ex nunc effects. Logically, the declaration of a preexisting situation will be based on compliance with the requirements established by the legal 'system' at the time of the consolidation of the declared legal situation. Thus, just as the requirement of having inhabited the respective strip of the maritime-terrestrial zone for a period of time must be accredited at the time of the entry into force of Law 6043, equally, and with greater reason, the other requirements, such as the non-existence of other properties in the name of the applicant, must also be reviewed in light of the time of the entry into force of the referenced law, and not at the date of the submission of the application by the interested party. Finally, regarding the requirement upheld by the Concejo Municipal de Distrito de Cóbano, based on the non-binding legal opinion of the Procuraduría General de la República number OJ-088-2008, which mistakenly equates the institutions of legal capacity—being a holder of rights—that every human being possesses, with the capacity to act—autonomous exercise and disposition of rights. In this direction, the Procuraduría General de la República considered the following: 'Nor could the condition of settler be recognized for those born after 1949, since upon Law 6043 coming into force, those persons not only had to have an occupation exceeding ten years, but also, at that time, be of legal age to exercise it. To corroborate the foregoing, certification from the Civil Registry regarding the interested party's date of birth will be necessary. The use of the restricted zone by occupants must also be prior to Law 6043 and as subjects of legal age. Therefore, it would be improper to recognize that figure for those born after 1959, and this circumstance must likewise be verified through the respective birth certificate.' (Procuraduría General de la República, Legal Opinion O.J.-088-2008). However, it is the criterion of this Tribunal that based on Articles 31 and 36 of the Civil Code, relating to existence and capacity, although minors—in most cases—cannot assert or 'negotiate' rights and obligations directly, requiring for such purpose a representative under the terms regulated by the legal 'system', it is no less true that minors DO have full legal capacity to constitute themselves as centers of normative imputations, or in simpler words, to be holders of rights recognized by the principle of legality.

V.- Regarding the mandatory exhaustion of administrative remedies in the case of Concejos Municipales de Distrito: Due to the characteristics of this proceeding, which was framed as a mandatory exhaustion of administrative remedies before a Concejo Municipal de Distrito and not before a municipal entity proper, it has been deemed appropriate to reiterate what was considered by this Chamber in vote 612-2015. In said resolution, this Section considered: 'As of today, this Section has already questioned on various occasions the existence of a mandatory exhaustion of administrative remedies in proceedings related to Concejos Municipales de Distrito—bodies that are not municipal entities—through legal-rank regulation. In this direction, this Chamber has already considered: "Moreover, it is now appropriate to make a brief consideration regarding the issue of mandatory exhaustion in municipal matters. The Constitutional Chamber has determined that this is only appropriate in the two scenarios that, in its judgment, are regulated in the Political Constitution itself. Therefore, and given the impossibility of this Section to manage a judicial consultation on constitutionality, we proceed to leave on record the question regarding the constitutional regularity of extending, through legal-rank norms, a mandatory appeal regime to Concejos Municipales de Distrito, which, in the Chamber's judgment, is restricted to municipalities" (Administrative Appeals Tribunal, Third Section, vote 275-2014)'.

VI.- Corollary. Based on the argumentation set forth, the appeal filed is rejected, and the resolution appealed is confirmed for the reasons given. The Concejo Municipal de Distrito must proceed to resolve the appellant's proceeding by verifying the existence of the requirements indicated in Considerando IV.

THEREFORE

The appeal is declared without merit, and therefore, the challenged resolution is confirmed for the reasons given. The Concejo Municipal del Distrito de Cóbano shall take note of Considerando IV and proceed to resolve the proceeding pending attention.

Jorge Leiva Poveda Juan Luis Giusti Soto Francisco José Chaves Torres CASE FILE: 16-005339-1027-CA APPEAL IN IMPROPER HIERARCHY APPELLANT: Nombre105271 RESPONDENT: CONCEJO DE DISTRITO DE CÓBANO FRANCISCO CHAVES TORRES, JUDGE/DECIDER JUAN LUIS GIUSTI SOTO, JUDGE/DECIDER JORGE LEIVA POVEDA, JUDGE/DECIDER Classification prepared by CENTRO DE INFORMACIÓN JURISPRUDENCIAL of the Judicial Branch. Its reproduction and/or distribution in an onerous form is prohibited.

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Tribunal Contencioso Administrativo Sección III Clase de asunto: Jerarquía Impropia Analizado por: CENTRO DE INFORMACIÓN JURISPRUDENCIAL Sentencias en igual sentido Contenido de Interés:

Tipo de contenido: Voto de mayoría Rama del Derecho: Derecho Ambiental Tema: Zona marítimo terrestre Subtemas:

Inaplicabilidad del silencio positivo e incumplimiento de los requisitos en gestión de reconocimiento de poblador y/o ocupante.

Tema: Silencio positivo Subtemas:

Inaplicabilidad en la zona marítimo terrestre y derecho ambiental.

“III.- Sobre el caso concreto. De previo se debe aclarar que la apelación municipal en "jerarquía impropia" o "control no jerárquico" es desarrollada por este Tribunal a la luz del artículo 181 de la Ley General de la Administración Pública, limitándose a revisar la legalidad de lo actuado por la Administración dentro del límite de los agravios expresados por la parte recurrente debidamente desarrollados en el líbelo recursivo. Por consiguiente, los agravios resultan en un elemento medular de las impugnaciones en esta sede, toda vez que con base en ellos el Contralor no Jerárquico, a quien corresponde conocer del recurso pueda analizar si cabe anular o modificar lo resuelto. En este orden se revisa lo dispuesto por el inferior, según los argumentos de la parte apelante que combatan los fundamentos fácticos y jurídicos en los cuales se cimienta la resolución objeto de recurso. Resulta indispensable, para poder efectuar esa labor de control, que los argumentos vertidos por el inferior, en los cuales hace descansar fáctica y jurídicamente su resolución, sean atacados de manera concreta por el recurrente. En la especie el Concejo Municipal del Distrito de Cóbano, con la resolución impugnada fundamenta el rechazo a la aplicación del silencio positivo solicitado, en dos pilares, en la inaplicabilidad del silencio positivo a la petición en razón del derecho de fondo -zona marítimo terrestre y derecho ambiental-, y el incumplimiento de los requisitos en la gestión original -reconocimiento de poblador y/o ocupante-. En este orden es menester precisar que el silencio se entiende positivo cuando así se establezca expresamente, o cuando se trate de autorizaciones o aprobaciones que deban acordarse en el ejercicio de funciones de fiscalización y tutela y cuando se trate de permisos, licencias y autorizaciones (artículo 331 de la Ley General de la Administración Pública). En el ámbito de aplicación a favor de los administrados el acto administrativo habilitante, comprende la preexistencia de un derecho subjetivo, interés legítimo o simple tolerancia de la Administración, cuyo ejercicio queda sujeto al previo cumplimiento de los requisitos exigidos por el ordenamiento jurídico. Por esta razón, el numeral 80 del Código Municipal, establece que la "municipalidad deberá resolver las solicitudes de licencia en un plazo máximo de treinta días naturales, contados a partir de su presentación. Vencido el término y cumplidos los requisitos sin respuesta alguna de la municipalidad, el solicitante podrá establecer su actividad". Esta norma concuerda con el contenido del artículo 331 de la Ley General de la Administración Pública, de modo que el silencio positivo aquí previsto, se puede ejecutar en aplicación de las normas que al respecto contiene la Ley N°8220, ya que lo dispuesto en el ordinal 7 de la Ley de Protección al ciudadano del exceso de requisitos y trámites administrativos N°8220, es completamente coincidente con lo regulado en la Ley General de la Administración Pública y establece un desarrollo del mismo instituto (silencio positivo) relacionado con el mismo supuesto de hecho, veáse que textualmente enmarca su aplicación al "...otorgamiento de permisos, licencias o autorizaciones, vencido el plazo de resolución otorgado por el ordenamiento jurídico a la Administración, sin que esta se haya pronunciado, se tendrán por aprobadas...", cuyo objetivo es suprimir una situación infundada de incerteza jurídica. Debido a la excepcionalidad de esta figura, la regla general es que el silencio de la Administración se entiende negativo, salvo los casos expresamente indicados por la ley ordinaria. Sin embargo, el acto administrativo presunto que surge a la luz del silencio positivo debe ser conforme con el bloque de legalidad, pues ante la ausencia de sus presupuestos esenciales supone la inexistencia del mismo, aunque el órgano o funcionario encargado no se pronuncie dentro de los plazos establecidos. En este caso se tiene que efectivamente la parte recurrente presentó en abril del 2016, una gestión con el objetivo claro de hacer valer el silencio positivo en la tramitación del reconocimiento o acreditación de poblador y/o ocupante ante el Concejo Municipal del Distrito de Cóbano, considerando el transcurso del tiempo sin que se hubiese atendido su gestión presentada en abril del 2013. Es criterio de ésta Cámara que antes de analizar los requisitos de la gestión, para que se pudiese configurar el silencio positivo y fiscalizar la materia de fondo sobre la que versa la gestión, es prioritario determinar si a la luz de las normas previamente citadas (LGAP, Código Municipal y Ley N°8220) le resulta aplicable formalmente dicho instituto (silencio positivo) a la gestión presentada por la persona apelante. En este contexto se tiene que el acto administrativo que esta pendiente de ser emitido, debe tener por consecuencia la atención por parte de la Administración de una solicitud de permiso, licencia o autorización, lo cual no se configura en la especie, ya que la persona gestionante lo que espera es el reconocimiento de una condición, cualidad o característica que le estaría diferenciando de otros solicitantes con respecto al derecho de concesión (ocupante) o bien de otros poseedores de bienes ubicados en la zona marítimo terrestre (poblador), por lo que dicho acto no es en sentido estricto una licencia, permiso o autorización, en los términos de las normas citadas y por ende no le resulta aplicable el instituto del silencio positivo, razón suficiente para confirmar el rechazo del silencio positivo dictado por la Intendente Municipal del Distrito de Cóbano en su oficio N°IC-228- del 6 de mayo del 2016.

IV.-En virtud de la inaplicabilidad del silencio positivo analizada en el considerando anterior, deberá el Concejo Municipal del Distrito de Cóbano, resolver la gestión inicial presentada por la persona apelante y verificar si en este asunto se cumplen los requerimientos establecidos por el “ordenamiento” jurídico para declarar la condición de “ocupante” o de “poblador”. En este sentido ha sido criterio reiterado de esta Sección los presupuestos desarrollados en el Voto N°265-2013, y que dichas condiciones -poblador y ocupante-, pueden ser declarados con posterioridad a la emisión de la Ley 6043, y que en tal situación se está frente a “actos administrativos declarativos” –es decir con efectos ex tunc-, que acreditan la existencia de una situación fáctica o jurídica –preexistente y consolidada al momento del dictado del respectivo acto-. Resulta abiertamente incontrovertible que en casos como el presente la acreditación de la condición de poblador o de ocupante, NO es un acto administrativo constitutivo – es decir con efectos ex nunc-. Lógicamente, la declaración de una situación preexistente, se fundamentará en el cumplimiento de los requisitos establecidos por el “ordenamiento” jurídico al momento de la consolidación de la situación jurídica declarada. Así de igual modo que el requisito de haber habitado la respectiva franja de la zona marítimo terrestre durante un período de tiempo, debe acreditarse al momento de la entrada en vigencia de la Ley 6043, igualmente y por mayoría de razón los demás requisitos como el de la inexistencia de otras propiedades a nombre de la persona solicitante también deben revisarse a la luz del momento de la entrada en vigencia de la referida ley, y no a la fecha de la presentación de la solicitud por parte del interesado. Finalmente, en cuanto al requisito sostenido por el Concejo Municipal de Distrito de Cóbano, fundamentado en la opinión jurídica –no vinculante- de la Procuraduría General de la República número OJ-088-2008, la cual asimila equivocadamente los institutos de la capacidad jurídica –ser titular de derechos- que posee todo ser humano, con el de la capacidad de actuar –ejercicio autónomo y disposición de derechos-. En esta dirección la Procuraduría General de la República consideró lo siguiente: “Tampoco cabría reconocer la condición de poblador a quienes hubiesen nacido con posterioridad a 1949, pues al entrar a regir la Ley 6043 esas personas no sólo debían tener una ocupación superior a la decenal, sino además, contar para entonces con la mayoría de edad para ejercerla. Para corroborar lo anterior será necesaria la certificación del Registro Civil sobre la fecha de nacimiento del interesado. El uso de la zona restringida por parte de los ocupantes también debe ser anterior a la Ley 6043 y como sujetos mayores de edad. Por ello, resultaría impropio reconocer esa figura a quienes hubiesen nacido después de 1959, debiéndose verificar igualmente esa circunstancia a través de la constancia de nacimiento respectiva”. (Procuraduría General de la República, Opinión Jurídica O.J.-088-2008). Sin embargo es criterio de este Tribunal que con base en los artículos 31 y 36 del Código Civil, relativos a la existencia y la capacidad, si bien las personas menores de edad -en la mayoría de los casos-, no pueden hacer valer o “negociar” derechos y obligaciones directamente, requiriendo para tal efecto de un representante en los términos regulados por el “ordenamiento” jurídico, no menos cierto es que las personas menores de edad SÍ cuentan con plena capacidad jurídica para constituirse como centros de imputaciones normativas, o en palabras más simples, ser titulares de derechos reconocidos por el bloque de legalidad.” ... Ver más Otras Referencias: Procuraduría General de la República, Opinión Jurídica O.J.-088-2008 Citas de Legislación y Doctrina Tribunal Contencioso Administrativo, Sección Tercera _______________________________________________________________________ APELACIÓN EN JERARQUÍA IMPROPIA RECURRENTE: Nombre105271 RECURRIDO: CONCEJO DE DISTRITO DE CÓBANO N° 433-2016 TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO Y CIVIL DE HACIENDA, SEGUNDO CIRCUITO JUDICIAL DE SAN JOSÉ, ANEXO A. Sección Tercera, a las catorce horas veinte minutos del treinta de setiembre del dos mil dieciséis.

Conoce este Tribunal, como jerarca impropio del recurso de apelación interpuesto por el señor Nombre105271 , portadora de la cédula de identidad CED81942, contra del oficio N°IC-228-2016 dictado el 6 de mayo del 2016 por la Intendencia del Concejo de Distrito de Cóbano, participa la coadyuvante Nombre100376 portadora de la cédula de identidad CED27160, en representación de la ASOCIACIÓN PARA LA CONSERVACIÓN Y DESARROLLO DE LA COMUNIDAD DE MONTEZUMA (ASOMONTE) con cédula jurídica CED76669.- Redacta el juez Chaves Torres; y,

CONSIDERANDO:

I.-Hechos probados. Se tiene como hechos probados de relevancia, los siguientes: 1) Que el 15 de abril del 2013, la señora Nombre105271 presentó en el Concejo del Distrito de Cóbano una gestión tendiente al reconocimiento de la condición poblador, en la "comunidad de Montezuma de Cóbano". (Ver folio 18 del expediente administrativo aportado por la Intendente del Concejo del Distrito de Cóbano). 2) Que el 22 de abril del 2016, la persona apelante dado que no obtuvo respuesta de la gestión descrita en el hecho anterior, le manifiesta al órgano recurrido que por haber presentado todos los documentos para que se le tuviese como ocupante o poblador se acoge al silencio positivo, regulado en la Ley General de la Administración Pública, artículos 330, 331 y 340, asi como en la Ley 8220. (Ver folios 15 y 16 ibídem). 3) Que el 6 de mayo del 2016, con oficio N° IC-228-2016 la Intendencia del Concejo Municipal de Distrito decide rechazar la aplicación del silencio positivo por considerar que la solicitud de acogerse "...a la figura de ocupante o poblador no cumple con todos los requisitos necesarios para el otorgamiento de lo solicitado, adicionalmente no es de aplicación el silencio positivo en Zona Marítimo Terrestre (Sala Constitucional, Votos 2658-93 y 5559-96, Tribunal Contencioso Administrativo, Sección Segunda, N°307-98 y dictamen C-230-97)...". (Ver folios 09 al 14 ibídem). 4) Que el 2 de junio del 2016, la señora Nombre105271 , presenta ante la misma autoridad municipal, recursos de revocatoria con apelación en subsidio contra el oficio IC-228-2016, resultando rechazada la impugnación horizontal por parte de las autoridades locales, se elevó la apelación para ser conocida por este Tribunal. (Ver folios 1 al 8 ibídem).- II.-Alegatos de la parte recurrente: A manera de síntesis, sin perjuicio de la lectura integral que se ha hecho del total de las argumentaciones vertidas, los motivos de impugnación expuestos en el recurso de apelación, son los siguientes: que contrario a lo que establecen los artículos 70 y 44 de la Ley 6043, la autoridad municipal establece un requisito adicional de mayoridad para ser considerado como ocupante o poblador al momento de entrada en vigencia la ley 6043, interpretación que se alega no compartir, y que ha vivido en Montezuma desde su nacimiento en 1964, es decir trece años antes de entrar en vigencia la ley. (Ver folios 8 del expediente administrativo). Por su parte la representación de la Asociación coadyuvante concluye que el órgano recurrido, le corresponde cumplir con el mandato que le impone la Constitución Política y el Código Municipal que entre otras funciones le atribuye "...la obligación de contribuir con la constante aspiración del mejoramiento de la calidad de vida de sus habitantes (munícipes)... y mas que aceptar un silencio positivo le corresponde al Concejo Municipal del Distrito de Cóbano, brindar el debido y meritorio reconocimiento a todos los pobladores y ocupantes de Montenzuma y Cabuya, quienes lograron levantar, desde hace mas de 80 años, una comunidad que hoy resuena internacionalmente por su hospitalidad generando riqueza regional y nacional...".(Ver escrito presentado el pasado 9 de setiembre del 2016, incorporado en el expediente electrónico).- III.- Sobre el caso concreto. De previo se debe aclarar que la apelación municipal en "jerarquía impropia" o "control no jerárquico" es desarrollada por este Tribunal a la luz del artículo 181 de la Ley General de la Administración Pública, limitándose a revisar la legalidad de lo actuado por la Administración dentro del límite de los agravios expresados por la parte recurrente debidamente desarrollados en el líbelo recursivo. Por consiguiente, los agravios resultan en un elemento medular de las impugnaciones en esta sede, toda vez que con base en ellos el Contralor no Jerárquico, a quien corresponde conocer del recurso pueda analizar si cabe anular o modificar lo resuelto. En este orden se revisa lo dispuesto por el inferior, según los argumentos de la parte apelante que combatan los fundamentos fácticos y jurídicos en los cuales se cimienta la resolución objeto de recurso. Resulta indispensable, para poder efectuar esa labor de control, que los argumentos vertidos por el inferior, en los cuales hace descansar fáctica y jurídicamente su resolución, sean atacados de manera concreta por el recurrente. En la especie el Concejo Municipal del Distrito de Cóbano, con la resolución impugnada fundamenta el rechazo a la aplicación del silencio positivo solicitado, en dos pilares, en la inaplicabilidad del silencio positivo a la petición en razón del derecho de fondo -zona marítimo terrestre y derecho ambiental-, y el incumplimiento de los requisitos en la gestión original -reconocimiento de poblador y/o ocupante-. En este orden es menester precisar que el silencio se entiende positivo cuando así se establezca expresamente, o cuando se trate de autorizaciones o aprobaciones que deban acordarse en el ejercicio de funciones de fiscalización y tutela y cuando se trate de permisos, licencias y autorizaciones (artículo 331 de la Ley General de la Administración Pública). En el ámbito de aplicación a favor de los administrados el acto administrativo habilitante, comprende la preexistencia de un derecho subjetivo, interés legítimo o simple tolerancia de la Administración, cuyo ejercicio queda sujeto al previo cumplimiento de los requisitos exigidos por el ordenamiento jurídico. Por esta razón, el numeral 80 del Código Municipal, establece que la "municipalidad deberá resolver las solicitudes de licencia en un plazo máximo de treinta días naturales, contados a partir de su presentación. Vencido el término y cumplidos los requisitos sin respuesta alguna de la municipalidad, el solicitante podrá establecer su actividad". Esta norma concuerda con el contenido del artículo 331 de la Ley General de la Administración Pública, de modo que el silencio positivo aquí previsto, se puede ejecutar en aplicación de las normas que al respecto contiene la Ley N°8220, ya que lo dispuesto en el ordinal 7 de la Ley de Protección al ciudadano del exceso de requisitos y trámites administrativos N°8220, es completamente coincidente con lo regulado en la Ley General de la Administración Pública y establece un desarrollo del mismo instituto (silencio positivo) relacionado con el mismo supuesto de hecho, veáse que textualmente enmarca su aplicación al "...otorgamiento de permisos, licencias o autorizaciones, vencido el plazo de resolución otorgado por el ordenamiento jurídico a la Administración, sin que esta se haya pronunciado, se tendrán por aprobadas...", cuyo objetivo es suprimir una situación infundada de incerteza jurídica. Debido a la excepcionalidad de esta figura, la regla general es que el silencio de la Administración se entiende negativo, salvo los casos expresamente indicados por la ley ordinaria. Sin embargo, el acto administrativo presunto que surge a la luz del silencio positivo debe ser conforme con el bloque de legalidad, pues ante la ausencia de sus presupuestos esenciales supone la inexistencia del mismo, aunque el órgano o funcionario encargado no se pronuncie dentro de los plazos establecidos. En este caso se tiene que efectivamente la parte recurrente presentó en abril del 2016, una gestión con el objetivo claro de hacer valer el silencio positivo en la tramitación del reconocimiento o acreditación de poblador y/o ocupante ante el Concejo Municipal del Distrito de Cóbano, considerando el transcurso del tiempo sin que se hubiese atendido su gestión presentada en abril del 2013. Es criterio de ésta Cámara que antes de analizar los requisitos de la gestión, para que se pudiese configurar el silencio positivo y fiscalizar la materia de fondo sobre la que versa la gestión, es prioritario determinar si a la luz de las normas previamente citadas (LGAP, Código Municipal y Ley N°8220) le resulta aplicable formalmente dicho instituto (silencio positivo) a la gestión presentada por la persona apelante. En este contexto se tiene que el acto administrativo que esta pendiente de ser emitido, debe tener por consecuencia la atención por parte de la Administración de una solicitud de permiso, licencia o autorización, lo cual no se configura en la especie, ya que la persona gestionante lo que espera es el reconocimiento de una condición, cualidad o característica que le estaría diferenciando de otros solicitantes con respecto al derecho de concesión (ocupante) o bien de otros poseedores de bienes ubicados en la zona marítimo terrestre (poblador), por lo que dicho acto no es en sentido estricto una licencia, permiso o autorización, en los términos de las normas citadas y por ende no le resulta aplicable el instituto del silencio positivo, razón suficiente para confirmar el rechazo del silencio positivo dictado por la Intendente Municipal del Distrito de Cóbano en su oficio N°IC-228- del 6 de mayo del 2016.

IV.-En virtud de la inaplicabilidad del silencio positivo analizada en el considerando anterior, deberá el Concejo Municipal del Distrito de Cóbano, resolver la gestión inicial presentada por la persona apelante y verificar si en este asunto se cumplen los requerimientos establecidos por el “ordenamiento” jurídico para declarar la condición de “ocupante” o de “poblador”. En este sentido ha sido criterio reiterado de esta Sección los presupuestos desarrollados en el Voto N°265-2013, y que dichas condiciones -poblador y ocupante-, pueden ser declarados con posterioridad a la emisión de la Ley 6043, y que en tal situación se está frente a “actos administrativos declarativos” –es decir con efectos ex tunc-, que acreditan la existencia de una situación fáctica o jurídica –preexistente y consolidada al momento del dictado del respectivo acto-. Resulta abiertamente incontrovertible que en casos como el presente la acreditación de la condición de poblador o de ocupante, NO es un acto administrativo constitutivo – es decir con efectos ex nunc-. Lógicamente, la declaración de una situación preexistente, se fundamentará en el cumplimiento de los requisitos establecidos por el “ordenamiento” jurídico al momento de la consolidación de la situación jurídica declarada. Así de igual modo que el requisito de haber habitado la respectiva franja de la zona marítimo terrestre durante un período de tiempo, debe acreditarse al momento de la entrada en vigencia de la Ley 6043, igualmente y por mayoría de razón los demás requisitos como el de la inexistencia de otras propiedades a nombre de la persona solicitante también deben revisarse a la luz del momento de la entrada en vigencia de la referida ley, y no a la fecha de la presentación de la solicitud por parte del interesado. Finalmente, en cuanto al requisito sostenido por el Concejo Municipal de Distrito de Cóbano, fundamentado en la opinión jurídica –no vinculante- de la Procuraduría General de la República número OJ-088-2008, la cual asimila equivocadamente los institutos de la capacidad jurídica –ser titular de derechos- que posee todo ser humano, con el de la capacidad de actuar –ejercicio autónomo y disposición de derechos-. En esta dirección la Procuraduría General de la República consideró lo siguiente: “Tampoco cabría reconocer la condición de poblador a quienes hubiesen nacido con posterioridad a 1949, pues al entrar a regir la Ley 6043 esas personas no sólo debían tener una ocupación superior a la decenal, sino además, contar para entonces con la mayoría de edad para ejercerla. Para corroborar lo anterior será necesaria la certificación del Registro Civil sobre la fecha de nacimiento del interesado. El uso de la zona restringida por parte de los ocupantes también debe ser anterior a la Ley 6043 y como sujetos mayores de edad. Por ello, resultaría impropio reconocer esa figura a quienes hubiesen nacido después de 1959, debiéndose verificar igualmente esa circunstancia a través de la constancia de nacimiento respectiva”. (Procuraduría General de la República, Opinión Jurídica O.J.-088-2008). Sin embargo es criterio de este Tribunal que con base en los artículos 31 y 36 del Código Civil, relativos a la existencia y la capacidad, si bien las personas menores de edad -en la mayoría de los casos-, no pueden hacer valer o “negociar” derechos y obligaciones directamente, requiriendo para tal efecto de un representante en los términos regulados por el “ordenamiento” jurídico, no menos cierto es que las personas menores de edad SÍ cuentan con plena capacidad jurídica para constituirse como centros de imputaciones normativas, o en palabras más simples, ser titulares de derechos reconocidos por el bloque de legalidad.

V.- Del agotamiento preceptivo de la vía administrativa en el caso de los Concejos Municipales de Distrito: En razón de las características del presente procedimiento, el cual se enmarcó en un trámite de agotamiento preceptivo de la vía administrativa ante un Concejo Municipal de Distrito y no ante un ente municipal propiamente dicho, se ha estimado conveniente reiterar lo considerado por esta Cámara en el voto 612-2015. En dicha resolución esta Sección consideró: “A la fecha ya esta Sección en diversas oportunidades ha cuestionado la existencia de un agotamiento preceptivo de la vía administrativa en procedimientos relativos a Concejo Municipales de Distrito -órganos que no son entes municipales, ello mediante regulación de rango legal. En esta dirección ya esta Cámara ha considerado: "Por otra parte, cabe ahora hacer una breve consideración respecto del tema del agotamiento preceptivo en materia municipal. La Sala Constitucional ha determinado que esta es solo procedente en los dos supuestos que a su criterio, están regulados en la propia Constitución Política. Por lo anterior, y dada la imposibilidad de esta Sección de gestionar una consulta judicial de constitucionalidad, se procede a dejar sentada la interrogante relativa a la regularidad constitucional de que mediante normas de rango legal, se extienda a los Concejos Municipales de Distrito un régimen recursivo preceptivo, que a criterio de la Sala está restringido a los municipios" (Tribunal Contencioso Administrativo, Sección Tercera, voto 275-2014)”.

VI.- Corolario. Con base en la argumentación expuesta, se rechaza el recurso de apelación interpuesto, siendo que se confirma la resolución venida en alzada por las razones dadas, y debe el Concejo Municipal de Distrito proceder a resolver la gestión de la persona apelante verificando la existencia de los requisitos señalados en el considerando IV.

POR TANTO

Se declara sin lugar el recurso y por ende se confirma por las razones dadas la resolución impugnada. Tome nota el Concejo Municipal del Distrito de Cóbano del considerando IV y proceda a resolver la gestión pendiente de ser atendida.

Jorge Leiva Poveda Juan Luis Giusti Soto Francisco José Chaves Torres APELACIÓN EN JERARQUÍA IMPROPIA RECURRENTE: Nombre105271 RECURRIDO: CONCEJO DE DISTRITO DE CÓBANO Clasificación elaborada por CENTRO DE INFORMACIÓN JURISPRUDENCIALdel Poder Judicial. Prohibida su reproducción y/o distribución en forma onerosa.