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Res. 00441-2016 Tribunal Contencioso Administrativo Sección III · Tribunal Contencioso Administrativo Sección III · 30/09/2016
OutcomeResultado
The appeal was denied and the ruling that positive administrative silence cannot confer settler or occupant status was upheld, but the Cóbano Council was ordered to decide the pending application under the requirements existing when Law 6043 entered into force.Se rechazó la apelación y se confirmó que el silencio positivo no reconoce la condición de poblador u ocupante, pero se ordenó al Concejo de Cóbano resolver la solicitud pendiente con base en los requisitos existentes al entrar en vigencia la Ley 6043.
SummaryResumen
The Tribunal denied the appeal and upheld the Cóbano Municipal District Council’s refusal to recognize settler or occupant status in the maritime-terrestrial zone through positive administrative silence. It held that, as relevant here, positive silence under the General Public Administration Law and Law 8220 applies to permits, licenses, or authorizations, whereas the application sought a declaratory recognition of a preexisting legal status. Nevertheless, the Council was ordered to issue an express decision on the pending application and verify the applicable requirements. The Tribunal clarified that settler and occupant status may be declared after Law 6043 was enacted, with retroactive effect; consequently, requirements such as the absence of other registered properties must be assessed as of the date that law entered into force, rather than the application date. It also rejected the view that being a minor at the relevant time necessarily precludes recognition, because minors possess legal capacity to hold rights even when they require representation to exercise them.El Tribunal declaró sin lugar la apelación y confirmó la negativa del Concejo Municipal de Distrito de Cóbano a reconocer, por silencio positivo, la condición de pobladora u ocupante en la zona marítimo terrestre. Determinó que el silencio positivo previsto en la Ley General de la Administración Pública y la Ley 8220 se limita, en lo pertinente, a permisos, licencias o autorizaciones, mientras que la solicitud examinada procuraba el reconocimiento declarativo de una condición jurídica preexistente. No obstante, ordenó al Concejo resolver expresamente la gestión pendiente y verificar los requisitos aplicables. Aclaró que las condiciones de poblador y ocupante pueden declararse después de promulgada la Ley 6043 con efectos retroactivos, por lo que los requisitos —incluida la inexistencia de otras propiedades— deben valorarse al momento de entrada en vigencia de esa ley, no al presentarse la solicitud. También rechazó el criterio de que la minoría de edad impida adquirir esa condición, pues las personas menores poseen capacidad jurídica para ser titulares de derechos.
Key excerptExtracto clave
In this context, the administrative act still to be issued must result from the Administration’s consideration of an application for a permit, license, or authorization. That is not the situation here, because the applicant seeks recognition of a status, quality, or characteristic that would distinguish her from other applicants regarding the right to a concession, as an occupant, or from other possessors of property located in the maritime-terrestrial zone, as a settler. Such an act is therefore not, strictly speaking, a license, permit, or authorization under the cited provisions, and the doctrine of positive administrative silence does not apply. This is sufficient reason to uphold the rejection of positive silence issued by the Municipal District Intendant of Cóbano in Official Letter No. IC-225 of May 6, 2016. Because positive administrative silence is inapplicable for the reasons examined in the preceding section, the Cóbano Municipal District Council must decide the appellant’s original application and determine whether the requirements established by the legal order for declaring “occupant” or “settler” status are satisfied in this case. This Section has repeatedly applied the criteria developed in Decision No. 265-2013: settler and occupant status may be declared after the enactment of Law 6043, and such decisions are “declaratory administrative acts”—that is, acts with ex tunc effects—which certify a factual or legal situation that preexisted and was consolidated when the corresponding act was issued. It is plainly beyond dispute that, in cases such as this one, recognition of settler or occupant status is NOT a constitutive administrative act—that is, an act with ex nunc effects. Logically, the declaration of a preexisting situation must be based on compliance with the requirements established by the legal order when the declared legal situation became consolidated. Thus, just as the requirement of having inhabited the relevant strip of the maritime-terrestrial zone for a specified period must be established as of the entry into force of Law 6043, the remaining requirements—including the absence of other properties registered to the applicant—must, all the more so, be assessed as of the entry into force of that law and not as of the date on which the interested person submitted the application.En este contexto se tiene que el acto administrativo que esta pendiente de ser emitido, debe tener por consecuencia la atención por parte de la Administración de una solicitud de permiso, licencia o autorización, lo cual no se configura en la especie, ya que la persona gestionante lo que espera es el reconocimiento de una condición, cualidad o característica que le estaría diferenciando de otros solicitantes con respecto al derecho de concesión (ocupante) o bien de otros poseedores de bienes ubicados en la zona marítimo terrestre (poblador), por lo que dicho acto no es en sentido estricto una licencia, permiso o autorización, en los términos de las normas citadas y por ende no le resulta aplicable el instituto del silencio positivo, razón suficiente para confirmar el rechazo del silencio positivo dictado por la Intendente Municipal del Distrito de Cóbano en su oficio N°IC-225- del 6 de mayo del 2016. En virtud de la inaplicabilidad del silencio positivo analizada en el considerando anterior, deberá el Concejo Municipal del Distrito de Cóbano, resolver la gestión inicial presentada por la persona apelante y verificar si en este asunto se cumplen los requerimientos establecidos por el “ordenamiento” jurídico para declarar la condición de “ocupante” o de “ poblador”. En este sentido ha sido criterio reiterado de esta Sección los presupuestos desarrollados en el Voto N°265-2013, y que dichas condiciones -poblador y ocupante-, pueden ser declarados con posterioridad a la emisión de la Ley 6043, y que en tal situación se está frente a “actos administrativos declarativos” –es decir con efectos ex tunc-, que acreditan la existencia de una situación fáctica o jurídica –preexistente y consolidada al momento del dictado del respectivo acto-. Resulta abiertamente incontrovertible que en casos como el presente la acreditación de la condición de poblador o de ocupante, NO es un acto administrativo constitutivo – es decir con efectos ex nunc-. Lógicamente, la declaración de una situación preexistente, se fundamentará en el cumplimiento de los requisitos establecidos por el “ordenamiento” jurídico al momento de la consolidación de la situación jurídica declarada. Así de igual modo que el requisito de haber habitado la respectiva franja de la zona marítimo terrestre durante un período de tiempo, debe acreditarse al momento de la entrada en vigencia de la Ley 6043, igualmente y por mayoría de razón los demás requisitos como el de la inexistencia de otras propiedades a nombre de la persona solicitante también deben revisarse a la luz del momento de la entrada en vigencia de la referida ley, y no a la fecha de la presentación de la solicitud por parte del interesado.
Pull quotesCitas destacadas
"Debido a la excepcionalidad de esta figura, la regla general es que el silencio de la Administración se entiende negativo, salvo los casos expresamente indicados por la ley ordinaria."
"Because this mechanism is exceptional, the general rule is that administrative silence is deemed negative, except in the cases expressly specified by ordinary legislation."
Considerando III
"Debido a la excepcionalidad de esta figura, la regla general es que el silencio de la Administración se entiende negativo, salvo los casos expresamente indicados por la ley ordinaria."
Considerando III
"Sin embargo, el acto administrativo presunto que surge a la luz del silencio positivo debe ser conforme con el bloque de legalidad, pues ante la ausencia de sus presupuestos esenciales supone la inexistencia del mismo, aunque el órgano o funcionario encargado no se pronuncie dentro de los plazos establecidos."
"Nevertheless, the presumed administrative act arising from positive silence must comply with the body of applicable law; if its essential prerequisites are absent, the act is deemed nonexistent even when the responsible agency or official fails to decide within the prescribed period."
Considerando III
"Sin embargo, el acto administrativo presunto que surge a la luz del silencio positivo debe ser conforme con el bloque de legalidad, pues ante la ausencia de sus presupuestos esenciales supone la inexistencia del mismo, aunque el órgano o funcionario encargado no se pronuncie dentro de los plazos establecidos."
Considerando III
"Sin embargo es criterio de este Tribunal que con base en los artículos 31 y 36 del Código Civil, relativos a la existencia y la capacidad, si bien las personas menores de edad -en la mayoría de los casos-, no pueden hacer valer o “negociar” derechos y obligaciones directamente, requiriendo para tal efecto de un representante en los términos regulados por el “ordenamiento” jurídico, no menos cierto es que las personas menores de edad SÍ cuentan con plena capacidad jurídica para constituirse como centros de imputaciones normativas, o en palabras más simples, ser titulares de derechos reconocidos por el bloque de legalidad."
"Nevertheless, this Tribunal considers, under Articles 31 and 36 of the Civil Code concerning existence and capacity, that although minors generally cannot directly assert or “negotiate” rights and obligations and require a representative for that purpose under the legal order, minors nevertheless DO possess full legal capacity to be subjects of legal rights and duties—or, more simply, to hold rights recognized by the body of applicable law."
Considerando IV
"Sin embargo es criterio de este Tribunal que con base en los artículos 31 y 36 del Código Civil, relativos a la existencia y la capacidad, si bien las personas menores de edad -en la mayoría de los casos-, no pueden hacer valer o “negociar” derechos y obligaciones directamente, requiriendo para tal efecto de un representante en los términos regulados por el “ordenamiento” jurídico, no menos cierto es que las personas menores de edad SÍ cuentan con plena capacidad jurídica para constituirse como centros de imputaciones normativas, o en palabras más simples, ser titulares de derechos reconocidos por el bloque de legalidad."
Considerando IV
"Se declara sin lugar el recurso y por ende se confirma por las razones dadas la resolución impugnada. Tome nota el Concejo Municipal del Distrito de Cóbano del considerando IV y proceda a resolver la gestión pendiente de ser atendida."
"The appeal is denied and, for the reasons stated, the challenged decision is upheld. The Cóbano Municipal District Council shall take note of Section IV and proceed to decide the pending application."
Por tanto
"Se declara sin lugar el recurso y por ende se confirma por las razones dadas la resolución impugnada. Tome nota el Concejo Municipal del Distrito de Cóbano del considerando IV y proceda a resolver la gestión pendiente de ser atendida."
Por tanto
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Tribunal Contencioso Administrativo, Central Office 2545-00-03 Fax 2545-00-33 Email Address ...01 __________________________________________________________________ Case File: 16-005335-1027-CA.
Appeal in Non-Hierarchical Legality Review.
Appellant: Nombre105335.
Respondent: Concejo de Distrito de Cóbano.
N° 441-2016 TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO Y CIVIL DE HACIENDA, SEGUNDO CIRCUITO JUDICIAL DE SAN JOSÉ, ANEXO A. Third Section, at fifteen hours on treinta de setiembre del dos mil dieciséis.
This Tribunal hears, as the non-hierarchical superior authority (jerarca impropio), the appeal filed by Ms. Nombre105335, holder of identity card CED82006, against official letter N°IC-234-2016 issued on 5 de mayo del 2016 by the Intendencia del Concejo de Distrito de Cóbano; Nombre100376, holder of identity card CED27160, participates as an intervening supporting party (coadyuvante), representing the ASOCIACIÓN PARA LA CONSERVACIÓN Y DESARROLLO DE LA COMUNIDAD DE MONTEZUMA (ASOMONTE), legal entity identification number CED76669.- Judge Leiva Poveda drafts the decision; and,
CONSIDERING:
I.Proven facts. The following are deemed proven facts of relevance:
II.Arguments of the appellant: By way of summary, without prejudice to the comprehensive review conducted of all the arguments presented, the grounds for challenge (motivos de impugnación) set forth in the appeal are as follows: she is alleged to have failed to comply with section 70 of Ley 6043 because other properties are registered in her name in the Registro Público. She explains that those properties were acquired after the enactment of the law, which occurred in diciembre de 1977, and that the provision must be understood to mean that no properties could be registered in her name at the time of its enactment, rather than at present, because a contrary interpretation would force her not to prosper and always to live in poverty as the possessor of a single property that is not transferable in private commerce. Finally, she states that article 331 of the Ley General de la Administración Pública, which concerns the individual rights (derechos subjetivos) of persons subject to the Administration, must apply to her application, rather than Ley 8220, which concerns the granting of licenses or authorizations.
(See folios 10 and 11 of the administrative case file). For its part, the representative of the intervening supporting Association concludes that the respondent body is responsible for complying with the mandate imposed on it by the Constitución Política and the Código Municipal, which, among other duties, assign to it “...the obligation to contribute to the constant pursuit of improving the quality of life of its inhabitants (municipal residents)... and, rather than accepting affirmative administrative silence, the Concejo Municipal del Distrito de Cóbano is responsible for duly and deservedly recognizing all residents and occupants of Montenzuma and Cabuya, who, more than 80 years ago, succeeded in building a community that today enjoys international renown for its hospitality, generating regional and national wealth...”. (See submission filed on 9 de setiembre del 2016 and incorporated into the electronic case file).-
III.The specific case. As a preliminary matter, it must be clarified that this Tribunal adjudicates municipal appeals under “non-hierarchical authority” (jerarquía impropia) or “non-hierarchical review” (control no jerárquico) in light of article 181 of the Ley General de la Administración Pública, limiting itself to reviewing the legality of the Administration’s actions within the bounds of the grievances (agravios) raised by the appellant and duly developed in the appellate brief (líbelo recursivo). Consequently, the grievances are a central element of challenges before this forum, since it is on their basis that the Non-Hierarchical Reviewing Authority (Contralor no Jerárquico), which is responsible for hearing the appeal, may analyze whether the decision should be annulled or modified. Accordingly, the lower authority’s ruling is reviewed based on the appellant’s arguments challenging the factual and legal grounds on which the appealed decision rests.
To conduct that review, it is essential that the appellant specifically challenge the arguments presented by the lower authority on which its decision rests factually and legally. In this case, the Concejo Municipal del Distrito de Cóbano based its rejection, in the challenged decision, of the requested application of affirmative administrative silence on two grounds: the inapplicability of affirmative administrative silence to the request because of the substantive law involved—the maritime-terrestrial zone and environmental law—and the failure to satisfy the requirements in the original application—recognition as a resident and/or occupant. In this regard, it must be specified that silence is deemed affirmative when expressly established as such, or when the matter involves authorizations or approvals that must be granted in the exercise of oversight and supervisory functions, and when it involves permits, licenses, and authorizations (article 331 of the Ley General de la Administración Pública).
Within the scope of its application for the benefit of persons subject to the Administration, the enabling administrative act (acto administrativo habilitante) entails the preexistence of an individual right, legitimate interest (interés legítimo), or mere tolerance by the Administration, the exercise of which is subject to prior compliance with the requirements imposed by the legal system. For this reason, section 80 of the Código Municipal provides that the “municipality must decide license applications within a maximum period of thirty calendar days from their submission. Once that period has expired and the requirements have been met without any response from the municipality, the applicant may commence the activity.” This provision is consistent with article 331 of the Ley General de la Administración Pública, such that the affirmative administrative silence provided for here may be enforced under the relevant provisions of Ley N°8220 because, contrary to the appellant’s assertion, section 7 of the Ley de Protección al ciudadano del exceso de requisitos y trámites administrativos N°8220 is entirely consistent with the provisions of the Ley General de la Administración Pública and further develops the same legal doctrine (instituto)—affirmative administrative silence—in relation to the same factual scenario.
Indeed, it expressly limits its application to the “...granting of permits, licenses, or authorizations where the decision period granted to the Administration by the legal system has expired without the Administration having issued a decision, in which case they shall be deemed approved...”; its purpose is to eliminate an unfounded situation of legal uncertainty (incerteza jurídica). Because this doctrine is exceptional, the general rule is that the Administration’s silence is deemed negative, except in the cases expressly specified by ordinary legislation. Nevertheless, the implied administrative act (acto administrativo presunto) arising by operation of affirmative administrative silence must conform to the body of applicable law (bloque de legalidad), because the absence of its essential prerequisites means that no such act exists, even if the responsible body or official does not issue a decision within the prescribed periods.
In this case, the appellant did in fact file, in abril del 2016, an application with the clear objective of invoking affirmative administrative silence in the processing of her recognition or certification as a resident and/or occupant before the Concejo Municipal del Distrito de Cóbano, based on the passage of time without a response to the application she had filed in abril del 2013. This Chamber finds that, before analyzing the requirements of the application to determine whether affirmative administrative silence could have arisen and reviewing the substantive matter addressed by the application, it is necessary first to determine whether, in light of the previously cited provisions (LGAP, Código Municipal and Ley N°8220), that doctrine—affirmative administrative silence—is formally applicable to the appellant’s application. In this context, the administrative act that remains pending must result in the Administration’s disposition of an application for a permit, license, or authorization, which is not the situation here, because what the applicant seeks is recognition of a status, quality, or characteristic that would distinguish her from other applicants with respect to the right to a concession (occupant), or from other possessors of property located in the maritime-terrestrial zone (resident).
Therefore, strictly speaking, that act is not a license, permit, or authorization within the meaning of the cited provisions, and the doctrine of affirmative administrative silence is consequently inapplicable to it. This is sufficient reason to affirm the rejection of affirmative administrative silence ordered by the Intendente Municipal del Distrito de Cóbano in official letter N°IC-225- dated 6 de mayo del 2016.
IV.By virtue of the inapplicability of tacit approval (silencio positivo) analyzed in the preceding recital (considerando), the Municipal Council of the District of Cóbano must decide the initial application filed by the appellant and verify whether, in this matter, the requirements established by the legal order (ordenamiento jurídico) for declaring the status of “occupant” (ocupante) or “settler” (poblador) have been met. In this regard, this Section has repeatedly applied the criteria developed in Voto N°265-2013, namely, that such statuses—settler and occupant—may be declared after the enactment of Ley 6043 and that, in such circumstances, they constitute “declaratory administrative acts” (actos administrativos declarativos)—that is, acts with ex tunc effects—which certify the existence of a factual or legal situation that preexisted and had become consolidated when the respective act was issued.
It is plainly incontrovertible that, in cases such as this one, certification of settler or occupant status is NOT a constitutive administrative act (acto administrativo constitutivo)—that is, an act with ex nunc effects. Logically, the declaration of a preexisting situation must be based on compliance with the requirements established by the legal order at the time the declared legal situation became consolidated. Thus, just as the requirement of having inhabited the respective strip of the maritime-terrestrial zone (zona marítimo terrestre) for a period of time must be established as of the entry into force of Ley 6043, likewise—and with even greater reason—the other requirements, such as the absence of other properties registered in the applicant’s name, must also be assessed as of the date on which that law entered into force, and not as of the date on which the interested party filed the application.
Finally, regarding the requirement asserted by the Municipal Council of the District of Cóbano, based on the nonbinding legal opinion of the Procuraduría General de la República, number OJ-088-2008, that opinion incorrectly equates the institutions of legal capacity (capacidad jurídica)—the capacity to hold rights, which every human being possesses—and capacity to act (capacidad de actuar)—the autonomous exercise and disposition of rights. In this regard, the Procuraduría General de la República stated as follows: “Nor would it be appropriate to recognize settler status for persons born after 1949, because when Ley 6043 entered into force, those persons were required not only to have occupied the land for more than ten years, but also to have reached the age of majority by then in order to exercise such occupation. To verify the foregoing, certification from the Registro Civil concerning the interested party’s date of birth will be required.
Use of the restricted zone (zona restringida) by occupants must also have predated Ley 6043 and must have been undertaken by persons of legal age. It would therefore be improper to recognize that status for persons born after 1959, and that circumstance must likewise be verified through the corresponding birth certificate.” (Procuraduría General de la República, Opinión Jurídica O.J.-088-2008). However, this Tribunal’s position, based on Articles 31 and 36 of the Código Civil concerning existence and capacity, is that although minors (personas menores de edad)—in most cases—cannot directly assert or “negotiate” rights and obligations and require a representative for that purpose under the terms established by the legal order, it is no less true that minors DO possess full legal capacity to constitute centers of attribution of legal norms (centros de imputaciones normativas), or, more simply, to hold rights recognized by the body of applicable law (bloque de legalidad).
V.Mandatory exhaustion of administrative remedies (agotamiento preceptivo de la vía administrativa) in cases involving Municipal District Councils: In view of the characteristics of this proceeding, which arose within a process for the mandatory exhaustion of administrative remedies before a Municipal District Council and not before a municipal entity as such, it has been deemed appropriate to reiterate this Chamber’s findings in Voto 612-2015. In that decision, this Section held: “To date, this Section has on several occasions questioned the existence of mandatory exhaustion of administrative remedies in proceedings involving Municipal District Councils—bodies that are not municipal entities—when imposed through statutory regulation. In this regard, this Chamber has previously held: ‘Moreover, a brief observation should now be made concerning mandatory exhaustion in municipal matters. The Sala Constitucional has determined that it applies only in the two circumstances that, in its view, are regulated by the Constitución Política itself.
Accordingly, and given this Section’s inability to submit a judicial constitutional consultation (consulta judicial de constitucionalidad), the question must remain open as to the constitutional validity of extending, through statutory provisions, a mandatory appellate regime (régimen recursivo preceptivo) to Municipal District Councils when, in the Chamber’s view, that regime is restricted to municipalities’ (Tribunal Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Voto 275-2014).”
VI.Corollary. Based on the reasoning set forth above, the appeal (recurso de apelación) is denied, and the decision under appeal is affirmed for the reasons stated. The Municipal District Council must proceed to decide the appellant’s application after verifying the existence of the requirements identified in Considerando IV.
POR TANTO
The appeal is denied, and the challenged decision is therefore affirmed for the reasons stated. The Municipal Council of the District of Cóbano shall take note of Considerando IV and proceed to decide the application that remains pending.
Evelyn Solano Ulloa Jorge Leiva Poveda Juan Luis Giusti Soto Appeal under Non-Hierarchical Review of Legality (Apelación en Control no Jerárquico de Legalidad).
Appellant: Nombre105335 .
Respondent: Concejo de Distrito de Cóbano.
Tribunal Contencioso Administrativo, Central 2545-00-03 Fax 2545-00-33 Correo Electrónico ...01 __________________________________________________________________ Apelación en Control no Jerárquico de Legalidad.
Recurrente: Nombre105335 .
Recurrido: Concejo de Distrito de Cóbano.
N° 441-2016 TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO Y CIVIL DE HACIENDA, SEGUNDO CIRCUITO JUDICIAL DE SAN JOSÉ, ANEXO A. Sección Tercera, a las quince horas del treinta de setiembre del dos mil dieciséis.
Conoce este Tribunal, como jerarca impropio del recurso de apelación interpuesto por la señora Nombre105335 , portador de la cédula de identidad CED82006, contra del oficio N°IC-234-2016 dictado el 5 de mayo del 2016 por la Intendencia del Concejo de Distrito de Cóbano, participa la coadyuvante Nombre100376 portadora de la cédula de identidad CED27160, en representación de la ASOCIACIÓN PARA LA CONSERVACIÓN Y DESARROLLO DE LA COMUNIDAD DE MONTEZUMA (ASOMONTE) con cédula jurídica CED76669.- Redacta el juez Leiva Poveda; y,
CONSIDERANDO:
I.Hechos probados. Se tiene como hechos probados de relevancia, los siguientes:
II.Alegatos de la parte recurrente: A manera de síntesis, sin perjuicio de la lectura integral que se ha hecho del total de las argumentaciones vertidas, los motivos de impugnación expuestos en el recurso de apelación, son los siguientes: que se le señala incumplir lo dispuesto en el ordinal 70 de la Ley 6043, debido que a su nombre aparecen otros bienes inscritos en el Registro Público. Explica que esos bienes fueron adquiridos, después de la promulgación de la ley, que es en diciembre de 1977, y que de la norma debe entenderse que es al momento de su promulgación que no deben tenerse bienes inscrito no actualmente, ya que una interpretación contraria se le estaría obligando a no progresar y vivir siempre en la pobreza como un poseedor de un único bien que no entra en el comercio de los hombres. Finalmente, indica que a su gestión se le debe aplicar el artículo 331 de la Ley General de la Administración Pública, que es el referente a los derechos subjetivos a favor de los administrados, y no la Ley 8220 que es la referente al otorgamiento de licencias o autorizaciones.
(Ver folios 10 y 11 del expediente administrativo). Por su parte la representación de la Asociación coadyuvante concluye que el órgano recurrido, le corresponde cumplir con el mandato que le impone la Constitución Política y el Código Municipal que entre otras funciones le atribuye "...la obligación de contribuir con la constante aspiración del mejoramiento de la calidad de vida de sus habitantes (munícipes)... y más que aceptar un silencio positivo le corresponde al Concejo Municipal del Distrito de Cóbano, brindar el debido y meritorio reconocimiento a todos los pobladores y ocupantes de Montenzuma y Cabuya, quienes lograron levantar, desde hace más de 80 años, una comunidad que hoy resuena internacionalmente por su hospitalidad generando riqueza regional y nacional...".(Ver escrito presentado el pasado 9 de setiembre del 2016, incorporado en el expediente electrónico).-
III.Sobre el caso concreto . De previo se debe aclarar que la apelación municipal en "jerarquía impropia" o "control no jerárquico" es desarrollada por este Tribunal a la luz del artículo 181 de la Ley General de la Administración Pública, limitándose a revisar la legalidad de lo actuado por la Administración dentro del límite de los agravios expresados por la parte recurrente debidamente desarrollados en el líbelo recursivo. Por consiguiente, los agravios resultan en un elemento medular de las impugnaciones en esta sede, toda vez que con base en ellos el Contralor no Jerárquico, a quien corresponde conocer del recurso pueda analizar si cabe anular o modificar lo resuelto. En este orden se revisa lo dispuesto por el inferior, según los argumentos de la parte apelante que combatan los fundamentos fácticos y jurídicos en los cuales se cimienta la resolución objeto de recurso. Resulta indispensable, para poder efectuar esa labor de control, que los argumentos vertidos por el inferior, en los cuales hace descansar fáctica y jurídicamente su resolución, sean atacados de manera concreta por el recurrente.
En la especie el Concejo Municipal del Distrito de Cóbano, con la resolución impugnada fundamenta el rechazo a la aplicación del silencio positivo solicitado, en dos pilares, en la inaplicabilidad del silencio positivo a la petición en razón del derecho de fondo -zona marítimo terrestre y derecho ambiental-, y el incumplimiento de los requisitos en la gestión original -reconocimiento de poblador y/o ocupante-. En este orden es menester precisar que el silencio se entiende positivo cuando así se establezca expresamente, o cuando se trate de autorizaciones o aprobaciones que deban acordarse en el ejercicio de funciones de fiscalización y tutela y cuando se trate de permisos, licencias y autorizaciones (artículo 331 de la Ley General de la Administración Pública). En el ámbito de aplicación a favor de los administrados el acto administrativo habilitante, comprende la preexistencia de un derecho subjetivo, interés legítimo o simple tolerancia de la Administración, cuyo ejercicio queda sujeto al previo cumplimiento de los requisitos exigidos por el ordenamiento jurídico.
Por esta razón, el numeral 80 del Código Municipal, establece que la "municipalidad deberá resolver las solicitudes de licencia en un plazo máximo de treinta días naturales, contados a partir de su presentación. Vencido el término y cumplidos los requisitos sin respuesta alguna de la municipalidad, el solicitante podrá establecer su actividad" . Esta norma concuerda con el contenido del artículo 331 de la Ley General de la Administración Pública, de modo que el silencio positivo aquí previsto, se puede ejecutar en aplicación de las normas que al respecto contiene la Ley N°8220, toda vez que contrario a la afirmación del apelante, lo dispuesto en el ordinal 7 de la Ley de Protección al ciudadano del exceso de requisitos y trámites administrativos N°8220, es completamente coincidente con lo regulado en la Ley General de la Administración Pública y establece un desarrollo del mismo instituto (silencio positivo) relacionado con el mismo supuesto de hecho, veáse que textualmente enmarca su aplicación al "...otorgamiento de permisos, licencias o autorizaciones, vencido el plazo de resolución otorgado por el ordenamiento jurídico a la Administración, sin que esta se haya pronunciado, se tendrán por aprobadas...", cuyo objetivo es suprimir una situación infundada de incerteza jurídica.
Debido a la excepcionalidad de esta figura, la regla general es que el silencio de la Administración se entiende negativo, salvo los casos expresamente indicados por la ley ordinaria. Sin embargo, el acto administrativo presunto que surge a la luz del silencio positivo debe ser conforme con el bloque de legalidad, pues ante la ausencia de sus presupuestos esenciales supone la inexistencia del mismo, aunque el órgano o funcionario encargado no se pronuncie dentro de los plazos establecidos. En este caso se tiene que efectivamente la parte recurrente presentó en abril del 2016, una gestión con el objetivo claro de hacer valer el silencio positivo en la tramitación del reconocimiento o acreditación de poblador y/o ocupante ante el Concejo Municipal del Distrito de Cóbano, considerando el transcurso del tiempo sin que se hubiese atendido su gestión presentada en abril del 2013. Es criterio de ésta Cámara que antes de analizar los requisitos de la gestión, para que se pudiese configurar el silencio positivo y fiscalizar la materia de fondo sobre la que versa la gestión, es prioritario determinar si a la luz de las normas previamente citadas (LGAP, Código Municipal y Ley N°8220) le resulta aplicable formalmente dicho instituto (silencio positivo) a la gestión presentada por la persona apelante.
En este contexto se tiene que el acto administrativo que esta pendiente de ser emitido, debe tener por consecuencia la atención por parte de la Administración de una solicitud de permiso, licencia o autorización, lo cual no se configura en la especie, ya que la persona gestionante lo que espera es el reconocimiento de una condición, cualidad o característica que le estaría diferenciando de otros solicitantes con respecto al derecho de concesión (ocupante) o bien de otros poseedores de bienes ubicados en la zona marítimo terrestre (poblador), por lo que dicho acto no es en sentido estricto una licencia, permiso o autorización, en los términos de las normas citadas y por ende no le resulta aplicable el instituto del silencio positivo, razón suficiente para confirmar el rechazo del silencio positivo dictado por la Intendente Municipal del Distrito de Cóbano en su oficio N°IC-225- del 6 de mayo del 2016.
IV.En virtud de la inaplicabilidad del silencio positivo analizada en el considerando anterior, deberá el Concejo Municipal del Distrito de Cóbano, resolver la gestión inicial presentada por la persona apelante y verificar si en este asunto se cumplen los requerimientos establecidos por el “ordenamiento” jurídico para declarar la condición de “ocupante” o de “ poblador”. En este sentido ha sido criterio reiterado de esta Sección los presupuestos desarrollados en el Voto N°265-2013, y que dichas condiciones -poblador y ocupante-, pueden ser declarados con posterioridad a la emisión de la Ley 6043, y que en tal situación se está frente a “actos administrativos declarativos” –es decir con efectos ex tunc-, que acreditan la existencia de una situación fáctica o jurídica –preexistente y consolidada al momento del dictado del respectivo acto-. Resulta abiertamente incontrovertible que en casos como el presente la acreditación de la condición de poblador o de ocupante, NO es un acto administrativo constitutivo – es decir con efectos ex nunc-.
Lógicamente, la declaración de una situación preexistente, se fundamentará en el cumplimiento de los requisitos establecidos por el “ordenamiento” jurídico al momento de la consolidación de la situación jurídica declarada. Así de igual modo que el requisito de haber habitado la respectiva franja de la zona marítimo terrestre durante un período de tiempo, debe acreditarse al momento de la entrada en vigencia de la Ley 6043, igualmente y por mayoría de razón los demás requisitos como el de la inexistencia de otras propiedades a nombre de la persona solicitante también deben revisarse a la luz del momento de la entrada en vigencia de la referida ley, y no a la fecha de la presentación de la solicitud por parte del interesado. Finalmente, en cuanto al requisito sostenido por el Concejo Municipal de Distrito de Cóbano, fundamentado en la opinión jurídica –no vinculante- de la Procuraduría General de la República número OJ-088-2008, la cual asimila equivocadamente los institutos de la capacidad jurídica –ser titular de derechos- que posee todo ser humano, con el de la capacidad de actuar –ejercicio autónomo y disposición de derechos-.
En esta dirección la Procuraduría General de la República consideró lo siguiente: “Tampoco cabría reconocer la condición de poblador a quienes hubiesen nacido con posterioridad a 1949, pues al entrar a regir la Ley 6043 esas personas no sólo debían tener una ocupación superior a la decenal, sino además, contar para entonces con la mayoría de edad para ejercerla. Para corroborar lo anterior será necesaria la certificación del Registro Civil sobre la fecha de nacimiento del interesado. El uso de la zona restringida por parte de los ocupantes también debe ser anterior a la Ley 6043 y como sujetos mayores de edad. Por ello, resultaría impropio reconocer esa figura a quienes hubiesen nacido después de 1959, debiéndose verificar igualmente esa circunstancia a través de la constancia de nacimiento respectiva”. (Procuraduría General de la República, Opinión Jurídica O.J.-088-2008). Sin embargo es criterio de este Tribunal que con base en los artículos 31 y 36 del Código Civil, relativos a la existencia y la capacidad, si bien las personas menores de edad -en la mayoría de los casos-, no pueden hacer valer o “negociar” derechos y obligaciones directamente, requiriendo para tal efecto de un representante en los términos regulados por el “ordenamiento” jurídico, no menos cierto es que las personas menores de edad SÍ cuentan con plena capacidad jurídica para constituirse como centros de imputaciones normativas, o en palabras más simples, ser titulares de derechos reconocidos por el bloque de legalidad.
V.Del agotamiento preceptivo de la vía administrativa en el caso de los Concejos Municipales de Distrito: En razón de las características del presente procedimiento, el cual se enmarcó en un trámite de agotamiento preceptivo de la vía administrativa ante un Concejo Municipal de Distrito y no ante un ente municipal propiamente dicho, se ha estimado conveniente reiterar lo considerado por esta Cámara en el voto 612-2015. En dicha resolución esta Sección consideró: “A la fecha ya esta Sección en diversas oportunidades ha cuestionado la existencia de un agotamiento preceptivo de la vía administrativa en procedimientos relativos a Concejo Municipales de Distrito -órganos que no son entes municipales, ello mediante regulación de rango legal. En esta dirección ya esta Cámara ha considerado: "Por otra parte, cabe ahora hacer una breve consideración respecto del tema del agotamiento preceptivo en materia municipal.
La Sala Constitucional ha determinado que esta es solo procedente en los dos supuestos que a su criterio, están regulados en la propia Constitución Política. Por lo anterior, y dada la imposibilidad de esta Sección de gestionar una consulta judicial de constitucionalidad, se procede a dejar sentada la interrogante relativa a la regularidad constitucional de que mediante normas de rango legal, se extienda a los Concejos Municipales de Distrito un régimen recursivo preceptivo, que a criterio de la Sala está restringido a los municipios" (Tribunal Contencioso Administrativo, Sección Tercera, voto 275-2014)”.
VI.Corolario. Con base en la argumentación expuesta, se rechaza el recurso de apelación interpuesto, siendo que se confirma la resolución venida en alzada por las razones dadas, y debe el Concejo Municipal de Distrito proceder a resolver la gestión de la persona apelante verificando la existencia de los requisitos señalados en el considerando IV.
POR TANTO
Se declara sin lugar el recurso y por ende se confirma por las razones dadas la resolución impugnada. Tome nota el Concejo Municipal del Distrito de Cóbano del considerando IV y proceda a resolver la gestión pendiente de ser atendida.
Evelyn Solano Ulloa Jorge Leiva Poveda Juan Luis Giusti Soto Apelación en Control no Jerárquico de Legalidad.
Recurrente: Nombre105335 .
Recurrido: Concejo de Distrito de Cóbano.
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