Inapplicability of positive silence to occupant recognition in maritime-terrestrial zoneInaplicabilidad del silencio positivo al reconocimiento de ocupante en zona marítimo terrestre

Administrative Appeals Tribunal, Section III Date of Resolution: September 30, 2016 at 15:00 Type of matter: Municipal Appeal Analyzed by: CENTRO DE INFORMACIÓN JURISPRUDENCIAL Rulings in the same sense Content of Interest:

Type of content: Majority vote Branch of Law: Administrative Law Topic: Occupation in the maritime-terrestrial zone Subtopics:

Inapplicability of positive silence (silencio positivo) with respect to a recognition or accreditation proceeding filed before the municipality. Considerations regarding the requirement that the occupant be of legal age in relation to the entry into force of Law 6043.

Topic: Positive silence (silencio positivo) Subtopics:

Inapplicability with respect to a proceeding for recognition or accreditation of a settler (poblador) and/or occupant (ocupante) in the maritime-terrestrial zone.

“III.- On the specific case . First, it must be clarified that the municipal appeal in “improper hierarchy” or “non-hierarchical control” is heard by this Tribunal in light of Article 181 of the Ley General de la Administración Pública, and is limited to reviewing the legality of the actions taken by the Administration within the limits of the grievances expressed by the appellant and duly developed in the appellate brief. Consequently, the grievances are a core element of the challenges in this venue, since based on them the Non-Hierarchical Comptroller, who is responsible for hearing the appeal, can analyze whether it is appropriate to annul or modify the decision. In this manner, the lower body’s ruling is reviewed according to the appellant’s arguments that challenge the factual and legal grounds on which the appealed resolution is based. To carry out this control function, it is essential that the arguments presented by the lower body, on which it bases its resolution factually and legally, be specifically challenged by the appellant. In this case, the Concejo Municipal del Distrito de Cóbano, in the appealed resolution, bases its rejection of the requested application of positive silence (silencio positivo) on two pillars: the inapplicability of positive silence (silencio positivo) to the petition due to the substantive law involved—maritime-terrestrial zone and environmental law—and the failure to meet the requirements in the original petition—recognition as a settler (poblador) and/or occupant (ocupante). In this regard, it is necessary to specify that silence is understood as positive (silencio positivo) when expressly so established, or when it involves authorizations or approvals that must be granted in the exercise of oversight and supervisory functions, and when it involves permits, licenses, and authorizations (Article 331 of the Ley General de la Administración Pública). Within the scope of application in favor of administered parties, the enabling administrative act encompasses the pre-existence of a subjective right, legitimate interest, or mere tolerance by the Administration, the exercise of which is subject to prior fulfillment of the requirements demanded by the legal system. For this reason, Article 80 of the Código Municipal establishes that the “municipality must resolve license applications within a maximum period of thirty calendar days, counted from their submission. Once the term has expired and the requirements have been met without any response from the municipality, the applicant may establish their activity.” This rule is consistent with the content of Article 331 of the Ley General de la Administración Pública, so that the positive silence (silencio positivo) provided for here can be executed in application of the rules contained in Law No. 8220 in this regard, since, contrary to the appellant’s assertion, the provisions of Article 7 of the Ley de Protección al ciudadano del exceso de requisitos y trámites administrativos No. 8220, are completely consistent with what is regulated in the Ley General de la Administración Pública and establish a development of the same legal institution (positive silence (silencio positivo)) related to the same set of facts; observe that it textually frames its application to the “...granting of permits, licenses, or authorizations, once the resolution period granted to the Administration by the legal system has expired without a pronouncement, they shall be deemed approved...,” the purpose of which is to eliminate an unfounded situation of legal uncertainty. Due to the exceptional nature of this figure, the general rule is that the Administration’s silence is understood as negative (silencio negativo), except in cases expressly indicated by ordinary law. However, the presumed administrative act that arises from positive silence (silencio positivo) must conform to the principle of legality, as the absence of its essential prerequisites implies its non-existence, even if the responsible body or official does not issue a decision within the established time limits. In this case, it is established that the appellant indeed filed a petition in April 2016 with the clear objective of asserting positive silence (silencio positivo) in the processing of the recognition or accreditation as a settler (poblador) and/or occupant (ocupante) before the Concejo Municipal del Distrito de Cóbano, considering the passage of time without her petition filed in April 2013 having been addressed. It is the opinion of this Chamber that before analyzing the requirements of the petition, to determine whether positive silence (silencio positivo) could be configured and to review the substantive matter to which the petition pertains, it is a priority to determine whether, in light of the previously cited norms (LGAP, Código Municipal, and Law No. 8220), said legal institution (positive silence (silencio positivo)) is formally applicable to the petition filed by the appellant. In this context, it is held that the administrative act pending issuance must result in the Administration’s attention to an application for a permit, license, or authorization, which is not the case here, since the petitioner expects the recognition of a condition, quality, or characteristic that would differentiate her from other applicants with respect to the right of concession (occupant (ocupante)) or from other possessors of property located in the maritime-terrestrial zone (settler (poblador)); therefore, said act is not, in the strict sense, a license, permit, or authorization, under the terms of the cited norms, and thus the legal institution of positive silence (silencio positivo) is not applicable, which is sufficient reason to confirm the rejection of the positive silence (silencio positivo) issued by the Municipal Intendant of the District of Cóbano in official letter No. IC-225- of May 6, 2016.

IV.- By virtue of the inapplicability of positive silence (silencio positivo) analyzed in the preceding whereas clause, the Concejo Municipal del Distrito de Cóbano must resolve the initial petition filed by the appellant and verify whether the requirements established by the legal “system” for declaring the condition of “occupant (ocupante)” or “settler (poblador)” are met in this matter. In this regard, this Section has repeatedly held, based on the premises developed in Voto N°265-2013, that said conditions—settler (poblador) and occupant (ocupante)—can be declared after the enactment of Law 6043, and that in such a situation, one is dealing with “declaratory administrative acts”—that is, with ex tunc effects—that certify the existence of a factual or legal situation—preexistent and consolidated at the time the respective act was issued. It is openly incontrovertible that in cases such as this, the accreditation of the condition of settler (poblador) or occupant (ocupante) is NOT a constitutive administrative act—that is, with ex nunc effects. Logically, the declaration of a pre-existing situation will be based on the fulfillment of the requirements established by the legal “system” at the time of the consolidation of the declared legal situation. Thus, just as the requirement of having inhabited the respective strip of the maritime-terrestrial zone for a period of time must be accredited as of the moment Law 6043 entered into force, equally, and with greater reason, the other requirements, such as the non-existence of other properties in the name of the applicant, must also be reviewed in light of the moment said law entered into force, and not as of the date the interested party filed the application. Finally, regarding the requirement upheld by the Concejo Municipal de Distrito de Cóbano, based on the non-binding legal opinion of the Procuraduría General de la República number OJ-088-2008, which erroneously equates the concepts of legal capacity (capacidad jurídica)—being the holder of rights—that every human being possesses, with the capacity to act (capacidad de actuar)—autonomous exercise and disposition of rights. In this direction, the Procuraduría General de la República considered the following: “Nor could the condition of settler (poblador) be recognized for those born after 1949, since when Law 6043 came into effect, these persons not only had to have an occupation exceeding ten years but also had to be of legal age at that time to exercise it. To corroborate the foregoing, certification from the Civil Registry regarding the interested party’s date of birth will be necessary. The use of the restricted zone by occupants (ocupantes) must also predate Law 6043 and be by persons of legal age. Therefore, it would be improper to recognize this status for those born after 1959, a circumstance that must likewise be verified through the respective birth certificate.” (Procuraduría General de la República, Legal Opinion O.J.-088-2008). However, it is the opinion of this Tribunal that, based on Articles 31 and 36 of the Código Civil, relating to existence and capacity, although minors—in most cases—cannot directly assert or “negotiate” rights and obligations, requiring for this purpose a representative under the terms regulated by the legal “system,” it is no less true that minors DO have full legal capacity (capacidad jurídica) to constitute themselves as centers of normative imputation, or in simpler terms, to be holders of rights recognized by the principle of legality.”

Tribunal Contencioso Administrativo Sección III Clase de asunto: Apelación Municipal Analizado por: CENTRO DE INFORMACIÓN JURISPRUDENCIAL Sentencias en igual sentido Contenido de Interés:

Tipo de contenido: Voto de mayoría Rama del Derecho: Derecho Administrativo Tema: Ocupación en la zona marítimo terrestre Subtemas:

Inaplicabilidad del silencio positivo con respecto a trámite de reconocimiento o acreditación presentado ante la municipalidad. Consideraciones sobre el requisito de mayoría de edad del ocupante en relación a la entrada en vigencia de la Ley 6043.

Tema: Silencio positivo Subtemas:

Inaplicabilidad con respecto a trámite de reconocimiento o acreditación de poblador y/o ocupante en zona marítimo terrestre.

“III.- Sobre el caso concreto . De previo se debe aclarar que la apelación municipal en "jerarquía impropia" o "control no jerárquico" es desarrollada por este Tribunal a la luz del artículo 181 de la Ley General de la Administración Pública, limitándose a revisar la legalidad de lo actuado por la Administración dentro del límite de los agravios expresados por la parte recurrente debidamente desarrollados en el líbelo recursivo. Por consiguiente, los agravios resultan en un elemento medular de las impugnaciones en esta sede, toda vez que con base en ellos el Contralor no Jerárquico, a quien corresponde conocer del recurso pueda analizar si cabe anular o modificar lo resuelto. En este orden se revisa lo dispuesto por el inferior, según los argumentos de la parte apelante que combatan los fundamentos fácticos y jurídicos en los cuales se cimienta la resolución objeto de recurso. Resulta indispensable, para poder efectuar esa labor de control, que los argumentos vertidos por el inferior, en los cuales hace descansar fáctica y jurídicamente su resolución, sean atacados de manera concreta por el recurrente. En la especie el Concejo Municipal del Distrito de Cóbano, con la resolución impugnada fundamenta el rechazo a la aplicación del silencio positivo solicitado, en dos pilares, en la inaplicabilidad del silencio positivo a la petición en razón del derecho de fondo -zona marítimo terrestre y derecho ambiental-, y el incumplimiento de los requisitos en la gestión original -reconocimiento de poblador y/o ocupante-. En este orden es menester precisar que el silencio se entiende positivo cuando así se establezca expresamente, o cuando se trate de autorizaciones o aprobaciones que deban acordarse en el ejercicio de funciones de fiscalización y tutela y cuando se trate de permisos, licencias y autorizaciones (artículo 331 de la Ley General de la Administración Pública). En el ámbito de aplicación a favor de los administrados el acto administrativo habilitante, comprende la preexistencia de un derecho subjetivo, interés legítimo o simple tolerancia de la Administración, cuyo ejercicio queda sujeto al previo cumplimiento de los requisitos exigidos por el ordenamiento jurídico. Por esta razón, el numeral 80 del Código Municipal, establece que la "municipalidad deberá resolver las solicitudes de licencia en un plazo máximo de treinta días naturales, contados a partir de su presentación. Vencido el término y cumplidos los requisitos sin respuesta alguna de la municipalidad, el solicitante podrá establecer su actividad" . Esta norma concuerda con el contenido del artículo 331 de la Ley General de la Administración Pública, de modo que el silencio positivo aquí previsto, se puede ejecutar en aplicación de las normas que al respecto contiene la Ley N°8220, toda vez que contrario a la afirmación del apelante, lo dispuesto en el ordinal 7 de la Ley de Protección al ciudadano del exceso de requisitos y trámites administrativos N°8220, es completamente coincidente con lo regulado en la Ley General de la Administración Pública y establece un desarrollo del mismo instituto (silencio positivo) relacionado con el mismo supuesto de hecho, veáse que textualmente enmarca su aplicación al "...otorgamiento de permisos, licencias o autorizaciones, vencido el plazo de resolución otorgado por el ordenamiento jurídico a la Administración, sin que esta se haya pronunciado, se tendrán por aprobadas...", cuyo objetivo es suprimir una situación infundada de incerteza jurídica. Debido a la excepcionalidad de esta figura, la regla general es que el silencio de la Administración se entiende negativo, salvo los casos expresamente indicados por la ley ordinaria. Sin embargo, el acto administrativo presunto que surge a la luz del silencio positivo debe ser conforme con el bloque de legalidad, pues ante la ausencia de sus presupuestos esenciales supone la inexistencia del mismo, aunque el órgano o funcionario encargado no se pronuncie dentro de los plazos establecidos. En este caso se tiene que efectivamente la parte recurrente presentó en abril del 2016, una gestión con el objetivo claro de hacer valer el silencio positivo en la tramitación del reconocimiento o acreditación de poblador y/o ocupante ante el Concejo Municipal del Distrito de Cóbano, considerando el transcurso del tiempo sin que se hubiese atendido su gestión presentada en abril del 2013. Es criterio de ésta Cámara que antes de analizar los requisitos de la gestión, para que se pudiese configurar el silencio positivo y fiscalizar la materia de fondo sobre la que versa la gestión, es prioritario determinar si a la luz de las normas previamente citadas (LGAP, Código Municipal y Ley N°8220) le resulta aplicable formalmente dicho instituto (silencio positivo) a la gestión presentada por la persona apelante. En este contexto se tiene que el acto administrativo que esta pendiente de ser emitido, debe tener por consecuencia la atención por parte de la Administración de una solicitud de permiso, licencia o autorización, lo cual no se configura en la especie, ya que la persona gestionante lo que espera es el reconocimiento de una condición, cualidad o característica que le estaría diferenciando de otros solicitantes con respecto al derecho de concesión (ocupante) o bien de otros poseedores de bienes ubicados en la zona marítimo terrestre (poblador), por lo que dicho acto no es en sentido estricto una licencia, permiso o autorización, en los términos de las normas citadas y por ende no le resulta aplicable el instituto del silencio positivo, razón suficiente para confirmar el rechazo del silencio positivo dictado por la Intendente Municipal del Distrito de Cóbano en su oficio N°IC-225- del 6 de mayo del 2016.

IV.-En virtud de la inaplicabilidad del silencio positivo analizada en el considerando anterior, deberá el Concejo Municipal del Distrito de Cóbano, resolver la gestión inicial presentada por la persona apelante y verificar si en este asunto se cumplen los requerimientos establecidos por el “ordenamiento” jurídico para declarar la condición de “ocupante” o de “ poblador”. En este sentido ha sido criterio reiterado de esta Sección los presupuestos desarrollados en el Voto N°265-2013, y que dichas condiciones -poblador y ocupante-, pueden ser declarados con posterioridad a la emisión de la Ley 6043, y que en tal situación se está frente a “actos administrativos declarativos” –es decir con efectos ex tunc-, que acreditan la existencia de una situación fáctica o jurídica –preexistente y consolidada al momento del dictado del respectivo acto-. Resulta abiertamente incontrovertible que en casos como el presente la acreditación de la condición de poblador o de ocupante, NO es un acto administrativo constitutivo – es decir con efectos ex nunc-. Lógicamente, la declaración de una situación preexistente, se fundamentará en el cumplimiento de los requisitos establecidos por el “ordenamiento” jurídico al momento de la consolidación de la situación jurídica declarada. Así de igual modo que el requisito de haber habitado la respectiva franja de la zona marítimo terrestre durante un período de tiempo, debe acreditarse al momento de la entrada en vigencia de la Ley 6043, igualmente y por mayoría de razón los demás requisitos como el de la inexistencia de otras propiedades a nombre de la persona solicitante también deben revisarse a la luz del momento de la entrada en vigencia de la referida ley, y no a la fecha de la presentación de la solicitud por parte del interesado. Finalmente, en cuanto al requisito sostenido por el Concejo Municipal de Distrito de Cóbano, fundamentado en la opinión jurídica –no vinculante- de la Procuraduría General de la República número OJ-088-2008, la cual asimila equivocadamente los institutos de la capacidad jurídica –ser titular de derechos- que posee todo ser humano, con el de la capacidad de actuar –ejercicio autónomo y disposición de derechos-. En esta dirección la Procuraduría General de la República consideró lo siguiente: “Tampoco cabría reconocer la condición de poblador a quienes hubiesen nacido con posterioridad a 1949, pues al entrar a regir la Ley 6043 esas personas no sólo debían tener una ocupación superior a la decenal, sino además, contar para entonces con la mayoría de edad para ejercerla. Para corroborar lo anterior será necesaria la certificación del Registro Civil sobre la fecha de nacimiento del interesado. El uso de la zona restringida por parte de los ocupantes también debe ser anterior a la Ley 6043 y como sujetos mayores de edad. Por ello, resultaría impropio reconocer esa figura a quienes hubiesen nacido después de 1959, debiéndose verificar igualmente esa circunstancia a través de la constancia de nacimiento respectiva”. (Procuraduría General de la República, Opinión Jurídica O.J.-088-2008). Sin embargo es criterio de este Tribunal que con base en los artículos 31 y 36 del Código Civil, relativos a la existencia y la capacidad, si bien las personas menores de edad -en la mayoría de los casos-, no pueden hacer valer o “negociar” derechos y obligaciones directamente, requiriendo para tal efecto de un representante en los términos regulados por el “ordenamiento” jurídico, no menos cierto es que las personas menores de edad SÍ cuentan con plena capacidad jurídica para constituirse como centros de imputaciones normativas, o en palabras más simples, ser titulares de derechos reconocidos por el bloque de legalidad.” ... Ver más Tribunal Contencioso Administrativo, Central 2545-00-03 Fax 2545-00-33 Correo Electrónico ...01 __________________________________________________________________ Apelación en Control no Jerárquico de Legalidad.

Recurrente: Nombre105335 .

Recurrido: Concejo de Distrito de Cóbano.

N° 441-2016 TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO Y CIVIL DE HACIENDA, SEGUNDO CIRCUITO JUDICIAL DE SAN JOSÉ, ANEXO A. Sección Tercera, a las quince horas del treinta de setiembre del dos mil dieciséis.

Conoce este Tribunal, como jerarca impropio del recurso de apelación interpuesto por la señora Nombre105335 , portador de la cédula de identidad CED82006, contra del oficio N°IC-234-2016 dictado el 5 de mayo del 2016 por la Intendencia del Concejo de Distrito de Cóbano, participa la coadyuvante Nombre100376 portadora de la cédula de identidad CED27160, en representación de la ASOCIACIÓN PARA LA CONSERVACIÓN Y DESARROLLO DE LA COMUNIDAD DE MONTEZUMA (ASOMONTE) con cédula jurídica CED76669.- Redacta el juez Leiva Poveda; y,

CONSIDERANDO:

I.-Hechos probados. Se tiene como hechos probados de relevancia, los siguientes: 1) Que el 15 de abril del 2013, la señora Nombre105335 presentó en el Concejo Municipal del Distrito de Cóbano una gestión tendiente al reconocimiento de la condición pobladora, en la "comunidad de Montenzuma de Cóbano". (Ver folio 20 del expediente administrativo aportado por la Intendente del Concejo del Distrito de Cóbano). 2) Que el 25 de abril del 2016, la persona apelante dado que no obtuvo respuesta de la gestión descrita en el hecho anterior, le manifiesta al órgano recurrido que por haber presentado todos los documentos para que se le tuviese como ocupante o poblador, se acoge al silencio positivo, regulado en la Ley General de la Administración Pública, artículos 330, 331 y 340, asi como en la Ley 8220. (Ver folios 17 y 18 ibídem). 3) Que el 5 de mayo del 2016, con oficio N° IC-234-2016 la Intendencia del Concejo Municipal de Distrito decide rechazar la aplicación del silencio positivo por considerar que la solicitud de acogerse "...a la figura de ocupante o poblador no cumple con todos los requisitos necesarios para el otorgamiento de lo solicitado, adicionalmente no es de aplicación el silencio positivo en Zona Marítimo Terrestre (Sala Constitucional, Votos 2658-93 y 5559-96, Tribunal Contencioso Administrativo, Sección Segunda, N°307-98 y dictamen C-230-97)...". (Ver folios 11 a 16 ibídem). 4) Que el 2 de junio del 2016, la señora Nombre105335 , presenta ante la misma autoridad municipal, recursos de revocatoria con apelación en subsidio contra el oficio IC-234-2016, resultando rechazada la impugnación horizontal por parte de las autoridades locales, se elevó la apelación para ser conocida por este Tribunal. (Ver folios 1 al 10 ibídem).- II.- Alegatos de la parte recurrente: A manera de síntesis, sin perjuicio de la lectura integral que se ha hecho del total de las argumentaciones vertidas, los motivos de impugnación expuestos en el recurso de apelación, son los siguientes: que se le señala incumplir lo dispuesto en el ordinal 70 de la Ley 6043, debido que a su nombre aparecen otros bienes inscritos en el Registro Público. Explica que esos bienes fueron adquiridos, después de la promulgación de la ley, que es en diciembre de 1977, y que de la norma debe entenderse que es al momento de su promulgación que no deben tenerse bienes inscrito no actualmente, ya que una interpretación contraria se le estaría obligando a no progresar y vivir siempre en la pobreza como un poseedor de un único bien que no entra en el comercio de los hombres. Finalmente, indica que a su gestión se le debe aplicar el artículo 331 de la Ley General de la Administración Pública, que es el referente a los derechos subjetivos a favor de los administrados, y no la Ley 8220 que es la referente al otorgamiento de licencias o autorizaciones. (Ver folios 10 y 11 del expediente administrativo). Por su parte la representación de la Asociación coadyuvante concluye que el órgano recurrido, le corresponde cumplir con el mandato que le impone la Constitución Política y el Código Municipal que entre otras funciones le atribuye "...la obligación de contribuir con la constante aspiración del mejoramiento de la calidad de vida de sus habitantes (munícipes)... y más que aceptar un silencio positivo le corresponde al Concejo Municipal del Distrito de Cóbano, brindar el debido y meritorio reconocimiento a todos los pobladores y ocupantes de Montenzuma y Cabuya, quienes lograron levantar, desde hace más de 80 años, una comunidad que hoy resuena internacionalmente por su hospitalidad generando riqueza regional y nacional...".(Ver escrito presentado el pasado 9 de setiembre del 2016, incorporado en el expediente electrónico).- III.- Sobre el caso concreto . De previo se debe aclarar que la apelación municipal en "jerarquía impropia" o "control no jerárquico" es desarrollada por este Tribunal a la luz del artículo 181 de la Ley General de la Administración Pública, limitándose a revisar la legalidad de lo actuado por la Administración dentro del límite de los agravios expresados por la parte recurrente debidamente desarrollados en el líbelo recursivo. Por consiguiente, los agravios resultan en un elemento medular de las impugnaciones en esta sede, toda vez que con base en ellos el Contralor no Jerárquico, a quien corresponde conocer del recurso pueda analizar si cabe anular o modificar lo resuelto. En este orden se revisa lo dispuesto por el inferior, según los argumentos de la parte apelante que combatan los fundamentos fácticos y jurídicos en los cuales se cimienta la resolución objeto de recurso. Resulta indispensable, para poder efectuar esa labor de control, que los argumentos vertidos por el inferior, en los cuales hace descansar fáctica y jurídicamente su resolución, sean atacados de manera concreta por el recurrente. En la especie el Concejo Municipal del Distrito de Cóbano, con la resolución impugnada fundamenta el rechazo a la aplicación del silencio positivo solicitado, en dos pilares, en la inaplicabilidad del silencio positivo a la petición en razón del derecho de fondo -zona marítimo terrestre y derecho ambiental-, y el incumplimiento de los requisitos en la gestión original -reconocimiento de poblador y/o ocupante-. En este orden es menester precisar que el silencio se entiende positivo cuando así se establezca expresamente, o cuando se trate de autorizaciones o aprobaciones que deban acordarse en el ejercicio de funciones de fiscalización y tutela y cuando se trate de permisos, licencias y autorizaciones (artículo 331 de la Ley General de la Administración Pública). En el ámbito de aplicación a favor de los administrados el acto administrativo habilitante, comprende la preexistencia de un derecho subjetivo, interés legítimo o simple tolerancia de la Administración, cuyo ejercicio queda sujeto al previo cumplimiento de los requisitos exigidos por el ordenamiento jurídico. Por esta razón, el numeral 80 del Código Municipal, establece que la "municipalidad deberá resolver las solicitudes de licencia en un plazo máximo de treinta días naturales, contados a partir de su presentación. Vencido el término y cumplidos los requisitos sin respuesta alguna de la municipalidad, el solicitante podrá establecer su actividad" . Esta norma concuerda con el contenido del artículo 331 de la Ley General de la Administración Pública, de modo que el silencio positivo aquí previsto, se puede ejecutar en aplicación de las normas que al respecto contiene la Ley N°8220, toda vez que contrario a la afirmación del apelante, lo dispuesto en el ordinal 7 de la Ley de Protección al ciudadano del exceso de requisitos y trámites administrativos N°8220, es completamente coincidente con lo regulado en la Ley General de la Administración Pública y establece un desarrollo del mismo instituto (silencio positivo) relacionado con el mismo supuesto de hecho, veáse que textualmente enmarca su aplicación al "...otorgamiento de permisos, licencias o autorizaciones, vencido el plazo de resolución otorgado por el ordenamiento jurídico a la Administración, sin que esta se haya pronunciado, se tendrán por aprobadas...", cuyo objetivo es suprimir una situación infundada de incerteza jurídica. Debido a la excepcionalidad de esta figura, la regla general es que el silencio de la Administración se entiende negativo, salvo los casos expresamente indicados por la ley ordinaria. Sin embargo, el acto administrativo presunto que surge a la luz del silencio positivo debe ser conforme con el bloque de legalidad, pues ante la ausencia de sus presupuestos esenciales supone la inexistencia del mismo, aunque el órgano o funcionario encargado no se pronuncie dentro de los plazos establecidos. En este caso se tiene que efectivamente la parte recurrente presentó en abril del 2016, una gestión con el objetivo claro de hacer valer el silencio positivo en la tramitación del reconocimiento o acreditación de poblador y/o ocupante ante el Concejo Municipal del Distrito de Cóbano, considerando el transcurso del tiempo sin que se hubiese atendido su gestión presentada en abril del 2013. Es criterio de ésta Cámara que antes de analizar los requisitos de la gestión, para que se pudiese configurar el silencio positivo y fiscalizar la materia de fondo sobre la que versa la gestión, es prioritario determinar si a la luz de las normas previamente citadas (LGAP, Código Municipal y Ley N°8220) le resulta aplicable formalmente dicho instituto (silencio positivo) a la gestión presentada por la persona apelante. En este contexto se tiene que el acto administrativo que esta pendiente de ser emitido, debe tener por consecuencia la atención por parte de la Administración de una solicitud de permiso, licencia o autorización, lo cual no se configura en la especie, ya que la persona gestionante lo que espera es el reconocimiento de una condición, cualidad o característica que le estaría diferenciando de otros solicitantes con respecto al derecho de concesión (ocupante) o bien de otros poseedores de bienes ubicados en la zona marítimo terrestre (poblador), por lo que dicho acto no es en sentido estricto una licencia, permiso o autorización, en los términos de las normas citadas y por ende no le resulta aplicable el instituto del silencio positivo, razón suficiente para confirmar el rechazo del silencio positivo dictado por la Intendente Municipal del Distrito de Cóbano en su oficio N°IC-225- del 6 de mayo del 2016.

IV.-En virtud de la inaplicabilidad del silencio positivo analizada en el considerando anterior, deberá el Concejo Municipal del Distrito de Cóbano, resolver la gestión inicial presentada por la persona apelante y verificar si en este asunto se cumplen los requerimientos establecidos por el “ordenamiento” jurídico para declarar la condición de “ocupante” o de “ poblador”. En este sentido ha sido criterio reiterado de esta Sección los presupuestos desarrollados en el Voto N°265-2013, y que dichas condiciones -poblador y ocupante-, pueden ser declarados con posterioridad a la emisión de la Ley 6043, y que en tal situación se está frente a “actos administrativos declarativos” –es decir con efectos ex tunc-, que acreditan la existencia de una situación fáctica o jurídica –preexistente y consolidada al momento del dictado del respectivo acto-. Resulta abiertamente incontrovertible que en casos como el presente la acreditación de la condición de poblador o de ocupante, NO es un acto administrativo constitutivo – es decir con efectos ex nunc-. Lógicamente, la declaración de una situación preexistente, se fundamentará en el cumplimiento de los requisitos establecidos por el “ordenamiento” jurídico al momento de la consolidación de la situación jurídica declarada. Así de igual modo que el requisito de haber habitado la respectiva franja de la zona marítimo terrestre durante un período de tiempo, debe acreditarse al momento de la entrada en vigencia de la Ley 6043, igualmente y por mayoría de razón los demás requisitos como el de la inexistencia de otras propiedades a nombre de la persona solicitante también deben revisarse a la luz del momento de la entrada en vigencia de la referida ley, y no a la fecha de la presentación de la solicitud por parte del interesado. Finalmente, en cuanto al requisito sostenido por el Concejo Municipal de Distrito de Cóbano, fundamentado en la opinión jurídica –no vinculante- de la Procuraduría General de la República número OJ-088-2008, la cual asimila equivocadamente los institutos de la capacidad jurídica –ser titular de derechos- que posee todo ser humano, con el de la capacidad de actuar –ejercicio autónomo y disposición de derechos-. En esta dirección la Procuraduría General de la República consideró lo siguiente: “Tampoco cabría reconocer la condición de poblador a quienes hubiesen nacido con posterioridad a 1949, pues al entrar a regir la Ley 6043 esas personas no sólo debían tener una ocupación superior a la decenal, sino además, contar para entonces con la mayoría de edad para ejercerla. Para corroborar lo anterior será necesaria la certificación del Registro Civil sobre la fecha de nacimiento del interesado. El uso de la zona restringida por parte de los ocupantes también debe ser anterior a la Ley 6043 y como sujetos mayores de edad. Por ello, resultaría impropio reconocer esa figura a quienes hubiesen nacido después de 1959, debiéndose verificar igualmente esa circunstancia a través de la constancia de nacimiento respectiva”. (Procuraduría General de la República, Opinión Jurídica O.J.-088-2008). Sin embargo es criterio de este Tribunal que con base en los artículos 31 y 36 del Código Civil, relativos a la existencia y la capacidad, si bien las personas menores de edad -en la mayoría de los casos-, no pueden hacer valer o “negociar” derechos y obligaciones directamente, requiriendo para tal efecto de un representante en los términos regulados por el “ordenamiento” jurídico, no menos cierto es que las personas menores de edad SÍ cuentan con plena capacidad jurídica para constituirse como centros de imputaciones normativas, o en palabras más simples, ser titulares de derechos reconocidos por el bloque de legalidad.

V.- Del agotamiento preceptivo de la vía administrativa en el caso de los Concejos Municipales de Distrito: En razón de las características del presente procedimiento, el cual se enmarcó en un trámite de agotamiento preceptivo de la vía administrativa ante un Concejo Municipal de Distrito y no ante un ente municipal propiamente dicho, se ha estimado conveniente reiterar lo considerado por esta Cámara en el voto 612-2015. En dicha resolución esta Sección consideró: “A la fecha ya esta Sección en diversas oportunidades ha cuestionado la existencia de un agotamiento preceptivo de la vía administrativa en procedimientos relativos a Concejo Municipales de Distrito -órganos que no son entes municipales, ello mediante regulación de rango legal. En esta dirección ya esta Cámara ha considerado: "Por otra parte, cabe ahora hacer una breve consideración respecto del tema del agotamiento preceptivo en materia municipal. La Sala Constitucional ha determinado que esta es solo procedente en los dos supuestos que a su criterio, están regulados en la propia Constitución Política. Por lo anterior, y dada la imposibilidad de esta Sección de gestionar una consulta judicial de constitucionalidad, se procede a dejar sentada la interrogante relativa a la regularidad constitucional de que mediante normas de rango legal, se extienda a los Concejos Municipales de Distrito un régimen recursivo preceptivo, que a criterio de la Sala está restringido a los municipios" (Tribunal Contencioso Administrativo, Sección Tercera, voto 275-2014)”.

VI.- Corolario. Con base en la argumentación expuesta, se rechaza el recurso de apelación interpuesto, siendo que se confirma la resolución venida en alzada por las razones dadas, y debe el Concejo Municipal de Distrito proceder a resolver la gestión de la persona apelante verificando la existencia de los requisitos señalados en el considerando IV.

POR TANTO

Se declara sin lugar el recurso y por ende se confirma por las razones dadas la resolución impugnada. Tome nota el Concejo Municipal del Distrito de Cóbano del considerando IV y proceda a resolver la gestión pendiente de ser atendida.

Evelyn Solano Ulloa Jorge Leiva Poveda Juan Luis Giusti Soto Apelación en Control no Jerárquico de Legalidad.

Recurrente: Nombre105335 .

Recurrido: Concejo de Distrito de Cóbano.

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