Absolute Nullity of Incompatible Land-Use CertificatesNulidad absoluta de certificados de uso de suelo incompatibles

Tribunal Contencioso Administrativo, Main Line 2545-00-03 Fax 2545-00-33 Email ...01 __________________________________________________________________ CASE FILE: 14-006539-1027-CA.

MATTER: Municipal Appeal.

APPELLANT: Nombre105302 .

RESPONDENT: Municipalidad de Alajuela.

No. 12-2016 TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. SECCIÓN TERCERA, ANEXO A DEL II CIRCUITO JUDICIAL DE SAN JOSÉ. Goicoechea, at fourteen hours and fifteen minutes on veintiuno de enero de dos mil dieciséis.- This Tribunal hears, in its capacity as a non-hierarchical reviewer of legality (contralor no jerárquico de legalidad), the appeal (recurso de apelación) filed by Nombre15339 , holder of identity card CED12130, in his capacity as special administrative attorney-in-fact (apoderado especial administrativo) (f.100) for Ms. Nombre105302 , holder of identity card CED81972, against the decision (resolución) issued by the Office of the Mayor of Municipalidad de Alajuela at 9:00 on 21 de noviembre de 2013. As part of the proceedings before this non-hierarchical reviewer of legality, the corresponding hearing was granted to Bajo Pita Sociedad Anónima, the beneficiary of the challenged administrative act (acto impugnado); however, despite having been duly notified, that legal entity did not enter an appearance in these proceedings.

Drafted by Judge Leiva Poveda.

Whereas.

I.Established facts (hechos probados): For the proper resolution of this matter, the following is deemed proven: 1) That on 12 de diciembre de 2012, Mr. Nombre15339 , holder of identity card CED12130, in his capacity as special administrative attorney-in-fact (f.100) for Ms. Nombre105302 , holder of identity card CED81972, filed an extraordinary motion for review (recurso extraordinario de revisión) against the land-use certificates (certificados de uso de suelo) issued for the sanitary landfill project owned by Bajo Pita S.A. (see folios 6 to 17 of the case file); 2- That the Office of the Mayor of Municipalidad de Alajuela, by decision issued at 9:00 on 21 de noviembre de 2013, denied the motion referred to in the preceding fact because it did not allege defects giving rise to absolute nullity (nulidad absoluta) (see folios 29 to 35 of the case file); 3- That on 28 de abril de 2014, Mr. Nombre15339 filed an appeal against the decision referred to in the preceding fact (see folios 39 to 44 of the case file).

II.Arguments of the parties: The appellant states that, by alleging defects in the grounds (motivo), absolute nullity is being asserted in view of the existing situation, namely, that the zoning does not conform to the activity carried out on the property, because the landfill encompasses four properties located along the boundaries of land-use areas with different percentages in the adjoining zones. She adds that the land-use certificates do not conform to scientific and technical standards and improperly reduce protection areas (áreas de protección). She insists that the Municipalidad’s decision is contrary to the Plan Regulador, all of which entails a violation of the Principle That Regulations May Not Be Waived (Principio de Inderogabilidad de los Reglamentos). The respondent entity, for its part, stated that: “insofar as the appellant himself openly acknowledges, in a table included in his filing, that the properties at issue for which the challenged acts were issued are located—at least partially—in an agricultural zone where the requested use, according to its nomenclature and the applicable regulations, is not incompatible, it is considered that the circumstances do not constitute absolute nullity, but rather a potential or possible relative nullity (nulidad relativa) of the acts due to a defect in—and not the absence of—the essential elements (elementos esenciales) of the administrative act, specifically with respect to its grounds; this means that it is impossible to grant a challenge that is available only in cases of absolute nullity.” Based on the foregoing criterion, the respondent Municipalidad determined that, because this was an extraordinary motion for review, it was not appropriate to examine the merits (fondo) of the motion filed.

III.Popular Action (Acción Popular) in these proceedings. Since the appellant’s standing (legitimación) in these proceedings is based on the alleged Popular Action in environmental matters, the Court has deemed it appropriate to make a few brief observations regarding this legal mechanism. The nineteenth century witnessed the birth and consolidation of Administrative Law within the framework of liberal States—particularly in Western Europe—focusing its activity and study on the administrative act (acto administrativo) as a manifestation of the administrative function and on the individual holding rights and interests vis-à-vis that function. Notwithstanding the foregoing, it was with the establishment of Welfare State models in the twentieth century that Public Law, and Administrative Law in particular, exponentially expanded its field of study. The new dimension of this branch of legal science meant that the potential interactions between public administrations and individuals—which had previously been limited and reviewable solely in light of a predominantly objective review of administrative activity based on the French model, and exceptionally on the basis of an infringement of the aforementioned rights and interests under the German system—required reconsideration of the position of administered persons (administrados), because the range of new powers held by the administrations required the creation of other legal positions (situaciones jurídicas), by virtue of which individuals could demand correction of administrative activity in circumstances other than those involving the holding of a Subjective Right (Derecho Subjetivo) or a Legitimate Interest (Interés Legítimo).

Thus, during the preceding century, legal systems inspired by the continental tradition—Civil Law—progressively recognized new favorable legal positions (situaciones jurídicas de ventaja), such as: Collective Interest (Interés Colectivo), Diffuse Interest (Interés Difuso), Institutional Standing (Legitimación Institucional), and Popular Action. This evolutionary process has made it possible, in addition to requiring the existence of an affected right or interest as a prerequisite for bringing an action, to recognize in certain areas a kind of renewed objectification of the review of the administrative function, in both judicial and administrative proceedings, by accepting the existence of favorable legal positions in which, because of the value of the legal interests at stake, the requirement of holding a Subjective Right or a Legitimate Interest is partially or entirely dispensed with. One example of the recognition of this expansion of favorable legal positions that permit an action to be brought is Article 10 of the Code of Administrative Litigation Procedure (Código Procesal Contencioso Administrativo).

Clearly, the legal position least connected to the institution of the Subjective Right as a prerequisite for bringing an action is “Popular Action.” In cases in which this category conferring standing to bring an action is accepted, the legislature entirely dispenses with the requirement of a personal relationship between the claimant and the claim asserted. It is important to clarify here that, because this constitutes an exception to the rule requiring the holding of a right or interest—even a weakened, diffuse, or indirect one—linking the petitioner to the claim, a condition established in various statutes, for example Article 275 of the Ley General de la Administración Pública, Popular Action must also be established by provisions having the force of law, since it is an exception to a procedural condition established in rules of that normative rank. In this regard, Costa Rican legal literature has stated the following concerning this mechanism: “It operate[s] as [an] alternative mechanism[s] for standing, which, being detached from the necessary interest or right, reveal[s] the objective face of administrative litigation, since its basic purpose is to protect and uphold legality.

It create[s] an objective legitimate interest, an objective standing conditioned by that same objectivity and granted equally to all citizens, without prejudice to the possibility of some subjective nuance when the defense of common or collective assets is involved, such as a park, a historic monument, or an environmental asset.” Nombre105303. “Justicia Administrativa,” Volume II, p. 235. It is also worth emphasizing that Popular Action is not merely a matter concerning the admissibility of an action or appeal, the invocation of which alone permits discussion of any type of objection regarding challenged administrative conduct. Because it is a matter of standing, for an action or appeal to proceed in any of its various procedural forms—applications for annulment (recursos de nulidad) in administrative proceedings or administrative litigation proceedings (procesos contencioso-administrativos)—the arguments presented in matters initiated through a Popular Action must be directly related to the subject matter for which that action is accepted.

Thus, for example, invoking Popular Action in environmental matters to challenge a particular administrative act means that the discussion is limited to that subject matter. This clarification is especially relevant because the foregoing controversy is the basis of the recurring discussions that have arisen before both the Administrative Litigation Court and the First Chamber regarding the independence of: a- Popular Action as a favorable legal position permitting review of administrative conduct; and b- the requirements imposed by the legal “system” for awarding compensation on the basis of non-contractual civil liability (responsabilidad civil extracontractual) in proceedings brought under that mechanism. Because that discussion is not relevant to the resolution of these proceedings, it is omitted, although this Court places on record that it is aware of it. Regarding the provisions invoked by the appellant, Article 105 of the Ley de Biodiversidad establishes, with respect to environmental matters: “Popular action.

Every person shall have standing to bring an action in administrative or judicial proceedings for the defense and protection of biodiversity.” (Emphasis not in the original). At this point, it is also worth noting that the Law itself specifies what is to be understood by biodiversity, since Article 7, devoted to definitions, provides the following clarification: “2.- Biodiversity: The variability of living organisms from any source, whether found in terrestrial, aerial, marine, or aquatic ecosystems or in other ecological complexes. It includes diversity within each species, as well as among species and the ecosystems of which they form part.” Accordingly, with respect to those provisions, the scope of the Popular Action under analysis is particularly limited to the defense and protection of biodiversity. Article 50 of the Political Constitution, for its part, provides: “The State shall seek the greatest welfare for all inhabitants of the country by organizing and encouraging production and the most appropriate distribution of wealth. // Every person has the right to a healthy and ecologically balanced environment.

Accordingly, every person has standing to report acts that infringe that right and to seek reparation for the damage caused. The State shall guarantee, defend, and preserve that right. The law shall determine the corresponding liabilities and penalties.” In clarifying the scope of that provision, the Constitutional Chamber has stated: “With regard to the legal protection of the environment, the standing of private persons to bring judicial proceedings and secure the application of the rules serving that purpose, or to seek judicial protection for their violated rights, is of great importance. It must, however, be analyzed from several perspectives—that is, in relation to the nature of the proceeding, the claims, and the parties involved—while also taking into account that environmental rules may be violated through an act or omission by either a private-law or public-law entity” (Constitutional Chamber, decisions 1646-2010, at 14:50 hrs on 27 de enero de 2010, and 17618-2008, at 11:51 hrs on 5 de diciembre de 2008).

Accordingly, based on the clarifications already set forth, it is evident that acceptance of Popular Action must be determined case by case, in light of the particular circumstances of each judicial or administrative proceeding. In view of the characteristics of the arguments under discussion—which challenge land-use certificates (certificados de uso de suelo)—this Court accepts the existence of a Popular Action in these proceedings. The admissibility of future appeals filed on the basis of that mechanism will be a matter to be reviewed in the context of those disputes.

IV.The “grounds” element (motivo) in land-use certificates (certificados de uso de suelo) in their capacity as administrative acts (actos administrativos). Before addressing the merits of the dispute at issue in these proceedings, this Tribunal has deemed it necessary to offer a few observations: first, very briefly, concerning the types of nullity (nulidades) existing in the Costa Rican regulatory “system”; and second, of particular relevance to the resolution of this case, concerning the “grounds” element as it relates to the administrative act commonly known as a “land-use certificate.” First, page 3 of the challenged act—page 31 of the case file—provides an analysis of the “categories” of nullity regulated in Costa Rica, establishing, according to the municipal corporation, three levels, namely: a- Relative nullity (nulidad relativa), b- Absolute nullity (nulidad absoluta), and c- Evident and manifest absolute nullity (nulidad absoluta evidente y manifiesta).

Regarding the foregoing, this Tribunal clarifies that, although the existence of a third category of nullity of administrative acts, beyond relative nullity and absolute nullity, has been a subject of debate between French and Italian legal scholarship concerning recognition of a third category of nullity—namely, that of the nonexistent act (acto inexistente)—the domestic legal “order” not only does not recognize the doctrine of the “nonexistent act” by law, but expressly identifies the two types of nullity accepted in our system. In this regard, Article 165 of the Ley General de la Administración Pública provides: “Invalidity (invalidez) may take the form of absolute or relative nullity, depending on the seriousness of the violation committed.” Accordingly, notwithstanding the aforementioned scholarly debate, the fact is that the national regulatory “system” governs only absolute nullity and relative nullity.

This clarification leads to a second point, this time concerning the grounds element. Regarding this requirement, which every administrative action (conducta administrativa) must satisfy, Article 133 of the aforementioned Ley General de la Administración Pública establishes: “1. The grounds must be lawful and must exist as they were taken into account in issuing the act.” From the foregoing, it is clear that, by reference to the grounds element, legal scholarship and case law refer to those factual or legal circumstances that must necessarily exist in order for the administrative action to be taken. By way of example, an administrative sanction (sanción administrativa) presupposes or is grounded upon the commission by a person of a punishable administrative offense (falta administrativa sancionable). Likewise, the issuance of a driver’s license is grounded upon the applicant’s passing the practical and theoretical examinations, obtaining the medical certificate, and satisfying the other requirements.

Regarding the matter under consideration—namely, the grounds element in land-use certificates—the Ley de Planificación Urbana states: “Article 28.- It is prohibited to use or devote land, buildings, or structures to any use incompatible with the established zoning (zonificación). // Henceforth, interested owners must obtain a municipal certificate attesting that the use complies with zoning requirements. Preexisting nonconforming uses must also be recorded in a certificate stating that circumstance. // Each zoning regulation shall establish the date from which such certificates shall be mandatory.” (Emphasis not in the original). It is clear from the foregoing provision that, in the administrative acts known as “land-use certificates,” analysis of the grounds element is particularly straightforward. For a municipal corporation to issue an act of this nature granting a person’s application to devote a property to a specific activity, the Municipality simply verifies whether the activity intended to be carried out on the property or premises complies with the zoning currently in force at that location.

In other words, it states that the activity intended to be conducted on the property is permitted under the Reglamento de Zonificación del Plan Regulador. Based on the foregoing circumstance, it is clear that any nullity affecting this type of administrative act would be absolute. The foregoing statement is explained by the fact that, in land-use matters, the activity or purpose for which a property is or is intended to be used may or may not comply with the zoning currently in force; if it does not, land-use approval is not granted on the terms requested by the governed party (administrado). The logical consequence of the foregoing statement is that the administrative act known as a land-use certificate will have a legally valid grounds element when the property is located in a place where the requested activity is permitted. Conversely, if the property’s actual activity does not comply with the current zoning, that land-use certificate will lack the “grounds” element and will be vitiated by absolute nullity, because one of its elements—the grounds—would be entirely absent.

Because verification of the grounds element in this field is a simple factual determination as to whether or not a property is located within a particular zone, this cannot constitute a case of a defective “grounds element” (a characteristic of relative nullity). Even in the case of boundary properties (fincas limítrofes), the administrative act either conforms to the property’s legal and factual circumstances or it does not, thus ruling out the existence of defects giving rise to relative nullity in the grounds element of this particular type of act.

V.The specific case: In these proceedings, the appellant challenges land-use certificates through the extraordinary appeal for review (Recurso Extraordinario de Revisión), alleging the existence of a public action (acción popular), insofar as its objections to the administrative actions are based on environmental concerns. Nevertheless, the respondent Municipality determined that examination of the asserted grievances (agravios) was inadmissible because, given that there is no dispute that the properties present land-use problems only in part, these could constitute cases of relative nullity, whereas absolute nullity is a prerequisite for the admissibility of an extraordinary appeal for review. On this point, and as stated in the preceding considerando, land-use certificates presuppose a particular circumstance existing in fact; if that circumstance is absent, even partially, and the certificate is issued, there will be a problem of absolute nullity due to lack of grounds.

In the case of boundary properties, the certificate must be issued in accordance with the rules established for such cases in the Reglamento de Zonificación del Plan Regulador de Alajuela. Consequently, if the grounds for the acts do not exist in fact as stated in the administrative act, the certificate lacks grounds and, accordingly, constitutes a case of absolute nullity. Such an event requires the respondent corporation to examine the merits of the appeal filed, and the appellant is correct on this point. Accordingly, pursuant to Article 351 subsection 3), which establishes: “If there is any procedural defect (vicio de forma) giving rise to nullity, the case file shall be returned to the stage at which the defect occurred, unless correction or ratification is possible.” Accordingly, this Chamber must necessarily annul the challenged decision, in which, for formal reasons not shared by this Tribunal, the merits of the appeal were not considered; therefore, the proceedings must be returned to the appropriate stage so that the Alcaldía Municipal de Alajuela may decide the appeal filed.

Por tanto

The appeal is granted and, consequently, the decision issued by the Alcaldía Municipal de Alajuela at 9:00 on 21 de noviembre de 2013 is annulled, and the case file is ordered returned so that the Alcaldía Municipal may decide the extraordinary appeal for review filed.

Evelyn Solano Ulloa Jorge Leiva Poveda Juan Luis Giusti Soto CASE FILE: 14-006539-1027-CA.

MATTER: Municipal Appeal.

APPELLANT: Nombre105302 .

RESPONDENT: Municipalidad de Alajuela.

Case File 14-006539-1027-CA Vote 12-2016 Page 3 of 14.

Tribunal Contencioso Administrativo, Central 2545-00-03 Fax 2545-00-33 Correo Electrónico ...01 __________________________________________________________________ ASUNTO: Apelación Municipal.

RECURRENTE: Nombre105302 .

RECURRIDO: Municipalidad de Alajuela.

No. 12-2016 TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. SECCIÓN TERCERA, ANEXO A DEL II CIRCUITO JUDICIAL DE SAN JOSÉ. Goicoechea, a las catorce horas quince minutos del veintiuno de enero de dos mil dieciséis.- Conoce este Tribunal en condición de contralor no jerárquico de legalidad, del recurso de apelación presentado por Nombre15339 , portador de la cédula de identidad CED12130, en su condición de apoderado especial administrativo (f.100) de la señora Nombre105302 , portadora de la cédula CED81972, en contra de la resolución de la Alcaldía Municipal de Alajuela de las 9:00 del 21 de noviembre de 2013. Como parte del trámite ante este contralor no jerárquico de legalidad, se otorgó la audiencia respectiva a Bajo Pita Sociedad Anónima, beneficiaria del acto impugnado, no obstante hecha la notificación respectiva dicha persona jurídica no se apersonó a este procedimiento.

Redacta el juez Leiva Poveda.

Considerando.

I.Hechos probados: Para una correcta resolución del presente asunto, se tiene por demostrado lo siguiente: 1) Que el día 12 de diciembre de 2012, el señor Nombre15339 , portador de la cédula de identidad CED12130, en su condición de apoderado especial administrativo (f.100) de la señora Nombre105302 , portadora de la cédula CED81972, interpuso recurso extraordinario de revisión en contra de los certificados de uso de suelo otorgados al proyecto de relleno sanitario cuyo titular es Bajo Pita S.A. (ver folios 6 a 17 del expediente); 2- Que la Alcaldía Municipal de Alajuela, mediante resolución de las 9:00 del 21 de noviembre de 2013, rechazó el recurso indicado en el hecho anterior por no estarse ante la alegación de vicios de nulidad absoluta (ver folios 29 a 35 del expediente); 3- Que el día 28 de abril de 2014 el señor Nombre15339 presentó recurso de apelación en contra de la resolución indicada en el hecho anterior (ver folios 39 a 44 del expediente).

II.Alegatos de las partes: Señala la recurrente que al argumentarse problemas en el motivo, se acusa una nulidad absoluta dada situación que se presenta, a saber que la zonificación no concuerda con la actividad implementada al inmueble, lo anterior en razón de que el relleno comprende cuatro fincas en áreas limítrofes de utilización de suelo con distintos porcentajes en las zonas colindantes. Agrega que los certificados de uso de suelo no se ajustan a las reglas de la ciencia y de la técnica, disminuyéndose inapropiadamente áreas de protección. Insiste que lo resuelto por la Municipalidad va en contra del Plan Regulador, todo lo cual implica una violación del Principio de Inderogabilidad de los Reglamentos. Por su parte, en ente recurrido indicó que: "en la medida en que el propio recurrente reconoce abiertamente en su escrito de interposición en un cuadro inserto que las fincas de interés respecto a las cuales se emitieron los actos impugnados están ubicadas -al menos parcialmente- en zona agropecuaria donde el uso solicitado según su nomenclatura y la normativa no es incompatible, se estima que no se configura en la especie una nulidad absoluta sin una eventual o posible nulidad relativa de los actos por defecto-y no ausencia- de los elementos esenciales del acto, propiamente en cuanto al motivo; lo cual implica la imposibilidad de acoger una impugnación que solamente procede en casos de nulidad absoluta". A partir del criterio anterior, la Municipalidad recurrida estimó que en razón de estarse ante un recurso extraordinario de revisión, no era procedente analizar por el fondo el recurso interpuesto.

III.De la Acción Popular en el presente procedimiento. Siendo que en este trámite se tiene como base de la legitimación del recurrente la aducida Acción Popular en materia ambiental, el Tribunal ha considerado conveniente hacer algunas breves puntualizaciones en torno a dicho instituto. El siglo XIX fue testigo del nacimiento y consolidación del Derecho Administrativo en el marco de Estados liberales –en particular en Europa occidental-, centrando su eje de acción y estudio en el acto administrativo como forma de manifestación de la función administrativa y en el individuo titular de derechos e intereses frente a esta. No obstante lo anterior, fue a la luz del establecimiento de los modelos de Estado Benefactor en el siglo XX que el Derecho Público y en particular el Derecho Administrativo amplió exponencialmente su ámbito de estudio. La nueva dimensión de esta rama de las ciencias jurídicas, tuvo como consecuencia que las posibles interacciones entre las administraciones públicas y las personas, antes escasas y revisables únicamente a la luz de un control predominantemente objetivo de la actividad administrativa a partir del modelo francés (y excepcionalmente sobre la base de la afectación de los apuntados derechos e intereses en el sistema alemán), requirieran un replanteamiento de la posición de las y los administrados, pues la gama de nuevas competencias de las administraciones exigió la creación de otras situaciones jurídicas, en virtud de las cuales las personas pudieran exigir la corrección de la actividad administrativa, en supuestos distintos de la titularidad de un Derecho Subjetivo o un Interés Legítimo.

Es así como durante el siglo anterior, en los sistemas jurídicos de inspiración continental -Civil Law- se reconocieron progresivamente nuevas situaciones jurídicas de ventaja como: el Interés Colectivo, el Interés Difuso, la Legitimación Institucional y la Acción Popular. Este proceso evolutivo ha permitido que, amén de la necesaria existencia de un derecho o interés afectado como requisito para accionar, también se reconozca en ciertos planos una suerte de nueva objetivización del control de la función administrativa, tanto en sede judicial como administrativa, aceptándose la existencia de situaciones jurídicas de ventaja, en las cuales por el valor de los bienes jurídicos en juego, se prescinde parcial o totalmente de la titularidad de un Derecho Subjetivo o de un Interés Legítimo. Una muestra del reconocimiento de esta ampliación de situaciones jurídicas de ventaja que permiten accionar, lo constituye el artículo 10 del Código Procesal Contencioso Administrativo.

Evidentemente, la situación jurídica más desvinculada del instituto del Derecho Subjetivo como requisito de acción, lo es la "Acción popular". En los supuestos en que tal categoría legitimante de accionar es aceptada, el legislador prescinde por completo de la exigencia de una relación personal entre el accionante y la pretensión esgrimida. Aquí es importante aclarar que al tratarse de una excepción a la regla de la titularidad de un derecho o interés -aunque sea debilitado, difuso o indirecto-, que vincule al gestionante con la pretensión, condición establecida en distintos cuerpos legales por ejemplo en el artículo 275 de la Ley General de la Administración Pública, la Acción Popular también debe ser establecida en normas de rango legal al tratarse de la excepción a un condicionamiento procedimental establecido en preceptos de esta jerarquía normativa. En esta dirección en la literatura patria se ha precisado respecto de dicho instituto lo siguiente: "Opera[n] como mecanismo[s] de legitimación alterno [s], que desvinculado[s] del necesario interés o derecho, ponen de manifiesto la cara objetiva del contencioso administrativo, pues a través suyo, se busca básicamente la protección y respeto a la legalidad.

Con ella [s] se crea un interés legítimo objetivo, una legitimación objetiva condicionada por esa misma objetividad otorgada a todos los ciudadanos por igual, sin perjuicio de que haya algún matiz de subjetividad cuando se trata de la defensa de bienes comunes o colectivos, como un parque, un monumento histórico o algún bien de carácter medioambiental". Nombre105303 . "Justicia Administrativa" Tomo II, pág. 235. Aquí no está de más destacar que la Acción Popular no es un aspecto de pura admisibilidad de la acción o del recurso, cuya sola invocación permite la discusión de cualquier tipo de reproches respecto de una conducta administrativa cuestionada. Al tratarse de un asunto de legitimación, la procedencia de la acción o del recurso en cualquiera de sus diversas manifestaciones procesales (recursos de nulidad en sede administrativa o procesos contencioso-administrativos), resulta indispensable que los argumentos expuestos en asuntos iniciados a partir de una Acción Popular estén directamente relacionados con el tema en que esta es aceptada.

Así por ejemplo la invocación de la Acción Popular en materia ambiental al cuestionar un acto administrativo en particular, conlleva a que la discusión esté condicionada a esta temática. Esta puntualización es de especial relevancia en el tanto, la anterior controversia es la base de las constantes discusiones que tanto a nivel del Tribunal Contencioso Administrativo como de la Sala Primera, se han presentado en torno a la autonomía entre: a- la Acción Popular como situación jurídica de ventaja que permite la revisión de conductas administrativas y, b- los requerimientos que exige el "ordenamiento" jurídico para el otorgamiento de indemnizaciones en concepto de responsabilidad civil extracontractual en el marco de procesos accionados a partir de dicho instituto, discusión que por carecer de relevancia para la resolución del presente procedimiento se omite, pero de la cual se deja constancia que este Tribunal tiene conocimiento.

Respecto de las normas invocadas por la parte recurrente se tiene que, en lo que hace a la materia ambiental se tiene que el artículo 105 de la Ley de Biodiversidad establece: “Acción popular. Toda persona estará legitimada para accionar en sede administrativa o jurisdiccional, en defensa y protección de la biodiversidad”. (El original no está destacado). En este punto no está de más señalar que es la misma Ley la que precisa qué debe entenderse por biodiversidad, pues en el artículo 7 dedicado al tema de las definiciones se hace la siguiente precisión: “2.- Biodiversidad: Variabilidad de organismos vivos de cualquier fuente, ya sea que se encuentren en ecosistemas terrestres, aéreos, marinos, acuáticos o en otros complejos ecológicos. Comprende la diversidad dentro de cada especie, así como entre las especies y los ecosistemas de los que forma parte”. Por lo anterior en lo que hace a dichas normas, el ámbito de cobertura de la acción popular bajo análisis es particularmente limitado al ámbito de la defensa y protección de la biodiversidad.

Por su parte, el artículo 50 de la Constitución Política señala: "El Estado procurará el mayor bienestar a todos los habitantes del país, organizando y estimulando la producción y el más adecuado reparto de la riqueza. // Toda persona tiene derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado. Por ello, está legitimada para denunciar los actos que infrinjan ese derecho y para reclamar la reparación del daño causado. El Estado garantizará, defenderá y preservará ese derecho. La ley determinará las responsabilidades y las sanciones correspondientes". Precisando los alcances de dicha norma, la Sala Constitucional ha indicado: “Tratándose de la protección jurídica del ambiente, la legitimación de los particulares para actuar judicialmente y lograr la aplicación de las normas que tienen esa finalidad o bien, solicitar la tutela jurisdiccional para amparar sus derechos violados, es de gran importancia.

Pero debe analizarse desde varios puntos de vista, es decir, en relación con la naturaleza del proceso, las pretensiones y las partes intervinientes y, también tomando en cuenta que el quebranto de las normas ambientales puede provocarlo con su actuación u omisión tanto un sujeto de derecho privado como de derecho público” (Sala Constitucional, votos 1646-2010, de las14:50 hrs del 27 de enero de 2010 y 17618-2008 de la 11:51 hrs del 5 de diciembre de 2008). Así las cosas, a partir de las precisiones ya expuestas, resulta evidente que la aceptación de la acción popular debe hacerse atendiendo a las particularidades de cada proceso o procedimiento de manera casuística. En razón de las característica s que presentan los alegatos en discusión –que cuestionan certificados de uso de suelo-, es que este Tribunal acepta la existencia de una acción popular en este trámite. La admisibilidad de futuros recursos cursado con base en dicho instituto será un aspecto que deberá revisarse en el marco de esas controversias.

IV.Del elemento "motivo" en los Certificados de uso de suelo en su condición de actos administrativos. De previo a ingresar en el fondo de la controversia objeto del presente procedimiento, este Tribunal ha entendido necesario ofrecer un par de consideraciones, en primer término y de forma muy breve, en relación a los tipos de nulidades existentes en el "sistema" normativo costarricense, y en segundo lugar, y de particular relevancia para la resolución de la presente causa, respecto al elemento "motivo" en lo que hace al acto administrativo comúnmente denominado "certificado de uso de suelo". En primer término se tiene que a folio 3 del acto recurrido -folio 31 del expediente-, se ofrece un análisis respecto de las "categorías" de nulidades reguladas en Costa Rica, estableciendo según la corporación municipal, tres niveles a saber: a- La nulidad relativa, b- La nulidad absoluta y, c- La nulidad absoluta evidente y manifiesta.

De lo anterior este Tribunal aclara que si bien la existencia de una tercera categoría de nulidades de los actos administrativos, más allá de la nulidad relativa y de la nulidad absoluta, ha sido un eje de discusión entre las doctrinas francesa e italiana en torno al reconocimiento de una tercera categoría de nulidad a saber: la del acto inexistente, en el "ordenamiento" jurídico patrio no solamente no se reconoce normativamente el instituto del "acto inexistente", sino que de forma expresa se señalan los dos tipos de nulidades aceptados en nuestro sistema. En esta dirección el artículo 165 de la Ley General de la Administración Pública preceptúa: " La invalidez podrá manifestarse como nulidad absoluta o relativa, según la gravedad de la violación cometida". Por lo anterior, es importante que al margen de la discusión doctrinal antes apuntada, es lo cierto que en el "sistema" normativo nacional se regulan únicamente la nulidad absoluta y la nulidad relativa.

La precisión lleva a una segunda puntualización, esta vez respecto del elemento motivo. En lo que se refiere a este aspecto que debe satisfacer toda conducta administrativa, se tiene que el artículo 133 de la referida Ley General de la Administración Pública establece: "1. El motivo deberá ser legítimo y existir tal y como ha sido tomado en cuenta para dictar el acto." . De lo anterior, es claro que con la referencia al elemento motivo, la doctrina y la jurisprudencia hablan de aquellas circunstancias de hecho o de derecho que debe necesariamente existir para que pueda producirse la conducta administrativa. Así a manera de ejemplo, se puede indicar que una sanción administrativa tiene como presupuesto o motivo la comisión de parte de una persona, de una falta administrativa sancionable. Por ejemplo, la emisión de una licencia de conducir tiene como motivo que el solicitante cumpla con la aprobación de las pruebas práctica y teórica, el certificado médico amén del cumplimiento de los demás requisitos.

En lo que hace al tema bajo estudio, a saber, el elemento motivo en los certificados de uso de suelo, se tiene que la Ley de Planificación Urbana indica: "Artículo 28.- Prohíbese aprovechar o dedicar terrenos, edificios, estructuras, a cualquier uso que sea incompatible con la zonificación implantada. // En adelante, los propietarios interesados deberán obtener un certificado municipal que acredite la conformidad de uso a los requerimientos de la zonificación. Los usos ya existentes no conformes, deberán hacerse constar también con certificado que exprese tal circunstancia. // Cada reglamento de zonificación fijará la fecha a partir de la cual dichos certificados serán obligatorios." (El original no está destacado). De la norma anterior es claro que en los actos administrativos denominados "certificados de uso de suelo", el análisis del elemento motivo de esos actos es particularmente sencillo.

Para que una corporación municipal emita un acto de esta naturaleza, favorable a la petición que ha hecho una persona para dedicar un inmueble a una actividad específica, la Municipalidad simplemente verifica si la actividad que se pretende implementar en la finca o local es o no conforme con la zonificación vigente en el lugar. En otras palabras, se indica que la actividad que pretende realizarse en el inmueble es permitida en el Reglamento de Zonificación del Plan Regulador. A partir de la circunstancia anterior, es claro que respecto de este tipo de actos administrativos, de existir una nulidad, esta sería de carácter absoluto. La afirmación anterior se explica en el hecho de que en materia de uso de suelo, la actividad o fin que se le da o se le pretende dar a un inmueble puede estar o no conforme con la Zonificación vigente, si no lo está, el uso de suelo no es otorgado en los términos requeridos por el administrado.

La consecuencia lógica de la afirmación recién ofrecida, es que el acto administrativo denominado certificado de uso de suelo tendrá su elemento motivo ajustado a derecho cuando el inmueble esté ubicado en un lugar en que la actividad requerida es permitida. En sentido opuesto, si en la realidad la actividad de la finca no se ajusta a lo que indica la zonificación vigente, dicho certificado de uso de suelo, carecerá del elemento "motivo" y estará viciado de nulidad absoluta, pues faltaría totalmente uno de sus elementos, el motivo. Dado que en esta materia la verificación del elemento motivo es un simple juicio de hecho respecto de la ubicación de una finca en una zona o no, no es posible que se esté ante un supuesto de "elemento motivo" defectuoso (característica propia de las nulidades relativas). Aún en el caso del fincas limítrofes, el acto administrativo se ajusta a no a la realidad jurídico-fáctica del inmueble o no, descartándose así la existencia de vicios de nulidad relativa en el elemento motivo de este tipo particular de actos.

V.Del caso concreto: En el presente procedimiento la parte recurrente impugna certificados de uso de suelo mediante el instituto del Recurso Extraordinario de Revisión alegando la existencia de una acción popular, en el tanto sus reproches respecto de las conductas administrativas se basan en cuestionamientos ambientales. Pese a lo anterior, la Municipalidad recurrida determinó la improcedencia de analizar los agravios expuestos, en el tanto consideró que dado que no existe controversia en cuanto a que las fincas presentan problemas de uso de suelo solo de forma parcial, se podría estar ante supuestos de nulidad relativa, siendo que el recurso extraordinario de revisión tiene como presupuesto de admisibilidad la nulidad absoluta. Sobre este particular y conforme se indicó en el considerando anterior, los certificados de uso tienen como presupuesto de hecho, una determinada circunstancia existente en la realidad, si esta no se da aunque sea de forma parcial, y el certificado se emite existirá un problema de nulidad absoluta por falta de motivo.

En el caso de fincas limítrofes el certificado deberá dictarse conforme las reglas que para tales supuestos consagra el Reglamento de Zonificación del Plan Regulador de Alajuela. En consecuencia si el motivo de los actos no existe en la realidad como se consigna en el acto administrativo, el certificado carece de motivo y por consiguiente se está ante un supuesto de nulidad absoluta. Tal evento implica la necesidad de que la corporación recurrida ingrese al análisis por el fondo del recurso presentado, aspecto sobre el cual asiste razón a la parte recurrente. Por lo anterior, en aplicación del artículo 351 inciso 3) que establece: "Si existiere algún vicio de forma de los que originan nulidad, se ordenará que se retrotraiga el expediente al momento en que el vicio fue cometido, salvo posibilidad de saneamiento o ratificación.". Por lo anterior resulta indefectible para esta Cámara anular la resolución impugnada, misma que en razón de aspectos formales que no son compartidos por este Tribunal, se omitió conocer el fondo del recurso, así las cosas, se debe retrotraer el procedimiento a fin de que la Alcaldía Municipal de Alajuela resuelva el recurso presentado.

Por tanto

Se declara con lugar el recurso y en consecuencia se anula la resolución de la Alcaldía Municipal de Alajuela de las 9:00 del 21 de noviembre de 2013, ordenándose la devolución de los autos a fin de que la Alcaldía Municipal resuelva el recurso extraordinario de revisión presentado.

Evelyn Solano Ulloa Jorge Leiva Poveda Juan Luis Giusti Soto ASUNTO: Apelación Municipal.

RECURRENTE: Nombre105302 .

RECURRIDO: Municipalidad de Alajuela.