Popular Action in Environmental Matters to Challenge Land Use CertificatesAcción popular en materia ambiental para impugnar certificados de uso de suelo

Contentious-Administrative Tribunal, Section III Case File: 14-006539-1027-CA Type of Matter: Municipal Appeal Analyzed by: CENTRO DE INFORMACIÓN JURISPRUDENCIAL Content of Interest:

Content type: Majority Vote Branch of Law: Administrative Law Topic: Administrative procedure Subtopics:

Considerations on the application of the public interest action (acción popular) in environmental matters.

Topic: Administrative function Subtopics:

Considerations on the application of the public interest action (acción popular) in environmental matters.

“III. The Public Interest Action (Acción Popular) in this proceeding. Given that in this proceeding the appellant's standing is based on the alleged Public Interest Action (Acción Popular) in environmental matters, the Tribunal has deemed it appropriate to make some brief clarifications regarding this institution. The 19th century witnessed the birth and consolidation of Administrative Law within the framework of liberal States—particularly in Western Europe—focusing its axis of action and study on the administrative act as a form of manifestation of the administrative function and on the individual holder of rights and interests before it. Notwithstanding the foregoing, it was in light of the establishment of the Welfare State models in the 20th century that Public Law, and in particular Administrative Law, exponentially expanded its scope of study. The new dimension of this branch of legal sciences had as a consequence that the possible interactions between public administrations and individuals, previously scarce and reviewable only in light of a predominantly objective control of administrative activity based on the French model (and exceptionally based on the affectation of the noted rights and interests in the German system), required a rethinking of the position of the administered parties, since the range of new competencies of the administrations demanded the creation of other legal situations, by virtue of which individuals could demand the correction of administrative activity, in cases other than the holding of a Subjective Right (Derecho Subjetivo) or a Legitimate Interest (Interés Legítimo). It is thus that during the previous century, in legal systems of continental inspiration—Civil Law—new advantageous legal situations were progressively recognized, such as: the Collective Interest (Interés Colectivo), the Diffuse Interest (Interés Difuso), Institutional Standing (Legitimación Institucional), and the Public Interest Action (Acción Popular). This evolutionary process has allowed that, in addition to the necessary existence of an affected right or interest as a requirement to sue, a sort of new objectivization of the control of the administrative function is also recognized on certain levels, both in judicial and administrative venues, accepting the existence of advantageous legal situations in which, due to the value of the legal interests at stake, the holding of a Subjective Right (Derecho Subjetivo) or a Legitimate Interest (Interés Legítimo) is partially or totally dispensed with. An example of the recognition of this expansion of advantageous legal situations that allow one to sue is Article 10 of the Contentious-Administrative Procedural Code. Evidently, the legal situation most detached from the institution of the Subjective Right (Derecho Subjetivo) as a requirement for action is the "Public Interest Action (Acción Popular)". In the cases where such a legitimizing category for suing is accepted, the legislator completely dispenses with the requirement of a personal relationship between the plaintiff and the claim asserted. Here it is important to clarify that, as it is an exception to the rule of holding a right or interest—even if weakened, diffuse, or indirect—that links the petitioner to the claim, a condition established in various legal bodies, for example in Article 275 of the General Law of Public Administration, the Public Interest Action (Acción Popular) must also be established in norms of legal rank, as it is an exception to a procedural condition established in precepts of this normative hierarchy. In this direction, national literature has specified the following regarding said institution: "It operates as [an] alternative legitimizing mechanism[s], which, detached from the necessary interest or right, reveal the objective face of the contentious-administrative jurisdiction, since through it, the protection of and respect for legality is basically sought. With it, an objective legitimate interest is created, an objective standing conditioned by that same objectivity granted to all citizens equally, without prejudice to there being some nuance of subjectivity when it comes to the defense of common or collective goods, such as a park, a historical monument, or some environmental asset". Nombre105303 . "Justicia Administrativa" Volume II, p. 235. Here it is worth noting that the Public Interest Action (Acción Popular) is not a matter of pure admissibility of the action or appeal, whose mere invocation allows the discussion of any type of objections regarding a questioned administrative conduct. As it is a matter of standing, for the action or appeal to be admissible in any of its various procedural manifestations (nullity appeals in administrative venue or contentious-administrative proceedings), it is essential that the arguments presented in matters initiated based on a Public Interest Action (Acción Popular) are directly related to the subject matter in which it is accepted. Thus, for example, the invocation of the Public Interest Action (Acción Popular) in environmental matters when questioning a particular administrative act entails that the discussion is conditioned to this subject matter. This clarification is of special relevance insofar as the previous controversy is the basis of the constant discussions that, both at the level of the Contentious-Administrative Tribunal and the First Chamber, have arisen around the autonomy between: a- the Public Interest Action (Acción Popular) as an advantageous legal situation that allows the review of administrative conducts and, b- the requirements demanded by the legal "system" for granting compensation under the concept of tort liability within the framework of proceedings initiated based on said institution, a discussion which, lacking relevance for the resolution of this proceeding, is omitted, but of which it is noted that this Tribunal is aware. Regarding the norms invoked by the appellant, with respect to environmental matters, Article 105 of the Biodiversity Law states: “Public interest action (Acción popular). Every person shall have standing to sue in administrative or jurisdictional venues in defense and protection of biodiversity”. (The original is not highlighted). At this point, it is worth noting that it is the same Law that specifies what should be understood by biodiversity, as Article 7, dedicated to the subject of definitions, makes the following specification: “2.- Biodiversity: Variability of living organisms from any source, whether found in terrestrial, aerial, marine, aquatic ecosystems, or in other ecological complexes. It includes diversity within each species, as well as between the species and the ecosystems of which they form a part”. Therefore, regarding said norms, the scope of coverage of the public interest action (acción popular) under analysis is particularly limited to the area of defense and protection of biodiversity. For its part, Article 50 of the Political Constitution states: "The State shall strive for the greatest well-being of all the country's inhabitants, organizing and stimulating production and the most adequate distribution of wealth. // Every person has the right to a healthy and ecologically balanced environment. Therefore, they are entitled to report acts that infringe upon this right and to claim reparation for the damage caused. The State shall guarantee, defend, and preserve this right. The law shall determine the corresponding responsibilities and sanctions". Specifying the scope of said norm, the Constitutional Chamber has indicated: “Regarding the legal protection of the environment, the standing of private individuals to act judicially and achieve the application of the norms that have this purpose, or to request judicial protection to safeguard their violated rights, is of great importance. But it must be analyzed from several points of view, that is, in relation to the nature of the proceeding, the claims, and the intervening parties, and also taking into account that the breach of environmental norms can be caused by the action or omission of both a private and a public law subject” (Constitutional Chamber, votes 1646-2010, of 14:50 hrs on January 27, 2010, and 17618-2008 of 11:51 hrs on December 5, 2008). Thus, based on the clarifications already set forth, it is evident that the acceptance of the public interest action (acción popular) must be done considering the particularities of each process or procedure on a case-by-case basis. In view of the characteristics presented by the arguments under discussion—which challenge land-use (uso de suelo) certificates—this Tribunal accepts the existence of a public interest action (acción popular) in this proceeding. The admissibility of future appeals filed based on said institution will be an aspect that must be reviewed within the framework of those controversies.” ... See more Citations of Legislation and Doctrine Related Judgments Contentious-Administrative Tribunal, Central 2545-00-03 Fax 2545-00-33 Correo Electrónico ...01 __________________________________________________________________ CASE FILE: 14-006539-1027-CA.

MATTER: Municipal Appeal.

APPELLANT: Nombre105302 .

APPELLEE: Municipalidad de Alajuela.

No. 12-2016 CONTENTIOUS-ADMINISTRATIVE TRIBUNAL. THIRD SECTION, ANNEX A OF THE II JUDICIAL CIRCUIT OF SAN JOSÉ. Goicoechea, at fourteen hours and fifteen minutes on January twenty-first, two thousand sixteen.- This Tribunal hears, in its capacity as non-hierarchical legality controller, the appeal filed by Nombre15339 , holder of identity card CED12130, in his capacity as special administrative representative (f.100) of Ms. Nombre105302 , holder of identity card CED81972, against the resolution of the Municipal Mayor's Office of Alajuela of 9:00 a.m. on November 21, 2013. As part of the proceeding before this non-hierarchical legality controller, the respective hearing was granted to Bajo Pita Sociedad Anónima, beneficiary of the challenged act; however, after the respective notification was made, said legal entity did not appear in this proceeding.

Judge Leiva Poveda drafts.

Considering.

I.- Proven Facts: For a correct resolution of this matter, the following is taken as proven: 1) That on December 12, 2012, Mr. Nombre15339 , holder of identity card CED12130, in his capacity as special administrative representative (f.100) of Ms. Nombre105302 , holder of identity card CED81972, filed an extraordinary review appeal against the land-use (uso de suelo) certificates granted for the sanitary landfill project whose owner is Bajo Pita S.A. (see folios 6 to 17 of the case file); 2- That the Municipal Mayor's Office of Alajuela, by resolution of 9:00 a.m. on November 21, 2013, rejected the appeal indicated in the previous fact because the allegations did not concern defects of absolute nullity (see folios 29 to 35 of the case file); 3- That on April 28, 2014, Mr. Nombre15339 filed an appeal against the resolution indicated in the previous fact (see folios 39 to 44 of the case file).

II.- Arguments of the Parties: The appellant points out that when arguing problems in the grounds (motivo), an absolute nullity is being alleged given the situation that arises, namely that the zoning does not match the activity implemented on the property, for the reason that the landfill comprises four properties in border areas of land use with different percentages in the adjacent zones. She adds that the land-use (uso de suelo) certificates do not conform to the rules of science and technology, inappropriately reducing protection areas. She insists that the decision by the Municipality goes against the Regulating Plan, all of which implies a violation of the Principle of the Non-Derogability of Regulations. For its part, the appellee entity indicated that: "to the extent that the appellant openly acknowledges in her filing brief, in an inserted table, that the properties of interest regarding which the challenged acts were issued are located—at least partially—in an agricultural zone where the requested use, according to its nomenclature and the regulations, is not incompatible, it is estimated that what arises in this case is not an absolute nullity but a possible relative nullity of the acts due to a defect—and not absence—of the essential elements of the act, specifically regarding the grounds (motivo); which implies the impossibility of accepting a challenge that only proceeds in cases of absolute nullity". Based on the foregoing criterion, the appellant Municipality considered that, because this was an extraordinary review appeal, it was not appropriate to analyze the merits of the filed appeal.

III.- The Public Interest Action (Acción Popular) in this proceeding. [The content of this Considering has already been translated in the "Content of Interest" section. See above.]

IV.- The element of "grounds (motivo)" in Land-Use Certificates (Certificados de uso de suelo) in their condition as administrative acts. Before addressing the merits of the controversy subject to this proceeding, this Tribunal has deemed it necessary to offer a couple of considerations: firstly, and very briefly, in relation to the types of nullities existing in the Costa Rican normative "system," and secondly, and of particular relevance for the resolution of this case, regarding the element "grounds (motivo)" as it pertains to the administrative act commonly called "land-use certificate (certificado de uso de suelo)". In the first place, it is noted that folio 3 of the appealed act—folio 31 of the case file—offers an analysis of the "categories" of nullities regulated in Costa Rica, establishing, according to the municipal corporation, three levels, namely: a- Relative nullity, b- Absolute nullity, and c- Evident and manifest absolute nullity. On this point, this Tribunal clarifies that although the existence of a third category of nullity of administrative acts, beyond relative nullity and absolute nullity, has been a subject of discussion between French and Italian doctrines regarding the recognition of a third category of nullity, namely: that of the non-existent act, in the national legal "system," not only is the institution of the "non-existent act" not normatively recognized, but the two types of nullities accepted in our system are expressly indicated. In this direction, Article 165 of the General Law of Public Administration prescribes: " Invalidity may manifest as absolute or relative nullity, depending on the gravity of the violation committed". Therefore, it is important that, regardless of the doctrinal discussion noted above, the truth is that only absolute nullity and relative nullity are regulated in the national normative "system". This clarification leads to a second point, this time regarding the element of grounds (motivo). With respect to this aspect that every administrative conduct must satisfy, Article 133 of the referred General Law of Public Administration establishes: "1. The grounds (motivo) must be legitimate and exist as they have been taken into account to issue the act." From the foregoing, it is clear that with the reference to the element of grounds (motivo), doctrine and jurisprudence speak of those circumstances of fact or law that must necessarily exist for the administrative conduct to be produced. Thus, by way of example, it can be indicated that an administrative sanction has as its premise or grounds (motivo) the commission by a person of a sanctionable administrative infraction. For example, the issuance of a driver's license has as its grounds (motivo) that the applicant meets the approval of the practical and theoretical tests, the medical certificate, in addition to meeting the other requirements. Regarding the subject under study, namely, the element of grounds (motivo) in land-use certificates (certificados de uso de suelo), the Urban Planning Law indicates: "Article 28.- It is prohibited to use or dedicate lands, buildings, structures to any use that is incompatible with the established zoning. // Henceforth, interested owners must obtain a municipal certificate that certifies the conformity of the use with the zoning requirements. Existing non-conforming uses must also be recorded with a certificate that expresses such circumstance. // Each zoning regulation will set the date from which said certificates will be mandatory." (The original is not highlighted). From the foregoing norm, it is clear that in the administrative acts called "land-use certificates (certificados de uso de suelo)", the analysis of the element of grounds (motivo) of these acts is particularly simple. For a municipal corporation to issue an act of this nature, favorable to the request made by a person to dedicate a property to a specific activity, the Municipality simply verifies whether the activity intended to be implemented on the property or premises is or is not compliant with the zoning in force in the location. In other words, it is indicated that the activity intended to be carried out on the property is permitted in the Zoning Regulation of the Regulating Plan. Based on the foregoing circumstance, it is clear that regarding this type of administrative acts, if a nullity exists, it would be of an absolute nature. The preceding statement is explained by the fact that in land-use matters, the activity or purpose given or intended to be given to a property may or may not comply with the current Zoning; if it does not, the land use is not granted in the terms requested by the administered party. The logical consequence of the statement just offered is that the administrative act called a land-use certificate (certificado de uso de suelo) will have its element of grounds (motivo) in accordance with the law when the property is located in a place where the requested activity is permitted. Conversely, if in reality the activity on the property does not conform to what the current zoning indicates, said land-use certificate (certificado de uso de suelo) will lack the element of "grounds (motivo)" and will be vitiated by absolute nullity, since one of its elements, the grounds (motivo), would be totally missing. Given that in this matter the verification of the element of grounds (motivo) is a simple judgment of fact regarding the location of a property in a zone or not, it is not possible to be faced with a case of a defective "grounds (motivo) element" (a characteristic of relative nullities). Even in the case of bordering properties, the administrative act either conforms or does not conform to the legal-factual reality of the property, thus ruling out the existence of defects of relative nullity in the element of grounds (motivo) of this particular type of acts.

V.- The Specific Case: In this proceeding, the appellant challenges land-use certificates (certificados de uso de suelo) through the institution of the Extraordinary Review Appeal, alleging the existence of a public interest action (acción popular), insofar as her objections to the administrative conducts are based on environmental questions. Despite the foregoing, the appellee Municipality determined that it was inappropriate to analyze the grievances presented, as it considered that, since there is no controversy that the properties present land-use problems only partially, this could be a case of relative nullity, given that the extraordinary review appeal has absolute nullity as a prerequisite for admissibility. On this particular point, and as indicated in the preceding considering, land-use certificates (certificados de uso) have as their factual premise a determined circumstance existing in reality; if this circumstance does not exist, even partially, and the certificate is issued, there will be a problem of absolute nullity due to lack of grounds (motivo). In the case of bordering properties, the certificate must be issued according to the rules that the Zoning Regulation of the Regulating Plan of Alajuela establishes for such cases.

Consequently, if the grounds for the acts do not exist in reality as recorded in the administrative act, the certificate lacks grounds and therefore we are faced with a case of absolute nullity. Such an event implies the need for the appealed body to enter into an analysis on the merits of the filed appeal, an aspect on which the appellant is correct. In view of the foregoing, in application of Article 351 subsection 3), which establishes: "If there exists any defect of form among those giving rise to nullity, it shall be ordered that the case file be rolled back to the moment at which the defect was committed, except where there is a possibility of curing or ratification." Therefore, it is unavoidable for this Chamber to annul the challenged resolution, by which, due to formal aspects not shared by this Tribunal, an examination on the merits was omitted; thus, the proceeding must be rolled back so that the Municipal Mayor's Office of Alajuela resolves the filed appeal.

Por tanto

The appeal is granted and consequently the resolution of the Municipal Mayor's Office of Alajuela dated 9:00 on 21 November 2013 is annulled, and the return of the case record is ordered so that the Municipal Mayor's Office resolves the extraordinary motion for review filed.

Evelyn Solano Ulloa Jorge Leiva Poveda Juan Luis Giusti Soto ASUNTO: Municipal Appeal.

RECURRENTE: Nombre105302 .

RECURRIDO: Municipalidad de Alajuela.

Clasificación elaborada por CENTRO DE INFORMACIÓN JURISPRUDENCIAL del Poder Judicial. Prohibida su reproducción y/o distribución en forma onerosa.

Tribunal Contencioso Administrativo Sección III Clase de asunto: Apelación Municipal Analizado por: CENTRO DE INFORMACIÓN JURISPRUDENCIAL Contenido de Interés:

Tipo de contenido: Voto de mayoría Rama del Derecho: Derecho Administrativo Tema: Procedimiento administrativo Subtemas:

Consideraciones sobre la aplicación de la acción popular en materia ambiental.

Tema: Función administrativa Subtemas:

Consideraciones sobre la aplicación de la acción popular en materia ambiental.

“III. De la Acción Popular en el presente procedimiento. Siendo que en este trámite se tiene como base de la legitimación del recurrente la aducida Acción Popular en materia ambiental, el Tribunal ha considerado conveniente hacer algunas breves puntualizaciones en torno a dicho instituto. El siglo XIX fue testigo del nacimiento y consolidación del Derecho Administrativo en el marco de Estados liberales –en particular en Europa occidental-, centrando su eje de acción y estudio en el acto administrativo como forma de manifestación de la función administrativa y en el individuo titular de derechos e intereses frente a esta. No obstante lo anterior, fue a la luz del establecimiento de los modelos de Estado Benefactor en el siglo XX que el Derecho Público y en particular el Derecho Administrativo amplió exponencialmente su ámbito de estudio. La nueva dimensión de esta rama de las ciencias jurídicas, tuvo como consecuencia que las posibles interacciones entre las administraciones públicas y las personas, antes escasas y revisables únicamente a la luz de un control predominantemente objetivo de la actividad administrativa a partir del modelo francés (y excepcionalmente sobre la base de la afectación de los apuntados derechos e intereses en el sistema alemán), requirieran un replanteamiento de la posición de las y los administrados, pues la gama de nuevas competencias de las administraciones exigió la creación de otras situaciones jurídicas, en virtud de las cuales las personas pudieran exigir la corrección de la actividad administrativa, en supuestos distintos de la titularidad de un Derecho Subjetivo o un Interés Legítimo. Es así como durante el siglo anterior, en los sistemas jurídicos de inspiración continental -Civil Law- se reconocieron progresivamente nuevas situaciones jurídicas de ventaja como: el Interés Colectivo, el Interés Difuso, la Legitimación Institucional y la Acción Popular. Este proceso evolutivo ha permitido que, amén de la necesaria existencia de un derecho o interés afectado como requisito para accionar, también se reconozca en ciertos planos una suerte de nueva objetivización del control de la función administrativa, tanto en sede judicial como administrativa, aceptándose la existencia de situaciones jurídicas de ventaja, en las cuales por el valor de los bienes jurídicos en juego, se prescinde parcial o totalmente de la titularidad de un Derecho Subjetivo o de un Interés Legítimo. Una muestra del reconocimiento de esta ampliación de situaciones jurídicas de ventaja que permiten accionar, lo constituye el artículo 10 del Código Procesal Contencioso Administrativo. Evidentemente, la situación jurídica más desvinculada del instituto del Derecho Subjetivo como requisito de acción, lo es la "Acción popular". En los supuestos en que tal categoría legitimante de accionar es aceptada, el legislador prescinde por completo de la exigencia de una relación personal entre el accionante y la pretensión esgrimida. Aquí es importante aclarar que al tratarse de una excepción a la regla de la titularidad de un derecho o interés -aunque sea debilitado, difuso o indirecto-, que vincule al gestionante con la pretensión, condición establecida en distintos cuerpos legales por ejemplo en el artículo 275 de la Ley General de la Administración Pública, la Acción Popular también debe ser establecida en normas de rango legal al tratarse de la excepción a un condicionamiento procedimental establecido en preceptos de esta jerarquía normativa. En esta dirección en la literatura patria se ha precisado respecto de dicho instituto lo siguiente: "Opera[n] como mecanismo[s] de legitimación alterno [s], que desvinculado[s] del necesario interés o derecho, ponen de manifiesto la cara objetiva del contencioso administrativo, pues a través suyo, se busca básicamente la protección y respeto a la legalidad. Con ella [s] se crea un interés legítimo objetivo, una legitimación objetiva condicionada por esa misma objetividad otorgada a todos los ciudadanos por igual, sin perjuicio de que haya algún matiz de subjetividad cuando se trata de la defensa de bienes comunes o colectivos, como un parque, un monumento histórico o algún bien de carácter medioambiental". González Camacho O. "Justicia Administrativa" Tomo II, pág. 235. Aquí no está de más destacar que la Acción Popular no es un aspecto de pura admisibilidad de la acción o del recurso, cuya sola invocación permite la discusión de cualquier tipo de reproches respecto de una conducta administrativa cuestionada. Al tratarse de un asunto de legitimación, la procedencia de la acción o del recurso en cualquiera de sus diversas manifestaciones procesales (recursos de nulidad en sede administrativa o procesos contencioso-administrativos), resulta indispensable que los argumentos expuestos en asuntos iniciados a partir de una Acción Popular estén directamente relacionados con el tema en que esta es aceptada. Así por ejemplo la invocación de la Acción Popular en materia ambiental al cuestionar un acto administrativo en particular, conlleva a que la discusión esté condicionada a esta temática. Esta puntualización es de especial relevancia en el tanto, la anterior controversia es la base de las constantes discusiones que tanto a nivel del Tribunal Contencioso Administrativo como de la Sala Primera, se han presentado en torno a la autonomía entre: a- la Acción Popular como situación jurídica de ventaja que permite la revisión de conductas administrativas y, b- los requerimientos que exige el "ordenamiento" jurídico para el otorgamiento de indemnizaciones en concepto de responsabilidad civil extracontractual en el marco de procesos accionados a partir de dicho instituto, discusión que por carecer de relevancia para la resolución del presente procedimiento se omite, pero de la cual se deja constancia que este Tribunal tiene conocimiento. Respecto de las normas invocadas por la parte recurrente se tiene que, en lo que hace a la materia ambiental se tiene que el artículo 105 de la Ley de Biodiversidad establece: “Acción popular. Toda persona estará legitimada para accionar en sede administrativa o jurisdiccional, en defensa y protección de la biodiversidad”. (El original no está destacado). En este punto no está de más señalar que es la misma Ley la que precisa qué debe entenderse por biodiversidad, pues en el artículo 7 dedicado al tema de las definiciones se hace la siguiente precisión: “2.- Biodiversidad: Variabilidad de organismos vivos de cualquier fuente, ya sea que se encuentren en ecosistemas terrestres, aéreos, marinos, acuáticos o en otros complejos ecológicos. Comprende la diversidad dentro de cada especie, así como entre las especies y los ecosistemas de los que forma parte”. Por lo anterior en lo que hace a dichas normas, el ámbito de cobertura de la acción popular bajo análisis es particularmente limitado al ámbito de la defensa y protección de la biodiversidad. Por su parte, el artículo 50 de la Constitución Política señala: "El Estado procurará el mayor bienestar a todos los habitantes del país, organizando y estimulando la producción y el más adecuado reparto de la riqueza. // Toda persona tiene derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado. Por ello, está legitimada para denunciar los actos que infrinjan ese derecho y para reclamar la reparación del daño causado. El Estado garantizará, defenderá y preservará ese derecho. La ley determinará las responsabilidades y las sanciones correspondientes". Precisando los alcances de dicha norma, la Sala Constitucional ha indicado: “Tratándose de la protección jurídica del ambiente, la legitimación de los particulares para actuar judicialmente y lograr la aplicación de las normas que tienen esa finalidad o bien, solicitar la tutela jurisdiccional para amparar sus derechos violados, es de gran importancia. Pero debe analizarse desde varios puntos de vista, es decir, en relación con la naturaleza del proceso, las pretensiones y las partes intervinientes y, también tomando en cuenta que el quebranto de las normas ambientales puede provocarlo con su actuación u omisión tanto un sujeto de derecho privado como de derecho público” (Sala Constitucional, votos 1646-2010, de las14:50 hrs del 27 de enero de 2010 y 17618-2008 de la 11:51 hrs del 5 de diciembre de 2008). Así las cosas, a partir de las precisiones ya expuestas, resulta evidente que la aceptación de la acción popular debe hacerse atendiendo a las particularidades de cada proceso o procedimiento de manera casuística. En razón de las característica s que presentan los alegatos en discusión –que cuestionan certificados de uso de suelo-, es que este Tribunal acepta la existencia de una acción popular en este trámite. La admisibilidad de futuros recursos cursado con base en dicho instituto será un aspecto que deberá revisarse en el marco de esas controversias […].” ... Ver más Citas de Legislación y Doctrina Sentencias Relacionadas Tribunal Contencioso Administrativo, Central 2545-00-03 Fax 2545-00-33 Correo Electrónico ...01 __________________________________________________________________ ASUNTO: Apelación Municipal.

RECURRENTE: Nombre105302 .

RECURRIDO: Municipalidad de Alajuela.

No. 12-2016 TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. SECCIÓN TERCERA, ANEXO A DEL II CIRCUITO JUDICIAL DE SAN JOSÉ. Goicoechea, a las catorce horas quince minutos del veintiuno de enero de dos mil dieciséis.- Conoce este Tribunal en condición de contralor no jerárquico de legalidad, del recurso de apelación presentado por Nombre15339 , portador de la cédula de identidad CED12130, en su condición de apoderado especial administrativo (f.100) de la señora Nombre105302 , portadora de la cédula CED81972, en contra de la resolución de la Alcaldía Municipal de Alajuela de las 9:00 del 21 de noviembre de 2013. Como parte del trámite ante este contralor no jerárquico de legalidad, se otorgó la audiencia respectiva a Bajo Pita Sociedad Anónima, beneficiaria del acto impugnado, no obstante hecha la notificación respectiva dicha persona jurídica no se apersonó a este procedimiento.

Redacta el juez Leiva Poveda.

Considerando.

I.- Hechos probados: Para una correcta resolución del presente asunto, se tiene por demostrado lo siguiente: 1) Que el día 12 de diciembre de 2012, el señor Nombre15339 , portador de la cédula de identidad CED12130, en su condición de apoderado especial administrativo (f.100) de la señora Nombre105302 , portadora de la cédula CED81972, interpuso recurso extraordinario de revisión en contra de los certificados de uso de suelo otorgados al proyecto de relleno sanitario cuyo titular es Bajo Pita S.A. (ver folios 6 a 17 del expediente); 2- Que la Alcaldía Municipal de Alajuela, mediante resolución de las 9:00 del 21 de noviembre de 2013, rechazó el recurso indicado en el hecho anterior por no estarse ante la alegación de vicios de nulidad absoluta (ver folios 29 a 35 del expediente); 3- Que el día 28 de abril de 2014 el señor Nombre15339 presentó recurso de apelación en contra de la resolución indicada en el hecho anterior (ver folios 39 a 44 del expediente).

II.- Alegatos de las partes: Señala la recurrente que al argumentarse problemas en el motivo, se acusa una nulidad absoluta dada situación que se presenta, a saber que la zonificación no concuerda con la actividad implementada al inmueble, lo anterior en razón de que el relleno comprende cuatro fincas en áreas limítrofes de utilización de suelo con distintos porcentajes en las zonas colindantes. Agrega que los certificados de uso de suelo no se ajustan a las reglas de la ciencia y de la técnica, disminuyéndose inapropiadamente áreas de protección. Insiste que lo resuelto por la Municipalidad va en contra del Plan Regulador, todo lo cual implica una violación del Principio de Inderogabilidad de los Reglamentos. Por su parte, en ente recurrido indicó que: "en la medida en que el propio recurrente reconoce abiertamente en su escrito de interposición en un cuadro inserto que las fincas de interés respecto a las cuales se emitieron los actos impugnados están ubicadas -al menos parcialmente- en zona agropecuaria donde el uso solicitado según su nomenclatura y la normativa no es incompatible, se estima que no se configura en la especie una nulidad absoluta sin una eventual o posible nulidad relativa de los actos por defecto-y no ausencia- de los elementos esenciales del acto, propiamente en cuanto al motivo; lo cual implica la imposibilidad de acoger una impugnación que solamente procede en casos de nulidad absoluta". A partir del criterio anterior, la Municipalidad recurrida estimó que en razón de estarse ante un recurso extraordinario de revisión, no era procedente analizar por el fondo el recurso interpuesto.

III.- De la Acción Popular en el presente procedimiento. Siendo que en este trámite se tiene como base de la legitimación del recurrente la aducida Acción Popular en materia ambiental, el Tribunal ha considerado conveniente hacer algunas breves puntualizaciones en torno a dicho instituto. El siglo XIX fue testigo del nacimiento y consolidación del Derecho Administrativo en el marco de Estados liberales –en particular en Europa occidental-, centrando su eje de acción y estudio en el acto administrativo como forma de manifestación de la función administrativa y en el individuo titular de derechos e intereses frente a esta. No obstante lo anterior, fue a la luz del establecimiento de los modelos de Estado Benefactor en el siglo XX que el Derecho Público y en particular el Derecho Administrativo amplió exponencialmente su ámbito de estudio. La nueva dimensión de esta rama de las ciencias jurídicas, tuvo como consecuencia que las posibles interacciones entre las administraciones públicas y las personas, antes escasas y revisables únicamente a la luz de un control predominantemente objetivo de la actividad administrativa a partir del modelo francés (y excepcionalmente sobre la base de la afectación de los apuntados derechos e intereses en el sistema alemán), requirieran un replanteamiento de la posición de las y los administrados, pues la gama de nuevas competencias de las administraciones exigió la creación de otras situaciones jurídicas, en virtud de las cuales las personas pudieran exigir la corrección de la actividad administrativa, en supuestos distintos de la titularidad de un Derecho Subjetivo o un Interés Legítimo. Es así como durante el siglo anterior, en los sistemas jurídicos de inspiración continental -Civil Law- se reconocieron progresivamente nuevas situaciones jurídicas de ventaja como: el Interés Colectivo, el Interés Difuso, la Legitimación Institucional y la Acción Popular. Este proceso evolutivo ha permitido que, amén de la necesaria existencia de un derecho o interés afectado como requisito para accionar, también se reconozca en ciertos planos una suerte de nueva objetivización del control de la función administrativa, tanto en sede judicial como administrativa, aceptándose la existencia de situaciones jurídicas de ventaja, en las cuales por el valor de los bienes jurídicos en juego, se prescinde parcial o totalmente de la titularidad de un Derecho Subjetivo o de un Interés Legítimo. Una muestra del reconocimiento de esta ampliación de situaciones jurídicas de ventaja que permiten accionar, lo constituye el artículo 10 del Código Procesal Contencioso Administrativo. Evidentemente, la situación jurídica más desvinculada del instituto del Derecho Subjetivo como requisito de acción, lo es la "Acción popular". En los supuestos en que tal categoría legitimante de accionar es aceptada, el legislador prescinde por completo de la exigencia de una relación personal entre el accionante y la pretensión esgrimida. Aquí es importante aclarar que al tratarse de una excepción a la regla de la titularidad de un derecho o interés -aunque sea debilitado, difuso o indirecto-, que vincule al gestionante con la pretensión, condición establecida en distintos cuerpos legales por ejemplo en el artículo 275 de la Ley General de la Administración Pública, la Acción Popular también debe ser establecida en normas de rango legal al tratarse de la excepción a un condicionamiento procedimental establecido en preceptos de esta jerarquía normativa. En esta dirección en la literatura patria se ha precisado respecto de dicho instituto lo siguiente: "Opera[n] como mecanismo[s] de legitimación alterno [s], que desvinculado[s] del necesario interés o derecho, ponen de manifiesto la cara objetiva del contencioso administrativo, pues a través suyo, se busca básicamente la protección y respeto a la legalidad. Con ella [s] se crea un interés legítimo objetivo, una legitimación objetiva condicionada por esa misma objetividad otorgada a todos los ciudadanos por igual, sin perjuicio de que haya algún matiz de subjetividad cuando se trata de la defensa de bienes comunes o colectivos, como un parque, un monumento histórico o algún bien de carácter medioambiental". Nombre105303 . "Justicia Administrativa" Tomo II, pág. 235. Aquí no está de más destacar que la Acción Popular no es un aspecto de pura admisibilidad de la acción o del recurso, cuya sola invocación permite la discusión de cualquier tipo de reproches respecto de una conducta administrativa cuestionada. Al tratarse de un asunto de legitimación, la procedencia de la acción o del recurso en cualquiera de sus diversas manifestaciones procesales (recursos de nulidad en sede administrativa o procesos contencioso-administrativos), resulta indispensable que los argumentos expuestos en asuntos iniciados a partir de una Acción Popular estén directamente relacionados con el tema en que esta es aceptada. Así por ejemplo la invocación de la Acción Popular en materia ambiental al cuestionar un acto administrativo en particular, conlleva a que la discusión esté condicionada a esta temática. Esta puntualización es de especial relevancia en el tanto, la anterior controversia es la base de las constantes discusiones que tanto a nivel del Tribunal Contencioso Administrativo como de la Sala Primera, se han presentado en torno a la autonomía entre: a- la Acción Popular como situación jurídica de ventaja que permite la revisión de conductas administrativas y, b- los requerimientos que exige el "ordenamiento" jurídico para el otorgamiento de indemnizaciones en concepto de responsabilidad civil extracontractual en el marco de procesos accionados a partir de dicho instituto, discusión que por carecer de relevancia para la resolución del presente procedimiento se omite, pero de la cual se deja constancia que este Tribunal tiene conocimiento. Respecto de las normas invocadas por la parte recurrente se tiene que, en lo que hace a la materia ambiental se tiene que el artículo 105 de la Ley de Biodiversidad establece: “Acción popular. Toda persona estará legitimada para accionar en sede administrativa o jurisdiccional, en defensa y protección de la biodiversidad”. (El original no está destacado). En este punto no está de más señalar que es la misma Ley la que precisa qué debe entenderse por biodiversidad, pues en el artículo 7 dedicado al tema de las definiciones se hace la siguiente precisión: “2.- Biodiversidad: Variabilidad de organismos vivos de cualquier fuente, ya sea que se encuentren en ecosistemas terrestres, aéreos, marinos, acuáticos o en otros complejos ecológicos. Comprende la diversidad dentro de cada especie, así como entre las especies y los ecosistemas de los que forma parte”. Por lo anterior en lo que hace a dichas normas, el ámbito de cobertura de la acción popular bajo análisis es particularmente limitado al ámbito de la defensa y protección de la biodiversidad. Por su parte, el artículo 50 de la Constitución Política señala: "El Estado procurará el mayor bienestar a todos los habitantes del país, organizando y estimulando la producción y el más adecuado reparto de la riqueza. // Toda persona tiene derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado. Por ello, está legitimada para denunciar los actos que infrinjan ese derecho y para reclamar la reparación del daño causado. El Estado garantizará, defenderá y preservará ese derecho. La ley determinará las responsabilidades y las sanciones correspondientes". Precisando los alcances de dicha norma, la Sala Constitucional ha indicado: “Tratándose de la protección jurídica del ambiente, la legitimación de los particulares para actuar judicialmente y lograr la aplicación de las normas que tienen esa finalidad o bien, solicitar la tutela jurisdiccional para amparar sus derechos violados, es de gran importancia. Pero debe analizarse desde varios puntos de vista, es decir, en relación con la naturaleza del proceso, las pretensiones y las partes intervinientes y, también tomando en cuenta que el quebranto de las normas ambientales puede provocarlo con su actuación u omisión tanto un sujeto de derecho privado como de derecho público” (Sala Constitucional, votos 1646-2010, de las14:50 hrs del 27 de enero de 2010 y 17618-2008 de la 11:51 hrs del 5 de diciembre de 2008). Así las cosas, a partir de las precisiones ya expuestas, resulta evidente que la aceptación de la acción popular debe hacerse atendiendo a las particularidades de cada proceso o procedimiento de manera casuística. En razón de las característica s que presentan los alegatos en discusión –que cuestionan certificados de uso de suelo-, es que este Tribunal acepta la existencia de una acción popular en este trámite. La admisibilidad de futuros recursos cursado con base en dicho instituto será un aspecto que deberá revisarse en el marco de esas controversias.

IV.- Del elemento "motivo" en los Certificados de uso de suelo en su condición de actos administrativos. De previo a ingresar en el fondo de la controversia objeto del presente procedimiento, este Tribunal ha entendido necesario ofrecer un par de consideraciones, en primer término y de forma muy breve, en relación a los tipos de nulidades existentes en el "sistema" normativo costarricense, y en segundo lugar, y de particular relevancia para la resolución de la presente causa, respecto al elemento "motivo" en lo que hace al acto administrativo comúnmente denominado "certificado de uso de suelo". En primer término se tiene que a folio 3 del acto recurrido -folio 31 del expediente-, se ofrece un análisis respecto de las "categorías" de nulidades reguladas en Costa Rica, estableciendo según la corporación municipal, tres niveles a saber: a- La nulidad relativa, b- La nulidad absoluta y, c- La nulidad absoluta evidente y manifiesta. De lo anterior este Tribunal aclara que si bien la existencia de una tercera categoría de nulidades de los actos administrativos, más allá de la nulidad relativa y de la nulidad absoluta, ha sido un eje de discusión entre las doctrinas francesa e italiana en torno al reconocimiento de una tercera categoría de nulidad a saber: la del acto inexistente, en el "ordenamiento" jurídico patrio no solamente no se reconoce normativamente el instituto del "acto inexistente", sino que de forma expresa se señalan los dos tipos de nulidades aceptados en nuestro sistema. En esta dirección el artículo 165 de la Ley General de la Administración Pública preceptúa: " La invalidez podrá manifestarse como nulidad absoluta o relativa, según la gravedad de la violación cometida". Por lo anterior, es importante que al margen de la discusión doctrinal antes apuntada, es lo cierto que en el "sistema" normativo nacional se regulan únicamente la nulidad absoluta y la nulidad relativa. La precisión lleva a una segunda puntualización, esta vez respecto del elemento motivo. En lo que se refiere a este aspecto que debe satisfacer toda conducta administrativa, se tiene que el artículo 133 de la referida Ley General de la Administración Pública establece: "1. El motivo deberá ser legítimo y existir tal y como ha sido tomado en cuenta para dictar el acto." . De lo anterior, es claro que con la referencia al elemento motivo, la doctrina y la jurisprudencia hablan de aquellas circunstancias de hecho o de derecho que debe necesariamente existir para que pueda producirse la conducta administrativa. Así a manera de ejemplo, se puede indicar que una sanción administrativa tiene como presupuesto o motivo la comisión de parte de una persona, de una falta administrativa sancionable. Por ejemplo, la emisión de una licencia de conducir tiene como motivo que el solicitante cumpla con la aprobación de las pruebas práctica y teórica, el certificado médico amén del cumplimiento de los demás requisitos. En lo que hace al tema bajo estudio, a saber, el elemento motivo en los certificados de uso de suelo, se tiene que la Ley de Planificación Urbana indica: "Artículo 28.- Prohíbese aprovechar o dedicar terrenos, edificios, estructuras, a cualquier uso que sea incompatible con la zonificación implantada. // En adelante, los propietarios interesados deberán obtener un certificado municipal que acredite la conformidad de uso a los requerimientos de la zonificación. Los usos ya existentes no conformes, deberán hacerse constar también con certificado que exprese tal circunstancia. // Cada reglamento de zonificación fijará la fecha a partir de la cual dichos certificados serán obligatorios." (El original no está destacado). De la norma anterior es claro que en los actos administrativos denominados "certificados de uso de suelo", el análisis del elemento motivo de esos actos es particularmente sencillo. Para que una corporación municipal emita un acto de esta naturaleza, favorable a la petición que ha hecho una persona para dedicar un inmueble a una actividad específica, la Municipalidad simplemente verifica si la actividad que se pretende implementar en la finca o local es o no conforme con la zonificación vigente en el lugar. En otras palabras, se indica que la actividad que pretende realizarse en el inmueble es permitida en el Reglamento de Zonificación del Plan Regulador. A partir de la circunstancia anterior, es claro que respecto de este tipo de actos administrativos, de existir una nulidad, esta sería de carácter absoluto. La afirmación anterior se explica en el hecho de que en materia de uso de suelo, la actividad o fin que se le da o se le pretende dar a un inmueble puede estar o no conforme con la Zonificación vigente, si no lo está, el uso de suelo no es otorgado en los términos requeridos por el administrado. La consecuencia lógica de la afirmación recién ofrecida, es que el acto administrativo denominado certificado de uso de suelo tendrá su elemento motivo ajustado a derecho cuando el inmueble esté ubicado en un lugar en que la actividad requerida es permitida. En sentido opuesto, si en la realidad la actividad de la finca no se ajusta a lo que indica la zonificación vigente, dicho certificado de uso de suelo, carecerá del elemento "motivo" y estará viciado de nulidad absoluta, pues faltaría totalmente uno de sus elementos, el motivo. Dado que en esta materia la verificación del elemento motivo es un simple juicio de hecho respecto de la ubicación de una finca en una zona o no, no es posible que se esté ante un supuesto de "elemento motivo" defectuoso (característica propia de las nulidades relativas). Aún en el caso del fincas limítrofes, el acto administrativo se ajusta a no a la realidad jurídico-fáctica del inmueble o no, descartándose así la existencia de vicios de nulidad relativa en el elemento motivo de este tipo particular de actos.

V.- Del caso concreto: En el presente procedimiento la parte recurrente impugna certificados de uso de suelo mediante el instituto del Recurso Extraordinario de Revisión alegando la existencia de una acción popular, en el tanto sus reproches respecto de las conductas administrativas se basan en cuestionamientos ambientales. Pese a lo anterior, la Municipalidad recurrida determinó la improcedencia de analizar los agravios expuestos, en el tanto consideró que dado que no existe controversia en cuanto a que las fincas presentan problemas de uso de suelo solo de forma parcial, se podría estar ante supuestos de nulidad relativa, siendo que el recurso extraordinario de revisión tiene como presupuesto de admisibilidad la nulidad absoluta. Sobre este particular y conforme se indicó en el considerando anterior, los certificados de uso tienen como presupuesto de hecho, una determinada circunstancia existente en la realidad, si esta no se da aunque sea de forma parcial, y el certificado se emite existirá un problema de nulidad absoluta por falta de motivo. En el caso de fincas limítrofes el certificado deberá dictarse conforme las reglas que para tales supuestos consagra el Reglamento de Zonificación del Plan Regulador de Alajuela. En consecuencia si el motivo de los actos no existe en la realidad como se consigna en el acto administrativo, el certificado carece de motivo y por consiguiente se está ante un supuesto de nulidad absoluta. Tal evento implica la necesidad de que la corporación recurrida ingrese al análisis por el fondo del recurso presentado, aspecto sobre el cual asiste razón a la parte recurrente. Por lo anterior, en aplicación del artículo 351 inciso 3) que establece: "Si existiere algún vicio de forma de los que originan nulidad, se ordenará que se retrotraiga el expediente al momento en que el vicio fue cometido, salvo posibilidad de saneamiento o ratificación.". Por lo anterior resulta indefectible para esta Cámara anular la resolución impugnada, misma que en razón de aspectos formales que no son compartidos por este Tribunal, se omitió conocer el fondo del recurso, así las cosas, se debe retrotraer el procedimiento a fin de que la Alcaldía Municipal de Alajuela resuelva el recurso presentado.

Por tanto

Se declara con lugar el recurso y en consecuencia se anula la resolución de la Alcaldía Municipal de Alajuela de las 9:00 del 21 de noviembre de 2013, ordenándose la devolución de los autos a fin de que la Alcaldía Municipal resuelva el recurso extraordinario de revisión presentado.

Evelyn Solano Ulloa Jorge Leiva Poveda Juan Luis Giusti Soto ASUNTO: Apelación Municipal.

RECURRENTE: Nombre105302 .

RECURRIDO: Municipalidad de Alajuela.

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