Land-Use Certificates Without Unrelated Development ConditionsCertificados de uso de suelo sin condiciones urbanísticas ajenas

Appeal to the non-hierarchical municipal authority (apelación en jerarquía impropia municipal) Franes S.A. v. Municipalidad de Cartago N° 574-2015 ADMINISTRATIVE LITIGATION COURT. THIRD SECTION. SECOND JUDICIAL CIRCUIT OF SAN JOSÉ. Goicoechea, at catorce horas cinco minutos del treinta de noviembre del dos mil quince.

This Court, acting as the non-hierarchical authority (jerarca impropio), hears the appeal filed by Franes S.A., corporate identification number No. CED81006, represented by its special administrative attorney-in-fact (apoderado especial administrativo), Lic. César Gómez Montoya, married, attorney-at-law, identification number CED60055, against the decision of the Alcalde de Cartago issued at 7:58 horas del 16 de febrero del 2015.

Drafted by Judge Solano Ulloa, and:

WHEREAS:

I.Proven Facts: For the proper resolution of this matter, the following is deemed proven:

• 1)In deed No. 292, executed at 13:45 minutos del 16 de octubre de 1984 before Notary Public Nicomedes Madriz Arce, the representative of Inversiones El Molino S.A. appeared in relation to the property registered in the Province of Cartago under real-property folio number Placa15145, which consisted of building land located at Dirección12349, measuring 134.966 m2, for the purpose of subdividing (segregar) seven lots from block O, 27 lots from block P, 25 lots from block Q, 44 lots from block R, and 35 lots from block S, regarding which the notary issued a warning concerning the absence of municipal approval (visado) (folios 725 to 743);
• 2)Notary Jorge Brenes Garro drew up a notarial record (acta notarial) in deed No. 105, at the office of the Ejecutivo Municipal de Cartago, at 13: 35 horas del 3 de julio de 1985, where he requested information concerning the disposition of the plans that Inversiones El Molino S.A. had submitted to that Office for approval, recording that he received a negative response (folio 745);
• 3)Deed No. 292 was supplemented before the same notarial office by deeds No. 538, executed at 9:00 horas del 8 de julio de 1985, and 540, executed at 9:15 horas del 8 de julio de 1985, which recorded the cadastral plan number corresponding to each subdivided lot and stated that the plans did not have municipal approval, “because the Municipalidad de Cartago did not return them within the period that the law recognizes—I mean, grants—for such cases, as evidenced by the record drawn up by Notary Jorge Brenes Garro in Cartago at thirteen hours lau—I mean, thirteen hours and thirty-five minutes on the third of July of the current year, number five of his Notarial Record Book (Protocolo).” (folios 691 to 705);
• 4)The lots subdivided on that occasion by Inversiones El Molino S.A. were registered in the Registro Público (undisputed fact);
• 5)The infrastructure works required to develop the residential development (proyecto urbanístico) corresponded to the fourth stage of Residencial El Molino, but they were not completed and, consequently, were not accepted by the municipal corporation (undisputed fact);
• 6)Franes S.A. purchased from Inversiones El Molino S.A. 76 of the lots that were subdivided and registered on that occasion (undisputed fact);
• 7)Franes S.A. filed with the Municipalidad de Cartago a formal application for a land-use certificate (certificado de uso del suelo) authorizing residential or dwelling use for the 76 indicated lots and plans (folios 472 to 546);
• 8)The Oficina de Planificación Urbana ordered it first to process the subdivision approval (visado de segregación), pursuant to art. 58 subsection 2 of the Ley de Planificación Urbana (folios 472 to 546);
• 9)Franes S.A. submitted, as the required approval, the deeds cited in the first three proven facts of this decision (undisputed fact);
• 10)In decision No. OPU-360-2014 of 18 de noviembre del 2014, the Oficina de Planificación Urbana held that, because the deed did not indicate which construction plans Inversiones El Molino S.A. claimed to have submitted to the office of the Ejecutivo Municipal, nor did it clarify the date on which they were submitted, and taking into consideration that Residencial El Molino consists of several stages, the municipal delay provided for in article 34 of the Ley de Planificación Urbana had not been demonstrated; moreover, the certification had not been placed on the plans for which approval was sought, and therefore it found the procedure improper. It found that a subdivision development (urbanización) was being proposed there, such that the lots formed a single unit and could not be treated individually; accordingly, because there were several case files involving other interested parties, it resolved “to make the use hereby certified as compliant conditional upon the interested party obtaining from the Dirección de Urbanismo Municipal the construction permit for the fourth stage of Residencial El Molino. It is further clarified that, in practical terms, those lots constitute undeveloped land (finca en verde), such that there is no private or public infrastructure (sic), a matter that cannot be overlooked because, pursuant to article 40 of the Ley de Planificación Urbana, it is private, and pursuant to articles II.3, III.2 and III.3 of the Reglamento para el Control Nacional de Fraccionamientos y Urbanizaciones, areas must be set aside for public purposes, that is (sic), parks, children’s play areas, community areas, among others (sic), and the requirements concerning road systems, stormwater systems, and others established by the Plan Regulador Vigente must also be met” (folios 454 to 457);
• 11)In official letter No. OPU 405-2014 of 7 de diciembre del 2014, the Oficina de Planificación Urbana added that “under the concept of conditional land use, it could consider maintaining the size of the properties, provided that the required infrastructure works are delivered and the mitigation measures contained in the environmental decision concerning the Plan Regulador are adopted” (folios 461 and 462);
• 12)Following the filing of an appeal against the decision of the Oficina de Planificación Urbana, the Alcalde Municipal de Cartago rejected the challenge. In summary, he held that the joinder of the case files (acumulación de los expedientes) would remain in effect because they all concerned the fourth stage of Residencial El Molino, which remained incomplete. He added that commercial uses were also being sought, and such uses had to be compatible with the principal use there. He stated that the requirement of plan approval prior to the issuance of a land-use certificate was established in article 12.3 of the Plan Regulador, a requirement that the companies had not met. He rejected the effects of the notarial certification because it did not appear on the plans and the deed did not specify the lots to which it referred (folios 555 to 557);
• 13)Franes S.A. filed the corresponding ordinary appeals (recursos ordinarios) against the decision of the Alcalde Municipal, and the motion for reconsideration (revocatoria) was denied by a decision issued at 15:10 horas del 25 de febrero del presente año (folio 752).

II.Subject Matter of the Appeal: The appellant states that joinder of the case files is improper because its applications were consolidated with those of third parties, even though there is no identity of owners, subject matter, or object, which causes the uses to be granted subject to conditions. It states that this condition requires it to apply for and obtain a municipal construction permit jointly with the other owners. It alleges that subdivision approval is being required even though that requirement is not prescribed for issuing a land-use certificate. It adds that the decision addresses matters that were not requested and are unrelated to the nature of the land-use certificate, which it considers to constitute an ultra petita defect (vicio de extra petita). Finally, it argues that the decision disregards the fact that the 76 land-use case files do comply with the municipal subdivision-approval process, in violation of article 3 of Ley 8220.

III.Merits. Municipal powers (potestades municipales), understood in their dual character as both a power and a duty, are authorities entrusted by the Costa Rican legal system to local governments and include planning, oversight, control, and administrative powers exercised through the autonomy granted by provisions 170 et seq. of the Constitución Política and throughout the Código Municipal. Their functions are carried out through sovereign governmental powers (potestades de imperio), which are nondelegable, nontransferable, and nonwaivable, as established by article 66 of the Ley General de la Administración Pública. Those powers include, most notably, oversight of every urban-development process and assurance of compliance with all public-health and construction standards in order to ensure that human settlements provide suitable residential and environmental conditions. Several national laws contain some of the principal urban-planning rules (normas de aplicación urbanística) that make local governments responsible for urban development, as may be verified in the Código Municipal, article 13 subsection o), the Ley de Planificación Urbana, Ley de Construcciones, and Ley Orgánica del Ambiente.

The granting of construction permits for subdivision (fraccionamiento) and urban development is conditional upon the project’s compliance with the applicable urban-planning regulations; this entails prior authorization or a “permit” issued by the municipal authorities, which must be preceded by various requirements established in our legal system, including, for example, obtaining environmental feasibility approval (viabilidad ambiental) granted by SETENA; the appraisal of works and approval of plans issued by the Colegio Federado de Ingenieros y Arquitectos; securing potable-water sources and obtaining approval of aqueduct and sewer-system plans issued by the AyA; studies with favorable findings from SENARE concerning impacts on the subsoil, aquifers, and recharge areas; the provision of electrical services; and approval by INVU regarding the integrity of the project. All these reviews are intended to ensure compliance with structural standards, which also include matters relating to access to public roads, dedication of areas for public use, standards for the construction of streets and sidewalks, pavement, water pipelines, stormwater and sanitary drainage, electrification, and public lighting, among others.

This is due to the impact inherent in every urban development, given the transformation of land into places suitable for human habitation, which is a complex process of environmental alteration with substantial effects on natural and artificial ecosystems. The Ley de Construcciones - Decreto-Ley No. 833 - provides, in articles 1 and 8, as does provision 33 of the Ley de Planificación Urbana, for the powers of the municipalities in this regard; they are responsible for approving lot-development or subdivision plans, including the process of dedicating common-use areas to the public domain (demanio público) (green areas and public roads).

IV.In the present case, we are dealing with what was intended to be the fourth phase of Residencial El Molino in Cartago, whose developer, in the eighties, essentially failed to carry out the project and abandoned it. However, in accordance with the evidentiary record (acervo probatorio) submitted in the case file, and on the basis of notarial public faith (fe pública notarial), this Tribunal gives full credence to the information contained in public deeds (escrituras públicas) Nos. 292, executed at 13:45 on 16 de octubre de 1984, and 538, executed on 8 de julio de 1985 before Notary Public Nicomedes Madriz Arce, in which the representative of Inversiones El Molino S.A. appeared in its capacity as owner of the property on which the development was planned, for the purpose of segregating the lots whose land use (uso del suelo) is now in dispute. For this Chamber, the statements recorded therein, considered together with the proceeding conducted by Notary Jorge Brenes Garro, which is recorded in deed No. 105 at 13: 35 on 3 de julio de 1985, constitute evidence that the plans were submitted to the Municipalidad for approval (visado), but that, after the statutory period had elapsed, they had not been approved, which prompted the notarial record made by the aforementioned attorneys.

These documents remain fully valid and therefore unquestionably produced the legal effects prescribed by law, since the segregation was successfully completed, followed by registration of the resulting properties. It is clear that the procedures prescribed in the Ley de Planificación Urbana, Article 34, were satisfied because, beyond the notation on the plans, there is a notarized public deed, which is the official instrument through which notaries public perform their duties under the authority of public faith; accordingly, the respective proceeding is deemed to have been properly carried out. All these properties can be individually identified because they correspond to the plan numbers contained in deed No. 538 of 8 de julio de 1985; consequently, all those plans must be understood to have their respective approval, meaning that these are vested legal situations (situaciones jurídicas consolidadas) that cannot be disregarded.

This is why there are now owners other than the original developer—the appellant company, for example—who acquired their properties in reliance on the public notice afforded by the Property Registry (publicidad registral), which cannot be challenged unless and until those public instruments are declared null and void, which is not the situation here.

V.As a consequence of the foregoing, it should be stated that the requirement of plan approval for obtaining a land-use certificate (certificado de uso de suelo) is indeed provided for in Article 12.3 of the Plan Regulador del Cantón de Cartago; however, given the manner in which it was satisfied in this particular case, this legal requirement must be deemed fulfilled.

VI.Having clarified the foregoing, it should be stated that the land-use certificate is an administrative act (acto administrativo) which, by its nature, directly affects the legal sphere of the person subject to the Administration (administrado) and is therefore capable of producing effects independently, because its contents may establish the existence of limitations on the exercise of the attributes of the right of ownership, pursuant to urban-planning regulations and the environmental regime in force, thereby permitting or preventing subsequent decisions by private parties, including investments involving construction or business-license impacts. The position that this type of administrative act is merely declaratory and therefore does not affect the legal sphere of the person subject to the Administration has been superseded by case law, both from the Sala Constitucional and the Sala Primera.

This Tribunal of non-hierarchical appellate jurisdiction fully shares that position and has expressed it for several years (in this regard, notable examples include the reasoning set forth in judgment No. 000866-F-S1-2013 of the Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia, Votos Nos. 2010-12815 and 2010-4161 of the Sala Constitucional, and Votos Nos. 530-2014 and 10-2015 of this Sección III, among others). However, because this document identifies the uses permitted under the regulated zoning, it cannot be made subject to construction requirements applicable to a residential development, as the Municipalidad de Cartago is doing in this case. It should be noted that the appellant merely requested issuance of that document for residential or dwelling use and has never proposed, at least insofar as the case file shows, resuming the project on the terms proposed by its original developer. From this standpoint, the appellant is correct in asserting that the Municipalidad exceeded the scope of the request and should have limited itself to deciding what the appellant had requested.

VII.The existence of a previous project dating from the eighties that was not successfully completed likewise provides no basis for consolidating all the case files (acumular todos los expedientes). The Municipalidad cannot anticipate or order the continuation of a project that was abandoned in the past, since the development alternatives planned by the appellant and the other owners are currently unknown. We are dealing with 76 individual properties that cannot be joined with neighboring properties as though they constituted a single project, because doing so arbitrarily coerces the parties and infringes the rights of use, enjoyment, and transformation inherent in the appellant’s ownership of real property. It is clear that the fourth phase of Residencial El Molino now has different owners and may be developed differently; accordingly, it is not possible to consolidate the case files and subject them to a single treatment, because the new owners must be given an opportunity to submit their new proposals. There is unquestionably neither identity of cause nor identity of parties, and this Chamber therefore also disagrees with the municipal decision to consolidate the case files.

VIII.Conclusion. Because all the plans identified in public deeds No. 292 at 13:45 on 16 de octubre de 1984, No. 538 at 9:00 on 8 de julio de 1985, and No. 540 at 9:15 on 8 de julio de 1985, executed before Notary Public Nicomedes Madriz Arce, are deemed approved, the Municipalidad de Cartago may not make land uses subject to requirements not provided for in the zoning regulations. Each property and each owner must be considered individually so that the various proposals may be submitted to the local government. Consequently, the decision of the Alcalde de Cartago under appeal is vitiated by absolute nullity (nulidad absoluta). The same fate must befall the decisions of the Oficina de Planificación Urbana, Nos. OPU 360-2014 of 18 de noviembre del 2014 and OPU 405-2014 of 7 de diciembre del 2014. The Municipalidad de Cartago must reissue the land-use certificates for the purpose selected by the appellant (residential or dwelling use), if permitted by the zoning regulations in force. With respect to the matters raised in the appeal, administrative remedies are deemed exhausted (agotada la vía administrativa).

Por tanto

The appeal filed is granted, and the decision of the Alcalde de Cartago at 7:58 on 16 de febrero del 2015 is therefore annulled; by reason of their connection and as a consequence, the decisions of the Oficina de Planificación Urbana, Nos. OPU 360-2014 of 18 de noviembre del 2014 and OPU 405-2014 of 7 de diciembre del 2014, are also annulled. The plans identified in public deeds No. 292 at 13:45 on 16 de octubre de 1984, No. 538 at 9:00 on 8 de julio de 1985, and No. 540 at 9:15 on 8 de julio de 1985, executed before Notary Public Nicomedes Madriz Arce, are deemed to have been properly approved. The Municipalidad de Cartago must reissue the corresponding land-use certificates for the purpose selected by the appellant (residential or dwelling use), if permitted by the zoning regulations in force. With respect to the matters raised in the appeal, administrative remedies are deemed exhausted.

Evelyn Solano Ulloa Jorge Leiva Poveda Francisco José Chaves Torres Tribunal Contencioso Administrativo, Sección Tercera Decision No. 574-2015 at 14:05 on 30 de noviembre del 2015.

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Apelación en jerarquía impropia municipal Franes S.A. c/ Municipalidad de Cartago N° 574-2015 TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. SECCIÓN TERCERA. II CIRCUITO JUDICIAL DE SAN JOSÉ. Goicoechea, a las catorce horas cinco minutos del treinta de noviembre del dos mil quince.

Conoce este Tribunal, como jerarca impropio, del recurso de apelación interpuesto por Franes S.A.,cédula jurídica No. CED81006, representada por su apodera especial administrativo, el Lic. César Gómez Montoya, quien es casado, abogado, cédula CED60055; contra la resolución del Alcalde de Cartago, de las 7:58 horas del 16 de febrero del 2015.

Redacta la Jueza Solano Ulloa, y:

CONSIDERANDO:

I.Hechos Probados: Para una correcta resolución del presente asunto, se tiene por probado lo siguiente:

• 1)En escritura No. 292 de las 13:45 minutos del 16 de octubre de 1984, otorgada ante el Notario Público Nicomedes Madriz Arce, compareció el representante de Inversiones El Molino S.A., en condición de la finca del Partido de Cartago, matrícula de folio real Placa15145, que era terreno para construir, ubicado en el Dirección12349 con medida 134.966 m2, con la finalidad de segregar siete lotes del bloque O, 27 lotes del bloque P, 25 lotes del bloque Q, 44 lotes del bloque R, 35 lotes del bloque S, de los cuales el notario hizo advertencia respecto de la ausencia de visado (folio 725 a 743);
• 2)El Notario Jorge Brenes Garro, levantó acta notarial en escritura No. 105, en la oficina del Ejecutivo Municipal de Cartago, al ser las 13: 35 horas del 3 de julio de 1985, en donde requirió el destino de los planos que presentara ante ese Despacho para que fueran visados, la empresa Inversiones El Molino S.A., acto en el que consignó que se le respondió negativamente (folio 745);
• 3)La escritura No. 292 fue adicionada ante la misma notaría, en las escrituras No. 538 de las 9:00 horas del 8 de julio de 1985, y 540 de las 9:15 horas del 8 de julio de 1985, en donde se consignó el número de plano de catastro que corresponde a cada uno de los lotes segregados, según la cual los planos no contaban con el visado Municipal, "porque la Municipalidad de Cartago, no devolvió lo mismos dentro del término que le conoce, digo concede la ley para estos casos, conforme consta el acta levantada por el Notario Jorge Brenes Garro, en Cartago a las trece horas reí, digo trece horas treinta y cinco minutos del tres de julio de los corriente, número cinco de su Protocolo." (folios 691 a 705);
• 4)Los lotes segregados en esa ocasión por Inversiones El Molino S.A., fueron inscritos en el Registro Público (hecho no controvertido);
• 5)Las obras de infraestructura necesarias para desarrollar el proyecto urbanístico, correspondían a la cuarta etapa del Residencial El Molino, mas no fueron terminadas, ergo, tampoco recibidas por la corporación municipal (hecho no controvertido);
• 6)La empresa Franes S.A., compró a Inversiones El Molino S.A., 76 de lo lotes que fueron segregados e inscritos en esa ocasión (hecho no controvertido);
• 7)Franes S.A. presentó ante la Municipalidad de Cartago, formal gestión de certificado de uso del suelo para uso residencial o habitacional, de los 76 lotes planos indicados (folios 472 a 546);
• 8)La Oficina de Planificación Urbana previno que debía tramitar de previo, el visado de segregación, según el art. 58 inciso 2 de la Ley de Planificación Urbana (folios 472 a 546);
• 9)Franes S.A. presentó como el visado prevenido, las escrituras de cita en los tres primeros hechos probados de esta resolución (hecho no controvertido);
• 10)En resolución No. OPU-360-2014 del 18 de noviembre del 2014, Oficina de Planificación Urbana dispuso que al no desprenderse de la escritura cuales fueron los planos constructivos que dice haber presentado Inversiones El Molino S.A. al despacho del Ejecutivo Municipal, ni aclara la fecha en la que los presentó, y tomando en consideración que el Residencial El Molino se constituye de varias etapas, estimó que no se tiene por demostrada la mora municipal del artículo 34 de la Ley de Planificación Urbana, además de que la constancia no fue puesta en los planos que se pretendían visar, por lo que consideró inadecuado el procedimiento. Consideró que allí se propone una urbanización, de modo que los lotes forman una unidad y no pueden ser tratados de forma individual, por lo que habiendo varios expedientes, con otras partes interesadas, resolvió "condicionar el uso que está certificando como conforme a que el interesado tramite ante la Dirección de Urbanismo Municipal el permiso de construcción para la cuarta etapa del Residencial El Molino. Y es que se aclara que en la materialidad esos lotes corresponden a una finca en verde, de la manera que no hay infraestructura tanto privadas como públicas (sic), cuestión que no puede ser pasada por alto toda vez que de conformidad con el artículo 40 de la Ley de Planificación Urbana es particular y los artículos II.3, III.2 y III.3 del Reglamento para el Control Nacional de Fraccionamientos y Urbanizaciones, debe dejarse área para fines públicos, ósea (sic) parques, juegos infantiles, área comunal, entre otro e (sic), así como cumplir con lo relacionada a sistemas viales, pluviales, entre otros establecidos por el Plan Regulador Vigente" (folios 454 a 457);
• 11)En oficio No. OPU 405-2014 del 7 de diciembre del 2014, la Oficina de Planificación Urbana agregó que "bajo el concepto de uso de suelo condicionado podría considerar mantener el tamaño de las fincas, en la medida de que se entreguen las obras de infraestructura necesarias y se tomen las medidas de mitigación contenidas en la resolución ambiental del Plan Regulador" (folios 461 y 462);
• 12)Habiéndose interpuesto recurso de apelación en contra de lo dispuesto por la Oficina de Planificación Urbana, el Alcalde Municipal de Cartago rechazó la impugnación planteada. En resumen, dispuso que se mantenía la acumulación de los expedientes por cuanto todos corresponden a la cuarta etapa del Residencial El Molino, la cual se encuentra inconclusa. Agregó que hay usos comerciales que se pretenden, pues allí estos usos deben ser compatibles con el uso principal Indicó que la exigencia del visado de planos, previo a la entrega del certificado de uso de suelo, está previsto en el artículo 12.3 del Plan Regulador, requisito que las empresas no han cumplido. Rechaza los efectos de la constancia notarial, debido a que los planos carecen de ella y de la escritura no se detalla a cuáles lotes se refiere (folios 555 a 557),
• 13)Contra lo resuelto por el Alcalde Municipal, Franes S.A. interpuso sendos recursos ordinarios, resultando rechazada la revocatoria en resolución de las 15:10 horas del 25 de febrero del presente año (folio 752).

II.Objeto del recurso: Indica el recurrente que la acumulación de expedientes es indebida, pues se unifican sus solicitudes con las de terceros, sin que exista identidad de propietarios, cosa u objeto, lo cual provoca que los usos se le otorguen condicionados. Indica que esa condición es que se le obligue a gestionar y obtener en conjunto con los otros propietarios una licencia municipal de construcción. Acusa que se le exige el visado de segregación cuando este requisito no está previsto para la emisión del certificado de uso de suelo. Agrega que se resuelven aspectos que no fueron pedidos, que son ajenos a la naturaleza del certificado de uso de suelo, lo cual estima es un vicio de extra petita. Y finalmente, que se desconoce que los 76 expedientes de uso de suelo, sí cumplen con el proceso de visado municipal de segregación, lo cual quebranta el artículo 3 de la Ley 8220.

III.Sobre el fondo. Las potestades municipales, entendidas en su doble condición de poder-deber, son atribuciones que el ordenamiento costarricense encomienda a los gobiernos locales que incluyen facultades de planificación, vigilancia, control y dirección que se despliegan a través de la autonomía otorgada en los ordinales 170 y siguientes de la Constitución Política y a lo largo de todo el texto del Código Municipal. Sus funciones son llevadas a cabo mediante las potestades de imperio, competencias que devienen en indelegables, intransferibles e irrenunciables, conforme lo establece el artículo 66 de la Ley General de la Administración Pública. Esas facultades incluyen, por excelencia, la vigilancia de todo proceso urbanístico y el aseguramiento del cumplimiento de todas las normas de salubridad pública y constructivas a efectos de garantizar que los asentamientos humanos brindan condiciones habitacionales y ambientales idóneas.

En varias leyes nacionales se encuentran algunas de las principales normas de aplicación urbanística que responsabiliza a los Gobiernos Locales del desarrollo urbano, tal y como se puede verificar en el Código Municipal, artículo 13 inciso o), la Ley de Planificación Urbana, Ley de Construcciones y la Ley Orgánica del Ambiente. El otorgamiento de los permisos de construcción para efectos de fraccionamiento y urbanización está condicionado a que el proyecto en cuestión resulte conforme con la ordenación urbanística aplicable; lo cual supone un control previo de habilitación o "permiso" emitido por las autoridades municipales, que debe estar precedido de varios requerimientos previstos en nuestro ordenamiento, dentro de lo que destacan, por ejemplo, la obtención de la viabilidad ambiental otorgada por SETENA, la tasación de obras y aprobación de planos emitido por el Colegio Federado de Ingenieros y Arquitectos, la obtención de fuentes de agua potable así como la aprobación de planos de acueductos y sistemas de alcantarillados emitidos por el AyA, los estudios con resultados favorables del SENARE respecto del impacto sobre los subsuelos, mantos acuíferos y áreas de recarga, el suministro de servicios de electrificación, así como la aprobación del INVU en lo que concierne a la integralidad del proyecto.

Todos estos análisis pretenden garantizar el cumplimiento de las normas estructurales, que incluyen además, lo referente al acceso a la vía pública, cesión de áreas para uso público, normas para construcción de calles y aceras, pavimentos, cañerías, drenajes pluviales y sanitarios, electrificación y alumbrado público, entre otros. Ello obedece al impacto que todo desarrollo urbanístico implica dada la transformación de los terrenos en lugares habitables para el ser humano, lo cual es un proceso complejo de alteración ambiental de gran efecto sobre los ecosistemas naturales y artificiales. La Ley de Construcciones - Decreto-Ley No. 833 - dispone, en los artículos 1 y 8, así como el ordinal 33 de la Ley de Planificación Urbana, los poderes de las Municipalidades al efecto, las cuales son las encargadas de la aprobación de los planos de loteos o fraccionamientos, que incluye el proceso de afectación de las áreas de uso común al demanio público (áreas verdes y vías públicas).

IV.En el presente caso, estamos en presencia de lo que se pretendió fuera la cuarta etapa del Residencial El Molino en Cartago, cuyo desarrollador, en los años ochenta, prácticamente no concretó dicho proyecto y lo dejó en abandono. Sin embargo, de conformidad con el acervo probatorio allegado al expediente, con base en la fe pública notarial, este Tribunal confiere total credibilidad a la información contenida en las escrituras públicas Nos. 292 de las 13:45 minutos del 16 de octubre de 1984 y 538 del el 8 de julio de 1985 otorgadas ante el Notario Público Nicomedes Madriz Arce, en donde compareció el representante de Inversiones El Molino S.A., en condición de propietaria de la finca en donde se previó dicho desarrollo, con la finalidad de segregar los lotes cuyo uso del suelo es hoy objeto de discusión. Para esta Cámara, lo allí consignado, analizado junto con la diligencia que realizó el Notario Jorge Brenes Garro, que consta en la escritura No. 105 de las 13: 35 horas del 3 de julio de 1985, es prueba de que los planos fueron presentados para su visado ante la Municipalidad, mas superado el plazo legal, no fueron visados, lo cual motivó la consignación notarial que hicieron los mencionados abogados.

Estos documentos mantienen total validez y por ello, sin duda, surtieron los efectos legales que la ley prevé, al haberse concretado con éxito la segregación con la consiguiente inscripción registral de las fincas nacientes. Es claro que las diligencias previstas en la Ley de Planificación Urbana, artículo 34, fueron satisfechas, pues más allá que la constancia en los planos, existe una escritura pública notarial, cual es el documento oficial mediante el cual los notarios públicos realizan su trabajo revestidos de la fe pública, de modo que se tiene por correctamente realizada la diligencia respectiva. Todas esas fincas se pueden individualizar pues corresponden a los números de planos contenidos en la escritura No. 538 del el 8 de julio de 1985, de modo que se debe entender que todos esos planos cuentan con su respectivo visado, de manera que estamos ante situaciones jurídicas consolidadas que no pueden ser desconocidas.

Es por ello que hoy existen otros propietarios distintos al desarrollador original -la sociedad apelante, por ejemplo-, quienes adquirieron sus fincas a la luz de la publicidad registral, misma que no puede ser cuestionada hasta tanto ni exista declaratoria de nulidad de dichos documentos públicos, lo cual no es este supuesto.

V.Como consecuencia de lo anterior, debe indicarse que el requisito del visado de planos para la obtención del certificado de uso de suelo, sí se encuentra previsto en el artículo 12.3 del Plan Regulador del Cantón de Cartago, mas en la forma en que se satisfizo en este caso en concreto, ésta exigencia legal se debe entender como cumplida.

VI.Aclarado lo anterior, debe indicarse que el certificado de uso de suelo es un acto administrativo que, por su naturaleza, incide directamente sobre la esfera jurídica del administrado, de modo que es capaz de surtir efectos de manera independiente, puesto que su contenido puede enunciar la existencia de limitaciones al ejercicio de los atributos del derecho propiedad, en aplicación de las regulaciones urbanísticas y el régimen ambiental vigente, que permite o impide la toma de decisiones posteriores por parte de los particulares, incluyendo inversiones de impacto de tipo constructivo o de patentes. La tesis que sostenía que este tipo de acto administrativo es meramente declarativo y por ende, no incide en la esfera jurídica del administrado, se encuentra jurisprudencialmente superada, tanto por la Sala Constitucional como por la Sala Primera, criterio que es plenamente compartido por este Tribunal de jerarquía impropia y así se ha venido expresando desde hace varios años atrás (sobre este particular, destacan, entre otras, los desarrollos expresados en la sentencia de la Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia, No. 000866-F-S1-2013, los Votos Nos. 2010-12815 y 2010-4161 de la Sala Constitucional, así como los Votos de esta Sección III, Nos. 530-2014 y 10-2015, entre otros).

Sin embargo, dado que mediante este documento se indican los usos permitidos de conformidad con la zonificación reglamentada, no es posible condicionarlo sobre la base de exigencias constructivas de una urbanización, como lo está realizando la Municipalidad de Cartago, en este caso. Nótese que la parte apelante solamente le solicitó expedir tal documento para uso residencial y habitacional, mas en ningún momento ha planteado, por lo menos que conste en el expediente, retomar el proyecto en los términos que propuso su primer desarrollador. Desde este punto de vista, tiene razón la parte apelante al considerar que la Municipalidad se excedió en lo peticionado, debiendo haberse limitado a resolver lo requerido por la parte apelante.

VII.La existencia de un proyecto anterior que data de los años ochenta, que no fue culminado con éxito, no da motivo, tampoco, para que se acumulen todos los expedientes. No puede la Municipalidad prever ni ordenar la continuidad de un proyecto que otrora resultó abandonado, pues en la actualidad, se desconocen cuáles son las alternativas de desarrollo que planea la parte recurrente, así como los demás propietarios. Estamos en presencia de 76 fincas individuales que no se pueden cohesionar con las propiedades vecinas, cual si fuera un único proyecto, pues ello es forzar de manera arbitraria a la partes y se transgreden los atributos de uso, disfrute y transformación inherente al derecho de propiedad inmobiliaria de la parte apelante. Es claro que hoy día ya la cuarta etapa del Residencial El Molino tiene otros dueños y puede ser desarrollada de manera diferente, de modo que unificar los expedientes y darles un único tratamiento, no es posible, pues debe darse oportunidad a los nuevos propietarios para que presenten sus nuevas propuestas. Sin duda, no estamos ante una identidad de causa ni de partes, por lo que esta disposición municipal de acumular expedientes, tampoco es compartida por esta Cámara.

VIII.Corolario. Teniéndose por visados todos lo planos consignados en las escrituras públicas No. 292 de las 13:45 minutos del 16 de octubre de 1984, No. 538 de las 9:00 horas del 8 de julio de 1985, y No. 540 de las 9:15 horas del 8 de julio de 1985, otorgadas ante el Notario Público Nicomedes Madriz Arce, no puede la Municipalidad de Cartago, condicionar los usos de suelo a requisitos no previstos en la regulación de zonificación. Deberá atenderse de manera individual cada finca y cada propietario, de modo que se puedan plantear las distintas propuestas ante el gobierno local. Ello hace que la resolución del Alcalde de Cartago, venida en alzada, tenga vicios de nulidad absoluta. Misma suerte ha de llevar, las resoluciones de la Oficina de Planificación Urbana, Nos. OPU 360-2014 del 18 de noviembre del 2014 y OPU 405-2014 del 7 de diciembre del 2014. Deberá la Municipalidad de Cartago, emitir nuevamente los certificados de uso de suelo, con el fin escogido por la parte apelante (residencial o habitacional), si así lo permite la regulación de zonificación vigente. En lo que ha sido objeto de recurso de apelación, se da por agotada la vía administrativa.

POR TANTO

Se declara con lugar el recurso de apelación interpuesto, por lo que se anula la resolución del Alcalde de Cartago, de las 7:58 horas del 16 de febrero del 2015 y, por conexidad y consecuencia, se anulan también las resoluciones de la Oficina de Planificación Urbana, Nos. OPU 360-2014 del 18 de noviembre del 2014 y OPU 405-2014 del 7 de diciembre del 2014. Se tienen por correctamente visados, los planos enunciados en las escrituras públicas No. 292 de las 13:45 minutos del 16 de octubre de 1984, No. 538 de las 9:00 horas del 8 de julio de 1985, y No. 540 de las 9:15 horas del 8 de julio de 1985, otorgadas ante el Notario Público Nicomedes Madriz Arce. Deberá la Municipalidad de Cartago, emitir nuevamente los certificados de uso de suelo conformes, con el fin escogido por la parte apelante (residencial o habitacional), si así lo permite la regulación de zonificación vigente. En lo que ha sido objeto de recurso de apelación, se da por agotada la vía administrativa.

Evelyn Solano Ulloa Jorge Leiva Poveda Francisco José Chaves Torres Tribunal Contencioso Administrativo, Sección Tercera Resolución No. 574-2015 de las 14:05 horas del 30 de noviembre del 2015.

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