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Res. 00566-2015 Tribunal Contencioso Administrativo Sección III · Tribunal Contencioso Administrativo Sección III · 25/11/2015
OutcomeResultado
The appeal is denied and the decision of the Mayor of Tibás is upheld, issuing a 'non-conforming' land-use certificate for an industrial workshop in a mixed zone because it adjoins a residence.Se declara sin lugar el recurso de apelación y se confirma la resolución del Alcalde de Tibás que emitió un certificado de uso de suelo 'no conforme' para un taller industrial en zona mixta, por colindar con una vivienda.
SummaryResumen
The Administrative Appeals Tribunal, Section III, acting as improper hierarch, hears the appeal filed by Grupo Simón S.A. against the Tibás Municipal Mayor's decision confirming a 'non-conforming' land-use certificate for a bodywork and painting workshop in a mixed residential-commercial zone of Llorente district. The company argued the certificate lacked reasoning and did not affect its legal sphere. The Tribunal rejects both: first, it holds that the land-use certificate is an administrative act directly impacting the petitioner's legal sphere, per settled case law of the Constitutional Chamber and Court of Cassation. Second, it analyzes applicable law, particularly the Partial Industrial Zoning Regulation for the Greater Metropolitan Area and its amendment via Executive Decree No. 25364, which allows harmless or nuisance industrial activities outside industrial zones provided they meet requirements such as not adjoining residences. Here, the property borders a residence to the south—an uncontested fact—which precludes a 'conforming' certificate. The court upholds the Mayor's decision, denies the appeal, and declares the administrative process exhausted.El Tribunal Contencioso Administrativo, Sección III, actuando como jerarca impropio, conoce del recurso de apelación interpuesto por Grupo Simón S.A. contra la resolución del Alcalde Municipal de Tibás que confirmó el certificado de uso de suelo 'no conforme' para instalar un taller de enderezado y pintura en una zona mixta residencial-comercial del distrito de Llorente. La empresa argumentó que el certificado carecía de fundamentación y que no incidía en su esfera jurídica. El Tribunal rechaza ambos argumentos: primero, establece que el certificado de uso de suelo sí es un acto administrativo que incide directamente en la esfera jurídica del administrado, según jurisprudencia consolidada de la Sala Constitucional y la Sala Primera. Segundo, analiza la normativa aplicable, en particular el Reglamento de Zonificación Parcial de Áreas Industriales de la Gran Área Metropolitana y su reforma mediante Decreto Ejecutivo No. 25364, que permite actividades industriales inofensivas o incómodas fuera de zonas industriales siempre que cumplan requisitos como no colindar con viviendas. En este caso, el inmueble colinda al sur con una vivienda, hecho no controvertido, lo que impide la emisión de un certificado 'conforme'. El Tribunal confirma la decisión del Alcalde, declara sin lugar el recurso y agota la vía administrativa.
Key excerptExtracto clave
“III.- On the binding nature of planning regulations for the exercise of lucrative activities. … the land-use certificate is an administrative act that, by its nature, directly affects the legal sphere of the citizen, so that it is capable of having independent effects, since its content may state the existence of limitations on the exercise of the attributes of property rights, in application of planning regulations and the environmental regime in force, which allows or prevents subsequent decision-making by individuals, including investments with constructive impact or business licenses. The thesis that held this type of administrative act to be merely declaratory and thus not affecting the legal sphere of the citizen has been jurisprudentially overcome, both by the Constitutional Chamber and the Court of Cassation, a criterion fully shared by this Improper Hierarch Tribunal and so expressed for several years …” “V.- … The drawback is that the property adjoins a residence on its southern boundary, a fact not in dispute by the appellant and therefore accepted as true. This element prevents the issuance of a compliant use certificate, since it fails to meet all requirements under applicable law. Therefore, the reason given by the Mayor of Tibás to deem the use 'non-conforming' is shared by this Chamber …”“III.- Sobre la vinculancia de la regulación urbanística para el ejercicio de actividades lucrativas. … el certificado de uso de suelo es un acto administrativo que, por su naturaleza, incide directamente sobre la esfera jurídica del administrado, de modo que es capaz de surtir efectos de manera independiente, puesto que su contenido puede enunciar la existencia de limitaciones al ejercicio de los atributos del derecho propiedad, en aplicación de las regulaciones urbanísticas y el régimen ambiental vigente, que permite o impide la toma de decisiones posteriores por parte de los particulares, incluyendo inversiones de impacto de tipo constructivo o de patentes. La tesis que sostenía que este tipo de acto administrativo es meramente declarativo y por ende, no incide en la esfera jurídica del administrado, se encuentra jurisprudencialmente superada, tanto por la Sala Constitucional como por la Sala Primera, criterio que es plenamente compartido por este Tribunal de jerarquía impropia y así se ha venido expresando desde hace varios años atrás …” “V.- … El inconveniente que tiene es que el inmueble colinda con una vivienda por su lindero sur, hecho que no es objeto de controversia por parte de la apelante, por lo que se tiene como cierto. Este elemento impide que se expida el uso conforme, pues no logra cumplir con todos los requisitos previstos en la normativa aplicable. Por ello, el motivo expresado por el Alcalde de Tibás para disponer que el uso es "no conforme" es compartido por esta Cámara …”
Pull quotesCitas destacadas
"el certificado de uso de suelo es un acto administrativo que, por su naturaleza, incide directamente sobre la esfera jurídica del administrado, de modo que es capaz de surtir efectos de manera independiente"
"the land-use certificate is an administrative act that, by its nature, directly affects the legal sphere of the citizen, so that it is capable of having independent effects"
Considerando III
"el certificado de uso de suelo es un acto administrativo que, por su naturaleza, incide directamente sobre la esfera jurídica del administrado, de modo que es capaz de surtir efectos de manera independiente"
Considerando III
"El inconveniente que tiene es que el inmueble colinda con una vivienda por su lindero sur, hecho que no es objeto de controversia por parte de la apelante, por lo que se tiene como cierto. Este elemento impide que se expida el uso conforme, pues no logra cumplir con todos los requisitos previstos en la normativa aplicable."
"The drawback is that the property adjoins a residence on its southern boundary, a fact not in dispute by the appellant and therefore accepted as true. This element prevents the issuance of a compliant use certificate, since it fails to meet all requirements under applicable law."
Considerando V
"El inconveniente que tiene es que el inmueble colinda con una vivienda por su lindero sur, hecho que no es objeto de controversia por parte de la apelante, por lo que se tiene como cierto. Este elemento impide que se expida el uso conforme, pues no logra cumplir con todos los requisitos previstos en la normativa aplicable."
Considerando V
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III.- On the binding nature of urban planning regulations for the exercise of for-profit activities. Article 81 of the Municipal Code establishes that municipal licenses for the exercise of for-profit activities may only be denied "when the activity is contrary to law, morality, or good customs, when the establishment has not fulfilled the legal and regulatory requirements, or when the activity, due to its physical location, is not permitted by the laws or, failing that, by the current municipal regulations." The final part of this rule refers to the binding nature of urban planning regulations and the submission that the governed parties must have to the rules they impose as matters of public order, since these rules form part of the content of property rights, insofar as they establish the authorized or legitimate scope of their exercise, containing some of the limitations authorized by Article 45 of the Constitution, under the understanding that no dispossession of private property or deprivation of the primary attribute of ownership is produced. Likewise, Article 24 of the Urban Planning Law (Ley de Planificación Urbana) determines that zoning regulations (reglamentos de zonificación) must include the determination of land uses; matters relating to the location, height, and construction area of buildings; the surface area and dimensions of lots, which directly affects the determination of land density; the size of setbacks (retiros), patios, and other open spaces, and lot coverage (cobertura del lote) by buildings and structures; among others. Article 28 of the same Law indicates that land use requires a use certificate to determine its compatibility with the urban planning regulation:
"Article 28.- It is prohibited to utilize or dedicate land, buildings, or structures to any use that is incompatible with the established zoning (zonificación). Henceforth, interested property owners must obtain a municipal certificate attesting to the conformity of the use with the zoning requirements. Existing non-conforming uses must also be recorded with a certificate expressing that circumstance.
Each zoning regulation shall set the date from which said certificates shall be mandatory." Contrary to the grievance expressed in the challenge brief, the land-use certificate (certificado de uso de suelo) is an administrative act that, by its nature, directly affects the legal sphere of the governed party, such that it is capable of producing effects independently, since its content may state the existence of limitations on the exercise of the attributes of property rights, in application of urban planning regulations and the current environmental regime, which permits or prevents subsequent decision-making by private parties, including constructive or patent-related impact investments. The thesis that held that this type of administrative act is merely declarative and therefore does not affect the legal sphere of the governed party has been jurisprudentially overcome, both by the Constitutional Chamber (Sala Constitucional) and by the First Chamber (Sala Primera), a criterion that is fully shared by this Tribunal of improper jurisdiction (jerarquía impropia) and has been expressed for several years now (on this matter, noteworthy among others are the developments expressed in the judgment of the First Chamber of the Supreme Court of Justice, No. 000866-F-S1-2013, Votes Nos. 2010-12815 and 2010-4161 of the Constitutional Chamber, as well as Votes of this Section III, Nos. 530-2014 and 10-2015, among others). Therefore, the land-use certificate does affect the legal sphere of the governed party, so the grievance expressed to the contrary must be rejected.
IV.- On the regulation of Industrial Areas in the canton of Tibás. In the case of the Canton of Tibás, the absence of local urban planning regulation obliges the application of the Partial Zoning Regulation of the Regional Urban Development Plan for the Greater Metropolitan Area (Reglamento Parcial de Zonificación del Plan Regional de Desarrollo Urbano Gran Área Metropolitana), number 3332 of April 26, 1982. Also applicable to this canton is the Partial Zoning Regulation for Industrial Areas of the Greater Metropolitan Area (Reglamento de Zonificación Parcial de Áreas Industriales de la Gran Área Metropolitana), No. 3623 of May 6, nineteen eighty-five, which establishes that the industrial zone of Tibás is the district of Colima (article 1,1). Precisely, the Regional Urban Development Plan for the Greater Metropolitan Area and its Annexes, No. 3332, in force since July 2, 1982, creates three types of "Land-Use Certificate", namely: "conforme" (conforming), which is that permitted in each zone; "condicional" (conditional), which may be granted with prior special authorization from the Municipality, the Ministry of Health, and the Urban Planning Directorate, with special restrictions and requirements; and "no conforme" (non-conforming), which is the existing use that does not conform to the established zoning or, conforming, does not meet the requirements of the zone. Its issuance therefore corresponds to the Municipality of Tibás, but its content must certainly be clear and explicit, so that the governed party knows the reasons why a specific use is rejected. Article 12 of the Partial Zoning Regulation for Industrial Areas of the Greater Metropolitan Area was reformed by Executive Decree (Decreto Ejecutivo) No. 25364 of July 19, 1996, which established the following:
"Article 12. —Location of Industries...
Uncomfortable industries or activities with nuisances containable on the property shall only be permitted outside the industrial zones when they comply with the following:
The requirements stipulated in Article 2° of the Partial Zoning Regulation for Industrial Areas of the Greater Metropolitan Area.
The setbacks indicated in Article 6° of the Partial Zoning Regulation for Industrial Areas of the Greater Metropolitan Area.
Fronting national roads classified as primary, secondary, or tertiary.
When they do not share any boundary with dwellings and are not located in high-density residential zones, as defined in the Zoning Regulation of the Greater Metropolitan Area.
The inconveniences must be totally containable on the property.
The classification of the industry or activity must be carried out by the Department of Industrial Safety and Hygiene (Departamento de Seguridad e Higiene Industrial) of the Ministry of Health. The location permit shall be issued by the Urban Planning Directorate (Dirección de Urbanismo) of the INVU, having in view the positive classification opinion previously granted by the Ministry of Health." From the transcribed text, it is evident that it is indeed possible to install inoffensive or uncomfortable type industrial activities in the other districts of Tibás designated for other uses. Article 3 of the Regulation on Industrial Hygiene - Executive Decree No. 11492 - provides that inoffensive industrial establishments are those that do not cause and cannot cause harm or nuisances to the people who work in them, as well as those that do not produce nuisances in the influx of people to the sector and vehicle traffic, while it classifies as uncomfortable those establishments that, without being unhealthy or dangerous, generate manifest nuisances to the neighborhood or the people who work in them, due to noise, vibrations, smoke, bad odors, noticeable temperature changes, lights, dust, gases, humidity, or other inconveniences. Moreover, to obtain land use approval, it is necessary for the Ministry of Health to have previously issued a favorable pronouncement on the location of the projected industrial use (article 26). In addition, it is conditioned upon them fronting national roads, not sharing boundaries with dwellings, and not being located in high-density residential zones, leaving the nuisances containable on the property. Likewise, they must meet the requirements of articles 2 and 6 of the Partial Zoning Regulation for Industrial Areas of the Greater Metropolitan Area, which require minimum lot areas of 420 square meters, a frontage of no less than 14 meters, maximum lot coverage of 70%, minimum front setbacks of 6 meters and lateral setbacks of 3 meters.
V.- On the Mayor's decision in light of the applicable regulations. In accordance with the regulations set forth, the appellant company wishes to install a "3R water-based straightening and painting workshop" (taller de enderezado y pintura a base de agua 3R), which would be located in the district of Llorente, in a mixed residential-commercial zone. The granting of a license for the exercise of this activity is not a discretionary administrative act, but a regulated one, so that the administrative authorities must submit their assessments to the legal framework, which governs the ordinary course of providing these services. Certainly, the land-use certificate cannot be an arbitrary act, but in the present case, the Mayor, in the decision under appeal, gave ample explanations of the reasons why the use was found to be "non-conforming" (no conforme). It must be noted that this Tribunal is a reviewer of the legality of the actions taken by the Mayor, pursuant to the rule contained in the second paragraph of Article 162 of the Municipal Code. The grievances must set forth the nullity defects of the elements that comprise the Mayor's decision; the filed appeal is limited to describing the events that occurred and setting forth the defects it perceives in the land-use certificate No. 2688 of April 9, 2015, but does not elaborate on the irregularities that may have been perceived against the Mayor's decision. In any case, the position held by the local authorities is clear, in the sense that Executive Decree No. 25364 of July 19, 1996 does permit the establishment of these types of activities provided they meet the indicated requirements. It is an undisputed fact that the Ministry of Health conferred upon said activity the industrial classification of group B, ISIC code: 5220. Note that this document is conferred in light of the powers under the Regulation on Industrial Hygiene, which also establishes in its article 25 that "No authority may grant patents, permits, or licenses for the operation of industrial establishments without the prior authorization of the Ministry." That is, the assessments of the industry as uncomfortable or unhealthy were carried out by the competent state body, which must have ensured the respective safety and containment of the nuisances that the activity generates, in accordance with the remaining applicable rules on public health matters, which is the purview of the Ministry of Health. Furthermore, the "non-conforming" land-use decision No. 2688 of April 9, 2015, issued by the Urban Management Directorate (Dirección de Gestión Urbana) of the Municipality – which is the competent specialized technical body to pronounce on the location of the business – clearly states that the activity is not compatible with the use designated by the rule for the intended location. The recommendation issued by the INVU, besides not being binding on the Municipality, does not take into account the public health and safety elements regulated in the cited rules. From a detailed review of the location where the property is situated, according to the cadastral map attached at folio 11, it is verified that the workshop desired to be installed fronts national streets and could well respect the setbacks depending on how its physical structure is designed. The drawback it has is that the property shares a boundary with a dwelling on its southern boundary, a fact that is not disputed by the appellant, and is therefore taken as true. This element prevents the issuance of a conforming use, as it fails to meet all the requirements set forth in the applicable regulations. Therefore, the reason expressed by the Mayor of Tibás for ruling that the use is "non-conforming" is shared by this Chamber and is not arbitrary – as the appellant accuses – since it conforms to the cited regulations. This Chamber finds no reason whatsoever to annul the decision made on this occasion, for which reason the filed appeal must be declared without merit, and the challenged decision confirmed. As there is no further recourse, the administrative channel is deemed exhausted.
From a detailed review of the location where the property is situated, according to the cadastral map added at folio 11, it is verified that the workshop intended to be installed faces national roads and could well respect the setbacks depending on how its physical structure is designed. The drawback it has is that the property is adjacent to a dwelling along its southern boundary, a fact that is not disputed by the appellant, and is therefore taken as true. This element prevents the issuance of the conforming use permit, as it fails to meet all the requirements set forth in the applicable regulations. Therefore, the reason expressed by the Mayor of Tibás for ruling that the use is "non-conforming" is shared by this Chamber and is not arbitrary—as the appellant claims—since it conforms to the cited regulations. This Chamber finds no reason whatsoever to annul what was decided on this occasion, and therefore the appeal filed must be dismissed and the challenged resolution confirmed. As there is no further recourse, the administrative process is deemed exhausted.
POR TANTO
The appeal filed is dismissed and the appealed resolution is confirmed. The administrative process is deemed exhausted.
Evelyn Solano Ulloa Jorge Leiva Poveda Francisco José Chaves Torres Contencioso Administrativo y Civil de Hacienda Tribunal, Section III Resolution No. 566-2015 of 14:35 hours on November 25, 2015.
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Tribunal Contencioso Administrativo Sección III Clase de asunto: Jerarquía Impropia Analizado por: CENTRO DE INFORMACIÓN JURISPRUDENCIAL Sentencias en igual sentido Contenido de Interés:
Tipo de contenido: Voto de mayoría Rama del Derecho: Derecho Municipal Tema: Patente municipal Subtemas:
Análisis sobre la vinculación de la regulación urbanística para el ejercicio de actividades lucrativas. Posibilidad de instalar actividades industriales de tipo inofensivo o incómodo en zonas destinadas para otros usos siempre que cumplan con las regulaciones específicas.
Tema: Municipalidad Subtemas:
Análisis sobre la vinculación de la regulación urbanística para el otorgamiento de patentes de actividades lucrativas. Posibilidad de instalar actividades industriales de tipo inofensivo o incómodo en zonas destinadas para otros usos siempre que cumplan con las regulaciones específicas.
Tema: Certificación de uso de suelo Subtemas:
Análisis sobre la vinculación de la regulación urbanística para el otorgamiento de patentes de actividades lucrativas. Posibilidad de instalar actividades industriales de tipo inofensivo o incómodo en zonas destinadas para otros usos siempre que cumplan con las regulaciones específicas.
“III.- Sobre la vinculancia de la regulación urbanística para el ejercicio de actividades lucrativas. El ordinal 81 del Código Municipal, establece que las licencias municipales para el ejercicio de actividades lucrativas, sólo pueden ser denegadas "cuando la actividad sea contraria a la ley, la moral o las buenas costumbres, cuando el establecimiento no haya llenado los requisitos legales y reglamentarios o cuando la actividad, en razón de su ubicación física, no esté permitida por las leyes o, en su defecto, por los reglamentos municipales vigentes". La parte final de esta norma remite a la vinculancia de las regulaciones urbanísticas y el sometimiento que deben los administrados a las normas que ellas imponen por ser de orden público, pues éstas integran el contenido del derecho de propiedad, en tanto establecen el ámbito autorizado o legítimo de su ejercicio, al contener algunas de las limitaciones autorizadas por el artículo 45 constitucional, bajo el entendido de que no se produce un despojo de la propiedad privada ni la privación del atributo primario del dominio. Asimismo, el artículo 24 de la Ley de Planificación Urbana, determina que en los reglamentos de zonificación se debe incluir la determinación de los usos de la tierra, lo relativo a la localización, altura y área de construcción de las edificaciones; la superficie y dimensiones de los lotes, lo cual tiene directa incidencia en la determinación de la densidad de la tierra; el tamaño de los retiros, patios y demás espacios abiertos, y cobertura del lote por edificios y estructuras; entre otros. El artículo 28 de la misma Ley, señala que el aprovechamiento de la tierra requiere del certificado de uso a efectos de determinar su compatibilidad con la regulación urbanística:
"Artículo 28.- Prohíbese aprovechar o dedicar terrenos, edificios, estructuras, a cualquier uso que sea incompatible con la zonificación implantada. En adelante, los propietarios interesados deberán obtener un certificado municipal que acredite la conformidad de uso a los requerimientos de la zonificación. Los usos ya existentes no conformes, deberán hacerse constar también con certificado que exprese tal circunstancia.
Cada reglamento de zonificación fijará la fecha a partir de la cual dichos certificados serán obligatorios." En sentido contrario al agravio expresado en el libelo de impugnación, el certificado de uso de suelo es un acto administrativo que, por su naturaleza, incide directamente sobre la esfera jurídica del administrado, de modo que es capaz de surtir efectos de manera independiente, puesto que su contenido puede enunciar la existencia de limitaciones al ejercicio de los atributos del derecho propiedad, en aplicación de las regulaciones urbanísticas y el régimen ambiental vigente, que permite o impide la toma de decisiones posteriores por parte de los particulares, incluyendo inversiones de impacto de tipo constructivo o de patentes. La tesis que sostenía que este tipo de acto administrativo es meramente declarativo y por ende, no incide en la esfera jurídica del administrado, se encuentra jurisprudencialmente superada, tanto por la Sala Constitucional como por la Sala Primera, criterio que es plenamente compartido por este Tribunal de jerarquía impropia y así se ha venido expresando desde hace varios años atrás (sobre este particular, destacan, entre otras, los desarrollos expresados en la sentencia de la Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia, No. 000866-F-S1-2013, los Votos Nos. 2010-12815 y 2010-4161 de la Sala Constitucional, así como los Votos de esta Sección III, Nos. 530-2014 y 10-2015, entre otros). Por ello, el certificado de uso de suelo sí incide sobre la esfera jurídica del administrado, de modo que el agravio expresado en sentido contrario, debe ser rechazado.
IV.- Sobre la regulación de Áreas Industriales en el cantón de Tibás . En el caso del Cantón de Tibás, la ausencia de regulación urbanística local obliga a aplicar el Reglamento Parcial de Zonificación del Plan Regional de Desarrollo Urbano Gran Área Metropolitana, número 3332 del 26 de abril de 1982. También aplica, para este cantón, el Reglamento de Zonificación Parcial de Áreas Industriales de la Gran Área Metropolitana, No. 3623 del seis de mayo de mil novecientos ochenta y cinco, que establece que la zona industrial de Tibás es el distrito de Colima (artículo 1,1). Precisamente, el Plan Regional de Desarrollo Urbano Gran Área Metropolitana y sus Anexos, No. 3332, vigente desde el 02 de julio de 1982, crea tres tipo de "Certificado de Uso de Suelo", a saber: "conforme" , que es el que se permite en cada zona; "condicional", que puede darse previa autorización especial de la Municipalidad, el Ministerio de Salud y la Dirección de Urbanístico, con restricciones y requisitos especiales; y "no conforme", que es el existente que no se ajusta la la zonificación establecida o que, ajustándose, no cumple con los requisitos de la zona. Corresponde entonces a la Municipalidad de Tibás su emisión, pero su contenido ciertamente debe ser claro y explícito, de modo que el administrado conozca los motivos por los cuales se le rechaza un uso determinado. El artículo 12 del Reglamento de Zonificación Parcial de Áreas Industriales de la Gran Área Metropolitana, fue reformado con el Decreto Ejecutivo No. 25364 del 19 de julio de 1996, que estableció lo siguiente:
"Artículo 12. —Ubicación de Industrias...
Las industrias o actividades incómodas con molestias confinables en la propiedad, sólo se permitirán fuera de las zonas industriales cuando cumplan con lo siguiente:
Los requisitos estipulados en el Articulo 2° del Reglamento de Zonificación Parcial de Áreas Industriales de la Gran Área Metropolitana.
Los retiros indicados en el artículo 6° del Reglamento de Zonificación parcial de Áreas Industriales de la Gran Área Metropolitana.
Frente a vías nacionales clasificadas como primarias, secundarias, o terciarias.
Cuando no colinden por ninguno de sus linderos con viviendas y no se ubique en zonas, residenciales, de alta densidad, así definidas en el Reglamentó de Zonificación de la Gran Área Metropolitana.
Las incomodidades deben ser totalmente confinables en la propiedad.
La calificación de la industria o, actividad deberá ser efectuada por el Departamento de Seguridad e Higiene Industrial del Ministerio de Salud. El permiso de ubicación, será extendido por la Dirección de Urbanismo, del INVU teniendo a la vista el dictamen positivo de clasificación otorgado previamente por el Ministerio de Salud." Del texto transcrito, se aprecia que sí es posible instalar actividades industriales de tipo inofensivo o incómodo en los demás distritos de Tibás destinados para otros usos. El artículo 3 del Reglamento sobre Higiene Industrial -Decreto Ejecutivo No. 11492- dispone que son inofensivos los establecimientos industriales que no causen ni puedan causar daños o molestias a las personas que en ellos trabajan, así como los que no produzcan molestias en la afluencia de personas al sector y el tránsito de vehículos, mientras que clasifica como incómodos los establecimientos que, sin ser insalubres ni peligrosos, generan molestias manifiestas al vecindario a las personas que en ellos trabajan, por ruidos, trepidaciones, humo, malos olores, cambios sensibles de temperatura, luces, polvo, gases, humedad u otros inconvenientes. Inclusive, para la obtención del uso del suelo, es necesario que el Ministerio de Salud se haya pronunciado previamente en forma favorable, sobre la localización del uso industrial proyectado (artículo 26). Además, se condiciona a que se encuentren frente a vías nacionales, no colinden con viviendas y no se ubiquen en zonas residenciales de alta densidad, dejando las incomodidades confinables en la propiedad. Asimismo, deben atender los requerimientos los requisitos del artículo 2 y 6 del Reglamento de Zonificación Parcial de Áreas Industriales de la Gran Área Metropolitana, que exigen superficies del lote mínimas de 420 mts2, frente no menor de 14 mts, máximo de cobertura 70%. retiros mínimos de frontal de 6 mts y lateral de 3mts.
V.- Sobre lo resuelto por el Alcalde a la luz de la normativa aplicable. Conforme la normativa expuesta, la empresa apelante desea instalar un "taller de enderezado y pintura a base de agua 3R", el cual estaría ubicado en el distrito de Llorente, en zona mixta residencial-comercial. El otorgamiento de una licencia para el ejercicio de esta actividad, no es un acto administrativo discrecional, sino reglado, de modo tal que las autoridades administrativas deben someter sus valoraciones al bloque de legalidad, el cual regula el giro normal de la prestación de estos servicios. Ciertamente el certificado de uso de suelo no puede ser un acto arbitrario, mas en el presente caso el Alcalde, en la resolución venida en alzada, dio abundantes explicaciones de los motivos por los cuales el uso resultó ser "no conforme". Ha de advertirse que este Tribunal es revisor de la legalidad de lo actuado por el Alcalde, conforme la norma de contenida en el segundo párrafo del artículo 162 del Código Municipal. Los agravios deben esgrimir los vicios de nulidad de los elementos que componen la resolución el Alcalde; el recurso interpuesto se limita a hacer una descripción de los hechos acaecidos y la exposición de los vicios que aprecia del certificado de uso de suelo No. 2688 del 9 de abril del 2015, mas no profundiza respecto de las irregularidades que puede haber apreciado en contra de la decisión del Alcalde. En todo caso, es clara la posición sostenida por las autoridades locales, en el sentido de que el Decreto Ejecutivo No. 25364 del 19 de julio de 1996 sí permite el establecimiento de este tipo de actividades siempre y cuando cumplan con los requisitos indicados. Es un hecho incontrovertido que el Ministerio de Salud le confirió a dicha actividad la clasificación industrial del grupo B, código CIIU: 5220. Nótese que este documento es conferido a la luz de la competencias del Reglamento sobre Higiene Industrial, que además establece en su artículo 25 que "Ninguna autoridad podrá conceder patentes, permisos o licencias para el funcionamiento de establecimientos industriales, sin que medie la previa autorización del Ministerio". O sea, que las valoraciones de industria incómoda o insalubre fue realizada por el órgano estatal competente, el cual ha debido asegurar la seguridad y confinamiento respectivos de las molestias que la actividad genere, conforme lo dispone las normas restantes aplicables a la materia de salubridad pública que es competencia del Ministerio de Salud. Además, el uso del suelo " no conforme" No. 2688 del 9 de abril del 2015, que expidió la Dirección de Gestión Urbana de la Municipalidad, -que es el órgano técnico especializado competente para pronunciarse respecto de la ubicación del negocio-, dispone claramente que la actividad no resulta compatible con el uso designado por la norma para la ubicación pretendida. La recomendación expedida por el INVU, además de no ser vinculante para la Municipalidad, no toma en cuenta los elementos de salubridad y seguridad pública regulados en las normas de cita. De una revisión detallada del lugar en que se ubica el inmueble, según el plano de catastro agregado a folio 11, se verifica que el taller que se desea instalar está frente a calle nacionales y bien podría respetar los retiros según se diseñe su estructura física. El inconveniente que tiene es que el inmueble colinda con una vivienda por su lindero sur, hecho que no es objeto de controversia por parte de la apelante, por lo que se tiene como cierto. Este elemento impide que se expida el uso conforme, pues no logra cumplir con todos los requisitos previstos en la normativa aplicable. Por ello, el motivo expresado por el Alcalde de Tibás para disponer que el uso es "no conforme" es compartido por esta Cámara y no es antojadizo -como acusa la recurrente- pues se ajusta a la normativa de cita. No encuentra esta Cámara motivo alguno para anular lo resuelto en esta ocasión, motivo por el cual ha de declararse sin lugar el recurso de apelación interpuesto y confirmar la resolución impugnada. Por no existir ulterior recurso, se da por agotada la vía administrativa.” ... Ver más Citas de Legislación y Doctrina Sentencias Relacionadas Apelación municipal en jerarquía impropia Grupo Simón S.A. c/ Municipalidad de Tibás N° 566-2015 TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. SECCIÓN TERCERA. II CIRCUITO JUDICIAL DE SAN JOSÉ. Goicoechea, a las catorce horas treinta y cinco minutos del veinticinco de noviembre del dos mil quince.
Conoce este Tribunal, como jerarca impropio, del recurso de apelación interpuesto por Nombre83467 , quien es mayor, casado, cédula de identidad CED81085, en su condición de apoderado generalísimo sin límite de suma de Grupo Simón S.A., cédula de persona jurídica CED81086, contra la resolución de las 11:00 horas del 5 de mayo del 2015, emitida por el Alcalde Municipal de Tibás.
Redacta la Juez Solano Ulloa, y:
CONSIDERANDO:
I.- Hechos probados. Para una correcta resolución del presente asunto, se tiene por probado lo siguiente: 1) Mediante Certificado de Uso de Suelo No. 12688 del 9 de abril del 2015, emitido por la Directora de Gestión Urbana de la Municipalidad de Tibás, se dispuso que la finca con matrícula de folio real No. Placa18234, plano catastrado Placa18235, ubicada en Llorente de Tibás, propiedad de Grupo Simón S.A., cuyo uso se quiere destinar a "Taller enderezado y pintura a base de agua 3R", es "NO CONFORME", por no cumplir con la compatibilidad de la zona (folio 3); 2) Contra dicho certificado, el apoderado de la empresa interpuso recurso de apelación, el cual fue rechazado por el Alcalde Municipal, en resolución de las 11:00 horas del 5 de mayo del 2015. En esa ocasión explicó el Alcalde que la actividad solicitada es industrial, pues fue clasificada Grupo B, CIIU 5020, por el Ministerio de Salud. Indicó que el Reglamento de Zonificación Parcial de Zonas Industriales dispone que este tipo de actividades se puede desarrollar en el cantón de Tibás, únicamente en Colima, y este inmueble se ubica en zona residencial y de comercio, de modo que la actividad solicitada podría permitirse siempre y cuando se cumpla con los artículos 2 y 6 del mismo Reglamento, dentro de lo que se estipula el confinamiento de molestias, que no colinde con viviendas y tenga frente a vías nacionales, requisitos que ya le habían sido comunicados en el oficio C-PU-D-513-2014 del 16 de diciembre del 2014, emanado del INVU. Indicó además, que el inmueble limita al sur con una vivienda y que el recurrente afirma que ha de construir una pared para lograr el retiro indicado por uno de sus costados, motivo por el cual consideró que debía rechazar el recurso de apelación interpuesto (folios 18 a 26).
II.- Objeto del recurso: El apoderado de la empresa recurrente, interpuso recurso de apelación en contra de lo dispuesto por el Alcalde de Tibás. En su libelo de impugnación, alega que el certificado de uso del suelo No. 126588 carece de fundamentación pues se limita a marcar con una "X" que no cumple con la "Compatibilidad de la Zona con la actividad", y a la luz de los dictámenes de la Procuraduría General de la República, el Tribunal Contencioso Administrativo y la Sala Constitucional, que estiman que el certificado de uso de suelo no consolida una situación jurídica, concluye que no le corresponde al Departamento de Gestión Urbana establecer cuál es el uso permitido, sino el uso posible, sin condicionarlo con criterios arbitrarios.
III.- Sobre la vinculancia de la regulación urbanística para el ejercicio de actividades lucrativas. El ordinal 81 del Código Municipal, establece que las licencias municipales para el ejercicio de actividades lucrativas, sólo pueden ser denegadas "cuando la actividad sea contraria a la ley, la moral o las buenas costumbres, cuando el establecimiento no haya llenado los requisitos legales y reglamentarios o cuando la actividad, en razón de su ubicación física, no esté permitida por las leyes o, en su defecto, por los reglamentos municipales vigentes". La parte final de esta norma remite a la vinculancia de las regulaciones urbanísticas y el sometimiento que deben los administrados a las normas que ellas imponen por ser de orden público, pues éstas integran el contenido del derecho de propiedad, en tanto establecen el ámbito autorizado o legítimo de su ejercicio, al contener algunas de las limitaciones autorizadas por el artículo 45 constitucional, bajo el entendido de que no se produce un despojo de la propiedad privada ni la privación del atributo primario del dominio. Asimismo, el artículo 24 de la Ley de Planificación Urbana, determina que en los reglamentos de zonificación se debe incluir la determinación de los usos de la tierra, lo relativo a la localización, altura y área de construcción de las edificaciones; la superficie y dimensiones de los lotes, lo cual tiene directa incidencia en la determinación de la densidad de la tierra; el tamaño de los retiros, patios y demás espacios abiertos, y cobertura del lote por edificios y estructuras; entre otros. El artículo 28 de la misma Ley, señala que el aprovechamiento de la tierra requiere del certificado de uso a efectos de determinar su compatibilidad con la regulación urbanística:
"Artículo 28.- Prohíbese aprovechar o dedicar terrenos, edificios, estructuras, a cualquier uso que sea incompatible con la zonificación implantada. En adelante, los propietarios interesados deberán obtener un certificado municipal que acredite la conformidad de uso a los requerimientos de la zonificación. Los usos ya existentes no conformes, deberán hacerse constar también con certificado que exprese tal circunstancia.
Cada reglamento de zonificación fijará la fecha a partir de la cual dichos certificados serán obligatorios." En sentido contrario al agravio expresado en el libelo de impugnación, el certificado de uso de suelo es un acto administrativo que, por su naturaleza, incide directamente sobre la esfera jurídica del administrado, de modo que es capaz de surtir efectos de manera independiente, puesto que su contenido puede enunciar la existencia de limitaciones al ejercicio de los atributos del derecho propiedad, en aplicación de las regulaciones urbanísticas y el régimen ambiental vigente, que permite o impide la toma de decisiones posteriores por parte de los particulares, incluyendo inversiones de impacto de tipo constructivo o de patentes. La tesis que sostenía que este tipo de acto administrativo es meramente declarativo y por ende, no incide en la esfera jurídica del administrado, se encuentra jurisprudencialmente superada, tanto por la Sala Constitucional como por la Sala Primera, criterio que es plenamente compartido por este Tribunal de jerarquía impropia y así se ha venido expresando desde hace varios años atrás (sobre este particular, destacan, entre otras, los desarrollos expresados en la sentencia de la Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia, No. 000866-F-S1-2013, los Votos Nos. 2010-12815 y 2010-4161 de la Sala Constitucional, así como los Votos de esta Sección III, Nos. 530-2014 y 10-2015, entre otros). Por ello, el certificado de uso de suelo sí incide sobre la esfera jurídica del administrado, de modo que el agravio expresado en sentido contrario, debe ser rechazado.
IV.- Sobre la regulación de Áreas Industriales en el cantón de Tibás . En el caso del Cantón de Tibás, la ausencia de regulación urbanística local obliga a aplicar el Reglamento Parcial de Zonificación del Plan Regional de Desarrollo Urbano Gran Área Metropolitana, número 3332 del 26 de abril de 1982. También aplica, para este cantón, el Reglamento de Zonificación Parcial de Áreas Industriales de la Gran Área Metropolitana, No. 3623 del seis de mayo de mil novecientos ochenta y cinco, que establece que la zona industrial de Tibás es el distrito de Colima (artículo 1,1). Precisamente, el Plan Regional de Desarrollo Urbano Gran Área Metropolitana y sus Anexos, No. 3332, vigente desde el 02 de julio de 1982, crea tres tipo de "Certificado de Uso de Suelo", a saber: "conforme" , que es el que se permite en cada zona; "condicional", que puede darse previa autorización especial de la Municipalidad, el Ministerio de Salud y la Dirección de Urbanístico, con restricciones y requisitos especiales; y "no conforme", que es el existente que no se ajusta la la zonificación establecida o que, ajustándose, no cumple con los requisitos de la zona. Corresponde entonces a la Municipalidad de Tibás su emisión, pero su contenido ciertamente debe ser claro y explícito, de modo que el administrado conozca los motivos por los cuales se le rechaza un uso determinado. El artículo 12 del Reglamento de Zonificación Parcial de Áreas Industriales de la Gran Área Metropolitana, fue reformado con el Decreto Ejecutivo No. 25364 del 19 de julio de 1996, que estableció lo siguiente:
"Artículo 12. —Ubicación de Industrias...
Las industrias o actividades incómodas con molestias confinables en la propiedad, sólo se permitirán fuera de las zonas industriales cuando cumplan con lo siguiente:
Los requisitos estipulados en el Articulo 2° del Reglamento de Zonificación Parcial de Áreas Industriales de la Gran Área Metropolitana.
Los retiros indicados en el artículo 6° del Reglamento de Zonificación parcial de Áreas Industriales de la Gran Área Metropolitana.
Frente a vías nacionales clasificadas como primarias, secundarias, o terciarias.
Cuando no colinden por ninguno de sus linderos con viviendas y no se ubique en zonas, residenciales, de alta densidad, así definidas en el Reglamentó de Zonificación de la Gran Área Metropolitana.
Las incomodidades deben ser totalmente confinables en la propiedad.
La calificación de la industria o, actividad deberá ser efectuada por el Departamento de Seguridad e Higiene Industrial del Ministerio de Salud. El permiso de ubicación, será extendido por la Dirección de Urbanismo, del INVU teniendo a la vista el dictamen positivo de clasificación otorgado previamente por el Ministerio de Salud." Del texto transcrito, se aprecia que sí es posible instalar actividades industriales de tipo inofensivo o incómodo en los demás distritos de Tibás destinados para otros usos. El artículo 3 del Reglamento sobre Higiene Industrial -Decreto Ejecutivo No. 11492- dispone que son inofensivos los establecimientos industriales que no causen ni puedan causar daños o molestias a las personas que en ellos trabajan, así como los que no produzcan molestias en la afluencia de personas al sector y el tránsito de vehículos, mientras que clasifica como incómodos los establecimientos que, sin ser insalubres ni peligrosos, generan molestias manifiestas al vecindario a las personas que en ellos trabajan, por ruidos, trepidaciones, humo, malos olores, cambios sensibles de temperatura, luces, polvo, gases, humedad u otros inconvenientes. Inclusive, para la obtención del uso del suelo, es necesario que el Ministerio de Salud se haya pronunciado previamente en forma favorable, sobre la localización del uso industrial proyectado (artículo 26). Además, se condiciona a que se encuentren frente a vías nacionales, no colinden con viviendas y no se ubiquen en zonas residenciales de alta densidad, dejando las incomodidades confinables en la propiedad. Asimismo, deben atender los requerimientos los requisitos del artículo 2 y 6 del Reglamento de Zonificación Parcial de Áreas Industriales de la Gran Área Metropolitana, que exigen superficies del lote mínimas de 420 mts2, frente no menor de 14 mts, máximo de cobertura 70%. retiros mínimos de frontal de 6 mts y lateral de 3mts.
V.- Sobre lo resuelto por el Alcalde a la luz de la normativa aplicable. Conforme la normativa expuesta, la empresa apelante desea instalar un "taller de enderezado y pintura a base de agua 3R", el cual estaría ubicado en el distrito de Llorente, en zona mixta residencial-comercial. El otorgamiento de una licencia para el ejercicio de esta actividad, no es un acto administrativo discrecional, sino reglado, de modo tal que las autoridades administrativas deben someter sus valoraciones al bloque de legalidad, el cual regula el giro normal de la prestación de estos servicios. Ciertamente el certificado de uso de suelo no puede ser un acto arbitrario, mas en el presente caso el Alcalde, en la resolución venida en alzada, dio abundantes explicaciones de los motivos por los cuales el uso resultó ser "no conforme". Ha de advertirse que este Tribunal es revisor de la legalidad de lo actuado por el Alcalde, conforme la norma de contenida en el segundo párrafo del artículo 162 del Código Municipal. Los agravios deben esgrimir los vicios de nulidad de los elementos que componen la resolución el Alcalde; el recurso interpuesto se limita a hacer una descripción de los hechos acaecidos y la exposición de los vicios que aprecia del certificado de uso de suelo No. 2688 del 9 de abril del 2015, mas no profundiza respecto de las irregularidades que puede haber apreciado en contra de la decisión del Alcalde. En todo caso, es clara la posición sostenida por las autoridades locales, en el sentido de que el Decreto Ejecutivo No. 25364 del 19 de julio de 1996 sí permite el establecimiento de este tipo de actividades siempre y cuando cumplan con los requisitos indicados. Es un hecho incontrovertido que el Ministerio de Salud le confirió a dicha actividad la clasificación industrial del grupo B, código CIIU: 5220. Nótese que este documento es conferido a la luz de la competencias del Reglamento sobre Higiene Industrial, que además establece en su artículo 25 que "Ninguna autoridad podrá conceder patentes, permisos o licencias para el funcionamiento de establecimientos industriales, sin que medie la previa autorización del Ministerio". O sea, que las valoraciones de industria incómoda o insalubre fue realizada por el órgano estatal competente, el cual ha debido asegurar la seguridad y confinamiento respectivos de las molestias que la actividad genere, conforme lo dispone las normas restantes aplicables a la materia de salubridad pública que es competencia del Ministerio de Salud. Además, el uso del suelo " no conforme" No. 2688 del 9 de abril del 2015, que expidió la Dirección de Gestión Urbana de la Municipalidad, -que es el órgano técnico especializado competente para pronunciarse respecto de la ubicación del negocio-, dispone claramente que la actividad no resulta compatible con el uso designado por la norma para la ubicación pretendida. La recomendación expedida por el INVU, además de no ser vinculante para la Municipalidad, no toma en cuenta los elementos de salubridad y seguridad pública regulados en las normas de cita. De una revisión detallada del lugar en que se ubica el inmueble, según el plano de catastro agregado a folio 11, se verifica que el taller que se desea instalar está frente a calle nacionales y bien podría respetar los retiros según se diseñe su estructura física. El inconveniente que tiene es que el inmueble colinda con una vivienda por su lindero sur, hecho que no es objeto de controversia por parte de la apelante, por lo que se tiene como cierto. Este elemento impide que se expida el uso conforme, pues no logra cumplir con todos los requisitos previstos en la normativa aplicable. Por ello, el motivo expresado por el Alcalde de Tibás para disponer que el uso es "no conforme" es compartido por esta Cámara y no es antojadizo -como acusa la recurrente- pues se ajusta a la normativa de cita. No encuentra esta Cámara motivo alguno para anular lo resuelto en esta ocasión, motivo por el cual ha de declararse sin lugar el recurso de apelación interpuesto y confirmar la resolución impugnada. Por no existir ulterior recurso, se da por agotada la vía administrativa.
POR TANTO
Se declara sin lugar el recurso de apelación interpuesto y se confirma la resolución apelada. Se da por agotada la vía administrativa.
Evelyn Solano Ulloa Jorge Leiva Poveda Francisco José Chaves Torres Tribunal Contencioso Administrativo y Civil de Hacienda, Sección III Resolución No. 566-2015 de las 14:35 horas del 25 de noviembre del 2015.
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