Validity of LPG Cylinder Traceability RulesValidez de los lineamientos de trazabilidad de cilindros de GLP

2 of 45 2 of 45 Judgment number 190-2015-VI Case No. 15-000816-1027-CA Judgment number 190-2015-VI SECCIÓN SEXTA DEL TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO Y CIVIL DE HACIENDA. Segundo Circuito Judicial de San José, Anexo A, Dirección01, at eleven thirty-five a.m. on nueve de noviembre del dos mil quince.

This Court hears the ordinary contentious-administrative proceeding (proceso ordinario contencioso administrativo), under the direct-judgment procedure (trámite de fallo directo), pursuant to the provisions of section 69 of the Código Procesal Contencioso Administrativo, brought by GAS NACIONAL ZETA SOCIEDAD ANÓNIMA, represented by its General Manager, vested with the powers of a general attorney-in-fact without limitation as to amount (apoderado generalísimo sin límite de suma), Nombre1694, a Mexican national, businessman, holder of residence card number CED108397, resident of Barreal de Heredia (folio 16), against the AUTORIDAD REGULADORA DE LOS SERVICIOS PÚBLICOS, represented by its general judicial attorney-in-fact (apoderado general judicial), Giovanni Marchena Jara, attorney-at-law, identity card number uno - cero setecientos cuarenta y ocho - cero trescientos cuarenta y seis, resident of Santo Domingo de Heredia (according to the Court’s records). Attorney Rubén Hernández Valle, identity card number uno - cero trescientos cuarenta y dos - cero seiscientos sesenta y cinco, resident of Montes de Oca, bar card 1165, appears as counsel directing the proceedings (director del proceso) for the plaintiff company (folios 28, 129 and 136). All participants are of legal age and married.

BACKGROUND:

1. 1By a brief filed with this Court on veintisiete de enero del dos mil quince, Gas Nacional Zeta Sociedad Anónima brought contentious-administrative proceedings (proceso contencioso) requesting that “(B)ased on the facts stated, evidence offered, and legal considerations set forth, the judgment declare: / 1.- That the challenged directive [Resolution RIE-052-2014, issued at fourteen twenty-six hours on veintiuno de agosto del dos mil catorce by the Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos and published in the Diario Oficial La Gaceta number 163 on veintiséis de agosto del dos mil catorce] is absolutely null and void because it is contrary to the legal system. / 2.- That ARESEP (sic) be ordered to pay both categories of costs (ambas costas) of this action in the event of opposition.” It requested that this matter be processed pursuant to section 69 of the Código Procesal Contencioso Administrativo. (Complaint at folios 17 through 28.)
2. 2In the same brief instituting the action, it requested the adoption of an interim measure (medida cautelar) consisting of the suspension of the effects of the challenged act. After the legally required notice was given, and after counsel for the defendant opposed the request in a submission filed on diecinueve de febrero siguiente, by interlocutory judgment (auto-sentencia) number 836-2015, issued at thirteen forty hours on veinticinco de marzo del año en curso, the Tribunal Contencioso Administrativo denied the requested interim measure. By a brief filed with this Court on seis de abril último, the plaintiff company lodged an appeal (recurso de apelación) against the foregoing decision. The record contains no judicial action aimed at resolving it. (Application at folios 24 through 27; response of the Autoridad Reguladora at folios 32 through 61 by fax and 62 through 91 in the original document; decision at folios 92 through 101; and appeal brief at folios 122 through 129.)
3. 3After the complaint was duly served, by a brief filed with the Court on veintisiete de marzo del dos mil quince, the representative of the defendant institution opposed the complaint, asserting the substantive defenses (defensas de fondo) of lack of standing to be sued (falta de legitimación pasiva) and failure to establish a legal right (falta de derecho). He agreed that this matter should be processed pursuant to Article 69 of the Código Procesal Contencioso Administrativo. (Answer to the complaint at folios 102 through 119.)
4. 4By an order issued at eight twenty-one a.m. on dieciocho de junio del dos mil quince, the Presiding Procedural Judge (Jueza Tramitadora)—Cindy Chavarría Hernández—granted the plaintiff company an opportunity to reply (audiencia de réplica) (Article 70 of the Código Procesal Contencioso Administrativo); invited the participating parties to state whether they were interested in possible conciliation; and scheduled the Preliminary Hearing (Audiencia Preliminar) to begin at eight thirty a.m. on siete de octubre siguiente. (Folio 130.)
5. 5By an order issued at sixteen eleven hours on seis de octubre del dos mil quince, the Presiding Procedural Judge in charge of the matter—Cindy Chavarría Hernández—suspended the Preliminary Hearing in view of the participating parties’ agreement that these proceedings should be conducted pursuant to section 69 of the Código Procesal Contencioso Administrativo; she therefore referred the matter to the corresponding Trial Section. (Folio 138.)
6. 6According to the transfer-stamp notation appearing on the reverse of folio 142, the respective case file was referred to this Sección Sexta del Tribunal Contencioso Administrativo for a judgment on the merits (fallo de fondo) on dos de noviembre del dos mil quince. By an order issued at ten thirty a.m. on cinco de noviembre del dos mil quince, the submission concerning the appeal filed against interlocutory judgment number 836-2015, issued at thirteen forty hours on veinticinco de marzo del dos mil quince by this Court, was detached from the file and forwarded to the Tribunal de Apelaciones de lo Contencioso Administrativo for matters within its jurisdiction. (Folio 143.)
7. 7No nullities requiring correction have occurred in the proceedings before this Court; accordingly, following deliberation by the members of the Court, this judgment is issued unanimously within the legally prescribed period.

Judge Fernández Brenes writes the opinion; and,

CONSIDERING:

I.PRELIMINARY OBSERVATION.- Following a review of the proceedings in this matter, the Court notes two circumstances that, although they do not render the proceedings null and void, must be clarified in order to prevent future challenges.

First: By interlocutory judgment number 836-2015, issued at thirteen forty hours on veinticinco de marzo del año en curso, the Tribunal Contencioso Administrativo denied the interim measure requested by the plaintiff company in its complaint, which sought suspension of the action challenged in these proceedings, namely Resolution RIE-052-2014, issued at fourteen twenty-six hours on veintiuno de agosto del dos mil catorce by the Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos and published in the Diario Oficial La Gaceta number 163 on veintiséis de agosto del dos mil catorce, concerning the Guidelines for Traceability in the Marketing of Liquefied Petroleum Gas Cylinders at Bottling Plants. (Case file OT-178-2014.) Upon being notified of the foregoing decision, the plaintiff filed an appeal against it by a brief submitted to this Court on seis de abril último (folios 122 through 129), but the Presiding Procedural Judge in charge of the matter took no action on it.

Accordingly, upon learning of that omission, this Authority corrected it by an order issued at ten thirty a.m. on cinco de noviembre último—appearing at folio 143—whereby the matter was referred to the Tribunal de Apelaciones de lo Contencioso Administrativo y Civil de Hacienda. In this regard, it should be recalled that, under the procedural framework governing this Jurisdiction in the Código Procesal Contencioso Administrativo, the Tribunal Contencioso Administrativo is not responsible for processing this type of challenge, as was done under the rules of the Código Procesal Civil, pursuant to which an appeal is filed with the judicial authority that issued the challenged decision so that it may refer the appeal to the higher court (Article 559 of the Código Procesal Civil). In this Jurisdiction, an appeal is filed with the court competent to decide it; consequently, appeals from decisions concerning interim relief (justicia cautelar) must be filed directly with the Tribunal de Apelaciones de lo Contencioso Administrativo y Civil de Hacienda, as expressly provided in Article 133.1 of the aforementioned procedural code: “1) When permitted, the appeal must be filed directly with the Tribunal de Casación de lo Contencioso-Administrativo within three business days”; this rule is also set forth in Article 30 of the referenced Código Procesal: “An order deciding an interim measure may be appealed, with non-suspensive effect (efecto devolutivo), to the Tribunal de Casación de lo Contencioso-Administrativo, and the appeal must be filed within three business days.” It should be added that this circumstance neither bars nor prevents this Court from proceeding to decide the merits of the matter, as required by law, notwithstanding the absence of any information indicating that the appeal from the denial of the aforementioned interim measure has been decided.

Second: At the end of the brief responding during the reply stage, it is stated that the representative of the plaintiff company grants a special judicial power of attorney (poder especial judicial) to attorney Rubén Hernández Valle. Nevertheless, a review of that instrument shows that it does not satisfy the statutory requirements because it is not accompanied by the legally required revenue stamps, nor does it bear the signature of another legal professional authenticating the signatures of the principal and attorney-in-fact. Under the national legal system, a special judicial mandate agreement (contrato de mandato especial judicial) is formal in nature, since it may be granted by the person holding representative authority only to a licensed attorney-at-law (as construed by national case law, including, for example, judgment number 31, issued at nine fifteen a.m. on veintinueve de febrero de mil novecientos noventa y seis by the Tribunal Superior Segundo Civil de San José, Sección Primera; and judgment number 22-2007, issued at ten twenty-five a.m. on diecinueve de enero del dos mil siete by the Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia); it must also contain the signatures of the grantors and attorneys-in-fact, as well as authentication by a third attorney, together with the corresponding legally required revenue stamps.

(Articles 1251 and 1256, both of the Código Civil.) The omissions identified in the submitted document (folio 136) render that act ineffective before this Authority. Although it is true that the interested parties may cure those defects, doing so would delay the resolution of this matter; and since the aforementioned attorney has taken no action purporting to represent the plaintiff company in these proceedings, deciding this matter without proof of that power of attorney would not violate due process or the right of defense. This observation is entered for purposes of any future proceedings concerning this matter before other adjudicatory bodies.

II.DIRECT JUDGMENT PROCEEDINGS (TRÁMITE DE FALLO DIRECTO).- It is noted that, pursuant to the provisions of section 69 of the Código Procesal Contencioso Administrativo, this matter is decided without any hearings whatsoever, that is, without conciliation and, in particular, without the Preliminary Hearing (Audiencia Preliminar), which, under the framework established by the procedural rules currently governing this Jurisdiction, is especially significant because it allows the claims asserted in the complaint to be adjusted, clarified, and even expanded and, with respect to the defendants, affords them the opportunity to raise preliminary defenses (defensas previas) not asserted in their answer—res judicata (cosa juzgada), settlement (transacción), limitation (prescripción), and expiration (caducidad)—and provides for the corresponding screening of the evidence offered by the parties; all of the foregoing pursuant to the provisions of Article 90 of the aforementioned procedural code and, in that regard, constituting a safeguard or expression of due process (debido proceso); and, finally, without an oral and public trial hearing, should evidence requiring such a hearing need to be taken.

Upon careful review of the case file (expediente) and the arguments of the parties participating in these proceedings, this is not a case in which evidence must be taken; accordingly, this matter shall proceed pursuant to section 69 of the Código Procesal Contencioso Administrativo. In light of the foregoing, this Court has before it all the documentary evidence submitted and is therefore able to issue its ruling; such evidence shall be accorded the corresponding evidentiary weight in accordance with the rules of rational sound judgment (sana crítica racional) (Article 82.4 Idem). In this regard, it should be noted that both the plaintiff in its complaint and the defendant entity in its answer offered documentary evidence only and expressed their consent to having this matter proceed by direct judgment. The Court therefore proceeds to decide the matter presented.

III. PROVEN FACTS (HECHOS PROBADOS).- The following facts are deemed proven and relevant to the resolution of this matter

• 1)On dieciséis de diciembre del dos mil cinco, the Presidente de la República and the Ministros de Comercio Exterior, Ambiente y Energía y de Economía, Industria y Comercio signed Executive Decree (Decreto Ejecutivo) number 32921-COMEX-MINAE-MEIC, approving Resolution number 152-2005 (COMIECO-XXXIII) of the Consejo de Ministros Centroamericanos de Integración Económica, which comprises the following Central American Technical Regulations (Reglamentos Técnicos Centroamericanos): Anexo 1: RTCA 13.01.25:05, concerning the overland transportation of liquid hydrocarbons (except LPG); Anexo 2: RTCA 13.01.26:05, concerning the overland transportation of liquefied petroleum gas (LPG) in bulk; Anexo 3: RTCA 23.01.27:05, concerning pressure vessels (recipientes a presión), portable cylinders for containing LPG, and threaded coupling valves (POL type), which applies “... to threaded coupling valves (POL type) for loading and unloading liquefied petroleum gas (LPG) ...”; Anexo 4: RTCA 23.01.28:05, concerning pressure vessels, portable cylinders for containing GLO, and quick-coupling valves, which applies “... to quick-coupling valves for loading and unloading liquefied petroleum gas (LPG) ...”; Anexo 5: RTCA 23.02.29:05, concerning pressure vessels and portable cylinders for containing LPG, “... applicable to portable cylindrical containers with a capacity ranging from 4,5 kg (10 libras) to 45,4 kg (100 libras) of commercial propane, commercial butane, or mixtures thereof, manufactured with a design pressure of 1 655 kPa (240 psi) and used for the storage and transportation of liquefied petroleum gas for domestic, industrial, and commercial consumption ...”; and Anexo 6: RTCA 75.01.21:05, concerning petroleum products, liquefied petroleum gases: commercial propane, commercial butane, and mixtures thereof, specifications. These regulations were published in the Diario Oficial La Gaceta number 52, dated catorce de marzo del dos mil seis, and took effect on treinta de mayo del dos mil seis (Sistema Nacional de Legislación Vigente -SCIJ- and pages 1 through 15 of the administrative record (expediente administrativo), digital version);
• 2)In Anexo 5, RTCA 23.02.29:05, Article 7.13, under the general specifications, it was established that portable liquefied petroleum gas (LPG) cylinders must bear at least the following information “... permanently stamped in recessed lettering on the cylinder’s protective collar, with characters at least 6 mm high and no more than 0,4 mm deep: / a) The cylinder class (according to its classification), followed by the design pressure in kPa (or psi). / b) The cylinder serial number. / c) The name, corporate name, or initials of the manufacturer and the bottling company. / d) The name of the country of manufacture. / e) The designation ‘GLP’ or ‘LPG.’ f) The nominal liquefied petroleum gas capacity in International System (IS) units. / g) The cylinder tare weight in International System (IS) units. / h) The month and year of manufacture. / i) The cylinder manufacturing standard or regulation.” (Sistema Nacional de Legislación Vigente -SCIJ- and pages 1 through 15 of the administrative record, digital version);
• 3)Gas Nacional Zeta Sociedad Anónima is the concessionaire (concesionaria) for the public service of distributing liquefied petroleum gas to end consumers, from the bottling stage through delivery to the end consumer, a service it performs through several plants, namely, “Planta El Coyol” (located in Alajuela, cantón Alajuela, distrito Garita), “Planta la Lima” (located in Cartago, cantón Cartago, distrito Guadalupe), “Planta Guápiles” (located in Limón, cantón Pococí, distrito Guápiles), and “Planta Bagaces” (located in the Provincia de Guanacaste, cantón Bagaces, distrito Bagaces) (resolutions R-537-2013-MINAE, of nueve horas veinticinco minutos del once de noviembre del dos mil trece; R-536-2013-MINAE, of nueve horas veinte minutos del doce de noviembre del dos mil trece; R-614-2013-MINAE, of quince horas del diecisiete de noviembre del dos mil trece; and R-437-2014-MINAE, of diez horas quince minutos del dos de julio del dos mil catorce, issued by the Ministro de Ambiente y Energía, at pages 53 through 82, 23 through 52, 83 through 113, and 121 through 149, respectively; all references are to the administrative record in digital form);
• 4)That in Resolutions R-536-2013-MINAE, issued at nine twenty hours on doce de noviembre del dos mil trece; R-537-2013-MINAE, issued at nine twenty-five hours on once de noviembre del dos mil trece; R-614-2013-MINAE, issued at fifteen hours on diecisiete de noviembre del dos mil trece; and R-437-2014-MINAE, issued at ten fifteen hours on dos de julio del dos mil catorce, the Ministro de Ambiente y Energía extended for five years the public-service concession (concesión del servicio público) that Gas Nacional Zeta Sociedad Anónima had been operating at the el Coyol, la Lima, Guápiles, and Bagaces plants, respectively. In those authorizations, the plaintiff company undertook the following obligations—to the extent relevant to this matter—: “SECOND: General Obligations: The concessionaire shall faithfully comply with the legislation in force governing the provision of the public service of supplying liquefied petroleum gas, from storage and bottling through distribution to the final consumer, and shall specifically comply with and observe the following provisions: / a) General provisions: / ... / 4.- Provide the service under appropriate conditions and with the regularity and safety required by its nature and by the concession. (Article 14 of Ley 7593). / 5.- Comply with the provisions issued by ARESEP regarding service provision, in accordance with the laws and regulations in force. (Article 14 of Ley 7593). / 6.- Comply with the standards governing the quality, quantity, reliability, continuity, timeliness, and optimal provision of the public service, as issued by ARESEP. (Article 5 of Ley 7593). / ... / 18.- Submit the measurement or metering instruments and systems through which a regulated public service is provided or supplied to the accuracy and reliability tests established by ARESEP. (Article 23 of Ley 7593). / ... / b) Provisions specific to the operation of bottling plants, cylinders, equipment, and transportation: / Without prejudice to the obligations and prohibitions listed in the following Por Tantos, the concessionaire shall be required to comply with the following provisions: / 1) Identify its cylinders with its emblem and color and with the other information specified in this resolution. / ... /
• 3)It may not import second-hand cylinders for bottling LPG. If it acquires new cylinders, whether imported or domestically manufactured, they must comply with the applicable technical regulations, and the DGTCC must be notified. /
• 4)It must maintain its own cylinder inventory, duly itemized and recorded in its asset accounts. /
• 5)LPG is marketed under the responsibility of the bottling plant, which must therefore provide preventive maintenance for cylinders, stationary tanks for self-consumption, vehicles and transportation equipment, and storage areas in commercial establishments, and must ensure compliance with the technical, safety, and personal-protection standards contained in the legislation in force. / ... / 8.) Comply with all safety standards established by the legislation in force for the loading, transportation, unloading, storage, bottling, marketing, and general handling of fuels and hazardous substances. / 9.) Comply with the provisions, instructions, or orders issued by MINAE, ARESEP, the Ministerio de Salud Pública, or the Cuerpo de Bomberos concerning environmental protection in connection with the loading, transportation, unloading, storage, bottling, handling, and marketing of liquefied petroleum gas. / ... / FOURTEENTH: Cylinder identification. From the time this resolution is communicated, no natural or legal person holding a concession, authorization, or permit to provide the public service of supplying liquefied petroleum gas, from storage and bottling through distribution to the final consumer, nor any other person, may use, fill, distribute, or market cylinders intended to contain liquefied petroleum gas unless the following information is clearly and permanently physically marked on the body of the cylinder by stamping or original factory embossing: /
• 1)Serial number. /
• 2)Identification of the concessionaire company that owns the trade name under which the cylinder and its contents are distributed. /
• 3)Cylinder class, followed by the design pressure. /
• 4)Name of the country of manufacture. /
• 5)The designation “LPG.” /
• 6)Nominal LPG capacity in an SI unit. /
• 7)Cylinder tare weight in SI units. /
• 8)Month and year of manufacture. /
• 9)Manufacturing standard. /
• 10)Distinctive color. / If disputes arise among concessionaires regarding the use or exclusive use of the cylinders’ distinctive color, MINAE may resolve the dispute and order the concessionaires to use the distinctive color selected by MINAE. / FIFTEENTH: Condition of cylinders. Cylinders used to bottle LPG for subsequent marketing must be in excellent condition. Each cylinder must be carefully inspected by the bottling concessionaire’s qualified personnel before being filled and must be rejected if there is evidence of exposure to fire, significant dents, nicks or gouges, severely corroded areas, leaks, or other conditions indicating structural weakness or loss of leak-tightness that could pose a risk to personal safety or environmental protection. / They must also be free of dirt, deposits, grease stains, or any other condition that casts doubt on their origin and proper handling or alters the LPG technical quality specifications established in the technical regulations applicable to this product. / [Emphasis was not in the original.] SIXTEENTH: Rules concerning cylinder age and qualification testing. From the time this resolution is communicated, every cylinder more than seven years old from its date of manufacture must be withdrawn from the market for the following technical tests: a) a visual inspection, b) a leak-tightness test using the hydrostatic or pneumatic method, and c) a thickness verification. / If the cylinder passes those tests, it may be returned to the market. The same tests must be repeated when the cylinder reaches ten years of age. Once ten years have elapsed from its date of manufacture, the cylinder must undergo the specified tests every year. The date of each verification must be stamped on the cylinder’s upper guard. / SEVENTEENTH: Failure of tests and destruction of cylinders. If a cylinder fails any of the tests, it must be withdrawn from the market for destruction at the expense and cost of the bottling concessionaire. Destruction must be carried out by pressing, briquetting, or another method accepted by MINAE or ARESEP, and a notarial or administrative record must be prepared, if an official from MINAE or ARESEP is present, supported by a photographic or video record made at the place of destruction and documenting all information related to that process. / The destruction of cylinders shall be supervised by the technical officer (regente) appointed by the bottling company. The technical officer shall record in a report all information relating to the performance of technical tests. / For this purpose, MINAE shall enter into each concession file the information concerning destroyed cylinders, incoming lots of new cylinders, cylinders in use, and verification dates for each concessionaire company. / ... / FORTY-FIRST: Enforceability (ejecutoriedad). The provisions of this resolution, as well as any formal and substantive administrative action that is urgently required under the legal system to guarantee the effective and continuous provision of the public service of supplying liquefied petroleum gas, from storage and bottling through distribution to the final consumer, safely and expeditiously, shall be carried out in accordance with the principle of enforceability of administrative acts (principio de ejecutoriedad de los actos administrativos) governed by artículo 146, párrafo primero de la Ley 6627, General de la Administración Pública. / FORTY-SECOND: Sanctions. Failure to comply with the provisions, obligations, and prohibitions of this resolution shall be deemed a failure to meet the quality requirements governing the provision of public services and shall therefore be punished by cancellation of the concession and imposition of the applicable fines pursuant to artículo 38 inciso h) de la Ley No. 7593 Ley de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos (ARESEP) del 09 de agosto de 1996 y sus reformas. .../ FORTY-FOURTH: The provisions of this resolution form part of the Costa Rican legal system governing the public service of LPG distribution, in accordance with the nature of the enabling title (título habilitante) constituting a contractual relationship between the State and the concessionaire, pursuant to the characterization and scope established in artículos 5, 9, 10, 11, 14 inciso j) y 41 incisos c, d y m, de la Ley No. 7593 Ley de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos (ARESEP) del 09 de agosto de 1996 y sus reformas, publicada en el Diario Oficial La Gaceta No. 169 de fecha 05 de setiembre de 1996 y sus reformas. / For this reason, any amendments thereto must not result in a reduction in the degree of protection afforded to the legally protected interests (bienes jurídicos) of health, human safety, and the environment, in accordance with the legislation in force generally, scientific and technical criteria, and the commitments undertaken by Costa Rica in international treaties, specifically regarding the obligation to establish high levels of environmental protection. / These provisions, including the deadlines established for compliance, may be amended directly through the promulgation of addenda or corrections or through an Executive Decree (Decreto Ejecutivo) governing the general framework for the provision of the LPG public service.” Finally, it was advised of the possibility of challenging that decision by filing ordinary administrative appeals (recursos ordinarios administrativos) (folios 23 a 52, 53 a 82, 83 a 113 y 121 a 149, respectively; all references are to the digital version of the administrative record (expediente administrativo)); 5.) That in Diario Oficial La Gaceta número 163, del veintiséis de agosto del dos mil catorce, the Autoridad Reguladora published Resolución RIE-052-2014, de las catorce horas veintiséis minutos del veintiuno de agosto anterior, entitled Guidelines for Petroleum Traceability at Bottling Plants (Lineamientos para la trazabilidad de petróleo en plantas envasadoras). OT-178-2014, with the following content:

“Considerations (Considerando):

I.That, pursuant to artículo 5° inciso d) de la Ley N° 7593, the supply of hydrocarbon-derived fuels, including gas intended to meet national demand at distribution facilities and gas intended for the final consumer, is a public service regulated by Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos (ARESEP).

II.Whereas, pursuant to the provisions of the following resolutions of the Ministerio de Ambiente y Energía: R-D-657-2009 of December 15, 2009, R-614-2013 of November 17, 2013, R-537-2013 of November 11, 2013, R-536-2013 of November 12, 2013, R-437-2014 of July 2, 2014, R-0595-2014 of May 27, 2014, and R-0414-2014 of June 23, 2014; the companies Petrogas S. A., Gas Nacional Zeta S. A. “Planta Guápiles”, Gas Nacional Zeta S. A. “Planta El Coyol”, Gas Nacional Zeta S. A. “Planta La Lima”, Gas Nacional Zeta S. A. “Planta Bagaces”, Gas TOMZA de Costa Rica S. A., and Envasadora Super Gas GLP S. A., respectively, are authorized to provide the public service of supplying liquefied petroleum gas.

III.Whereas, through Decreto N° 32921, entitled “Resolución N° 152 (COMIECO-XXXIII) Reglamentos Técnicos sobre Transporte Terrestre Hidrocarburos, Gas Licuado de Petróleo a Granel; Recipientes a Presión Cilindros Portátiles y Productos de Petróleo, Gases Licuados de Petróleo”, published in La Gaceta N° 52 of March 14, 2006, “[…] the design and manufacturing specifications, as well as the testing and trial methods to which portable cylindrical containers for liquefied petroleum gas (LPG) must be subjected […]” were established. Said Decreto took effect on May 30, 2006.

IV.Whereas, section 7.13 of Anexo 5, “RTCA 23.01.29:05 Pressure vessels (recipientes a presión). Portable cylinders for containing LPG. Manufacturing specifications,” of the aforementioned Decreto established the following requirements for the permanent marking of cylinders used to market liquefied petroleum gas (LPG):

“[…] 7.13 Cylinder marking 4.13.1 Steel or aluminum cylinders must bear, at a minimum, the following information, permanently engraved in recessed lettering on the cylinder’s protective collar, using characters at least 6 mm high and no more than 0.4 mm deep:

• a)The cylinder class (according to its classification), followed by the design pressure, in kPa (or psi).
• b)The cylinder serial number.
• c)The name, corporate name, or initials of the manufacturer and the LPG bottling company.
• d)The name of the country of manufacture.
• e)The expression ‘GLP’ or ‘LPG’.
• f)The nominal liquefied petroleum gas capacity in International System of Units (SI) units.
• g)The cylinder tare weight in International System of Units (SI) units.
• h)The month and year of manufacture.
• i)The cylinder manufacturing standard or regulation.

[…]”

V.Whereas Article 4 of Ley N° 7593 establishes the following as objectives of the Regulatory Authority (Autoridad Reguladora): “[…] d) To formulate and ensure compliance with the quality, quantity, timeliness, continuity, and reliability requirements necessary for the optimal provision of the public services subject to its authority. […]”

VI.Whereas Article 6 of Ley N° 7593 establishes the following obligations of Aresep: “[…] b) To conduct technical inspections of the properties, plants, and equipment intended for the provision of the public service whenever it deems appropriate, in order to verify the quality, reliability, continuity, costs, prices, and rates of the public service. […]” VII.—Whereas, pursuant to the provisions of the “Reglamento interno de organización y funciones de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos y su órgano desconcentrado (RIOF),” the Intendencia de Energía is responsible for regulating and overseeing the quality, quantity, reliability, continuity, and timeliness necessary for the optimal provision of the public services within its jurisdiction; evaluating compliance with technical regulations, rules, and other provisions specifying matters such as the standards and conditions of quality, quantity, reliability, continuity, timeliness, and optimal provision under which public services must be supplied; and, whenever appropriate, conducting technical inspections of the properties, plants, and equipment intended for the provision of the public service, in order to verify providers’ full compliance with their obligations.

VIII.Whereas, in the exercise of the aforementioned powers, the Intendencia de Energía of ARESEP has implemented a program to evaluate the quality of the service provided by all LPG bottling plants in the country.

IX.Whereas, within the framework of the aforementioned LPG quality-evaluation program at bottling plants, external visual inspections of LPG cylinders conducted during the first four-month period of the current year found that 60% of cylinders failed to comply with identification-information requirements, including 26% of cylinders without a serial number. (Liquefied Petroleum Gas (LPG) Service Quality Evaluation Report, First Four-Month Period of 2014).

X.Whereas, in order to properly exercise the authority to ensure compliance with the quality, quantity, timeliness, continuity, and reliability requirements necessary for the optimal provision of the LPG public service, LPG portable cylinders must bear correct and complete markings that allow their traceability (trazabilidad) throughout the supply chain.

XI.Whereas, to guarantee safety in the provision of the public service of supplying liquefied petroleum gas and to avoid endangering the health and lives of its users, cylinders that do not comply with the aforementioned RTCA 23.01.29:05 must be withdrawn from the market, because without such compliance their traceability throughout the supply chain is impossible. XII.—Whereas, pursuant to Article 14 of Ley N° 7593, public-service providers are required to:

[…] a) Comply with the provisions issued by the Regulatory Authority concerning service provision, in accordance with the applicable laws and regulations.

• b)Maintain facilities and equipment in good condition so that they do not pose a danger to persons or property and do not cause service interruptions.
• c)Timely provide the Regulatory Authority with any information it requests concerning the provision of the service. […]
• f)Allow the Regulatory Authority access to their facilities and equipment, as well as communication with personnel, for purposes of compliance with this law and its regulations. […]
• j)Provide the service under suitable conditions and with the regularity and safety required by its nature, the concession, or the permit. […]

XIII. Likewise (sic), as stated in Article 24 of Ley 7593, public-service providers are required to

[…] Article 24.—Provision of information. At the request of the Regulatory Authority, regulated entities shall provide statements, reports, data, copies of records, and any other electronic or written medium in which financial, accounting, economic, statistical, and technical information related to the public service they provide is stored. Exclusively for the performance of its duties, the Regulatory Authority shall have the power to inspect and examine the providers’ statutory and accounting books, supporting documents, reports, equipment, and facilities. […]

XIV.Whereas, in accordance with the preceding recitals, it is appropriate to establish the conditions and guidelines necessary for this Intendencia to properly oversee the public service provided by all LPG bottling plants in the country, as hereby provided. Por tanto,

THE INTENDENTE DE ENERGÍA RESOLVES:

I.To reiterate to all liquefied petroleum gas (LPG) bottling companies—Gas Nacional Zeta S. A., Gas TOMZA de Costa Rica S. A., Envasadora Super Gas GLP S. A., and Petrogas S. A.—and to all providers of the public service of supplying liquefied petroleum gas that hold a valid authorization from MINAE to bottle LPG, their duty to comply with the conditions established in “RTCA 23.01.29:05 Pressure vessels. Portable cylinders for containing LPG. Manufacturing specifications” of Decreto N° 32921, particularly the requirements concerning the permanent marking of steel or aluminum cylinders intended for the marketing of LPG.

II.To reiterate to all liquefied petroleum gas bottling companies that all steel or aluminum cylinders used to market liquefied petroleum gas that were added to the national cylinder inventory (parque nacional) on or after May 30, 2006, must bear the following information permanently engraved on the protective collar:

1. The cylinder class (according to its classification), followed by the design pressure, in kPa (or psi).

2. The cylinder serial number.

3. The name, corporate name, or initials of the manufacturer and the LPG bottling company.

4. The name of the country of manufacture.

5. The expression “GLP” or “LPG”.

6. The nominal liquefied petroleum gas capacity in International System of Units (SI) units.

7. The cylinder tare weight in International System of Units (SI) units.

8. The month and year of manufacture.

9. The cylinder manufacturing standard or regulation.

III.To establish that all liquefied petroleum gas bottling companies must keep, at each of their plants, updated records available to the Regulatory Authority for all cylinders, together with the manufacturers’ certificates corresponding to their stamped serial numbers, that were added to the national cylinder inventory on or after May 30, 2006, comply with RTCA 23.01.29:05, and have been used to bottle, distribute, and market liquefied petroleum gas within the national territory.

IV.To order all liquefied petroleum gas bottling companies, within the first five business days of January 2015, to submit to the Intendencia de Energía of ARESEP the records of all cylinders manufactured on or after May 30, 2006, that have been used to bottle, distribute, and market liquefied petroleum gas.

V.To order all bottling companies, within the first five business days of January 2015, to submit to the Intendencia de Energía of ARESEP the records of their entire cylinder inventory used to bottle, distribute, and market liquefied petroleum gas.

VI.To order all liquefied petroleum gas bottling companies, no later than January 1, 2015, to withdraw from the market all cylinders that do not comply with the aforementioned RTCA 23.01.29:05 and to submit to the Intendencia de Energía a destruction report, attaching the corresponding certificates of destruction (actas de destrucción) for those cylinders, authenticated by a notary public and endorsed by each company’s technical officer (regente), to guarantee proper waste disposal.

VII.To order all liquefied petroleum gas bottling companies, beginning in February 2015 and within the first five business days of each month, to submit to the Intendencia de Energía of ARESEP a report for the immediately preceding month containing records of new cylinders added to the LPG marketing chain, recertified cylinders (cilindros recalificados), and cylinders that have been destroyed. For destroyed cylinders, the report must include certificates of destruction authenticated by a notary public and endorsed by each company’s technical officer, guaranteeing proper waste disposal.

VIII.To establish that the information indicated in Por Tanto IV, V, VI, and VII of this resolution must be recorded and submitted using the form provided by the Regulatory Authority on its website, www.aresep.go.cr, under regulated sectors, energy/hydrocarbons/quality, in both physical and electronic form.

In compliance with Articles 245 and 345 of the General Law of Public Administration (Ley General de la Administración Pública, L. G. A. P.), notice is hereby given that the ordinary remedies (recursos ordinarios) of reconsideration (revocatoria) and appeal (apelación), and the extraordinary remedy of review (extraordinario de revisión), may be filed against this decision. The remedy of reconsideration may be filed before the Energy Superintendent, who is responsible for deciding it, and the remedies of appeal and review may be filed before the Board of Directors, which is responsible for deciding them.

Pursuant to Article 346 of the L. G. A. P., the remedies of reconsideration and appeal must be filed within three business days counted from the business day following notification, and the extraordinary remedy of review must be filed within the time limits specified in Article 354 of said law" (La Gaceta Digital; pages 165 to 166 of the administrative record (expediente administrativo), in digital form, and pages 1 to 2 of the court record (expediente judicial)); 6.) That against the foregoing decision, the company Gas Nacional Zeta Sociedad Anónima filed the ordinary remedies of reconsideration with a subsidiary appeal (apelación en subsidio); these were rejected, the first at the threshold, because its filing was deemed untimely, by decision RIE-087-2014, at diez horas veintiocho minutos del seis de noviembre del dos mil catorce, and the second summarily, as inadmissible, by Board of Directors resolution number 13-07-2015, from ordinary session 7-2015, of diecinueve de febrero del dos quince, on which occasion the administrative remedies were deemed exhausted (agotada la vía administrativa) (notice certificate on page 175; decisions on pages 187 to 189 and 218 to 221 of the administrative record in digital format); 7.) That as of nueve de enero del dos mil quince, the company Gas Nacional Zeta Sociedad Anónima reported the following inventory to the Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos:

Cylinder capacity Manufactured on or after 30 de mayo del 2006 Total cylinder stock (*) Cylinders removed from the stock between 01 de enero del 2014 and 31 de diciembre del 2014 8,589 litros / 4,5 kg 0 10,972 - 17,195 litros /9,0 kg 1782 12,052 - 21,495 litros /11,3 kg 59,400 808,181 21.974,0 34,392 litros / 18,1 kg 2,690 4,131 191.0 85,981 litros / 45,3 kg 5,772 44,087 1,471.0 TOTAL 69.644 879.423 23.636.0 (Page 208 of the administrative record in digital form and page 121 of the court record); and, 8.) That the increase in the number of accidents associated with the use of liquefied petroleum gas cylinders is due to: "1. Valve problems, including, among others, deterioration of seals. / 2. Physical damage caused by deformation and improper coupling with the regulator, and other valve leaks whose cause cannot be determined by the personnel responding to the emergency. / 3. Damage to the cylinder. / 4.

Damage to hoses and connectors. / 5. Damage to peripheral equipment and systems," from which the Benemérito Cuerpo de Bomberos de Costa Rica, in report CBCR-024109-2013-DGB-00501, of tres de agosto del dos mil trece, concluded that "... a high percentage of emergencies occurs because of the age and deterioration of the cylinder and the use of quick-connect valves and regulators in poor condition" and "(O)f all the emergencies handled, 2778 emergencies (95%) involved small cylinders known as 25-pound cylinders (used predominantly in homes). Furthermore, 2680 emergencies (91%) of the cases handled involved valve problems. During the current year (2013), the Cuerpo de Bomberos has handled a total of 4264 LPG emergencies" (decisions R-537-2013-MINAE, at nueve horas veinticinco minutos del once de noviembre del dos mil trece; R-536-2013-MINAE, at nueve horas veinte minutos del doce de noviembre del dos mil trece; R-614-2013-MINAE, at quince horas del diecisiete de noviembre del dos mil trece; and R-437-2014-MINAE, at diez horas quince minutos del dos de julio del dos mil catorce, issued by the Ministro de Ambiente y Energía, on pages 53 to 82, 23 to 52, 83 to 113, and 121 to 149, respectively; all references are to the administrative record in digital form);

IV. UNPROVEN FACTS.- Also relevant to the resolution of this matter, the following is deemed not to have been established

• 1)That the content of the enabling instruments (títulos habilitantes) held by the plaintiff company for the provision of the public service of distributing liquefied petroleum gas to end consumers, from the bottling stage through delivery to the end consumer—as provided in decisions R-537-2013-MINAE, at nueve horas veinticinco minutos del once de noviembre del dos mil trece; R-614-2013-MINAE, at quince horas del diecisiete de noviembre del dos mil trece; and R-437-2014-MINAE, at diez horas quince minutos del dos de julio del dos mil catorce, issued by the Ministro de Ambiente y Energía—was challenged by the interested party; 2.) The number of cylinders comprising the stock of the company Gas Nacional Zeta Sociedad Anónima that do not satisfy the requirement that information be stamped or embossed in accordance with the regulations governing the matter; 3.) The impact on the business operations of the plaintiff company resulting from the entry into force and enforcement of decision RIE-052-2014, at catorce horas veintiséis minutos del veintiuno de agosto del dos mil catorce, issued by the Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos and published in the Diario Oficial La Gaceta number 163, of veintiséis de ese mismo mes y año.

V.SUBJECT MATTER OF THE CLAIM.- In its complaint, the plaintiff company asserts a single claim for relief, seeking a declaration of absolute nullity (nulidad absoluta) of what it calls the directive concerning the traceability of cylinders used for bottling liquefied petroleum gas, issued by the Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos and published in the Diario Oficial La Gaceta number 163, of veintiséis de agosto del dos mil catorce. It bases its action on the contention that the provisions thereof—specifically, the relationship between Recitals (Considerandos) II and VI—infringe the substance of the freedom to conduct business (libertad de empresa) enshrined in Article 46 of the Constitución Política, the principles of reasonableness and proportionality, and the principles of non-retroactivity of the law and legal certainty (seguridad jurídica), under the terms of provision 34 of the Carta Fundamental, for the following reasons: a.) There is a logical inconsistency between Recitals II and VI of the challenged action because the former expressly states that the requirement concerning the information that liquefied petroleum gas cylinders must bear, in accordance with the conditions established in Central American technical standard RTCA 23.01.29:05, applies only to cylinders added to the national stock on or after treinta de mayo del dos mil seis; whereas the latter provides that cylinders not complying with that technical regulation by primero de enero del dos mil quince must be withdrawn from the market.

It argues that, under provision 16.1, in conjunction with provisions 132 and 160 of the Ley General de la Administración Pública, the content of this action is imprecise, inconsistent, and contradictory, because "under one rule, cylinders predating 2006 are lawful; under the other, they are not"; while "paragraph VI penalizes the company if cylinders manufactured before 2006 fail to comply with the 2006 manufacturing rules"; from which it concludes that the action is absolutely null; b.) In accordance with the principles of legal certainty and non-retroactivity of the law, a vested right (derecho adquirido) or consolidated legal situation (situación jurídica consolidada) arising under prior regulations cannot be altered; an infringement also occurs when application and interpretation produce a disproportionate or unreasonable effect on the holder of a vested right or consolidated legal situation arising, it reiterates, under prior regulations; all of the foregoing under the terms expressed by the Sala Constitucional in its case law (for example, in judgments number 1147-90, 12239-2006, and 7723-2008).

It thus argues that the repealed law continues to apply, even after new regulations have entered into force, insofar as this new legal framework would apply only to new situations. In this case, it states that cylinders acquired before the new regulations entered into force complied with the regulations in effect at that time, and that the technical requirements that would be defined in the future could not have been known; it therefore argues that it cannot be required or penalized for those cylinders’ failure to comply with the new regulations, nor can it be required to eliminate those cylinders; c.) The period established for modifying all cylinders acquired before treinta de mayo del dos mil seis, which was barely four months, is disproportionate and unreasonable; according to a recertification certificate (certificación de recalificación) issued by Cilindros para Gas Sociedad Anónima (CILGAS), with an inventory of eight hundred thousand cylinders requiring recertification, that task would take ciento treinta y cuatro meses, or equivalently, once años y dos meses, working one shift from siete horas to quince horas, Monday through Friday, and sesenta y siete meses, equivalent to cinco años siete meses, working two shifts, from seis horas to catorce and from catorce horas to diez horas.

It therefore considers compliance with the regulation to be materially and technically impossible, contrary to the rules of science and technology, and seriously detrimental to the company and the country in general because there is a risk of a nationwide cylinder shortage, given that most existing cylinders predate treinta de mayo del dos mil seis. Here, it again alleges infringement of Articles 16.1, 158.2, and 160 of the Ley General de la Administración Pública; and d.) The foregoing situation results in an infringement of the essential content of the freedom to conduct business, under which every business has the right to continue conducting its commercial, industrial, or agricultural activity unless its owner voluntarily decides otherwise or it results from market forces; consequently, any governmental action that forces a business to close constitutes an unconstitutional action. It states that compliance with or enforcement of the challenged action would force it to cease its commercial activity by compelling it to withdraw from the market the cylinders acquired before treinta de mayo del dos mil seis, since it cannot operate with less than fifty percent of its current business volume. (Complaint on pages 17 to 28 and reply hearing on pages 134 to 136.)

VI.ARESEP’S POSITION.- For its part, the representative of ARESEP opposes the claim, asserting the substantive defenses (defensas de fondo) of lack of standing to be sued (falta de legitimación pasiva) and lack of a legal right (falta de derecho), on the basis of which it requests dismissal of the claim, with the resulting award of costs, for the following reasons: a.) The gas-cylinder traceability guidelines (lineamientos de trazabilidad) challenged in these proceedings are grounded in the Central American technical regulations approved and in force since the year two thousand six and contained in Decreto Ejecutivo 32921-COMEX-MINAE-MEIC, as well as in ARESEP’s powers to supervise and control the manner in which public services are provided, to ensure that they comply with the principles of quality, reliability, continuity, and optimal provision of the service activity at issue; powers that the legal system has delegated to that autonomous institution—specifically in Article 4, subsections c) and d), and Article 6, subsections a) and b), of the Ley de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos, number 7593—; b.) The requirement established in the challenged action is appropriate, as it seeks to ensure the safety of the public gas-supply service, since it concerns information that every gas cylinder must display in order to be marketed, pursuant to Central American technical standard 23.01.29:05, and that is essential for tracing the cylinder and withdrawing it from the market when it fails to meet the quality requirements established in the technical regulations.

It notes that traceability (trazabilidad) must be understood as “the process of assessing the product’s conformity with Central American technical regulations, for the purpose of tracking the cylinder from the time it enters the national market until it leaves that market and is destroyed. It is linked to the information stamped on the neck of the container, where the serial number is the most important element because it must be linked to the existence of a registry maintained by the bottling company” for that purpose. It therefore concludes that this is clearly a safety matter that completes the monitoring and oversight mechanism required to protect users of this public service and, consequently, to enable the potential assignment of liability for improper provision of the public service. This is because the concessionaires (empresas concesionarias) of the public service for distributing liquefied petroleum gas to end consumers, from the bottling stage through delivery to the end consumer, are responsible for their cylinder fleet (parque de cilindros).

It states that this is a highly risky and dangerous activity and that, therefore, the utmost care must be taken when handling cylinders. It insists that invalidating the challenged regulations would create a real and potential danger and that the regulations are technically justified; c.) The requirement concerning the information that gas cylinders must display is neither disproportionate nor unreasonable with respect to the timeframe for its implementation, given that the Executive Decree through which it was incorporated into the domestic legal system has been in force since treinta de mayo del dos mil seis; this amounts to a period of more than five years for implementation by the concessionaires providing this public service in the country. It further adds that, under the enabling instruments (títulos habilitantes) for providing that service—which date from noviembre del dos mil trece and julio del dos mil catorce—the plaintiff company undertook to comply with this and other technical standards; in other words, it knew of the technical requirements governing gas cylinders used for bottling, marketing, and distribution and did not object to those requirements at the time, thereby making those instruments final and effective contracts.

It insists that the requirements now challenged by Gas Nacional Zeta Sociedad Anónima predate the publication of resolution RIE-052-2014. It adds that the plaintiff company’s commercial activity is subject to a special status because it may be conducted only through the granting of the respective concession, which places it under a special-subjection regime (régimen de sujeción especial). Thus, it is not an activity left to the free initiative of private parties; on the contrary, because it is governed by the public interest, the Administration has the prerogative to regulate and control it; d.) The content of the action is neither contradictory nor contrary to the principles of non-retroactivity of the law (irretroactividad de la ley) and legal certainty (seguridad jurídica), because, as ARESEP stated in the administrative proceedings—when it denied the motion for reconsideration (recurso de revocatoria)—the requirement in Considerando VI of Resolution RIE-052-2014 that cylinders be removed applies to cylinders added to the fleet after treinta de mayo del dos mil seis, which are the cylinders referred to in the preceding Considerandos of that same action.

Accordingly, the cylinders that must be removed from the fleet or destroyed are those that do not comply with the ordered provisions, but only insofar as they were manufactured after the specified date; and e.) It notes that there is not a single objective element from which it could be inferred that the plaintiff company would suffer harm as a result of the execution and implementation of the challenged resolution, because there has been no nationwide shortage of gas cylinders, and the chemical engineer’s assessment of possible harm is not supported by technical criteria but instead refers to subjective opinions and hypothetical, unrealistic situations. It points out that the plaintiff is the only national company providing this public service that challenged this action, whereas the other companies participating in the national market—such as TOMZA de Costa Rica Sociedad Anónima and Envasadora Super Gas GLP Sociedad Anónima—did not do so.

In this regard, it clarifies that the plaintiff misconstrues the content of the challenged action, since it does not concern the certification of gas cylinders, but only their traceability guidelines; and, for purposes of meeting the technical requirements applicable to these items, other options are available in addition to the one that may be offered by Cilindros para Gas Sociedad Anónima—CILGAS—such as importing cylinders. It further states that, according to the company’s own reports submitted in connection with the adoption of resolution 500-RCR-2011, the largest share of revenue from its commercial activity comes from bulk gas sales, accounting for 84% of total nationwide sales and serving commercial and industrial activities and service stations, as compared with 45% from cylinder sales for residential use; this demonstrates that the harm alleged in the complaint would not occur. In any event, it argues that the company’s financial interests cannot take precedence over user safety, particularly when the company has had sufficient time to adapt to the relevant changes in the technical regulations. (Responses to the requested interim relief (medida cautelar) at folios 32 to 61 and 62 to 91, and answer to the complaint at folios 102 to 119.)

VII.CLARIFICATION REGARDING THE SUBJECT MATTER OF THE CHALLENGE AND THIS COURT’S JURISDICTION TO DECIDE THIS MATTER.- Because of the manner in which the plaintiff company’s arguments have been presented—inasmuch as it alleges infringement of the essential content of a fundamental right, artículo 46 de la Constitución Política, as well as several constitutional principles, namely non-retroactivity of the law, reasonableness, and proportionality, all in connection with a specific action by the Administration—it is deemed appropriate to clarify what will be decided in this matter.

First: Under the provisions of numeral 49 de la Carta Fundamental, as implemented by the first provision of the Código Procesal Contencioso Administrativo, the subject-matter jurisdiction (ámbito competencial) of the Contentious-Administrative Jurisdiction (Jurisdicción Contencioso Administrativa) is restricted “to reviewing the legality of the administrative function,” that is, all forms in which the conduct of the Public Administration may manifest itself: formal conduct—concerning specific administrative acts (actos administrativos) and acts of general application, including those having regulatory content—; material conduct—concerning both the provision of public services and improper coercion, as well as de facto actions (vías de hecho)—; and what has come to be called administrative “dysfunction,” relating to omissions, both in the formal sphere—failure to decide appeals, under which the doctrine of the presumed administrative act (acto presunto) has been developed—and in the material sphere—such as the failure to provide a public service—.

By constitutional mandate, it should be emphasized that the analysis or examination to be conducted by Contentious-Administrative Judges concerns the legality of the administrative conduct submitted for review by this Jurisdiction. Thus, pursuant to the body of governing law or legality (bloque de juridicidad o de legalidad), regard must be given to the hierarchy of norms, which, with respect to written sources, begins with the Carta Fundamental; human-rights treaties—which rank equally with or above the provisions of the Constitución Política if they provide greater protection for the minimum content of the relevant right, as the case law of the Sala Constitucional has repeatedly held, for example in judgments 2313-95, 1319-97, 6830-98—; international treaties; statutes; executive regulations; and organizational and operational regulations. Unwritten sources include custom, case law, and general principles of law, pursuant to the provisions of numerals 6 and 7 de la Ley General de la Administración Pública.

It should also be emphasized, however, that this body of governing law or legality includes the unequivocal rules of science and technology, as well as the “elementary principles of justice, logic, and expediency,” as expressly established by the interrelationship of artículos 16.1, 158.4 y 160 de la Ley General de cita; the principles of reasonableness and proportionality may also be derived from them.

Second: In view of the foregoing, this Panel of Judges (Contentious-Administrative Judges) will address the claim from the standpoint of an infringement of the body of governing law, on the terms explained above. However, any ruling concerning the alleged unconstitutionality of the challenged action would exceed the jurisdiction of this Jurisdiction because constitutional review is concentrated in the corresponding Chamber of the Corte Suprema de Justicia, pursuant to the mandate of numerals 10 y 48 de la Carta Fundamental. The only matter that this Authority may review is the legality of the challenged action, based, it bears repeating, on the body of governing law, which naturally includes, at its apex, the Constitución Política, both its provisions and its principles.

Third: Finally, it should be emphasized that, although the relief sought is a declaration of absolute nullity (nulidad absoluta) of the entirety of resolution REI-052-2014, issued at catorce horas veintiséis minutos del veintiuno de agosto del dos mil seis and published in the Diario Oficial La Gaceta número 163, del veintiséis de agosto del dos mil catorce, entitled Lineamientos para la trazabilidad en la comercialización de cilindros de gas licuado de petróleo en plantas envasadoras, the arguments supporting this action are directed exclusively at the content of Considerando VI, which is alleged to contradict the provision in Considerando II and, for that reason, to violate the principles and provisions indicated above. Accordingly, only the alleged violations will be analyzed, which, it bears repeating, concern that regulation alone; its literal wording is as follows:

VI.To order all liquefied petroleum gas bottling companies, no later than 1° de enero del 2015, to withdraw from the market any cylinders that do not comply with the aforementioned RTCA 23.01.29:05 and to submit to the Energy Intendancy a destruction report, attaching the respective certificates documenting the destruction of those cylinders, authenticated by a notary public and countersigned by each company’s technical officer, to ensure the proper disposal of the waste.”

Consequently, if the measure were found unlawful, the declaration of nullity would refer solely and exclusively to this aspect of the challenged action, while all other aspects would remain in effect because they were not challenged in any way before this Court, which may not review the action in its entirety on its own motion.

VIII.BOTTLING, TRANSPORTATION, DISTRIBUTION, AND SALE OF LIQUEFIED PETROLEUM GAS (GAS LICUADO DE PETRÓLEO, GLP) TO END CONSUMERS AS A PUBLIC SERVICE.- Since an infringement of the essential content of freedom of enterprise, enshrined in artículo 46 de la Constitución Política, has been alleged in connection with the adoption and implementation of resolución RIE-052-2014, de las catorce horas veintiséis minutos del veintiuno de agosto del dos mil catorce, issued by the Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos and published in the Diario Oficial La Gaceta número 163, del veintiséis de agosto del dos mil catorce, containing Guidelines for Traceability in the Sale of Liquefied Petroleum Gas Cylinders at Bottling Plants, it is deemed appropriate, before reviewing the legality of the challenged action, to determine the legal framework governing the distribution of this product to end consumers in our country, from the bottling stage through delivery to the end consumer.

Indeed, it must be considered that, pursuant to artículo 5 inciso d) subinciso 2) de la Ley de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos, número 7593, del veintiocho de marzo de mil novecientos noventa y seis, effective as of cinco de setiembre siguiente, as amended, this activity constitutes a public service. This status in itself subjects its performance to the rules of Administrative Law, both with respect to the entity responsible for the subject matter and the purpose—by statutory reservation, as an expression of the principle of minimum regulation established in numeral 12 de la Ley General de la Administración Pública—and with respect to the principles governing it—continuity, efficiency, adaptation to change, equality, quality, quantity, timeliness, and reliability, as necessary for optimal service provision (artículos 4 de la citada Ley General, número 6227 y 4 inciso d) de la Ley número 7593)—as well as its operation through concessions granted to both public entities and private parties, in accordance with the provisions established by law.

Pursuant to the foregoing, the performance of this activity is not unrestricted, in two respects: it may not be carried out by just any person by virtue of freedom of choice, but instead requires an enabling authorization (título habilitante) to participate in it—in this case, the bottling, transportation, distribution, and sale of GLP to end consumers nationwide—through the corresponding concession and/or permit authorized by the competent entity; moreover, the conduct of this activity is necessarily subject to the statutory provisions governing the provision of public services generally and this activity specifically, which, it bears noting, is highly technical and scientific in nature because its performance entails significant danger and risk. Accordingly, this constitutes a special-subjection regime (régimen de sujeción especial) governing concessionaires in their relationship with the Administration, under which special powers are conferred upon the entity responsible for the subject matter.

In this case, it should be recalled that, among other functions, the Ministerio de Ambiente y Energía is responsible for defining and planning national policies related to energy resources and environmental protection—as may be inferred from artículo 2 incisos a) y b) de la Ley Orgánica del Ministerio de Ambiente y Energía, número 7152—as well as for directing, controlling, supervising, and overseeing activities related to the supply of fuels, as expressly provided in numeral 5 de la citada Ley 7593, a mandate under which it is responsible for authorizing concessions in this field. For its part, the Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos serves as the regulatory body responsible for overseeing compliance with the standards of quality, quantity, reliability, continuity, timeliness, and optimal provision of this public service, a function it performs through the accounting, financial, and technical regulation and oversight of service providers; for this purpose, it may issue such technical regulations as it deems necessary to ensure compliance with the principles governing the subject matter (artículo 25 Ídem).

It conducts technical inspections of the plants and equipment used to provide the public service, sets service rates and prices, and investigates and adjudicates complaints (en los términos del numeral 10 Ibidem); and it has authority to grant, modify, transfer, declare the expiration of, or revoke a concession, as well as to impose the corresponding fines for noncompliance by a service provider (artículos 15 y 38 Ibídem). Consequently, because this activity—the distribution and sale of GLP—is deemed a public service, its regulation, operation, and implementation must be directed toward satisfying the public interest, which takes precedence over private interests, as may be inferred from numerales 4 y 10.1 de la Ley General de la Administración Pública.

IX.LEGAL NATURE OF THE CHALLENGED ACTION.- Before undertaking the legality analysis requested in these proceedings, it is also deemed necessary to address the particular legal nature of the challenged action. The plaintiff company states that it is a directive (directriz); however, this Panel does not agree with that characterization. In this regard, it should be recalled that, in Administrative Law, a directive constitutes an atypical administrative act (acto administrativo atípico) of a general, nonregulatory nature, issued by the Executive Branch within the scope of the administrative oversight (tutela administrativa) it exercises, as the senior entity (Ente Mayor), over subordinate entities (entes menores) (decentralized institutions). In this respect, because there is no hierarchical relationship between the former and the latter, the Executive Branch is empowered to issue general policy guidelines and thereby establish aims, objectives, and targets for an institutional sector, rather than for a particular institution.

Its justification lies precisely in the power of direction entrusted to the Ente Mayor to promote consistency in administrative action throughout the state apparatus, as a mechanism for coordinating—again, generally and not in the form of an order—various bodies, thereby guiding the fulfillment of the public purposes assigned to the various institutions and achieving compliance with the plans and programs defined by the Executive Branch. None of the foregoing corresponds to the content of the challenged action. Indeed, it must be noted that, through resolución RIE-0452-2014, de las catorce horas veintiséis minutos del veintiuno de agosto del dos mil catorce, issued by the Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos and published in the Diario Oficial La Gaceta número 163, del veintiséis de agosto del dos mil catorce, the Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos adopted an administrative act of general application, but one directed not at the administrative organization of the state apparatus, but rather at concessionaires and permit holders authorized to provide the public service of supplying and distributing GLP.

Upon reviewing its content, we note that it establishes provisions concerning traceability in the sale of cylinders containing this type of gas at bottling plants. It is plainly a regulation issued by the Autoridad Reguladora in the exercise of its authority—under the terms provided in the cited artículo 25 de la Ley número 7593, which literally provides:

“Articulo 25.- Regulations The Autoridad Reguladora shall issue and publish technical regulations specifying the conditions of quality, quantity, accounting, continuity, timeliness, and optimal provision under which public services must be supplied, in accordance with the specific standards existing domestically or abroad, as applicable.” (Así reformado por el artículo 41 aparte e) de la Ley número 8660, del ocho de agosto del dos mil ocho.)

Consequently, it is an act of general application with regulatory content. In this regard, after considering its subject matter, this Panel finds that it is a corollary or restatement of Anexo 5 (RTCA 23.02.29:05, concerning pressure vessels and portable cylinders for containing GLP, “... applicable to portable cylindrical containers with a capacity of 4,5 kg (10 libras) to 45,4 kg (100 libras) of commercial propane, commercial butane, or mixtures thereof, manufactured with a design pressure of 1 655 kPa (240 psi) and used for the storage and transportation of liquefied petroleum gas for domestic, industrial, and commercial consumption ...”) of Decreto Ejecutivo número 32921-COMEX-MINAE-MEIC, del dieciséis de diciembre del dos mil cinco, by which the Presidente de la República and the Ministros de Comercio Exterior, Ambiente y Energía y de Economía, Industria y Comercio approved Resolución número 152-2005 (COMIECO-XXXIII) del Consejo de Ministros Centroamericanos de Integración Económica, comprising several Central American Technical Regulations concerning the overland transportation of hydrocarbons and GLP, the technical conditions governing cylinders and their valves, and the sale of petroleum products and liquefied petroleum gases—commercial propane, commercial butane, and mixtures thereof—and their specifications.

These regulations were published in the Diario Oficial La Gaceta número52, del catorce de marzo del dos mil seis, and became effective on treinta de mayo del dos mil seis—proven fact 1.—Having established the foregoing, the Court proceeds with the requested legality analysis.

X.COMPLIANCE OF THE CHALLENGED ADMINISTRATIVE CONDUCT WITH THE NATIONAL LEGAL ORDER.- The specific allegations made by the plaintiff company against the challenged regulation will be examined separately, based on the following considerations:

First: We must consider the content of the challenged provision, which literally provides:

“VI.— To order all liquefied petroleum gas bottling companies, no later than 1° de enero del 2015, to withdraw from the market any cylinders that do not comply with the aforementioned RTCA 23.01.29:05 and to submit to the Energy Intendancy a destruction report, attaching the respective certificates documenting the destruction of those cylinders, authenticated by a notary public and countersigned by each company’s technical officer, to ensure the proper disposal of the waste.” [Proven fact 5.)].

The transcribed text establishes two specific obligations for the liquefied petroleum gas bottling companies (empresas envasadoras del gas licuado de petróleo) authorized to provide the public service (servicio público) of distributing such gas in the domestic market: first, to withdraw from the market cylinders that do not meet the technical requirements established for such cylinders in the Central American technical regulation (norma técnica centroamericana) RTCA: 23.01.29:05, for which a mandatory deadline (plazo perentorio) of primero de enero del dos mil quince was established; and second, to report the destruction of those cylinders to the Energy Superintendency of the Public Services Regulatory Authority (Intendencia de Energía de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos), attaching a copy of the corresponding record, authenticated by a notary public and countersigned by each company’s technical officer (regente). These directives are neither new nor unfamiliar to the companies providing this public service. In this regard, within the same body of regulations containing the challenged provision (disposición impugnada), the interested parties were reminded in Considerando II.

“... that all steel or aluminum cylinders used to market liquefied petroleum gas that were incorporated into the national cylinder fleet as of 30 de mayo del 2006 must bear the following information, permanently engraved on the protective collar:

1. The cylinder class (according to its classification), followed by the design pressure, in kPa (or psi).

2. The cylinder serial number.

3. The name, corporate name, or initials of the manufacturer and the GLP bottling company.

4. The name of the country of manufacture.

5. The designation ‘GLP’ or ‘LPG.’ 6. The nominal liquefied petroleum gas capacity in International System (SI) units.

7. The cylinder tare weight in International System (SI) units.

8. The month and year of manufacture.

9. The cylinder manufacturing standard or regulation.” [Hecho probado 5.)].

Indeed, the requirements concerning the information that every liquefied petroleum gas cylinder must display were established upon the publication of Decreto Ejecutivo número 32921-COMEX-MINAE-MEIC, dated dieciséis de diciembre del dos mil cinco, which approved Resolución 152-2005 (COMIECO-XXXIII) of the Council of Central American Ministers for Economic Integration, thereby incorporating the following Central American Technical Regulations into the national legal system (ordenamiento jurídico nacional): Anexo 1: RTCA 13.01.25:05, concerning the overland transportation of liquid hydrocarbons (except GLP); Anexo 2: RTCA 13.01.26:05, concerning the overland transportation of bulk liquefied petroleum gas (GLP); Anexo 3: RTCA 23.01.27:05, concerning pressure vessels (recipientes a presión), Portable Cylinders for containing GLP, threaded coupling valves (POL type), applicable “... to threaded coupling valves (POL type) for loading and unloading liquefied petroleum gas (GLP) ...”; Anexo 4: RTCA 23.01.28:05, concerning pressure vessels, portable cylinders for containing GLO, quick-connect valves, applicable “... to quick-connect valves for loading and unloading liquefied petroleum gas (GLP) ...”; Anexo 5: RTCA 23.02.29:05, concerning pressure vessels, portable cylinders for containing GLP, “... applicable to portable cylindrical containers with a capacity ranging from 4,5 kg (10 libras) to 45,4 kg (100 libras) of commercial propane, commercial butane, or mixtures thereof, manufactured with a design pressure of 1 655 kPa (240 psi) and used to store and transport liquefied petroleum gas for domestic, industrial, and commercial consumption ...”; and Anexo 6: RTCA 75.01.21:05, concerning petroleum products, liquefied petroleum gases: commercial propane, commercial butane, and mixtures thereof, specifications—hecho probado 1.)—.

These regulations were published in the Diario Oficial La Gaceta número 52, dated catorce de marzo del dos mil seis, and took effect on treinta de mayo del dos mil seis, as expressly provided in Article 2 of that Decreto—hecho probado 1.)—. It was precisely in Anexo 5, RTCA 23.02.29:05, Article 7.13, within the general specifications, that it was stipulated that portable liquefied petroleum gas (GLP) cylinders must display at least the following information:

“... permanently stamped in recessed lettering on the cylinder’s protective collar, using characters at least 6 mm high and no more than 0,4 mm deep:

• a)The cylinder class (according to its classification), followed by the design pressure, in kPa (or psi).
• b)The cylinder serial number.
• c)The name, corporate name, or initials of the manufacturer and the bottling company.
• d)The name of the country of manufacture.
• e)The designation ‘GLP’ or LPG.’ f) The nominal liquefied petroleum gas capacity in International System (IS) units.
• g)The cylinder tare weight in International System (IS) units.
• h)The month and year of manufacture. / i) The cylinder manufacturing standard or regulation.” [Hecho probado 2.)] Likewise, with respect to the plaintiff company, Resolutions R-537-2013-MINAE, issued at nueve horas veinticinco minutos del once de noviembre del dos mil trece; R-536-2013-MINAE, issued at nueve horas veinte minutos del doce de noviembre del dos mil trece; R-614-2013-MINAE, issued at quince horas del diecisiete de noviembre del dos mil trece; and R-437-2014-MINAE, issued at diez horas quince minutos del dos de julio del dos mil catorce, by the Minister of Environment and Energy, specifically reiterated its obligation to identify the cylinders in the following terms:

“FOURTEENTH: Cylinder identification. As of notification of this resolution, no natural or legal person holding a concession (concesión), authorization (autorización), or permit (permiso) to provide the public service of supplying liquefied petroleum gas, from storage and bottling through distribution to the end consumer, nor any other person, may use, fill, distribute, or market cylinders intended to contain liquefied petroleum gas unless the following information is clearly and permanently marked directly on the cylinder body by original factory stamping or embossing:

• 1)Serial number.
• 2)Identification of the concessionaire company and owner of the trade name under which the cylinder and its contents are distributed.
• 3)The cylinder class, followed by the design pressure.
• 4)Name of the country of manufacture.
• 5)The designation ‘GLP.’ 6) Nominal GLP capacity in an SI unit.
• 7)The cylinder tare weight in SI units.
• 8)Month and year of manufacture.
• 9)Manufacturing standard.
• 10)Distinctive color. / If disputes arise among concessionaires regarding the use of or exclusive rights to the cylinders’ distinctive color, MINAE may resolve the dispute and order the concessionaires to use the distinctive color selected by MINAE.” [Hecho probado 4.) El resaltado no es del original.]

It should be noted that the foregoing resolutions are precisely the enabling instruments (títulos habilitadores) authorizing Gas Nacional Zeta Sociedad Anónima to lawfully provide the public service of distributing and supplying liquefied petroleum gas to end consumers, from the bottling stage through delivery to the end consumer, at the company’s plants in Garita de Alajuela, Guadalupe de Cartago, Guápiles, and Bagaces—the El Coyol, la Lima, Guápiles, and Bagaces plants—[Hecho probado 4.)] In each of the foregoing resolutions, the plaintiff company’s concession for the specified public service at the listed plants was extended for a term of five years beginning on once, doce y diecisiete de noviembre del dos mil trece y dos de julio del dos mil catorce, respectively—hecho probado 3.)—. In each and every one of those resolutions, the grant of the concession was made conditional upon compliance with the technical regulations detailed in those authorizations, relating to the specific provisions governing the operation of the bottling plants, cylinders, equipment, and transportation, including, as bears reiterating, the provision concerning cylinder identification (Fourteenth Clause); as well as, insofar as relevant here, the condition of the cylinders (Fifteenth Clause), the rules concerning cylinder age and qualification testing (Sixteenth Clause), and the obligations arising from cylinders’ failure of such tests and their disposal (Seventeenth Clause).

It was expressly established that the provision of the activity at issue was subject to the rules set forth in that authorization (Forty-First and Forty-Fourth Clauses), which, as bears reiterating, reproduce the Central American technical regulations governing the subject matter and incorporated into the national legal system pursuant to Decreto Ejecutivo 32921-COMEX-MINAE-MEIC. Those enabling instruments also made the exercise of the authorized activity subject to the imposition of administrative penalties (sanciones administrativas) in the event of noncompliance with any of the established requirements and technical standards, including cancellation of the concession, in addition to the applicable fines (Forty-Second Clause). [Hecho probado 4.)] It is more than evident that the plaintiff company was aware of the foregoing conditions precisely because those authorizations had been served upon it; and it is important to reiterate that it conducts its business under a special legal relationship of subjection (sujeción especial) to the authorizing, supervisory, and regulatory administrative authorities (Administraciones autorizante, fiscalizadora y reguladora), because the activity is a public service.

There is no evidence that it objected to those requirements or conditions when the renewals of its concession were granted [hecho no probado 1.)], and its complete acceptance thereof may therefore be presumed.

Second: In light of the foregoing, this Court does not understand the basis of the challenge being made. Indeed, it should be noted that the regulation ordered by Resolution RIE-052-2014 of the Public Services Regulatory Authority is grounded precisely in the regulatory and oversight powers of the authority that issued it, as provided in Articles 4, 5, 6, and 25 of the aforementioned Law number 7593, and in the importance, for the provision of this service, of complying with the requirement concerning information on liquefied petroleum gas cylinders, since such information is vital to ensuring the traceability of those cylinders. In this regard, we must begin with the reality that the distribution and sale of liquefied petroleum gas is an extremely risky and dangerous activity; therefore, requirements for implementing safety measures are neither trivial nor pointless, and it would be neither prudent nor reasonable to skimp on preventive and control measures, first by the public institutions involved and, second, by the private parties participating as concessionaires and/or permit holders (permisionarios) in the provision of this public service.

Indeed, it is a matter of public knowledge that numerous incidents have occurred, with tragic consequences, due to the improper handling of cylinders. In this regard, as stated in all the authorizing instruments (títulos habilitantes) granted to the plaintiff company for the provision of the public service of distributing and selling liquefied petroleum gas, the report CBCR-024109-2013-DGB-00501, dated tres de agosto del dos mil trece, issued by the Benemérito Cuerpo de Bomberos de Costa Rica, is illustrative. It concluded that there had been a dramatic increase in the number of accidents associated with the use of liquefied petroleum gas cylinders, which it attributed to: “1. Problems with the valves, including, among other things, deterioration of seals. / 2. Physical damage caused by deformation and improper coupling with the regulator, as well as other leaks through the valve whose damage cannot be determined by the personnel responding to the emergency. / 3.

Damage to the cylinder. / 4. Damage to hoses and connectors. / 5. Damage to equipment and peripheral systems” —proven fact 8.)—. Accordingly, this Panel of Judges considers the requirement to include the information prescribed by the Central American technical standard, as established in the challenged measure, to be appropriate, insofar as it is intended to guarantee the safety of the public gas supply and distribution service. This is because the information required to be stamped into the cylinder collar makes it possible to determine not only the filling and distribution company responsible for the item, but also the actual condition of each cylinder, from its serial number—which is important because of the records that each filling and distribution company must maintain for that purpose, thereby making oversight effective, it bears repeating, both by the Administration and by the company providing the service—to the individual characteristics of each cylinder.

The age and manufacturing data of the cylinders are essential factors because of the tests to which they must be subjected—as established in the sixteenth clause of resolutions R-537-2013-MINAE, R-536-2013-MINAE, R-614-2013-MINAE, and R-437-2014-MINAE, proven fact 4.)—, which are vital for verifying the quality and reliability of the cylinders used to contain and distribute liquefied petroleum gas. In this matter, it is important to recognize the significance of the traceability of cylinders intended for the provision of this public service, since it pertains precisely to the process of assessing the product’s conformity with Central American technical standards, so that each cylinder can be tracked from the time it enters the domestic market until it leaves that market to be destroyed. Accordingly, this is an indispensable aspect of guaranteeing safety in the provision of this public service and, given the subject matter involved, it is linked to control, monitoring, and oversight measures necessary to ensure the safety of the users of this public service and to the potential determination of liability for its improper provision.

Third: For the reasons stated in the preceding subsection, this Court does not understand the logic of the interpretation proposed by the defendant institution in seeking to defend the legitimacy and legality of the provision established in Considerando VI of Resolution RIE-052-2014, which it adopted, and which in some respects is consistent with the position advanced by the plaintiff company in this action. Indeed, although the preceding recitals (Considerandos) (I through V) of that measure expressly referred to the cylinders added to the inventory of each company authorized to provide the public service of filling and distributing liquefied petroleum gas in the domestic market after Decreto Ejecutivo número 32921-COMEX-MINAE-MEIC took effect, that is, after treinta de mayo del dos mil seis, it does not follow that the challenged provision applies only to those cylinders. On the contrary, given the significance of this requirement, as explained above, even those cylinders acquired by the plaintiff company—and, under the same conditions, by the other companies authorized to provide this public service—before that date cannot be deemed exempt from its application.

This consideration does not, in and of itself, render the provision obscure or contradictory, nor does it violate the principles of non-retroactivity of the law (irretroactividad de la normativa) and legal certainty (seguridad jurídica), as alleged in this action. Indeed, its content is so clear that the plaintiff company challenged it—first in administrative proceedings and now in judicial proceedings—according to its actual meaning: a deadline has been established for requiring the prescribed information to appear on the cylinders in the entire inventory of the companies providing the public service, without distinction as to the date on which the cylinders were added to each company’s inventory or their date of manufacture. In this regard, it would be illogical and contrary to the rules of science and technology to exempt from this requirement some of the cylinders used as instruments for providing this service, given, it bears repeating, the significance that compliance has for user safety.

Contrary to what has been argued, the challenged provision and its implementation by the Administration in the manner indicated do not impair any vested right (derecho adquirido) or any settled legal situation (situación jurídica consolidada), as alleged. Indeed, to explain the foregoing, we must begin with the definition of those concepts, for which we rely on the definition given by the Constitutional Court in its judgment number 2765-97, at las quince horas con tres minutos del veinte de mayo de mil novecientos noventa y siete, in the following terms:

“The concepts of ‘vested right’ and ‘settled legal situation’ are closely related in constitutional-law scholarship. It may generally be said that the former denotes a completed circumstance in which something—tangible or intangible, whether an asset previously belonging to another or a right that previously did not exist—has entered into or affected a person’s estate, such that the person obtains a demonstrable advantage or benefit. A ‘settled legal situation,’ for its part, represents not so much an increase in one’s estate as a state of affairs fully defined in terms of its legal characteristics and effects, even if those effects have not yet ceased. What matters with respect to a settled legal situation is not whether those effects still continue, but rather that—by virtue of a statutory mandate or a judgment so declaring—a clear and defined rule has already come into legal existence, connecting a factual predicate (conditioning event) with a particular consequence (conditioned effect).

From this perspective, the person’s situation is expressed by a logical proposition of the form ‘if . . ., then . . .’; that is, if the conditioning event has occurred, then the ‘settled legal situation’ necessarily entails that the conditioned effect must also occur. In both cases (a vested right or a settled legal situation), the legal system protects—and renders inviolable—the position of the person who obtained the right or enjoys the situation, for reasons of equity and legal certainty. In this case, the constitutional guarantee against retroactive application of the law (irretroactividad de la ley) translates into the certainty that a change in the legal system cannot have the effect of removing from a person’s estate an asset or right already acquired or, if the factual predicate occurred before the statutory amendment, of preventing the consequence—understood to be beneficial—that the interested party expected from the settled legal situation.

Now, specifically with regard to the latter, it has also been understood that no one has a ‘right to the immutability of the legal system’; that is, a right to have the rules never change. Therefore, the constitutional provision does not mean that, once the rule connecting the event with the effect has come into legal existence, it cannot be amended or even repealed by a subsequent rule; rather, it means that—as explained—if the conditioning event has occurred, a statutory amendment that changes or eliminates the rule cannot prevent the conditioned effect expected under the prior rule from arising. This is so because, as stated, what matters is that the state of affairs enjoyed by the person was already defined in terms of its elements and effects, even if those effects are still occurring or have not yet begun to occur. Thus, the person has a right to the consequence, not to the rule.” In the case before us, there is neither a vested right (derecho adquirido) nor a consolidated legal situation (situación jurídica consolidada) by virtue of which Gas Nacional Zeta Sociedad Anónima, or any other provider of the public service (prestatario del servicio público) at issue in this matter, may legitimately fail to comply with the Central American technical regulations (normativa técnica centroamericana) governing the conditions required to ensure the traceability (trazabilidad) of cylinders intended for the public service of bottling and distributing liquefied petroleum gas (gas licuado de petróleo), thereby endangering the safety of its users.

It is true, as the plaintiff asserts, that those regulations entered into force on treinta de mayo del dos mil seis, but this did not authorize all cylinders acquired by that company before that date to continue being used to provide this public service. Not a single provision so stipulates, nor did the administrative authorities involved recognize as much in any administrative act (acto administrativo). On the contrary, standards—also technical in nature—were established to assess those cylinders so that they could be adapted to the new requirements, including the specification of the tests to which they must be subjected as the years pass, that is, based on their age, as well as the protocols to be followed for destroying cylinders that fail to meet those requirements, as evidenced by the company’s operating authorizations (títulos habilitantes)—resolutions R-537-2013-MINAE, R-536-2013-MINAE, R-614-2013-MINAE and R-437-2014-MINAE, proven fact 4.)—.

Accordingly, it may properly be concluded that there is neither a vested right nor a consolidated legal situation permitting the health and safety of the general population, and users in particular, to be endangered, which is the direct consequence of failing to comply with Central American technical standard RTCA: 23.01.29:05, incorporated into the national legal system (ordenamiento jurídico nacional) through Decreto Ejecutivo 32921-COMEX-MINAE-MEIC and reiterated by Resolution RIE-052-2014 of the Public Services Regulatory Authority. For these reasons, this Court finds that the plaintiff misconstrues the content of the principle of non-retroactivity (principio de irretroactividad) of legislation. It should be noted that the regulations were applied after the date on which the rules governing the matter before us entered into force; as stated, there is no provision exempting or moderating their application, and therefore the logic underlying the alleged violation of the aforementioned principle—the non-retroactivity of the law—cannot be understood.

To clarify, the regulatory requirements implemented pursuant to the provision challenged in these proceedings were imposed while those regulations were in force. The allegation that the principle of legal certainty (principio de seguridad jurídica) was violated must meet the same fate because, as already noted, the challenged requirement has been in force since treinta de mayo del dos mil seis and was expressly and individually communicated to the plaintiff when the concession (concesión) authorizing it to distribute and market liquefied petroleum gas was extended, which occurred in dos mil trece and dos mil catorce; therefore, there was no abrupt or unexpected action. On the contrary, it knew in advance the conditions and requirements that it now seeks to disavow.

Fourth: The allegation that the challenged provision is purportedly unreasonable or disproportionate must meet the same fate; that allegation focused on the timing of the provision’s binding effect. It was alleged that four months to convert or recertify (recalificar) the inventory of cylinders acquired before treinta de mayo del dos mil seis made the task materially and technically impossible to perform. That period ran from the promulgation and entry into force of resolution RIE-052-2014 of the Regulatory Authority, which occurred on veintiséis de agosto de ese año, until primero de enero del dos mil quince, the deadline established in the challenged provision—proven fact 5.)—. Yet the plaintiff company is again mistaken. The requirements imposed on concessionaires (empresas concesionarias) and permit holders (empresas permisionarias) providing the public service of liquefied petroleum gas distribution, including the plaintiff herein, are not novel regulations—proven facts 3.) and 5.)—.

On the contrary, the plaintiff cannot claim ignorance of this requirement, which was neither abrupt nor unexpected, because those regulations have been in force since mayo del dos mil seis—proven facts 1.) and 2.)—, a fact that the plaintiff itself, curiously, acknowledges. Moreover, compliance was specifically required at each of its plants in the country—4 in total—when its concession for this public service was extended for five years, beginning on once, doce y diecisiete de noviembre del dos mil trece and dos de julio del dos mil catorce—proven fact 4)—. Indeed, this requirement is contained in the specific conditions establishing how the authorized public service was to be provided. In light of that knowledge, the company was required to adopt the corrective measures—administrative, operational, economic, and financial—necessary to bring its operations into conformity with the applicable technical regulations.

Thus, it was by no means given four months to implement those regulations; rather, the companies providing this public service have had more than eight years to bring themselves into compliance with the rules governing this matter, a period that cannot be considered unreasonable. Furthermore, this Court is struck by the allegations made in this portion of the complaint and by the evidence offered in an attempt to establish the purported unreasonableness and disproportionality of the challenged measure. The provision does not order companies authorized to perform the activity in question to eliminate all existing cylinders acquired before the regulations entered into force, that is, before treinta de mayo del dos mil seis, but only those that do not comply with the regulations currently in force; these will obviously include cylinders acquired both before and after that date. It should be noted that the report on Gas Nacional Zeta Sociedad Anónima’s cylinder inventory refers only to the total number in relation to the date on which the company acquired them, using the entry into force of Decreto Ejecutivo 32921-COMEX-MINAE-MEIC as its point of reference.

However, there is not a single figure or item of information concerning how many of the cylinders acquired before its entry into force—that is, before treinta de mayo del dos mil seis—fail to comply with the Central American technical regulations—unproven fact 2.)—. Therefore, the assertion that all 809.779 cylinders in the plaintiff’s inventory acquired before treinta de mayo del dos mil seis must be eliminated for failing to meet the applicable technical requirements merely because they were acquired before that date rests on a false premise. That figure was obtained by subtracting the cylinders manufactured after that date (69.644) from the total inventory (879.423), in accordance with the report submitted by the interested party itself to the Regulatory Authority on nueve de enero del dos mil quince, proven fact 7.)—. Such a conclusion can neither be inferred nor has it been proven. It should be noted that, among the requirements imposed on the plaintiff company when the concessions for its plants in the country were extended, it was required to ensure that the cylinders met particular quality standards and conditions, to follow procedures for their inspection, control, and evaluation, and to follow protocols for discarding or eliminating those that failed the tests—clauses Décimo cuarta, Décimo quinta y Décimo sexta y Décimo sétima, proven fact 4.)—.

It is therefore impossible to conclude that the company faces the alleged business risk as a result of the implementation and application of the provision challenged in these proceedings. It should also be noted that the evidence submitted is not considered relevant. Although the certifications were issued by certified public accountants (contadores públicos), who under the legal system perform a public function (múnera pública) and consequently possess public certifying authority (fe pública), in this case, to reiterate, the certifications refer only to the revenue that the use of cylinders acquired before treinta de mayo del dos mil seis represents for the company (folios 4 to 6); this renders them of no use to the plaintiff’s interests in these proceedings. Furthermore, the statement of chemical engineer Nombre22216 (folios 11 to 13) cannot be deemed credible because its contents lack technical and scientific support.

The Court therefore agrees with the defendant institution that the statement consists merely of subjective assessments lacking any objective basis. Accordingly, these proceedings do not establish that the plaintiff company’s business operations suffered any adverse impact or damage as a result of the entry into force and implementation of Resolution RIE-052-2014 of the Regulatory Authority—unproven fact 3.)—. Finally, the “recertification” certificate submitted by Cilindros para Gas Sociedad Anónima (CILGAS), appearing at folios 14 to 15, cannot be given the evidentiary value (utilidad) claimed by the plaintiff because it merely provides a mathematical calculation of the time required to assess the number of cylinders held by the plaintiff that were acquired before treinta de mayo del dos mil seis. That calculation assumes that all those cylinders fail to comply with the technical regulations and that no effort has been made to bring them into compliance during the period since those regulations entered into force.

None of those facts has been provided or may be inferred from the documentation submitted. In this regard, the Court considers that any adverse effect arising from implementation of the challenged provision would be attributable solely to the plaintiff, because it had sufficient time to bring its business into compliance with the regulations adopted by the Costa Rican State; to reiterate, more than eight years from their entry into force. This conclusion is based on the periods specified in the cited certificate: once años dos meses (ciento treinta y cuatro meses) for one daily shift running from siete horas to diecisiete horas, lunes to viernes, for a total of ochocientos mil cylinders; or cinco años siete meses (sesenta y siete meses) over two shifts, from seis horas to catorce horas and from catorce horas to veintidós horas, for a total of ochocientos mil cylinders. It should be recalled that, as constitutional case law itself has stated—for example, in judgments number 2000-2858, issued at quince horas cincuenta y cuatro minutos del veintinueve de marzo del dos mil, and 2001-732, issued at doce horas veinticuatro minutos del veintiséis de enero del dos mil uno—and as may be inferred from section 317 of the Code of Civil Procedure (Código Procesal Civil), the burden of proof (carga de la prueba), namely, proof of an infringement of the principles of reasonableness and proportionality (principios de razonabilidad y proporcionalidad), falls on the party making that allegation, unless the unreasonableness is evident and manifest, which is not the case here.

Fifth: Finally, it could be concluded that, because the plaintiff failed to establish that the operation of its business was adversely affected as a result of the entry into force and implementation of resolution RIE-052-2014 of the Public Services Regulatory Authority—unproven fact 3.)—the alleged infringement of the substance of freedom of enterprise, enshrined in Article 46 of the Political Constitution, must be dismissed. However, it is considered necessary to add—for the sake of completeness—that this public freedom, as conceived in our country, is not and has never been unrestricted, since it has always been subject to the regulations and conditions established by the legal system. Additionally, following the amendment introduced by Law number 7607, of veintinueve de mayo de mil novecientos noventa y seis, which added the final paragraph to Article 46 of the Political Constitution, a series of effective guarantees and rights for consumers were incorporated, as expressly provided by the provision, which reads verbatim:

“Consumers and users have the right to the protection of their health, environment, safety, and economic interests; to receive adequate and truthful information; to freedom of choice; and to equitable treatment. The State shall support the organizations they establish to defend their rights. The law shall regulate these matters.” In light of the foregoing, the State is obligated to provide for and develop measures that give effect to those rights; in this specific case, that responsibility falls to the Public Services Regulatory Authority with respect to the implementation and regulation of public services, a power granted to it by law—Articles 4, 5, 6, and 28 of the aforementioned Law 7593. Thus, the substance of freedom of enterprise also entails the protection of safety, health, and the environment; correspondingly, those protections constitute genuine fundamental rights of consumers and users, requiring positive action by the Administration to safeguard health and the environment in connection with the activities of economic operators in the marketplace. The case law of the Constitutional Chamber has been extensive and consistent in this regard, as illustrated by the following:

“... as this Chamber has repeatedly stated, freedom of enterprise is neither absolute nor unlimited, and that guarantee must be subject to the legal regulations that must necessarily be complied with beforehand, particularly where, as in the present case, regulations exist in that regard—specifically, those being challenged in this constitutional action—..., because any person may freely conduct business, provided that person meets the requirements previously established by law and complies with the requirements applicable to the particular business activity (see, among others, resolution number 1042-90, of las quince horas veinticinco minutos, del treinta y uno de agosto de mil novecientos noventa, and resolution number 611-91, of las catorce horas cinco minutos del veintidós de marzo de mil novecientos noventa y uno.) This criterion had previously been upheld by the Full Court, which, at its ordinary session of nueve de julio de mil novecientos setenta y nueve, when considering the veto of legislative bill number 5098, held:

‘Freedom of commerce, which exists as a constitutional guarantee, is the right of any person to choose, without restrictions other than those prescribed, the legally permitted commercial activity that best serves that person’s interests. Once engaged in that activity, however, the person must comply with the regulations established by law, such as the setting of consumer prices, the payment of specified wages to workers, and, where appropriate, such limitation of profits as may be deemed advisable. Thus, engaging in commerce does not entail a right to unrestricted freedom, particularly where, as in this case, the matter involves a regulation deemed to be in the public interest.’” (Judgment number 143-93, of las dieciséis horas del once de enero de mil novecientos noventa y cuatro. Emphasis in the original.)

“[...] Article 46 of the Constitution does not establish an individual and absolute guarantee in favor of business owners; rather, its limits are defined by the activities undertaken by the State for the benefit of all its citizens.” (Judgment number 0550-95, of las dieciséis treinta y tres minutos del treinta y uno de enero de mil novecientos noventa y cinco. Emphasis in the original.)

“For this reason, legal scholarship justifies the correction of ‘externalities’ when the conduct of an economic operator affects, or may directly affect, the well-being—health, safety, and/or environment—of other operators in the market; this may occur in the handling of toxic or hazardous substances, materials, or products. Economic operators ordinarily seek to produce their goods and services at lower costs; consequently, in pursuing the reduction of those costs and the increased efficiency of their productive activities, they may sometimes be inclined to harm the environment. This gives rise to the State’s obligation, within the limits of its social function, to endeavor to protect the environment through the mechanisms implemented by the legislature; otherwise, it may incur material administrative inaction that violates freedom of enterprise. Accordingly, a comprehensive interpretation of constitutional law requires the substance of Article 46 to be read together with Article 50 of the Constitution, so that an economic operator’s exercise of freedom of commerce does not infringe the right to a healthy and ecologically balanced environment, under the terms previously established in constitutional case law—see, among others, judgment number 3705-93—or public safety—judgment number 2776-97—and, consequently, the rights of users.

In this regard, health regulations and legislation must be regarded as matters of public policy (orden público), meaning matters in which the State intervenes to safeguard the organizational, moral, political, social, and economic order of society.” (Judgment number 2003-2864, of las quince horas veintinueve minutos del nueve de abril del dos mil tres.)

(To the same effect, the following resolutions of the aforementioned High Constitutional Court may also be consulted, among others: number 1042-90, of las quince horas veinticinco minutos, del treinta y uno de agosto de mil novecientos noventa; number 0611-91, of las catorce horas cinco minutos del veintidós de marzo de mil novecientos noventa y uno; number 1029-96, of las dieciséis horas treinta y nueve minutos del veintisiete de febrero de mil novecientos noventa y seis; judgment number 2776-97, of las quince horas treinta y seis minutos del veinte de mayo de mil novecientos noventa y siete; number 6066-98, of las dieciséis horas treinta minutos del veinticinco de agosto de mil novecientos noventa y ocho; number 7973-98, of las quince horas dieciocho minutos del once de noviembre de mil novecientos noventa y ocho; and number 1734-99, of las dieciséis horas del nueve de marzo de mil novecientos noventa y nueve.) Consequently, the action must also be dismissed with respect to this issue, because the challenged provision is neither disproportionate nor unreasonable, as alleged; on the contrary, it constitutes an instrument intended to contribute to the safety and health of users of the public service for the supply and distribution of liquefied petroleum gas.

XI.SUBSTANTIVE PREREQUISITES OF THE CLAIM.- In answering the complaint, counsel for the Public Services Regulatory Authority raised the substantive defenses of lack of standing to be sued (falta de legitimación pasiva) and lack of legal entitlement (falta de derecho). It should be recalled that, under procedural doctrine and administrative-litigation case law (in this regard, see cassation judgment 34-1961, of las diez horas veinte minutos del veintidós de marzo de mil novecientos sesenta y uno), the standing of the participating parties, an interest in the resolution of the dispute, and legal entitlement are recognized as substantive prerequisites for the issuance of any judgment; these may be reviewed sua sponte by any judge if they were not raised by the defendants in judicial proceedings, and must be considered in that strict order. Regarding the first element—standing (legitimación)—the reasoning underlying that defense was not explained.

Nevertheless, it is evident that the plaintiff company—Gas Nacional Zeta Sociedad Anónima—has proper standing to bring this action because of the administrative conduct undertaken by the Administration that concerns it, specifically the promulgation of a technical regulatory provision, namely resolution RIE-052-2014, of las catorce horas veintiséis minutos del veintiuno de agosto del dos mil catorce, published in the Official Gazette La Gaceta number 163, del veintiséis de ese mismo mes y año, which the plaintiff considers detrimental to its interests; the prerequisite established in section 10(a) of the Administrative Litigation Procedure Code is therefore satisfied. Consequently, it is also considered that the defendant autonomous institution has passive standing on the merits (legitimación ad causam pasiva), because it issued the administrative conduct that is the subject of these proceedings, which is consistent with section 12(1).

With respect to the second substantive prerequisite, it should be noted that the issue under dispute unquestionably remains of current interest to the participating parties by reason of the relief sought in the complaint, and that there has been neither a settlement agreement nor a motion to withdraw the action. Finally, based on the considerations set forth in this decision, the entire claim is determined to be unfounded in all respects; accordingly, the defense of lack of legal entitlement raised by the defendant entity must be upheld.

XII.COSTS.- Pursuant to section 193 of the Administrative Litigation Procedure Code, procedural costs and attorneys’ fees (costas procesales y personales) constitute a burden imposed on the losing party by virtue of having lost. Exemption from such an award is permissible only when, in the Court’s judgment, there was sufficient cause to litigate or when judgment is rendered on the basis of evidence whose existence was unknown to the opposing party. In this case, this panel finds no basis for applying the exceptions established by the applicable legislation and departing from the prevailing-party rule; the plaintiff company is therefore ordered to pay the costs arising from these proceedings, namely the Public Services Regulatory Authority’s attorneys’ fees and procedural costs, with determination of the corresponding amounts deferred to the enforcement stage.

POR TANTO:

The defense of lack of passive standing on the merits is rejected, and the defense of lack of legal entitlement is upheld. Consequently, the complaint filed by Nombre136779 against the PUBLIC SERVICES REGULATORY AUTHORITY is DISMISSED in all respects. The plaintiff company is ordered to pay the procedural costs and attorneys’ fees arising from this action, which shall be assessed during the judgment-enforcement stage once this ruling becomes final.

Silvia Consuelo Fernández Brenes Nombre136069 Nombre136022 Ordinary administrative-litigation proceeding for direct judgment (art. 69 of the CPCA) Gas Nacional Zeta Sociedad Anónima v. Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos

2 de 45 2 de 45 Sentencia número 190-2015-VI Sentencia número 190-2015-VI SECCIÓN SEXTA DEL TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO Y CIVIL DE HACIENDA. Segundo Circuito Judicial de San José, Anexo A, Dirección01 , a las once horas treinta y cinco minutos del nueve de noviembre del dos mil quince.

Conoce este Tribunal del proceso ordinario contencioso administrativo, con trámite de fallo directo, al tenor de lo dispuesto en el numeral 69 del Código Procesal Contencioso Administrativo, establecido por la empresa GAS NACIONAL ZETA SOCIEDAD ANÓNIMA, representada por su Gerente General, con facultades de apoderado generalísimo sin límite de suma, Nombre1694 , de nacionalidad mexicana, empresario, con cédula de residencia número CED108397 , vecino de Barreal de Heredia (folio 16) contra la AUTORIDAD REGULADORA DE LOS SERVICIOS PÚBLICOS, representada por su apoderado general judicial, Giovanni Marchena Jara, abogado, cédula de identidad número uno - cero setecientos cuarenta y ocho - cero trescientos cuarenta y seis, vecino de Santo Domingo de Heredia (según archivo del Despacho). Figura como director del proceso de la empresa actora el abogado Rubén Hernández Valle , cédula de identidad número uno - cero trescientos cuarenta y dos - cero seiscientos sesenta y cinco, vecino de Montes de Oca, carné 1165 (folios 28, 129 y 136). Todos los intervinientes son mayores y casados.

RESULTANDO:

1. 1Por escrito presentado a este Despacho el veintisiete de enero del dos mil quince, la empresa Gas Nacional Zeta Sociedad Anónima formula proceso contencioso para que "(C)on fundamento en los hechos indicados, probanzas ofrecidas y consideraciones jurídicas señaladas, se declare en sentencia: / 1.- Que la directriz recurrida [Resolución RIE-052-2014, de las catorce horas veintiséis minutos del veintiuno de agosto del dos mil catorce, de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos, publicada en el Diario Oficial La Gaceta número 163, del veintiséis de agosto del dos mil catorce] es absolutamente nula por ser contraria al ordenamiento jurídico. / 2.- Que se condene a la ARESEP (sic) al pago de ambas costas de la presente acción en caso de oposición." Solicitó que este asunto se tramitase conforme a la previsión del numeral 69 del Código Procesal Contencioso Administrativo. (Escrito de demanda a folios 17 a 28.)
2. 2Que en el mismo escrito de interposición de la demanda, solicitó la adopción de la medida cautelar, referida a la suspensión de los efectos del acto impugnado. Conferido el traslado de ley, y habiéndose opuesto la representación de la accionada en memorial presentado el diecinueve de febrero siguiente, mediante auto-sentencia número 836-2015, de las trece horas cuarenta minutos del veinticinco de marzo del año en curso, el Tribunal Contencioso Administrativo, rechazó la medida cautelar solicitada. Por escrito presentado a este Tribunal el seis de abril último, la empresa actora presentó ante este Despacho, recurso de apelación contra la anterior decisión. No consta ninguna actuación jurisdiccional tendente a su resolución. (Solicitud de la gestión a folios 24 a 27; contestación de la Autoridad Reguladora a folios 32 por fax a 61 y 62 a 91 en documento original; resolución a folios 92 a 101 y escrito de impugnación a folios 122 a 129.)
3. 3Conferido el traslado de la ley de la demanda, por escrito presentado al Despacho el veintisiete de marzo del dos mil quince, el representante de la institución accionada contestó negativamente la demanda, oponiendo para ello las defensas de fondo de falta de legitimación pasiva y falta de derecho. Manifestó su anuencia a que este asunto se tramitase conforme a las previsiones del artículo 69 del Código Procesal Contencioso Administrativo. (Contestación de la demanda a folios 102 a 119.)
4. 4Por auto de las ocho horas veintiún minutos del dieciocho de junio del dos mil quince, la Jueza Tramitadora a cargo -Cindy Chavarría Hernández-, confirió la audiencia de réplica a la empresa actora (artículo 70 del Código Procesal Contencioso Administrativo); instó a las partes intervinientes a manifestar su interés en una posible conciliación y convocó para la celebración de la Audiencia Preliminar a realizarse a partir de las ocho horas treinta minutos del siete de octubre siguiente. (Folio 130.)
5. 5Por auto de las dieciséis horas once minutos del seis de octubre del dos mil quince, la Jueza Tramitadora a cargo del asunto -Cindy Chavarría Hernández- suspendió la realización de la Audiencia Preliminar, en atención a la anuencia de las partes intervinientes de tramitar este proceso conforme a la previsión del numeral 69 del Código Procesal Contencioso Administrativo; por lo que remitió el asunto a la Sección de Juicio correspondiente. (Folio 138.)
6. 6Conforme a constancia de sello de pase visible a folio 142 vuelto, el expediente respectivo fue remitido a esta Sección Sexta del Tribunal Contencioso Administrativo para la emisión del fallo de fondo el dos de noviembre del dos mil quince. Por auto de las diez horas treinta minutos del cinco de noviembre del dos mil quince, se desglosó el memorial atinente a la apelación formulada contra el auto-sentencia número 836-2015, de las trece horas cuarenta minutos del veinticinco de marzo del dos mil quince, de este Tribunal, y se le pasó al Tribunal de Apelaciones de lo Contencioso Administrativo, para lo de su competencia. (Folio 143.)
7. 7En los procedimientos ante este Tribunal no se han observado nulidades que deban ser subsanadas; por lo que se dicta esta sentencia, previa deliberación de los integrantes del Tribunal, en el plazo legal establecido y por unanimidad.

Redacta la Juez Fernández Brenes ; y,

CONSIDERANDO:

I.ADVERTENCIA PREVIA.- Luego de la revisión de lo actuado en este asunto, se advierten dos situaciones que, no obstante no traducirse en nulidad de lo actuado, sí se estima necesario clarificar su situación, a efecto de evitar futuros reclamos.

Primero: En efecto, por auto-sentencia número 836-2015, de las trece horas cuarenta minutos del veinticinco de marzo del año en curso, el Tribunal Contencioso Administrativo, rechazó la medida cautelar solicitada en el escrito de demanda por la empresa actora, consistente en la suspensión de la actuación impugnada en este proceso, a saber Resolución RIE-052-2014, de las catorce horas veintiséis minutos del veintiuno de agosto del dos mil catorce, de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos, publicada en el Diario Oficial La Gaceta número 163, del veintiséis de agosto del dos mil catorce, referida a los Lineamientos para la trazabilidad en la comercialización de cilindros de gas licuado de petróleo en plantas envasadoras. (Expediente OT-178-2014.) Ahora bien, impuesta del conocimiento de la anterior decisión, la accionante formuló recurso de apelación contra ella por escrito presentado a este Despacho el seis de abril último (a folios 122 a 129); sin que la Jueza Tramitadora a cargo del asunto le diese trámite alguno.

Fue por ello que, conociendo de la anterior omisión, esta Autoridad la subsanó, mediante auto de las diez horas treinta minutos del cinco de noviembre último -visible a folio 143-, por el que se pasó el asunto a conocimiento del Tribunal de Apelaciones de lo Contencioso Administrativo y Civil de Hacienda. Al respecto cabe recordar que conforme al diseño procesal de esta Jurisdicción en el Código Procesal Contencioso Administrativo, no corresponde al Tribunal Contencioso Administrativo la tramitación de este tipo de impugnaciones, como se hacía al tenor de las regulaciones del Código Procesal Civil, donde el recurso de apelación se formula ante la Autoridad Jurisdiccional que dictó la decisión que se impugna, para que éste, lo eleve ante el superior (artículo 559 del Código Procesal Civil). En esta Jurisdicción, el recurso de apelación se formula ante el Tribunal competente para su resolución, de manera que, tratándose de decisiones en materia de la justicia cautelar, corresponde su formulación directamente ante el Tribunal de Apelaciones de lo Contencioso Administrativo y Civil de Hacienda, como se establece de manera expresa en el artículo 133.1 del indicado Código de rito: " 1) Cuando proceda, el recurso de apelación deberá interponerse directamente ante el Tribunal de Casación de lo Contencioso-Administrativo, en el plazo de tres días hábiles"; disposición que a su vez, también está establecida en el artículo 30 del Código Procesal de referencia: " Contra el auto que resuelva la medida cautelar cabrá recurso de apelación, con efecto devolutivo, para ante el Tribunal de Casación de lo Contencioso-Administrativo, el cual deberá interponerse en el plazo de tres días hábiles." Se debe agregar que, esta situación no inhibe ni impide a este Tribunal proceder con la resolución de fondo del asunto, como en derecho corresponde, no obstante no tenerse noticia de que se haya resuelto la impugnación del rechazo de la medida cautelar indicada.

Segundo: En el escrito de contestación de la audiencia de réplica, en su parte final, se indica que el personero de la empresa actora confiere poder especial judicial al abogado Rubén Hernández Valle. No obstante lo anterior, de la revisión del mismo, se advierte que el mismo no cumple los presupuestos de ley, dado que no está acompañado de los timbres de ley, así como tampoco de la firma de otro profesional que autentique las firmas del poderdante y apoderado. Conforme el ordenamiento jurídico nacional, el contrato de mandato especial judicial es de carácter formal, en tanto sólo puede ser otorgado, por quien tiene la representación, únicamente a quien ostenta la profesión de abogado (así entendido por la jurisprudencia nacional, así por ejemplo en las sentencias número 31, de las nueve horas quince minutos del veintinueve de febrero de mil novecientos noventa y seis del Tribunal Superior Segundo Civil de San José, Sección Primera; y número 22-2007, de las diez horas veinticinco minutos del diecinueve de enero del dos mil siete, de la Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia); debiendo además, consignarse las firmas de los otorgantes y los mandatarios, así como la autenticación por tercer abogado; con los correspondientes timbres de ley.

(Artículos 1251 y 1256, ambos del Código Civil). Las omisiones evidenciadas en el documento que se aporta (a folio 136) hace que dicha actuación sea ineficaz para esta Autoridad. Ahora bien, aún y cuando es lo cierto que puede ser subsanado por los interesados, ello implicaría un atraso en la resolución de este asunto, y no existiendo ninguna actuación de parte del referido profesional pretendiendo la representación de la empresa aquí demandante, no habría quebranto del debido proceso y derecho de defensa el que se resuelva este asunto sin la acreditación de aquel poder. Se deja advertencia de lo anterior para futuras actuaciones en lo que respecta a este asunto ante otras instancias.

II.DEL TRÁMITE DE FALLO DIRECTO.- Se advierte que conforme a la regulación del numeral 69 del Código Procesal Contencioso Administrativo, este asunto se resuelve con total prescindencia de audiencias, esto es, de la conciliación y en particular, de la Audiencia Preliminar, que conforme al diseño previsto en la vigente regulación procesal de esta Jurisdicción, tiene especial significancia, porque en ella resulta posible el ajuste, aclaración y hasta la ampliación de las pretensiones de la demanda y respecto de los sujetos demandados, faculta la posibilidad de plantear defensas previas no opuestas con la contestación –cosa juzgada, transacción, prescripción y caducidad–, y se hace el filtro correspondiente de la prueba ofrecida por las partes; lo anterior conforme a lo regulado en el artículo 90 del citado Código de rito, y que en ese sentido, es una garantía o expresión del debido proceso; y finalmente, de la audiencia de Juicio oral y público, en caso de tener que evacuarse prueba que así lo requiera.

Revisado cuidadosamente el expediente y alegaciones de las partes intervinientes en este proceso, no se está ante un supuesto en que deba de evacuarse prueba, por lo que procede el trámite de este asunto conforme a la previsión del numeral 69 del Código Procesal Contencioso Administrativo. Al tenor de lo anterior, este Tribunal cuenta con la totalidad de la evidencia documental aportada para emitir su pronunciamiento; prueba a la que se dará el valor probatorio que le corresponda, conforme a las reglas de la sana crítica racional (artículo 82.4 Idem) . En este sentido, conviene señalar que tanto el actor en su demanda como el ente demandado en su contestación ofrecieron prueba documental, únicamente, y manifestaron su anuencia a darle el trámite a este asunto de fallo directo. Se procede entonces a la resolución del asunto planteado.

III. DE LOS HECHOS PROBADOS.- De importancia para la resolución de este asunto, se tienen como probados los siguientes

• 1)Que el dieciséis de diciembre del dos mil cinco, el Presidente de la República y los Ministros de Comercio Exterior, Ambiente y Energía y de Economía, Industria y Comercio suscribieron el Decreto Ejecutivo número 32921-COMEX-MINAE-MEIC, por el que se aprobó la Resolución número 152-2005 (COMIECO-XXXIII) del Consejo de Ministros Centroamericanos de Integración Económica, que comprende los siguientes Reglamentos Técnicos Centroamericanos: Anexo 1: RTCA 13.01.25:05, relativo al transporte terrestre de hidrocarburos líquidos (excepto GLP); Anexo 2: RTCA 13.01.26:05, relativo al transporte terrestre del gas licuado de petróleo (GLP) a granel; Anexo 3: RTCA 23.01.27:05, de recipientes a presión, Cilindros Portátiles para contener GLP, válvula de acoplamiento roscado (tipo POL), y que aplica "... a las válvulas de acoplamiento roscado (tipo POL) para carga y descarga de gas licuado de petróleo (GLP) ..."; Anexo 4: RTCA 23.01.28:05, de recipientes a presión, cilindros portátiles para contener GLO, válvula de acoplamiento rápido, que aplica "... a las válvulas para acoplamiento rápido para carga y descarga de gas licuado de petróleo (GLP) ..."; Anexo 5: RTCA 23.02.29:05, de recipientes a presión, cilindros portátiles para contener GLP, "... de aplicación a los envases cilíndricos portátiles, con capacidad desde 4,5 kg (10 libras) hasta 45,4 kg (100 libras) de propano comercial, butano comercial o sus mezclas, los cuales se fabrican con una presión de diseño de 1 655 kPa (240 psi) y que se utilizan para almacenamiento y transporte de gas licuado de petróleo para consumo doméstico, industrial y comercial ..."; y Anexo 6: RTCA 75.01.21:05, de productos de petróleo, gases licuados de petróleo: propano comercial, butano comercial y sus mezclas, especificaciones. Esta normativa fue publicada en el Diario Oficial La Gaceta número 52, del catorce de marzo del dos mil seis, con fecha de rige a partir del treinta de mayo del dos mil seis (Sistema Nacional de Legislación Vigente -SCIJ- y folios 1 a 15 del expediente administrativo, en versión digital);
• 2)Que en el Anexo 5, RTCA 23.02.29:05, en el artículo 7.13, dentro de las especificaciones generales, se detalló que los cilindros portátiles de gas licuado de petróleo (GLP) deben tener como mínimo la siguiente información "... grabada en forma permanente y en bajo relieve en el cuello protector del cilindro, con caractereses de 6 mm de altura como mínimo y 0,4 mm como máximo de profundidad: / a) La clase de cilindro (según clasificación), seguida de la presión de diseño, en kPa (o psi). / b) El número de serie del cilindro. / c) Nombre, razón social o siglas del fabricante y de la empresa envasadora. / d) Nombre del país de fabricación. / e) La expresión "GLP" o LPG". f) La capacidad nominal de gas licuado de petróleo en unidades del Sistema Internacional (IS). / g) La tara del cilindro en unidades del Sistema Internacional (IS). / h) El mes y año de fabricación. / i) Norma o reglamento de fabricación del cilindro." (Sistema Nacional de Legislación Vigente -SCIJ- y folios 1 a 15 del expediente administrativo, en versión digital);
• 3)Que la empresa Gas Nacional Zeta Sociedad Anónima es concesionaria del servicio público de distribución de gas licuado de petróleo a consumidores finales, desde la etapa de envasado hasta el consumidor final, labor que realiza a través de diversas plantas, a saber, en la "Planta El Coyol" (ubicada en Alajuela, cantón Alajuela, distrito Garita), "Planta la Lima" (ubicada en Cartago, cantón Cartago, distrito Guadalupe), " Planta Guápiles" (ubicada en Limón, cantón Pococí, distrito Guápiles) y " Planta Bagaces" (ubicada en la Provincia de Guanacaste, cantón Bagaces, distrito Bagaces) (resoluciones R-537-2013-MINAE, de las nueve horas veinticinco minutos del once de noviembre del dos mil trece; R-536-2013-MINAE, de las nueve horas veinte minutos del doce de noviembre del dos mil trece; R-614-2013-MINAE, de las quince horas del diecisiete de noviembre del dos mil trece y R-437-2014-MINAE, de las diez horas quince minutos del dos de julio del dos mil catorce, del Ministro de Ambiente y Energía, a folios 53 a 82, 23 a 52, 83 a 113 y 121 a 149, respectivamente; todas las referencias, del expediente administrativo en versión digital);
• 4)Que en las resoluciones R-536-2013-MINAE, de las nueve horas veinte minutos del doce de noviembre del dos mil trece; R-537-2013-MINAE, de las nueve horas veinticinco minutos del once de noviembre del dos mil trece; R-614-2013-MINAE, de las quince horas del diecisiete de noviembre del dos mil trece y R-437-2014-MINAE, de las diez horas quince minutos del dos de julio del dos mil catorce, el Ministro de Ambiente y Energía prorrogó por cinco años la concesión del servicio público que venía ejerciendo la empresa Gas Nacional Zeta Sociedad Anónima, en las plantas el Coyol, la Lima, Guápiles y Bagaces, respectivamente. En dichas autorizaciones la empresa actora se comprometió a lo siguiente -en lo que es de interés a este asunto-: "SEGUNDO: Obligaciones Generales: El concesionario deberá cumplir fielmente la legislación vigente que regule la actividad de prestación del servicio público de suministro de gas licuado de petróleo desde su etapa de almacenamiento y envasado hasta su distribución al consumidor final, y en forma específica cumplir y acatar las siguientes disposiciones: / a) Disposiciones generales: / ... / 4.- Brindar el servicio en condiciones adecuadas y con la regularidad y seguridad que su naturaleza y la concesión lo indiquen. (Artículo 14 de la Ley 7593). / 5.- Cumplir con las disposiciones que dicte la ARESEP en materia de prestación del servicio, de acuerdo con lo establecido en las leyes y reglamentos vigentes. (Artículo 14 de la Ley 7593). / 6.- Cumplir con las normas de calidad, cantidad, confiabilidad, continuidad, oportunidad y prestación óptima del servicio público, dictadas por la ARESEP. (Artículo 5 de la Ley 7593). / ... / 18.- Someter los instrumentos y sistemas de medición o conteo por los que se brinda o suministre un servicio público sujeto a regulación, a las pruebas de exactitud y confiabilidad que establezca la ARESEP. (Artículo 23 de la Ley 7593). / ... / b) Disposiciones específicas a la operación de plantas de envasado, cilindros, equipos y transporte: / Sin perjuicio de las obligaciones y prohibiciones que se enunemeran en los siguientes Por Tantos, el concesionario estará obligado a cumplir las siguientes disposiciones: / 1) Identificar su cilindro con su emblema, color y con la demás información que se indica en la presente resolución. / ... /
• 3)No podrá importar cilindros de segunda mano para envasar GLP. En caso de adquirir cilindros nuevos, provenientes del extranjero o de fabricación nacional, estos deberán cumplir con la normativa técnica que regule la materia y deberá notificar a la DGTCC. /
• 4)Deberá contar con su propio parque de cilindros, debidamente inventariado y reflejado en la contabilidad de activos. /
• 5)La comercialización del GLP, se realiza bajo la responsabilidad de la planta envasadora, por lo cual deberá brindar el mantenimiento preventivo a cilindros, tanques estacionarios para autoconsumo, vehículos y equipo de transporte, zonas de almacenamiento en establecimientos comerciales, así como velar por el cumplimiento de las normas técnicas, de seguridad y protección a las personas contenidas en la legislación vigente. / ... / 8.) Cumplir con todas las normas de seguridad establecidas para la carga, transporte, descarga, almacenamiento, envasado, comercialización y manipulación en general de combustibles y sustancias peligrosas establecidas en la legislación vigente. / 9.) Cumplir con las disposiciones, instrucciones u órdenes que emitan en materia de protección al ambiente, el MINAE, ARESEP, el Ministerio de Salud Pública o el Cuerpo de Bomberos, para las labores de carga, transporte, descarga, almacenamiento, envasado, manipulación y comercialización del gas licuado de petróleo. / ... / DÉCIMO CUARTO: Identificación del cilindro. A partir de la comunicación de la presente resolución ninguna persona física o jurídica titular de una concesión, autorización o permiso para prestar el servicio público de suministro de gas licuado de petróleo, desde su etapa de almacenamiento y envasado hasta su distribución al consumidor final, ni ninguna otra persona podrá utilizar, envasar, distribuir ni comercializar cilindros para contener gas licuado de petróleo, que no cuenten en forma clara, con los datos impresos físicamente en el cuerpo del cilindro en forma permanente, mediante troqueleado o relieve original de fabricación, correspondientes a la siguiente información: /
• 1)Número de serie. /
• 2)Identificación de la empresa concesionaria y dueña de la marca comercial bajo la que se distribuye el cilindro y su contenido. /
• 3)La clase de cilindro, seguida de la presión del diseño. /
• 4)Nombre del país de fabricación. /
• 5)La expresión "GLP". /
• 6)Capacidad nominal de GLP en unidad del SI. /
• 7)La tara del cilindro en unidades del SI. /
• 8)Mes y año de fabricación. /
• 9)Norma de fabricación. /
• 10)Color distintivo. / En caso de que surjan conflictos entre concesionarios por el uso o exclusividad del color distintivo de los cilindros, el MINAE podrá resolver dicho conflicto y ordenar a los concesionarios el uso del color distintivo que el MINAE escoja. / DÉCIMO QUINTO: Estado de los cilindros. Los cilindros que se utilicen para envasar GLP y su posterior comercialización en el mercado, deberán estar en excelente estado. Cada cilindro debe ser cuidadosamente examinado por el personal calificado de la concesionaria envasadora, antes de ser llenado y debe ser rechazado si hay evidencias de exposición al fuego, abolladuras, muescas o melladuras de importancia, áreas seriamente corroídas, fugas u otras condiciones que indiquen debilidades estructurales o herméticas que pudiera representar un riesgo para la seguridad de las personas y de protección ambiental. / Tampoco deberán presentar suciedad, adherencias, manchas de grasa o ningún otro tipo de condición que haga dudar acerca de la procedencia y manejo adecuado o que modifique las especificaciones técnicas de calidad del GLP, establecidas en la reglamentación técnica correspondiente a este producto. / [El subrayado no es del original.] DÉCIMO SEXTO: Reglas sobre la antigüedad del cilindro y pruebas de calificación. A partir de la comunicación de la presente resolución, todo cilindro con más de siete años desde su fecha de fabricación, deberá ser retirado del mercado para realizarle las siguientes pruebas técnicas: a) una prueba visual, b) una prueba de hermeticidad por método hidrostático o neumático y c) una verificación de espesores. / Si el cilindro aprueba dichas pruebas podrá volver al mercado nuevamente. Estas mismas pruebas deberán repetirse al cumplir diez años de antigüedad. A partir de los diez años desde su fecha de fabricación, el cilindro deberá someterse a las pruebas indicadas cada año. En la guarda superior del cilindro deberá troquelearse la fecha de cada verificación. / DÉCIMO SÉTIMO: Reprobación de las pruebas y destrucción de cilindros. En caso de no aprobarse alguna de las pruebas, el cilindro deberá ser retirado del mercado para su destrucción a cargo y costo del concesionario envasador. La destrucción se debe hacer por medio de prensado, briqueteado u otro método aceptado por MINAE o ARESEP, debiendo de levantarse un acta notarial o administrativa si hay presencia de funcionario de MINAE o ARESEP, respaldada por un registro fotográfico o de video, en el lugar de la destrucción, en la cual se consignará toda la información relativa a dicho proceso. / La destrucción de cilindros estará supervisada por el regente nombrado por la empresa envasadora. El regente consignará un su informe toda la información referente a la realización de pruebas técnicas. / Para esto el MINAE ingresará dentro del expediente de cada concesión, la información referente a cilindros destruidos, lotes de cilindros nuevos entrantes, cilindros en uso, y fechas de verificación para cada una de las empresas concesionarias. / ... / CUADRAGÉSIMO PRIMERO: Ejecutoriedad. Las disposiciones de la presente resolución, así como la conducta administrativa formal y material que conforme al ordenamiento jurídico resulte de urgente necesidad para garantizar la efectiva y continua prestación del servicio público de suministro de gas licuado de petróleo, desde su etapa de almacenamiento y envasado hasta su distribución al consumidor final, en forma segura y ágil, se realizarán atendiendo al principio de ejecutoriedad de los actos administrativos regulado en el artículo 146, párrafo primero de la Ley 6627, General de la Administración Pública. / CUADRAGÉSIMO SEGUNDO: Sanciones. El incumplimiento a las disposiciones, obligaciones y prohibiciones de la presente resolución se considera un incumplimiento de la calidad en la prestación de los servicios públicos, por lo que será sancionado con la cancelación de la concesión y con la fijación de las multas que correspondan según el artículo 38 inciso h) de la Ley No. 7593 Ley de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos (ARESEP) del 09 de agosto de 1996 y sus reformas. .../ CUADRAGÉSIMO CUARTO: Las disposiciones de la presente resolución constituye parte del ordenamiento jurídico costarricense en materia del servicio público de distribución de GLP, conforme al carácter del título habilitante de carácter contractual entre el Estado y el concesionario, según la calificación y alcances dados en los artículos 5, 9, 10, 11, 14 inciso j) y 41 incisos c, d y m, de la Ley No. 7593 Ley de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos (ARESEP) del 09 de agosto de 1996 y sus reformas, publicada en el Diario Oficial La Gaceta No. 169 de fecha 05 de setiembre de 1996 y sus reformas. / Por esta razón sus eventuales modificaciones no deberán propiciar una disminución del grado de protección a los bienes jurídicos de protección a la salud, seguridad humana y de protección al ambiente, conforme a la legislación vigente en general, a los criterios de ciencia y de la técnica, y conforme a los compromisos adquiridos por Costa Rica en tratados internacionales, específicamente sobre la obligación de estimar altos niveles de protección ambiental. / Estas disposiciones, incluyendo los plazos dispuestos para su cumplimiento, podrán ser modificados directamente con la promulgación de adendas, correcciones o a través de un Decreto Ejecutivo que regule el marco general de la prestación del servicio público del GLP." Finalmente, se le advirtió de la posibilidad de impugnar tal decisión, a través de la formulación de los recursos ordinarios administrativos (folios 23 a 52, 53 a 82, 83 a 113 y 121 a 149, respectivamente; todas las referencias, del expediente administrativo en versión digital); 5.) Que en el Diario Oficial La Gaceta número 163, del veintiséis de agosto del dos mil catorce, la Autoridad Reguladora publicó la Resolución RIE-052-2014, de las catorce horas veintiséis minutos del veintiuno de agosto anterior, que es Lineamientos para la trazabilidad de petróleo en plantas envasadoras. OT-178-2014, con el siguiente contenido:

"Considerando:

I.Que de conformidad con lo establecido en el artículo 5° inciso d) de la Ley N° 7593, el suministro de combustibles derivados de hidrocarburos, dentro de los que se incluye el gas destinado a abastecer la demanda nacional en planteles de distribución y gas destinado al consumidor final, es un servicio público, regulado por la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos (ARESEP).

II.Que de conformidad con lo establecido en las resoluciones del Ministerio de Ambiente y Energía: R-D-657-2009 del 15 de diciembre del 2009, R-614-2013 del 17 de noviembre del 2013, R-537-2013 del 11 de noviembre del 2013, R-536-2013 del 12 de noviembre del 2013, R-437-2014 del 2 de julio del 2014, R-0595-2014 del 27 de mayo del 2014 y R-0414-2014 del 23 de junio del 2014; las empresas Petrogas S. A., Gas Nacional Zeta S. A. “Planta Guápiles”, Gas Nacional Zeta S. A. “Planta El Coyol”, Gas Nacional Zeta S. A. “Planta La Lima”, Gas Nacional Zeta S. A. “Planta Bagaces”, Gas TOMZA de Costa Rica S. A. y Envasadora Super Gas GLP S. A., respectivamente, se encuentran autorizadas a prestar el servicio público de suministro de gas licuado de petróleo.

III.Que mediante el Decreto N° 32921 denominado “Resolución N° 152 (COMIECO-XXXIII) Reglamentos Técnicos sobre Transporte Terrestre Hidrocarburos, Gas Licuado de Petróleo a Granel; Recipientes a Presión Cilindros Portátiles y Productos de Petróleo, Gases Licuados de Petróleo”, publicado en La Gaceta N° 52 del 14 de marzo del 2006, se establecieron “[…] las especificaciones de diseño y fabricación, así como los métodos de prueba y ensayo a que deben someterse los envases cilíndricos portátiles para contener gas licuado de petróleo (GLP) […]”. Dicho Decreto entró a regir a partir del 30 de mayo del 2006.

IV.Que en el apartado 7.13 del Anexo 5 “RTCA 23.01.29:05 Recipientes a presión. Cilindros portátiles para contener GLP. Especificaciones de fabricación” del mencionado Decreto, se establecieron los siguientes requisitos para el marcado permanente de los cilindros que se utilicen para comercializar el gas licuado de petróleo (GLP):

“[…] 7.13 Marcado de los cilindros 4.13.1 Los cilindros de acero o aluminio deben tener como mínimo la siguiente información, grabada en forma permanente y en bajo relieve en el cuello protector del cilindro, con caracteres de 6 mm de altura como mínimo y 0.4 mm como máximo de profundidad:

• a)La clase de cilindro (según clasificación), seguida de la presión de diseño, en kPa (o psi).
• b)El número de serie del cilindro.
• c)Nombre, razón social o siglas del fabricante y de la empresa envasadora de GLP.
• d)Nombre del país de fabricación.
• e)La expresión “GLP” o “LPG”.
• f)La capacidad nominal de gas licuado de petróleo en unidades del Sistema Internacional (SI).
• g)La tara del cilindro en unidades del Sistema Internacional (SI).
• h)El mes y año de fabricación.
• i)Norma o reglamento de fabricación del cilindro.

[…]”

V.Que el artículo 4° de la Ley N° 7593, establece como objetivos de la Autoridad Reguladora: “[…] d) Formular y velar porque se cumplan los requisitos de calidad, cantidad, oportunidad, continuidad y confiabilidad necesarios para prestar en forma óptima, los servicios públicos sujetos a su autoridad. […]”

VI.Que el artículo 6° de la Ley N° 7593, establece como obligaciones de la Aresep lo siguiente: “[…] b) Realizar inspecciones técnicas de las propiedades, plantas y equipos destinados a prestar el servicio público, cuando lo estime conveniente para verificar la calidad, confiabilidad, continuidad, los costos, precios y las tarifas del servicio público. […]” VII.—Que de conformidad con lo establecido en el “Reglamento interno de organización y funciones de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos y su órgano desconcentrado (RIOF)”, le corresponde a la Intendencia de Energía, regular y fiscalizar la calidad, la cantidad, la confiabilidad, la continuidad y la oportunidad necesaria para prestar en forma óptima los servicios públicos bajo su competencia; evaluar el cumplimiento de los reglamentos técnicos, normativa y otras disposiciones que especifican aspectos tales como: estándares, condiciones de calidad, cantidad, confiabilidad, continuidad, oportunidad y prestación óptima con que deben suministrarse los servicios públicos; y realizar, cuando sea conveniente, inspecciones técnicas de las propiedades, plantas y equipos destinados a prestar el servicio público, para verificar el cabal cumplimiento de las obligaciones de los prestadores.

VIII.Que en ejercicio de las referidas competencias, la Intendencia de Energía de la ARESEP, ha implementado un programa de evaluación de la calidad del servicio prestado por todas las plantas envasadoras de GLP del país.

IX.Que dentro del marco del referido programa de evaluación de la calidad de GLP en plantas envasadoras, de las inspecciones visuales externas de cilindros de GLP realizadas durante el primer cuatrimestre del año en curso, se obtuvo como resultado que un 60% de cilindros muestran incumplimientos en la información de identificación, dentro de los que se incluyen un 26% de cilindros sin número de serie. (Informe de evaluación de la calidad del servicio de gas licuado de petróleo (GLP) I Cuatrimestre 2014).

X.Que para llevar a cabo un debido ejercicio de la competencia de velar porque se cumplan los requisitos de calidad, cantidad, oportunidad, continuidad y confiabilidad necesarios para prestar en forma óptima el servicio público de GLP, es necesario contar con el correcto y completo marcado de los cilindros portátiles de GLP, que permita su trazabilidad a lo largo de la cadena de suministro.

XI.Que para garantizar la seguridad en la prestación del servicio público de suministro de gas licuado de petróleo y no poner en riesgo la salud y la vida de sus usuarios, se hace necesario retirar del mercado aquellos cilindros que no cumplan con lo establecido en el RTCA 23.01.29:05 mencionado, debido a que sin ello es imposible su trazabilidad a lo largo de la cadena de suministro. XII.—Que de conformidad con lo establecido en el artículo 14 de la Ley N° 7593, es obligación de los prestadores de los servicios públicos:

[…] a) Cumplir con las disposiciones que dicte la Autoridad Reguladora en materia de prestación del servicio, de acuerdo con lo establecido en las leyes y los reglamentos respectivos.

• b)Mantener instalaciones y equipos en buen estado, de manera que no constituyan peligro para personas ni propiedades, y no causen interrupción del servicio.
• c)Suministrar oportunamente, a la Autoridad Reguladora, la información que les solicite, relativa a la prestación del servicio. […]
• f)Permitir a la Autoridad Reguladora el acceso a sus instalaciones y equipos, así como la comunicación con el personal, para cumplir con esta ley y su reglamento. […]
• j)Brindar el servicio en condiciones adecuadas y con la regularidad y seguridad que su naturaleza, la concesión o el permiso indiquen […]

XIII.Así mismo (sic), según se indica en el artículo 24 de la Ley 7593, es obligación de los prestadores de los servicios públicos:

[…] Artículo 24.—Suministro de información. A solicitud de la Autoridad Reguladora, las entidades reguladas suministrarán informes, reportes, datos, copias de archivo y cualquier otro medio electrónico o escrito donde se almacene información financiera, contable, económica, estadística y técnica relacionada con la prestación del servicio público que brindan. Para el cumplimiento exclusivo de sus funciones, la Autoridad Reguladora tendrá la potestad de inspeccionar y registrar los libros legales y contables, comprobantes, informes, equipos y las instalaciones de los prestadores. […]

XIV.Que de conformidad con lo señalado en los considerandos que preceden, lo procedente es establecer las condiciones y lineamientos necesarias para que esta Intendencias pueda llevar a cabo una debida labor de fiscalización del servicio público brindado por todas las plantas envasadoras de GLP del país, tal y como se dispone. Por tanto,

EL INTENDENTE DE ENERGÍA, RESUELVE:

I.Reiterar a todas las empresas envasadoras de gas licuado de petróleo (GLP): Gas Nacional Zeta S. A. Gas TOMZA de Costa Rica S. A., Envasadora Super Gas GLP S. A. y Petrogas S. A., y a todos aquellos prestadores del servicio público de suministro de gas licuado de petróleo que cuenten con una autorización vigente por parte del MINAE para envasar GLP; su deber de cumplir con las condiciones establecidas en el “RTCA 23.01.29:05 Recipientes a presión. Cilindros portátiles para contener GLP. Especificaciones de fabricación” del Decreto N° 32921, en particular con los requisitos relacionados al marcado permanente de los cilindros de acero o aluminio destinados a la comercialización del GLP.

II.Reiterar a todas las empresas envasadoras de gas licuado de petróleo, que todos los cilindros de acero o aluminio utilizados para la comercialización de gas licuado de petróleo que hayan sido incorporados al parque nacional a partir del 30 de mayo del 2006, deberán poseer en el cuello protector, de forma grabada y permanente, la siguiente información:

1. La clase de cilindro (según clasificación), seguida de la presión de diseño, en kPa (o psi).

2. El número de serie del cilindro.

3. Nombre, razón social o siglas del fabricante y de la empresa envasadora de GLP.

4. Nombre del país de fabricación.

5. La expresión “GLP” o “LPG”.

6. La capacidad nominal de gas licuado de petróleo en unidades del Sistema Internacional (SI).

7. La tara del cilindro en unidades del Sistema Internacional (SI).

8. El mes y año de fabricación.

9. Norma o reglamento de fabricación del cilindro.

III.Establecer a todas las empresas envasadoras de gas licuado de petróleo, que en cada una de sus plantas deberán mantener actualizados y a disposición de la Autoridad Reguladora, los registros de todos los cilindros con los certificados de fabricante según el número de serie troquelado, incorporados al parque nacional a partir del 30 de mayo del 2006 que cumplen con lo establecido en el RTCA 23.01.29:05 y que han sido utilizados para envasar, distribuir y comercializar gas licuado de petróleo dentro del territorio nacional.

IV.Ordenar a todas las empresas envasadoras de gas licuado de petróleo, que dentro de los primeros cinco días hábiles de enero del 2015, deberán presentar a la Intendencia de Energía de la ARESEP el registro de todos los cilindros fabricados a partir del 30 de mayo del 2006 que se han utilizado para envasar, distribuir y comercializar gas licuado de petróleo.

V.Ordenar a todas las empresas envasadoras, que dentro de los primeros cinco días hábiles de enero 2015, deberán presentar a la Intendencia de Energía de la ARESEP el registro del parque total de cilindros que utiliza para envasar, distribuir y comercializar gas licuado de petróleo.

VI.Ordenar a todas las empresas envasadoras de gas licuado de petróleo, que a más tardar el 1° de enero del 2015 deberán retirar del mercado los cilindros que no cumplan con lo establecido en el RTCA 23.01.29:05 mencionado y que deberán remitir a la Intendencia de Energía el informe de destrucción, adjuntando las respectivas actas de destrucción de dichos cilindros, autenticadas por un notario público y refrendadas por el regente de cada empresa, para garantizar la adecuada disposición de los residuos.

VII.Ordenar a todas las empresas envasadoras de gas licuado de petróleo, que a partir de febrero del 2015 y dentro de los primeros cinco días hábiles de cada mes, deberán remitir a la Intendencia de Energía de la ARESEP un reporte del mes inmediato anterior que contenga el registro de los cilindros nuevos incorporados a la cadena de comercialización de GLP, cilindros recalificados y cilindros que hayan sido destruidos. Para los cilindros destruidos se deberá incorporar en el reporte las actas de destrucción autenticadas por un notario público y refrendadas por el regente de cada empresa, garantizando la adecuada disposición de los residuos.

VIII.Establecer que la información indicada en los Por Tanto IV, V, VI y VII de esta resolución, deberá registrarse y remitirse por medio del formulario que proporciona la Autoridad Reguladora en su página web: www.aresep.go.cr sectores regulados, sección de energía/hidrocarburos/calidad en documento físico y electrónico.

En cumplimiento de lo que ordenan los artículos 245 y 345 de la Ley General de la Administración Pública (L. G. A. P.) se informa que contra esta resolución pueden interponerse los recursos ordinarios de revocatoria y de apelación y el extraordinario de revisión. El de revocatoria podrá interponerse ante el Intendente de Energía, a quien corresponde resolverlo y los de apelación y de revisión podrán interponerse ante la Junta Directiva, a la que corresponde resolverlos.

De conformidad con el artículo 346 de la L. G. A. P., los recursos de revocatoria y de apelación deberán interponerse en el plazo de tres días hábiles contado a partir del día hábil siguiente al de la notificación y, el extraordinario de revisión, dentro de los plazos señalados en el artículo 354 de dicha ley" (La Gaceta Digital; folios 165 a 166 del expediente administrativo, en versión digital y folios 1 a 2 del expediente judicial); 6.) Que contra la anterior decisión, la empresa Gas Nacional Zeta Sociedad Anónima formuló los recursos ordinarios de revocatoria con apelación en subsidio; los cuales fueron rechazados, ad portas el primero, por estimarse extemporánea su formulación, mediante resolución RIE-087-2014, de las diez horas veintiocho minutos del seis de noviembre del dos mil catorce y de plano el segundo, por inadmisible, mediante acuerdo de la Junta Directiva número 13-07-2015, de la sesión ordinaria 7-2015, del diecinueve de febrero del dos quince, oportunidad en la que tuvo por agotada la vía administrativa (acta de notificación a folio 175; resoluciones a folios 187 a 189 y 218 a 221 del expediente administrativo en formato digital); 7.) Que al nueve de enero del dos mil quince, la empresa Gas Nacional Zeta Sociedad Anónima reportó a la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos, el siguiente inventario:

Capacidad del cilindro Fabricados a partir del 30 de mayo del 2006 Parque total (*)Cilindros retirados del parque entre el 01 de enero del 2014 y el 31 de diciembre del 2014 8,589 litros / 4,5 kg 0 10,972 - 17,195 litros /9,0 kg 1782 12,052 - 21,495 litros /11,3 kg 59,400 808,181 21.974,0 34,392 litros / 18,1 kg 2,690 4,131 191.0 85,981 litros / 45,3 kg 5,772 44,087 1,471.0 TOTAL 69.644 879.423 23.636.0 (Folio 208 del expediente administrativo en modalidad digital y 121 del expediente judicial); y, 8.) Que el incremento en el número de accidentes relacionados con la utilización de cilindros de gas licuado de petróleo, es debido a: "1. Problemas en las válvulas que incluye entre otros el deterioro de empaques. / 2. Daños físicos por deformación y mal acople con el regulador y otras fugas por la válvula cuyo daño no puede ser determinado por el personal que atiende la emergencia. / 3. Daños en el cilindro. / 4.

Daños en las mangueras y conectores. / 5. Daños en equipos y sistemas periféricos", de donde, el Benemérito Cuerpo de Bomberos de Costa Rica en informe CBCR-024109-2013-DGB-00501, del tres de agosto del dos mil trece, concluyó que "... un alto porcentaje de las emergencias se produce por la antigüedad y deterioro del cilindro y por el uso de válvulas de acople rápido y reguladores en mal estado" y " (D)el total de las emergencias atendidas, 2778 emergencias (95%) se han presentado en cilindros pequeños conocidos como de 25 libras (predominantemente de uso doméstico). Por otra parte 2680 emergencias (91%) de los casos atendidos tuvieron problemas en válvulas. Durante el presente año (2013) el Cuerpo de Bomberos ha atendido un total de 4264 emergencias por GLP" (resoluciones R-537-2013-MINAE, de las nueve horas veinticinco minutos del once de noviembre del dos mil trece; R-536-2013-MINAE, de las nueve horas veinte minutos del doce de noviembre del dos mil trece; R-614-2013-MINAE, de las quince horas del diecisiete de noviembre del dos mil trece y R-437-2014-MINAE, de las diez horas quince minutos del dos de julio del dos mil catorce, del Ministro de Ambiente y Energía, a folios 53 a 82, 23 a 52, 83 a 113 y 121 a 149, respectivamente; todas las referencias, del expediente administrativo en versión digital);

IV.DE LOS HECHOS NO PROBADOS.- También de importancia para la resolución de este asunto, se tiene como no acreditado lo siguiente:

• 1)Que el contenido de los títulos habilitantes de la empresa actora para la prestación del servicio público de distribución de gas licuado de petróleo a consumidores finales, desde la etapa de envasado hasta el consumidor final -conforme a las resoluciones R-537-2013-MINAE, de las nueve horas veinticinco minutos del once de noviembre del dos mil trece; R-614-2013-MINAE, de las quince horas del diecisiete de noviembre del dos mil trece y R-437-2014-MINAE, de las diez horas quince minutos del dos de julio del dos mil catorce, del Ministro de Ambiente y Energía- haya sido impugnado por la interesada; 2.) La cantidad de cilindros que conforman el parque de la empresa Gas Nacional Zeta Sociedad Anónima, que no cumplan con la exigencia de la información troqueleada o en relieve conforme a la normativa que rige la materia; 3.) La afectación del giro empresarial de la sociedad actora con la vigencia y ejecución de la resolución RIE-052-2014, de las catorce horas veintiséis minutos del veintiuno de agosto del dos mil catorce, de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos, publicada en el Diario Oficial La Gaceta número 163, del veintiséis de ese mismo mes y año.

V.DEL OBJETO DE LA DEMANDA.- En su demanda, la sociedad actora formula una única pretensión, en la que requiere la declaratoria de nulidad absoluta de lo que denomina directriz relativa a la trazabilidad de los cilindros para envasado de gas licuado de petróleo, emitida por la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos, y que publicó en el Diario Oficial La Gaceta número 163, del veintiséis de agosto del dos mil catorce. Sustenta su acción, en que lo en ella dispuesto -propiamente de la relación de los Considerandos II y VI-, infringe el contenido de la libertad de empresa consagrado en el artículo 46 de la Constitución Política, a los principios de razonabilidad y proporcionalidad y los principios de irretroactividad de la ley y de seguridad jurídica, en los términos del canon 34 de la Carta Fundamental, por lo siguiente: a.) Que existe ilogicidad entre lo dispuesto en los Considerandos II y VI de la actuación impugnada, por cuanto, en la primera disposición se dice expresamente que la exigencia de la información que deben tener los cilindros de gas licuado de petróleo, conforme a las condiciones establecidas en la norma técnica centroamericana RTCA 23.01.29:05, lo es únicamente respecto de aquellos que fueron incorporados al parque nacional a partir del treinta de mayo del dos mil seis; mientras que en la segunda disposición, se dispuso que debían de retirarse del mercado los cilindros que al primero de enero del dos mil quince no cumpliesen aquella regulación técnica.

Alega que, al tenor de lo dispuesto en el numeral 16.1, en relación con el 132 y 160 de la Ley General de la Administración Pública, el contenido de esta actuación es impreciso, incoherente y contradictorio, dado que "con una regla los cilindros anteriores al 2006 son legales; con la otra no lo son"; en tanto, "el párrafo VI castiga a la empresa si los cilindros fabricados antes del 2006 incumplen las reglas de fabricación del 2006"; de donde concluye en su nulidad absoluta; b.) Que de conformidad con los principios de seguridad jurídica e irretroactividad de la ley, no puede alterarse un derecho adquirido o situación jurídica consolidada surgida al amparo de normativa anterior; infracción que también se da con ocasión de la aplicación e interpretación que produce un efecto desproporcionado o irrazonable al titular de un derecho adquirido o situación jurídica consolidada, reitera, sobre la base de la normativa anterior; todo lo anterior, en los términos expresados por la Sala Constitucional en su jurisprudencia (así por ejemplo, en la sentencias número 1147-90, 12239-2006 y 7723-2008).

Así alega la pervivencia del derecho abolido, aún con ocasión de la vigencia de normativa nueva, en tanto este nuevo orden jurídico, sólo aplicaría para las nuevas situaciones. En el caso, indica que los cilindros adquiridos con anterioridad a la vigencia de la nueva normativa, cumplían con las regulaciones vigentes a ese momento, sin poder conocer los requerimientos técnicos que se definirían en el futuro; de donde alega que no puede exigírsele ni sancionársele por que aquellos cilindros no cumplan con aquellas nuevas regulaciones y tampoco que se le exija eliminar esos cilindros; c.) Que es desproporcionado e irrazonable el plazo establecido para poder modificar todos los cilindros adquiridos con anterioridad al treinta de mayo del dos mil seis, que lo fue de apenas de cuatro meses; siendo que conforme a certificación de recalificación de la empresa Cilindros para Gas Sociedad Anónima (CILGAS), al tener una existencia de ochocientos mil cilindros a recalificar, duraría en esa tarea, en un turno de las siete horas a las quince horas, de lunes a viernes, ciento treinta y cuatro meses o lo que es lo mismo, once años y dos meses, y en dos turnos, de las seis horas a las catorce y de las catorce horas a las diez horas, sesenta y siete meses, que se traduce en cinco años siete meses.

Así que considera que lo normado es material y técnicamente imposible de cumplir, contrario a las reglas de la ciencia y de la técnica, con grave afectación de la empresa y del país en general, por cuanto, existe el riesgo de que se de un desabastecimiento de cilindros a nivel nacional, en atención a que la mayoría de los existentes son anteriores al treinta de mayo del dos mil seis. Aquí nuevamente acusa la infracción de los artículos 16.1, 158.2 y 160 de la Ley General de la Administración Pública; y d.) Que la anterior situación repercute en la infracción del contenido esencial de la libertad de empresa, al tenor del cual, toda empresa tiene el derecho a mantenerse en el ejercicio de su actividad comercial, industrial o agrícola, salvo que su titular lo decida voluntariamente o como consecuencia de las fuerzas del mercado; de manera que toda acción gubernamental que obligue a cerrar un negocio, se constituye en un una actuación inconstitucional.

Señala que el cumplimiento o ejecución de la actuación impugnada lo obligaría a cesar su actividad comercial, al compelerle a sacar del mercado a los cilindros adquiridos anteriores al treinta de mayo del dos mil seis, en tanto no puede operar con menos del cincuenta por ciento del giro comercial actual. (Demanda a folios 17 a 28 y audiencia de réplica a folios 134 a 136.)

VI.DE LA POSICIÓN DE LA ARESEP.- Por su parte, el personero de ARESEP se opone la demanda, con la formulación de las defensas de fondo de falta de legitimación pasiva y falta de derecho, al tenor de las cuales, pide su desestimatoria, con la consecuente condena en costas, con base en las siguientes razones: a.) Que los lineamientos de trazabilidad de los cilindros de gas impugnados en este proceso, tienen su sustento en la normativa técnica centroamerica aprobada y vigente desde el año dos mil seis y contenida en el Decreto Ejecutivo 32921-COMEX-MINAE-MEIC y en las competencias de fiscalización y control de la forma en que se prestan los servicios públicos, a fin de que respondan a los principios de calidad, confiabilidad, continuidad y prestación óptima de la actividad prestacional que nos ocupa, potestades que el ordenamiento jurídico le ha delegado a esa institución autónoma -propiamente en los artículos 4 incisos c) y d) y 6 incisos a) y b) de la Ley de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos, número 7593-; b.) Que la exigencia establecida en la actuación impugnada resulta adecuada, al tender a garantizar la seguridad del servicio público de suministro de gas, en tanto hace referencia a información que debe contener todo cilindro de gas para su comercialización, conforme a la norma técnica centroamericana 23.01.29:05, que es vital para poder darle trazabilidad al cilindro, y sacarlo del mercado cuando éste no cumple con los requisitos de calidad establecido en las regulaciones técnicas.

Advierte que por trazabilidad debe entenderse "al proceso de evaluación de la conformidad del producto con la normativa técnica centroamericana, con el fin de dar seguimiento al cilindro desde que ingresa al mercado nacional y hasta que sale y es destruido. Está ligada a la información troqueleada en el cuello del envase en donde el número de serie es el elemento más importante pues debe estar ligado a la existencia de un registro que lleve la empresa envasadora" a tal efecto. Así, concluye, se trata de un aspecto claro de seguridad que completa el mecanismo de seguimiento y fiscalización, que es necesario para dar seguridad a los usuarios de este servicio público, y con ello, el eventual establecimiento de responsabilidades ante la inadecuada prestación del servicio público. Lo anterior por cuanto las empresas concesionarias del servicio público de distribución de gas licuado de petróleo a consumidores finales, desde la etapa de envasado hasta el consumidor final, son las responsables de su parque de cilindros.

Indica que se trata de una actividad altamente riesgosa y peligrosa, por lo que se deben de extremar los cuidados en lo que refiere a la manipulación de los cilindros. Insiste, que hay un peligro real y potencial de dejarse sin efecto la normativa impugnada, y responde a la técnica; c.) Que la exigencia de la información que deben contener los cilindros de gas no es desproporcionada ni irrazonable en lo que refiere al plazo temporal para su implementación, en atención a que el Decreto Ejecutivo por el que se incorporó al ordenamiento jurídico nacional, está vigente desde el treinta de mayo del dos mil seis; lo que se constituye en un plazo de más de cinco años para su implementación de parte de las empresas concesionarias que prestan este servicio público en el país. Agrega además que en los títulos habilitantes para aquella prestación -que datan de noviembre del dos mil trece y julio del dos mil catorce- la empresa actora se obligó al cumplimiento de esta -y otras- norma técnica, es decir, sabía de los requerimientos técnicos de los cilindros de gas para su envasado, comercialización y distribución; y no objetó en su momento aquellas exigencias, lo que les hace contratos firmes y eficaces.

Insiste que los requerimientos que ahora reclama la empresa Gas Nacional Zeta Sociedad Anónima, son anteriores a la publicación de la resolución RIE-052-2014. Agrega que la actividad mercantil que realiza la sociedad actora está en una situación particular, en tanto, ello sólo lo es mediante el otorgamiento de la respectiva concesión, lo que hace que esté en un régimen de sujeción especial, de donde no se trata de una actividad que se deje a la libre iniciativa del particular, sino al contrario, por el interés público que la rige, la Administración tiene la prerrogativa de su regulación y control; d.) Que el contenido de la actuación no es contradictorio ni tampoco lesivo de los principios de irretroactividad de la ley ni de seguridad jurídica, en tanto, como lo señaló en sede administrativa -cuando rechazó el recurso de revocatoria-, la exigencia de eliminación de los cilindros contenida en el Considerando VI de la Resolución RIE-052-2014, es en relación a los cilindros incorporados al parque con posterioridad al treinta de mayo del dos mil seis, que es a los que se hace referencia en los Considerandos anteriores de esa misma actuación.

De manera que los cilindros que deben de sacarse o destruirse del parque son los que no cumplen con las disposiciones ordenadas, pero en relación a los fabricados después de la indicada fecha; y e.) Advierte que no hay un sólo elemento objetivo del que pueda derivarse la generación de un daño a la empresa actora, con ocasión de la ejecución e implementación de la resolución impugnada, en tanto no ha habido desabastecimiento nacional de los cilindros de gas, la valoración que hace el ingeniero químico de los posibles daños no está sustentada en criterio técnico, refiriendo más bien a apreciaciones subjetivas y a situaciones hipotéticas e irreales. Llama la atención que es la única empresa nacional que se dedique que preste este servicio público que presentó impugnación contra esta actuación, más no así las otras que intervienen en el mercado nacional -como TOMZA de Costa Rica Sociedad Anónima y Envasadora Super Gas GLP Sociedad Anónima-.

En este sentido, aclara que la actora confunde el contenido de la actuación impugnada, en tanto no refiere a la labor de calificación de los cilindros de gas, sino únicamente a los lineamientos de trazabilidad de los mismos, y en tal sentido, para el cumplimiento de los requerimientos técnicos de estos elementos, se cuentan con otras opciones más, además de la que le puede ofrecer la empresa Cilindros para Gas Sociedad Anónima -CILGAS- como lo sería la importación de cilindros. Por otro lado indica que conforme a los informes de la propia empresa con ocasión de la adopción de la resolución 500-RCR-2011, el ingreso más fuerte de la actividad comercial, proviene de la venta de gas a granel con un 84% de la venta total a nivel nacional, y que refiere a la actividad comercial, industrial y estaciones de servicio; frente a un 45% de venta por cilindro, que es la de uso residencial; de donde evidencia que no se produciría la afectación que acusa en su demanda.

En todo caso, alega que la afectación económica de la empresa no puede estar por encima de la seguridad de los usuarios, más cuando ha tenido tiempo suficiente para adaptarse al cambio de las regulaciones técnicas que interesan. (Contestaciones de la medida cautelar solicitada a folios 32 a 61 y 62 a 91 y contestación de la demanda a folios 102 a 119.)

VII.ACLARACIÓN EN CUANTO AL OBJETO DE IMPUGNACIÓN Y LA COMPETENCIA DE ESTE TRIBUNAL PARA RESOLVER ESTE ASUNTO.- En razón de la forma cómo están planteadas las alegaciones de parte de la empresa actora, en tanto señala como quebrantado el contenido esencial de un derecho fundamental -artículo 46 de la Constitución Política-, así como a varios principios constitucionales, a saber de la irretroactividad de la ley, razonabilidad y proporcionalidad, todo lo anterior en relación a una actuación concreta de la Administración, es que se estima pertinente clarificar lo concerniente a lo que se resolverá en este asunto.

Primero: Conforme a la previsión del numeral 49 de la Carta Fundamental, que desarrolla el primero del Código Procesal Contencioso Administrativo, el ámbito competencial de la Jurisdicción Contencioso Administrativa está restringido "al control de la legalidad de la función administrativa", esto es, en relación a todas las formas de manifestación de la conducta de la Administración Pública (esto es, la formal -referida a los actos administrativos concretos y los de carácter general, incluyendo los de contenido normativo-, la material -tanto la referida a la prestación de los servicios públicos y a la coacción anómala, como a las vías de hecho- y lo que ha sido dado en llamar la "disfunción" administrativa, relativa a la conducta omisiva, tanto en el ámbito formal -no resolución de recursos, al tenor de la que se ha desarrollado la teoría del acto presunto, como en el material -como sería la no prestación de un servicio público-).

Por mandato constitucional, interesa resaltar que el análisis o examen que corresponde hacer a los Jueces Contenciosos es el de la legalidad de la conducta administrativa sometida al control de esta Jurisdicción. Así, conforme al bloque de juridicidad o de legalidad, debemos atender a la jerarquía normativa, que en lo que respecta a las fuentes escritas, inicia con la Carta Fundamental, tratados de derechos humanos -con rango igual o superior a las normas de la Constitución Política, si tienen mayor garantía en el contenido mínimo de aquel derecho, como lo ha señalado de manera reiterada la jurisprudencia de la Sala Constitucional, así por ejemplo en sentencias 2313-95, 1319-97, 6830-98), tratados internacionales, leyes, reglamentos ejecutivos, reglamentos de organización y funcionamiento; y tratándose de las fuentes no escritas, se tienen a la costumbre, jurisprudencia y principios generales del derecho; lo anterior al tenor de lo dispuesto en los numerales 6 y 7 de la Ley General de la Administración Pública.

Pero interesa resaltar que, también integran este bloque de juridicidad o legalidad, las reglas unívocas de la ciencia y de la técnica, así como los "principios elementales de justicia, lógica y conveniencia", como se establece de manera expresa de la relación de los artículos 16.1, 158.4 y 160 de la Ley General de cita; de los que también pueden derivarse los principios de razonabilidad y proporcionalidad.

Segundo: En atención a lo anterior, esta Cámara de Juzgadores (Contenciosos Administrativos) atenderá al reclamo planteado, desde el punto de vista de la infracción del bloque de legalidad, en los términos supra explicados. Ahora bien, cualquier declaración respecto de la supuesta inconstitucionalidad de la actuación impugnada, excedería a la competencia de esta Jurisdicción, en razón del control concentrado de constitucionalidad en la Sala respectiva de la Corte Suprema de Justicia, al tenor del mandato de los numerales 10 y 48 de la Carta Fundamental. Lo único que puede revisar esta Autoridad es la legalidad de lo impugnado, se repite, teniendo como basamento el bloque de legalidad, que comprende, claro está, en su cúspide, a la Constitución Política, tanto en sus normas como en sus principios.

Tercero: Finalmente, interesa resaltar que, aún y cuando la pretensión que se hace, está dirigida a que se declare la nulidad absoluta de toda la resolución REI-052-2014, de las catorce horas veintiséis minutos del veintiuno de agosto del dos mil seis, y publicada en el Diario Oficial La Gaceta número 163, del veintiséis de agosto del dos mil catorce, que son Lineamientos para la trazabilidad en la comercialización de cilindros de gas licuado de petróleo en plantas envasadoras, las alegaciones que sustentan esta acción se dirigen en exclusiva al contenido del Considerando VI, en tanto se estima contradictorio con la disposición del Considerando II, y por ello, violatorio de los principios y normas supra indicados. En razón de lo anterior, sólo se analizarán los quebrantos esbozados, que se insiste, refieren únicamente a aquella regulación; que dice en su literalidad:

VI.Ordenar a todas las empresas envasadoras de gas licuado de petróleo, que a más tardar el 1° de enero del 2015 deberán retirar del mercado los cilindros que no cumplan con lo establecido en el RTCA 23.01.29:05 mencionado y que deberán remitir a la Intendencia de Energía el informe de destrucción, adjuntando las respectivas actas de destrucción de dichos cilindros, autenticadas por un notario público y refrendadas por el regente de cada empresa, para garantizar la adecuada disposición de los residuos."

Consecuentemente, de estimarse su ilegalidad, la nulidad se referiría única y exclusivamente a este extremo de la actuación impugnada, manteniéndose en todo lo demás, por no haber sido objeto de reproche alguno ante esta instancia, no pudiéndose hacer una revisión oficiosa de su integralidad.

VIII.DEL ENVASADO, TRANSPORTE, DISTRIBUCIÓN Y COMERCIALIZACIÓN DEL GAS LICUADO DE PETRÓLEO (GLP) A CONSUMIDORES FINALES, COMO SERVICIO PÚBLICO.- En tanto ha sido alegada la infracción del contenido esencial de la libertad de empresa, contenido en el artículo 46 de la Constitución Política, con ocasión de la adopción e implementación de la resolución RIE-052-2014, de las catorce horas veintiséis minutos del veintiuno de agosto del dos mil catorce, dictada por la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos, y que fue publicada en el Diario Oficial La Gaceta número 163, del veintiséis de agosto del dos mil catorce, que son Lineamientos para la trazabilidad en la comercialización de cilindros de gas licuado de petróleo en plantas envasadoras; se estima pertinente, previo a la revisión de la legalidad de la actuación impugnada, determinar el régimen jurídico de la distribución de este producto a los consumidores finales, desde la etapa de envasado hasta el consumidor final en nuestro país.

En efecto, debe considerarse que al tenor de lo establecido en el artículo 5 inciso d) subinciso 2) de la Ley de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos, número 7593, del veintiocho de marzo de mil novecientos noventa y seis, y vigente a partir del cinco de setiembre siguiente, y sus reformas, esta actividad se constituye en servicio público. Esta condición hace por sí mismo que su ejercicio esté sujeto a regulaciones del Derecho Administrativo, tanto en lo atinente al sujeto encargado de la materia y el fin -por reserva legal, como expresión del principio de regulación mínima establecido en el numeral 12 de la Ley General de la Administración Pública-, como en lo que refiere a los principios que lo rigen -continuidad, eficiencia, adaptación al cambio, igualdad, calidad, cantidad, oportunidad y confiabilidad necesarios para que la prestación sea óptima (artículos 4 de la citada Ley General, número 6227 y 4 inciso d) de la Ley número 7593)-; y su desarrollo, a través de concesión tanto a entes públicos como de particulares, conforme a las previsiones establecidas en la ley.

Al tenor de lo anterior, su ejercicio no es libre, en un doble sentido, en tanto no puede ser realizada por cualquier persona, en virtud de la autonomía de su voluntad, sino que requiere de un título habilitante para que pueda participar de ella -en este caso, referida al envasado, transporte, distribución y comercialización al consumidor final del gas licuado de petróleo (GLP) en el ámbito nacional- a través de la correspondiente concesión y/o permiso, autorizado por sujeto competente; y además, necesariamente se sujeta el desarrollo de esta actividad a las disposiciones legales que regulan la prestación de los servicios públicos en general y de esta actividad, que valga la indicación, es de carácter sumamente técnico y científico, por ser de alta peligrosidad y riesgosa la actividad que comprende su realización. En razón de lo anterior, se configura en un régimen de sujeción especial de los concesionarios en su relación con la Administración, al tenor del cual, se reconocen facultades especiales al ente encargado de la materia.

En este caso, debe de recordarse que entre otras funciones, le corresponde al Ministerio de Ambiente y Energía, la definición y planificación de las políticas nacionales relacionadas con los recursos energéticos y de protección ambiental -como se infiere del artículo 2 incisos a) y b) de la Ley Orgánica del Ministerio de Ambiente y Energía, número 7152-; así como la dirección, control, fiscalización y vigilancia de las actividades relacionadas con el suministro de combustibles, como lo prevé de manera expresa el numeral 5 de la citada Ley 7593, cometido al tenor del cual, le corresponde dar autorización de las concesiones en esta materia. Por su parte, la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos, funge como ente regulador que fiscaliza el cumplimiento de las normas de calidad, cantidad, confiabilidad, continuidad, oportunidad y prestación óptima de este servicio público, labor que hace a través de la regulación y fiscalización contable, financiera y técnica de los prestatarios, para lo cual puede dictar los reglamentos técnicos que estime necesario para el cumplimiento de los principios que rigen la materia (artículo 25 Ídem); hace inspecciones técnicas a las plantas y equipos afectos a la prestación del servicio público, fija las tarifas y precios del servicio, investiga y resuelve quejas (en los términos del numeral 10 Ibidem); y tiene competencia para otorgar, modificar, traspasar, declarar caduca o revocar una concesión, así como establecer las multas correspondientes, ante el incumplimiento de parte del prestatario (artículos 15 y 38 Ibídem).

Consecuentemente, al tenerse esta actividad (la de distribución y comercialización del gas licuado de petróleo -GLP-) como servicio público, su regulación, desarrollo e implementación debe tender a la satisfacción del interés general, que priva por sobre el interés particular, como se infiere de lo dispuesto en los numerales 4 y 10.1 de la Ley General de la Administración Pública.

IX.DE LA NATURALEZA JURÍDICA DE LA ACTUACIÓN IMPUGNADA.- Previo a hacer el análisis de legalidad solicitado en este proceso, también se estima necesario atender a la especial naturaleza jurídica de la actuación impugnada. Indica la empresa actora que se trata de una directriz, sin embargo, no concuerda esta Cámara de Juzgadores con esa calificación. Al respecto, debe de recordarse que en el Derecho Administrativo, la directriz se constituye en un acto administrativo atípico, de carácter general no normativo, y que es dictado por el Poder Ejecutivo dentro del ámbito de la tutela administrativa que ejerce, como Ente Mayor, frente a los entes menores (instituciones descentralizadas), y en tal sentido, en tanto no hay una relación de jerarquía del primero respecto de las segundas, es que se le faculta dictar lineamientos de política general, y en tal sentido, establece fines, objetivos y metas, a un sector institucional, y no dirigido a una institución en particular.

Precisamente encuentra su justificación en la potestad de dirección encomendada al Ente Mayor, para procurar la coherencia de acción administrativa en el aparato estatal, como mecanismo de ordenación -se insiste de carácter general y no en la forma de orden- de diversos organismos, para orientar con ello el cumplimiento de los fines públicos encomendados a las diversas instituciones, y con ello lograr el cumplimiento de los planes y programas definidos por el Poder Ejecutivo. Nada de lo anterior se corresponde con el contenido de la actuación impugnada. En efecto, sí debemos de señalar que con la resolución RIE-0452-2014, de las catorce horas veintiséis minutos del veintiuno de agosto del dos mil catorce, dictada por la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos, y que fue publicada en el Diario Oficial La Gaceta número 163, del veintiséis de agosto del dos mil catorce, la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos adopta un acto administrativo de carácter general, pero dirigida no a la organización administrativa del aparato estatal, sino a quienes ostentan la condición de concesionarios y permisionarios que están autorizados para prestar el servicio público de suministro y distribución del gas licuado de petróleo (GLP).

Y revisado su contenido, advertimos que establece disposiciones atinentes a la trazabilidad en la comercialización de los cilindros de este tipo de gas en las plantas envasadoras. Obviamente se trata de una regulación dictada por la Autoridad Reguladora dentro del ejercicio de su competencia -en los términos previstos en el citado artículo 25 de la Ley número 7593, que en su literalidad dispone:

"Articulo 25.- Reglamentación La Autoridad Reguladora emitirá y publicará los reglamentos técnicos, que especifiquen las condiciones de calidad, cantidad, contabilidad, continuidad, oportunidad y prestación óptima, con que deberán suministrarse los servicios públicos, conforme a los estándares específicos existentes en el país o en el extranjero, para cada caso." (Así reformado por el artículo 41 aparte e) de la Ley número 8660, del ocho de agosto del dos mil ocho.)

Consecuentemente, se trata de un acto de carácter general de contenido normativo. Y en este sentido, luego de conocida la materia de que trata, encuentra esta Cámara que es corolario o réplica del Anexo 5 (RTCA 23.02.29:05, de recipientes a presión, cilindros portátiles para contener GLP, "... de aplicación a los envases cilíndricos portátiles, con capacidad desde 4,5 kg (10 libras) hasta 45,4 kg (100 libras) de propano comercial, butano comercial o sus mezclas, los cuales se fabrican con una presión de diseño de 1 655 kPa (240 psi) y que se utilizan para almacenamiento y transporte de gas licuado de petróleo para consumo doméstico, industrial y comercial ...") del Decreto Ejecutivo número 32921-COMEX-MINAE-MEIC, del dieciséis de diciembre del dos mil cinco, por el que el Presidente de la República y los Ministros de Comercio Exterior, Ambiente y Energía y de Economía, Industria y Comercio aprobaron la Resolución número 152-2005 (COMIECO-XXXIII) del Consejo de Ministros Centroamericanos de Integración Económica, que comprende varios Reglamentos Técnicos Centroamericanos sobre la materia de transporte terrestre de hidrocarburos, gas licuado de petróleo (GLP), de las condiciones técnicas de los cilindros y sus válvulas y la comercialización de productos de petróleo, gases licuados de petróleo: propano comercial, butano comercial y sus mezclas, especificaciones.

Esta normativa fue publicada en el Diario Oficial La Gaceta número52, del catorce de marzo del dos mil seis, con fecha de rige a partir del treinta de mayo del dos mil seis -hecho probado 1.- Definido lo anterior, se procede al análisis de legalidad que se requirió a este Tribunal.

X.DE LA CONFORMIDAD CON EL ORDENAMIENTO JURÍDICO NACIONAL DE LA CONDUCTA ADMINISTRATIVA IMPUGNADA.- Se procede al examen por separado de las alegaciones puntuales que se hicieron a la regulación impugnada de parte de la empresa actora, sobre la base de las siguientes consideraciones:

Primero: Debemos atender al contenido de la disposición impugnada, que en su literalidad dispone:

"VI.— Ordenar a todas las empresas envasadoras de gas licuado de petróleo, que a más tardar el 1° de enero del 2015 deberán retirar del mercado los cilindros que no cumplan con lo establecido en el RTCA 23.01.29:05 mencionado y que deberán remitir a la Intendencia de Energía el informe de destrucción, adjuntando las respectivas actas de destrucción de dichos cilindros, autenticadas por un notario público y refrendadas por el regente de cada empresa, para garantizar la adecuada disposición de los residuos." [Hecho probado 5.)].

Del texto transcrito se advierten dos obligaciones concretas para las empresas envasadoras del gas licuado de petróleo autorizadas a prestar el servicio público de su distribución en el mercado nacional: la primera, la de retirar del mercado los cilindros que no cumplan con los requerimientos técnicos de aquellos cilindros establecidos en la norma técnica centroamericana RTCA: 23.01.29:05, para lo cual, estableció un plazo perentorio al primero de enero del dos mil quince; y la segunda, la de reportar a la Intendencia de Energía de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos, la destrucción de aquellos cilindros, con la copia del acta respectiva, autenticada por notario público y refrendada por el regente de cada empresa. Estos mandatos no son nuevos ni extraños para las empresas que brindan este servicio público. En este sentido, en el mismo conjunto regulatorio que contiene la disposición impugnada, en el Considerando II. se les recordó a las interesadas "... que todos los cilindros de acero o aluminio utilizados para la comercialización de gas licuado de petróleo que hayan sido incorporados al parque nacional a partir del 30 de mayo del 2006, deberán poseer en el cuello protector, de forma grabada y permanente, la siguiente información:

1. La clase de cilindro (según clasificación), seguida de la presión de diseño, en kPa (o psi).

2. El número de serie del cilindro.

3. Nombre, razón social o siglas del fabricante y de la empresa envasadora de GLP.

4. Nombre del país de fabricación.

5. La expresión “GLP” o “LPG”.

6. La capacidad nominal de gas licuado de petróleo en unidades del Sistema Internacional (SI).

7. La tara del cilindro en unidades del Sistema Internacional (SI).

8. El mes y año de fabricación.

9. Norma o reglamento de fabricación del cilindro." [Hecho probado 5.)].

En efecto, la exigencia de la información que debe contener todo cilindro de gas licuado de petróleo fueron establecidas con ocasión de la publicación del Decreto Ejecutivo número 32921-COMEX-MINAE-MEIC, del dieciséis de diciembre del dos mil cinco, que aprobó la Resolución 152-2005 (COMIECO-XXXIII) del Consejo de Ministros Centroamericanos de Integración Económica, incorporando con ello al ordenamiento jurídico nacional, los siguientes Reglamentos Técnicos Centroamericanos: Anexo 1: RTCA 13.01.25:05, relativo al transporte terrestre de hidrocarburos líquidos (excepto GLP); Anexo 2: RTCA 13.01.26:05, relativo al transporte terrestre del gas licuado de petróleo (GLP) a granel; Anexo 3: RTCA 23.01.27:05, de recipientes a presión, Cilindros Portátiles para contener GLP, válvula de acoplamiento roscado (tipo POL), y que aplica "... a las válvulas de acoplamiento roscado (tipo POL) para carga y descarga de gas licuado de petróleo (GLP) ..."; Anexo 4: RTCA 23.01.28:05 , de recipientes de presión a presión, cilindros portátiles para contener GLO, válvula de acoplamiento rápido, que aplica "... a las válvulas para acoplamiento rápido para carga y descarga de gas licuado de petróleo (GLP) ..."; Anexo 5: RTCA 23.02.29:05 , de recipientes a presión, cilindros portátiles para contener GLP, "... de aplicación a los envases cilíndricos portátiles, con capacidad desde 4,5 kg (10 libras) hasta 45,4 kg (100 libras) de propano comercial, butano comercial o sus mezclas, los cuales se fabrican con una presión de diseño de 1 655 kPa (240 psi) y que se utilizan para almacenamiento y transporte de gas licuado de petróleo para consumo doméstico, industrial y comercial ..."; y Anexo 6: RTCA 75.01.21:05, de productos de petróleo, gases licuados de petróleo: propano comercial, butano comercial y sus mezclas, especificaciones -hecho probado 1.)-.

Esta normativa fue publicada en el Diario Oficial La Gaceta número 52, del catorce de marzo del dos mil seis, con fecha de rige a partir del treinta de mayo del dos mil seis, como se dispuso de manera expresa en el artículo 2 de este Decreto -hecho probado 1.)-. Y es precisamente en el Anexo 5, RTCA 23.02.29:05, en el artículo 7.13, dentro de las especificaciones generales, que se detalló que los cilindros portátiles de gas licuado de petróleo (GLP) deben tener como mínimo la siguiente información "... grabada en forma permanente y en bajo relieve en el cuello protector del cilindro, con caractereses de 6 mm de altura como mínimo y 0,4 mm como máximo de profundidad:

• a)La clase de cilindro (según clasificación), seguida de la presión de diseño, en kPa (o psi).
• b)El número de serie del cilindro.
• c)Nombre, razón social o siglas del fabricante y de la empresa envasadora.
• d)Nombre del país de fabricación.
• e)La expresión "GLP" o LPG".
• f)La capacidad nominal de gas licuado de petróleo en unidades del Sistema Internacional (IS).
• g)La tara del cilindro en unidades del Sistema Internacional (IS).
• h)El mes y año de fabricación. / i) Norma o reglamento de fabricación del cilindro." [Hecho probado 2.)] De igual suerte, en lo que refiere a la empresa actora, en las resoluciones R-537-2013-MINAE, de las nueve horas veinticinco minutos del once de noviembre del dos mil trece; R-536-2013-MINAE, de las nueve horas veinte minutos del doce de noviembre del dos mil trece; R-614-2013-MINAE, de las quince horas del diecisiete de noviembre del dos mil trece y R-437-2014-MINAE, de las diez horas quince minutos del dos de julio del dos mil catorce, del Ministro de Ambiente y Energía, se le reiteró en lo particular, de la obligación de identificar los cilindros, en los siguientes términos:

"DÉCIMO CUARTO: Identificación del cilindro. A partir de la comunicación de la presente resolución ninguna persona física o jurídica titular de una concesión, autorización o permiso para prestar el servicio público de suministro de gas licuado de petróleo, desde su etapa de almacenamiento y envasado hasta su distribución al consumidor final, ni ninguna otra persona podrá utilizar, envasar, distribuir ni comercializar cilindros para contener gas licuado de petróleo, que no cuenten en forma clara, con los datos impresos físicamente en el cuerpo del cilindro en forma permanente, mediante troqueleado o relieve original de fabricación, correspondientes a la siguiente información:

• 1)Número de serie.
• 2)Identificación de la empresa concesionaria y dueña de la marca comercial bajo la que se distribuye el cilindro y su contenido.
• 3)La clase de cilindro, seguida de la presión del diseño.
• 4)Nombre del país de fabricación.
• 5)La expresión "GLP".
• 6)Capacidad nominal de GLP en unidad del SI.
• 7)La tara del cilindro en unidades del SI.
• 8)Mes y año de fabricación.
• 9)Norma de fabricación.
• 10)Color distintivo. / En caso de que surjan conflictos entre concesionarios por el uso o exclusividad del color distintivo de los cilindros, el MINAE podrá resolver dicho conflicto y ordenar a los concesionarios el uso del color distintivo que el MINAE escoja." [Hecho probado 4.) El resaltado no es del original.]

Nótese que las anteriores resoluciones, son precisamente los títulos habilitadores de la empresa Gas Nacional Zeta Sociedad Anónima, para que de manera legítima preste el servicio público de distribución y suministro de gas licuado de petróleo a los consumidores finales, desde la etapa del envase hasta la entrega al consumidor final, en las plantas que tiene la empresa en la Garita de Alajuela, Guadalupe de Cartago, Guápiles y Bagaces -plantas de El Coyol, la Lima, Guápiles y Bagaces- [Hecho probado 4.)] En todas las anteriores resoluciones se le prorrogó la concesión del servicio público indicado a la empresa actora en las plantas indicadas por el plazo de cinco años a partir del once, doce y diecisiete de noviembre del dos mil trece y dos de julio del dos mil catorce, respectivamente -hecho probado 3.)-. Y en todas y en cada una de las indicadas resoluciones, se supeditó el otorgamiento de la concesión otorgada al cumplimiento de las regulaciones técnicas que se detallaron en esas autorizaciones, relativas a las disposiciones específicas a la operación de las plantas de envasado, de los cilindros, equipos y transporte, entre las que que se insiste, está contenida la referida a la identificación de los cilindros (cláusula Décima cuarta); así como en lo que interesa en este asunto, el estado de los cilindros (cláusula Décima quinta), las reglas sobre la antigüedad de los cilindros y pruebas de calificación (cláusula Décima sexta), y las obligaciones derivadas de la reprobación de las pruebas a los cilindros y eliminación de éstos (cláusula Décima sétima).

De manera expresa se estableció la sujeción de la prestación de la actividad que interesa a lo normado en esa autorización (cláusulas Cuadragésima primera y Cuadragésimo cuarta), y que se insiste, es réplica de la normativa técnica centroamericana que rige la materia, incorporada al ordenamiento jurídico nacional al tenor del Decreto Ejecutivo 32921-COMEX-MINAE-MEIC. También en los referidos títulos habilitantes, se supeditó el ejercicio de la actividad autorizada a la aplicación de las sanciones administrativas, a adoptarse en caso de incumplimiento de todas las exigencias y normas técnicas establecidas, entre las que figura la cancelación de la concesión, además de las multas respectivas (cláusula Cuadragésima segunda). [Hecho probado 4.)] Resulta más que evidente que las anteriores condiciones eran conocidas por la empresa actora, precisamente con ocasión de la notificación de aquellas autorizaciones; siendo importante insistir, que el giro comercial de su actividad lo realiza en un ámbito de sujeción especial con las Administraciones autorizante, fiscalizadora y reguladora, al ser un servicio público.

No consta de su parte, que se haya opuesto a tales requerimientos ni condiciones cuando se le otorgaron las renovaciones de su concesión [hecho no probado 1.)], por lo que puede presumirse su conformidad absoluta con aquellos.

Segundo: Al tenor de lo anterior, no entiende este Tribunal el sustento de la impugnación que se formula. En efecto, es de hacer notar que la regulación ordenada por la Resolución RIE-052-2014, de la la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos, encuentra su sustento (motivo) precisamente en las competencias regulatorias y fiscalizadoras de la autoridad que lo dicta, en los términos en que está previsto en los artículos 4, 5, 6 y 25 de la citada Ley número 7593; y en la trascendencia que tiene en la prestación de este servicio, el cumplimiento de la exigencia de la información de los cilindros de gas licuado de petróleo, en tanto se trata de información vital para darle trazabilidad a estos cilindros. Y es que en este sentido debemos partir de la realidad de que esta actividad de la distribución y comercialización del gas licuado de petróleo es sumamente riesgosa y peligrosa, de donde la exigencia para la implementación de medidas de seguridad no son vanales o inútiles, no siendo prudente ni razonable escatimar las acciones preventivas y de control, de parte, primero de las instituciones públicas involucradas, y segundo, de los particulares que intervienen como concesionarios y/o permisionarios en la prestación de este servicio público.

Y es que en efecto, es del conocimiento público que se han producido no pocos eventos, con consecuencias trágicas por la no atención adecuada de los cilindros. En este sentido, tal y como se consignó en todos los títulos habilitantes de la empresa actora para la prestación del servicio público de distribución y comercialización del gas licuado de petróleo, resulta ejemplarizante el informe CBCR-024109-2013-DGB-00501, del tres de agosto del dos mil trece del Benemérito Cuerpo de Bomberos de Costa Rica, en el que concluyó que el incremento dramático en el número de accidentes relacionados con la utilización de cilindros de gas licuado de petróleo, el cual señaló que es debido a: "1. Problemas en las válvulas que incluye entre otros el deterioro de empaques. / 2. Daños físicos por deformación y mal acople con el regulador y otras fugas por la válvula cuyo daño no puede ser determinado por el personal que atiende la emergencia. / 3.

Daños en el cilindro. / 4. Daños en las mangueras y conectores. / 5. Daños en equipos y sistemas periféricos" -hecho probado 8.)-. Así, entiende esta Cámara de Juzgadores que la exigencia de la consignación de la información requerida por norma técnica centroamericana establecida en la actuación impugnada resulta adecuada, en tanto tiende a garantizar la seguridad del servicio público de suministro y distribución de gas, ya que la información que se exige incorporar al cuello del cilindro (de manera troqueleada) hace posible determinar no sólo la empresa envasadora y distribuidora responsable del bien, sino también de las condiciones reales de cada cilindro, desde su número de serie, que es importante por los reportes que debe tener al efecto cada empresa envasadora y distribuidora -lo que efectiviza el control, se insiste, tanto de parte de la Administración como de la empresa prestataria del servicio-, hasta las características individuales de cada uno de los cilindros.

La antigüedad y los datos de la fabricación de los mismos es un elemento sustancial, en razón de las pruebas a las que deben someterse -como se estableció en la cláusula décimo sexta de las resoluciones R-537-2013-MINAE, R-536-2013-MINAE, R-614-2013-MINAE y R-437-2014-MINAE, hecho probado 4.)-, pruebas que son vitales a efecto de verificar la calidad y confiabilidad de los cilindros usados para el envasado y distribución del gas licuado de petróleo. Es importante en esta materia tomar conciencia de la trascendencia de la trazabilidad de los cilindros destinados a la prestación de este servicio público, en tanto atiende precisamente al proceso de evaluación de la conformidad del producto con la normativa técnica centroamericana, con el fin de dar seguimiento al cilindro, desde que ingresa al mercado nacional y hasta que sale del mismo, para ser destruido. En razón de lo anterior, se trata de un aspecto indispensable para garantizar la seguridad en la prestación de este servicio público, y que por la materia de que trata, está ligado a las acciones de control, seguimiento y fiscalización, que es necesario para dar seguridad a los usuarios de este servicio público, y al eventual establecimiento de responsabilidades ante la inadecuada prestación del mismo.

Tercero: En razón de lo dicho en el apágrafe anterior, no entiende la lógica de la lectura que propone la institución demandada en aras de defender la legitimidad y legalidad de la disposición establecida en el Considerado VI. de la resolución RIE-052-2014, por ella adoptada; y que de alguna manera resulta acorde con la tesis esgrimida por la empresa demandante en esta acción. En efecto, no obstante que en los Considerandos anteriores (del I. al V.) de esta actuación, de manera expresa se refirió a los cilindros incorporados al parque de cada una de las empresas autorizadas para la prestación del servicio público de envasado y distribución de gas licuado de petróleo en el mercado nacional con posterioridad a la vigencia del Decreto Ejecutivo número 32921-COMEX-MINAE-MEIC, esto es al treinta de mayo del dos mil seis, no por ello debe de entenderse que la disposición impugnada también lo sea únicamente para aquellos cilindros.

Al contrario, por la significación de esta exigencia, en los términos supra explicados, es que no puede entenderse excepcionados de su aplicación aún los que fueron adquiridos por la empresa actora -y en igualdad de condiciones, de las otras empresas autorizadas para brindar este servicio público- con anterioridad a esa data. Y esta consideración, no hace de suyo, ni que la disposición sea oscura, ni contradictoria, ni que se infrinjan los principios de irretroactividad de la normativa y seguridad jurídica como fuera alegado en esta demanda. En efecto, tan claro es el contenido, que fue impugnado -en sede administrativa y ahora jurisdiccional- por la empresa aquí actora en el real sentido que tiene: hay un plazo establecido como fecha límite, para hacer cumplir la exigencia de la información en los cilindros, a todo el parque de las empresas que prestan el servicio público, sin diferenciar la fecha en que fueron incorporados al parque de cada uno de ellos, ni la fecha de su fabricación.

En este sentido, ilógico y contrario a las reglas de la ciencia y de la técnica sería excepcionar de esta exigencia a parte de los cilindros que sirven de instrumento para la prestación de este servicio, se repite, dada la significancia que tiene en la seguridad de los usuarios su cumplimiento. Y contrario de lo argüido, con la disposición impugnada y su implementación de parte de la Administración, en la forma señalada, tampoco se afecta ningún derecho adquirido ni tampoco ninguna situación jurídica consolidada, en los términos alegados. En efecto, para explicar lo anterior, debemos partir de la definición de tales conceptos, y para ello acudimos a la dada por el Tribunal Constitucional en su sentencia número 2765-97, las quince horas con tres minutos del veinte de mayo de mil novecientos noventa y siete, que lo hizo en los siguientes término:

"Los conceptos de "derecho adquirido" y "situación jurídica consolidada" aparecen estrechamente relacionados en la doctrina constitucionalista. Es dable afirmar que, en términos generales, el primero denota a aquella circunstancia consumada en la que una cosa –material o inmaterial, trátese de un bien previamente ajeno o de un derecho antes inexistente– ha ingresado en (o incidido sobre) la esfera patrimonial de la persona, de manera que ésta experimenta una ventaja o beneficio constatable. Por su parte, la "situación jurídica consolidada" representa no tanto un plus patrimonial, sino un estado de cosas definido plenamente en cuanto a sus características jurídicas y a sus efectos, aun cuando éstos no se hayan extinguido aún. Lo relevante en cuanto a la situación jurídica consolidada, precisamente, no es que esos efectos todavía perduren o no, sino que –por virtud de mandato legal o de una sentencia que así lo haya declarado– haya surgido ya a la vida jurídica una regla, clara y definida, que conecta a un presupuesto fáctico (hecho condicionante) con una consecuencia dada (efecto condicionado).

Desde esta óptica, la situación de la persona viene dada por una proposición lógica del tipo «si..., entonces...»; vale decir: si se ha dado el hecho condicionante, entonces la "situación jurídica consolidada" implica que, necesariamente, deberá darse también el efecto condicionado. En ambos casos (derecho adquirido o situación jurídica consolidada), el ordenamiento protege –tornándola intangible– la situación de quien obtuvo el derecho o disfruta de la situación, por razones de equidad y de certeza jurídica. En este caso, la garantía constitucional de la irretroactividad de la ley se traduce en la certidumbre de que un cambio en el ordenamiento no puede tener la consecuencia de sustraer el bien o el derecho ya adquirido del patrimonio de la persona, o de provocar que si se había dado el presupuesto fáctico con anterioridad a la reforma legal, ya no surja la consecuencia (provechosa, se entiende) que el interesado esperaba de la situación jurídica consolidada.

Ahora bien, específicamente en punto a ésta última, se ha entendido también que nadie tiene un "derecho a la inmutabilidad del ordenamiento", es decir, a que las reglas nunca cambien. Por eso, el precepto constitucional no consiste en que, una vez nacida a la vida jurídica, la regla que conecta el hecho con el efecto no pueda ser modificada o incluso suprimida por una norma posterior; lo que significa es que –como se explicó– si se ha producido el supuesto condicionante, una reforma legal que cambie o elimine la regla no podrá tener la virtud de impedir que surja el efecto condicionado que se esperaba bajo el imperio de la norma anterior. Esto es así porque, se dijo, lo relevante es que el estado de cosas de que gozaba la persona ya estaba definido en cuanto a sus elementos y a sus efectos, aunque éstos todavía se estén produciendo o, incluso, no hayan comenzado a producirse. De este modo, a lo que la persona tiene derecho es a la consecuencia, no a la regla." En el caso que nos ocupa, no existe ni un derecho adquirido ni tampoco una situación jurídica consolidada al tenor de los cuales, la empresa Gas Nacional Zeta Sociedad Anónima o cualquier otro prestatario del servicio público que nos interesa en este asunto, pueda legítimamente incumplir la normativa técnica centroamericana , que regula las condiciones para hacer efectiva la trazabilidad de los cilindros destinados al servicio público de envasado y distribución de gas licuado de petróleo, y con ello, poner en riesgo la seguridad de los usuarios del mismo.

Es cierto como afirma la actora, que dicha regulación entró a regir a partir del treinta de mayo del dos mil seis, pero no por ello legitimó que todos los cilindros adquiridos por esa empresa con anterioridad a esa data, fuesen avalados para continuar la prestación de este servicio público. No existe una sola norma que así lo disponga; ni tampoco las autoridades administrativas involucradas así lo reconocieron en acto administrativo alguno. Al contrario, se establecieron normas -también técnicas- para calificar aquellos cilindros, a fin de adaptarlos a la nuevas exigencias, haciéndose incluso la determinación de las pruebas a las que deben ser sometidos con ocasión del transcurso de los años, es decir, por el factor de antigüedad, así como los protocolos a seguir para la destrucción de los cilindros que no cumplan aquellas exigencias, como se constata de los títulos habilitantes de la empresa -resoluciones R-537-2013-MINAE, R-536-2013-MINAE, R-614-2013-MINAE y R-437-2014-MINAE, hecho probado 4.)-.

Así las cosas, bien puede concluirse que no hay un derecho adquirido, ni una situación jurídica consolidada a poner en riesgo la salud y seguridad de la población en general y de los usuarios en lo particular, que es la consecuencia directa del incumplimiento de la norma técnica centroamericana RTCA: 23.01.29:05, incorporada al ordenamiento jurídico nacional con el Decreto Ejecutivo 32921-COMEX-MINAE-MEIC, a la que replica la Resolución RIE-052-2014 de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos. Es por lo dicho que entiende este Tribunal que la actora confunde el contenido del principio de irretroactividad de la normativa. Nótese que su aplicación se da con posterioridad a la fecha vigencia de la normativa que regula la materia que nos ocupa; no existiendo normativa que excepcione o modere su aplicación, según se indicó; de manera que no se entiende la lógica de la supuesta infracción al principio comentado -de irretroactividad de la ley-.

Se explica, la normativa regulatoria que se implementa con ocasión de la disposición impugnada en este proceso, lo es dentro de la vigencia de esa regulación. Igual suerte debe correr la alegación de la infracción del principio de seguridad jurídica, por cuanto como ya se señaló, la exigencia impugnada está vigente desde el treinta de mayo del dos mil seis, y fue expresa e individualmente comunicada a la actora, cuando se le prorrogó la concesión que la legitima para distribuir y comercializar el gas licuado de petróleo, lo que ocurrió en los años dos mil trece y dos mil catorce; de donde no hay actuación intempestiva o sorpresiva, al contrario, sabía con antelación las condiciones y requerimientos que ahora intenta desconocer.

Cuarto: Igual suerte debe correr el alegato de supuesta irrazonabilidad o desproporcionalidad de la disposición impugnada, que fue centrado en el aspecto temporal de la vinculatoriedad de la misma. Se acusó que cuatro meses para transformar o recalificar el inventario de cilindros adquiridos con anterioridad al treinta de mayo del dos mil seis, hacían que la tarea fuese material y técnicamente imposible de realizar; plazo que cuenta a partir de la promulgación y vigencia de la resolución RIE-052-2014, de la Autoridad Reguladora, lo que ocurrió el veintiséis de agosto de ese año y hasta el primero de enero del dos mil quince, que es la fecha límite establecida en la norma impugnada -hecho probado 5.)-. Pero nuevamente se equivoca aquí la empresa actora. No se trata de regulaciones novedosas las que se le están exigiendo cumplir a las empresas concesionarias y permisionarias del servicio público de distribución del gas licuado de petróleo, entre ellas a la aquí demandante -hechos probados 3.) y 5.)-.

Al contrario, no puede la demandante alegar desconocimiento de esta exigencia, que en modo alguno es intempestiva ni sorpresiva, en atención a que dicha regulación está vigente desde mayo del dos mil seis -hechos probados 1.) y 2.)-, lo que curiosamente reconoce la propia demandante; sino que además se le exigió de manera concreta para cada una de las plantas que tiene en el país -en total 4-, cuando se le prorrogó la concesión de este servicio público por cinco años, a partir del once, doce y diecisiete de noviembre del dos mil trece y dos de julio del dos mil catorce -hecho probado 4)-. En efecto esta exigencia está contenida en las condiciones específicas que establecen la forma en que debía prestar el servicio público autorizado; conocimiento al tenor del cual, estaba llamada a tomar las medidas correctivas (administrativas, operativas, económicas y financieras) necesarias para adecuar su actividad conforme a las regulaciones técnicas de la materia.

Así, en modo alguno fueron cuatro meses para implementar dicha regulación, sino más de ocho años los que han tenido las empresas prestatarias de este servicio público a fin de adecuarse a lo normado en esta materia, plazo que en modo alguno se estima irrazonable. Por otro lado, llama la atención a estos Juzgadores las alegaciones que se hacen en este extremo de la demanda, y la prueba en la que se intenta sustentar, para acreditar esta supuesta irrazonabilidad y desproporcionalidad de la medida que se impugna; por cuanto del contenido de la norma en modo alguno se ordena a las empresas autorizadas para prestar la actividad a la que refiere, de eliminar todos los cilindros existentes adquiridos con anterioridad a la vigencia de la normativa, sea con anterioridad al treinta de mayo del dos mil seis; sino únicamente aquellos que no cumplen con la normativa vigente; entre los cuales, obviamente estarán comprendidos, tanto los adquiridos con anterioridad a esa fecha como los posteriores.

Nótese que el reporte que hace del parque de cilindros de Gas Nacional Zeta Sociedad Anónima únicamente refiere a la cantidad total en relación a la fecha de su adquisición por la empresa, teniendo como punto de partida la vigencia del Decreto Ejecutivo 32921-COMEX-MINAE-MEIC. Sin embargo, no existe un sólo dato o información respecto de cuantos de los cilindros adquiridos con anterioridad a su vigencia -sea, al treinta de mayo del dos mil seis- no cumplen las regulaciones técnicas centroamericanas -hecho no probado 2.)-. De donde se constituye en una argumentación de causa falsa el sostener que, sólo porque la actora tenga en su inventario 809.779 cilindros adquiridos con anterioridad al treinta de mayo del dos mil seis -cantidad obtenida de la resta del total del parque (879.423), los fabricados con posterioridad a esa fecha (69.644), conforme al reporte que hiciera la propia interesada el nueve de enero del dos mil quince a la Autoridad Reguladora, hecho probado 7.)-, todos esos cilindros deben ser eliminados por incumplir los requisitos técnicos de la materia.

Ello no sólo no es posible deducirlo, sino que tampoco es probado. Nótese que dentro de las exigencias establecidas a la empresa actora, con ocasión de la prórroga de la concesión a sus plantas en el país, se le exigió una calidad y condiciones particulares de los cilindros, así como el trámite para su revisión, control y evaluación, así como los protocolos para el desecho o eliminación de los que no pasan las pruebas -cláusulas Décimo cuarta, Décimo quinta y Décimo sexta y Décimo sétima, hecho probado 4.)-. Así, no resulta posible concluir la existencia del riesgo empresarial al que se encuentra sometida la empresa, con ocasión de la implementación y aplicación de la disposición en este proceso impugnada. Además cabe advertir que la prueba aportada no se estima pertinente. Tratándose de certificaciones de contadores públicos, no obstante que conforme al ordenamiento jurídico ejercen una múnera pública, al tenor de lo cual, tienen fe pública, en el caso, se repite, lo certificado únicamente refiere al ingreso que representa para la empresa, la utilización de cilindros adquiridos con anterioridad al treinta de mayo del dos mil seis (folios 4 a 6); lo cual hace que no sea útil a los intereses de la actora en este proceso.

Por otra parte, no resulta posible darle credibilidad a la declaración del ingeniero químico Nombre22216 (folios 11 a 13), en atención a que carece de respaldo técnico y científico en relación a su contenido; por lo que se coincide con la institución demandada, que se constituyen en meras apreciaciones subjetivas, sin sustento objetivo alguno. Así las cosas, no es posible tener por acreditado en este proceso la afectación o un daño al giro comercial de la empresa actora con ocasión de la vigencia e implementación de la Resolución RIE-052-2014 de la Autoridad Reguladora -hecho no probado 3.)-. Y finalmente, tampoco resulta posible darle la utilidad que pretende la actora a la certificación de "recalificación" que aporta la empresa Cilindros para Gas Sociedad Anónima (CILGAS), que rola a folios 14 a 15, por cuanto lo que hace es únicamente un cálculo matemático del tiempo a durar para calificar la cantidad de cilindros que tiene la actora adquiridos antes del treinta de mayo del dos mil seis, ello suponiendo que todos ellos incumplen aquella regulación técnica, y que en el lapso transcurrido desde su vigencia, no se ha procurado su corrección.

Ninguno de esos datos han sido aportados, ni pueden inferirse de la documentación aportada. En este sentido, se estima que cualquier efecto negativo que la implementación de la disposición impugnada sería culpa atinente únicamente a la actora, en tanto ha tenido tiempo suficiente para solventar la adecuación de su negocio a las regulaciones adoptadas por el Estado Costarricense; se repite más de ocho años desde su vigencia, eso teniendo como basamento los plazos establecidos en la citada certificación, de once años dos meses (ciento treinta y cuatro meses), para un turno diaria, en jornada de las siete horas a las diecisiete horas, de lunes a viernes, para un total de ochocientos mil cilindros; o de cinco años siete meses (sesenta y siete meses) en dos turnos de las seis horas a las catorce horas y de las catorce horas a las veintidós horas, para un total de ochocientos mil cilindros. Conviene recordar que, como lo ha señalado la propia jurisprudencia constitucional -así por ejemplo, en las sentencias número 2000-2858, de las quince horas cincuenta y cuatro minutos del veintinueve de marzo del dos mil y 2001-732, de las doce horas veinticuatro minutos del veintiséis de enero del dos mil uno-, y se infiere de lo dispuesto en el numeral 317 del Código Procesal Civil, le corresponde la carga de la prueba, esto es la acreditación de la infracción de los principios de razonabilidad y proporcionalidad, a quien haga esa alegación; salvo que se trate de una irrazonabilidad evidente y manifiesta, lo que no se da en este caso.

Quinto: Finalmente, cabría concluir que, al no haberse acreditado la actora la afectación al giro comercial de su empresa con ocasión de la vigencia e implementación de la resolución RIE-052-2014, de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos -hecho no probado 3.)-, ello conllevaría a desestimar el alegado quebranto del contenido de la libertad de empresa, contenido en el artículo 46 de la Constitución Política. Pero se estima necesario agregar -en mayor abundamiento- que, dicha libertad pública, en los términos en que está concebida en nuestro país, no es ni nunca ha sido irrestricta, en tanto siempre ha estado sujeto a las regulaciones y condicionamientos que el ordenamiento jurídico establece. Adicionalmente, a partir de la reforma operada mediante la Ley número 7607, de veintinueve de mayo de mil novecientos noventa y seis, por la cual se le introdujo el párrafo final al artículo 46 de la Constitución Política, se incorporan una serie de garantías y derechos efectivos para los consumidores, según lo dispone expresamente la norma, en tanto dispone textualmente:

"Los consumidores y usuarios tienen derecho a la protección de su salud, ambiente, seguridad e intereses económicos; a recibir información adecuada y veraz; la libertad de elección, y a un trato equitativo. El Estado apoyará los organismos que ellos constituyan para la defensa de sus derechos. La ley regulará esas materias." Al tenor de lo anterior, se constituye en obligación para el Estado, el contemplar y desarrollar las medidas que hagan efectivos tales derechos, correspondiéndole en el caso concreto, a la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos, tratándose de la implementación y regulación de los servicios públicos, competencia que le ha otorgado la ley -artículos 4, 5, 6 y 28 de la citada Ley 7593-. De manera, que el contenido de la libertad empresarial también entraña la protección de la seguridad, la salud y el medio ambiente, y correlativamente tales contenidos se configuran en verdaderos derechos fundamentales para el consumidor y el usuario, la demanda de acciones positivas por parte de la Administración, a fin de garantizar la salud y el ambiente con ocasión de actividades de los agentes económicos en medio del mercado. La jurisprudencia de la Sala Constitucional ha sido abundante y reiterada en el sentido indicado, así por ejemplo:

"... como lo ha expresado esta Sala en reiteradas ocasiones, la libertad empresarial no es absoluta ni ilimitada, y tal garantía debe someterse a las regulaciones legales que necesariamente deben cumplirse previamente, máxime cuando, como en el presente caso, existe normativa al respecto -precisamente la que está siendo impugnada en esta acción de inconstitucionalidad- ..., ya que cualquier persona puede desarrollar su comercio libremente, siempre y cuando reúna los requisitos previamente establecidos por ley, y lo haga cumpliendo con las exigencias establecidas para el comercio de que se trate (ver entre otras en este sentido, la resolución número 1042-90, de las quince horas veinticinco minutos, del treinta y uno de agosto de mil novecientos noventa y resolución número 611-91, de las catorce horas cinco minutos del veintidós de marzo de mil novecientos noventa y uno.) Este criterio fue sustentado de antemano por la Corte Plena, que en sesión ordinaria de nueve de julio de mil novecientos setenta y nueve al conocer del veto del proyecto legislativo número 5098 consideró:

«La libertad de comercio que existe como garantía constitucional, es el derecho que cualquier persona tiene de escoger, sin más restricciones, la actividad comercial legalmente permitida que más convenga a sus interrese. Pero ya en ejercicio de esa actividad, la persona debe someterse a las regulaciones que la ley establece, como sería la fijación de precios al consumidor, la de pagar determinados salarios a los trabajadores y eventualmente la limitación de ganancias que se estime conveniente. De modo que el ejercicio del comercio no conlleva el derecho a una libertad irrestricta, máxime cuando, como en el caso, se está en presencia de una regulación que se considera de interés general.»” (Sentencia número 143-93, de las dieciséis horas del once de enero de mil novecientos noventa y cuatro. El resaltado es del original.)

"[...] el artículo 46 constitucional no establece una garantía individual y absoluta a favor del empresario; sino que tiene sus límites definidos por la actividad que el Estado despliega en beneficio de la generalidad de sus ciudadanos." (Sentencia número 0550-95, de las dieciséis treinta y tres minutos del treinta y uno de enero de mil novecientos noventa y cinco. El resaltado es del original.)

"Por ello es que la doctrina justifica la corrección de las "externalidades" cuando el comportamiento del agente económico afecta, o puede afectar directamente el bienestar –salud, seguridad y/o ambiente- de los otros agentes en el mercado; lo cual puede suceder con el manejo de sustancias, materiales o productos tóxicos o peligrosos. Normalmente, los agentes económicos buscan producir sus bienes y servicios a costos más bajos, de ahí que en sus metas por reducirlos, e implementar la eficiencia de su actividad productiva, en ocasiones se muestren proclives a la afectación del ambiente. Esto genera la obligación del Estado, dentro de los límites de su función social, de procurar su defensa, mediante los mecanismos que el legislador implemente; so pena de incurrirse en una inactividad material administrativa, violatoria de la libertad de empresa. Así, una interpretación integral del Derecho de la Constitución, lleva a integrar el contenido del artículo 46 con el 50 constitucional, de manera que el ejercicio de la libertad de comercio por parte del agente económico, no atente contra el derecho a un ambiente sano, y ecológicamente equilibrado, en los términos señalados con anterioridad en la jurisprudencia constitucional –entre otras, ver sentencia número 3705-93-, ni la seguridad ciudadana –sentencia número 2776-97- y en consecuencia, de los derechos de los usuarios.

En este sentido, debe considerarse que la regulación y normativa en materia de salud es de orden público, es decir, aquella en la que el Estado interviene a fin de asegurar en la sociedad su organización, moral, política, social y económica." (Sentencia número 2003-2864, de las quince horas veintinueve minutos del nueve de abril del dos mil tres.)

(En igual sentido, y del indicado alto Tribunal Constitucional, pueden consultarse, entre otras, las resoluciones número 1042-90, de las quince horas veinticinco minutos, del treinta y uno de agosto de mil novecientos noventa; número 0611-91, de las catorce horas cinco minutos del veintidós de marzo de mil novecientos noventa y uno; número 1029-96, de las dieciséis horas treinta y nueve minutos del veintisiete de febrero de mil novecientos noventa y seis; número en sentencia número 2776-97, de las quince horas treinta y seis minutos del veinte de mayo de mil novecientos noventa y siete; número 6066-98, de las dieciséis horas treinta minutos del veinticinco de agosto de mil novecientos noventa y ocho; número 7973-98, de las quince horas dieciocho minutos del once de noviembre de mil novecientos noventa y ocho; número 1734-99, de las dieciséis horas del nueve de marzo de mil novecientos noventa y nueve.) Consecuentemente, también en relación con este extremo debe de desestimarse la acción, siendo que la disposición impugnada no es desproporcionada ni irrazonable, como fue alegado; al contrario se constituye en un instrumento que pretende coadyuvar a la seguridad y salud de los usuarios del servicio público de suministro y distribución de gas licuado de petróleo.

XI.DE LOS PRESUPUESTOS DE FONDO DE LA DEMANDA.- Al contestar la demanda, la representación de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos opuso las defensas de fondo de falta de legitimación pasiva y de falta de derecho. Debe recordarse que conforme a la doctrina procesal y la jurisprudencia contenciosa (en este sentido, puede consultarse la sentencia de casación 34-1961, de las diez horas veinte minutos del veintidós de marzo de mil novecientos sesenta y uno), se reconocen como presupuestos sustanciales para el dictado de toda sentencia, los relativos a la legitimación de las partes intervinientes, el interés en la resolución del conflicto y el derecho; los cuales son revisables aún de oficio por todo juzgador si no fueren formuladas por los demandados en un proceso jurisdiccional y en ese orden riguroso. En cuanto al primer elemento -de la legitimación-, no fue explicado el razonamiento en que se sustenta la formulación de su defensa.

Sin embargo cabe razonarse que resulta evidente que la sociedad actora -Gas Nacional Zeta Sociedad Anónima- se encuentra debidamente legitimada para accionar en esta vía, con ocasión de la conducta administrativa desplegada por la Administración que le atañe, propiamente con ocasión de la promulgación de una disposición técnica regulatoria, a saber la resolución RIE-052-2014, de las catorce horas veintiséis minutos del veintiuno de agosto del dos mil catorce, publicada en el Diario Oficial La Gaceta número 163, del veintiséis de ese mismo mes y año; que la actora estima lesiva a sus intereses; y con ello se cumple el presupuesto establecido en el numeral 10 inciso a) del Código Procesal Contencioso Administrativo. Consecuentemente, es que se estima que existe también legitimación ad causam pasiva respecto de la institución autónoma demandada por cuanto es la autora de la conducta administrativa objeto de este proceso, lo que resulta conforme con lo dispuesto en el inciso 1) del numeral 12.

Cabe señalarse que, en relación con el segundo presupuesto de fondo, es incuestionable que el tema en discusión reviste interés actual para las partes intervinientes en razón de las pretensiones que se formulan en demanda, no existiendo ni arreglo conciliatorio ni tampoco gestión de desistimiento de la acción. Y por último, es con fundamento en las consideraciones dadas en esta decisión, que se determina la improcedencia de toda la demanda formulada en todos sus extremos, de manera que debe acogerse en tal sentido la defensa de falta de derecho opuesta por la entidad accionada.

XII.DE LAS COSTAS.- De conformidad con el numeral 193 del Código Procesal Contencioso Administrativo, las costas procesales y personales constituyen una carga que se impone a la parte vencida por el hecho de serlo. La dispensa de esta condena solo es viable cuando hubiere, a juicio del Tribunal, motivo suficiente para litigar o bien, cuando la sentencia se dicte en virtud de pruebas cuya existencia desconociera la parte contraria. En la especie, no encuentra este órgano colegiado motivo para aplicar las excepciones que fija la normativa aplicable y quebrar el postulado de condena al vencido, de manera que se condena a la sociedad actora al pago de las costas derivadas de este proceso, sea las personales y las procesales de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos, relegándose a la etapa de ejecución lo relativo a la determinación de las sumas correspondientes.

POR TANTO:

Se rechaza la defensa de falta de legitimación ad causam pasiva y se acoge la defensa de falta de derecho. En consecuencia, se declara SIN LUGAR en todos los extremos la demanda interpuesta por Nombre136779 contra la AUTORIDAD REGULADORA DE LOS SERVICIOS PÚBLICOS. Se condena a la sociedad actora al pago de las costas procesales y personales derivadas de esta acción, que se liquidarán en la fase de ejecución de sentencia, una vez firme este pronunciamiento.

Silvia Consuelo Fernández Brenes Nombre136069 Nombre136022 Proceso ordinario contencioso administrativo de fallo directo (art. 69 del CPCA) Gas Nacional Zeta Sociedad Anónima contra la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos