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Res. 00051-2015 Tribunal Contencioso Administrativo Sección IV · Tribunal Contencioso Administrativo Sección IV · 28/05/2015
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ASUNTO: PROCESO DE CONOCIMIENTO ACTOR: Nombre110791 DEMANDADOS: EL ESTADO, Nombre110792 Y Nombre110793 Nº 051-2015-IV TRIBUNAL PROCESAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN CUARTA, SEGUNDO CIRCUITO JUDICIAL DE SAN JOSÉ, ANEXO A, Goicoechea, a las dieciséis horas del veintiocho de mayo de dos mil quince.- Proceso de conocimiento incoado por el señor Nombre110791 , quien es mayor de edad, en unión libre, ingeniero forestal, vecino de Dirección13118 , , cédula de identidad número CED87551, contra el ESTADO, representado por la Procuradora A, Marianella Barrantes Zamora, quien es mayor de edad, casada, abogada, vecina de Heredia, carné del Colegio de Abogados de la República de Costa Rica número 8494, Nombre110792 , quien es mayor de edad, soltero, ingeniero, vecino de San Pablo de Heredia, cédula de identidad número CED87552, y Nombre110793 , calidades que no se indican. Intervienen en su condición de apoderados especiales judiciales del codemandado Nombre110792 , la señora Milagro Quirós Rodríguez, quien es mayor de edad, soltera, abogada, vecina de Heredia, cédula de identidad número CED22027, así como el señor Luis Antonio Álvarez Chavez, quien es mayor de edad, casado, vecino de Barva de Heredia, cédula de identidad número CED87553.-
RESULTANDO:
Se emite la presente resolución previa deliberación y por mayoría.-
CONSIDERANDO
I.Hechos probados. De relevancia para la resolución del presente proceso se tienen los siguientes:
II.Hechos no probados: De relevancia para la resolución del presente proceso se tienen como hechos no probados los siguientes:
III.Sobre los alegatos de las partes. Alegaron las partes en soporte argumentativo tanto de la acción en lo que corresponde a la parte actora, como de su defensa, en lo que toca a los codemandados como sigue:
IV.Sobre el objeto del proceso. Sin perjuicio de la forma en que el accionante esbozó sus pretensiones, en el escrito de demanda originariamente presentado ante la jurisdicción laboral, en lo medular, aspira a que a partir de que se declare dictado en desajuste con el ordenamiento jurídico el acto administrativo constituido aquel que dispuso el cese de su nombramiento en propiedad a partir de no haber superado exitosamente su período de prueba y haber sido considerado en ese tanto, no idóneo para desempeñar el cargo en que así lo fue. El resto de lo pretendido con caridad, corresponde con extremos accesorios a aquella primera pretensión de corte anulatorio, de modo que sobre el fondo de su procedencia o no, solo una vez dilucidado lo que corresponde con la pretensión principal, y sólo si respecto de este lleva razón el accionante, habremos de entrar en consideraciones. Caso contrario, siendo accesorias las mismas y de declararse sin lugar la demanda en lo principal, habrán necesariamente de correr esa misma suerte.-
V.Sobre la excepción de prescripción alegada por la representación del Estado. Expresó la representación estatal que en su criterio el instituto de la prescripción operó en el caso concreto en relación con el derecho de acción del demandante. Sobre el particular, explicó que resulta de aplicación lo dispuesto en el artículo 602 del Código de Trabajo, en lo que preve un plazo de un año (de prescripción como la misma norma lo dice) para ejercer todo derecho y/o acción proveniente del contrato de trabajo, que habría de computarse a partir de la fecha de extinción del respectivo contrato. Así y en su parecer, siendo ese un plazo de prescripción reprocha que la demanda fue interpuesta en el mes de agosto del 2011, mientras que el auto de traslado que puso en conocimiento del Estado de la existencia de la presente acción, se produjo en el año 2013, por lo que excedido el año mencionado, la prescripción procede.
Este Tribunal no comparte el criterio de la representación del Estado pues aunque respetable, pierde de vista que el presente asunto en cuanto a su conocimiento, justo se ha residenciado en esta jurisdicción con causa en que en lo medular, las pretensiones principales se dirigen a que sea declarada la disconformidad con el ordenamiento jurídico de una conducta administrativa formal, así como y en consecuencia, la nulidad del acto identificado como el cede del nombramiento en propiedad del actor, lo que habla de lo previsto en el numeral 42, inciso 2), apartados a) y b), del Código Procesal Contencioso Administrativo. La pretensión de nulidad de los actos de despido en el sector público por otro lado, es un tema ya acabado, corresponde en cuanto a su conocimiento a esta jurisdicción con claridad a partir de lo que la Sala Constitucional determinó en su sentencia número 2010-009928 de las 15:00 horas del 09 de junio de 2010, mediante la que anuló por estimarlo inconstitucional el artículo artículo 3°, inciso a), del Código Procesal Contencioso-Administrativo que rezaba así "Las relacionadas con la conducta de la Administración Pública en materia de relaciones de empleo público, las cuales serán de conocimiento de la jurisdicción laboral".
En consecuencia y sin perjuicio de que en otras circunstancias el deslinde competencial no se ha encontrado previsto de claridad a nivel jurisprudencial, aún hoy en día, en el presente asunto es claro que la nulidad del acto mencionado habrá entonces de ser conocida al abrazo de lo que dispone el artículo 49 de la Constitución Política no solo en esta jurisdicción -el tema de la competencia por la materia no se está poniendo en duda de todas maneras- sino y además como en su oportunidad lo señaló la Sala Constitucional, en aplicación al caso concreto, las categorías dogmáticas, instituciones, institutos, principios y herramientas hermenéuticas particulares de la disciplina jurídica constituida por el derecho público y el régimen jurídico que corresponde a las relaciones jurídicas de empleo público. En consecuencia con lo anterior, lo cierto del caso es que para el ejercicio del derecho de acción dirigido a la anulación de un acto administrativo de la especie, la norma aplicable no lo es la comprendida en el artículo 602 del Código de Trabajo, como sí y en su lugar, la prevista el artículo 39, inciso 1), aparte a), en lo que prevén si se relacionan, un plazo de un año para requerir la anulación de un acto administrativo formal, en este caso, negativo frente al administrado, que debe computarse a partir de que deba notificarse, el día siguiente a que ello ocurra.
De este modo conviene recordar, el instituto jurídico de la caducidad supone el establecimiento de un plazo dentro del cual, habrían quien se encuentra en posición de accionar, de a través de la interposición de la demanda. Fuera de dicho plazo fenece el derecho mencionado y si con todo y ello se acciona, procede declarar caduca la acción y en consecuencia inadmisible tal demanda. Así, en doctrina se ha dicho que: “... para que pueda hablarse de caducidad, es preciso que con anterioridad se haya producido un determinado efecto jurídico, es preciso que haya surgido una determinada situación jurídica de posibilidad axiológica, cuya falta de ejercicio en una forma determinada produzca su extinción.”(PÉREZ VARGAS, Víctor. Derecho Privado, San José, Litografía e Imprenta LIL, S.A, 3° edición, 1994, p. 203); y agrega este autor “... cuando nos encontramos frente a una hipótesis de caducidad tenemos como supuesto una carga de perentoria observancia de un término rígido (la rigidez del término,..., es otra diferencia frente a la prescripción) para el cumplimiento específico de un acto (normalmente se trata de un derecho potestativo) con la consecuencia de que el derecho se pierde (efecto extintivo) si el acto de ejercicio no es cumplido dentro del término prefijado o (lo que es lo mismo) si es cumplido extemporáneamente.”(Op. cit. , p.p. 203-204).
Y es en dos elementos esenciales de los cuales se distingue de la prescripción, primero, por la rigidez del plazo, al no poder interrumpirse ni suspenderse, y por ser evaluable de manera oficiosa por el Juez, esto es, aún cuando las partes no la hayan formulado como defensa. Al tenor de lo anterior, la Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia, en sentencia número 43-97, de las catorce horas cuarenta minutos del veintiocho de mayo de mil novecientos noventa y siete, hizo el siguiente cuadro comparativo, respecto de estos dos institutos: "V.- La prescripción extintiva y la caducidad son instituciones jurídicas afines, que tienen de común que el tiempo actúa de causa extintiva de derechos, sin embargo, ambos se distinguen profundamente tanto por su fundamento como por sus efectos. La prescripción afecta a derechos que han nacido con vida, en principio ilimitada, y sólo por su inactividad durante un plazo, generalmente prolongado, pueden quedar extinguidos.
La caducidad por su parte, afecta a derechos que la ley o la voluntad de particulares concede con vida ya limitada de antemano para su ejercicio, por lo que se extinguirán fatalmente cuando haya transcurrido el plazo. Opera pues, por el mero transcurso del tiempo que le ha sido fijado, pudiendo ser tenida en cuenta de oficio por el juez, a diferencia de la prescripción en que debe ser alegada en forma de excepción por el que pretende beneficiarse de sus efectos, ya que mientras no se invoque, el derecho ejercitado, aún después de la prescripción despliega su eficacia. La caducidad hace referencia a la duración del mismo derecho, de manera que su transcurso provoca la decadencia o extinción y con ello la de la acción que del mismo dimana; por el contrario, la prescripción hace referencia a la acción y se funda en la necesidad de seguridad jurídica, como sanción a la inactividad por parte del titular de un derecho que no ejercita la acción que le es inherente.
Se puede afirmar que en la prescripción el derecho se pierde porque se ha extinguido la acción, y en la caducidad, por el contrario, desaparece la acción por haberse extinguido el derecho, por el transcurso del plazo de duración que tenía fijado. La prescripción extintiva tiene su fundamento en la necesidad de poner término a las situaciones de incertidumbre en el ejercicio de los derechos y en la presunción de abandono por parte de su titular, por ello cabe hacer prueba de que este abandono o inactividad no ha existido, es decir ser interrumpida, y por lo mismo sólo puede estimarse a instancia de parte. Por su parte, la caducidad se funda exclusivamente en la necesidad de dar seguridad al tráfico jurídico, y por lo tanto no admite en ningún caso la interrupción del tiempo cuyo simple transcurso la origina". Como se observa a simple vista estas distinciones tienen importantes consecuencias jurídico-procesales, no siendo una mera distinción semántica o conceptual su definición; lo cual, obviamente, incide en el análisis de la situación.
Lo anterior lleva relevancia además, por cuanto refiere la representación del Estado para sostener su excepción de prescripción, que evento que describe como el momento del traslado de la demanda y que habría de interrumpir el cómputo del plazo a que refiere el numeral 602 del Código de Trabajo, se dio fuera del mismo. Baste con indicar que entiende erradamente que el plazo aplicable es de prescripción cuando como advertimos atrás, lo es de caducidad al amparo del numeral 39 del Código Procesal Contencioso Administrativo. En efecto, ese numeral dispone de un plazo de caducidad, que comprende un año a ser computado para el caso que nos conforme sus inciso a), a partir de la comunicación al interesado y que lo es para interponer la correspondiente demanda (haciéndose la salvedad de que, tratándose de conducta formal con nulidad absoluta, se puede impugnar, mientras perduren sus efectos conforme lo dispone el artículo 40 del citado Código de rito).
La excepción a esta regla por ejemplo se configura únicamente en tutela del dominio público, en que no se sujeta a plazo alguno, por la aplicación de la cláusula general de imprescriptibilidad de ese tipo de bienes según se deriva del canon 261 del Código Civil. En el caso en estudio, se está ante una pretensión principal, de carácter anulatoria, propiamente dirigida en contra del cese del nombramiento en propiedad del actor. Nota particular en el caso concreto lo fue que quien demanda optó por agotar la vía administrativa frente a la Administración Activa mediante la interposición de los respectivos remedios recursivos. Esto permita decir, que el cómputo del plazo referido habría de computarse a partir de la notificación al actor de la resolución que efectivamente declaró por agotada la vía en su caso. En esta línea de ideas, véase que el acto que dio firmeza al cese del nombramiento del actor y en ese tanto generó este presupuesto, le fue notificado a este en fecha 28 de enero del 2011 y ejecutado a partir de día 28 de febrero del 2011.
(Lo propio consta a folios del 100 al 102, en relación con el 99, todos del expediente administrativo identificado como documentos varios del procedimiento de apelación, así como el folio 39 del legajo del expediente administrativo identificado como "atestados" en que consta la respectiva acción de personal), mientras que la demanda que se conoce en los términos de la presente sentencia, fue presentada a estrados judiciales -aunque lo fuese ante la jurisdicción laboral el día 24 de agosto del mismo año. De este modo, no llevando ninguna relevancia la data en que fue notificado el Estado de la interposición de la demanda referida al no encontrarse previsto un plazo de prescripción en los términos dichos como sí uno de caducidad, se impone el rechazo de la excepción como en efecto así se declara. (Folio 83 del expediente judicial).
VI.En cuanto a los requisitos de acto formal administrativo: De lo expresado por las partes, tanto en sus pretensiones como por los argumentos expuestos, el objeto del presente proceso estriba en determinar, si la decisión de cesar el nombramiento del actor en propiedad, por no haber aprobado el período de prueba, es o no conforme con el ordenamiento jurídico. Para ello, resulta necesario realizar las siguientes precisiones, que permitirán definir el punto en cuestión. De la Nulidad del Acto Administrativo: Conforme con el artículo 158 de la Ley General de la Administración Pública (en adelante LGAP) la falta o defecto de algún requisito del acto administrativo, expresa o implícitamente exigido por el ordenamiento jurídico constituirá un vicio de éste. Manifestando a continuación, que será inválido el acto administrativo sustancialmente disconforme con el ordenamiento jurídico, precisando que las infracciones insustanciales no invalidarán el acto.
Lo que significa que en un acto administrativo se pueden presentar dos tipos de infracciones: sustanciales e insustanciales, siendo las primeras de ellas las que determinan la invalidez del acto, que se manifiesta, dependiendo de la gravedad de la violación cometida, en nulidad relativa o absoluta y, las insustanciales que no producen la invalidez del acto, pero si responsabilidad disciplinaria del servidor agente. En tal sentido, la validez del acto administrativo se verifica con el cumplimiento y presencia en forma perfecta de los elementos que lo constituyen, tanto formales como sustanciales. Estos elementos a que hacemos referencia, la doctrina nacional, como la LGAP, los distingue entre formales y sustanciales. Entre los elementos formales se encuentran el sujeto, procedimiento y la forma, y en los sustanciales o materiales son, el motivo, contenido y fin. El primer elemento formal del acto administrativo es el sujeto.
Corresponde al autor del acto. Es el funcionario público, órgano o ente administrativo que dicta un acto administrativo, el cual debe a su vez contar con una serie de requisitos, tales como: investidura, competencia y titularidad. La investidura es el nombramiento o la elección de una persona en un cargo o empleo público (en tal sentido artículos 111 y siguientes LGAP). Es la potestad para actuar a nombre y por cuenta del Estado y dirigir a éste el efecto de su conducta. Esta puede darse por elección o nombramiento. Se hace efectiva con la toma de posesión del cargo. Nombre28 define a la competencia "como la medida exacta de la cantidad de medios legalmente autorizados en favor del Estado, dentro de un caso concreto para perseguir un fin determinado". La competencia significa la cantidad de poderes y deberes dispuestos en favor de un determinado ente administrativo. La competencia es el complejo de facultades y poderes atribuido a un determinado órgano administrativo con relación a los demás, pues el fundamento de la competencia radica en la pluralidad de órganos que integran la Administración Pública y la distribución de las distintas funciones entre ellas (artículos 59 y 129 LGAP).
Finalmente la titularidad, implica que el funcionario público no sólo debe ser competente, sino además debe ser el titular de la competencia. Por titular se ha entendido aquel que ejerce un cargo, profesión u oficio, por derecho propio o nombramiento definitivo, con la plenitud de requisitos y estabilidad, a diferencia del llamado a ocuparlo provisionalmente. El segundo elemento formal del acto administrativo es el procedimiento. La Administración Pública cuenta con la facultad de emitir actos administrativos en forma unilateral, que incluso pueden llegar a anular o revocar derechos subjetivos de los particulares. Este poder de autotutela ha sido limitado por el ordenamiento jurídico. Ese límite lo constituye la obligación de la Administración Pública de seguir un procedimiento para emitir el acto administrativo. El procedimiento administrativo es una serie concatenada de actos procedimentales tendentes a un fin.
El procedimiento administrativo tiene un objeto fundamental, la averiguación de la verdad real del motivo que va a servir de base al acto administrativo final. El procedimiento se trata del modo de producción de un acto (artículos 214, 216, 224, 225, 308 y 320 LGAP). Ahora bien, en el caso que tal procedimiento tenga por objeto la imposición de una sanción, o de alguna manera un acto de gravamen, sea que imponga una obligación o la pérdida de una condición o derecho, se requiere que el acto de inicio de tal procedimiento sea debidamente comunicado al afectado. Esta comunicación se logra de dos maneras: notificación o publicación. Se comunican por publicación los actos generales y por notificación los concretos -artículo 240 Ley General de la Administración Pública-, sin embargo, cuando se ignore o esté equivocado el lugar para notificaciones al interesado por culpa de éste, deberá comunicársele el acto por publicación, en cuyo caso la comunicación se tendrá por hecha cinco días después de ésta última (artículo 242 LGAP).
La notificación es el modo de comunicar al afectado o destinatario del acto final, de manera directa y personal, el inicio del procedimiento, lo que constituye un requisito fundamental para la seguridad jurídica y el debido proceso sustancial. La notificación es un deber jurídico de la Administración, cuya finalidad es asegurar el verdadero, real e íntegro conocimiento por parte de los afectados del establecimiento de un procedimiento administrativo en su contra y de sus consecuencias. Indudablemente, la debida notificación constituye una manifestación más de los elementos que integran el debido proceso, los que ha definido la Sala Constitucional de la siguiente manera: a) hacer traslado de cargos al afectado, lo cual implica comunicar en forma individualizada, concreta y oportuna los hechos que se imputan; b) permitirle el acceso irrestricto al expediente administrativo, c) concederle un plazo razonable para la preparación de su defensa, d) concederle la audiencia y permitirle aportar toda prueba que considere oportuna para respaldar su defensa; e) fundamentar las resoluciones que pongan fin al procedimiento; f) reconocer su derecho a recurrir contra la resolución sancionatoria” (Voto número 5469-95 de las dieciocho horas tres minutos del cuatro de octubre de mil novecientos noventa y cinco).
Valga señalar que al tenor del artículo 223 LGAP, solo causará la nulidad de lo actuado, la omisión de formalidades sustanciales del procedimiento, entendiendo como tal, la formalidad cuya realización correcta hubiera impedido o cambiado la decisión final en aspectos importantes, o cuya omisión causare indefensión. Se tiene entonces, que los vicios del procedimiento son los causados al inobservarse la debida ritualidad de éste, en tanto con la omisión o ausencia de esa formalidad se impida o cambie la decisión final o que se cause indefensión. El tercer elemento formal del acto administrativo es la forma, que es la manera como se exterioriza o manifiesta el acto administrativo. De conformidad con el artículo 134 de la LGAP, el acto administrativo deberá expresarse por escrito, salvo que su naturaleza o las circunstancias exijan forma diversa (ver 136 LGAP y 146 Constitución Política). Deriva de este elemento formal, la obligación de la Administración de justificar adecuadamente sus decisiones, por medio de la motivación de sus actos, en tanto la motivación significa la explicación, fundamentación o justificación que la Administración brinda en el dictado de un acto administrativo.
Se ha dicho que “Motivar un acto administrativo es reconducir la decisión que en el mismo se contiene a una regla de derecho que autoriza tal decisión o de cuya aplicación surge. Por ello motivar un acto obliga a fijar, en primer término, los hechos de cuya consideración se parte y a incluir tales hechos en el supuesto de una norma jurídica; y, en segundo lugar, a razonar como tal norma jurídica impone la resolución que se adopta en la parte dispositiva del acto.” (Eduardo García de Enterría y Tomás Ramón Fernández; “Curso de Derecho Administrativo”, Tomo I, Editorial Civitas, Madrid, 1997, p. 556). La Sala Constitucional ha manifestado: "En cuanto a la motivación de los actos administrativos se debe entender como la fundamentación que deben dar las autoridades públicas del contenido del acto que emiten, tomando en cuenta los motivos de hecho y de derecho, y el fin que se pretende con la decisión.
En reiterada jurisprudencia, este tribunal ha manifestado que la motivación de los actos administrativos es una exigencia del principio constitucional del debido proceso así como del derecho de defensa e implica una referencia a hechos y fundamentos de derecho, de manera que el administrado conozca los motivos por los cuales ha de ser sancionado o por los cuales se le deniega una gestión que afecta sus intereses o incluso sus derechos subjetivos (Voto 7924-99). Respecto de los elementos materiales o sustanciales del acto administrativo, tenemos que el motivo (artículo 133 LGAP) es el presupuesto jurídico, el hecho condicionante que da génesis al acto administrativo. De tal manera que el motivo del acto administrativo constituye el supuesto o el hecho condicionante de la emisión de un acto administrativo, en otros términos, constituye la razón de ser del acto administrativo, lo que obliga o permite su emisión.
Puede consistir en un acto o un hecho jurídico previsto por la norma jurídica. En tanto que el contenido del acto, constituye el efecto jurídico o la parte dispositiva del acto, lo que manda, ordena o dispone. Es el cambio que introduce en el mundo jurídico. Es la parte del acto que dispone una sanción, una autorización, permiso, concesión (artículo 132 LGAP). El último de los elementos sustanciales o materiales es el Fin. La Administración Pública tiene un cometido único, la satisfacción del interés público. Esa satisfacción del interés público se logra de diversas maneras, siendo una de ellas a través de la emisión de actos administrativos. En principio se entiende que todo acto administrativo, como ejercicio concreto de una competencia genérica, tiende a la satisfacción del interés común. Por ello se afirma, que el fin del acto administrativo en consecuencia será la satisfacción del interés público, que constituye el fin general de todo acto administrativo y a su vez, el fin específico será la satisfacción del interés público que está a cargo de esa competencia (artículo 131 LGAP). Dispone el artículo 166 LGAP: “Habrá nulidad absoluta del acto cuando falten totalmente uno o varios de sus elementos constitutivos, real o jurídicamente”
VII.Sobre el período de Prueba en la relación de empleo público: Por guardar estrecha relación con el tema base de este proceso, resulta oportuno y hasta necesario, que nos refiramos a lo dicho sobre la estabilidad en el empleo público: "III.- EL RÉGIMEN DE ESTABILIDAD EN EL EMPLEO DE LAS SERVIDORAS Y LOS SERVIDORES PÚBLICOS: Los artículos 191 y 192 de la Constitución Política establecen, en sentido amplio, un régimen especial de servicio para todo el sector público o estatal basado en los principios fundamentales de especialidad para el servidor público, el requisito de idoneidad comprobada para el nombramiento y la garantía de estabilidad en el servicio, con el fin de lograr mayor eficiencia en la Administración. A la vez, otorgan (en especial el segundo numeral citado) una serie de derechos, pero que solo fueron enunciados por el constituyente, dejándole al legislador la tarea de normarlos de manera concreta y de especificarlos a través de la ley ordinaria.
Aunque el constituyente optó porque fuera un único cuerpo legal el que regulara el servicio público y desarrollara las garantías mínimas contempladas en la propia Constitución (por eso se indicó que “Un estatuto de servicio civil regulará las relaciones entre el Estado y los servidores públicos...”), el legislador decidió ordenar el servicio, no de modo general, sino por sectores. Se emitió, entonces, no solo el Estatuto del Servicio Civil (aplicable a los funcionarios del Poder Ejecutivo), sino también otro grupo de normas tendientes a reglar la prestación de servicios en otros poderes del Estado e instituciones del sector público; sin embargo, los principios básicos del régimen cubren a todos los funcionarios del Estado, tanto de la administración central como de los entes descentralizados. En lo que al caso interesa, resulta de importancia referirse al derecho a la estabilidad en el empleo.
Se ha indicado que esta garantía, consiste en “el derecho conferido al trabajador de conservar su puesto de trabajo y de solo perderlo por la existencia de una causa justificada”(Alburquerque, Rafael. Estabilidad en el empleo y contratación precaria . En: Estabilidad en el empleo, solución de conflictos de trabajo y concertación social (perspectiva iberoamericana) , Universidad de Murcia, 1989, p. 17). Pasco Cosmópolis, por su parte, señala: “Para estabilidad en el empleo o estabilidad laboral a secas se han dado numerosas definiciones, las principales de las cuales giran en torno a dos ideas: la garantía de la conservación del empleo mientras no haya justa causa en contrario y la correlativa prohibición del despido ad nutum”. (Pasco Cosmópolis, Mario. Estabilidad en el empleo y contratación precaria. Ibid ., pp. 39-40). Como se indicó, del numeral 192 de la Constitución Política se extraen los principios básicos que imperan en el régimen de empleo público, entre los que se incluye el de la estabilidad, que se instituye como uno de los derechos esenciales de los servidores públicos.
Dicho numeral establece: “Con las excepciones que esta Constitución y el estatuto de servicio civil determinen, los servidores públicos serán nombrados a base de idoneidad comprobada y solo podrán ser removidos por las causales de despido justificado que expresa la legislación de trabajo, o en el caso de reducción forzosa de servicios, ya sea por falta de fondos o para conseguir una mejor organización de los mismos”. De dicha norma se desprende el derecho de los servidores públicos a la estabilidad en su puesto, razón por la cual, salvo los casos de excepción claramente definidos en la ley, tienen el derecho a no ser removidos, lo que puede suceder solo cuando medie alguna causa legal de remoción o en el específico caso de reducción forzosa de servicios, ya sea por falta de fondos o dispuesta para conseguir una mejor organización. En consecuencia, se garantiza la permanencia del servidor en su puesto, eliminándose la posibilidad de que pueda ser removido arbitraria o injustificadamente.
El artículo 37 del Estatuto de Servicio Civil desarrolló la norma constitucional al señalar que “Los servidores del Poder Ejecutivo protegidos por esta ley gozarán de los siguientes derechos: / a) No podrán ser despedidos de sus cargos a menos que incurran en causal de despido, según lo establece el Código de Trabajo, o por reducción forzosa de servicios, ya sea por falta de fondos o para conseguir una mejor organización de los mismos, de conformidad con lo establecido en el artículo 47 de esta ley...”. Por su parte, el numeral 43 ídem estipula: “ Los servidores públicos solo podrán ser removidos de sus puestos si incurren en las causales que determina el artículo 81 del Código de Trabajo y 41, inciso d), de esta ley, o en actos que impliquen infracción grave del presente Estatuto, de sus Reglamentos, o de los Reglamentos Interiores de Trabajo respectivos”. Asimismo, el numeral 47 al que alude el artículo 37 transcrito establece: “No obstante lo dispuesto en el artículo 43, el Ministro podrá dar por concluidos los contratos de trabajo de los servidores, previo pago de las prestaciones que pudieran corresponderles conforme al artículo 37, inciso f) de esta ley, siempre que el Tribunal de Servicio Civil, al resolver la consulta que por anticipado le hará, estime que el caso está comprendido en alguna de las siguientes excepciones, muy calificadas: a) Reducción forzosa de servicios o trabajos por falta absoluta de fondos; y/ b) Reducción forzosa de servicios para conseguir una más eficaz y económica reorganización de los mismos, siempre que esa reorganización afecte por lo menos al sesenta por ciento de los empleados de la respectiva dependencia./ La mencionada autoridad prescindirá de los empleados o funcionarios de que se trate, tomando en cuenta la eficacia, la antigüedad, el carácter, la conducta, las aptitudes y demás condiciones que resulten de la calificación de sus servicios, y comunicará luego a la Dirección General la nómina de los despidos para su inscripción preferente entre los candidatos a empleo...”.
Ahora bien, el artículo 5 del Estatuto relacionado señala que “Quedan también exceptuados de este Estatuto, los siguientes funcionarios y empleados: ...e) Los trabajadores que presten servicios interinos u ocasionales o servicios técnicos en virtud de contrato especial...”(La negrita no es del original). (Voto 596-2011 de la Sala Segunda) ." Ciertamente como lo han citado las partes, desde los escritos de interposición y contestación de la demanda, sobre el período de prueba se encuentran dos corrientes jurisprudenciales claramente opuestas entre sí. Por un lado, la Sala Constitucional, ha manifestado que el cese de un nombramiento durante el período de prueba de un funcionario, resulta legítimo siempre que se encuentre claramente fundamentado. Evidenciando además, que la conveniencia y oportunidad de la decisión, es un diferendo de mera legalidad, que corresponde discutir en la vía ordinaria, y que con tal determinación no se lesiona derecho fundamental alguno (ver Voto 7074-1994).
Criterio que reitera diecisiete años después del dictado del voto citado, al manifestar: “este Tribunal tiene una sólida línea jurisprudencial en el sentido que, el cese de funciones durante el período de prueba no obliga a la Administración -en el presente caso, al Poder Judicial- a seguir un procedimiento previo a la destitución, en tanto, ésta cuenta con la posibilidad de valorar la permanencia de los servidores en un puesto - siempre y cuando fundamente de manera objetiva su decisión - como una forma de salvaguardar el principio de idoneidad comprobada, consagrado por el artículo 192 de la Constitución Política.”Más adelante sostiene, en esa misma sentencia: “En efecto, la existencia del período de prueba encuentra su razón de ser en la necesidad de evaluar el desempeño de los funcionarios, sus habilidades para ocupar un cargo público, esto como una forma de garantizar el respeto al principio de idoneidad comprobada, consagrado por el numeral 192 de la Constitución Política.
El despido durante esta fase no es una sanción propiamente dicha. Simplemente, la Administración Pública decide prescindir de los servicios de determinado funcionario, pues no lo considera idóneo para ocupar la plaza.” (Voto 13605-2011 ). En sentido coincidente, la Sección Octava de este Tribunal Contencioso Administrativo ha manifestado: “No podemos obviar que mientras el funcionario no ha superado el período de prueba, el patrono tiene la facultad de dar por terminado el contrato de trabajo, sin necesidad de aplicar una causal de despido justificado, ni un procedimiento administrativo riguroso, pues mientras no se formalice el vínculo, que implique la superación de la fase de prueba, entonces el patrono conserva un margen de discrecionalidad para apreciar las condiciones particulares del trabajador, a fin de corroborar si la labor del funcionario es conveniente para el servicio, en este caso, la función policial de investigación (...) El Estatuto de Servicio Judicial contempla las condicionantes dichas, de manera que el art. 33 mencionado, expresamente dispone que la protección normativa estatutaria lo será a partir de la satisfacción del período de prueba de un año, y antes de que ello ocurra, el art. 34 inciso b) posibilita a los jefes de oficina para despedir directamente al empleado, ...., respecto a los motivos de la terminación del contrato de trabajo.” (Sentencia número 207-2011 de las 8:30 horas del 8 de diciembre de 2011).
No obstante, en la misma Sala Constitucional, subsiste una corriente divergente con el criterio expuesto líneas arriba, en el sentido que a pesar de la condición del nombramiento de un funcionario en propiedad se encuentre en período de prueba, la Administración debe en todos los casos, otorgar en su sentido formal y material, las garantías del debido proceso, consustancial al derecho de defensa para cesar el nombramiento de una persona en tal situación. Específicamente ha dicho: “V.- VOTO SALVADO DE LA MAGISTRADA CALZADA MIRANDA Y EL MAGISTRADO CRUZ CASTRO. Aún tratándose del cese de funciones de un servidor que se encuentra en período de prueba consideran que, el despido debe encontrarse debidamente motivado como todo acto administrativo, de conformidad con la Ley de la Administración Pública, ello con el fin de que la Administración no haga un uso abusivo de esta potestad. Para tal efecto, es necesario que la Administración realice el procedimiento administrativo correspondiente, con el fin de otorgar al funcionario cesado la oportunidad de ejercer su derecho de defensa, en atención a la garantía constitucional del debido proceso.
Lo anterior, por cuanto estimamos que el ejercicio de la potestad disciplinaria por parte de los jerarcas de un ente u órgano administrativo, tiene repercusiones o consecuencias jurídicas muy graves en la esfera del funcionario público sometido a la misma, como es el caso del recurrente, que fue cesado en su nombramiento. Ese iter procedimiental está concebido para garantizarle al administrado una resolución administrativa que respete el debido proceso, el derecho de defensa, el contradictorio o la bilateralidad de la audiencia y, por consiguiente, tiene una profunda raigambre constitucional en los ordinales 39 y 41 de la Constitución Política. En ese sentido, el procedimiento administrativo es un requisito o elemento constitutivo de carácter formal del acto administrativo final, cuya ausencia o inobservancia determina, ineluctablemente, la invalidez o nulidad más grave al contrariar el bloque de constitucionalidad (derechos al debido proceso y la defensa), sobre el particular, el ordinal 216 de la Ley General de la Administración Pública estipula, con meridiana claridad, que “La Administración deberá adoptar sus resoluciones dentro del procedimiento con estricto apego al ordenamiento...”.
En tratándose del Derecho Administrativo Disciplinario, la Ley General de la Administración Pública manda a los órganos y entes administrativos a observar, indefectiblemente, el procedimiento ordinario cuando este conduzca “... a la aplicación de sanciones de suspensión o destitución, o cualquiera otra de similar gravedad”. En consecuencia a lo señalado debemos indicar que es inherente al procedimiento ordinario la realización de una comparecencia oral y privada en la que el administrado que es parte interesada tenga la oportunidad de formular alegaciones, ofrecer prueba y emitir conclusiones (artículos 309 y 317 de la Ley General de la Administración Pública), sobre todo cuando “... la decisión final pueda causar daños graves”a alguna o a todas las partes interesadas (artículo 218 ibídem). Así, en el caso del amparado, la autoridad recurrida debió seguir los parámetros establecidos para constituir el debido proceso, aún y cuando dicho funcionario se encontrara en período de prueba.
Por los motivos descritos anteriormente, a nuestro criterio, lo procedente en este caso era declarar con lugar del recurso .”(Voto salvado en sentencia 13605-2011 ya citada). Línea que ha adoptado varias secciones de este mismo Tribunal, sosteniendo que aún a pesar que un funcionario se encuentre en período de prueba, para proceder al cese de su nombramiento, por motivos disciplinarios, debe la Administración seguir un procedimiento administrativo, brindando la oportunidad de defensa, teniendo la obligación de comprobar en forma objetiva las razones en que fundamenta su decisión. En este orden de ideas, esta Sección en el voto 46-2013 de las trece horas con treinta minutos del veintisiete de mayo del año dos mil trece, expresó la necesidad de motivación del acto administrativo que cesa al servidor por no cumplir a satisfacción de manera integral su período de prueba, de la siguiente manera: " Al respecto, este Tribunal es del criterio que lo resuelto por la Sala Constitucional desde el ámbito de sus competencias propias, no excluye el necesario control de legalidad de la conducta administrativa, establecido en los artículos 1.1 y 1.2 del Código Procesal Contencioso Administrativo, en tanto disponen: "1) La Jurisdicción Contencioso-Administrativa, establecida en el artículo 49 de la Constitución Política, tiene por objeto tutelar las situaciones jurídicas de toda persona, garantizar o restablecer la legalidad de cualquier conducta de la Administración Pública sujeta al Derecho administrativo, así como conocer y resolver los diversos aspectos de la relación jurídico-administrativa. 2) Los motivos de ilegalidad comprenden cualquier infracción, por acción u omisión, al ordenamiento jurídico, incluso la desviación de poder".
Los alcances de la jurisdicción contencioso administrativa a partir de la entrada en vigencia del Código Procesal Contencioso Administrativo, han sido definidos como un "control plenario y universal" del cual no se puede escapar prácticamente ninguna conducta administrativa. En este sentido, se ha indicado "... el nuevo CPCA al emplear un concepto tan amplio y genérico como el de conducta administrativa evita cualquier restricción legislativa del control de legalidad plenario y universal diseñado por el constituyente, puesto que, como veremos, se complementa, incluso, con la noción de relación jurídico-administrativa la cual tiene un contenido muy basto y funciona a modo de cláusula residual para abordar o comprender cualquier relación jurídica que esté sometida a un régimen de Derecho Administrativo...." Jinesta Lobo. Ernesto. en El Nuevo Proceso Contencioso Administrativo. Escuela Judicial.
A mayor abundamiento debe tomarse en consideración que inclusive la Ley General de la Administración Pública establece el deber oficioso del Juez en cuanto a la revisión de determinados elementos (incluido el procedimiento) en un acto administrativo que sea objetado. En este sentido el artículo 182 de dicho cuerpo normativo indica: "1. El Juez no podrá declarar de oficio la invalidez del acto, salvo que se trate de infracciones sustanciales relativas al sujeto, al procedimiento o a la forma, casos en los cuales deberá hacerlo. 2. Para efectos de este artículo el sujeto se entenderá como elemento comprensivo de la existencia del ente y su capacidad, de la existencia del órgano y su competencia, de los requisitos necesarios para el ejercicio de ésta y de la regular investidura del servidor público. 3. El Juez podrá controlar de oficio la existencia de todos los extremos dichos en relación con el sujeto del acto, con la excepción contenida en el párrafo siguiente. 4.
La incompetencia relativa no podrá ser declarada ni hecha valer de oficio". En razón de lo anterior, este Tribunal estima que alegados vicios de nulidad en un acto administrativo por motivos de legalidad, indefectiblemente, es necesario entrar a su conocimiento y resolución. Asì las cosas, en materia del régimen de empleo público (art. 112 LGAP) no es de recibo el argumento de que el acto de cese de un nombramiento en período de prueba no está sujeto a límites de legalidad, amparado en la mera y presunta discrecionalidad patronal, habida cuenta que nuestro ordenamiento prevee su revisión jurisdiccional, en tanto que es una conducta administrativa más sujeta al bloque de legalidad. Mal harían los Juzgadores, si advirtiendo vicios de legalidad en una conducta administrativa, se abstengan de pronunciarse al respecto y mantengan un acto, que se aparta del ordenamiento jurídico aplicable, con evidente afectación a intereses o derechos de un Administrado.
Conteste con lo indicado, debe tomarse en consideración el voto 01469-2011 de 30 de noviembre de 2011 de la Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia, sobre los alcances de la vinculatoriedad de los votos de la Sala Constitucional, en tanto dispuso lo siguiente: "..... la vinculatoriedad de un fallo está referida, no ya a las partes que contendieron, (pues es claro que lo dispuesto por el órgano competente les obliga, en tanto su controversia ya fue decidida en forma definitiva), sino a otros sujetos ajenos al proceso, determinados expresamente por una norma (constitucional o legal). En lo que a este proceso interesa, se reconoce este principio respecto de las decisiones finales adoptadas por la Sala Constitucional. De esta manera, el mandato 13 de la LJC versa: “La jurisprudencia y los precedentes de la jurisdicción constitucional son vinculantes erga omnes, salvo para sí misma”. Se observa que la redacción de esta norma puede prestarse a equívocos en cuanto al objeto de la vinculatoriedad, en razón de su aparente amplitud.
No obstante, de su concordancia con los preceptos primero del mismo cuerpo normativo -que define su competencia materialy 8 inciso 1) párrafo tercero de la LOPJ, se determina que ésta sólo reside en los pronunciamientos referidos al Derecho de la Constitución. Más sencillo, a las interpretaciones que del bloque de constitucionalidad emita este órgano. Es claro que la competencia de aquel Tribunal (y el deslinde con la que corresponde a la jurisdicción contencioso administrativa), es un tema diverso al de la vinculatoriedad de sus fallos; sin embargo, nutre o define su objeto. Así las cosas, en tanto le corresponde garantizar los derechos y libertades fundamentales (precepto 48 de la Carta Magna), ejercer el control de la constitucionalidad de las normas de cualquier naturaleza y de los actos sometidos al Derecho Público, y la resolución de los conflictos de competencia entre los Poderes del Estado (norma 10 ibídem), o lo que es igual, pronunciarse sobre los conflictos y cuestionamientos de orden constitucional, las explicaciones que del Derecho de la Constitución profiera es lo que se impone a quienes aplican o interpretan aspectos jurídicos y a todas las personas (físicas o jurídicas, públicas o privadas).
Ahora bien, merece atención la hipótesis de eventuales interpretaciones en que pueda incurrir el Tribunal Constitucional de las normas infraconstitucionales. En este supuesto, lo establecido por aquel Órgano no limita u obliga a los restantes tribunales (entre ellos, claro está, a los contencioso administrativos), pues la vinculatoriedad, como se dijo, se limita a las cuestiones de naturaleza y trascendencia constitucional (se reitera, lo propio de su competencia). En este mismo orden de ideas, en sentencia n.° 1000-F-SI-2010 de las 9 horas 35 minutos del 26 de agosto de 2010, esta Cámara indicó que “[...] la vinculatoriedad de los precedentes emanados de la jurisdicción constitucional se da, únicamente, respecto de la interpretación de los alcances de los derechos fundamentales y las normas constitucionales, no así en cuanto a aspectos de legalidad [...]”. Véase, en igual sentido, la resolución n.° 226-F-SI-2008 de las 15 horas 26 minutos del 14 de marzo de 2008.
También, la propia Sala Constitucional ha señalado: “[...] tal y como lo dispone el párrafo final del artículo 8.1 de la Ley Orgánica del Poder Judicial, cuando existan precedentes o jurisprudencia constitucional para resolver el caso, el juez está obligado a interpretar y aplicar las normas o actos propios del asunto, conforme con tales precedentes o jurisprudencia incluso si para hacerlo haya de desaplicar leyes u otras normas que resulten incompatibles con ellos, siempre y cuando, claro está, se trate se las mismas hipótesis o supuestos, de modo que la situación bajo el conocimiento del Juez resulta idéntica a la resuelta por el precedente o la jurisprudencia constitucional. Esto es así, además, por virtud de que el artículo 13 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional establece que "la jurisprudencia y los precedentes de la jurisdicción constitucional son vinculantes erga omnes", dado que ofrecen la forma en que los actos sujetos al derecho público y la normativa en general, pueden entenderse conforme con el Derecho de la Constitución .
Además , esta misma norma, en principio, se aplica a la propia Sala Constitucional, por virtud de lo dispuesto en el artículo 9( [sic] de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, ya para inadmitir o para resolver por el fondo cualquier acción o gestión ante ella intentada, con la salvedad, y esto es obvio por tratarse del propio Tribunal Constitucional, que la jurisprudencia y los precedentes lo vinculan en tanto no encuentre razones para variar sus propias tesis o criterios. Si, como es de rigor, el Derecho de la Constitución está integrado no solamente por los valores, principios y normas constitucionales, sino también por otros parámetros de constitucionalidad (instrumentos de derecho internacional, prácticas secundum constitutionem, etc) y la propia producción jurisprudencial que en ejercicio de su competencia va generando la Sala Constitucional y que necesariamente se integra al mismo nivel normativo que interpreta o aplica, la Sala puede y debe, en ejercicio de su competencia, estar en capacidad de ir adecuando sus propias interpretaciones, cuando las circunstancias lo ameritan” (el subrayado se agrega).
Finalmente, esta Sala considera necesario señalar que la vinculatoriedad de una sentencia constitucional no depende de si es estimatoria o desestimatoria, según lo señalaron los juzgadores en el fallo impugnado, porque del canon 55 de la LJC no puede desprenderse esa situación. Al respecto, dispone esa norma: “El rechazo del recurso de amparo no prejuzga sobre las responsabilidades en que haya podido incurrir el autor del agravio. El ofendido o la Administración, en su caso, podrán promover o ejercitar las acciones que correspondan, o aplicar las medidas pertinentes.”(Lo subrayado no es del original). Se colige que regula un aspecto fáctico distinto: la eventual responsabilidad del autor del agravio, no si la sentencia es vinculante. En esta misma línea, el Tribunal de Casación de lo Contencioso Administrativo dispuso: “[...] son revisables ante la jurisdicción contencioso administrativa, tanto los supuestos donde el tribunal constitucional, haya desestimado o declarado sin lugar el recurso de amparo o habeas corpus planteado, por considerar que la conducta impugnada, no resulta contraria de manera directa al Derecho de la Constitución, pues en ese supuesto, no se alude a la legalidad del acto o conducta (de resorte exclusivo de los jueces contenciosos), como aquellos en los cuales, declarada la inconformidad con la Carta Magna, el justiciable estime oportuno, discutir la conformidad de las actuaciones, con el bloque de legalidad.
En estos casos, el administrado puede acudir a la vía contencioso administrativa, para hacer valer sus eventuales derechos subjetivos o intereses legítimos y requerir se determine en esa instancia, si las conductas o actos impugnados resultan o no contrarios al ordenamiento jurídico. De ahí que no sea válida la interpretación hecha por el demandado, en el sentido de que producen cosa juzgada todos los fallos emitidos por la Sala Constitucional, en tanto el análisis que efectúa dicho órgano decisor, es distinto del que ha realizado el Tribunal Contencioso Administrativo”(resolución n.° 107-F-SI-2010 de las 8 horas 30 minutos del 30 de abril de 2010, el subrayado no corresponde al original)....." De conformidad con lo anterior, resulta procede realizar el análisis de legalidad de las conductas sometidas a conocimiento de este Tribunal y por consiguiente, se estima que en el caso concreto, hecho un análisis de la prueba evacuada y razonamientos de las partes, lleva la razón la actora al invocar la nulidad del acto de su cese de nombramiento por la ausencia del elemento formal del procedimiento administrativo previo.
Tal y como se ha indicado, en el caso de la actora su cese de nombramiento no se realizó ni siquiera mediante un simple acto administrativo debidamente motivado, por lo que esta integración considera que la conducta administrativa objetada se encuentra viciada de nulidad absoluta, habida cuenta que lesiona de manera grave la validez de la conducta administrativa, al determinar su presunta falta de idoneidad para continuar en su puesto, sin que en ningún momento se le haya garantizado que la decisión administrativa pudiera valorar los razonamientos que estimare oportunos en su defensa. En este orden de ideas, no debe olvidarse que el acto impugnado tiene serios efectos sobre la esfera jurídica de la actora dado su carácter ablatorio de un derecho subjetivo del mismo y por consiguiente, la aplicación de las normas citadas ut supra resultan insoslayables. Como puede advertirse la potestad sancionatoria de la Administración en el caso en examen (al igual que en cualquier otro supuesto en similar sentido) no es irrestricta, sino que se encuentra limitada por los derechos fundamentales del actor y la aplicación de la normativa existente en la materia, garante de ésta.
Si nuestro ordenamiento exige la aplicación de un debido proceso, previo a la adopción de un acto con efectos lesivos a la esfera jurídica del Administrado, no es mera formalidad, sino que obedece a la naturaleza misma del derecho administrativo, en tanto que éste propende a que las decisiones de los órganos públicos no sean arbitrarias y que respondan, tanto a la legalidad como a determinados principios y reglas delimitadoras de la discrecionalidad administrativa. En este sentido, si bien el Tribunal es consiente de la existencia de la figura del período de prueba, como un mecanismo para verificar la idoneidad del funcionario nombrado, también estima que en materia de función pública, el mismo no significa un ejercicio ilimitado de la potestad sancionatoria con evidente desprecio de los derechos fundamentales del funcionario. Pretender que la representación patronal en materia de empleo público pueda cesar con motivo del período de prueba con una discrecionalidad absoluta, sin siquiera dar motivación a la conducta administrativa, significaría interpretar que el funcionario en período de prueba adolece de una especie de interdicción de dichos derechos (base del debido proceso legal) y que además, se releva a la conducta administrativa del control de legalidad por ese tiempo, con el contrasentido de que con base en dicho razonamiento, si el servidor se encuentra interino, al gozar de estabilidad impropia, se le debe respetar su derecho al debido proceso, mas si está en propiedad en período de prueba, no es necesario.
Estima este colegio que interpretar el período de prueba en tal sentido, resulta contrario a la estabilidad de que gozan los servidores públicos, de conformidad con el artículo 192 de la Constitución Política, siendo así que la aplicación del período de prueba hecha sólo es procedente en el régimen de empleo privado, en donde el patrono tiene libertad de remover al servidor por su sola voluntad con responsabilidad o por una causal, sin aplicación de la responsabilidad tasada establecida en el Código de Trabajo. A mayor abundamiento, debe atenderse a que la figura del período de prueba si bien no está regulada de manera explícita en nuestro ordenamiento en el régimen privado, se encuentra de manera implícita en el los artículos 28 y 29 del Código de Trabajo, en tanto que facultan al cese unilateral por parte del patrono de la relación laboral durante los primeros tres meses sin el pago del preaviso y auxilio de cesantía.
A partir de dicho supuesto, se ha venido desarrollando dicho Instituto jurídico, como el lapso de tiempo en el cual el patrono (o inclusive el trabajador) pueden analizar las condiciones de empleo y dar por roto el vínculo sin responsabilidad. En el caso del patrono se ha interpretado que en dicho tiempo, él puede valor las cualidades y aptitudes del servidor y si no le son satisfactorias, cesarlo, de previo a que se consolide la relación. Como se advierte, esta figura se encuentra muy vinculada a la no existencia de un régimen de estabilidad para el trabajador privado y la amplia libertad de que goza el patrono de dar por concluida la relación de manera unilateral. En el caso del régimen público, si bien existen normas que regulan el período de prueba, inclusive por lapsos de tiempo superiores a tres meses, es criterio de este colegio que el mismo debe ser analizado teniendo a la vista el derecho a la estabilidad del servidor y el correlativo derecho de defensa tutelado constitucionalmente, imprescindible a la hora del dictado de un acto administrativo en donde se estime no cumplido con las condiciones necesarias para tener por ganado de manera satisfactoria dicho período.
En el caso particular debe tomarse en consideración además que se reafirma la necesidad de control de legalidad, el hecho de que el acto emitido es discrecional, no reglado. Así las cosas, en casos como el de análisis, al operar la posibilidad de escogencia, debe tomarse en consideración los límites a dicha potestad (art. 16 LGAP), se reafirma aún más la necesidad de que el Tribunal proceda a determinar la conformidad con las reglas de la ciencia o la técnica o los principios de lógica, la justicia y la conveniencia. Si bien el artículo 31 del Estatuto de Servicio Civil indica la posibilidad de libre remoción del servidor durante el período de prueba, dicha norma, emitida en el año 1953, no puede analizarse descontextualizada del posterior desarrollo normativo en cuanto a tutela del debido proceso y control de la legalidad administrativa contemplado en la Ley General de la Administración Pública emitida en 1978 y baluarte fundamental de nuestro sistema jurídico frente a las arbitrariedades e inmunidades del poder.
Si bien en algún momento, al tenor literal de la norma del Estatuto la libre remoción en período de prueba era algo común, la existencia de las condiciones en que debe ser emitida la conducta administrativa ablatoria y los requisitos del acto administrativo emitido en tal sentido, limitan la discrecionalidad y le obligan a quitar todo matiz de arbitrariedad, al imponer una adecuada motivación de todo acto administrativo. En consecuencia, la posibilidad de cese en una relación de empleo público nunca puede ser arbitraria o infundada, - ni siquiera dentro de un período de prueba- sin la debida motivación que garantice la posibilidad de ser impugnada por parte del servidor eventualmente afectado. " Por su parte, el voto 26-2013 de las 10:00 horas del 22 de marzo de 2013, de esta sección sostuvo la necesidad de aplicar un debido proceso cuando el cese en el período de prueba tiene naturaleza puramente disciplinaria , de la siguiente manera: "...Como se ha indicado y no se ha controvertido, dicho acto se emitió sin que previamente se diera oportunidad al actor para que al menos pudiera ejercer su derecho de defensa, mediante la posibilidad de ofrecer prueba y esgrimir sus argumentos de descargo, siendo así que se obvió todo el ritualismo procedimental.
Para sustentar lo anterior, la representación del Estado alega la existencia de un período de prueba como fundamento de la posibilidad de cese del nombramiento del actor, cuando se determinare que el mismo no cumple con las condiciones necesarias para el cargo en el que fue nombrado. En este orden de ideas, invoca el criterio sostenido por la Sala Constitucional y que se desprende de votos emitidos y conocidos por este Tribunal, en donde se ha indicado que el debido proceso es innecesario en los supuestos de cese de la relación de empleo durante el período de prueba, tal y como se establece en el voto 2011-011493 de once horas y treinta y dos minutos del veintiséis de agosto del dos mil once, en tanto dispone: "En primer lugar, este tribunal en reiterada jurisprudencia ha señalado que el patrono tiene la facultad de despedir al trabajador en el período de prueba, toda vez que la finalidad de este instituto es garantizar al primero la eficacia del servidor en el desempeño de las funciones encomendadas y, por esa razón no resulta arbitraria la destitución acordada en ese lapso, siempre y cuando se fundamenten las causas que la justifican, no siendo necesario entonces iniciar previamente un procedimiento administrativo para ello.
Así que, es propio de la naturaleza de este instituto que haya cierta discrecionalidad del patrono para hacer cesar un nombramiento, si en el período de prueba, el funcionario nombrado en un puesto, no demuestra idoneidad efectiva en su desempeño. Eso quiere decir que no es necesario cumplir con ningún procedimiento administrativo que conduzca a tal decisión, a la manera del debido proceso. En efecto, esa ha sido la tesis que tradicionalmente ha sostenido la Sala, si bien en ocasiones con voto dividido. Pero ha sido la posición de la jurisprudencia constitucional, sostenida en el tiempo. Al efecto, baste citar que así se ha pronunciado la Sala en acción de inconstitucionalidad, como en la sentencia número 2005-4335, en que sostuvo: “ III.- Despido en período de prueba no requiere aplicación del debido proceso. El tema del despido de un funcionario durante el período de prueba ya ha sido resuelto por este Tribunal, estimándose que no se requiere la aplicación del debido proceso.
En la sentencia número 2000-00870 de las quince horas cuarenta y ocho minutos del veintiséis de enero del dos mil, se señaló: “En repetidas ocasiones este Tribunal ha sostenido que el despido de un funcionario durante el período de prueba no obliga al empleador a seguir el debido proceso. Así, una disposición normativa, como la que se impugna aquí, no resulta, considerada en sí misma, lesiva del principio constitucional mencionado. En este sentido, valga citar la sentencia número 6506-97 de las 10:48 horas del 10 de octubre de 1997: "...resulta claro que, en efecto, el recurrente se encontraba dentro del período de un año que señala esa normativa como período de prueba. Desde el punto de vista del derecho al trabajo y de defensa, tal circunstancia tiene la consecuencia de que el empleador cuenta con una gran discrecionalidad para decidir sobre su permanencia en el puesto, ya que, precisamente, con ese fin es que se prevén tales tipos de períodos (...)" (véase también, en ese sentido, la resolución número 6287-97 de las 12:06 horas del 17 de enero de 1997).
Asimismo en la sentencia número 1994-06698 de las quince horas del quince de noviembre de mil novecientos noventa y cuatro se adujo: “No lleva razón el recurrente al afirmar que resulte contrario al debido proceso, el hecho de que el patrono despida al trabajador en el período de prueba, toda vez que la finalidad de este instituto es garantizar al primero la eficacia del servidor en el desempeño de las funciones encomendadas, por esa razón no resulta arbitraria la destitución que se acordara en ese lapso, siempre y cuando se fundamenten las causas que justifican la decisión adoptada. Como del propio libelo de interposición del recurso y de la documentación a él acompañada se desprende, que la separación del cargo del amparado se produjo dentro del período de prueba a que aluden los artículos 33 y 34 inciso b) del Estatuto de Servicio Judicial, lo actuado no resulta arbitrario y el amparo por ello improcedente.
Por otra parte, la inconformidad que tuviera el recurrente con la oportunidad y conveniencia de la medida acordada, constituye un diferendo de mera legalidad que no corresponde discutir en esta sede -toda vez que con ellos no se lesionan, en forma directa, derecho fundamental alguno de aquél-, sino en la contenciosa o laboral respectiva. Por todo lo expuesto, el amparo resulta improcedente y así debe declararse, ...". En cuanto a las demás violaciones constitucionales, debe el accionante tener en cuenta que como él fue despedido durante el período de prueba, no había ingresado al régimen del Servicio Civil, motivo por el cual no puede alegar lesionado el artículo 192 constitucional, en cuanto a la estabilidad laboral del servidor público. Asimismo, tampoco existe violación del artículo 56 de la Constitución, ya que por estar en el período de prueba, no está en condiciones de igualdad laboral con el resto de los funcionarios judiciales.
Por ello, con fundamento en las razones dadas y en la sentencia transcrita, por tratarse de una reiteración de otra anterior rechazada, es que procede rechazar por el fondo esta acción de inconstitucional.” (Véase en el mismo sentido las sentencias 2002-01455 de las quince horas treinta y dos minutos de doce de febrero de dos mil dos, número 2002-03016 de las once horas diez minutos de primero de marzo del dos mil dos, número 2002-07388 de las ocho horas cincuenta y un minutos de veintiséis de julio del dos mil dos, número 2002-09420 de las dieciséis horas siete minutos de veintiséis de setiembre del dos mil dos y número 2002-11911 de las trece horas treinta y uno minutos de trece de diciembre del dos mil dos.) De conformidad con lo anterior, no existe ilegitimidad alguna en la forma en que se cesó al amparado de su nombramiento en propiedad en el Ministerio recurrido, como lo sostiene, básicamente porque las razones del cese del nombramiento estuvieron debidamente justificadas, al haberse producido durante su período de prueba, y no haberlo superado por la falta de aptitud física, aptitud indispensable para el puesto en cuestión -profesor de educación física-".
No obstante lo anterior, es menester indicar que mediante voto 08606-1999 de 5 de noviembre de 1999 esa Sala Constitucional había sostenido una posición diferente con respecto a la situación de una funcionaria judicial en tanto que en dicho caso, se resolvió lo siguiente: "IV.- Esta Sala ha reconocido las atribuciones del patrono durante el período de prueba, que le permiten dar por terminado el contrato sin responsabilidad patronal, y que en el caso del Poder Judicial se regulan en los artículos 33 y 34 inciso a) del Estatuto de Servicio Judicial. Sin embargo, el presente amparo debe ser analizado desde una perspectiva diversa. Aunque del acuerdo del Consejo Superior impugnado, se desprende que se dispuso el retorno de la recurrente a su puesto de origen debido a su insatisfactoria labor como Jueza Tramitadora del Juzgado Segundo Civil de Menor Cuantía, entre otras cosas, por sus relaciones interpersonales con los demás funcionarios del Juzgado y los usuarios.
Del dicho de la recurrente, que no fue desmentido por el Presidente del Consejo Superior, se desprende que éste tuvo noticia de esta situación luego de que la recurrente se quejara ante ese órgano sobre la negativa de la Jueza del Despacho, Lic. Nombre110753 de compartir con ella el servicio sanitario. Ésta hizo manifestaciones informales acerca de su conducta, con base en las cuales se adoptó la decisión impugnada. A juicio de la Sala, en el presente caso se le atribuyeron conductas y faltas sobre las cuales la recurrente no tuvo oportunidad de defenderse. A fin de respetar su derecho de defensa, para decretar su remoción, era necesario seguir un procedimiento en el que se le informara qué conductas se le atribuían y darle la oportunidad de defenderse y aportar prueba de descargo antes de tomar la decisión que le causa perjuicio. En el presente caso, el Consejo Superior adoptó el acuerdo impugnado sin haber conferido audiencia previa a la recurrente, para que ejerciera su defensa; en razón de ello, el recurso resulta procedente, por lo que debe anularse el acuerdo adoptado en la sesión N°58-99 del 22 de julio, artículo LII, que dispuso regresar a Lilliam Esquivel Esquivel al cargo de Jueza Contravencional y de Menor Cuantía de Hatillo, a partir del 1 de julio del año en curso".
Adicionalmente han existido votos salvados con respecto a este tema, tal y como se indica en el voto que se señala a continuación: "En este caso disentimos del criterio de mayoría, estimamos que en el período de prueba rige para el amparado las garantías del debido proceso. El hecho que el funcionario se encuentre en esta etapa, no debilita o excluye las garantías de estabilidad e inamovilidad, salvo una causa que se haya demostrado conforme al debido proceso. Si se exige el debido proceso para asuntos de mera constatación, con mayor razón deben mantenerse inalterables las garantías del debido proceso para los funcionarios que han sido nombrados con todas las garantías y se encuentran en el período de prueba. Este período no exime el respeto a las garantías fundamentales del debido proceso. La estabilidad y la idoneidad en el puesto de un funcionario que ha superado las exigencias del nombramiento, requieren que la revocatoria de esa designación, aunque esté en período de prueba, se realice en consonancia con la estabilidad que le garantiza su designación, condición que no desaparece por encontrarse en un período de evaluación; no existe en este supuesto, una justificación para excluir una garantía elemental como el derecho de defensa.
En este caso debieron respetarse los derechos básicos de la defensa al prescindir de los servicios de un funcionario en el período de prueba. Los peligros de la arbitrariedad se mantienen cuando se excluyen, sin motivo, las garantías que aseguran la estabilidad e inamovilidad de los funcionarios nombrados conforme a las exigencias constitucionales y legales". (voto 10644-2011 de 12 de agosto de 2011 de Sala Constitucional). Al respecto, este Tribunal es del criterio que lo resuelto por la Sala Constitucional desde el ámbito de sus competencias propias, no excluye el necesario control de legalidad de la conducta administrativa, establecido en los artículos 1.1 y 1.2 del Código Procesal Contencioso Administrativo, en tanto disponen: "1) La Jurisdicción Contencioso-Administrativa, establecida en el artículo 49 de la Constitución Política, tiene por objeto tutelar las situaciones jurídicas de toda persona, garantizar o restablecer la legalidad de cualquier conducta de la Administración Pública sujeta al Derecho administrativo, así como conocer y resolver los diversos aspectos de la relación jurídico-administrativa. 2) Los motivos de ilegalidad comprenden cualquier infracción, por acción u omisión, al ordenamiento jurídico, incluso la desviación de poder".
Los alcances de la jurisdicción contencioso administrativa a partir de la entrada en vigencia del Código Procesal Contencioso Administrativo, han sido definidos como un "control plenario y universal" del cual no se puede escapar prácticamente ninguna conducta administrativa. En este sentido, se ha indicado "... el nuevo CPCA al emplear un concepto tan amplio y genérico como el de conducta administrativa evita cualquier restricción legislativa del control de legalidad plenario y universal diseñado por el constituyente, puesto que, como veremos, se complementa, incluso, con la noción de relación jurídico-administrativa la cual tiene un contenido muy basto y funciona a modo de cláusula residual para abordar o comprender cualquier relación jurídica que esté sometida a un régimen de Derecho Administrativo...." Jinesta Lobo. Ernesto. en El Nuevo Proceso Contencioso Administrativo . Escuela Judicial.
A mayor abundamiento debe tomarse en consideración que inclusive la Ley General de la Administración Pública establece el deber oficioso del Juez en cuanto a la revisión de determinados elementos (incluido el procedimiento) en un acto administrativo que sea objetado. En este sentido el artículo 182 de dicho cuerpo normativo indica: "1. El Juez no podrá declarar de oficio la invalidez del acto, salvo que se trate de infracciones sustanciales relativas al sujeto, al procedimiento o a la forma, casos en los cuales deberá hacerlo. 2. Para efectos de este artículo el sujeto se entenderá como elemento comprensivo de la existencia del ente y su capacidad, de la existencia del órgano y su competencia, de los requisitos necesarios para el ejercicio de ésta y de la regular investidura del servidor público. 3. El Juez podrá controlar de oficio la existencia de todos los extremos dichos en relación con el sujeto del acto, con la excepción contenida en el párrafo siguiente. 4.
La incompetencia relativa no podrá ser declarada ni hecha valer de oficio". En razón de lo anterior, este Tribunal estima que alegados vicios de nulidad en un acto administrativo por motivos de legalidad, indefectiblemente, es necesario entrar a su conocimiento y resolución. Asì las cosas, en materia del régimen de empleo público (art. 112 LGAP) no es de recibo el argumento de que el acto de cese de un nombramiento en período de prueba no está sujeto a límites de legalidad, amparado en la mera y presunta discrecionalidad patronal, habida cuenta que nuestro ordenamiento prevee su revisión jurisdiccional, en tanto que es una conducta administrativa más sujeta al bloque de legalidad. Mal harían los Juzgadores, si advirtiendo vicios de legalidad en una conducta administrativa, se abstengan de pronunciarse al respecto y mantengan un acto, que se aparta del ordenamiento jurídico aplicable, con evidente afectación a intereses o derechos de un Administrado....
De conformidad con lo anterior, procede realizar el análisis de legalidad de las conductas sometidas a conocimiento de este Tribunal y por consiguiente, se estima que en el caso concreto, hecho un análisis de la prueba evacuada y razonamientos de las partes, lleva la razón el señor Nombre110795 al invocar la nulidad del acto de su cese de nombramiento por la ausencia del elemento formal del procedimiento administrativo previo. Tal y como se ha indicado, en el caso del actor su cese de nombramiento se realizó mediante simple acto administrativo, por lo que esta integración considera que la conducta administrativa objetada se encuentra viciada de nulidad absoluta, habida cuenta que lesiona de manera grave la validez del acto administrativo objetado, al imponer una sanción, sin que en ningún momento se le haya garantizado que la decisión administrativa pudiera valorar los razonamientos que estimare oportunos en su defensa.
En este orden de ideas, no debe olvidarse que el acto impugnado tiene serios efectos sobre la esfera jurídica del actor dado su carácter ablatorio de un derecho subjetivo del mismo y por consiguiente, la aplicación de las normas citadas ut supra resultan insoslayables. Como puede advertirse la potestad sancionatoria de la Administración en el caso en examen (al igual que en cualquier otro supuesto en similar sentido) no es irrestricta, sino que se encuentra limitada por los derechos fundamentales del actor y la aplicación de la normativa existente en la materia, garante de ésta. Si nuestro ordenamiento exige la aplicación de un debido proceso, previo a la adopción de un acto sancionatorio, no es mera formalidad, sino que obedece a la naturaleza misma del derecho administrativo, en tanto que éste propende a que las decisiones de los órganos públicos no sean arbitrarias y que respondan, tanto a la legalidad como a determinados principios y reglas delimitadoras de la discrecionalidad administrativa.
En este sentido, si bien el Tribunal es consiente de la existencia de la figura del período de prueba, como un mecanismo para verificar la idoneidad del funcionario nombrado, también estima que en materia de función pública, el mismo no significa un ejercicio ilimitado de la potestad sancionatoria con evidente desprecio de los derechos fundamentales del funcionario. Pretender que la representación patronal en materia de empleo público pueda despedir de manera arbitraria durante el período de prueba con una discrecionalidad absoluta, sin dar la oportunidad de ejercicio de los derechos de defensa y audiencia, significaría interpretar que el funcionario en período de prueba adolece de una especie de interdicción de dichos derechos (base del debido proceso legal) y que además, se releva a la conducta administrativa del control de legalidad por ese tiempo, con el contrasentido de que con base en dicho razonamiento, si el servidor se encuentra interino, al gozar de estabilidad impropia, se le debe respetar su derecho al debido proceso, mas si está en propiedad en período de prueba, no es necesario.
Estima este colegio que interpretar el período de prueba en tal sentido, resulta contrario a la estabilidad de que gozan los servidores públicos, de conformidad con el artículo 192 de la Constitución Política, siendo así que la aplicación del período de prueba hecha sólo es procedente en el régimen de empleo privado, en donde el patrono tiene libertad de remover al servidor por su sola voluntad con responsabilidad o por una causal, sin aplicación de la responsabilidad tasada establecida en el Código de Trabajo..." Como podrá colegirse de la confrontación de las posiciones jurisprudenciales expuestas, la diferencia estriba en que una niega el carácter sancionatorio o disciplinario de la aplicación del cese durante el período de prueba del funcionario, siendo que la entienden como una potestad propia del empleador en aras de verificar la idoneidad para el cargo público. Otorgándole un carácter prácticamente de discrecional a la decisión.
La otra, por su parte, partiendo de la garantía de estabilidad del funcionario público, afirma que cualquier acto que implique un acto de gravamen en contra de los derechos o esfera jurídica del funcionario, requiere en todos los casos, la necesidad de un procedimiento administrativo que compruebe o verifique la falta de idoneidad de aquel, sea por la comisión de una falta de carácter laboral o por no reunir las condiciones y aptitudes propias del cargo. Si bien lo ideal sería un procedimiento ordinario en los términos de los artículos trescientos ocho y siguientes de la Ley General de la Administración Pública es evidente que tomar esa postura negaría el efecto normativo de los artículos treinta y uno y treinta y dos de Estatuto del Servicio Civil en tanto el plazo del período de prueba, de suerte que la solución para conciliar ambas normas la ubicamos en establecer un justo medio, de manera que al menos los aspectos básicos del debido proceso deben ser respetados, para garantizar la interdicción de la arbitrariedad en la materia.
La mayoría de la Sección del Tribunal opta por esta segunda tesis por varios motivos. Como bien es conocido el Procedimiento administrativo es el cauce de una serie de actos sucesivos, concadenados e interdependientes entre sí, que permiten la actuación formal administrativa; por lo que es entendido como la manera en la cual la voluntad administrativa se conforma, garantizando la adopción del acto que mejor se ajuste a la realidad y a las normas que le sirven de sustento. Permitiendo al poder público ejercer sus potestades públicas de manera eficiente y eficaz para el mejor cumplimiento y satisfacción del interés público con respeto de las situaciones jurídicas sustanciales de los administrados. Se entiende entonces que el procedimiento no es un fin en sí mismo (de allí que sea visto como uno de los requisitos formales de la actuación administrativa) sino un medio, en tanto permite y facilita la adopción del acto correspondiente; en un plano lógico es posible que la administración llegara a la misma consecuencia sin la existencia del medio, pero aceptarlo en dichas condiciones llevaría aparejado impedir que el administrado expusiera su posición y permitiera acreditar prueba en su beneficio, aún cuando esta resultara infructuosa, todo lo cual determina un carácter arbitrario de una actuación en esas circunstancias.
Su importancia se ubican en diferentes aspectos, en primer lugar es un medio de producir actos administrativos formales, es también un presupuesto procedimental del mismo, y una garantía para el administrado. Constituyen la garantía de los ciudadanos en el doble sentido de que la actuación es conforme con el ordenamiento jurídico y que ésta puede ser conocida y fiscalizada por los ciudadanos. El procedimiento administrativo se configura como una garantía que tiene el ciudadano de que la Administración no va a actuar de un modo arbitrario y discrecional, sino siguiendo las pautas, que por otra parte el administrado puede conocer y que por tanto no va a generar indefensión. El procedimiento administrativo fue diseñado para garantizar una defensa plenaria y con todas las garantías del afectado o interesado, máxime cuando el acto final puede serle adverso; al respecto es posible constatar como el artículo trescientos ocho, inciso a), de la Ley General de la Administración Pública, de modo garantista, dispone que el procedimiento ordinario “será de observancia obligatoria ” cuando la Administración respectiva -activa o consultiva- recomienda o impone un acto contrario a sus intereses.
En igual sentido, el artículo doscientos veintitrés del mismo cuerpo normativo señala: "1. Sólo causará nulidad de lo actuado la omisión de formalidades substanciales del procedimiento. // 2. Se entenderá como sustancia la formalidad cuya realización correcta hubiera impedido o cambiado la decisión final en aspectos importantes, o cuya omisión causare indefensión.". De manera que la ausencia de algún aspecto procedimental no genera por sí la nulidad (salvo en el caso de la audiencia como se analizará) sin perjuicio de los supuestos indicados expresamente; más resulta incuestionable que la ausencia de procedimiento es motivo de nulidad. Lo anterior por tratarse de un exceso del poder público sin mayores cuestionamientos, representaría una actuación arbitraria por sí que no puede ser permitida. Si bien la Sala Constitucional avaló en su momento la posibilidad de dictar actos ablatorios o de gravamen sin procedimiento, esta posición varió sustancialmente en los últimos años, a partir del voto 11495-2010 de la Sala Constitucional, de manera que frente a los actos gravosos para el interesado (en especial los ablatorios) se hace necesario seguir el procedimiento administrativo. Señala sobre el particular el tribunal constitucional:
“(...) V.- OBLIGACIÓN DE INSTRUIR UN PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO .... El ejercicio de la potestad disciplinaria por parte de los jerarcas de un ente u órgano administrativo, tiene repercusiones o consecuencias jurídicas muy graves..... Toda potestad administrativa requiere, para su regularidad y validez, de un procedimiento administrativo previo, sobre todo si el acto final que resulta de su ejercicio resulta aflictivo o gravoso para el administrado destinatario de ésta, sea que se encuentre sometido a una relación de sujeción general o especial. Ese iter procedimiental está concebido para garantizarle al administrado una resolución administrativa que respete el debido proceso, el derecho de defensa, el contradictorio o la bilateralidad de la audiencia y, por consiguiente, tiene una profunda raigambre constitucional en los ordinales 39 y 41 de la Constitución Política. El procedimiento administrativo es un requisito o elemento constitutivo de carácter formal del acto administrativo final, cuya ausencia o inobservancia determina, ineluctablemente, la invalidez o nulidad más grave al contrariar el bloque de constitucionalidad (derechos al debido proceso y la defensa), sobre el particular, el ordinal 216 de la Ley General de la Administración Pública estipula, con meridiana claridad, que “La Administración deberá adoptar sus resoluciones dentro del procedimiento con estricto apego al ordenamiento... “. En tratándose del Derecho Administrativo Disciplinario, la Ley General de la Administración Pública manda a los órganos y entes administrativos a observar, indefectiblemente, el procedimiento ordinario cuando este conduzca “...a la aplicación de sanciones de suspensión o destitución, o cualquiera otra de similar gravedad”. Es inherente al procedimiento ordinario la realización de una comparecencia oral y privada en la que el administrado que es parte interesada tenga la oportunidad de formular alegaciones, ofrecer prueba y emitir conclusiones (artículos 309 y 317 de la Ley General de la Administración Pública), sobre todo cuando “...la decisión final pueda causar daños graves”a alguna o a todas las partes interesadas (artículo 218 ibídem). Incluso, en los supuestos de faltas de “mera constatación”es preciso que el órgano o ente administrativo competente observe y sustancie un procedimiento administrativo que, en tal caso, debe ser el sumario previsto y normado en los ordinales 320 y siguientes de la Ley General de la Administración Pública, el cual se caracteriza por su naturaleza concentrada y temporalmente reducida, al no haber una comparecencia oral y privada, extremo que no exime a la respectiva administración pública de comprobar exhaustiva, fiel y completamente la verdad real de la falta o hecho imputado y de otorgar una audiencia para conclusiones (artículos 321, 322 y 324 ibídem). .... Así las cosas, tratándose de la imposición de las sanciones .. gravosas para la esfera jurídica .... resulta imperativo para la Administración instruir un procedimiento administrativo en el que se respeten las garantías que integran el debido proceso, de modo que el posible afectado pueda ejercer su derecho de defensa. (...)”(en el mismo sentido véase los votos Nos. 8735-2011 de las 09:29 hrs. de 1° de julio de 2011; 8602-2011 de las 17:44 hrs. de 28 de junio de 2011; 4203-2011 de las 17:47 hrs. de 29 de marzo de 2011; 21508-2010 de las 09:22 hrs. de 24 de diciembre de 2010 y 19712-2010 de las 08:33 hrs. de 26 de noviembre de 2010. Nombre110792.).
De sobra es de decir que el giro jurisprudencial representó la adopción del criterio de minoría que progresivamente y por su propio peso se fue imponiendo, que a nuestro entender también repercute sobre el período de prueba. A nivel de la Sala Constitucional los últimos votos en la materia, lo que indican es que el tema es de legalidad ordinaria remitiendo a esta vía, manteniéndose todavía el voto salvado ya expuesto (a manera de ejemplo véase el voto 2015-001081).
VIII.Sobre la nulidad de la improbación del período de prueba: Conforme el contenido del del oficio de la Dirección de Recursos Humanos del Ministerio MANAET número DRH-806-2010 de fecha 03 de noviembre del 2010, se le indicó al señor Nombre110791 de las razones, que privaron para la adopción del cese del nombramiento del que fue objeto, así como también, le fue conferido el plazo de tres días hábiles para que se manifestase al respecto. En cuanto a los motivos de la improbación del período de prueba, indica el acto que nos ocupa: " 1. La ayuda y cooperación entre las Diferentes Direcciones del MANAET y otras instituciones es un elemento fundamental para el logro de soluciones oportunas, sin embargo el Ing. Nombre110791 no comprendió su función en el engranaje del servicio público. Se adjunta el oficio SG-192-2010 del 06 de mayo de 2010 como elemento de prueba. / 2. El funcionario incumple el horario de la jornada laboral, a pesar de habérsele llamado la atención en ese sentido en reiteradas ocasiones, en presencia del Director Técnico de la SETENA (día 22 de junio del 2010), situación que no corrigió. / 3.
El Ing. Nombre110791 ha demostrado problemas con el trabajo en equipo, multi e interdisciplinario, acción que es fundamental por el proceso de análisis de evaluaciones de impacto ambiental. De igual forma. Las constantes quejas verbales recibidas por el vocabulario inadecuado, así como el trato inapropiado para con los usuarios de los servicios que brinda la SETENA. De igual forma son constantes los irrespetos de criterios técnicos emitidos por los compañeros de trabajo, especialistas en temas específicos. / 4. Técnicamente los instrumentos de evaluación ambiental elaborados por el Ing. Nombre110791 , tuvieron que ser corregidos substancialmente en reunión semanal departamental por el Coordinador del Departamento o bien por la Comisión Plenaria. En muchos casos el Ing. Nombre110791 ha recomendado la solicitud de requisitos arbitrarios y sin fundamento, además de algunos que ya han sido aportados, contraviniendo la Ley 8220", y una vez que fue valorado de la forma que sigue: "Iniciativa: disposición del servidor para enfrentar los diferentes procesos y proponer soluciones oportunas": Regular; "Cooperación: es la voluntad de aceptar funciones afines a su puesto para lograr los objetivos del proceso": Bueno; Disciplina: Es la observancia de las leyes, reglamentos, circulares y órdenes, así como la puntualidad y asiduidad del servidor": Regular; "Presentación personal: es orden, correcciones y aseo en la vestimenta y persona del servidor, de acuerdo con las exigencias del puesto" : Bueno; "Relaciones humanas: es la capacidad del servidor para relacionarse y congeniar con el público, sus compañeros, jefes y otros funcionarios": Regular; "Calidad de Trabajo: es el grado de perfección, exactitud y eficiencia de lo producido por el servidor": Regular." Sin mayores esfuerzos estamos en presencia de faltas o incumplimientos propios de la relación laboral, de los cuales se le esta comunicando del efecto nocivo a los intereses del actor a partir del acto que le imprueba el período de prueba.
No se indica o se aporta la existencia de procedimientos administrativos donde se probó y/o sancionó las referidas faltas; dentro de un verdadero respeto a los derechos del trabajador o al menos del debido proceso. Ni siquiera se aportan llamadas de atención sobre el particular, para garantizar que las supuestas faltas no resultan intempestivas. Es decir, se indica la supuesta falta, la cual se considera culpable y sobre esa base se procede a la improbación del período de prueba. Es respeto mínimo no se satisface en la especie. A criterio de la mayoría de la Cámara solo este aspecto, genera un vicio insostenible en el acto que determina su nulidad, sobre las bases expuestas. El hecho no controvertido que se presentaran acciones recursivas en vía administrativa, en nada convalida el actuar administrativo. No esta demás recordar que en relaciones de empleo (tanto público como privado) el empleador esta en la obligación de poder demostrar que las faltas que motivan un acto ablatorio o de gravamen de uno de sus empleados ocurrió en la realidad, más en este caso, la única información que consta es la comunicación del motivo de la perdida del período de prueba sobre las bases ya indicadas (al respecto puede verse Sentencia 334 de las diez horas con cincuenta y cinco minutos del trece de abril de dos mil once.
Expediente: 09-300025-0444-LA, Sentencia 332 diez horas cuarenta minutos del cuatro de julio del año dos mil tres. Expediente: 01-300069-0295-LA, Sentencia 272 de las catorce horas con treinta y cinco minutos del treinta de marzo de dos mil once. Expediente: 06-000870-0641-LA, Sentencia 342 de las diez horas con nueve minutos del quince de abril de dos mil once. Expediente: 07-000531-0505-LA, Sentencia 119 de las diez horas cinco minutos del tres de marzo del año dos mil seis. Expediente: 03-000607-0505-LA, Sentencia 562 de las catorce horas con treinta minutos del seis de julio de dos mil once. Expediente: 05-002428-0166-LA, todas de la Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia). De manera que no es posible presumir su culpabilidad y sobre esa base montar el acto de improbación del período de prueba, con ausencia absoluta de procedimiento. Estamos ante dos vicios del acto administrativo, por un lado la ausencia de procedimiento administrativo (tema sobre el cual ha existido la ambivalencia jurisprudencial ya indicada) y por el otro, una presunción de culpabilidad a partir de la denuncia del jefe que consta en la valoración del período de prueba del actor.
De manera que el motivo de la actuación administrativa también se encuentra viciada. Es de precisar que este último tema no es motivo de posiciones jurisprudenciales contradictorias.No esta demás indicar que si bien las normas del artículo 31 y 32 del Estatuto del Servicio Civil referencia a la posibilidad de la libre remoción, esta "libertad" no es sinónimo de arbitrariedad; y se se están endilgando situaciones que constituyen faltas a la relación laboral, lo mínimo es la existencia al menos de los elementos básicos del debido proceso y la acreditación objetiva de las supuestas faltas. Así es criterio de mayoría que si bien el nombramiento de un servidor presenta elementos reglados (los referidos al concurso) y otros discrecionales (los atinentes a la decisión de la persona seleccionada), la improbación del período de prueba, no presenta estos últimos máxime cuando se imputan conductas que constituyen faltas.
De manera que ante la existencia de situaciones fácticas objetivas de incumplimiento del vínculo laboral, lo mínimo es la existencia del correspondiente expediente que demuestre que estas se han dado, lo que en la especie no se presenta. Las razones se exponen, pero la fundamentación de estas es inexistente, a no ser por la misma misiva que ordena la improbación. Eso nos lleva a la nulidad del despido que fue objeto el señor accionante.
IX.Sobre las pretensiones en concreto: Conforme con el elenco de pretensiones, tenemos que el señor actor concurre a solicitar "Se declare ilegal el cese de funciones y mi despido. / Se anule la acción de personal Nombre5838° 211079118. / Se me reinstale en el puesto 105595. " Es posible ver como se solicita la nulidad de la acción de personal donde se dispone el cese, pero lo cierto es que dicho documento no es más que un acto ejecutor, mientras que el acto de cese corresponde al oficio DRH-806-2010 de fecha 03 de noviembre del 2010 de la Dirección de Recursos Humanos. Se trata de una impresión en la pretensión, pero de la primera oración se aprecia como se pide la nulidad del acto de despido lo que no ha sido objeto de carencia de caridad entre las partes sobre el acto en concreto sobre el cual se esta pidiendo la anulación, de suerte que no es posible alegar indefensión alguna. En consecuencia y sobre las bases indicadas, procede acoger sobre este extremo la demanda y declarar la nulidad del oficio citado, en tanto determinante de la reprobación del período de prueba, así como de los actos en los cuales se conoció de los recursos de alzada y los de ejecución de la decisión administrativa, en tanto todos presentan una intima conexidad.
El segundo extremo peticionado es "Se me reconozcan los salarios caídos desde el 28 de febrero del 2011 y hasta mi efectiva reinstalación." El efecto necesario de la nulidad es la retrotracción de los efectos del acto que ha dejado de formar parte del bloque de legalidad, por lo que es en derecho el reconocerle al accionante todos los salarios dejados de percibir por todo el tiempo que se encuentre sin el puesto que en su momento adquirió en propiedad. La tercera pretensión expone "Se me indexe la suma adeudada." Según reza el artículo ciento veintitrés del Código Procesal Contencioso Administrativo el reconocimiento de la indexación procede incluso de oficio, en tanto exista una suma de dinero sea esta de valor o en concreto, de suerte que debe también acogerse este requerimiento, desde el momento que cada salario caído debió honrarse hasta su pago efectivo. La cuarta pretensión, es también derivada como las dos últimas anteriores, y corresponde al reconocimiento de "intereses legales y moratorios sobre la suma adeudada." Sobre este tema debemos detenernos con mayor cuidado, una obligación dineraría puede generar intereses corrientes o moratorios, pero no ambos a la vez, en este caso serían procedente los últimos.
Los que deberían tasarse conforme con la norma legal establecida al efecto por la legislación civil. Si cabe agregar que si bien la indexación la norma es oficiosa, los intereses son a instancia de parte, que es lo que ocurre en la especie. Así las cosas procede el reconocimiento de intereses legales sobre las sumas no canceladas de salario, desde el momento en que debieron hacerle frente hasta su pago definitivo. El último rubro, es la pretensión que se encuentra solicitada tanto frente al Estado como los demandados civiles, la cual consiste en "Se me reconozca la suma de treinta millones de colones, por concepto de daño moral, el cual básicamente consiste en el desprestigio profesional de que he sido objeto. " Véase que no se esta pidiendo daño moral subjetivo, sino daño moral objetivo, representado en el desprestigio, más no existe un solo elemento de convicción que permita probar la existencia de esta afectación, ni su existencia, ni su quantum, lo que impone el rechazo de este extremo.
Por último, no esta demás indicar que la presenta resolución no enerva la posibilidad de aperturas de expedientes disciplinarios contra aquellas faltas vigentes al momento, en tanto las competencias del Estado patrono se mantienen.
X.Sobre las excepciones y las costas. Sin perjuicio de lo ya resuelto respecto de la excepción de prescripción interpuesta por el Estado, tanto esta como el señor Nombre110792 interpusieron exclusivamente la excepción de falta de derecho, misma sobre lo que baste con indicar al tenor del análisis efectuado en la presente sentencia, que se ha tenido por acreditado que no derecho en el actor para acceder a sus pretensiones indemnizatorias en su contra. En lo que toca al codemandado Nombre110793 habrá de decirse a efectos aclaratorios que pese a no haber litigado dentro de la presente causa, por efecto lógico necesario, la demanda habrá de ser declarada igualmente sin lugar. Respecto al Estado, es de precisar que procede parcialmente la defensa de falta de derecho, entendiéndose rechazada sobre todos aquellos expresamente otorgados. Con respecto a las costas, de conformidad con el numeral 193 del Código Procesal Contencioso Administrativo, las costas procesales y personales constituyen una carga que se impone a la parte vencida por el hecho de serlo.
Para el caso en concreto, no es posible ubicar un solo elemento que permita eximir de estas al Estado por lo que se impone su otorgamiento para ser liquidadas en ejecución de sentencia. Mientras que con respecto a los señores Nombre110791 y Nombre110792 no resultaron condenados en lo pedido contra ellos, pero es posible sostener que ellos fueron parte de la conducta administrativa que ahora ha sido anulada, así las cosas y sobre la base del canon ciento noventa y cuatro del mismo cuerpo legal se considera que existen bases suficientes para litigar. Por lo cual frente a estas personas se emite la resolución sin especial condenatoria en costas.
POR TANTO
Por unanimidad se rechaza la excepción de prescripción interpuesta por el Estado. Por mayoría, se acoge y se declara (respectivamente) la defensa de falta de derecho en beneficio de los señores Nombre110792 y Nombre110791 . Igualmente, por mayoría se acoge parcialmente la defensa de falta de derecho interpuesta por la representación estatal. En consecuencia, se declara parcialmente con lugar los extremos de la demanda, entendiéndose rechazada en todo aquello que no sea otorgado expresamente. Se anula el acto de perdida del período de prueba del señor actor contenido en el oficio DRH-806-2010 de fecha 3 de noviembre del 2010 de la Dirección de Recursos Humanos del Ministerio de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones; así como los actos en los cuales se conocieron los recursos administrativos contra dicho acto y los que la ejecutaron. Se ordena la reinstalación en propiedad del señor Nombre110791 a un puesto de idéntica naturaleza que el que presentaba al momento del cese, a partir de la firmeza de la presente sentencia.
Se condena a la demandada al pago de salarios caídos por el período que se ha encontrado cesado, con todos los beneficios y pluses a que tuviera derecho, al igual que hacer las planillas extraordinarias de reporte por esos períodos ante la Caja Costarricense del Seguro Social y demás entes de interés social; así como las deducciones que correspondan. Sobre estas sumas se reconocen indexación e intereses legales desde el momento en que debieron ser canceladas hasta su efectivo pago. Corren las costas a cargo del Estado con respecto al señor actor. El Juez Córdoba Ramírez salva su voto y lo razona por separado.
Felipe Córdoba Ramírez Ricardo Madrigal Jiménez Francisco Muñoz Chacón Voto Salvado del Juez Córdoba Ramírez: Muy respetuosamente me separo del criterio de mis compañeros a partir del considerando sexto, por cuanto a mi entender deben ser resueltos de la siguiente manera:
VI.Sobre la improcedencia de la demanda en todos sus extremos . Estima este Tribunal que el presente asunto habrá de ser resuelto, imponiéndose declarar la improcedencia de la demanda en todos sus extremos por las razones que se dirán:
VII.Corolario. El accionante no demostró ostentar un mejor derecho para acceder a sus pretensiones principales de corte declarativo para que se diga que lo actuado se encontró adoptado en desajuste con el ordenamiento jurídico primero, y luego nulo en esa medida, mientras que el resto de lo pretendido, siendo accesorio a esas peticiones principales deberá de correr su misma suerte, por lo que se impone declarar la demanda sin lugar en todos sus extremos, como en efecto así se declara.-
VIII.Sobre el resto de las excepciones. Sin perjuicio de lo ya resuelto respecto de la excepción de prescripción interpuesta por el Estado, tanto esta como el señor Nombre110792 interpusieron exclusivamente la excepción de falta de derecho, misma sobre lo que baste con indicar al tenor del análisis efectuado en la presente sentencia, que se ha tenido por acreditado que no derecho en el actor para acceder a sus pretensiones por lo que se impone declarar la procedencia de dicha excepción en ambos casos, con la salvedad de que en relación con el señor Nombre110792 , la misma únicamente fue dirigida a la condena al pago del daño moral subjetivo. En lo que toca al codemandado Nombre110793 habrá de decirse a efectos aclaratorios que pese a no haber litigado dentro de la presente causa, por efecto lógico necesario, la demanda habrá de ser declarada igualmente sin lugar.-
X.Sobre las costas. De conformidad con el numeral 193 del Código Procesal Contencioso Administrativo, las costas procesales y personales constituyen una carga que se impone a la parte vencida por el hecho de serlo. El vencido en parte en la presente causa lo ha sido el señor Nombre110791 sin que medie circunstancia o presupuesto alguno para el caso de los demandados que sí litigaron dentro de la presente causa, que justifique exonerarle de dicha condenatoria, al amparo de las reglas a que refieren los incisos a) y b), del numeral relacionado, tanto como al amparo del artículo 194 del mismo cuerpo legal. En consecuencia, se condena al al actor al pago de ambas costas generadas como consecuencia de la tramitación de la presente causa, en favor del Estado y el señor Nombre110792 . En lo que toca al codemandado Nombre110793 , se dicta la presente sentencia sin especial condenatoria en costas. La determinación de lo correspondiente a las costas en cuanto a su importe se habrá de fijar por el juez competente en la fase de ejecución de sentencia.
Así y en criterio del suscrito, habría de fallarse el presente asunto disponiéndose lo siguiente:
POR TANTO
Por se rechaza la excepción de prescripción interpuesta por el Estado. Se acoge la excepción de falta de derecho interpuesta tanto por la representación estatal como el señor Nombre110792 . Se declara sin lugar en todos sus extremos la demanda interpuesta por el señor Nombre110791 en contra del Estado y los señores Nombre110792 y Nombre110793 . Se condena al actor al pago de ambas costas en favor del Estado y el señor Nombre110792 . Se dicta el presente fallo sin especial condenatoria en costas en relación con el señor Nombre110793 . La determinación de lo correspondiente a las costas en cuanto a su importe y en lo que fueron otorgadas, se habrá de fijar por el juez competente en la fase de ejecución de sentencia.- Felipe Córdoba Ramírez ASUNTO: PROCESO DE CONOCIMIENTO ACTOR: Nombre110791 DEMANDADOS: EL ESTADO, Nombre110792 Y Nombre110793
ASUNTO: PROCESO DE CONOCIMIENTO ACTOR: Nombre110791 DEMANDADOS: EL ESTADO, Nombre110792 Y Nombre110793 Nº 051-2015-IV TRIBUNAL PROCESAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN CUARTA, SEGUNDO CIRCUITO JUDICIAL DE SAN JOSÉ, ANEXO A, Goicoechea, a las dieciséis horas del veintiocho de mayo de dos mil quince.- Proceso de conocimiento incoado por el señor Nombre110791 , quien es mayor de edad, en unión libre, ingeniero forestal, vecino de Dirección13118 , , cédula de identidad número CED87551, contra el ESTADO, representado por la Procuradora A, Marianella Barrantes Zamora, quien es mayor de edad, casada, abogada, vecina de Heredia, carné del Colegio de Abogados de la República de Costa Rica número 8494, Nombre110792 , quien es mayor de edad, soltero, ingeniero, vecino de San Pablo de Heredia, cédula de identidad número CED87552, y Nombre110793 , calidades que no se indican. Intervienen en su condición de apoderados especiales judiciales del codemandado Nombre110792 , la señora Milagro Quirós Rodríguez, quien es mayor de edad, soltera, abogada, vecina de Heredia, cédula de identidad número CED22027, así como el señor Luis Antonio Álvarez Chavez, quien es mayor de edad, casado, vecino de Barva de Heredia, cédula de identidad número CED87553.-
RESULTANDO:
Se emite la presente resolución previa deliberación y por mayoría.-
CONSIDERANDO
I.Hechos probados. De relevancia para la resolución del presente proceso se tienen los siguientes:
II.Hechos no probados: De relevancia para la resolución del presente proceso se tienen como hechos no probados los siguientes:
III.Sobre los alegatos de las partes. Alegaron las partes en soporte argumentativo tanto de la acción en lo que corresponde a la parte actora, como de su defensa, en lo que toca a los codemandados como sigue:
IV.Sobre el objeto del proceso. Sin perjuicio de la forma en que el accionante esbozó sus pretensiones, en el escrito de demanda originariamente presentado ante la jurisdicción laboral, en lo medular, aspira a que a partir de que se declare dictado en desajuste con el ordenamiento jurídico el acto administrativo constituido aquel que dispuso el cese de su nombramiento en propiedad a partir de no haber superado exitosamente su período de prueba y haber sido considerado en ese tanto, no idóneo para desempeñar el cargo en que así lo fue. El resto de lo pretendido con caridad, corresponde con extremos accesorios a aquella primera pretensión de corte anulatorio, de modo que sobre el fondo de su procedencia o no, solo una vez dilucidado lo que corresponde con la pretensión principal, y sólo si respecto de este lleva razón el accionante, habremos de entrar en consideraciones. Caso contrario, siendo accesorias las mismas y de declararse sin lugar la demanda en lo principal, habrán necesariamente de correr esa misma suerte.-
V.Sobre la excepción de prescripción alegada por la representación del Estado. Expresó la representación estatal que en su criterio el instituto de la prescripción operó en el caso concreto en relación con el derecho de acción del demandante. Sobre el particular, explicó que resulta de aplicación lo dispuesto en el artículo 602 del Código de Trabajo, en lo que preve un plazo de un año (de prescripción como la misma norma lo dice) para ejercer todo derecho y/o acción proveniente del contrato de trabajo, que habría de computarse a partir de la fecha de extinción del respectivo contrato. Así y en su parecer, siendo ese un plazo de prescripción reprocha que la demanda fue interpuesta en el mes de agosto del 2011, mientras que el auto de traslado que puso en conocimiento del Estado de la existencia de la presente acción, se produjo en el año 2013, por lo que excedido el año mencionado, la prescripción procede.
Este Tribunal no comparte el criterio de la representación del Estado pues aunque respetable, pierde de vista que el presente asunto en cuanto a su conocimiento, justo se ha residenciado en esta jurisdicción con causa en que en lo medular, las pretensiones principales se dirigen a que sea declarada la disconformidad con el ordenamiento jurídico de una conducta administrativa formal, así como y en consecuencia, la nulidad del acto identificado como el cede del nombramiento en propiedad del actor, lo que habla de lo previsto en el numeral 42, inciso 2), apartados a) y b), del Código Procesal Contencioso Administrativo. La pretensión de nulidad de los actos de despido en el sector público por otro lado, es un tema ya acabado, corresponde en cuanto a su conocimiento a esta jurisdicción con claridad a partir de lo que la Sala Constitucional determinó en su sentencia número 2010-009928 de las 15:00 horas del 09 de junio de 2010, mediante la que anuló por estimarlo inconstitucional el artículo artículo 3°, inciso a), del Código Procesal Contencioso-Administrativo que rezaba así "Las relacionadas con la conducta de la Administración Pública en materia de relaciones de empleo público, las cuales serán de conocimiento de la jurisdicción laboral".
En consecuencia y sin perjuicio de que en otras circunstancias el deslinde competencial no se ha encontrado previsto de claridad a nivel jurisprudencial, aún hoy en día, en el presente asunto es claro que la nulidad del acto mencionado habrá entonces de ser conocida al abrazo de lo que dispone el artículo 49 de la Constitución Política no solo en esta jurisdicción -el tema de la competencia por la materia no se está poniendo en duda de todas maneras- sino y además como en su oportunidad lo señaló la Sala Constitucional, en aplicación al caso concreto, las categorías dogmáticas, instituciones, institutos, principios y herramientas hermenéuticas particulares de la disciplina jurídica constituida por el derecho público y el régimen jurídico que corresponde a las relaciones jurídicas de empleo público. En consecuencia con lo anterior, lo cierto del caso es que para el ejercicio del derecho de acción dirigido a la anulación de un acto administrativo de la especie, la norma aplicable no lo es la comprendida en el artículo 602 del Código de Trabajo, como sí y en su lugar, la prevista el artículo 39, inciso 1), aparte a), en lo que prevén si se relacionan, un plazo de un año para requerir la anulación de un acto administrativo formal, en este caso, negativo frente al administrado, que debe computarse a partir de que deba notificarse, el día siguiente a que ello ocurra.
De este modo conviene recordar, el instituto jurídico de la caducidad supone el establecimiento de un plazo dentro del cual, habrían quien se encuentra en posición de accionar, de a través de la interposición de la demanda. Fuera de dicho plazo fenece el derecho mencionado y si con todo y ello se acciona, procede declarar caduca la acción y en consecuencia inadmisible tal demanda. Así, en doctrina se ha dicho que: “... para que pueda hablarse de caducidad, es preciso que con anterioridad se haya producido un determinado efecto jurídico, es preciso que haya surgido una determinada situación jurídica de posibilidad axiológica, cuya falta de ejercicio en una forma determinada produzca su extinción.”(PÉREZ VARGAS, Víctor. Derecho Privado, San José, Litografía e Imprenta LIL, S.A, 3° edición, 1994, p. 203); y agrega este autor “... cuando nos encontramos frente a una hipótesis de caducidad tenemos como supuesto una carga de perentoria observancia de un término rígido (la rigidez del término,..., es otra diferencia frente a la prescripción) para el cumplimiento específico de un acto (normalmente se trata de un derecho potestativo) con la consecuencia de que el derecho se pierde (efecto extintivo) si el acto de ejercicio no es cumplido dentro del término prefijado o (lo que es lo mismo) si es cumplido extemporáneamente.”(Op. cit. , p.p. 203-204).
Y es en dos elementos esenciales de los cuales se distingue de la prescripción, primero, por la rigidez del plazo, al no poder interrumpirse ni suspenderse, y por ser evaluable de manera oficiosa por el Juez, esto es, aún cuando las partes no la hayan formulado como defensa. Al tenor de lo anterior, la Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia, en sentencia número 43-97, de las catorce horas cuarenta minutos del veintiocho de mayo de mil novecientos noventa y siete, hizo el siguiente cuadro comparativo, respecto de estos dos institutos: "V.- La prescripción extintiva y la caducidad son instituciones jurídicas afines, que tienen de común que el tiempo actúa de causa extintiva de derechos, sin embargo, ambos se distinguen profundamente tanto por su fundamento como por sus efectos. La prescripción afecta a derechos que han nacido con vida, en principio ilimitada, y sólo por su inactividad durante un plazo, generalmente prolongado, pueden quedar extinguidos.
La caducidad por su parte, afecta a derechos que la ley o la voluntad de particulares concede con vida ya limitada de antemano para su ejercicio, por lo que se extinguirán fatalmente cuando haya transcurrido el plazo. Opera pues, por el mero transcurso del tiempo que le ha sido fijado, pudiendo ser tenida en cuenta de oficio por el juez, a diferencia de la prescripción en que debe ser alegada en forma de excepción por el que pretende beneficiarse de sus efectos, ya que mientras no se invoque, el derecho ejercitado, aún después de la prescripción despliega su eficacia. La caducidad hace referencia a la duración del mismo derecho, de manera que su transcurso provoca la decadencia o extinción y con ello la de la acción que del mismo dimana; por el contrario, la prescripción hace referencia a la acción y se funda en la necesidad de seguridad jurídica, como sanción a la inactividad por parte del titular de un derecho que no ejercita la acción que le es inherente.
Se puede afirmar que en la prescripción el derecho se pierde porque se ha extinguido la acción, y en la caducidad, por el contrario, desaparece la acción por haberse extinguido el derecho, por el transcurso del plazo de duración que tenía fijado. La prescripción extintiva tiene su fundamento en la necesidad de poner término a las situaciones de incertidumbre en el ejercicio de los derechos y en la presunción de abandono por parte de su titular, por ello cabe hacer prueba de que este abandono o inactividad no ha existido, es decir ser interrumpida, y por lo mismo sólo puede estimarse a instancia de parte. Por su parte, la caducidad se funda exclusivamente en la necesidad de dar seguridad al tráfico jurídico, y por lo tanto no admite en ningún caso la interrupción del tiempo cuyo simple transcurso la origina". Como se observa a simple vista estas distinciones tienen importantes consecuencias jurídico-procesales, no siendo una mera distinción semántica o conceptual su definición; lo cual, obviamente, incide en el análisis de la situación.
Lo anterior lleva relevancia además, por cuanto refiere la representación del Estado para sostener su excepción de prescripción, que evento que describe como el momento del traslado de la demanda y que habría de interrumpir el cómputo del plazo a que refiere el numeral 602 del Código de Trabajo, se dio fuera del mismo. Baste con indicar que entiende erradamente que el plazo aplicable es de prescripción cuando como advertimos atrás, lo es de caducidad al amparo del numeral 39 del Código Procesal Contencioso Administrativo. En efecto, ese numeral dispone de un plazo de caducidad, que comprende un año a ser computado para el caso que nos conforme sus inciso a), a partir de la comunicación al interesado y que lo es para interponer la correspondiente demanda (haciéndose la salvedad de que, tratándose de conducta formal con nulidad absoluta, se puede impugnar, mientras perduren sus efectos conforme lo dispone el artículo 40 del citado Código de rito).
La excepción a esta regla por ejemplo se configura únicamente en tutela del dominio público, en que no se sujeta a plazo alguno, por la aplicación de la cláusula general de imprescriptibilidad de ese tipo de bienes según se deriva del canon 261 del Código Civil. En el caso en estudio, se está ante una pretensión principal, de carácter anulatoria, propiamente dirigida en contra del cese del nombramiento en propiedad del actor. Nota particular en el caso concreto lo fue que quien demanda optó por agotar la vía administrativa frente a la Administración Activa mediante la interposición de los respectivos remedios recursivos. Esto permita decir, que el cómputo del plazo referido habría de computarse a partir de la notificación al actor de la resolución que efectivamente declaró por agotada la vía en su caso. En esta línea de ideas, véase que el acto que dio firmeza al cese del nombramiento del actor y en ese tanto generó este presupuesto, le fue notificado a este en fecha 28 de enero del 2011 y ejecutado a partir de día 28 de febrero del 2011.
(Lo propio consta a folios del 100 al 102, en relación con el 99, todos del expediente administrativo identificado como documentos varios del procedimiento de apelación, así como el folio 39 del legajo del expediente administrativo identificado como "atestados" en que consta la respectiva acción de personal), mientras que la demanda que se conoce en los términos de la presente sentencia, fue presentada a estrados judiciales -aunque lo fuese ante la jurisdicción laboral el día 24 de agosto del mismo año. De este modo, no llevando ninguna relevancia la data en que fue notificado el Estado de la interposición de la demanda referida al no encontrarse previsto un plazo de prescripción en los términos dichos como sí uno de caducidad, se impone el rechazo de la excepción como en efecto así se declara. (Folio 83 del expediente judicial).
VI.En cuanto a los requisitos de acto formal administrativo: De lo expresado por las partes, tanto en sus pretensiones como por los argumentos expuestos, el objeto del presente proceso estriba en determinar, si la decisión de cesar el nombramiento del actor en propiedad, por no haber aprobado el período de prueba, es o no conforme con el ordenamiento jurídico. Para ello, resulta necesario realizar las siguientes precisiones, que permitirán definir el punto en cuestión. De la Nulidad del Acto Administrativo: Conforme con el artículo 158 de la Ley General de la Administración Pública (en adelante LGAP) la falta o defecto de algún requisito del acto administrativo, expresa o implícitamente exigido por el ordenamiento jurídico constituirá un vicio de éste. Manifestando a continuación, que será inválido el acto administrativo sustancialmente disconforme con el ordenamiento jurídico, precisando que las infracciones insustanciales no invalidarán el acto.
Lo que significa que en un acto administrativo se pueden presentar dos tipos de infracciones: sustanciales e insustanciales, siendo las primeras de ellas las que determinan la invalidez del acto, que se manifiesta, dependiendo de la gravedad de la violación cometida, en nulidad relativa o absoluta y, las insustanciales que no producen la invalidez del acto, pero si responsabilidad disciplinaria del servidor agente. En tal sentido, la validez del acto administrativo se verifica con el cumplimiento y presencia en forma perfecta de los elementos que lo constituyen, tanto formales como sustanciales. Estos elementos a que hacemos referencia, la doctrina nacional, como la LGAP, los distingue entre formales y sustanciales. Entre los elementos formales se encuentran el sujeto, procedimiento y la forma, y en los sustanciales o materiales son, el motivo, contenido y fin. El primer elemento formal del acto administrativo es el sujeto.
Corresponde al autor del acto. Es el funcionario público, órgano o ente administrativo que dicta un acto administrativo, el cual debe a su vez contar con una serie de requisitos, tales como: investidura, competencia y titularidad. La investidura es el nombramiento o la elección de una persona en un cargo o empleo público (en tal sentido artículos 111 y siguientes LGAP). Es la potestad para actuar a nombre y por cuenta del Estado y dirigir a éste el efecto de su conducta. Esta puede darse por elección o nombramiento. Se hace efectiva con la toma de posesión del cargo. Nombre28 define a la competencia "como la medida exacta de la cantidad de medios legalmente autorizados en favor del Estado, dentro de un caso concreto para perseguir un fin determinado". La competencia significa la cantidad de poderes y deberes dispuestos en favor de un determinado ente administrativo. La competencia es el complejo de facultades y poderes atribuido a un determinado órgano administrativo con relación a los demás, pues el fundamento de la competencia radica en la pluralidad de órganos que integran la Administración Pública y la distribución de las distintas funciones entre ellas (artículos 59 y 129 LGAP).
Finalmente la titularidad, implica que el funcionario público no sólo debe ser competente, sino además debe ser el titular de la competencia. Por titular se ha entendido aquel que ejerce un cargo, profesión u oficio, por derecho propio o nombramiento definitivo, con la plenitud de requisitos y estabilidad, a diferencia del llamado a ocuparlo provisionalmente. El segundo elemento formal del acto administrativo es el procedimiento. La Administración Pública cuenta con la facultad de emitir actos administrativos en forma unilateral, que incluso pueden llegar a anular o revocar derechos subjetivos de los particulares. Este poder de autotutela ha sido limitado por el ordenamiento jurídico. Ese límite lo constituye la obligación de la Administración Pública de seguir un procedimiento para emitir el acto administrativo. El procedimiento administrativo es una serie concatenada de actos procedimentales tendentes a un fin.
El procedimiento administrativo tiene un objeto fundamental, la averiguación de la verdad real del motivo que va a servir de base al acto administrativo final. El procedimiento se trata del modo de producción de un acto (artículos 214, 216, 224, 225, 308 y 320 LGAP). Ahora bien, en el caso que tal procedimiento tenga por objeto la imposición de una sanción, o de alguna manera un acto de gravamen, sea que imponga una obligación o la pérdida de una condición o derecho, se requiere que el acto de inicio de tal procedimiento sea debidamente comunicado al afectado. Esta comunicación se logra de dos maneras: notificación o publicación. Se comunican por publicación los actos generales y por notificación los concretos -artículo 240 Ley General de la Administración Pública-, sin embargo, cuando se ignore o esté equivocado el lugar para notificaciones al interesado por culpa de éste, deberá comunicársele el acto por publicación, en cuyo caso la comunicación se tendrá por hecha cinco días después de ésta última (artículo 242 LGAP).
La notificación es el modo de comunicar al afectado o destinatario del acto final, de manera directa y personal, el inicio del procedimiento, lo que constituye un requisito fundamental para la seguridad jurídica y el debido proceso sustancial. La notificación es un deber jurídico de la Administración, cuya finalidad es asegurar el verdadero, real e íntegro conocimiento por parte de los afectados del establecimiento de un procedimiento administrativo en su contra y de sus consecuencias. Indudablemente, la debida notificación constituye una manifestación más de los elementos que integran el debido proceso, los que ha definido la Sala Constitucional de la siguiente manera: a) hacer traslado de cargos al afectado, lo cual implica comunicar en forma individualizada, concreta y oportuna los hechos que se imputan; b) permitirle el acceso irrestricto al expediente administrativo, c) concederle un plazo razonable para la preparación de su defensa, d) concederle la audiencia y permitirle aportar toda prueba que considere oportuna para respaldar su defensa; e) fundamentar las resoluciones que pongan fin al procedimiento; f) reconocer su derecho a recurrir contra la resolución sancionatoria” (Voto número 5469-95 de las dieciocho horas tres minutos del cuatro de octubre de mil novecientos noventa y cinco).
Valga señalar que al tenor del artículo 223 LGAP, solo causará la nulidad de lo actuado, la omisión de formalidades sustanciales del procedimiento, entendiendo como tal, la formalidad cuya realización correcta hubiera impedido o cambiado la decisión final en aspectos importantes, o cuya omisión causare indefensión. Se tiene entonces, que los vicios del procedimiento son los causados al inobservarse la debida ritualidad de éste, en tanto con la omisión o ausencia de esa formalidad se impida o cambie la decisión final o que se cause indefensión. El tercer elemento formal del acto administrativo es la forma, que es la manera como se exterioriza o manifiesta el acto administrativo. De conformidad con el artículo 134 de la LGAP, el acto administrativo deberá expresarse por escrito, salvo que su naturaleza o las circunstancias exijan forma diversa (ver 136 LGAP y 146 Constitución Política). Deriva de este elemento formal, la obligación de la Administración de justificar adecuadamente sus decisiones, por medio de la motivación de sus actos, en tanto la motivación significa la explicación, fundamentación o justificación que la Administración brinda en el dictado de un acto administrativo.
Se ha dicho que “Motivar un acto administrativo es reconducir la decisión que en el mismo se contiene a una regla de derecho que autoriza tal decisión o de cuya aplicación surge. Por ello motivar un acto obliga a fijar, en primer término, los hechos de cuya consideración se parte y a incluir tales hechos en el supuesto de una norma jurídica; y, en segundo lugar, a razonar como tal norma jurídica impone la resolución que se adopta en la parte dispositiva del acto.” (Eduardo García de Enterría y Tomás Ramón Fernández; “Curso de Derecho Administrativo”, Tomo I, Editorial Civitas, Madrid, 1997, p. 556). La Sala Constitucional ha manifestado: "En cuanto a la motivación de los actos administrativos se debe entender como la fundamentación que deben dar las autoridades públicas del contenido del acto que emiten, tomando en cuenta los motivos de hecho y de derecho, y el fin que se pretende con la decisión.
En reiterada jurisprudencia, este tribunal ha manifestado que la motivación de los actos administrativos es una exigencia del principio constitucional del debido proceso así como del derecho de defensa e implica una referencia a hechos y fundamentos de derecho, de manera que el administrado conozca los motivos por los cuales ha de ser sancionado o por los cuales se le deniega una gestión que afecta sus intereses o incluso sus derechos subjetivos (Voto 7924-99). Respecto de los elementos materiales o sustanciales del acto administrativo, tenemos que el motivo (artículo 133 LGAP) es el presupuesto jurídico, el hecho condicionante que da génesis al acto administrativo. De tal manera que el motivo del acto administrativo constituye el supuesto o el hecho condicionante de la emisión de un acto administrativo, en otros términos, constituye la razón de ser del acto administrativo, lo que obliga o permite su emisión.
Puede consistir en un acto o un hecho jurídico previsto por la norma jurídica. En tanto que el contenido del acto, constituye el efecto jurídico o la parte dispositiva del acto, lo que manda, ordena o dispone. Es el cambio que introduce en el mundo jurídico. Es la parte del acto que dispone una sanción, una autorización, permiso, concesión (artículo 132 LGAP). El último de los elementos sustanciales o materiales es el Fin. La Administración Pública tiene un cometido único, la satisfacción del interés público. Esa satisfacción del interés público se logra de diversas maneras, siendo una de ellas a través de la emisión de actos administrativos. En principio se entiende que todo acto administrativo, como ejercicio concreto de una competencia genérica, tiende a la satisfacción del interés común. Por ello se afirma, que el fin del acto administrativo en consecuencia será la satisfacción del interés público, que constituye el fin general de todo acto administrativo y a su vez, el fin específico será la satisfacción del interés público que está a cargo de esa competencia (artículo 131 LGAP). Dispone el artículo 166 LGAP: “Habrá nulidad absoluta del acto cuando falten totalmente uno o varios de sus elementos constitutivos, real o jurídicamente”
VII.Sobre el período de Prueba en la relación de empleo público: Por guardar estrecha relación con el tema base de este proceso, resulta oportuno y hasta necesario, que nos refiramos a lo dicho sobre la estabilidad en el empleo público: "III.- EL RÉGIMEN DE ESTABILIDAD EN EL EMPLEO DE LAS SERVIDORAS Y LOS SERVIDORES PÚBLICOS: Los artículos 191 y 192 de la Constitución Política establecen, en sentido amplio, un régimen especial de servicio para todo el sector público o estatal basado en los principios fundamentales de especialidad para el servidor público, el requisito de idoneidad comprobada para el nombramiento y la garantía de estabilidad en el servicio, con el fin de lograr mayor eficiencia en la Administración. A la vez, otorgan (en especial el segundo numeral citado) una serie de derechos, pero que solo fueron enunciados por el constituyente, dejándole al legislador la tarea de normarlos de manera concreta y de especificarlos a través de la ley ordinaria.
Aunque el constituyente optó porque fuera un único cuerpo legal el que regulara el servicio público y desarrollara las garantías mínimas contempladas en la propia Constitución (por eso se indicó que “Un estatuto de servicio civil regulará las relaciones entre el Estado y los servidores públicos...”), el legislador decidió ordenar el servicio, no de modo general, sino por sectores. Se emitió, entonces, no solo el Estatuto del Servicio Civil (aplicable a los funcionarios del Poder Ejecutivo), sino también otro grupo de normas tendientes a reglar la prestación de servicios en otros poderes del Estado e instituciones del sector público; sin embargo, los principios básicos del régimen cubren a todos los funcionarios del Estado, tanto de la administración central como de los entes descentralizados. En lo que al caso interesa, resulta de importancia referirse al derecho a la estabilidad en el empleo.
Se ha indicado que esta garantía, consiste en “el derecho conferido al trabajador de conservar su puesto de trabajo y de solo perderlo por la existencia de una causa justificada”(Alburquerque, Rafael. Estabilidad en el empleo y contratación precaria . En: Estabilidad en el empleo, solución de conflictos de trabajo y concertación social (perspectiva iberoamericana) , Universidad de Murcia, 1989, p. 17). Pasco Cosmópolis, por su parte, señala: “Para estabilidad en el empleo o estabilidad laboral a secas se han dado numerosas definiciones, las principales de las cuales giran en torno a dos ideas: la garantía de la conservación del empleo mientras no haya justa causa en contrario y la correlativa prohibición del despido ad nutum”. (Pasco Cosmópolis, Mario. Estabilidad en el empleo y contratación precaria. Ibid ., pp. 39-40). Como se indicó, del numeral 192 de la Constitución Política se extraen los principios básicos que imperan en el régimen de empleo público, entre los que se incluye el de la estabilidad, que se instituye como uno de los derechos esenciales de los servidores públicos.
Dicho numeral establece: “Con las excepciones que esta Constitución y el estatuto de servicio civil determinen, los servidores públicos serán nombrados a base de idoneidad comprobada y solo podrán ser removidos por las causales de despido justificado que expresa la legislación de trabajo, o en el caso de reducción forzosa de servicios, ya sea por falta de fondos o para conseguir una mejor organización de los mismos”. De dicha norma se desprende el derecho de los servidores públicos a la estabilidad en su puesto, razón por la cual, salvo los casos de excepción claramente definidos en la ley, tienen el derecho a no ser removidos, lo que puede suceder solo cuando medie alguna causa legal de remoción o en el específico caso de reducción forzosa de servicios, ya sea por falta de fondos o dispuesta para conseguir una mejor organización. En consecuencia, se garantiza la permanencia del servidor en su puesto, eliminándose la posibilidad de que pueda ser removido arbitraria o injustificadamente.
El artículo 37 del Estatuto de Servicio Civil desarrolló la norma constitucional al señalar que “Los servidores del Poder Ejecutivo protegidos por esta ley gozarán de los siguientes derechos: / a) No podrán ser despedidos de sus cargos a menos que incurran en causal de despido, según lo establece el Código de Trabajo, o por reducción forzosa de servicios, ya sea por falta de fondos o para conseguir una mejor organización de los mismos, de conformidad con lo establecido en el artículo 47 de esta ley...”. Por su parte, el numeral 43 ídem estipula: “ Los servidores públicos solo podrán ser removidos de sus puestos si incurren en las causales que determina el artículo 81 del Código de Trabajo y 41, inciso d), de esta ley, o en actos que impliquen infracción grave del presente Estatuto, de sus Reglamentos, o de los Reglamentos Interiores de Trabajo respectivos”. Asimismo, el numeral 47 al que alude el artículo 37 transcrito establece: “No obstante lo dispuesto en el artículo 43, el Ministro podrá dar por concluidos los contratos de trabajo de los servidores, previo pago de las prestaciones que pudieran corresponderles conforme al artículo 37, inciso f) de esta ley, siempre que el Tribunal de Servicio Civil, al resolver la consulta que por anticipado le hará, estime que el caso está comprendido en alguna de las siguientes excepciones, muy calificadas: a) Reducción forzosa de servicios o trabajos por falta absoluta de fondos; y/ b) Reducción forzosa de servicios para conseguir una más eficaz y económica reorganización de los mismos, siempre que esa reorganización afecte por lo menos al sesenta por ciento de los empleados de la respectiva dependencia./ La mencionada autoridad prescindirá de los empleados o funcionarios de que se trate, tomando en cuenta la eficacia, la antigüedad, el carácter, la conducta, las aptitudes y demás condiciones que resulten de la calificación de sus servicios, y comunicará luego a la Dirección General la nómina de los despidos para su inscripción preferente entre los candidatos a empleo...”.
Ahora bien, el artículo 5 del Estatuto relacionado señala que “Quedan también exceptuados de este Estatuto, los siguientes funcionarios y empleados: ...e) Los trabajadores que presten servicios interinos u ocasionales o servicios técnicos en virtud de contrato especial...”(La negrita no es del original). (Voto 596-2011 de la Sala Segunda) ." Ciertamente como lo han citado las partes, desde los escritos de interposición y contestación de la demanda, sobre el período de prueba se encuentran dos corrientes jurisprudenciales claramente opuestas entre sí. Por un lado, la Sala Constitucional, ha manifestado que el cese de un nombramiento durante el período de prueba de un funcionario, resulta legítimo siempre que se encuentre claramente fundamentado. Evidenciando además, que la conveniencia y oportunidad de la decisión, es un diferendo de mera legalidad, que corresponde discutir en la vía ordinaria, y que con tal determinación no se lesiona derecho fundamental alguno (ver Voto 7074-1994).
Criterio que reitera diecisiete años después del dictado del voto citado, al manifestar: “este Tribunal tiene una sólida línea jurisprudencial en el sentido que, el cese de funciones durante el período de prueba no obliga a la Administración -en el presente caso, al Poder Judicial- a seguir un procedimiento previo a la destitución, en tanto, ésta cuenta con la posibilidad de valorar la permanencia de los servidores en un puesto - siempre y cuando fundamente de manera objetiva su decisión - como una forma de salvaguardar el principio de idoneidad comprobada, consagrado por el artículo 192 de la Constitución Política.”Más adelante sostiene, en esa misma sentencia: “En efecto, la existencia del período de prueba encuentra su razón de ser en la necesidad de evaluar el desempeño de los funcionarios, sus habilidades para ocupar un cargo público, esto como una forma de garantizar el respeto al principio de idoneidad comprobada, consagrado por el numeral 192 de la Constitución Política.
El despido durante esta fase no es una sanción propiamente dicha. Simplemente, la Administración Pública decide prescindir de los servicios de determinado funcionario, pues no lo considera idóneo para ocupar la plaza.” (Voto 13605-2011 ). En sentido coincidente, la Sección Octava de este Tribunal Contencioso Administrativo ha manifestado: “No podemos obviar que mientras el funcionario no ha superado el período de prueba, el patrono tiene la facultad de dar por terminado el contrato de trabajo, sin necesidad de aplicar una causal de despido justificado, ni un procedimiento administrativo riguroso, pues mientras no se formalice el vínculo, que implique la superación de la fase de prueba, entonces el patrono conserva un margen de discrecionalidad para apreciar las condiciones particulares del trabajador, a fin de corroborar si la labor del funcionario es conveniente para el servicio, en este caso, la función policial de investigación (...) El Estatuto de Servicio Judicial contempla las condicionantes dichas, de manera que el art. 33 mencionado, expresamente dispone que la protección normativa estatutaria lo será a partir de la satisfacción del período de prueba de un año, y antes de que ello ocurra, el art. 34 inciso b) posibilita a los jefes de oficina para despedir directamente al empleado, ...., respecto a los motivos de la terminación del contrato de trabajo.” (Sentencia número 207-2011 de las 8:30 horas del 8 de diciembre de 2011).
No obstante, en la misma Sala Constitucional, subsiste una corriente divergente con el criterio expuesto líneas arriba, en el sentido que a pesar de la condición del nombramiento de un funcionario en propiedad se encuentre en período de prueba, la Administración debe en todos los casos, otorgar en su sentido formal y material, las garantías del debido proceso, consustancial al derecho de defensa para cesar el nombramiento de una persona en tal situación. Específicamente ha dicho: “V.- VOTO SALVADO DE LA MAGISTRADA CALZADA MIRANDA Y EL MAGISTRADO CRUZ CASTRO. Aún tratándose del cese de funciones de un servidor que se encuentra en período de prueba consideran que, el despido debe encontrarse debidamente motivado como todo acto administrativo, de conformidad con la Ley de la Administración Pública, ello con el fin de que la Administración no haga un uso abusivo de esta potestad. Para tal efecto, es necesario que la Administración realice el procedimiento administrativo correspondiente, con el fin de otorgar al funcionario cesado la oportunidad de ejercer su derecho de defensa, en atención a la garantía constitucional del debido proceso.
Lo anterior, por cuanto estimamos que el ejercicio de la potestad disciplinaria por parte de los jerarcas de un ente u órgano administrativo, tiene repercusiones o consecuencias jurídicas muy graves en la esfera del funcionario público sometido a la misma, como es el caso del recurrente, que fue cesado en su nombramiento. Ese iter procedimiental está concebido para garantizarle al administrado una resolución administrativa que respete el debido proceso, el derecho de defensa, el contradictorio o la bilateralidad de la audiencia y, por consiguiente, tiene una profunda raigambre constitucional en los ordinales 39 y 41 de la Constitución Política. En ese sentido, el procedimiento administrativo es un requisito o elemento constitutivo de carácter formal del acto administrativo final, cuya ausencia o inobservancia determina, ineluctablemente, la invalidez o nulidad más grave al contrariar el bloque de constitucionalidad (derechos al debido proceso y la defensa), sobre el particular, el ordinal 216 de la Ley General de la Administración Pública estipula, con meridiana claridad, que “La Administración deberá adoptar sus resoluciones dentro del procedimiento con estricto apego al ordenamiento...”.
En tratándose del Derecho Administrativo Disciplinario, la Ley General de la Administración Pública manda a los órganos y entes administrativos a observar, indefectiblemente, el procedimiento ordinario cuando este conduzca “... a la aplicación de sanciones de suspensión o destitución, o cualquiera otra de similar gravedad”. En consecuencia a lo señalado debemos indicar que es inherente al procedimiento ordinario la realización de una comparecencia oral y privada en la que el administrado que es parte interesada tenga la oportunidad de formular alegaciones, ofrecer prueba y emitir conclusiones (artículos 309 y 317 de la Ley General de la Administración Pública), sobre todo cuando “... la decisión final pueda causar daños graves”a alguna o a todas las partes interesadas (artículo 218 ibídem). Así, en el caso del amparado, la autoridad recurrida debió seguir los parámetros establecidos para constituir el debido proceso, aún y cuando dicho funcionario se encontrara en período de prueba.
Por los motivos descritos anteriormente, a nuestro criterio, lo procedente en este caso era declarar con lugar del recurso .”(Voto salvado en sentencia 13605-2011 ya citada). Línea que ha adoptado varias secciones de este mismo Tribunal, sosteniendo que aún a pesar que un funcionario se encuentre en período de prueba, para proceder al cese de su nombramiento, por motivos disciplinarios, debe la Administración seguir un procedimiento administrativo, brindando la oportunidad de defensa, teniendo la obligación de comprobar en forma objetiva las razones en que fundamenta su decisión. En este orden de ideas, esta Sección en el voto 46-2013 de las trece horas con treinta minutos del veintisiete de mayo del año dos mil trece, expresó la necesidad de motivación del acto administrativo que cesa al servidor por no cumplir a satisfacción de manera integral su período de prueba, de la siguiente manera: " Al respecto, este Tribunal es del criterio que lo resuelto por la Sala Constitucional desde el ámbito de sus competencias propias, no excluye el necesario control de legalidad de la conducta administrativa, establecido en los artículos 1.1 y 1.2 del Código Procesal Contencioso Administrativo, en tanto disponen: "1) La Jurisdicción Contencioso-Administrativa, establecida en el artículo 49 de la Constitución Política, tiene por objeto tutelar las situaciones jurídicas de toda persona, garantizar o restablecer la legalidad de cualquier conducta de la Administración Pública sujeta al Derecho administrativo, así como conocer y resolver los diversos aspectos de la relación jurídico-administrativa. 2) Los motivos de ilegalidad comprenden cualquier infracción, por acción u omisión, al ordenamiento jurídico, incluso la desviación de poder".
Los alcances de la jurisdicción contencioso administrativa a partir de la entrada en vigencia del Código Procesal Contencioso Administrativo, han sido definidos como un "control plenario y universal" del cual no se puede escapar prácticamente ninguna conducta administrativa. En este sentido, se ha indicado "... el nuevo CPCA al emplear un concepto tan amplio y genérico como el de conducta administrativa evita cualquier restricción legislativa del control de legalidad plenario y universal diseñado por el constituyente, puesto que, como veremos, se complementa, incluso, con la noción de relación jurídico-administrativa la cual tiene un contenido muy basto y funciona a modo de cláusula residual para abordar o comprender cualquier relación jurídica que esté sometida a un régimen de Derecho Administrativo...." Jinesta Lobo. Ernesto. en El Nuevo Proceso Contencioso Administrativo. Escuela Judicial.
A mayor abundamiento debe tomarse en consideración que inclusive la Ley General de la Administración Pública establece el deber oficioso del Juez en cuanto a la revisión de determinados elementos (incluido el procedimiento) en un acto administrativo que sea objetado. En este sentido el artículo 182 de dicho cuerpo normativo indica: "1. El Juez no podrá declarar de oficio la invalidez del acto, salvo que se trate de infracciones sustanciales relativas al sujeto, al procedimiento o a la forma, casos en los cuales deberá hacerlo. 2. Para efectos de este artículo el sujeto se entenderá como elemento comprensivo de la existencia del ente y su capacidad, de la existencia del órgano y su competencia, de los requisitos necesarios para el ejercicio de ésta y de la regular investidura del servidor público. 3. El Juez podrá controlar de oficio la existencia de todos los extremos dichos en relación con el sujeto del acto, con la excepción contenida en el párrafo siguiente. 4.
La incompetencia relativa no podrá ser declarada ni hecha valer de oficio". En razón de lo anterior, este Tribunal estima que alegados vicios de nulidad en un acto administrativo por motivos de legalidad, indefectiblemente, es necesario entrar a su conocimiento y resolución. Asì las cosas, en materia del régimen de empleo público (art. 112 LGAP) no es de recibo el argumento de que el acto de cese de un nombramiento en período de prueba no está sujeto a límites de legalidad, amparado en la mera y presunta discrecionalidad patronal, habida cuenta que nuestro ordenamiento prevee su revisión jurisdiccional, en tanto que es una conducta administrativa más sujeta al bloque de legalidad. Mal harían los Juzgadores, si advirtiendo vicios de legalidad en una conducta administrativa, se abstengan de pronunciarse al respecto y mantengan un acto, que se aparta del ordenamiento jurídico aplicable, con evidente afectación a intereses o derechos de un Administrado.
Conteste con lo indicado, debe tomarse en consideración el voto 01469-2011 de 30 de noviembre de 2011 de la Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia, sobre los alcances de la vinculatoriedad de los votos de la Sala Constitucional, en tanto dispuso lo siguiente: "..... la vinculatoriedad de un fallo está referida, no ya a las partes que contendieron, (pues es claro que lo dispuesto por el órgano competente les obliga, en tanto su controversia ya fue decidida en forma definitiva), sino a otros sujetos ajenos al proceso, determinados expresamente por una norma (constitucional o legal). En lo que a este proceso interesa, se reconoce este principio respecto de las decisiones finales adoptadas por la Sala Constitucional. De esta manera, el mandato 13 de la LJC versa: “La jurisprudencia y los precedentes de la jurisdicción constitucional son vinculantes erga omnes, salvo para sí misma”. Se observa que la redacción de esta norma puede prestarse a equívocos en cuanto al objeto de la vinculatoriedad, en razón de su aparente amplitud.
No obstante, de su concordancia con los preceptos primero del mismo cuerpo normativo -que define su competencia materialy 8 inciso 1) párrafo tercero de la LOPJ, se determina que ésta sólo reside en los pronunciamientos referidos al Derecho de la Constitución. Más sencillo, a las interpretaciones que del bloque de constitucionalidad emita este órgano. Es claro que la competencia de aquel Tribunal (y el deslinde con la que corresponde a la jurisdicción contencioso administrativa), es un tema diverso al de la vinculatoriedad de sus fallos; sin embargo, nutre o define su objeto. Así las cosas, en tanto le corresponde garantizar los derechos y libertades fundamentales (precepto 48 de la Carta Magna), ejercer el control de la constitucionalidad de las normas de cualquier naturaleza y de los actos sometidos al Derecho Público, y la resolución de los conflictos de competencia entre los Poderes del Estado (norma 10 ibídem), o lo que es igual, pronunciarse sobre los conflictos y cuestionamientos de orden constitucional, las explicaciones que del Derecho de la Constitución profiera es lo que se impone a quienes aplican o interpretan aspectos jurídicos y a todas las personas (físicas o jurídicas, públicas o privadas).
Ahora bien, merece atención la hipótesis de eventuales interpretaciones en que pueda incurrir el Tribunal Constitucional de las normas infraconstitucionales. En este supuesto, lo establecido por aquel Órgano no limita u obliga a los restantes tribunales (entre ellos, claro está, a los contencioso administrativos), pues la vinculatoriedad, como se dijo, se limita a las cuestiones de naturaleza y trascendencia constitucional (se reitera, lo propio de su competencia). En este mismo orden de ideas, en sentencia n.° 1000-F-SI-2010 de las 9 horas 35 minutos del 26 de agosto de 2010, esta Cámara indicó que “[...] la vinculatoriedad de los precedentes emanados de la jurisdicción constitucional se da, únicamente, respecto de la interpretación de los alcances de los derechos fundamentales y las normas constitucionales, no así en cuanto a aspectos de legalidad [...]”. Véase, en igual sentido, la resolución n.° 226-F-SI-2008 de las 15 horas 26 minutos del 14 de marzo de 2008.
También, la propia Sala Constitucional ha señalado: “[...] tal y como lo dispone el párrafo final del artículo 8.1 de la Ley Orgánica del Poder Judicial, cuando existan precedentes o jurisprudencia constitucional para resolver el caso, el juez está obligado a interpretar y aplicar las normas o actos propios del asunto, conforme con tales precedentes o jurisprudencia incluso si para hacerlo haya de desaplicar leyes u otras normas que resulten incompatibles con ellos, siempre y cuando, claro está, se trate se las mismas hipótesis o supuestos, de modo que la situación bajo el conocimiento del Juez resulta idéntica a la resuelta por el precedente o la jurisprudencia constitucional. Esto es así, además, por virtud de que el artículo 13 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional establece que "la jurisprudencia y los precedentes de la jurisdicción constitucional son vinculantes erga omnes", dado que ofrecen la forma en que los actos sujetos al derecho público y la normativa en general, pueden entenderse conforme con el Derecho de la Constitución .
Además , esta misma norma, en principio, se aplica a la propia Sala Constitucional, por virtud de lo dispuesto en el artículo 9( [sic] de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, ya para inadmitir o para resolver por el fondo cualquier acción o gestión ante ella intentada, con la salvedad, y esto es obvio por tratarse del propio Tribunal Constitucional, que la jurisprudencia y los precedentes lo vinculan en tanto no encuentre razones para variar sus propias tesis o criterios. Si, como es de rigor, el Derecho de la Constitución está integrado no solamente por los valores, principios y normas constitucionales, sino también por otros parámetros de constitucionalidad (instrumentos de derecho internacional, prácticas secundum constitutionem, etc) y la propia producción jurisprudencial que en ejercicio de su competencia va generando la Sala Constitucional y que necesariamente se integra al mismo nivel normativo que interpreta o aplica, la Sala puede y debe, en ejercicio de su competencia, estar en capacidad de ir adecuando sus propias interpretaciones, cuando las circunstancias lo ameritan” (el subrayado se agrega).
Finalmente, esta Sala considera necesario señalar que la vinculatoriedad de una sentencia constitucional no depende de si es estimatoria o desestimatoria, según lo señalaron los juzgadores en el fallo impugnado, porque del canon 55 de la LJC no puede desprenderse esa situación. Al respecto, dispone esa norma: “El rechazo del recurso de amparo no prejuzga sobre las responsabilidades en que haya podido incurrir el autor del agravio. El ofendido o la Administración, en su caso, podrán promover o ejercitar las acciones que correspondan, o aplicar las medidas pertinentes.”(Lo subrayado no es del original). Se colige que regula un aspecto fáctico distinto: la eventual responsabilidad del autor del agravio, no si la sentencia es vinculante. En esta misma línea, el Tribunal de Casación de lo Contencioso Administrativo dispuso: “[...] son revisables ante la jurisdicción contencioso administrativa, tanto los supuestos donde el tribunal constitucional, haya desestimado o declarado sin lugar el recurso de amparo o habeas corpus planteado, por considerar que la conducta impugnada, no resulta contraria de manera directa al Derecho de la Constitución, pues en ese supuesto, no se alude a la legalidad del acto o conducta (de resorte exclusivo de los jueces contenciosos), como aquellos en los cuales, declarada la inconformidad con la Carta Magna, el justiciable estime oportuno, discutir la conformidad de las actuaciones, con el bloque de legalidad.
En estos casos, el administrado puede acudir a la vía contencioso administrativa, para hacer valer sus eventuales derechos subjetivos o intereses legítimos y requerir se determine en esa instancia, si las conductas o actos impugnados resultan o no contrarios al ordenamiento jurídico. De ahí que no sea válida la interpretación hecha por el demandado, en el sentido de que producen cosa juzgada todos los fallos emitidos por la Sala Constitucional, en tanto el análisis que efectúa dicho órgano decisor, es distinto del que ha realizado el Tribunal Contencioso Administrativo”(resolución n.° 107-F-SI-2010 de las 8 horas 30 minutos del 30 de abril de 2010, el subrayado no corresponde al original)....." De conformidad con lo anterior, resulta procede realizar el análisis de legalidad de las conductas sometidas a conocimiento de este Tribunal y por consiguiente, se estima que en el caso concreto, hecho un análisis de la prueba evacuada y razonamientos de las partes, lleva la razón la actora al invocar la nulidad del acto de su cese de nombramiento por la ausencia del elemento formal del procedimiento administrativo previo.
Tal y como se ha indicado, en el caso de la actora su cese de nombramiento no se realizó ni siquiera mediante un simple acto administrativo debidamente motivado, por lo que esta integración considera que la conducta administrativa objetada se encuentra viciada de nulidad absoluta, habida cuenta que lesiona de manera grave la validez de la conducta administrativa, al determinar su presunta falta de idoneidad para continuar en su puesto, sin que en ningún momento se le haya garantizado que la decisión administrativa pudiera valorar los razonamientos que estimare oportunos en su defensa. En este orden de ideas, no debe olvidarse que el acto impugnado tiene serios efectos sobre la esfera jurídica de la actora dado su carácter ablatorio de un derecho subjetivo del mismo y por consiguiente, la aplicación de las normas citadas ut supra resultan insoslayables. Como puede advertirse la potestad sancionatoria de la Administración en el caso en examen (al igual que en cualquier otro supuesto en similar sentido) no es irrestricta, sino que se encuentra limitada por los derechos fundamentales del actor y la aplicación de la normativa existente en la materia, garante de ésta.
Si nuestro ordenamiento exige la aplicación de un debido proceso, previo a la adopción de un acto con efectos lesivos a la esfera jurídica del Administrado, no es mera formalidad, sino que obedece a la naturaleza misma del derecho administrativo, en tanto que éste propende a que las decisiones de los órganos públicos no sean arbitrarias y que respondan, tanto a la legalidad como a determinados principios y reglas delimitadoras de la discrecionalidad administrativa. En este sentido, si bien el Tribunal es consiente de la existencia de la figura del período de prueba, como un mecanismo para verificar la idoneidad del funcionario nombrado, también estima que en materia de función pública, el mismo no significa un ejercicio ilimitado de la potestad sancionatoria con evidente desprecio de los derechos fundamentales del funcionario. Pretender que la representación patronal en materia de empleo público pueda cesar con motivo del período de prueba con una discrecionalidad absoluta, sin siquiera dar motivación a la conducta administrativa, significaría interpretar que el funcionario en período de prueba adolece de una especie de interdicción de dichos derechos (base del debido proceso legal) y que además, se releva a la conducta administrativa del control de legalidad por ese tiempo, con el contrasentido de que con base en dicho razonamiento, si el servidor se encuentra interino, al gozar de estabilidad impropia, se le debe respetar su derecho al debido proceso, mas si está en propiedad en período de prueba, no es necesario.
Estima este colegio que interpretar el período de prueba en tal sentido, resulta contrario a la estabilidad de que gozan los servidores públicos, de conformidad con el artículo 192 de la Constitución Política, siendo así que la aplicación del período de prueba hecha sólo es procedente en el régimen de empleo privado, en donde el patrono tiene libertad de remover al servidor por su sola voluntad con responsabilidad o por una causal, sin aplicación de la responsabilidad tasada establecida en el Código de Trabajo. A mayor abundamiento, debe atenderse a que la figura del período de prueba si bien no está regulada de manera explícita en nuestro ordenamiento en el régimen privado, se encuentra de manera implícita en el los artículos 28 y 29 del Código de Trabajo, en tanto que facultan al cese unilateral por parte del patrono de la relación laboral durante los primeros tres meses sin el pago del preaviso y auxilio de cesantía.
A partir de dicho supuesto, se ha venido desarrollando dicho Instituto jurídico, como el lapso de tiempo en el cual el patrono (o inclusive el trabajador) pueden analizar las condiciones de empleo y dar por roto el vínculo sin responsabilidad. En el caso del patrono se ha interpretado que en dicho tiempo, él puede valor las cualidades y aptitudes del servidor y si no le son satisfactorias, cesarlo, de previo a que se consolide la relación. Como se advierte, esta figura se encuentra muy vinculada a la no existencia de un régimen de estabilidad para el trabajador privado y la amplia libertad de que goza el patrono de dar por concluida la relación de manera unilateral. En el caso del régimen público, si bien existen normas que regulan el período de prueba, inclusive por lapsos de tiempo superiores a tres meses, es criterio de este colegio que el mismo debe ser analizado teniendo a la vista el derecho a la estabilidad del servidor y el correlativo derecho de defensa tutelado constitucionalmente, imprescindible a la hora del dictado de un acto administrativo en donde se estime no cumplido con las condiciones necesarias para tener por ganado de manera satisfactoria dicho período.
En el caso particular debe tomarse en consideración además que se reafirma la necesidad de control de legalidad, el hecho de que el acto emitido es discrecional, no reglado. Así las cosas, en casos como el de análisis, al operar la posibilidad de escogencia, debe tomarse en consideración los límites a dicha potestad (art. 16 LGAP), se reafirma aún más la necesidad de que el Tribunal proceda a determinar la conformidad con las reglas de la ciencia o la técnica o los principios de lógica, la justicia y la conveniencia. Si bien el artículo 31 del Estatuto de Servicio Civil indica la posibilidad de libre remoción del servidor durante el período de prueba, dicha norma, emitida en el año 1953, no puede analizarse descontextualizada del posterior desarrollo normativo en cuanto a tutela del debido proceso y control de la legalidad administrativa contemplado en la Ley General de la Administración Pública emitida en 1978 y baluarte fundamental de nuestro sistema jurídico frente a las arbitrariedades e inmunidades del poder.
Si bien en algún momento, al tenor literal de la norma del Estatuto la libre remoción en período de prueba era algo común, la existencia de las condiciones en que debe ser emitida la conducta administrativa ablatoria y los requisitos del acto administrativo emitido en tal sentido, limitan la discrecionalidad y le obligan a quitar todo matiz de arbitrariedad, al imponer una adecuada motivación de todo acto administrativo. En consecuencia, la posibilidad de cese en una relación de empleo público nunca puede ser arbitraria o infundada, - ni siquiera dentro de un período de prueba- sin la debida motivación que garantice la posibilidad de ser impugnada por parte del servidor eventualmente afectado. " Por su parte, el voto 26-2013 de las 10:00 horas del 22 de marzo de 2013, de esta sección sostuvo la necesidad de aplicar un debido proceso cuando el cese en el período de prueba tiene naturaleza puramente disciplinaria , de la siguiente manera: "...Como se ha indicado y no se ha controvertido, dicho acto se emitió sin que previamente se diera oportunidad al actor para que al menos pudiera ejercer su derecho de defensa, mediante la posibilidad de ofrecer prueba y esgrimir sus argumentos de descargo, siendo así que se obvió todo el ritualismo procedimental.
Para sustentar lo anterior, la representación del Estado alega la existencia de un período de prueba como fundamento de la posibilidad de cese del nombramiento del actor, cuando se determinare que el mismo no cumple con las condiciones necesarias para el cargo en el que fue nombrado. En este orden de ideas, invoca el criterio sostenido por la Sala Constitucional y que se desprende de votos emitidos y conocidos por este Tribunal, en donde se ha indicado que el debido proceso es innecesario en los supuestos de cese de la relación de empleo durante el período de prueba, tal y como se establece en el voto 2011-011493 de once horas y treinta y dos minutos del veintiséis de agosto del dos mil once, en tanto dispone: "En primer lugar, este tribunal en reiterada jurisprudencia ha señalado que el patrono tiene la facultad de despedir al trabajador en el período de prueba, toda vez que la finalidad de este instituto es garantizar al primero la eficacia del servidor en el desempeño de las funciones encomendadas y, por esa razón no resulta arbitraria la destitución acordada en ese lapso, siempre y cuando se fundamenten las causas que la justifican, no siendo necesario entonces iniciar previamente un procedimiento administrativo para ello.
Así que, es propio de la naturaleza de este instituto que haya cierta discrecionalidad del patrono para hacer cesar un nombramiento, si en el período de prueba, el funcionario nombrado en un puesto, no demuestra idoneidad efectiva en su desempeño. Eso quiere decir que no es necesario cumplir con ningún procedimiento administrativo que conduzca a tal decisión, a la manera del debido proceso. En efecto, esa ha sido la tesis que tradicionalmente ha sostenido la Sala, si bien en ocasiones con voto dividido. Pero ha sido la posición de la jurisprudencia constitucional, sostenida en el tiempo. Al efecto, baste citar que así se ha pronunciado la Sala en acción de inconstitucionalidad, como en la sentencia número 2005-4335, en que sostuvo: “ III.- Despido en período de prueba no requiere aplicación del debido proceso. El tema del despido de un funcionario durante el período de prueba ya ha sido resuelto por este Tribunal, estimándose que no se requiere la aplicación del debido proceso.
En la sentencia número 2000-00870 de las quince horas cuarenta y ocho minutos del veintiséis de enero del dos mil, se señaló: “En repetidas ocasiones este Tribunal ha sostenido que el despido de un funcionario durante el período de prueba no obliga al empleador a seguir el debido proceso. Así, una disposición normativa, como la que se impugna aquí, no resulta, considerada en sí misma, lesiva del principio constitucional mencionado. En este sentido, valga citar la sentencia número 6506-97 de las 10:48 horas del 10 de octubre de 1997: "...resulta claro que, en efecto, el recurrente se encontraba dentro del período de un año que señala esa normativa como período de prueba. Desde el punto de vista del derecho al trabajo y de defensa, tal circunstancia tiene la consecuencia de que el empleador cuenta con una gran discrecionalidad para decidir sobre su permanencia en el puesto, ya que, precisamente, con ese fin es que se prevén tales tipos de períodos (...)" (véase también, en ese sentido, la resolución número 6287-97 de las 12:06 horas del 17 de enero de 1997).
Asimismo en la sentencia número 1994-06698 de las quince horas del quince de noviembre de mil novecientos noventa y cuatro se adujo: “No lleva razón el recurrente al afirmar que resulte contrario al debido proceso, el hecho de que el patrono despida al trabajador en el período de prueba, toda vez que la finalidad de este instituto es garantizar al primero la eficacia del servidor en el desempeño de las funciones encomendadas, por esa razón no resulta arbitraria la destitución que se acordara en ese lapso, siempre y cuando se fundamenten las causas que justifican la decisión adoptada. Como del propio libelo de interposición del recurso y de la documentación a él acompañada se desprende, que la separación del cargo del amparado se produjo dentro del período de prueba a que aluden los artículos 33 y 34 inciso b) del Estatuto de Servicio Judicial, lo actuado no resulta arbitrario y el amparo por ello improcedente.
Por otra parte, la inconformidad que tuviera el recurrente con la oportunidad y conveniencia de la medida acordada, constituye un diferendo de mera legalidad que no corresponde discutir en esta sede -toda vez que con ellos no se lesionan, en forma directa, derecho fundamental alguno de aquél-, sino en la contenciosa o laboral respectiva. Por todo lo expuesto, el amparo resulta improcedente y así debe declararse, ...". En cuanto a las demás violaciones constitucionales, debe el accionante tener en cuenta que como él fue despedido durante el período de prueba, no había ingresado al régimen del Servicio Civil, motivo por el cual no puede alegar lesionado el artículo 192 constitucional, en cuanto a la estabilidad laboral del servidor público. Asimismo, tampoco existe violación del artículo 56 de la Constitución, ya que por estar en el período de prueba, no está en condiciones de igualdad laboral con el resto de los funcionarios judiciales.
Por ello, con fundamento en las razones dadas y en la sentencia transcrita, por tratarse de una reiteración de otra anterior rechazada, es que procede rechazar por el fondo esta acción de inconstitucional.” (Véase en el mismo sentido las sentencias 2002-01455 de las quince horas treinta y dos minutos de doce de febrero de dos mil dos, número 2002-03016 de las once horas diez minutos de primero de marzo del dos mil dos, número 2002-07388 de las ocho horas cincuenta y un minutos de veintiséis de julio del dos mil dos, número 2002-09420 de las dieciséis horas siete minutos de veintiséis de setiembre del dos mil dos y número 2002-11911 de las trece horas treinta y uno minutos de trece de diciembre del dos mil dos.) De conformidad con lo anterior, no existe ilegitimidad alguna en la forma en que se cesó al amparado de su nombramiento en propiedad en el Ministerio recurrido, como lo sostiene, básicamente porque las razones del cese del nombramiento estuvieron debidamente justificadas, al haberse producido durante su período de prueba, y no haberlo superado por la falta de aptitud física, aptitud indispensable para el puesto en cuestión -profesor de educación física-".
No obstante lo anterior, es menester indicar que mediante voto 08606-1999 de 5 de noviembre de 1999 esa Sala Constitucional había sostenido una posición diferente con respecto a la situación de una funcionaria judicial en tanto que en dicho caso, se resolvió lo siguiente: "IV.- Esta Sala ha reconocido las atribuciones del patrono durante el período de prueba, que le permiten dar por terminado el contrato sin responsabilidad patronal, y que en el caso del Poder Judicial se regulan en los artículos 33 y 34 inciso a) del Estatuto de Servicio Judicial. Sin embargo, el presente amparo debe ser analizado desde una perspectiva diversa. Aunque del acuerdo del Consejo Superior impugnado, se desprende que se dispuso el retorno de la recurrente a su puesto de origen debido a su insatisfactoria labor como Jueza Tramitadora del Juzgado Segundo Civil de Menor Cuantía, entre otras cosas, por sus relaciones interpersonales con los demás funcionarios del Juzgado y los usuarios.
Del dicho de la recurrente, que no fue desmentido por el Presidente del Consejo Superior, se desprende que éste tuvo noticia de esta situación luego de que la recurrente se quejara ante ese órgano sobre la negativa de la Jueza del Despacho, Lic. Nombre110753 de compartir con ella el servicio sanitario. Ésta hizo manifestaciones informales acerca de su conducta, con base en las cuales se adoptó la decisión impugnada. A juicio de la Sala, en el presente caso se le atribuyeron conductas y faltas sobre las cuales la recurrente no tuvo oportunidad de defenderse. A fin de respetar su derecho de defensa, para decretar su remoción, era necesario seguir un procedimiento en el que se le informara qué conductas se le atribuían y darle la oportunidad de defenderse y aportar prueba de descargo antes de tomar la decisión que le causa perjuicio. En el presente caso, el Consejo Superior adoptó el acuerdo impugnado sin haber conferido audiencia previa a la recurrente, para que ejerciera su defensa; en razón de ello, el recurso resulta procedente, por lo que debe anularse el acuerdo adoptado en la sesión N°58-99 del 22 de julio, artículo LII, que dispuso regresar a Lilliam Esquivel Esquivel al cargo de Jueza Contravencional y de Menor Cuantía de Hatillo, a partir del 1 de julio del año en curso".
Adicionalmente han existido votos salvados con respecto a este tema, tal y como se indica en el voto que se señala a continuación: "En este caso disentimos del criterio de mayoría, estimamos que en el período de prueba rige para el amparado las garantías del debido proceso. El hecho que el funcionario se encuentre en esta etapa, no debilita o excluye las garantías de estabilidad e inamovilidad, salvo una causa que se haya demostrado conforme al debido proceso. Si se exige el debido proceso para asuntos de mera constatación, con mayor razón deben mantenerse inalterables las garantías del debido proceso para los funcionarios que han sido nombrados con todas las garantías y se encuentran en el período de prueba. Este período no exime el respeto a las garantías fundamentales del debido proceso. La estabilidad y la idoneidad en el puesto de un funcionario que ha superado las exigencias del nombramiento, requieren que la revocatoria de esa designación, aunque esté en período de prueba, se realice en consonancia con la estabilidad que le garantiza su designación, condición que no desaparece por encontrarse en un período de evaluación; no existe en este supuesto, una justificación para excluir una garantía elemental como el derecho de defensa.
En este caso debieron respetarse los derechos básicos de la defensa al prescindir de los servicios de un funcionario en el período de prueba. Los peligros de la arbitrariedad se mantienen cuando se excluyen, sin motivo, las garantías que aseguran la estabilidad e inamovilidad de los funcionarios nombrados conforme a las exigencias constitucionales y legales". (voto 10644-2011 de 12 de agosto de 2011 de Sala Constitucional). Al respecto, este Tribunal es del criterio que lo resuelto por la Sala Constitucional desde el ámbito de sus competencias propias, no excluye el necesario control de legalidad de la conducta administrativa, establecido en los artículos 1.1 y 1.2 del Código Procesal Contencioso Administrativo, en tanto disponen: "1) La Jurisdicción Contencioso-Administrativa, establecida en el artículo 49 de la Constitución Política, tiene por objeto tutelar las situaciones jurídicas de toda persona, garantizar o restablecer la legalidad de cualquier conducta de la Administración Pública sujeta al Derecho administrativo, así como conocer y resolver los diversos aspectos de la relación jurídico-administrativa. 2) Los motivos de ilegalidad comprenden cualquier infracción, por acción u omisión, al ordenamiento jurídico, incluso la desviación de poder".
Los alcances de la jurisdicción contencioso administrativa a partir de la entrada en vigencia del Código Procesal Contencioso Administrativo, han sido definidos como un "control plenario y universal" del cual no se puede escapar prácticamente ninguna conducta administrativa. En este sentido, se ha indicado "... el nuevo CPCA al emplear un concepto tan amplio y genérico como el de conducta administrativa evita cualquier restricción legislativa del control de legalidad plenario y universal diseñado por el constituyente, puesto que, como veremos, se complementa, incluso, con la noción de relación jurídico-administrativa la cual tiene un contenido muy basto y funciona a modo de cláusula residual para abordar o comprender cualquier relación jurídica que esté sometida a un régimen de Derecho Administrativo...." Jinesta Lobo. Ernesto. en El Nuevo Proceso Contencioso Administrativo . Escuela Judicial.
A mayor abundamiento debe tomarse en consideración que inclusive la Ley General de la Administración Pública establece el deber oficioso del Juez en cuanto a la revisión de determinados elementos (incluido el procedimiento) en un acto administrativo que sea objetado. En este sentido el artículo 182 de dicho cuerpo normativo indica: "1. El Juez no podrá declarar de oficio la invalidez del acto, salvo que se trate de infracciones sustanciales relativas al sujeto, al procedimiento o a la forma, casos en los cuales deberá hacerlo. 2. Para efectos de este artículo el sujeto se entenderá como elemento comprensivo de la existencia del ente y su capacidad, de la existencia del órgano y su competencia, de los requisitos necesarios para el ejercicio de ésta y de la regular investidura del servidor público. 3. El Juez podrá controlar de oficio la existencia de todos los extremos dichos en relación con el sujeto del acto, con la excepción contenida en el párrafo siguiente. 4.
La incompetencia relativa no podrá ser declarada ni hecha valer de oficio". En razón de lo anterior, este Tribunal estima que alegados vicios de nulidad en un acto administrativo por motivos de legalidad, indefectiblemente, es necesario entrar a su conocimiento y resolución. Asì las cosas, en materia del régimen de empleo público (art. 112 LGAP) no es de recibo el argumento de que el acto de cese de un nombramiento en período de prueba no está sujeto a límites de legalidad, amparado en la mera y presunta discrecionalidad patronal, habida cuenta que nuestro ordenamiento prevee su revisión jurisdiccional, en tanto que es una conducta administrativa más sujeta al bloque de legalidad. Mal harían los Juzgadores, si advirtiendo vicios de legalidad en una conducta administrativa, se abstengan de pronunciarse al respecto y mantengan un acto, que se aparta del ordenamiento jurídico aplicable, con evidente afectación a intereses o derechos de un Administrado....
De conformidad con lo anterior, procede realizar el análisis de legalidad de las conductas sometidas a conocimiento de este Tribunal y por consiguiente, se estima que en el caso concreto, hecho un análisis de la prueba evacuada y razonamientos de las partes, lleva la razón el señor Nombre110795 al invocar la nulidad del acto de su cese de nombramiento por la ausencia del elemento formal del procedimiento administrativo previo. Tal y como se ha indicado, en el caso del actor su cese de nombramiento se realizó mediante simple acto administrativo, por lo que esta integración considera que la conducta administrativa objetada se encuentra viciada de nulidad absoluta, habida cuenta que lesiona de manera grave la validez del acto administrativo objetado, al imponer una sanción, sin que en ningún momento se le haya garantizado que la decisión administrativa pudiera valorar los razonamientos que estimare oportunos en su defensa.
En este orden de ideas, no debe olvidarse que el acto impugnado tiene serios efectos sobre la esfera jurídica del actor dado su carácter ablatorio de un derecho subjetivo del mismo y por consiguiente, la aplicación de las normas citadas ut supra resultan insoslayables. Como puede advertirse la potestad sancionatoria de la Administración en el caso en examen (al igual que en cualquier otro supuesto en similar sentido) no es irrestricta, sino que se encuentra limitada por los derechos fundamentales del actor y la aplicación de la normativa existente en la materia, garante de ésta. Si nuestro ordenamiento exige la aplicación de un debido proceso, previo a la adopción de un acto sancionatorio, no es mera formalidad, sino que obedece a la naturaleza misma del derecho administrativo, en tanto que éste propende a que las decisiones de los órganos públicos no sean arbitrarias y que respondan, tanto a la legalidad como a determinados principios y reglas delimitadoras de la discrecionalidad administrativa.
En este sentido, si bien el Tribunal es consiente de la existencia de la figura del período de prueba, como un mecanismo para verificar la idoneidad del funcionario nombrado, también estima que en materia de función pública, el mismo no significa un ejercicio ilimitado de la potestad sancionatoria con evidente desprecio de los derechos fundamentales del funcionario. Pretender que la representación patronal en materia de empleo público pueda despedir de manera arbitraria durante el período de prueba con una discrecionalidad absoluta, sin dar la oportunidad de ejercicio de los derechos de defensa y audiencia, significaría interpretar que el funcionario en período de prueba adolece de una especie de interdicción de dichos derechos (base del debido proceso legal) y que además, se releva a la conducta administrativa del control de legalidad por ese tiempo, con el contrasentido de que con base en dicho razonamiento, si el servidor se encuentra interino, al gozar de estabilidad impropia, se le debe respetar su derecho al debido proceso, mas si está en propiedad en período de prueba, no es necesario.
Estima este colegio que interpretar el período de prueba en tal sentido, resulta contrario a la estabilidad de que gozan los servidores públicos, de conformidad con el artículo 192 de la Constitución Política, siendo así que la aplicación del período de prueba hecha sólo es procedente en el régimen de empleo privado, en donde el patrono tiene libertad de remover al servidor por su sola voluntad con responsabilidad o por una causal, sin aplicación de la responsabilidad tasada establecida en el Código de Trabajo..." Como podrá colegirse de la confrontación de las posiciones jurisprudenciales expuestas, la diferencia estriba en que una niega el carácter sancionatorio o disciplinario de la aplicación del cese durante el período de prueba del funcionario, siendo que la entienden como una potestad propia del empleador en aras de verificar la idoneidad para el cargo público. Otorgándole un carácter prácticamente de discrecional a la decisión.
La otra, por su parte, partiendo de la garantía de estabilidad del funcionario público, afirma que cualquier acto que implique un acto de gravamen en contra de los derechos o esfera jurídica del funcionario, requiere en todos los casos, la necesidad de un procedimiento administrativo que compruebe o verifique la falta de idoneidad de aquel, sea por la comisión de una falta de carácter laboral o por no reunir las condiciones y aptitudes propias del cargo. Si bien lo ideal sería un procedimiento ordinario en los términos de los artículos trescientos ocho y siguientes de la Ley General de la Administración Pública es evidente que tomar esa postura negaría el efecto normativo de los artículos treinta y uno y treinta y dos de Estatuto del Servicio Civil en tanto el plazo del período de prueba, de suerte que la solución para conciliar ambas normas la ubicamos en establecer un justo medio, de manera que al menos los aspectos básicos del debido proceso deben ser respetados, para garantizar la interdicción de la arbitrariedad en la materia.
La mayoría de la Sección del Tribunal opta por esta segunda tesis por varios motivos. Como bien es conocido el Procedimiento administrativo es el cauce de una serie de actos sucesivos, concadenados e interdependientes entre sí, que permiten la actuación formal administrativa; por lo que es entendido como la manera en la cual la voluntad administrativa se conforma, garantizando la adopción del acto que mejor se ajuste a la realidad y a las normas que le sirven de sustento. Permitiendo al poder público ejercer sus potestades públicas de manera eficiente y eficaz para el mejor cumplimiento y satisfacción del interés público con respeto de las situaciones jurídicas sustanciales de los administrados. Se entiende entonces que el procedimiento no es un fin en sí mismo (de allí que sea visto como uno de los requisitos formales de la actuación administrativa) sino un medio, en tanto permite y facilita la adopción del acto correspondiente; en un plano lógico es posible que la administración llegara a la misma consecuencia sin la existencia del medio, pero aceptarlo en dichas condiciones llevaría aparejado impedir que el administrado expusiera su posición y permitiera acreditar prueba en su beneficio, aún cuando esta resultara infructuosa, todo lo cual determina un carácter arbitrario de una actuación en esas circunstancias.
Su importancia se ubican en diferentes aspectos, en primer lugar es un medio de producir actos administrativos formales, es también un presupuesto procedimental del mismo, y una garantía para el administrado. Constituyen la garantía de los ciudadanos en el doble sentido de que la actuación es conforme con el ordenamiento jurídico y que ésta puede ser conocida y fiscalizada por los ciudadanos. El procedimiento administrativo se configura como una garantía que tiene el ciudadano de que la Administración no va a actuar de un modo arbitrario y discrecional, sino siguiendo las pautas, que por otra parte el administrado puede conocer y que por tanto no va a generar indefensión. El procedimiento administrativo fue diseñado para garantizar una defensa plenaria y con todas las garantías del afectado o interesado, máxime cuando el acto final puede serle adverso; al respecto es posible constatar como el artículo trescientos ocho, inciso a), de la Ley General de la Administración Pública, de modo garantista, dispone que el procedimiento ordinario “será de observancia obligatoria ” cuando la Administración respectiva -activa o consultiva- recomienda o impone un acto contrario a sus intereses.
En igual sentido, el artículo doscientos veintitrés del mismo cuerpo normativo señala: "1. Sólo causará nulidad de lo actuado la omisión de formalidades substanciales del procedimiento. // 2. Se entenderá como sustancia la formalidad cuya realización correcta hubiera impedido o cambiado la decisión final en aspectos importantes, o cuya omisión causare indefensión.". De manera que la ausencia de algún aspecto procedimental no genera por sí la nulidad (salvo en el caso de la audiencia como se analizará) sin perjuicio de los supuestos indicados expresamente; más resulta incuestionable que la ausencia de procedimiento es motivo de nulidad. Lo anterior por tratarse de un exceso del poder público sin mayores cuestionamientos, representaría una actuación arbitraria por sí que no puede ser permitida. Si bien la Sala Constitucional avaló en su momento la posibilidad de dictar actos ablatorios o de gravamen sin procedimiento, esta posición varió sustancialmente en los últimos años, a partir del voto 11495-2010 de la Sala Constitucional, de manera que frente a los actos gravosos para el interesado (en especial los ablatorios) se hace necesario seguir el procedimiento administrativo. Señala sobre el particular el tribunal constitucional:
“(...) V.- OBLIGACIÓN DE INSTRUIR UN PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO .... El ejercicio de la potestad disciplinaria por parte de los jerarcas de un ente u órgano administrativo, tiene repercusiones o consecuencias jurídicas muy graves..... Toda potestad administrativa requiere, para su regularidad y validez, de un procedimiento administrativo previo, sobre todo si el acto final que resulta de su ejercicio resulta aflictivo o gravoso para el administrado destinatario de ésta, sea que se encuentre sometido a una relación de sujeción general o especial. Ese iter procedimiental está concebido para garantizarle al administrado una resolución administrativa que respete el debido proceso, el derecho de defensa, el contradictorio o la bilateralidad de la audiencia y, por consiguiente, tiene una profunda raigambre constitucional en los ordinales 39 y 41 de la Constitución Política. El procedimiento administrativo es un requisito o elemento constitutivo de carácter formal del acto administrativo final, cuya ausencia o inobservancia determina, ineluctablemente, la invalidez o nulidad más grave al contrariar el bloque de constitucionalidad (derechos al debido proceso y la defensa), sobre el particular, el ordinal 216 de la Ley General de la Administración Pública estipula, con meridiana claridad, que “La Administración deberá adoptar sus resoluciones dentro del procedimiento con estricto apego al ordenamiento... “. En tratándose del Derecho Administrativo Disciplinario, la Ley General de la Administración Pública manda a los órganos y entes administrativos a observar, indefectiblemente, el procedimiento ordinario cuando este conduzca “...a la aplicación de sanciones de suspensión o destitución, o cualquiera otra de similar gravedad”. Es inherente al procedimiento ordinario la realización de una comparecencia oral y privada en la que el administrado que es parte interesada tenga la oportunidad de formular alegaciones, ofrecer prueba y emitir conclusiones (artículos 309 y 317 de la Ley General de la Administración Pública), sobre todo cuando “...la decisión final pueda causar daños graves”a alguna o a todas las partes interesadas (artículo 218 ibídem). Incluso, en los supuestos de faltas de “mera constatación”es preciso que el órgano o ente administrativo competente observe y sustancie un procedimiento administrativo que, en tal caso, debe ser el sumario previsto y normado en los ordinales 320 y siguientes de la Ley General de la Administración Pública, el cual se caracteriza por su naturaleza concentrada y temporalmente reducida, al no haber una comparecencia oral y privada, extremo que no exime a la respectiva administración pública de comprobar exhaustiva, fiel y completamente la verdad real de la falta o hecho imputado y de otorgar una audiencia para conclusiones (artículos 321, 322 y 324 ibídem). .... Así las cosas, tratándose de la imposición de las sanciones .. gravosas para la esfera jurídica .... resulta imperativo para la Administración instruir un procedimiento administrativo en el que se respeten las garantías que integran el debido proceso, de modo que el posible afectado pueda ejercer su derecho de defensa. (...)”(en el mismo sentido véase los votos Nos. 8735-2011 de las 09:29 hrs. de 1° de julio de 2011; 8602-2011 de las 17:44 hrs. de 28 de junio de 2011; 4203-2011 de las 17:47 hrs. de 29 de marzo de 2011; 21508-2010 de las 09:22 hrs. de 24 de diciembre de 2010 y 19712-2010 de las 08:33 hrs. de 26 de noviembre de 2010. Nombre110792.).
De sobra es de decir que el giro jurisprudencial representó la adopción del criterio de minoría que progresivamente y por su propio peso se fue imponiendo, que a nuestro entender también repercute sobre el período de prueba. A nivel de la Sala Constitucional los últimos votos en la materia, lo que indican es que el tema es de legalidad ordinaria remitiendo a esta vía, manteniéndose todavía el voto salvado ya expuesto (a manera de ejemplo véase el voto 2015-001081).
VIII.Sobre la nulidad de la improbación del período de prueba: Conforme el contenido del del oficio de la Dirección de Recursos Humanos del Ministerio MANAET número DRH-806-2010 de fecha 03 de noviembre del 2010, se le indicó al señor Nombre110791 de las razones, que privaron para la adopción del cese del nombramiento del que fue objeto, así como también, le fue conferido el plazo de tres días hábiles para que se manifestase al respecto. En cuanto a los motivos de la improbación del período de prueba, indica el acto que nos ocupa: " 1. La ayuda y cooperación entre las Diferentes Direcciones del MANAET y otras instituciones es un elemento fundamental para el logro de soluciones oportunas, sin embargo el Ing. Nombre110791 no comprendió su función en el engranaje del servicio público. Se adjunta el oficio SG-192-2010 del 06 de mayo de 2010 como elemento de prueba. / 2. El funcionario incumple el horario de la jornada laboral, a pesar de habérsele llamado la atención en ese sentido en reiteradas ocasiones, en presencia del Director Técnico de la SETENA (día 22 de junio del 2010), situación que no corrigió. / 3.
El Ing. Nombre110791 ha demostrado problemas con el trabajo en equipo, multi e interdisciplinario, acción que es fundamental por el proceso de análisis de evaluaciones de impacto ambiental. De igual forma. Las constantes quejas verbales recibidas por el vocabulario inadecuado, así como el trato inapropiado para con los usuarios de los servicios que brinda la SETENA. De igual forma son constantes los irrespetos de criterios técnicos emitidos por los compañeros de trabajo, especialistas en temas específicos. / 4. Técnicamente los instrumentos de evaluación ambiental elaborados por el Ing. Nombre110791 , tuvieron que ser corregidos substancialmente en reunión semanal departamental por el Coordinador del Departamento o bien por la Comisión Plenaria. En muchos casos el Ing. Nombre110791 ha recomendado la solicitud de requisitos arbitrarios y sin fundamento, además de algunos que ya han sido aportados, contraviniendo la Ley 8220", y una vez que fue valorado de la forma que sigue: "Iniciativa: disposición del servidor para enfrentar los diferentes procesos y proponer soluciones oportunas": Regular; "Cooperación: es la voluntad de aceptar funciones afines a su puesto para lograr los objetivos del proceso": Bueno; Disciplina: Es la observancia de las leyes, reglamentos, circulares y órdenes, así como la puntualidad y asiduidad del servidor": Regular; "Presentación personal: es orden, correcciones y aseo en la vestimenta y persona del servidor, de acuerdo con las exigencias del puesto" : Bueno; "Relaciones humanas: es la capacidad del servidor para relacionarse y congeniar con el público, sus compañeros, jefes y otros funcionarios": Regular; "Calidad de Trabajo: es el grado de perfección, exactitud y eficiencia de lo producido por el servidor": Regular." Sin mayores esfuerzos estamos en presencia de faltas o incumplimientos propios de la relación laboral, de los cuales se le esta comunicando del efecto nocivo a los intereses del actor a partir del acto que le imprueba el período de prueba.
No se indica o se aporta la existencia de procedimientos administrativos donde se probó y/o sancionó las referidas faltas; dentro de un verdadero respeto a los derechos del trabajador o al menos del debido proceso. Ni siquiera se aportan llamadas de atención sobre el particular, para garantizar que las supuestas faltas no resultan intempestivas. Es decir, se indica la supuesta falta, la cual se considera culpable y sobre esa base se procede a la improbación del período de prueba. Es respeto mínimo no se satisface en la especie. A criterio de la mayoría de la Cámara solo este aspecto, genera un vicio insostenible en el acto que determina su nulidad, sobre las bases expuestas. El hecho no controvertido que se presentaran acciones recursivas en vía administrativa, en nada convalida el actuar administrativo. No esta demás recordar que en relaciones de empleo (tanto público como privado) el empleador esta en la obligación de poder demostrar que las faltas que motivan un acto ablatorio o de gravamen de uno de sus empleados ocurrió en la realidad, más en este caso, la única información que consta es la comunicación del motivo de la perdida del período de prueba sobre las bases ya indicadas (al respecto puede verse Sentencia 334 de las diez horas con cincuenta y cinco minutos del trece de abril de dos mil once.
Expediente: 09-300025-0444-LA, Sentencia 332 diez horas cuarenta minutos del cuatro de julio del año dos mil tres. Expediente: 01-300069-0295-LA, Sentencia 272 de las catorce horas con treinta y cinco minutos del treinta de marzo de dos mil once. Expediente: 06-000870-0641-LA, Sentencia 342 de las diez horas con nueve minutos del quince de abril de dos mil once. Expediente: 07-000531-0505-LA, Sentencia 119 de las diez horas cinco minutos del tres de marzo del año dos mil seis. Expediente: 03-000607-0505-LA, Sentencia 562 de las catorce horas con treinta minutos del seis de julio de dos mil once. Expediente: 05-002428-0166-LA, todas de la Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia). De manera que no es posible presumir su culpabilidad y sobre esa base montar el acto de improbación del período de prueba, con ausencia absoluta de procedimiento. Estamos ante dos vicios del acto administrativo, por un lado la ausencia de procedimiento administrativo (tema sobre el cual ha existido la ambivalencia jurisprudencial ya indicada) y por el otro, una presunción de culpabilidad a partir de la denuncia del jefe que consta en la valoración del período de prueba del actor.
De manera que el motivo de la actuación administrativa también se encuentra viciada. Es de precisar que este último tema no es motivo de posiciones jurisprudenciales contradictorias.No esta demás indicar que si bien las normas del artículo 31 y 32 del Estatuto del Servicio Civil referencia a la posibilidad de la libre remoción, esta "libertad" no es sinónimo de arbitrariedad; y se se están endilgando situaciones que constituyen faltas a la relación laboral, lo mínimo es la existencia al menos de los elementos básicos del debido proceso y la acreditación objetiva de las supuestas faltas. Así es criterio de mayoría que si bien el nombramiento de un servidor presenta elementos reglados (los referidos al concurso) y otros discrecionales (los atinentes a la decisión de la persona seleccionada), la improbación del período de prueba, no presenta estos últimos máxime cuando se imputan conductas que constituyen faltas.
De manera que ante la existencia de situaciones fácticas objetivas de incumplimiento del vínculo laboral, lo mínimo es la existencia del correspondiente expediente que demuestre que estas se han dado, lo que en la especie no se presenta. Las razones se exponen, pero la fundamentación de estas es inexistente, a no ser por la misma misiva que ordena la improbación. Eso nos lleva a la nulidad del despido que fue objeto el señor accionante.
IX.Sobre las pretensiones en concreto: Conforme con el elenco de pretensiones, tenemos que el señor actor concurre a solicitar "Se declare ilegal el cese de funciones y mi despido. / Se anule la acción de personal Nombre5838° 211079118. / Se me reinstale en el puesto 105595. " Es posible ver como se solicita la nulidad de la acción de personal donde se dispone el cese, pero lo cierto es que dicho documento no es más que un acto ejecutor, mientras que el acto de cese corresponde al oficio DRH-806-2010 de fecha 03 de noviembre del 2010 de la Dirección de Recursos Humanos. Se trata de una impresión en la pretensión, pero de la primera oración se aprecia como se pide la nulidad del acto de despido lo que no ha sido objeto de carencia de caridad entre las partes sobre el acto en concreto sobre el cual se esta pidiendo la anulación, de suerte que no es posible alegar indefensión alguna. En consecuencia y sobre las bases indicadas, procede acoger sobre este extremo la demanda y declarar la nulidad del oficio citado, en tanto determinante de la reprobación del período de prueba, así como de los actos en los cuales se conoció de los recursos de alzada y los de ejecución de la decisión administrativa, en tanto todos presentan una intima conexidad.
El segundo extremo peticionado es "Se me reconozcan los salarios caídos desde el 28 de febrero del 2011 y hasta mi efectiva reinstalación." El efecto necesario de la nulidad es la retrotracción de los efectos del acto que ha dejado de formar parte del bloque de legalidad, por lo que es en derecho el reconocerle al accionante todos los salarios dejados de percibir por todo el tiempo que se encuentre sin el puesto que en su momento adquirió en propiedad. La tercera pretensión expone "Se me indexe la suma adeudada." Según reza el artículo ciento veintitrés del Código Procesal Contencioso Administrativo el reconocimiento de la indexación procede incluso de oficio, en tanto exista una suma de dinero sea esta de valor o en concreto, de suerte que debe también acogerse este requerimiento, desde el momento que cada salario caído debió honrarse hasta su pago efectivo. La cuarta pretensión, es también derivada como las dos últimas anteriores, y corresponde al reconocimiento de "intereses legales y moratorios sobre la suma adeudada." Sobre este tema debemos detenernos con mayor cuidado, una obligación dineraría puede generar intereses corrientes o moratorios, pero no ambos a la vez, en este caso serían procedente los últimos.
Los que deberían tasarse conforme con la norma legal establecida al efecto por la legislación civil. Si cabe agregar que si bien la indexación la norma es oficiosa, los intereses son a instancia de parte, que es lo que ocurre en la especie. Así las cosas procede el reconocimiento de intereses legales sobre las sumas no canceladas de salario, desde el momento en que debieron hacerle frente hasta su pago definitivo. El último rubro, es la pretensión que se encuentra solicitada tanto frente al Estado como los demandados civiles, la cual consiste en "Se me reconozca la suma de treinta millones de colones, por concepto de daño moral, el cual básicamente consiste en el desprestigio profesional de que he sido objeto. " Véase que no se esta pidiendo daño moral subjetivo, sino daño moral objetivo, representado en el desprestigio, más no existe un solo elemento de convicción que permita probar la existencia de esta afectación, ni su existencia, ni su quantum, lo que impone el rechazo de este extremo.
Por último, no esta demás indicar que la presenta resolución no enerva la posibilidad de aperturas de expedientes disciplinarios contra aquellas faltas vigentes al momento, en tanto las competencias del Estado patrono se mantienen.
X.Sobre las excepciones y las costas. Sin perjuicio de lo ya resuelto respecto de la excepción de prescripción interpuesta por el Estado, tanto esta como el señor Nombre110792 interpusieron exclusivamente la excepción de falta de derecho, misma sobre lo que baste con indicar al tenor del análisis efectuado en la presente sentencia, que se ha tenido por acreditado que no derecho en el actor para acceder a sus pretensiones indemnizatorias en su contra. En lo que toca al codemandado Nombre110793 habrá de decirse a efectos aclaratorios que pese a no haber litigado dentro de la presente causa, por efecto lógico necesario, la demanda habrá de ser declarada igualmente sin lugar. Respecto al Estado, es de precisar que procede parcialmente la defensa de falta de derecho, entendiéndose rechazada sobre todos aquellos expresamente otorgados. Con respecto a las costas, de conformidad con el numeral 193 del Código Procesal Contencioso Administrativo, las costas procesales y personales constituyen una carga que se impone a la parte vencida por el hecho de serlo.
Para el caso en concreto, no es posible ubicar un solo elemento que permita eximir de estas al Estado por lo que se impone su otorgamiento para ser liquidadas en ejecución de sentencia. Mientras que con respecto a los señores Nombre110791 y Nombre110792 no resultaron condenados en lo pedido contra ellos, pero es posible sostener que ellos fueron parte de la conducta administrativa que ahora ha sido anulada, así las cosas y sobre la base del canon ciento noventa y cuatro del mismo cuerpo legal se considera que existen bases suficientes para litigar. Por lo cual frente a estas personas se emite la resolución sin especial condenatoria en costas.
POR TANTO
Por unanimidad se rechaza la excepción de prescripción interpuesta por el Estado. Por mayoría, se acoge y se declara (respectivamente) la defensa de falta de derecho en beneficio de los señores Nombre110792 y Nombre110791 . Igualmente, por mayoría se acoge parcialmente la defensa de falta de derecho interpuesta por la representación estatal. En consecuencia, se declara parcialmente con lugar los extremos de la demanda, entendiéndose rechazada en todo aquello que no sea otorgado expresamente. Se anula el acto de perdida del período de prueba del señor actor contenido en el oficio DRH-806-2010 de fecha 3 de noviembre del 2010 de la Dirección de Recursos Humanos del Ministerio de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones; así como los actos en los cuales se conocieron los recursos administrativos contra dicho acto y los que la ejecutaron. Se ordena la reinstalación en propiedad del señor Nombre110791 a un puesto de idéntica naturaleza que el que presentaba al momento del cese, a partir de la firmeza de la presente sentencia.
Se condena a la demandada al pago de salarios caídos por el período que se ha encontrado cesado, con todos los beneficios y pluses a que tuviera derecho, al igual que hacer las planillas extraordinarias de reporte por esos períodos ante la Caja Costarricense del Seguro Social y demás entes de interés social; así como las deducciones que correspondan. Sobre estas sumas se reconocen indexación e intereses legales desde el momento en que debieron ser canceladas hasta su efectivo pago. Corren las costas a cargo del Estado con respecto al señor actor. El Juez Córdoba Ramírez salva su voto y lo razona por separado.
Felipe Córdoba Ramírez Ricardo Madrigal Jiménez Francisco Muñoz Chacón Voto Salvado del Juez Córdoba Ramírez: Muy respetuosamente me separo del criterio de mis compañeros a partir del considerando sexto, por cuanto a mi entender deben ser resueltos de la siguiente manera:
VI.Sobre la improcedencia de la demanda en todos sus extremos . Estima este Tribunal que el presente asunto habrá de ser resuelto, imponiéndose declarar la improcedencia de la demanda en todos sus extremos por las razones que se dirán:
VII.Corolario. El accionante no demostró ostentar un mejor derecho para acceder a sus pretensiones principales de corte declarativo para que se diga que lo actuado se encontró adoptado en desajuste con el ordenamiento jurídico primero, y luego nulo en esa medida, mientras que el resto de lo pretendido, siendo accesorio a esas peticiones principales deberá de correr su misma suerte, por lo que se impone declarar la demanda sin lugar en todos sus extremos, como en efecto así se declara.-
VIII.Sobre el resto de las excepciones. Sin perjuicio de lo ya resuelto respecto de la excepción de prescripción interpuesta por el Estado, tanto esta como el señor Nombre110792 interpusieron exclusivamente la excepción de falta de derecho, misma sobre lo que baste con indicar al tenor del análisis efectuado en la presente sentencia, que se ha tenido por acreditado que no derecho en el actor para acceder a sus pretensiones por lo que se impone declarar la procedencia de dicha excepción en ambos casos, con la salvedad de que en relación con el señor Nombre110792 , la misma únicamente fue dirigida a la condena al pago del daño moral subjetivo. En lo que toca al codemandado Nombre110793 habrá de decirse a efectos aclaratorios que pese a no haber litigado dentro de la presente causa, por efecto lógico necesario, la demanda habrá de ser declarada igualmente sin lugar.-
X.Sobre las costas. De conformidad con el numeral 193 del Código Procesal Contencioso Administrativo, las costas procesales y personales constituyen una carga que se impone a la parte vencida por el hecho de serlo. El vencido en parte en la presente causa lo ha sido el señor Nombre110791 sin que medie circunstancia o presupuesto alguno para el caso de los demandados que sí litigaron dentro de la presente causa, que justifique exonerarle de dicha condenatoria, al amparo de las reglas a que refieren los incisos a) y b), del numeral relacionado, tanto como al amparo del artículo 194 del mismo cuerpo legal. En consecuencia, se condena al al actor al pago de ambas costas generadas como consecuencia de la tramitación de la presente causa, en favor del Estado y el señor Nombre110792 . En lo que toca al codemandado Nombre110793 , se dicta la presente sentencia sin especial condenatoria en costas. La determinación de lo correspondiente a las costas en cuanto a su importe se habrá de fijar por el juez competente en la fase de ejecución de sentencia.
Así y en criterio del suscrito, habría de fallarse el presente asunto disponiéndose lo siguiente:
POR TANTO
Por se rechaza la excepción de prescripción interpuesta por el Estado. Se acoge la excepción de falta de derecho interpuesta tanto por la representación estatal como el señor Nombre110792 . Se declara sin lugar en todos sus extremos la demanda interpuesta por el señor Nombre110791 en contra del Estado y los señores Nombre110792 y Nombre110793 . Se condena al actor al pago de ambas costas en favor del Estado y el señor Nombre110792 . Se dicta el presente fallo sin especial condenatoria en costas en relación con el señor Nombre110793 . La determinación de lo correspondiente a las costas en cuanto a su importe y en lo que fueron otorgadas, se habrá de fijar por el juez competente en la fase de ejecución de sentencia.- Felipe Córdoba Ramírez ASUNTO: PROCESO DE CONOCIMIENTO ACTOR: Nombre110791 DEMANDADOS: EL ESTADO, Nombre110792 Y Nombre110793
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