Res. 00145-2015 Tribunal Contencioso Administrativo Sección VIRes. 00145-2015 Tribunal Contencioso Administrativo Sección VI

2 de 75 2 de 75 Sentencia número 145-2015-VI Sentencia número 145-2015-VI SECCIÓN SEXTA DEL TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO Y CIVIL DE HACIENDA. Segundo Circuito Judicial de San José, Anexo A, Dirección01 , a las once horas veinte minutos del treinta y uno de agosto del dos mil quince.

Conoce este Tribunal del proceso ordinario contencioso administrativo, con trámite de puro derecho, conforme a lo dispuesto en el artículo 98 inciso 2) del Código Procesal Contencioso Administrativo, interpuesto por Nombre37262 , politólogo, con cédula de identidad número CED32952, vecino de Desamparados de Alajuela, en su carácter personal de consumidor de arroz y como Presidente de la ASOCIACIÓN CONSUMIDORES DE COSTA RICA (personería a folio 8) y Nombre136929 , economista y Máster en Administrador de Empresas, con cédula número CED108496, vecino de Heredia, en su carácter personal de consumidor de arroz y como Presidente de la ASOCIACIÓN NACIONAL DE CONSUMIDORES LIBRES (personería a folio 300) contra el ESTADO, representado por la Procuradora B Ana Cecilia Arguedas Chen Apuy, abogada, cédula CED2971, vecina de Heredia (folio 237). Figuran como apoderados generales judiciales de los actores los abogados María Lourdes Echandi Gurdián, cédula de identidad número CED108497 y Nombre36865 , cédula número CED81635, ambos vecinos de San Pedro de Montes de Oca (folio 302). Todos los intervinientes son mayores, costarricenses y casados.

RESULTANDO:

1. 1Conforme a escrito presentado al Despacho el seis de setiembre del año dos mil trece, los personeros de los señores Nombre37262 y Nombre136929 , en su carácter personal como consumidores de arroz y como Presidentes de las Asociaciones Consumidores de Costa Rica y Nacional de Consumidores Libres, respectivamente, formulan demanda contenciosa para que, con base en los hechos y fundamento jurídico esbozado, y la ampliación hecha en memorial presentado el catorce de marzo del dos mil catorce, y ajustes realizados durante la celebración de la Audiencia Preliminar, en sentencia se declare lo siguiente: 1. Se declare la disconformidad con el ordenamiento jurídico y se anule con efecto retroactivo al momento de su promulgación, lo siguiente: los artículos 1, 2, 3, 5 y 7 del Decreto Ejecutivo No. 37.699-MEIC y sus anexos publicados en el Diario Oficial La Gaceta No. 95 Alcance Digital No. 92 del 20 de mayo del 2013, corregido mediante fe de erratas publicada en el Diario Oficial La Gaceta No. 114 del 14 de junio de 2013, en cuanto establece la fijación temporal de los precios del arroz en granza y pilado; y los Decretos Ejecutivos No. 38093-MEIC de 20 de diciembre del 2013 y No. 38143-MEIC, del dieciséis de enero del 2014 en cuanto modifican los artículos 1 y 5 del Decreto Ejecutivo originalmente impugnado, en perjuicio de los intereses económicos de los consumidores de arroz, en tanto impiden que se beneficien de la libre competencia con relación a ese bien."2. Se condene a la Administración a ejercitar la discrecionalidad propia de la potestad reglamentaria, conforme a los siguientes límites y mandatos impuestos por el Ordenamiento Jurídico y que se solicita declarar de modo expreso, por lo que la fijación del precio del arroz en granza y pilado deberán de sujetarse a futuro, a las siguientes condiciones: - excepcionalidad de la medida; / - temporalidad de la fijación del precio; / - deber de motivación y fundamentación de la fijación; / - criterio fundado de la COPROCOM" o en su defecto, del estudio técnico a que se refiere el artículo 16 del Reglamento de la Ley 7472, vigente en la fecha de dictado de la actuación impugnada; / "- ajuste a las reglas unívocas de la ciencia y la técnica (artículos 15 y 16 de la LGAP -sic-) . / 3. Se condene al Estado, en abstracto, a indemnizar el daño colectivo a los intereses económicos de los consumidores causado con la conducta impugnada, debiéndose estimar dicha lesión en fase de ejecución de sentencia, así como identificar la forma en que será resarcido (Res. 675-F-2007, de la Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia). / 4.Se condene al pago de ambas costas a favor de nuestras representadas." En el mismo escrito de interposición de la demanda, los representantes de los actores solicitaron que a este asunto se le diera el tramite de proceso preferente. (Demanda a folios 303 a 321; ampliación a folios 386 a 387 y manifestaciones en la Audiencia Preliminar, según respaldo en disco compacto adjunto y minuta a folios 523 frente a 524 vuelto.)
2. 2Que en escritos presentados al Despacho el diecinueve y veinte de octubre del dos mil trece, el señor Nombre74668 , actuando en representación de Nombre136930 y Nombre136931 , en su condición de Director Ejecutivo, con facultades de apoderado generalísimo sin límite de suma de la Corporación Arrocera Nacional, solicitaron ser tenidos como parte interesada en este proceso (folios 325 y 328, respectivamente).
3. 3Que conferido el traslado de la demanda, en escrito presentado el veinticuatro de setiembre del dos mil trece, la representación del Estado manifestó su negativa a que este asunto se tramitara con trámite de proceso preferente. Y mediante memorial presentado el trece de noviembre siguiente, la contestó negativamente, oponiendo para ello las defensas de fondo de falta de legitimación ad causam activa y falta de derecho. (Contestación a folios 336 a 355.)
4. 4Mediante resolución número 2699-2013, de las trece horas cincuenta minutos del doce de diciembre del año dos mil trece, el Juez de Trámite a cargo -Rodolfo Marenco Ortiz- dispuso el trámite preferente para este asunto, y con ello el traslado a la Sección de Juicio respectiva. Sin embargo, el asunto fue devuelto al Juzgador de Trámite, para la continuación de este asunto conforme a la regulación ordinaria, mediante resolución de la Sección Primera del Tribunal Contencioso Administrativo, de las catorce horas del diez de febrero del año dos mil catorce. (Resoluciones a folios 363 frente a 365 frente y 368 frente a 371 vuelto.)
5. 5Que por escrito del catorce de marzo del dos mil catorce, los actores ampliaron la demanda, para comprender la declaratoria de disconformidad y nulidad de los los Decretos Ejecutivos No. 38093-MEIC de 20 de diciembre del 2013 y No. 38143-MEIC, del dieciséis de enero del 2014 en cuanto modifican los artículos 1 y 5 del Decreto Ejecutivo originalmente impugnado, en perjuicio de los intereses económicos de los consumidores de arroz, en tanto impiden que se beneficien de la libre competencia con relación a ese bien. (Folios 386 a 387.)
6. 6Que conferido el traslado de esta ampliación, por escrito del veintidós de setiembre del dos mil catorce, la representación estatal se opuso a ella, interponiendo respecto de esta ésta, las defensas de fondo de falta de legitimación ad causam activa y falta de derecho. En esta oportunidad completó el expediente administrativo a lo que refiere a esta nueva impugnación. (Folios 495, 496 a 501.)
7. 7La Audiencia Preliminar establecida en el ordinal 90 del Código Procesal Contencioso Administrativo fue iniciada a partir de las trece horas treinta y seis minuto del dos de octubre del año dos mil catorce, bajo la dirección del Juez Tramitador Rodolfo Marenco Ortiz, y con la presencia de los actores acompañados de sus personeros y la representante estatal. En dicha audiencia se rechazaron las gestiones de los señores Nombre74668 , actuando en representación de Nombre136930 y la de Nombre136931 , en su condición de Director Ejecutivo, con facultades de apoderado generalísimo sin límite de suma de la Corporación Arrocera Nacional, por no ser claras, ni completas y también por ser contradictorias en sí mismas. Se determinaron y ajustaron las pretensiones en los términos reseñados en el primer resultando de este pronunciamiento. No hubo defensas previas. Se determinaron los hechos controvertidos e hizo pronunciamiento sobre la prueba aportada.Siendo que la última de estas fue presentada durante esa misma audiencia -por vencer ese mismo día el plazo de la audiencia de réplica- y siendo que todo el elenco probatorio aportado es documental, se declaró el asunto con trámite de puro derecho (conforme al artículo 98.2 del Código Procesal Contencioso Administrativo) y se suspendió la diligencia para conferir plazo al Estado para que se pronunciase sobre la misma, y que las conclusiones fueran esbozadas en memorial. (Registro de la audiencia preliminar en disco compacto adjunto y minuta a folios 523 frente a 524 vuelto.)
8. 7En escrito presentado el siete de octubre del dos mil catorce el Estado se pronunció sobre la prueba última; y el diez de octubre del año dos mil catorce, ambas partes intervinientes rindieron su alegato de conclusiones. (Folios 529, 530 a 541 y 542 a 558.)
9. 8Este asunto fue pasado para fallo a la Sección Sexta. Sin embargo, mediante resolución de las nueve horas treinta minutos del treinta y uno de julio último, este Tribunal confirió audiencia a los intervinientes, respecto de la promulgación del Decreto Ejecutivo 38.884-MEIC, del veinticuatro de febrero del dos mil quince, que derogó la normativa impugnada en este proceso. La contestación de los intervinientes consta la del Estado a folios 565 y a folios 566 a 567 la de los actores, ambas presentadas al Despacho el pasado siete de agosto del año en curso.
10. 9Conforme a constancias visible a folios 577 y 578 del expediente, se advierte que la Jueza Ponente de este asunto -Silvia Consuelo Fernández Brenes- estuvo incapacitada (por motivos de salud) del dieciocho de mayo al dos de julio del presente año, ambas fechas inclusives y del veinticuatro al veintinueve de agosto, también del año en curso; y sin sustitución en su puesto.
11. 10En los procedimientos ante este Tribunal no se han observado nulidades que deban ser subsanadas o que generen indefensión; de manera que, se dicta esta sentencia, previa deliberación de sus integrantes y por unanimidad.

Redacta la Jueza ponente Fernández Brenes ; y,

CONSIDERANDO:

I.DE LOS HECHOS PROBADOS.- De importancia para la resolución de este asunto, se tiene por debidamente demostrado lo siguiente. Se advierte que en la certificación del expediente administrativo se hizo constar que tenía trescientos cincuenta y tres folios, y en efecto, de la revisión del mismo, así lo es. Sin embargo, es de hacer notar que contabilizaron los folios tanto frente como vuelto, lo que no es la práctica usual en este tipo de documentos. Así, la referencia que se hará en este pronunciamiento es la que hizo esta Autoridad, y que consta al margen derecho de cada folio frente del expediente, que da un total de ciento ochenta y seis folios:

• 1.)Que por oficio DM-00750-12, del veinte de diciembre del dos mil doce, la Ministra de Comercio Exterior en ejercicio en tal fecha -Nombre136932 - remitió al Viceministro de Economía, Industria y Comercio -Marvin Rodríguez-, criterio respecto de los compromisos del país en materia comercial, en el que señaló, en lo que interesa: "3. Mediante la Ley número 4575 y en particular el Acuerdo sobre la Agricultura (AsA), el país asume el compromiso de que las políticas de apoyo al sector agropecuario categorizadas en dicho acuerdo como distorsionantes por su vinculación a precios (el mecanismo de sostenimiento de precios al arroz es en definitiva de este tipo) no deben sobrepasar un monto anual de US$15,0 millones, denominado Medida Global de Ayuda (MGA). / 4. De conformidad con el Anexo 3 del AsA (Ayudas Internas: Cálculo de las Medidas Global de Ayuda), las medidas o mecanismos de sostenimiento de los precios en el mercado (MSP), entre otros, son subsidios distorsionantes. En dicho anexo, se establece el procedimiento para el cálculo de la Medida Global de Ayuda (MGA). / ... 6. De lo anterior se infiere que el Anexo 3 dispone que el sostenimiento de los precios es una medida de ayuda interna en el ámbito del Acuerdo sobre Agricultura. Esto a su vez es consistente con el tratamiento que otros acuerdos de la OMC otorgan al sostenimiento de los precios. En efecto, tanto el Acuerdo sobre las Subvenciones y Medidas Compensatorias, en su artículo 1.1(a)(2), como el GATT de 1994, en su artículo XVI, incluyen al sostenimiento de los precios como un concepto que define lo que constituye una subvención. / 7. El Ministerio de Comercio Exterior realizó una consulta al Centro de Asesoría Jurídica de la OMC (ACWL) sobre el Mecanismo de Sostenimiento de Precios al arroz y su compatibilidad con el ordenamiento jurídico de la OMC, que concluyó: "24. Como fue expuesto en la sección anterior, Costa Rica, a través del MSP, fija un precio mínimo de compra de arroz por parte del industrial al productor nacional. La fijación de precios denota la intervención de las autoridades de gobierno en el mercado. Consecuentemente, se podría interpretar que el MSP constituye un mecanismo de sostenimiento de precios en la medida en que es el gobierno el que establece el precio mínimo de compra para los productores. Siendo las cosas así, el MSP sería una medida de ayuda interna en los términos señalados en el Anexo 3 y por lo tanto estaría sujeta a las disciplinas sobre la materia. Adicionalmente y como se verá más adelante, el propio Anexo 3 contempla un procedimiento para el cálculo de la ayuda destinada al sostenimiento de los precios en el mercado." / 8. El ACWL en su informe concluye: / a. El MSP es una ayuda interna de conformidad con el Acuerdo sobre la Agricultura. / b. EL MSP consistiría en una ayuda interna del comportamiento ámbar (sic). / a. (sic) La MGA para arroz correspondiente al año 2010, que a su vez es la MGA Total Corriente para ese año, excede los niveles de compromisos consolidados anuales y final de Nombre21605 , equivalentes al menos a US$ consolidados anuales y final de Nombre21605 , equivalente al menos a US$15'945'000.00; y por lo tanto, Nombre21605 estaría contraviniendo los artículos 3.2 y 6.3 del Acuerdo sobre Agricultura. / b. (sic) De subsistir la diferencia sin arreglo mutuamente convenido, Nombre21605 se expone a un procedimiento de solución de diferencias y posibles medidas de retorsión en su contra. / c. (sic) Cabe observar que el MSP en cuanto a su tratamiento de las importaciones es potencialmente incompatible con los artículos III:4 del GATT de 1994 y 4.2 del Acuerdo sobre Agricultura." Adjuntó el documento de referencia de la ACWL (folios 2 frente a 3 vuelto del expediente administrativo);
• 2.)Que en enero del año dos mil trece, la Corporación Arrocera Nacional, por acuerdo AG 8-01-2013, recomendó apoyar la propuesta "Medida provisional para el mecanismo alternativo de precios del arroz", consistente en modificar el decreto actual número 36466, fijando el precio mínimo en cada grado de calidad según RTCR-2002.1998, con un plazo mínimo de doce meses y con fecha de entrada en vigencia el primero de marzo del dos mil trece, con fundamento en las siguientes razones: "El Decreto Ejecutivo que fija el precio del arroz utiliza términos como el "precio mínimo" de compra del arroz en granza y como el "precio máximo" de venta para las calidades del arroz pilado, en todos los niveles de comercialización y hasta el consumidor. Estos términos obedecen a principios de protección y justicia que deberán existir en las relaciones entre los distintos agentes del mercado. Es decir, previene que se le pague un precio justo y mínimo al productor agrícola, en defensa de su actividad, toda vez que si el productor agrícola recibiese menos dinero por granza, luego de analizar sus costos, podría estarse generando condiciones ruinosas para éste delicado sector productivo. Por otro lado, se establecen los "precios máximos" de venta, para las calidades de arroz pilado, en todos los niveles de la comercialización y hasta el consumidor, que dan la condición de ser máximos, para efectos de evitar que los industriales, los mayoristas y los minoristas se excedan más allá del precio regulado (orientado a costos y con ganancia razonable, para cada agente) en detrimento o perjuicio de los consumidores. / Ahora bien, si analizamos el texto de los decretos, este establece, en todos los niveles de comercialización, un "precio máximo" de venta. Es decir, en las transacciones internacionales entre el industrial y el mayorista, de igual manera sucede en las transacciones entre los mayoristas y los minoristas y de estos últimos a los consumidores finales. / Es entendible la determinación de un "precio máximo" de venta a los consumidores, toda vez que es la parte del eslabón más débil y poco o nada podría hacer para poder mejorar su condición de compra en el mercado, por tal razón, en salvaguarda de sus intereses se establece dicho precio máximo. / Bajo este esquema el único agente económico que se encuentra en condición hermética, en cuanto a su posibilidad de maniobra comercial es el industrial, toda vez que éste debe pagar un "precio mínimo" de compra por su materia prima, pero debe vender su producto procesado a un "precio máximo". / Esta condición hermenéutica de precio piso de compra de materia prima nacional y precio tope de venta del producto no es perjudicial, ni perversa en sí misma, pues dichos precios son determinados con base en los costos y la adición de una utilidad razonable que, para el caso del industrial del arroz, es cercana a un 7%. Sin embargo, si los precios reales que se pagan en el mercado son distintos a los regulados, entonces se entra en una condición ruinosa para la Industria que se traslada de manera directa al productor nacional, generando el peligro de la desaparición de la Actividad Arrocera en Costa Rica (Se anexa estudio de mercado). / A este tema es importante agregar la importación de oportunidad de arroz pilado fuera del sistema de regulación generando una clara distorsión en el mercado de arroz que inicia en pequeña escala pero que rompe el sistema de un producto altamente sensible. ..." (folios 4 frente a 21 frente del expediente administrativo);
• 3.)Que por oficio DIEM-OF-114-13, del veinte de febrero del dos mil doce, la Dirección de Investigaciones Económicas y de Mercados del Ministerio de Economía, Industria y Comercio le requirió a la Corporación Arrocera Nacional la aportación de unos datos concretos relativos a los precios del arroz en diversas presentaciones y calidades, para poder analizar y aclarar aspectos técnicos relacionados con la propuesta "Medida provisional para el mecanismo alternativo de precios de arroz en Costa Rica" (acta de reunión a folios 27 frente a 36 vuelto; oficio a folios 37 frente y vuelto del expediente administrativo);
• 4.)La anterior gestión fue respondida por oficios D.E. 108-2013, del veintisiete de febrero del dos mil trece y DO 07/2013, de la misma fecha, en la que se aportó además el documento "Justificación Técnica del Costo Fabril para Marcas Comerciales de Calidades Superiores a 90/10", en la que se concluyó con la siguiente recomendación: "Técnicamente se justifica la aplicación de la propuesta planteada por el Sector Arrocero Nacional de forma tal que, se recomienda acoger el planteamiento propuesto, que considere el precio al productor, el modelo de costos de industrialización, el Reglamento Técnico RTCR 202:1998 e incorporar las ecuaciones para establecer los precios de venta, para eliminar la distorsión de precios ofrecidos al consumidor, procurando un equilibrio en toda la cadena del arroz favoreciendo la seguridad alimentaria de nuestro país" (folios (folios 39 vuelto a 46 vuelto del expediente administrativo);
• 5.)Que por oficio DIEM-OF-118-13, del primero de marzo del dos mil trece, la Dirección de Investigaciones Económicas y de Mercados del Ministerio de Economía, Industria y Comercio le requirió a la Asociación Nacional de Industriales del Sector Arrocero (ANINSA) nacional, la aportación de unos datos actualizados del costo del arroz, a fin poder continuar con el análisis de la propuesta "Medida provisional para el mecanismo alternativo de precios de arroz en Costa Rica" (folio 47 frente y vuelto);
• 6.)Que en comunicado de prensa del Ministerio de Economía, Industria y Comercio del ocho de abril del dos mil trece, se dijo lo siguiente: "Gobierno y CONARROZ establecen acuerdos históricos. / * Se avanzará hacia un esquema alternativo a la fijación de precios / * Se establecerá un proceso de transición para ordenar el mercado y aumentar la productividad del sector / Esta tarde, el Ministerio de Economía, Industria y Comercio (MEIC), le presentó a la Corporación Arrocera Nacional (CONARROZ), los resultados del estudio "Análisis sobre el Mecanismo Actual para la Estimación y Determinación de los Precios del Arroz bajo el Contexto de la Cadena de Comercialización", realizado por el Instituto de Ciencias Económicas de la Universidad de Costa Rica (IICE). / El estudio abarcó un análisis integral de todos los agentes que intervienen en la cadena de productividad del arroz, más allá de la conocida relación entre productores e industriales en el período comprendido entre 2009 y 2012, así como las incidencias de la fijación del precio del arroz en el mercado. / Los resultados de este estudio reflejan los siguientes hallazgos: / * La fijación de precios actual no contempla varios aspectos de la realidad del mercado tanto nacional como internacional. / * La fijación de precios del arroz no está contribuyendo con objetivos de política importantes, como el aumento de la productividad y el mejoramiento de las condiciones de acceso por parte de los consumidores. / * No hay garantía ni certidumbre de precios, especialmente para los pequeños productores. / * Los consumidores de menos ingresos pagaron precios crecientes por el arroz en la última década. / * No se identifican argumentos económicos o sociales para justificar el actual sistema de fijación de precios del arroz. / Luego de un análisis conjunto sobre la necesidad de avanzar hacia una agenda que permita superar las limitaciones que tiene el sector, las jerarcas de Economía y Agricultura en representación del Gobierno y productores e industriales agremiados en CONARROZ acordaron lo siguiente: / * Se acuerda trabajar en el mecanismo alternativo sustituto al esquema actual de fijación de precios, en el marco de la comisión creada por CONARROZ para dichos efectos, la cual iniciará su trabajo a partir de este martes. Este mecanismo empezará a regir a partir de la primera cosecha del 2014. / * Se fija una comisión técnica para el análisis de la propuesta del sector arrocero nacional sobre el mecanismo transitorio para ordenar el mercado, la cual deberá estar listo (sic) esta semana. / * Se acuerda llevar a cabo un trabajo conjunto para la implementación de la agenda de acompañamiento propuesta por el MAG, que incluye: / - Mejorar la competividad de los productores a través de la adopción de manuales de Buenas Prácticas Agrícolas (BPA's) y de la adopción del Plan de Desarrollo Tecnológico para el sector arrocero. / - Capacitación en agroindustria, mantenimiento y gestión comercial. / - El fortalecimiento de los mecanismos de crédito a través del Sistema de Banca para Desarrollo (SBD). / ..." (comunicado de prensa a folios 57 vuelto a 58 frente del expediente administrativo. El resaltado es del original);
• 7.)Que en nota ANP-12-2013, del diez de abril del dos mil trece, presentada ese mismo día al Despacho de la Ministra de Economía, Industria y Comercio, la Asamblea Nacional de Productores de la Corporación Arrocera Nacional le solicitó que se incorporaran los siguientes elementos de respaldo a ese sector: "1. Los productores hemos cumplido con la reducción de la cosecha en un 60% y en cumplimiento del acuerdo tripartito de productores, industria y Gobierno del esquema 60/40 (nacional/importado), CONARROZ y el Gobierno son garantes. / 2.- Que la emisión de los contratos de compra de arroz por parte de la industria siguen estando pendientes, aunque esta fue un compromiso de la misma industria. Para ello, CONARROZ distribuirá la cosecha entre las industrias y estas emitirán los contratos. / 3.- Que el precio actualmente de ¢22.604,41 fijado en el Decreto No. 36.466 es un precio construido técnicamente, por lo que estamos de acuerdo a que el mismo continúe en la próxima fijación de precios transitoriamente. / 4.- Que el Sector Productor requiere de un plan de acompañamiento para los pequeños productores de menos de 50 hectáreas y que tanto CONARROZ como el Gobierno están de acuerdo en impulsar un plan de acción de forma inmediata. / 5.- Que el recibo y pago del arroz se haga conforme como lo estipula la Ley No. 8285, requiriendo apoyo de mecanismos financieros alternativos. / 6. Que el Gobierno coadyuve en la elaboración de un nuevo Reglamento a la Ley de CONARROZ y reformas a la Ley 8285. / 7.- Ratificamos el apoyo total al mecanismo alternativo a la fijación de precios que entrará en funcionamiento con la primera cosecha del 2014. / 8.- Que el Gobierno a través del Ministerio de Economía, Industria y Comercio se comprometa en disminuir los costos de los insumos agrícolas" (folios 59 vuelto a 60 frente del expediente administrativo);
• 8.)Que en sesión 541-04-13, del dieciséis de abril del dos mil trece, la Junta Directiva de la Corporación Arrocera Nacional ratificó la recomendación del Sub-Sector Productor y el Sub-Sector Agroindustrial de establecer el precio del arroz en ¢22.604,41, y acordó el compromiso del sector arrocero de apoyar y dar seguimiento al mecanismo transitorio y al posterior alternativo de fijación de precios (folios 61 frente y vuelto del expediente administrativo);
• 9.)Que el veinticuatro de abril del dos mil trece, el Instituto de Investigaciones de Ciencias Económicas de la Universidad de Costa Rica (IICE-UCR) rindió el Informe Final "Análisis sobre el Mecanismo Actual para la Estimación y Determinación de los Precios del Arroz bajo el Contexto de la Cadena de Comercialización", en el que concluyó lo siguiente: "El arroz es un producto agrícola muy importante para la economía nacional. Su producción ha aumentado en años recientes, así como su consumo, particularmente relevante para familias de menores ingresos. Desde décadas atrás la producción de arroz ha sido objeto de diversas políticas de apoyo estatal. Actualmente la fijación de precios a lo largo de la agrocadena por parte del Ministerio de Economía, Industria y Comercio (MEIC) es el mecanismo de apoyo productivo central, sumado a otras medidas relacionadas con el comercio internacional. / El análisis realizado plantea serias interrogantes sobre la efectividad del mecanismo de fijación de precios del arroz. Un punto central es que los precios al consumidor final han ido en constante aumento, particularmente desde el segundo trimestre del 2008, en que el precio internacional experimentó más bien un fuerte descenso. A la vez, los precios finales pagados al productor son en muchos casos menores al precio de referencias fijado, principalmente por temas de calidad en las entregas. Por otro lado, no se observan mejoras en los niveles de productividad del arroz, al compararlos con años anteriores. Al contrario, la productividad media bajó de 4,8 ton/ha en la cosecha de 1999/2000 a sólo 3,38 ton/ha en la cosecha del 2011/2012. / Adicionalmente, la alta variabilidad en los rendimientos de las fincas así como en los costos de producción y los precios obtenidos por la entrega de arroz en granza, e (sic) contrasta con el actual mecanismo de fijación de precios, que parte de supuestos sobre variables "promedio" y estimaciones para una "finca modelo", que parece no ser consistente con la realidad y diversidad de los productores arroceros. / Los datos a nivel de finca disponibles de diversas fuentes muestran una significativa variabilidad en los rendimientos por hectárea de los productores. Más aún, los rendimientos tienden a variar en el tiempo sin un patrón aparente. A la vez, se observan notables diferencias en los costos de producción para una muestra de productores realizada. En muchos casos los costos parecen ser incluso inferiores a los oficialmente estimados por el MEIC y los actualizados por CONARROZ. / Los precios pagados al productor (y en general todos los precios a lo largo de la cadena), han aumentado de manera significativa desde mediados del 2009, debido a las acciones impulsadas bajo el Programa Nacional de Alimentos. Estos aumentos han sido significativos cuando se les compara con la tendencia de años atrás, incluso en presencia de un nuevo régimen cambiario. Paralelamente, los precios internacionales del arroz han disminuido marcadamente en el mismo período. Sin embargo, las diversas distorsiones que existen en el mercado del arroz impiden la transmisión de los precios internacionales, y una mayor participación del comercio internacional en las decisiones locales de producción. / Los datos disponibles a nivel de finca evidencian precios de entrega menores al precio al productor oficialmente establecido, debido al mecanismo de pago de acuerdo a los parámetros de calidad del grano. Por otra parte, cuando se comparan los precios con los costos de producción de una muestra de fincas, se muestra que muchos productores parecen obtener márgenes superiores a los fijados por el MEIC. Una situación similar sucede con los demás actores de la agrocadena, particularmente los industriales, quienes adicionalmente y gracias a cláusulas de desempeño se garantizan la exclusividad de la importación del contingente de arroz en granza, el cual está exento del pago de aranceles, lo que podrá estar generando aún mayores márgenes de ganancia en esa fase. / Los niveles de concentración de la industria del arroz son altos, en todos los eslabones de la agrocadena. La excepción se encuentra en la producción, debido a la presencia de cientos de productores con diversas escalas de área sembrada. Sin embargo, en años recientes casi un 70% de la producción ha estado concentrada en 100 fincas, que representan cerca del 10% del total de productores en la actualidad. Se observa que las agroindustrias con mayor peso relativo en la compra nacional de arroz en granza son asimismo parte de las principales importadoras de arroz en granza, debido a la cláusula de desempeño. / Por otra parte, el análisis de eficiencia realizado con una muestra de fincas indica que existen significativas diferencias tanto en el desempeño productivo como en los costos de producción. Esta diversidad contrasta con los resultados promedio que se utilizan para la toma de decisiones sobre políticas hacia el sector arrocero. / En general, el análisis realizado destaca la importancia de contar con datos e información a nivel de la unidad productiva (finca), para realizar mejores estimaciones sobre las principales variables que influyen en el comportamiento del mercado del arroz. Si bien se ha avanzado con el desarrollo de bases de datos por parte de CONARROZ, se requiere más trabajo para consolidar las fuentes de datos cuantitativos más confiables. Asimismo, se requiere avanzar con la identificación de variables clave como el empleo, la productividad y la estructura de costos. / Resumiendo, se concluye que: / * La fijación de precios actual no contempla varios aspectos de la realidad del mercado tanto nacional como internacional. / * La fijación de precios del arroz no está contribuyendo con objetivos de política importantes como el aumento de la productividad y el mejoramiento de las condiciones de acceso por parte de los consumidores. / * El esquema de fijación de precios presenta características no consistentes con algunos de sus objetivos principales. / * No se identifican argumentos económicos o sociales para justificar el actual sistema de fijación del precio del arroz ya que: / - Muchos productores reciben menores precios al fijado (efecto de las calidades) / - Los consumidores, particularmente los de menores ingresos, pagan precios muy por encima de los internacionales / - La producción se mantiene estancada y hacia la baja / - La fijación puede estar creando tendencias hacia la alza en los costos de algunos insumos y servicios utilizados en la producción. / En consecuencia, es importante pensar en esquemas alternativos a la fijación de precios y señalar algunas de sus características. Por una parte, un esquema alternativo a la fijación de precios debe considerar el comportamiento de los precios internacionales para dar señales más claras sobre la evolución del mercado y favorecer la toma de decisiones de los productores así como evitar incumplimientos con obligaciones internacionales contraídas. Por otra parte, se debe tomar en cuenta la heterogeneidad del sector y las limitaciones de la toma de decisiones de política basadas en datos "promedio", lo que llevaría a un enfoque diferenciado de apoyo por parte del CONARROZ y del Gobierno par productores con mayor vulnerabilidad en la cadena productiva; es fundamental. Adicionalmente, es necesario incorporar y dimensionar claramente el proceso y las implicaciones de la apertura del mercado ya negociadas en el DR-CAFTA. / Al final el tema central es la productividad de los productores, y esta no tiene relación con la fijación de precios. Las inversiones en investigación y desarrollo, la promoción de buenas prácticas agrícolas, el manejo sostenible de los recursos naturales y las capacidades gerenciales son los determinantes del éxito empresarial. La distribución de ganancias a lo largo de la cadena depende tanto de la sostenibilidad financiera como de la capacidad de modernización y asociatividad entre productores, que son base para el crecimiento y fortalecimiento del sector. / En términos generales, la evidencia analizada parece apoyar la tesis planteada por Nombre53871 et al (2010), quienes indican que la política del sector arroz seguida en el país representa un claro ejemplo de "fallas del gobierno" con impactos negativos a través de las numerosas distorsiones que existen" (folios 68 frente a 124 frente del expediente administrativo);
• 10.)Que el Ministerio de Economía, Industria y Comercio hizo consulta pública del Decreto Ejecutivo denominado "Eliminación del Esquema de Fijación de Precios y Transición hacia un mecanismo alternativo", en el que propuso lo siguiente: un precio de ¢22.604.41 por saco en granza seca y limpia de 73.6 kilos con 13% de humedad y 1.5% de impurezas, con una vigencia a partir de la publicación del decreto y hasta el veintiocho de febrero del dos mil catorce; una fijación temporal de los precios del arroz pilado en todas las calidades que se comercializan en el territorio nacional, para lo cual estableció una fórmula; propuso el establecimiento de precios mínimos y máximos de todas las calidades de arroz pilado para las bolsas de 24 kilos en presentaciones de un kilo y sacos de 46 kilos; y sugirió que el precio para la calidad 80/20 pasaba del precio actual (de ¢691.00) a un precio mínimo de ¢657.00 y uno máximo de ¢661.00 (proposición de regulación a folios 63 frente a 66 vuelto del expediente administrativo);
• 11.)Que el catorce de mayo del dos mil trece, la Asociación Consumidores de Costa Rica se opuso a la propuesta de la regulación anterior, por estimar que no existía una justificación técnica para sustentar la decisión de establecer un mecanismo de transición alternativo de fijación de precios del arroz, antes de proceder a la liberación del mercado, al anteponerse al criterio externado por el Instituto de Investigaciones de Ciencias Económicas de la Universidad de Costa Rica (IICE) en su informe Final "Análisis sobre el Mecanismo Actual para la Estimación y Determinación de los Precios del Arroz bajo el Contexto de la Cadena de Comercialización", con grave afectación al derecho de libre elección que le asiste al consumidor, conforme al numeral 46 de la Constitución Política. Asimismo alegó que no se había hecho la respectiva consulta a las organizaciones de consumidores en la conformación de la voluntad consultada, en violación del artículo 32 inciso g) de la Ley de la Promoción de la Competencia y Defensa Efectiva del Consumidor, número 7472 (folios 128 frente a 130 vuelto del expediente administrativo);
• 12.)Que en el Alcance Digital número 92, del Diario Oficial La Gaceta número 95, del veinte de mayo del año dos mil trece, se publicó el Decreto Ejecutivo número 37699-MEIC, del quince de mayo anterior, denominado "Eliminación del Esquema de Fijación de Precios y Transición hacia un mecanismo alternativo", y corregido mediante fe de erratas publicado en el Diario Oficial La Gaceta número 114, del catorce de junio siguiente, que fijó un precio de ¢22.604.41 por saco en granza seca y limpia de 73.6 kilos con 13% de humedad y 1.5% de impurezas, con una vigencia a partir de la publicación del decreto y hasta el primero de marzo del dos mil catorce (artículo 1); fijó un precio temporal de los precios del arroz pilado en todas las calidades que se comercializan en el territorio nacional, para lo cual estableció una fórmula proporcionada por la Corporación Arrocera Nacional, en el cual se establecen precios mínimos y precios máximos (artículo 2); estableció los precios mínimos y máximos de todas las calidades de arroz pilado para las bolsas de 24 kilos en presentaciones de un kilo y sacos de 46 kilos, entre 50% a 100% grano entero, conforme a los siguientes cuadros (anexos 1 y 2):

  Precios por kilo, para bolsas de 24 kilogramos Porcentaje de grano entero Precio De industria a mayorista colones /Kg De mayorista a detallista colones /Kg De detallista a consumidor colones / Kg 50% grano entero Mínimo Máximo 487 491 512 515 547 551 60% grano entero Mínimo Máximo 520 523 546 549 584 588 70% grano entero Mínimo Máximo 552 556 580 583 620 624 75% grano entero Mínimo Máximo 569 572 597 600 639 632 80% grano entero Mínimo Máximo 585 588 614 617 657 661 90% grano entero Mínimo Máximo 690 694 725 729 776 780 91% grano entero Mínimo Máximo 694 698 729 733 780 785 93% grano entero Mínimo Máximo 703 707 738 742 789 794 95% grano entero Mínimo Máximo 788 793 827 832 885 891 96% grano entero Mínimo Máximo 793 798 832 837 891 896 98% grano entero Mínimo Máximo 802 807 843 848 902 907 99% grano entero Mínimo Máximo 807 812 848 853 907 912 Precios por kilo, para sacos de 46 kilogramos Porcentaje de grano entero Precio De industria a mayorista colones /Kg De mayorista a detallista colones /Kg De detallista a consumidor colones / Kg 50% grano entero Mínimo Máximo 22.014 22.161 23.115 23.269 24.733 24.898 60% grano entero Mínimo Máximo 23.482 23.629 24.656 24.810 26.382 26.547 70% grano entero Mínimo Máximo 24.949 25.096 26.197 26.351 28.031 28.195 75% grano entero Mínimo Máximo 25.683 25.830 26.967 27.121 28.855 29.020 80% grano entero Mínimo Máximo 26.417 26.564 27.738 27.892 29.679 29.844 90% grano entero Mínimo Máximo 31.187 31.370 32.746 32.939 35.038 35.244 91% grano entero Mínimo Máximo 31.370 31.554 32.939 33.131 35.244 35.450 93% grano entero Mínimo Máximo 31.737 31.921 33.324 33.517 35.657 35.863 95% grano entero Mínimo Máximo 35.590 35.810 37.369 37.600 39.985 40.232 96% grano entero Mínimo Máximo 35.810 36.030 37.600 37.831 40.232 40.479 98% grano entero Mínimo Máximo 36.250 36.470 38.062 38.294 40.727 40.974 99% grano entero Mínimo Máximo 36.470 36.690 38.294 38.525 40.974 41.221 Asimismo, para la calidad 80/20 fijó el precio precio mínimo a ¢657.00 y el máximo a ¢661.00 (artículo 4); que el anterior esquema transitorio de regulación de precios, regiría a tres días después de la publicación del edicto (artículo 7), derogándose la anterior fijación regulatoria (Decreto Ejecutivo número 38.884-MEIC) y, finalmente que esta fijación de precios sería eliminada a partir del primero de marzo del dos mil catorce (artículo 5) (copia del Decreto a folios 134 vuelto a 138 vuelto del expediente administrativo y Sistema Costarricense de Información Jurídica, SINALEVI);

• 13.)Que el fundamento para la adopción de la anterior actuación estuvo dada en los siguientes factores:
• a.)resultados del Análisis sobre Mecanismo Actual para la Estimación y Determinación de los Precios del Arroz bajo el Contexto de la Cadena de Comercialización, presentada al Ministerio de Economía, Industria y Comercio, el trece de abril del dos mil tres;
• b.)el aval que el sector arrocero dio al mismo, luego de la consulta que de ese informe se hiciera y al tenor de la cual se llegaron a una serie de acuerdos con el Gobierno (Ministerio de Economía, Industria y Comercio y de Agricultura y Ganadería), entre ellos, los siguientes: ". Trabajar en un mecanismo alternativo sustituto al esquema actual de fijación de precios, en el marco de la comisión creada por CONARROZ. El citado mecanismo será el resultado de la coordinación de los productores e industriales del arroz, en el seno de esta entidad, y contará con la supervisión del Gobierno. La entrada en vigencia será a partir del inicio de la primera cosecha del año 2014. / . Con el propósito de ordenar el mercado se acuerda establecer una comisión técnica, con la participación del Gobierno y CONARROZ, en aras de definir un esquema transitorio de fijación, que regule todas las calidades de arroz pilado. / . Avanzar por parte del Gobierno y CONARROZ en una serie de acciones tendientes a generar una disminución efectiva en los costos de los insumos (agroquímicos y semilla). / . Priorizar la implementación por parte del Ministerio Rector (MAG), en coordinación con CONARROZ, la agenda de acompañamiento tendiente a aumentar los niveles de productividad del sector arrocero, la cual incluiría al menos: / -Mejorar la competitividad de los productores a través de la adopción de manuales de Buenas Prácticas Agrícolas (BPA´s) y de la adopción del Plan de Desarrollo Tecnológico para el sector arrocero. / -Capacitación en agroindustria, mantenimiento y gestión comercial. / -El fortalecimiento de los mecanismos de crédito a través del Sistema de Banca para Desarrollo (SBD)";
• c.)a la determinación del precio del arroz en ¢22.604.41 por saco de granza seca y limpia de 73.6 kilogramos con 13% de humedad y 1.5% de impurezas, que fue calculado técnicamente por la Unidad de Inteligencia de Mercados de la Corporación Arrocera Nacional con base en la actualización del modelo por hectárea definido en el año dos mil diez y revisado por la Dirección de Estudios Económicos del Ministerio de Economía, Industria y Comercio;
• d.)"... la importancia de establecer un mecanismo transitorio de fijación, orientado a ordenar los precios de arroz pilado en el mercado nacional en todas las calidades, previo a la eliminación del esquema vigente";
• e.)la necesidad de una disminución inmediata del precio para la calidad 80/20, a través de la actualización del modelo de costo de industrialización del arroz, por tratarse del arroz de mayor consumo en la población con mayores limitaciones económicas (48 % de los hogares costarricense, según el estudio del IICE); y finalmente, f.) el reconocimiento de la potestad regulatoria conforme a sentencia número 137-2012-VI del Tribunal Contencioso Administrativo (Considerandos del Decreto Ejecutivo 37699-MEIC,Sistema Costarricense de Información Jurídica, SINALEVI);
• 14.)Por oficio VM-OF-114-13, del veintinueve de mayo del año dos mil trece, el Viceministro de Economía Industria y Comercio -Marvin Rodríguez Durán- contesta a la Asociación de Consumidores de Costa Rica su objeción al decreto impugnado, en los siguientes términos: "La decisión de establecer una medida transitoria, antes de emigrar a un mecanismo alernativo, tiene que ver con la necesidad de ordenar el mercado en el corto plazo para que no haya un traslape de precios por calidades y acompañar a los productores de arroz hacia la definición de una herramienta que les permita ser competitivos en el largo plazo, principalmente a los pequeños productores. Durante este tiempo prudencial el Poder Ejecutivo también implementará medidas complementarias que permitan alcanzar dicho objetivo. / Somos conscientes de las conclusiones a las que llega el estudio del Instituto de Investigaciones en Ciencias Económicas (IICE) y creemos que efectivamente no hay razones para continuar con el esquema de fijación de precios actual y por eso propusimos la eliminación del mismo, a partir del 1 de marzo del 2014. / Sobre los precios del arroz 80/20 en realidad el MEIC trata de asegurar que haya una reducción en los mismos, estableciendo una fijación 34 colones por debajo de la actual. No podemos partir de observaciones individuales para definir las bandas, sino los comportamientos promedio del mercado. Asimismo durante la implementación del Decreto seguiremos con nuestros monitoreos de precios para constatar dicha rebaja. / Con respecto al proceso de verificación en el mercado, es importante resaltar el compromiso del MEIC en la verificación de precios, el etiquetado y las calidades en el mercado. Dicha competencia está establecida en el artículo 45 párrafo primero de la Ley 7472, y para el caso del arroz, la verificación de calidad se ha venido realizando en coordinación con el Centro para Investigaciones en Granos y Semillas (CIGRAS) de la Universidad de Costa Rica. / Finalmente, en el oficio ustedes mencionan "que el MEIC ha violentado el derecho de los consumidores de que sus organizaciones sean escuchadas en los momentos claves del proceso, cuando la normativa propuesta se encontraba en construcción (...)", ante lo cual es necesario recordarles que la consulta pública va dirigida a que los sectores involucrados en el mercado de arroz realicen sus observaciones, las cuales la Administración analiza objetivamente y valorará su inclusión o no el Decreto Ejecutivo" (folios 357 a 358 del expediente judicial)
• 15.)Que por oficio DM-863-2013, del dieciocho de diciembre del dos mil trece, la Ministra de Agricultura y Ganadería requirió a la Ministra de Economía, Industria y Comercio modificar el Decreto anterior, para posponer la fecha de vigencia del numeral 5, por seis meses más, esto es, para que la terminación de la regulación lo sea a partir del primero de setiembre del dos mil catorce. Lo anterior, por haber "... un muy bajo nivel de avance en el cumplimiento del acuerdo mencionado [para la elaboración del "mecanismo alternativo sustitutivo del esquema actual de fijación de precios del arroz", con representantes del sector arrocero, productores, industriales y funcionarios de CONARROZ], así como la falta de consenso en los elementos que deben incorporarse para el desarrollo del mismo ... Por lo tanto, considerando que no es posible que el sector arrocero pueda cumplir con los compromisos asumidos en tiempo y forma, y ante la incertidumbre que se ha generado entre los productores de arroz, por no contar con las reglas claras que les brinden certeza del precio de salida de su cosecha, lo cual les torna muy incierta la producción, sobre todos a los productores más pequeños para la primera cosecha del 2014, quienes deben de iniciar su proceso de siembra en el mes de abril, es que reitero la solicitud de someter a su consideración variar las fechas previstas en el Decreto que nos ocupa" (folios 504 a 506 del expediente judicial);
• 16.)Que el veinte de diciembre del dos mil trece, el Poder Ejecutivo suscribió el Decreto Ejecutivo número 38093-MEIC, por el que reformó los numerales 1 y 5 del Decreto Ejecutivo número 37699-MEIC, del quince de mayo anterior, de manera que el precio de ₡22.604,41 por saco de arroz en granza sea y limpia de 73.604,41 con 13% de humedad y 1.5% de impurezas; se mantendría hasta el primero de setiembre del dos mil catorce (artículo 1 reformado) y que a partir de esa fecha (primero de setiembre del dos mil catorce) se eliminaría todo esquema de regulación de precios del arroz (artículo 5 reformado), rigiendo esa modificación a partir de su publicación en el Diario Oficial La Gaceta; la que se hizo en la edición número 1, del dos de enero del dos mil catorce (copia del Decreto a folios 512 515 del expediente judicial y Sistema Costarricense de Información Jurídica);
• 17.)Que el dieciséis de enero del año dos mil catorce, el Poder Ejecutivo suscribió el Decreto Ejecutivo número 38143-MEIC, por el que reformó los numerales 1 y 5 del Decreto Ejecutivo número 37699-MEIC, del quince de mayo del dos mil trece, de manera que el precio de ₡22.604,41 por saco de arroz en granza sea y limpia de 73.604,41 con 13% de humedad y 1.5% de impurezas; se mantendría hasta el primero de marzo del dos mil quince (artículo 1 reformado) y que a partir de esa fecha (primero de marzo del dos mil quince) se eliminaría todo esquema de regulación de precios del arroz (artículo 5 reformado), rigiendo esa modificación a partir de su publicación en el Diario Oficial La Gaceta; la que se hizo en la edición número 12, del diecisiete de enero del dos mil catorce (copia del Decreto a folio 520 del expediente judicial y Sistema Costarricense de Información Jurídica);
• 18.)Que el veinticuatro de febrero del dos mil quince, el Poder Ejecutivo promulgó el Decreto Ejecutivo número 38884-MEIC, en el que estableció el precio de referencia del arroz en granza, el precio máximo y mínimo de todas las calidades del arroz pilado que se comercializan en el país, de manera que en su numeral 11, derogó los numerales 1, 5, 6 y 7 del Decreto Ejecutivo N° 37699-MEIC, del quince de mayo del dos mil trece, así como sus reformas y por el Transitorio Primero, mantuvo la vigencia de los artículos 2, 3 y 4 del indicado Decreto, lo anterior hasta el siete de junio siguiente; tomando en consideración el inventario al 31 de enero del 2015, realizado por la Corporación Arrocera Nacional; de manera que la nueva fijación de precios del arroz en sus diversas presentaciones, establecida en los 2 al 8, entraría en vigencia a partir del ocho de junio del dos mil quince. Este Decreto fue publicado en el Diario Oficial La Gaceta número 41, del veintisiete de febrero del dos mil quince (Sistema Costarricense de Información Jurídica, SINALEVI);
• 19.)Que el Poder Ejecutivo remitió a consulta para la fijación del precio del arroz a la Comisión para Promover la Competencia (COPROCOM) en los años de mil novecientos noventa y seis al dos mil; siendo que, desde el año de mil novecientos noventa y siete al dos mil, dicha Comisión fue del criterio de que no existía ninguna situación de excepción para fijar el precio del arroz; por lo que se opuso a su regulación (actas de las sesiones ordinarias número 30-97, del once de noviembre de mil novecientos noventa y siete; número 13-98, del veintiuno de abril de mil novecientos noventa y ocho; número 32-98, del tres de noviembre de mil novecientos noventa y ocho; número 15-99, del veinticinco de mayo de mil novecientos noventa y nueve y número 31-00, del veinticuatro de agosto del dos mil 339 a 417)
• 20.)Que en sesión ordinaria número 05-2014, del once de febrero del dos mil catorce, la la Comisión para Promover la Competencia (COPROCOM) rindió opinión en relación con la regulación del precio del arroz y los resultados del estudio "Análisis sobre el Mecanismo Actual para la Estimación y Determinación de los Precios del Arroz bajo el Contexto de la Cadena de Comercialización, elaborado por el Instituto de Investigaciones en Ciencias Económicas de la Universidad de Costa Rica (IICE-UCR), en el que concluyó lo siguiente:

  "Conclusión respecto a la estructura del mercado de arroz en granza: Si bien el precio de compra del arroz en granza ha estado regulado durante décadas, los datos que muestran el estudio IICE-UCR permiten concluir que se mantienen las condiciones que llevaron a este órgano a emitir criterios que no respaldaban la regulación de este precio en el pasado. La oferta del arroz en granza nacional se encuentra en manos de una gran cantidad de productores, por otra parte, la compra o la demanda de este arroz en granza proviene de 15 empresas ninguna de las cuales tiene una participación que permita suponer la existencia de poder sustancial [capacidad de imponer precios o las demás condiciones de comercialización, de manera independiente, sin que ninguno de los competidores pueda contrarrestar ese poder], por lo que la cantidad de agentes puede permitir una competencia efectiva con las condiciones de rivalidad entre los distintos agentes que permita un mejoramiento de la oferta en calidad y precio en beneficio del consumidor.

  Así se concluye que el mercado de arroz en granza nacional no presenta condiciones monopolísticas u oligopólicas que permitan la regulación del precio de este producto en términos del artículo 5 de la Ley No. 7472." Más adelante, sobre la comercialización mayorista y detallista del arroz pilado concluye: "Así las cosas, 15 empresas compitiendo en la venta de arroz de distintas calidades a las que se suman las empresas importadoras, que distribuyen sus productos a través de mayoristas y un gran número de minoristas, permiten concluir que tanto el mercado de distribución de mayorista de arroz como el mercado de distribución al detalle del grano no presentan condiciones monopolísticas u oligopólicas que permitan la regulación del precio de este producto en los términos del artículo 5 de la Ley No. 7472"; y a continuación agrega: "V. CONCLUSIONES EN RELACIÓN CON EL ESTUDIO DEL IICE-UCR Lo anteriormente expuesto permite concluir: A. Dado que las condiciones que dieron origen a los criterios anteriormente emitidos por este órgano no han variado sustancialmente, aunque han mejorado un poco dadas las importaciones de arroz pilado, se debe mantener la recomendación de la Comisión para Promover la Competencia de no regular el precio del arroz en ningún nivel de la cadena de producción o comercialización, por no existir una situación de excepción de las dispuestas en el artículo 5 de la Ley No. 7472. / B. Se comparten las conclusiones del estudio elaborado por la IICE-UCR especialmente el hecho de que la fijación de precios del arroz, aunada a otras políticas que han distorsionado las condiciones de ese mercado, no han contribuido con objetivos importantes como el aumento la (sic) productividad en el sector o el mejoramiento de las condiciones de los agricultores o de acceso para los consumidores." En relación con la fijación transitoria y excepcional de los precios mínimos y máximos del arroz pilado señaló: "Con el Decreto Ejecutivo No. 37699-MEIC del 15 de mayo del año 2013, se estableció la eliminación de todo esquema de regulación de precio del arroz a partir del 1° de marzo de 2014. / En el Considerando XI de dicho decreto el Gobierno de la República reconoce la importancia de establecer un mecanismo transitorio de fijación, orientado a ordenar los precios de arroz pilado en el mercado nacional en todas las calidades, previo a la eliminación del esquema vigente.

  Por ello decreta, según artículo 2, fijar de manera temporal los precios del arroz pilado en todas las calidades que se comercializan en el territorio nacional, mediante la determinación de un precio mínimo y máximo para cada una de las calidades que se comercializan en el mercado. / De tal forma que las calidades de arroz superiores a 80/20 (80% grano entero) que nunca habían estado reguladas, fueron fijadas no sólo a través de un precio máximo como resulta lo usual en la regulación de alimentos esenciales para la población, sino a través de un precio mínimo de venta. / Dado que se trataba de una regulación temporal justificada en una situación excepcional como lo era el ordenamiento del mercado previo a la desregulación del precio del arroz luego de más de 50 años, esta Comisión omitió pronunciarse en espera de que finalmente las distorsiones generadas por la regulación de precios en el mercado de ese grano fueran eliminadas. / El Decreto Ejecutivo 37699-MEIC ha sido reformado en dos ocasiones: / * Primero por Decreto No. 38093-MEIC, del 20 de diciembre del 2013, que señala que dado el bajo nivel de avance en la elaboración de un mecanismo alternativo sustitutivo al esquema actual de fijación de precios del arroz establecer una prórroga para que el esquema de regulación de precios del arroz sea eliminado a partir del 1° de setiembre del 2014. / * Luego por el Decreto No. 38143-MEIC, del 16 de enero del 2014, que establece que una nueva prórroga para eliminar todo esquema de regulación de precios del arroz que llevaría a que la eliminación de la fijación se lleve a cabo a partir del 1° de marzo del 2015. / Sin embargo, la fijación de precios mínimos y máximos para todas las calidades de arroz pilado, medida que se adoptó como transitoria y excepcional, se mantiene en vista de que no fue considerada en ninguno de los decretos posteriores al No. 37699. / Tal como lo establece el artículo 5 de la Ley No. 7472, y en vista de que la motivación que llevó a la adopción de esa medida no está relacionada con el fundamento que ha sustentado durante años la fijación de toda la cadena de comercialización del arroz 80/20 y que se encuentra en conocimiento de los Tribunales de Justicia, se hace necesario alertar a las autoridades del MEIC sobre la necesidad de revisar dicha medida dentro de períodos no superiores a los seis meses, tal como establece la normativa atinente, a fin de determinar si los motivos que llevaron a su establecimiento aún se mantenían. / Es preciso indicar que los precios mínimos perjudican a los consumidores por cuanto al establecer el menor precio al cual se puede ofrecer un producto en el mercado, se limita la competencia en precio entre los industriales que fabrican el producto y entre éstos y los importadores del grano.

  Si bien asegura una ganancia a los industriales y comercializadores del grano -los productores no tienen ese beneficio- lo hace en detrimento de los consumidores de un producto esencial en la canasta de los costarricenses especialmente de los menores ingresos. / Por otra parte, el establecimiento de precios mínimos no fomenta la eficiencia en la producción industrial del bien, por cuanto las empresas no se ven obligadas a competir en precio para su producto y a su vez se entorpece que los beneficios del libre comercio y la entrada de contingentes a menor precio se traslada a los consumidores, quedándose en manos de unos pocos importadores, incluidos los industriales del grano." Al tenor de las anteriores consideraciones hace las siguientes recomendaciones finales: "Por lo antes expuesto, dado que no han cambiado las condiciones en los mercados de la producción y comercialización de arroz que justifiquen la medida, esta Comisión reitera su recomendación de eliminar la regulación del precio del arroz en todos los niveles de producción y comercialización. / Si bien resulta importante que se tomen las acciones para evitar las posibles repercusiones que podría tener esta medida sobre los agricultores, especialmente los de menor tamaño (1.355) y se entiende que la ampliación del plazo para ejecutar esa liberalización de precios responde a la búsqueda de esas acciones, el Gobierno debe tener presente que el fomento de la competencia en el mercado arrocero tendrá como resultado incremento en la productividad y disminución en los costos de operación que redundarán en una mayor oferta para los consumidores a mejores precios.

  No debe de olvidarse que el arroz es un producto esencial en la mesa de 1.376,000 hogares costarricenses, y especialmente en los hogares pobres (285.467) en los cuales constituye el alimento que representa el mayor porcentaje de gasto en el presupuesto familiar. / No obstante, hasta tanto se libere el precio del grano, se sugiere a su vez a las autoridades del MEIC eliminar la fijación de precios mínimos y máximos de todas las calidades de arroz pilado por los perjuicios para los consumidores y para la competencia en el mercado que conllevan" (folios 484 a 487 del expediente judicial. El resaltado es del original); y,

• 21.)Que en informe "Actualización del Análisis sobre el Mecanismo Actual para la estimación y Determinación de los Precios del Arroz Bajo el Contexto de la Cadena de Comercialización", entregado por el Instituto de Ciencias Económicas de la Universidad de Costa Rica el siete de mayo del dos mil catorce, se concluyó lo siguiente en relación con los decretos impugnados: "El análisis realizado continúa dejando serias interrogantes sobre la efectividad del mecanismo de fijación de precios del arroz. Un punto central es que los precios al consumidor final han ido en constante aumento, particularmente desde el segundo semestre del 2008, en que el precio internacional experimentó más bien un fuerte descenso. A la vez, los precios finales pagados al productor son en muchos casos menores al precio de referencia fijado, principalmente por temas de calidad en las entregas. Por otro lado, no se observan mejoras en los niveles de productividad del arroz, al compararlos con años anteriores. La productividad media bajó de 4,8 ton/ha en la cosecha de 1999-2000 a sólo 3,40 ton/ha en la cosecha 2012-2013. / Adicionalmente, la alta variabilidad en los rendimientos de las fincas así como en los costos de producción y los precios obtenidos por la entrega de arroz en granza, contrastan con el actual mecanismo de fijación de precios, que parte de supuestos sobre variables "promedio" y estimaciones para una "finca modelo", que parecen no ser consistentes con la realidad y diversidad de los productores arroceros. / Los datos a nivel de finca disponibles de diversas fuentes muestran una significativa variabilidad en los rendimientos por hectáreas de los productores. Más aún, los rendimientos tienden a variar en el tiempo sin patrón aparente. A la vez, se observan notables diferencias en los costos de producción para una muestra de productores analizada. En muchos casos los costos parecen ser incluso inferiores a los oficialmente estimados por el MEIC y los actualizados por el CONARROZ. / Los precios pagados al productor (y en general todos los precios a lo largo de la cadena), han aumentado de manera significativa desde mediados del 2008, debido a las acciones impulsadas por el Programa Nacional de Alimentos. Estos aumentos han sido significativos cuando se les compara con la tendencia en años atrás, incluso en presencia de un nuevo régimen cambiario. Paralelamente, los precios internacionales del arroz han disminuido marcadamente en el mismo período. Sin embargo, las diversas distorsiones qye existen en el mercado del arroz impiden la transmisión de los precios internacionales, y una mayor participación del comercio internacional en las decisiones locales de producción. / Los datos disponibles a nivel de finca evidencian precios de entrega menores al precio al productor oficialmente establecido, debido al mecanismo de pago de acuerdo a los parámetros de calidad del grano. Por otra parte, cuando se comparan los precios con los costos de producción de una muestra de fincas, se muestra que muchos productores parecen obtener márgenes superiores a los fijados por el MEIC. Una situación similar sucede con los demás actores de la agrocadena, particularmente los industriales, quienes adicionalmente y gracias a la cláusula del desempeño se garantizan la exclusividad de la importación del contingente de arroz en granza, el cual está exento del pago de aranceles, lo que podría estar generando aún mayores márgenes de ganancia en esta fase. / Los niveles de concentración de la industria del arroz son altos, en todos los eslabones de la agrocadena. La excepción se encuentra en la producción, debido a la presencia de cientos de productores con diversas escalas de área sembrada. Se observa que las agroindustrias con mayor peso relativo en la compra del arroz granza son asimismo parte de las principales importadoras de arroz en granza, debido a la cláusula de desempeño. / Por otra parte, el análisis de eficiencia realizado con una muestra de fincas indica que existen significativas diferencias tanto en el desempeño productivo como en los costos de producción. Esta diversidad contrasta con los resultados promedio que se utilizan para la toma de decisiones sobre la política hacia el sector arrocero. / En general, el análisis realizado destaca la importancia de contar con datos e información a nivel de unidad productiva (finca), para realizar mejores estimaciones sobre las principales variables que influyen en el comportamiento del mercado del arroz. Si bien se ha avanzado con el desarrollo de bases de datos por parte de CONARROZ, se requiere de más trabajo para consolidar las fuentes de datos cuantitativos más confiables. Asimismo se requiere avanzar con la identificación de variables claves como el empleo, la productividad y la estructura de costos. / Resumiendo se concluye que: / * La fijación de precios actual continúa sin contemplar varios aspectos de la realidad del mercado tanto nacional como internacional. / * La fijación de precios del arroz no está contribuyendo con objetivos de política importante como el aumento de la productividad y el mejoramiento de las condiciones de acceso por parte de los consumidores. / * El esquema de fijación de precios presenta características no consistentes con algunos de sus objetivos originales. / * No se identifican argumentos económicos o sociales para justificar el actual sistema de fijación del precio del arroz ya que: / - Muchos productores reciben menores precios al fijado (por efecto del pago por calidades) / - Los consumidores, particularmente los de menores ingresos, pagan precios muy por encima de los internacionales / - La productividad se mantiene estancada y hacia la baja. / - La fijación puede estar creando tendencias hacia la alza en los costos de algunos insumos y servicios utilizados en la producción. / En consecuencia, es importante pensar en esquemas alternativos a la fijación de precios y señalar algunas de sus características. Por una parte, un esquema aternativo a la fijación de precios debe considerar el comportamiento de los precios internacionales para dar señales más claras sobre la evolución del mercado y favorecer la toma de decisiones de los productores así como evitar incumplimientos con obligaciones internacionales contraídas. Por otra parte, se debe tomar en cuenta la heterogenidad del sector y las limitaciones de la toma de decisiones de política basada en datos "promedio", lo que llevaría a un enfoque diferenciado de apoyo por parte del CONARROZ y del Gobierno para productores con mayor vulnerabilidad en la cadena productiva; esto es fundamental. Adicionalmente, es necesario incorporar y dimensionar claramente el proceso y las implicaciones de la apertura del mercado ya negociada con el DR-CAFTA. / Al final el tema central es la productividad de los productores, y esta no tiene relación con la fijación de precios. Las inversiones en investigación y desarrollo, la promoción de buenas prácticas agrícolas, el manejo sostenible de los recursos naturales y las capacidades gerenciales son los determinantes del éxito empresarial. La distribución de ganancias a lo largo de la cadena depende tanto de la sostenibilidad financiera como de la capacidad de modernización y asociativa entre los productores, que son base para el crecimiento y fortalecimiento del sector. / En términos generales, la evidencia analizada parece apoyar la tesis planteada por Nombre53871 et al (2010), quienes indican que la política del sector arroz seguida en el país presenta un claro ejemplo de "fallas de gobierno" con impactos negativos a través de las numerosas distorsiones que existen" (disco compacto adjunto);
• 22.)Que en nota sin número ni fecha, la Directora de la Dirección de Apoyo a la Competencia del Ministerio de Economía, Industria y Comercio -Ana Victoria Velásquez G.-, y titulada "Criterio de la Dirección de Apoyo a la Competencia sobre supuesta omisión indebida de consulta a la COPROCOM en Decreto No. 37699", hizo las siguientes consideraciones respecto de las objeciones planteadas en esta demanda por la Comisión de Consumidores de Costa Rica contra el Estado, en lo que interesa: "Que de conformidad con el Artículo 18 del Reglamento a la Ley No. 7472, Ley de Promoción de la Competencia y Defensa Efectiva del Consumidor, / " ... No se requerirá el criterio de la COPROCOM para los ajustes puramente cuantitativos en la regulación, los cuales se efectuarán por el mismo órgano que dispuso la medida original."/ Así las cosas, tratándose de un ajuste meramente cuantitativo en el precio resulta claro que no era el necesario para el criterio de la Comisión para Promover la Competencia. / ... Del Decreto No. 37699-MEIC Eliminación del Esquema de Fijación de Precios y Transición hacia un mecanismo alternativo, se desprende con claridad la intención de la Administración de establecer un mecanismo transitorio de fijación orientado a ordenar los precios del arroz pilado en el mercado nacional de todas las calidades, previo a la eliminación del esquema vigente. / Por lo anteriormente expuesto, en el tanto la justificación de la medida regulatoria para las calidades de arroz superiores a la 80/20 no estuviera relacionada con condiciones monopolísticas, es criterio de esta Dirección que no procedía la consulta a la COPROCOM, de conformidad con la legislación vigente. / ... De tal forma, que el papel de la COPROCOM en la eliminación de una medida regulatoria se limita a la circunstancia en la que la solicitud sea realizada por interesado, caso en el cual debe considerar la posición de la Administración de previo a emitir su criterio. / Así las cosas, no resulta procedente la solicitud de criterio a la COPROCOM para la eliminación de la medida regulatoria del arroz, por cuanto la propia Administración, luego de un estudio técnico, fue la que determinó que no se daban las circunstancias que justificaban la medida. Adicionalmente, la regulación de los precios del arroz no obedecían a un criterio de la Comisión para Promover la Competencia, que reiteradamente había solicitado que se eliminara, sino a un razonamiento de la Administración" (folios 360 a 262 del expediente judicial);
• 23.)Que con la fijación de precios mínimos regulados para la adquisición del arroz en granza y pilado en todas sus pretensiones, el Decreto Ejecutivo número 37699-MEIC, del quince de mayo del dos mil trece y sus reformas, vigente a partir del veintitrés de mayo del año dos mil trece y hasta al veintisiete de febrero del dos mil quince (artículos 1 y 5), respecto del arroz en granza y del quince de mayo del dos mil tres hasta el ocho de junio del dos mil quince, respecto del arroz pilado en todas sus presentaciones en el país (artículos 2, 3 y 4); causó daño económico a los consumidores, consistente en un precio más alto del producto del existente en el mercado internacional en el mismo período (Informe Final del Instituto de Investigaciones de Ciencias Económicas de Costa Rica -IICE-UCR y opinión de la Comisión para Promover la Competencia -COPROCOM-, en sesión ordinaria número 5-2014, referencias supra citadas -hechos probados 8.) y 17.)-); y,
• 24.)Que el arroz es un bien que compone la canasta básica definida por el Poder Ejecutivo en el artículo 5 del Reglamento de la Ley del Impuesto General sobre las Ventas, Decreto Ejecutivo número 14082-H, del veintinueve de noviembre de mil novecientos ochenta y dos y sus reformas (Sistema Costarricense de Información Jurídica, SINALEVI).

II.DE LOS HECHOS NO PROBADOS.- También de importancia para la resolución de este asunto, se tiene como hechos no probados los siguientes:

• 1.)Que previo a la adopción de la fijación de precios adoptada y a los decretos que extendieron su vigencia, se haya pasado a consulta a la Comisión de la Promoción de la Competencia o se halla sustentado en un estudio técnico que rebatiera las consideraciones técnicas rendidas por el Instituto de Investigaciones de Ciencias Económicas de la Universidad de Costa Rica (IICE-UCR) en su Informe Final "Análisis sobre el Mecanismo Actual para la Estimación y Determinación de los Precios del Arroz bajo el Contexto de la Cadena de Comercialización", del veinticuatro de abril del dos mil trece;
• 2.)Que la fijación de precios del arroz impugnado se haya sustentando en un estudio en el que se determinó la necesidad de ordenar el mercado del arroz existente al momento de su adopción (por existir un traslape de precios y calidades que desestabilizaban económicamente a los sectores productivo e industrial nacional del arroz), como requisito previo a la liberalización de este producto;
• 3.)Que el decreto impugnado, con sus reformas, se constituya en un mecanismo de transición y temporal (de mayo del dos mil trece a marzo del dos mil quince), previo a la liberación de los precios del arroz al finalizar su vigencia;
• 4.)Que la Administración responsable (Ministerio de Economía, Industria y Comercio) haya realizado la revisión periódica de la fijación del precio del arroz impugnado, en los términos en que el ordenamiento jurídico exige (mínimo cada seis meses, si no media gestión alguna al respecto);
• 5.)El porcentaje de más que el consumidor pagó por el precio del arroz en todas sus presentaciones en relación con el precio internacional en el período correspondiente del quince de mayo del dos mil trece al veintisiete de febrero del dos mil quince, respecto del arroz en granza y hasta el ocho de junio del dos mil quince, respecto del arroz pilado en todas sus presentaciones en el país; y,
• 6.)Que con ocasión de la sentencia número 16567-2008, de las las catorce horas cincuenta y tres minutos del cinco de noviembre de la Sala Constitucional, se haya hecho alguna reforma administrativa interna o normativa para incorporar en la formación de la voluntad de la Corporación Arrocera Nacional, al sector de los consumidores.

III.DEL OBJETO DE LA DEMANDA.- En su demanda, los personeros de los actores -a saber, de los consumidores Nombre37262 y Nombre136929 y las asociaciones de Consumidores de Costa Rica y Nacional de Consumidores Libres-, requirieron que en sentencia se hicieran los siguientes pronunciamientos:

• a.)El primero, de naturaleza declarativo, para se declara la disconformidad (primera pretensión) y nulidad (segunda pretensión ) de los artículos 1, 2, 3 y 7 del Decreto Ejecutivo número 37699-MEIC, del quince de mayo del dos mil trece, publicado en el Diario Oficial La Gaceta número 95, Alcance Digital número 92 del veinte de mayo de ese mismo año y corregido por la Fe de Erratas publicada en el Diario Oficial La Gaceta número 114 de junio siguiente, que estableció una regulación o fijación de precios del arroz de la siguiente manera -en lo que fue impugnado-: un precio de ¢22.604.41 por saco en granza seca y limpia de 73.6 kilos con 13% de humedad y 1.5% de impurezas, con una vigencia inicial, a partir de la publicación del decreto y hasta el primero de marzo del dos mil catorce (artículo 1); cuya vigencia fue prorrogada hasta el primero de setiembre del dos mil catorce, por Decreto Ejecutivo número 38093-MEIC, del veinte de diciembre del dos mil trece; y finalmente, hasta el primero de marzo del dos mil quince, por Decreto Ejecutivo número 38143-MEIC del dieciséis de enero del dos mil catorce; un precio mínimo y máximo en todas las calidades del arroz pilado que se comercializan en el territorio nacional, tanto de las bolsas de 24 kilogramos como de las bolsas de 46 kilogramos, entre 50% a 100 % grano entero (detallados en Anexos) (artículo 2 y 3 ); y la determinación del precio del arroz para la calidad 80/20 con un precio mínimo de ¢657.00 y uno máximo de ¢661.00 por kilogramo; fijación que regiría a tres días después de la publicación del edicto (artículo 7); y finalmente que esta fijación de precios sería eliminada a partir del primero de marzo del dos mil catorce (artículo 5); pero como ya se indicó, se extendió, primero al primero de setiembre del dos mil catorce, ello al tenor del Decreto Ejecutivo número 38093-MEIC; y finalmente, hasta el primero de marzo del dos mil quince, por Decreto Ejecutivo número 38143-MEIC. Los motivos de la nulidad que alegaron son los siguientes: a) Infracción del artículo 46 de la Constitución Política, en tanto dicha fijación no está dada en protección de los intereses económicos del consumidor y su libertad de elección; sino en detrimento de éstos. Advierte que el Estado debe adoptar las acciones positivas o correctivas tendentes a dar cumplimiento al mandato constitucional. Que en el caso, existen una serie de convenios multilaterales para el control de las prácticas comerciales restrictivas, suscritas para favorecer el comercio internacional y desarrollo de los países en vías de desarrollo, por el que se pretende garantizar una mayor eficiencia en el sistema de mercado a través de la tutela de la competencia, precisamente instauradas para evitar prácticas monopolísticas y favorecer el interés económico del consumidor (principio de eficiencia al menor precio en un amplio abanico de productos y servicios.) Así se infiere de las Resoluciones A/RES/35/63 del cinco de diciembre de mil novecientos ochenta y A/RES/39 248, del dieciséis de abril de mil novecientos ochenta y cinco, ambas de las Naciones Unidas; cuyos principios rectores fueron incorporados en el artículo 46 de la Carta Fundamental con ocasión de su reforma dada por Ley número 7607, del veintinueve de mayo del año de mil novecientos noventa y seis. Este nuevo orden orienta las relaciones de consumo en el que tiene cabida la promoción de la competencia. En el caso, acusan que el modelo de fijación de precios del arroz adoptado lesiona al consumidor, en tanto impone precios por encima de los del mercado internacional. Advirtieron que al tenor del numeral 8 de la Ley Orgánica del Poder Judicial, los juzgadores no pueden aplicar normativa que riña de manera abierta con la Constitución Política; y aclararon que no se está frente a un proceso de constitucionalidad, sino de control de legalidad de la conducta impugnada, conforme a la jerarquía normativa del bloque de legalidad (artículo 6 de la Ley General de la Administración Pública); y b.) Infracción del artículo 5 de la Ley de Promoción de la Competencia y Defensa Efectiva del Consumidor, número 7472 por indebida aplicación: por cuanto, señalan que aún y cuando la regulación de precios es constitucional y legalmente posible, ello sólo puede serlo en supuestos de excepción -en los que se espera un abuso del poder dominante de los agentes económicos involucrados, que haga incrementar el precio de manera artificial- y en consecuencia, por un plazo temporal, de donde se constituye en un garante del equilibrio, que el mercado no da, de donde se fija un precio sobre la base de los costos de producción y una utilidad razonable, de donde el mismo no sea abusivo. Advierten que ya con anterioridad, en sentencia número 137-2012-VI este Tribunal reconoció la competencia del Poder Ejecutivo de fijar el precio a bienes, pero lo sujeta a que ello se haga sobre la base de criterio técnico razonado de la Comisión para la Promoción de la Competencia (COPROCOM). Sin embargo, la fijación de precios que se impugna no cumple las exigencias mínimas establecidas en la ley, dado que: i.- no se trata, ni de una medida de excepción ni temporal; al contrario, se trata de una situación permanente, dado que desde hace aproximadamente dieciocho años (desde mil novecientos noventa y seis) se regula el precio del arroz; lo que a su criterio, constituye un fraude de ley de parte del Poder Ejecutivo, que por este medio, ha venido fijando de manera indefinida -no temporal- el precio del arroz en sus diversas manifestaciones; ii.- no se pidió el parecer de la Comisión para la Promoción de la Competencia (COPROCOM), ni tampoco existe ningún estudio técnico, como lo exige el Reglamento de la Ley 7472, que legitime o justifique la medida, de regulación "transitoria " de precios del arroz, previo a su liberación. Al contrario, la prueba técnica que consta en autos (Informe Final del Instituto de Investigaciones en Ciencias Económicas de la Universidad de Costa Rica -IICE-UCR- "Análisis sobre el mecanismo actual para la estimación y determinación de los precios del arroz bajo el contexto de la cadena de comercialización"), hace evidente la arbitrariedad de la actuación impugnada, en tanto dispuso la fijación de precios del arroz y retardó en dos ocasiones la liberalización de los mismos, en perjuicio directo de los consumidores, en contravención de la norma fundamental que obliga proteger sus intereses económico. Disienten del criterio de la representación estatal, para quien la exigencia de respaldar este tipo de medidas (fijación "temporal" de precios en criterios técnicos es únicamente para supuestos de situaciones monopolísticas u oligopólicas, dado que ello contrasta con el mandato legal de referencia; de donde la interpretación de la normativa reglamentaria (artículos 13, 16 y 17 del Reglamento de la Ley número 7472) deba hacerse de manera integral, al tenor de la cual se entiende que en todos los casos debe existir un criterio técnico que respalde la excepcionalidad de la situación, para legitimar la fijación de precios de parte del Gobierno. Tampoco estimaron de recibo la consideración de la representación estatal de estimar que de existir un vicio por la omisión de esta consulta, este no sería grave, por no ser vinculante el criterio de la Comisión de Promoción de la Competencia (COPROCOM); criterio que alega no es de recibo, por formar parte del proceso de formación de la voluntad de la Administración en este tipo de asuntos; iii.- la fijación que se hace no está motivada ni fundamentada (artículos 133 y 136 de la Ley General de la Administración Pública), requisitos que cobran refuerzo cuando se trata de actos discrecionales que inciden en la esfera jurídica de los administrados -en este caso de carácter patrimonial de los consumidores-, en tanto se constituyen en garantía del debido proceso y del control administrativo y jurisdiccional; cuya omisión o vicio es insubsanable al tenor del artículo 166 de la misma Ley General. Así, acusan que esta actuación carece totalmente de criterio técnico que justificara mantener la regulación de precios del arroz, primero hasta el primero de marzo del dos mil catorce, luego hasta el primero de setiembre siguiente, y finalmente, hasta el primero de marzo del dos mil quince; siendo que al contrario, el que existe más bien estima nociva al orden público económico costarricense esta regulación, en tanto lo que respalda es la liberalización de los precios de este producto. Consideran que no se sabe el origen de la consideración contenida en la actuación impugnada, en la que se afirma de la necesidad de regular transitoriamente los precios del arroz por presentar el mercado de arroz pilado un traslape de precios y calidades, que desestabilizan económicamente al sector industrial y productivo nacional; así, señalan, se trata de meras afirmaciones sin validez ni respaldo técnico. Tampoco se dio respuesta a las objeciones planteadas por la Asociación de Consumidores de Costa Rica al borrador del decreto; no siendo atendibles las dadas por oficio VM-OF-114-13, del Viceministro de Economía, Industria y Comercio, de fecha del veintinueve de mayo del dos mil trece, por ser de fecha posterior y no subsanar los vicios alegados; siendo de interés para este asunto que por sentencia 2008-016567, de las catorce horas y cincuenta y tres minutos del cinco de noviembre del dos mil ocho, la Sala Constitucional declaró inconstitucional la conformación de la Corporación Arrocera Nacional, por no contemplar representación de los consumidores.
• b.)El segundo, de condena, para ordenarle al Poder Ejecutivo a que, cuando ejercite la potestad regulatoria establecida en los numerales 46 de la Constitución Política y 5 de la Ley de Promoción de la Competencia y Defensa Efectiva del Consumidor, lo haga conforme a los límites establecidos en el ordenamiento jurídico, a saber excepcionalidad de la medida, temporalidad de la fijación del precio, criterio fundado de la COPROCOM o estudio técnico conforme al Reglamento de la Ley número 7472 y ajuste a las reglas de la ciencia y de la técnica (tercera pretensión).
• c.)Finalmente, el tercero, también de condena , consistente en el reclamo indemnizatorio (cuarta pretensión), con ocasión del daño económico sufrido por la colectividad de consumidores, derivada de la fijación arbitraria de los precios del arroz impugnados y su prórroga en el tiempo, como se infiere del estudio técnico preparado por el Instituto de Ciencias Económicas de la Universidad de Costa Rica (IICE-UCR), que consta en el propio expediente administrativo, en el que claramente se concluyó que " ... los consumidores, particularmente los de menos ingresos, pagan precios muy por encima de los internacionales." A este respecto, pidieron condenar en abstracto al Estado a los daños y perjuicios causados, para que éstos sean determinados en la fase de ejecución de sentencia. Advirtieron que conforme a lo razonado por la Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia en sentencia número 675-F-S1-2007, tiene plena legitimación para formular este reclamo indemnizatorio, no así, para percibir la indemnización pedida. Asimismo, pidieron la correspondiente condena de costas (quinta pretensión) al Estado.

En relación con la audiencia conferida por esta Autoridad, manifestaron que el nuevo Decreto Ejecutivo 38884-MEIC tiene un contenido análogo del impugnado, pues ambos fijan el precio del arroz en granza y pilado, en las mismas condiciones y presentaciones. Señalaron que no lo impugnaron ni solicitaron la ampliación de la demanda respecto de esta nueva regulación, por cuanto su promulgación fue posterior a la celebración de la Audiencia Preliminar de este proceso; pero en esta misma Jurisdicción, pende otro proceso contencioso contra esa nueva regulación, que se tramita en expediente 15-009415-1027-CA. Seguidamente advirtieron que no es de recibo si lo pretendido por la representación estatal es que se declare la inadmisibilidad de la demanda por haberse extinguido la vigencia de los decretos ejecutivos impugnados, por existir una pretensión indemnizatoria referida a los efectos causados por la vigencia de aquellos; para cuya procedencia, no requiere que estén vigentes a la fecha de adopción del pronunciamiento que se pide hacer.

Estimaron que una consideración en contrario sería una evidente burla a la tutela judicial efectiva, evitando con ello, el control de legalidad requerido en este proceso; y advirtieron en este sentido, que no es atribuible a ellas el tiempo esperado para que se hiciese este pronunciamiento de fondo. Finalmente refirieron a la teoría de la "ultractividad de la norma derogada" o " supervivencia (de los efectos) del derecho abolido", conforme a los cuales, el interés actual de obtener un pronunciamiento -en este caso referido al control de legalidad de una fijación de precios del arroz- se mantiene o pervive aún habiéndose extinguido la vigencia de aquella actuación impugnada, en virtud de los efectos ilegales que pudo haber causado durante su vigencia; como lo ha reconocido la Sala Constitucional, en sentencia número 2009-6838 y la doctrina. Añadieron que la pertinencia de la demanda se mantiene también respecto de la pretensión de condena a la Administración de ejercer la discrecionalidad propia de la potestad de fijación de precios conforme a los límites y mandatos impuestos por el ordenamiento jurídico; además del reclamo indemnizatorio.

(Demanda a folios 303 a 321; ampliación de la demanda a folios 383 a 387; manifestaciones durante la celebración de la Audiencia Preliminar, conforme a respaldo en disco compacto adjunto y minuta a folios 523 frente a 524 vuelto; alegato de conclusiones a folios 542 a 528; y audiencia sobre derogatoria de la normativa impugnada a folios 566 a 567.)

IV.DELIMITACIÓN DEL ANÁLISIS DE LEGALIDAD QUE SE HACE EN ESTE PRONUNCIAMIENTO.- En atención a la nota de la representación estatal el pasado diez de marzo (del dos mil quince), visible a folio 561 del expediente judicial, resulta necesario precisar que en esta demanda, lo impugnado es la fijación del precio del arroz contenida en el Decreto Ejecutivo número 37699-MEIC, del quince de mayo del dos mil trece, publicado en el Diario Oficial La Gaceta número 95, Alcance Digital número 92 del veinte de mayo de ese mismo año, y corregido por la Fe de Erratas publicada en el Diario Oficial La Gaceta número 114 de junio siguiente, y sus reformas, adoptadas por los Decretos Ejecutivos número 38093-MEIC, del veinte de diciembre del dos mil trece, y publicado en el Diario Oficial La Gaceta número 1, del dos de enero del dos mil catorce y el número 38143-MEIC, del dieciséis de enero del dos mil catorce, y publicado en el Diario Oficial la Gaceta número 12, del diecisiete de enero del dos mil catorce.

Conforme a las alegaciones de los actores, lo impugnado es la regulación del precio del arroz a partir del veintitrés de mayo del dos mil trece y hasta el primero de marzo del dos mil quince. Conviene en todo caso precisar que, conforme se dispuso en el Decreto Ejecutivo número 38884-MEIC, del veinticuatro de febrero del año dos mil quince, y publicado en el Diario Oficial La Gaceta número 41, del veintisiete de febrero siguiente, se dispuso derogar los artículos 1, 5, 6 y 7 de la actuación anterior indicada y mantener la vigencia de los numerales 2, 3 y 4 hasta el siete de junio del año en curso (dos mil quince). Para mayor claridad de lo impugnado, en lo que refiere al contenido de las disposiciones y vigencia de las mismas, se tiene el siguiente cuadro, a partir del cual se hará el correspondiente análisis de legalidad requerido en este asunto:

Artículo Contenido Vigencia según Decreto Derogatoria 1 (impugnado texto original y prórroga de vigencia) Fija un precio de ¢22.604.41 por saco en granza seca y limpia de 73.6 kilos con 13% de humedad y 1.5% de impurezas Decreto 37699-MEIC:

23 de mayo del 2013 al primero de 1 de marzo del 2014 Decreto 38093-MEIC prorrogó vigencia hasta el 1 de setiembre del 2014 Decreto 38143-MEIC prorrogó vigencia hasta el 1 de marzo del 2015 A partir de la vigencia del Decreto 38884-MEIC: 27 de febrero del 2015 (arts. 11 y 12) 2 (impugnado texto original y no prórroga de vigencia) Fija un precio mínimo y máximo en todas las calidades del arroz pilado que se comercializan en el territorio nacional, con base en fórmula proporcionada por CONARROZ Decreto 38884-MEIC:

Prorrogó vigencia hasta el 7 de junio del 2015 (Transitorio I) 3 (impugnado texto original y no prórroga de vigencia) Fija un precio mínimo y máximo en todas las calidades del arroz pilado que se comercializan en el territorio nacional, tanto de las bolsas de 24 kilogramos como de las bolsas 46 kilogramos, entre 50% a 100 % grano entero (precios detallados en Anexos) Decreto 38884-MEIC:

Prorrogó vigencia hasta el 7 de junio del 2015 (Transitorio I) 4 (impugnado texto original y no prórroga de vigencia) Fija el precio del arroz para la calidad 80/20 con un precio mínimo de ¢657.00 u uno máximo de ¢661.00 por kilogramo Decreto 38884-MEIC:

Prorrogó vigencia hasta el 7 de junio del 2015 (Transitorio I) 5 (impugnado traslado de fecha de liberación de los precios fijados) Eliminación de regulación del precio del arroz a partir del 1 de marzo del 2014 Decreto 37699-MEIC:

23 de mayo del 2013 al primero de 1 de marzo del 2014 Decreto 38093-MEIC prorrogó liberación del precio hasta el 1 de setiembre del 2014 Decreto 38143-MEIC prorrogó liberación del precio hasta el 1 de marzo del 2015 A partir de la vigencia del Decreto 38884-MEIC: 27 de febrero del 2015 6 (no impugnado) Deroga la regulación de precios anterior (Decreto Ejecutivo número 35189-MEIC, del 24 de marzo del 2009) a partir de la vigencia del Decreto 38884-MEIC: 27 de febrero del 2015 7 (impugnado texto original) Establece la vigencia de la regulación adoptada a partir del tercer día de la publicación del Decreto a partir de la vigencia del Decreto 38884-MEIC: 27 de febrero del 2015 Consecuentemente, considerándose tanto por la prórroga de las regulaciones de precios del arroz ordenada por el último Decreto Ejecutivo indicado -a saber el número 38884-MEIC-, como la vigencia de la fijación de precios del arroz fijada en esta demanda, el fundamento de derecho de esta acción y las pretensiones que se hacen en ella, se procede con el análisis de legalidad que se requirió a este Tribunal.

A.- PRESUPUESTOS DE FONDO PARA LA RESOLUCIÓN DE ESTE ASUNTO.-

V.DE LA INTERVENCIÓN DEL ESTADO EN LA ECONOMÍA A TRAVÉS DE REGULACIONES DE PRECIOS.- Al tenor del mandato del artículo 46 de la Constitución Política, en su texto originario se establece la tutela de la libertad empresarial, como derecho fundamental y con la reforma dada por la Ley número 7607, del veintinueve de mayo de mil novecientos noventa y seis, no sólo se introdujo el resguardo de los derechos de los consumidores, en sus diversos ámbitos, así en lo que respecta "... a la protección de su salud, ambiente, seguridad e intereses económicos; a recibir información adecuada y veraz: a la libertad de elección, y a un trato equitativo"; sino que de algún modo, recondujo la acción del Estado en el mercado, ya no como actor, esto es, como agente económico, sino como su regulador o rector de excepción. Así, al tenor de esta norma constitucional, bien se puede afirmar que le compete al Estado (en su conjunto), el resguardo del orden público económico, que comprende, la protección del sistema de mercado y una gran gama de garantías de la libertad (derivadas del régimen de la libertad enunciado por la Sala Constitucional, como derivado del numeral 28 de la Carta Fundamental).

Y es precisamente de la armonización de los intereses de los titulares de la libertad de empresa y de los derechos de los consumidores que surge el fundamento en la Carta Política de nuestro país, de la potestad de la Administración de establecer mecanismos para la fijación de precios de bienes y servicios. En efecto, en este sentido lleva razón la representación estatal al señalar que, conforme lo ha desarrollado la jurisprudencia de la Sala Constitucional, se ha estimado que resulta conforme con el Derecho de la Constitución, la intervención del Estado en la economía a través de la regulación de precios y porcentajes de utilidad de los bienes y servicios, manifestación que se ha tenido como expresión del Estado Social de Derecho, en tanto es una competencia que se otorga al Poder Ejecutivo (Presidente de la República y Ministro de Economía, Industria y Comercio) para que a través de Decretos Ejecutivos mantenga el orden social, moral y económico del país, de todos los bienes, no sólo de los de la canasta básica, a fin de evitar actividades o comercios monopólicos, y garantizar una mejor distribución de la riqueza, competencia que deriva de lo dispuesto en los artículos 28 (sistema y principio de la libertad, que permite la regulación en casos de afectación del orden público, daños de terceros y moral), artículo 46 (del que se deriva la libertad de empresa), 50 (intervención del Estado en la economía y distribución de la riqueza) y 74 (principio de justicia social).

(En tal sentido, entre otras, se pueden consultarse las sentencias número 1441-92, 2757-93, 6157-94, 5587-94, 7022-94, 550-95, 3016-95, 3020-95, 3121-95, 4285-95, 0565-99, 5548-2001 y 6385-2002.) Así, señaló que se trata de regulaciones de orden público, en tanto lo que pretenden es regular el orden económico nacional, para garantizar el acceso de determinados bienes y servicios, o promover la producción de determinados productos, y con ello, la mayor y mejor distribución de la riqueza. De suerte, bien puede afirmarse como tesis de principio que la intervención del Estado en la economía, a través de la fijación de precios y de los porcentajes de utilidades en los bienes y servicios está justificada en razón de que se trata de regulaciones de protección de los diversos sectores que participan en la economía, sea al productor, al intermediario o al consumidor, dependiendo de las circunstancias especiales que motivan la intervención, a fin de asegurar el orden público y social del país.

Finalmente, cabe considerar, como lo hizo la Sala Constitucional en sentencia número 2002-6835, de las quince horas veintiocho minutos del veintiséis de junio del dos mil dos, que estas fijaciones de precios encuentran su sentido y justificación

"... en la especial conformación del Estado costarricense, que se define como un Estado Social de Derecho, en virtud de lo cual se deriva la facultad del Estado de desplegar una serie de limitaciones a los derechos fundamentales en atención al mayor beneficio de la colectividad, a fin de garantizar el orden público, la moral social, los derechos de terceros (artículo 28 constitucional) y la vigencia de los valores democráticos y constitucionales, en tanto el orden público se entiende como la integridad y supervivencia de los elementos fundamentales del Estado, como se indicó en la sentencia 0550-95, de las dieciséis horas treinta y tres minutos del treinta y uno de enero de mil novecientos noventa y cinco. Esta conceptualización del Estado deriva de lo dispuesto en los artículos 50 y 74 de la Constitución según lo ha considerado con anterioridad este Tribunal:

"El principio general básico de la Constitución Política está plasmado en el artículo 50, al disponer que «el Estado procurará el mayor bienestar de todos los habitantes del país, organizando y estimulando la producción y el más adecuado reparto de la riqueza», lo que unido a la declaración de adhesión del Estado costarricense al principio cristiano de justicia social, incluido en el artículo 74 ibídem, determina la esencia misma del sistema político y social que hemos escogido para nuestro país, y que lo definen como un Estado social de Derecho.- " (sentencia número 1441-92, supra citada) Como se observa claramente, con fundamento en la norma fundamental de comentario, la fijación de precios de bienes y servicios es una potestad del Poder Ejecutivo que es discrecional, y como tal, su ejercicio está sujeta a control de legalidad que corresponde verificar a la Jurisdicción Contencioso Administrativa, precisamente al tenor de lo dispuesto en el artículo 49 de la propia Carta Fundamental y se desarrolla en los numerales primero y 42 inciso f) en relación al 122 inciso f) del Código Procesal Contencioso Administrativo y en el artículo 15 de la Ley General de la Administración Pública.

VII.DE LA DISCRECIONALIDAD ADMINISTRATIVA Y DE LOS LÍMITES O PARÁMETROS DE CONTROL DE SU EJERCICIO.- En tanto se requiere en este proceso contencioso el análisis de legalidad en el ejercicio de una potestad que es discrecional -intervención del Estado en la economía, a través de la regulación de precios de bienes y servicios-, debemos entonces definir este concepto, así como los límites que el propio ordenamiento da para su legítimo ejercicio. Así, partimos de la base de que la discrecionalidad es un modus operandi de la función formal de la Administración Pública en su conjunto –esto es, de los diversos Poderes del Estado e instituciones públicas, sean Administración Central o descentralizada–, que

"... hace referencia a un determinado modo de operar, de actuar, de realizar algo, consistente en la adopción de decisiones dentro de un margen de apreciación dejado por el ordenamiento mediante la realización de una elección entre diferentes alternativas sobre la base de criterios extrajurídicos . Se trata, pues, de la adopción de decisiones de forma desvinculada del ordenamiento jurídico, realizando una elección entre diferentes alternativas, utilizando para ello criterios valorativos extrajurídicos." (Nombre136933 , . Discrecionalidad Administrativa y Planeamiento Urbanístico. Construcción teórica y análisis jurisprudencial. Editorial Aranzadi. Pamplona. España. 1997. pp. 68 y 69. El subrayado no es del original.)

Es así como se debemos entender la discrecionalidad como la facultad de que se dota a los entes públicos de adoptar decisiones sobre la base de criterios no estrictamente jurídicos –así por ejemplo, de índole política, social, organizativa o de mera oportunidad y conveniencia– según el caso concreto; sin que en modo alguno pueda estimarse como una potestad que denote una voluntad arbitraria, en tanto se constituyen en verdaderos límites de esta facultad los siguientes parámetros, todos definidos previamente por el ordenamiento jurídico nacional, concretamente en los artículos 16, 17, 158.4, y 160 de la Ley General de Administración Pública en relación con la discrecionalidad administrativa, esto es, la ejercida directamente por la administración activa. En todo caso, resulta obvio entender como condicionante del ejercicio de la potestad discrecional administrativa, la existencia previa de una potestad pública, de que cuyo ejercicio dimana el acto discrecional.

En nuestro ordenamiento jurídico-público, en virtud del principio de supremacía constitucional, debemos tener como dadoras de potestad pública las normas de la Carta Fundamental del Estado. Además, al tenor del artículo 59 de la Ley General de Administración Pública, esta materia está reservada a la ley, con lo cual se excluye toda disposición reglamentaria, sea ésta ejecutiva o autónoma de organización y servicio. Así, conforme a la doctrina, jurisprudencia y normativa que rige esta materia, se constituyen en parámetros del control del ejercicio de la potestad discrecionalidad de parte de la Administración, los siguientes:

• a.)La finalidad de la Administración: ya que al tenor de lo dispuesto en el artículo 11.2 de la Ley General de Administración Pública, el fin, como elemento sustancial objetivo de todo acto administrativo, siempre tiene que estar definido previamente en la norma, sea esta escrita o no escrita; es decir, puede estar definido de manera expresa (explícita)–en el texto normativo– o de manera implícita (o tácita), en aquellos supuestos en que la noción del interés público se encuentra necesariamente incluida en la atribución de facultades a la Administración, sobre la base de premisas constitucionales. Lo anterior conduce a una sensible reducción en el ámbito de libertad de elección entre las diversas opciones, por cuanto la decisión está determinada por el deber al que está obligada, de dar satisfacción plena al fin establecido en la norma, que siempre está condicionado a la satisfacción eficiente del interés general. En este sentido, bien se puede afirmar que se trata de una discrecionalidad en el medio, no en el resultado, siendo libre la Administración para ejercer la potestad atribuida en cuanto a la elección del medio idóneo. Es así como el ejercicio de potestades administrativas para fines distintos de los fijados en el ordenamiento jurídico producirá desviación del poder; y en tal virtud, se trata de un vicio de estricta legalidad, en tanto lo que se controla es el cumplimiento del fin concreto que señala la norma habilitante, sobre la base de criterios eminentemente jurídicos –no morales–; o lo que es lo mismo, en constatar la correspondencia entre el efecto-fin producido por el acto emanado de la Administración y la finalidad prevista por la norma habilitante de la potestad. Se advierte que para que se produzca la desviación de poder no es necesario que el fin perseguido sea un fin privado, en tanto basta que dicho fin, aún cuando sea público, sea distinto del previsto en la norma que atribuye la potestad.
• b.)La razonabilidad o también denominado principio de la interdicción de la arbitrariedad, que obliga a hacer el análisis de la legitimación, idoneidad, necesidad y proporcionalidad en sentido estricto de la medida o disposición adoptada por la Administración. En efecto, conforme a la jurisprudencia constitucional ha desarrollado este principio, sobre la base de la doctrina alemana, que hizo un aporte importante al tema de la "razonabilidad" al lograr identificar, de una manera muy clara, sus componentes: legitimidad, idoneidad, necesidad y proporcionalidad en sentido estricto, los cuales han sido reconocidos por nuestra jurisprudencia constitucional de la siguiente manera:

  "[...] La legitimidad se refiere a que el objetivo pretendido con el acto o disposición impugnado no debe estar, al menos, legalmente prohibido; la idoneidad indica que la medida estatal cuestionada deber ser apta para alcanzar efectivamente el objetivo pretendido; la necesidad significa que entre varias medidas igualmente aptas para alcanzar tal objetivo, debe la autoridad competente elegir aquella que afecte lo menos posible la esfera jurídica de la persona; y la proporcionalidad en sentido estricto dispone que aparte del requisito de que la norma sea apta y necesaria, lo ordenado por ella no debe estar fuera de proporción con respecto al objetivo pretendido, o sea, no le sea "exigible" al individuo [...]" (Sentencia número 03933-98, de las nueve horas cincuenta y nueve minutos del doce de junio de mil novecientos noventa y ocho. En igual sentando, pueden consultarse las sentencias número 8858-98, 5236-99, 2000-2858, 2000- 1920, 2000-10826, 2001-0732, 2001-1465-01 y 2001-10153, todas de ese Alto Tribunal.)

• c.)El respeto de los derechos fundamentales: en los términos establecidos en el artículo 17 de la Ley General de la Administración Pública, al consignar: " La discrecionalidad estará limitada por los derechos del particular frente a ella, ...". De donde, su respeto se constituye en un verdadero valladar del ejercicio de las potestades de imperio, precisamente en atención a que una de las características esenciales y propias del Estado Social y Democrático de Derecho (artículos primero, 9, 50 y 74 constitucionales), es precisamente el reconocimiento y respeto efectivo de los derechos fundamentales de parte de toda autoridad pública, en todos los ámbitos de su gestión.
• d.)Los principios generales del derecho: tales como el de equidad, igualdad, justicia, seguridad jurídica, de la buena administración, irretroactividad, buena fe; que al tenor de lo dispuesto en el artículo 7 de la Ley General de Administración Pública, son fuente de derecho, como normas no escritas, y por ello, condicionantes del ejercicio de la potestad discrecional de la Administración.
• e.)Las reglas de la ciencia y de la técnica: Debe de recordarse que el bloque de legalidad del Derecho Administrativo está conformado no sólo por las fuentes escritas , partiéndose de la Constitución Política -no sólo en lo que respecta a su texto, sino también a los valores y principios que de ella dimanan, y además, de lo que ha sido calificado como el Derecho de la Constitución, integrado por el texto, valores y principios derivados de la Carta Fundamental, los tratados internacionales en materia de derechos fundamentales, la jurisprudencia del Tribunal Constitucional y las sentencias de la Corte Interamericana de Derechos Humanos-; los tratados internacionales, las leyes y disposiciones reglamentarias, según ordena el numeral 6 de la Ley General de la Administración Pública; sino también, y en particular, por las reglas unívocas de la ciencia y la técnica. Es así como en tal sentido se constituyen en un importantísimo parámetro delimitador de la discrecionalidad administrativa, conforme al artículo 16 Ídem, en tanto obliga a la Administración a que su actuación esté debidamente motivada en el conocimiento teórico adquirido de las distintas metodologías y disciplinas de la ciencia y la técnica, cuando ello lo amerite, de manera que la voluntad de las instituciones públicas no depende de su libre arbitrio (o escogencia), sino de las valoraciones objetivas obtenidas conforme a las reglas técnicas aplicables al caso. En este sentido, se destaca la objetividad de los criterios técnicos, por cuanto "... si una técnica es científica y, por lo tanto, por definición, cierta, objetiva, universal, sujeta a reglas uniformes que no dependen de la apreciación personal de un sujeto individual, es obvio que no pueda en este aspecto hablarse de «completa discrecionalidad, sino que corresponde, por el contrario, hablar poco menos que de 'regulación' (sujeción a normas, en el caso de la técnica)»" (MARTÍN GONZÁLEZ, M., en su obra El grado de determinación legal de los conceptos jurídicos. RAP, número 54, 1967, p.239), citado por Nombre136933 , . Los problemas del control judicial de la discrecionalidad técnica. (Un estudio crítico de la jurisprudencia. Editorial Civitas, S. A. Madrid. España. 1997. p. 43.) En forma concordante, se manifestó Nombre28 en la Comisión Legislativa cuando se discutió el proyecto de la Ley General de Administración Pública para incluir como parámetro de la discrecionalidad administrativa las reglas unívocas de la ciencia y la técnica, al considerar "... en los casos en que la Administración actúe en materias técnicas que tengan un significado claro y preciso en el caso, las reglas técnicas van a ser, en este caso, como leyes, la violación de los aspectos técnicos de un acto administrativo de un servicio público, naturalmente va a ser una ilegalidad exactamente como si se estuviera violando un precepto legal." (Nombre66348 , . Ley General de Administración Pública, Concordada y Anotada con el Debate Legislativo y la Jurisprudencia Constitucional. Editorial Aselex, S. A. San José, Costa Rica. 1996. p. 99.) Es en aplicación de este parámetro (de las reglas de la ciencia y de la técnica) que puede llegar a afirmarse que se produce la reducción a cero de la discrecionalidad administrativa, en tanto la decisión de la Administración está condicionada a una única solución posible. En efecto, como lo señala la doctrina:

"(L)as diferencias entre ambas pueden resumirse de la siguiente forma:

• 1)en la discrecionalidad técnica no hay nunca ponderación ni elección entre intereses;
• 2)en la discrecionalidad técnica la Administración recurre a la utilización de criterios técnicos; y
• 3)mientras que en la discrecionalidad administrativa conviven juicio y voluntad, en la discrecionalidad técnica, se realiza una actividad de mero juicio en la que no interviene en modo alguno la voluntad." (Nombre136933 , . Los problemas del control judicial de la discrecionalidad técnica. (Un estudio crítico de la jurisprudencia). Op. Cit. p. 37.)

Es por esto, que en el artículo 158.4 de la Ley General de la Administración Pública, de manera expresa se dispone que "(Nombre136472 entenderán incorporadas al ordenamiento, para este efecto, las reglas técnicas y científicas de sentido unívoco y aplicación exacta, en las circunstancias del caso"; de manera que, cualquier falta o defecto en relación a éstas, se constituye en un vicio sustancial del acto administrativo concreto, ya sea porque se desatendieron tales reglas o porque se adoptó una decisión en ausencia de tal parámetro.

VIII.DE LOS LÍMITES ESTABLECIDOS EN EL ORDENAMIENTO JURÍDICO AL A LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA PARA EL EJERCICIO DE LA POTESTAD DISCRECIONAL DE FIJACIÓN DE PRECIOS DE BIENES Y SERVICIOS.- Ahora bien, en lo que refiere a la potestad de regulación de precios de parte del Estado costarricense, es precisamente por la forma en que está determinado el contenido del numeral constitucional de referencia y por darse en un Estado Social de Derecho, que la Administración no puede ejercerla de manera indiscriminada o arbitraria. Al contrario, en razón de la sujeción a los principios de reserva legal ( en lo atinente a la regulación de los derechos fundamentales) -como corolario del principio de la libertad enunciado por la misma Sala Constitucional, sobre todo a partir de la sentencia número número 2175-96, de las nueve horas seis minutos del diez de mayo de mil novecientos noventa y seis; y que está contenido en el numeral 19 de la Ley General de la Administración Pública-, así como la sujeción del principio de legalidad que rige toda la gestión de la Administración Pública -al tenor de los artículos 11 de la Carta Fundamental y 11 de la citada Ley General- que le corresponde a la ley (formal y material) el regular el ejercicio de esta potestad, teniendo claro está, como basamento la disposición constitucional de referencia.

Con la promulgación de la Ley de la Promoción de la Competencia y Defensa Efectiva del Consumidor, número 7472 del veinte de diciembre de mil novecientos noventa y cuatro, y vigente a partir del diecinueve de enero de mil novecientos noventa y cinco, de manera expresa se reguló esta potestad en el numeral 5, en los siguientes términos:

"Artículo 5°.- Casos en que procede la regulación de precios.

La Administración Pública puede regular los precios de bienes y servicios sólo en situaciones de excepción, en forma temporal; en tal caso, debe fundar y motivar apropiadamente esa medida. Esta facultad no puede ejercerse cuando un producto o servicio es vendido o prestado por la Administración Pública, en concurrencia con particulares, en virtud de las funciones de estabilización de precios que expresamente se señalen en la ley.

Para el caso específico de condiciones monopolísticas y oligopolísticas de bienes y servicios, la Administración Pública regulará la fijación de los precios mientras se mantengan esas condiciones.

Los bienes y servicios sujetos a la regulación mencionada en el párrafo anterior, deben fijarse por decreto ejecutivo, previo parecer de la Comisión para promover la competencia acerca de la conveniencia de la medida. En ese decreto, se debe establecer el vencimiento de la medida cuando hayan desaparecido las causas que motivaron la respectiva regulación, según resolución fundada de esa Comisión, que debe comunicarse al Poder Ejecutivo para los fines correspondientes. En todo caso, esta regulación debe revisarse dentro de períodos no superiores a seis meses o en cualquier momento, a solicitud de los interesados. Para determinar los precios por regular, deben ponderarse los efectos que la medida pueda ocasionar en el abastecimiento.

Asimismo, la Administración Pública podrá regular y fijar el precio mínimo de salida del banano para la exportación.

La regulación referida en los párrafos anteriores de este artículo, puede realizarse mediante la fijación de precios, el establecimiento de márgenes de comercialización o cualquier otra forma de control.

Los funcionarios del Ministerio de Economía, Industria y Comercio están facultados para verificar el cumplimiento correcto de la regulación de precios mencionada en este artículo." (El subrayado no es del original.)

Como se observa con claridad la norma legal de referencia establece los presupuestos necesarios para que la Administración pueda hacer ejercicio legítimo de esta potestad discrecional. Estos son:

• a.)en lo que refiere al elemento subjetivo: le atañe en exclusiva al Poder Ejecutivo, ello mediante Decreto Ejecutivo; y tratándose de bienes de la canasta básica, debe relacionarse este canon con el 30 inciso e) de la misma Ley, que le atribuye al Poder Ejecutivo -se repite, en exclusiva- la función esencial de "Estructurar una canasta básica que satisfaga, por lo menos las necesidades de los costarricenses cuyo ingreso sea igual o inferior al salario mínimo establecido por ley y regular, cuando lo considere necesario, los bienes y servicios que la componen";
• b.)en lo que refiere a la causa legitimante o justificante: sólo resulta legítima la medida ante situaciones de excepción, entre las que están comprendidas las condiciones monopolísticas y oligopólicas, debiéndose de entender que no son las únicas causales de excepción, así, a modo de empleo, por situaciones de desabastecimiento o fuerza mayor, o como lo consideró la Sala Constitucional en su jurisprudencia (supra citada), para la protección de algún sector de la economía o de la población;
• c.)en relación a la vigencia de la medida: como se trata de un mecanismo excepcional, la medida debe ser siempre temporal; de manera que se entiende que la fijación de precios mantendrá su vigencia mientras subsistan las condiciones que legitimaron o justificaron su adopción. Es por ello que la medida puede ser revisada en cualquier momento, a petición de los interesados, y si ello no ocurre, de oficio por la Administración, en períodos que no excedan los seis meses; y
• d.)y en todos los casos, la Administración "debe fundar y motivar apropiadamente la medida". Lo anterior se traduce que en todos los casos, el Poder Ejecutivo debe justificar la causa legitimante o justificante de la medida -ya se dijo, de carácter excepcional (de fijación de precios de bienes y/o servicios)-, lo cual, por la materia de que se trata, requiere de dictamen o criterio técnico de orden económico; dado que conforme al ordinal 46 de la Constitución Política, se adoptó el modelo de la "economía social de mercado"; de donde es claro que este tipo de medidas es una excepción de aquél modelo, que encuentra su justificación en la ya enunciado supra -Considerando V.- De manera que con esta motivación o fundamentación se debe acreditar que la intervención en la economía de parte del Estado resulta razonable, proporcional y no discriminatoria, y que está adoptada precisamente para asegurar el adecuado reparto de la riqueza (conjunción de los numerales 28, 46 y 50 de la Carta Fundamental). Entiéndase que esta causa justificante se constituye en el motivo del acto que se adopte (artículo 133 Ídem), lo que tiene que estar debidamente explicado o motivado en cada caso concreto, que es la motivación de la decisión (artículo 136 Íbidem). En todos los supuestos, debe de ponderarse los efectos que la medida a adoptar pueda causar en el abastecimiento y en la economía nacional. Adicional a las exigencias de esta disposición legal, debe de tenerse en consideración los compromisos pactados por el propio Gobierno costarricense a nivel de comercio internacional, en lo que refiere al tratamiento de las exportaciones y apertura de los mercados, lo que está regulado por tratados y convenios internacionales, y en tal carácter, vinculantes para el Estado costarricense. De manera que cualquier medida en este sentido, debe contemplar el cabal cumplimiento de aquellos convenios. Debe aclararse que la motivación de esta medida sobre la base de criterio técnico, no está restringida a la consulta que esté obligada hacer la Administración (Poder Ejecutivo) a la Promoción de la Competencia, porque la misma está prevista únicamente para los supuestos de condiciones monopolísticas y/o oligopólicas, conforme a la relación de los párrafos segundo y tercero del artículo 5 de la Ley 7472 y 12 inciso b) del Reglamento de esa Ley, lo que reñiría y sería contradictorio con el mandato legal del primer párrafo del cano 5 de referencia. Entenderlo de esta manera haría inmotivada (referida al motivo) e infundada (en relación a la fundamentación) la fijación de precios que adoptase la Administración, y con ello, arbitraria; más tratándose de una potestad discrecional, y consecuencia de ello, contrario también -como lo fue alegado- del numeral 136 de la Ley General de la Administración Pública. Asimismo, el Reglamento de esta Ley, Decreto Ejecutivo 25234-MEIC, del veinticinco de enero de mil novecientos noventa y seis, vigente a partir del primero de julio siguiente, contiene las precisiones para que la aplicación e implementación de esta facultad, en la Sección Segunda del Capítulo II, artículos 12 a 23. Resulta de importancia lo establecido en el canon 12, en que advierte con claridad los casos en que procede la regulación de los precios de bienes y servicios, de la siguiente manera:

"La regulación excepcional y temporal de los precios de bienes y servicios por parte de la Administración Pública se ejercerá preferentemente como mecanismo de última instancia y únicamente en casos de excepción, entendidos éstos como:

• a.)La existencia de condiciones anormales de mercado incluyendo entre éstas circunstancias de fuerza mayor o desabastecimiento.
• b.)La existencia de condiciones monopólicas u oligopólicas en la producción o venta de bienes y servicios. Solamente bajo este último supuesto se requerirá la opinión de la CPC.

No puede aplicarse la regulación de precios cuando un producto o servicio es vendido o prestado por la Administración Pública, en concurrencia con particulares, en virtud de funciones de estabilización de precios que expresamente se señalen en la ley." (Así reformado por el artículo primero del Decreto Ejecutivo número 35998, del nueve de abril del dos mil diez. El subrayado no es del original.)

En los numerales 15 y 16 de este cuerpo reglamentario, se vuelve a establecer la exigencia de comprobar la existencia de la fuerza mayor o las condiciones monopolísticas u oligopólicas -respectivamente- que justifiquen la intervención del Gobierno en el mercado en relación con algún bien o servicio determinado; supuestos en los que se requirió que esa regulación estuviese precedida de un estudio técnico, en el que se hiciese el respectivo análisis de la situación económica existente y resultante. Este informe o estudio técnico sólo se exceptúa tratándose de asuntos de urgencia. Conforme a lo dispuesto en el artículo 17 Ídem, en los supuestos de condiciones monopolísticas y/o oligopólicas, se requirió además, el criterio (en consulta) de la Comisión para la Promoción de la Competencia, donde este dictamen "... tendrá por objeto exclusivo señalar si existen o no las circunstancias que justifican el establecimiento o eliminación de la medida regulatoria", no pudiendo pronunciarse sobre el monto de los precios o márgenes de utilidad bruta a aplicar, pero sí puede revisar los parámetros de los estudios técnicos a que refieren los numerales 15 y 16 supra citados.

Este pronunciamiento no es vinculante para la Administración. Resulta de trascendencia a los efectos de este pronunciamiento, lo dispuesto en el numeral 18 Ibidem, en tanto refiere a los procedimientos a seguir tratándose de bienes que componen la canasta básica -como lo es el arroz, al tenor del numeral 5 del Reglamento de la Ley del Impuesto General sobre las Ventas, Decreto Ejecutivo número 14082-H, en tanto, no solamente requiere de ese estudio técnico previo que respalde la regulación a imponer, sino que, exige monitoreos y seguimientos periódicos constantes, con los correspondientes análisis y estudios de mercado:

"Artículo 18.- Bienes y servicios de la canasta básica . La regulación y control de los bienes y servicios que componen la canasta básica a que se refiere el inciso e) del artículo 33 de la Ley , se ejercerá mediante:

• a)el monitoreo y seguimiento periódico por parte del MEIC de los precios de dichos bienes y servicios en el mercado,
• b)reuniones o conversaciones con los agentes económicos involucrados en caso de que se determinen variaciones de precios anormales o comportamientos irregulares en los precios, a fin de determinar cuáles son las razones o justificaciones para ello,
• c)análisis y estudios de los mercados.

En caso de que se considere necesario regular los precios de bienes y servicios incluidos en la canasta básica, debido a que se presentan aumentos desproporcionados e injustificados que no reflejen la realidad de los factores económicos y siempre que no se haya podido obtener resultados satisfactorios con base en lo indicado en el párrafo anterior, tal regulación estará sujeta a las condiciones y al procedimiento previstos en la Ley y este Reglamento. En todo caso, el MEIC podrá, en cualquier momento, brindar información y educación al consumidor que le permita mejorar su capacidad para conocer y escoger lo que más le conviene, incluyendo cuadros comparativos de precios que se ofrecen en el mercado, como instrumento también para el control de los precios de los bienes y servicios de la canasta básica." (Así reformado por el artículo primero del Decreto Ejecutivo número 35998, del nueve de abril del dos mil diez.)

Debe aclararse que la participación que tiene la Corporación Arrocera Nacional en la determinación del precio del arroz, es meramente recomendativa al Ministerio de Economía, Industria y Comercio -como ya lo indicó este Tribunal en sentencia número 137-2012-VI, de las quince horas treinta y cinco minutos del seis de julio del año dos mil doce-, al tenor del mandato del artículo 7 de la Ley de Creación de esa corporación, número 8285, del treinta de mayo del dos mil dos (y vigente a partir del catorce de junio siguiente), en lo que refiere a la determinación de los costos en la cadena agroindustrial del arroz, hasta llegar al consumidor, en tanto dispone que, con base en estudios técnicos, le sugerirá al Ministerio "el precio del arroz en granza y sus subproductos con valor económico que pagará el agroindustrial al productor, así como el precio al consumidor del arroz pilado." Cabe resaltar que esta facultad del ente corporativo será ejercida en los supuestos que por una situación de excepcionalidad y temporal, requiera de la intervención del Estado en la economía, a través de la fijación del precio del arroz; de donde este insumo será de importancia para esa fijación, pero ya se advirtió, no es el único, dado que debe de justificarse y fundamentarse en cada caso, la legitimidad de la medida.

Además, se insiste que la competencia regulatoria es exclusiva del Poder Ejecutivo -a cargo del Ministerio de Economía, Industria y Comercio-, a quien le atañe la determinación de la intervención a realizar, ya sea la fijación de precios, el establecimiento de márgenes de comercialización o cualquier otra forma de control; el modelo a utilizar, la definición y actualización de las variables de costos (este último factor en el que participa la Corporación Arrocera Nacional con criterio técnico no vinculante).

IX.Finalmente, y por estar relacionado con el tema, conviene recordar que la Corporación Arrocera Nacional está creada para "... establecer un régimen de relaciones entre los productores y agroindustriales de arroz, que garantice la participación racional y equitativa de ambos sectores en esta actividad económica y, además, fomente los niveles de competividad y el desarrollo de la actividad arrocera. Dicha Corporación tendrá bajo su responsabilidad la protección y promoción de la actividad arrocera nacional, en forma integral: producción agrícola, proceso agroindustrial, comercio local, exportaciones e importaciones", conforme a la previsión del artículo primero de la Ley de referencia. Sin embargo, debe saberse que, conforme se dispuso en sentencia número 16567-2008, de las catorce horas cincuenta y tres minutos del cinco de noviembre del dos mil ocho, la Sala Constitucional declaró inconstitucional por omisión esta disposición (así como los numerales 8 y 14 de esta Ley), por excluir dentro de su organización interna la representación de los consumidores, "a pesar de ser uno de los sujetos mayormente interesados", ello en contravención de lo dispuesto en los artículos 9 y 46 de la Constitución Política. En esa oportunidad se razonó:

"..., luego de valorar todos los argumentos, esta Sala concluye que sí se configura en este caso una inconstitucionalidad por omisión, dado que el legislador omitió darle representación al consumidor dentro de la organización interna de la Corporación Arrocera, a pesar de ser uno de los sujetos mayormente interesados. ... La reforma constitucional del artículo 46 referido a la protección especial que el Estado debe asegurarle a los consumidores, particularmente al consumidor de un producto tan básico en nuestra sociedad como lo es el arroz, en concordancia con el artículo 9 constitucional referido a que el Gobierno de la República es representativo y participativo, le impone al legislador la obligación de darle a los consumidores una representación razonable y proporcional en todas aquellas organizaciones públicas –aunque estas sean entes públicos no estatales- que tenga incidencia sobre el consumo de arroz.

Tal como lo dijo ya esta Sala mediante resolución número 2006-017747 de las catorce horas con treinta y siete minutos del once de diciembre de dos mil seis, el Derecho del Consumidor se encuentra constituido por un conjunto de normas, principios, instituciones e instrumentos, consagrados por el ordenamiento jurídico en favor de éste, con el objetivo de garantizarle en el mercado, una posición de equilibrio en sus relaciones con el resto de agentes económicos. En nuestro país, el artículo 46, párrafo 5°, de la Constitución Política, parcialmente reformado por la Ley No. 7607 del 29 de mayo de 1996, establece que "Los consumidores y usuarios tienen derecho a la protección de su (...) (sic) intereses económicos; y a recibir información adecuada y veraz (...)". Adicionalmente, ese precepto constitucional dispone que "El Estado apoyará los organismos que ellos constituyan para la defensa de sus derechos (...)".

De otra parte, el numeral 1° de la Ley No. 7472 del 19 de enero de 1995, denominada Ley de Promoción de la Competencia y Defensa Efectiva del Consumidor, estatuye como objetivo y fin de la misma "proteger, efectivamente, los derechos y los intereses legítimos del consumidor (…)". Asimismo, el legislador costarricense, conciente de la necesidad que el consumidor posea un conocimiento sobre aquello qué adquiere, cómo lo adquiere y para qué lo adquiere, incluyó dentro de este último cuerpo normativo, el artículo 32, inciso c), el cual, consagra, en desarrollo de lo establecido por la Norma Fundamental, el derecho a la información como un derecho básico de todo consumidor. Cabe indicar que el objeto del derecho del consumidor a la información, versa sobre el adecuado conocimiento de las condiciones de la operación realizada, de sus derechos y obligaciones consiguientes y, esencialmente, de las características de los productos y servicios comercializados.

Se traduce, entonces, en aquella obligación de quien produzca, importe, distribuye y comercialice bienes o preste servicios, de suministrar a los consumidores y usuarios, en forma cierta y objetiva, información clara, veraz, detallada, eficaz y suficiente sobre las características esenciales de los mismos, así como de los riesgos que su consumo puede provocar para la salud. Por tal motivo, del cumplimiento de tales deberes de información, dependerá, correlativamente, la posibilidad concreta del consumidor de emplear los productos y servicios con plena seguridad en resguardo de su vida, su salud, integridad psicofísica, así como de modo satisfactorio para sus intereses económicos. En consecuencia, de igual forma que una falta de información por una inadecuada publicidad que induce al engaño y a la falsedad incidiría de forma perjudicial en la voluntad del consumidor al momento de elegir un determinado producto o servicio; la falta de representación de la figura del consumidor de un ente público no estatal que tienen incidencia sobre un producto básico como lo es el arroz, le impide el ejercicio de sus derechos, pues es sustraído totalmente del proceso de toma de decisiones que le involucran directamente.

Sobre este último aspecto, tómese en cuenta que un gobierno participativo es aquel en donde los ciudadanos tienen medios disponibles para participar del proceso de toma de decisiones políticas, sea siendo consultados, sea ratificando decisiones o sea formando parte de órganos que tienen a su cargo esas decisiones. El haberle dado parte al consumidor dentro de los órganos decisorios de la Corporación Arrocera Nacional hubiera permitido llevar a la realidad el principio del gobierno participativo. Así entonces, el hecho de que en los artículos impugnados, 1, 8 y 14 de la ley en cuestión el legislador no haya incluido la representación de los consumidores dentro de la Corporación Arrocera Nacional en el artículo 1° que menciona los objetivos de la Corporación, en el artículo 8° que establece la composición de la Asamblea General de dicho ente, ni en el artículo 14° que establece la composición su Junta Directiva, hace que tales normas devengan inconstitucionales por omisión, ya que, efectivamente se puede derivar el imperativo constitucional de que el consumidor forme parte de entes públicos no estatales como la Corporación Arrocera Nacional.

Así entonces, se comprueba en cuanto a este aspecto, la inconstitucionalidad alegada, debiendo por tanto el legislador realizar la reforma legal correspondiente, dentro del plazo máximo de seis meses a partir de la notificación de esta resolución, a efectos de otorgarles a los consumidores una representación razonable y proporcional dentro de la Corporación Arrocera Nacional." No obstante lo anterior, no consta ninguna reforma de esta normativa ni tampoco en los procedimientos internos de formación de la voluntad de la Corporación Arrocera Nacional, para integrar a esta colectividad.

X.DEL MOTIVO Y LA MOTIVACIÓN COMO ELEMENTOS ESENCIALES DE LA ACTUACIÓN FORMAL DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA.- Siendo que el reparo que se hace en esta demanda es precisamente la falta de dos elementos esenciales de todo acto administrativo (motivo y motivación) respecto de la fijación de precios que se pide anular, resulta de importancia hacer una breve reflexión sobre el punto, sobre la base de la doctrina y normativa que lo regulan. En efecto, para la existencia y validez de todo acto administrativo depende de la concurrencia de varios elementos esenciales, impuestos por el ordenamiento jurídico, que para una mayor comprensión, pueden clasificarse en materiales, relativos a los elementos subjetivos (competencia, legitimación e investidura), objetivos (fin, contenido y motivo -artículos 131, 132 y 133 de la Ley General de la Administración Pública y 49 de la Constitución Política) y formales, comprensivos de la forma en que se adopta el acto, sea, el medio de expresión o manifestación (instrumentación), la motivación o fundamentación (artículo 136 de la citada Ley General) y el procedimiento seguido para su adopción (artículos 214 y 308 de la Ley General de la Administración Pública y 39 y 41 de la Constitución). La motivación consiste

"... en una declaración de cuáles son las circunstancias de hecho y de derecho que han llevado a la respectiva administración pública al dictado o emanación del acto administrativo. La motivación es la expresión formal del motivo y, normalmente, en cualquier resolución administrativa, está contenida en los denominados 'considerandos' -parte considerativa-. La motivación, al consistir en una enunciación de los hechos y del fundamento jurídico que la administración pública tuvo en cuenta para emitir su decisión o voluntad, constituye un medio de prueba de la intencionalidad de esta y una pauta indispensable para interpretar y aplicar el respectivo acto administrativo." (Nombre32 , . Tratado de Derecho Administrativo. Tomo I. (Parte General). Biblioteca Jurídica Dike. Primera edición. Medellín, Colombia. 2002. p. 388.)

De manera que la motivación debe determinar la aplicación de un concepto a las circunstancias de hecho singulares de que se trate (según desarrollo de la jurisprudencia española, propiamente en la sentencia del 18 de mayo de 1991, RA 4120, aceptando considerando de la apelada, que cita las SSTS de 23 de setiembre de 1969, RA 6078, y 7 de octubre de 1970, RA 4251, citado por el autor Nombre70617 . , en su obra La motivación del acto administrativo. (Editorial Tecnos, S. A. Madrid. 1993, página 190); es decir, se trata de una decisión concreta, que liga los hechos con el sustento normativo; de manera que cuando hay una breve alusión a normas generales y hechos inespecíficos, se puede concluir que no hay aporte suficiente de justicación, en la medida en que de ellos no es posible deducir los elementos valorados por la autoridad gubernativa para tomar la decisión, lo cual adquiere la mayor trascendencia cuando se trata de actos limitativos o restrictivos de derechos subjetivos o en los que se impone una sanción al administrado.

Por su contenido, se constituye en factor determinante del debido proceso y derecho de defensa, que tiene plena aplicación en el ámbito administrativo, según lo señaló la Sala Constitucional a partir de la sentencia 15-90, de las dieciséis horas cuarenta y cinco horas del cinco de enero de mil novecientos noventa, al enunciar los elementos mínimos de este principio constitucional

"(...) a) Notificación al interesado del carácter y fines del procedimiento; b) derecho de ser oído, y oportunidad del interesado para presentar los argumentos y producir las pruebas que entienda pertinentes; c) oportunidad para el administrado de preparar su alegación, lo que incluye necesariamente el acceso a la información y a los antecedentes administrativos, vinculados con la cuestión de que se trate; ch) derecho del administrado de hacerse representar y asesorar por abogados, técnicos y otras personas calificadas; d) notificación adecuada de la decisión que dicta la administración y de los motivos en que ella se funde y e) derecho del interesado de recurrir la decisión dictada ... " (El resaltado no es del original.)

Es por ello que al tenor del artículo 136 de la Ley General de la Administración Pública, resulta exigido para la Administración motivar los actos que imponen obligaciones; limiten, supriman o denieguen derechos subjetivos; resuelvan recursos; los que se dictan con separación del criterio seguido en actuaciones precedentes o del dictamen de los órganos consultivos; los que mantienen la ejecución del que es impugnado; los generales de carácter normativo (reglamentos) y los discrecionales de carácter general. Así, si no hay motivación, se incurre en un vicio de forma que afecta gravemente el acto, en grado de nulidad absoluta.

XI.De igual suerte, y muy ligado al elemento anterior, aún y cuando no pueden confundirse, el motivo es un elemento esencial del acto administrativo al tenor de lo dispuesto en el artículo 133 de la Ley General de la Administración Pública, constituido por "los antecedentes, presupuestos o razones jurídicas (de derecho) y fácticas, que hacen posible o necesaria la emisión del acto administrativo, y sobre las cuales la Administración Pública entiende sostener la legitimidad, oportunidad o conveniencia de éste." (Nombre32 , . Op. Cit. p. 370). Así, son las causas o presupuestos, antecedentes jurídicos y fácticos que inducen a la Administración a la adopción del acto concreto; y que denota la conformidad que debe existir entre éste y el propósito que el ordenamiento jurídico le asigna, ya sea, la satisfacción de un interés público a satisfacer en cada caso. Por ello, el citado numeral 133 exige que sea legítimo, por cuanto está supeditado al ordenamiento jurídico, como corolario del principio de legalidad que rige la actuación Administrativa (artículos 11 de la Constitución Política y de la Ley General de la Administración Pública); y además, debe existir tal y como la Administración lo invoca, y que precisamente, sustenta la decisión adoptada, lo que denota su íntima relación con el otro elemento comentado (la motivación del acto), de donde, el contenido debe ser correspondiente con el motivo.

B.- ANÁLISIS DE LA SITUACIÓN PLANTEADA.-

XII.DE LA INCONFORMIDAD CON EL ORDENAMIENTO JURÍDICO NACIONAL DE LA CONDUCTA ADMINISTRATIVA IMPUGNADA.- Es con fundamento en las anteriores consideraciones, que se entra al análisis de las pretensiones de la sociedad actora; al tenor del cual, sobre la base de lo planteado, tanto en el cuadro fáctico que sustenta esta decisión, como la argumentación jurídica planteada, es que este Tribunal concluye que la actuación administrativa impugnada, denominada "Eliminación del esquema de fijación de precios y transición hacia un mecanismo alternativo", adoptado por Decreto Ejecutivo número 37699-MEIC, del quince de mayo del dos mil trece, publicado en el Diario Oficial La Gaceta número 95, Alcance Digital número 92 del veinte de mayo de ese mismo año, y corregido por la Fe de Erratas publicada en el Diario Oficial La Gaceta número 114 de junio siguiente, y sus reformas, adoptadas por los Decretos Ejecutivos número 38093-MEIC, del veinte de diciembre del dos mil trece, y publicado en el Diario Oficial La Gaceta número 1, del dos de enero del dos mil catorce y el número 38143-MEIC, del dieciséis de enero del dos mil catorce, y publicado en el Diario Oficial la Gaceta número 12, del diecisiete de enero del dos mil catorce, es sustancialmente disconforme con el ordenamiento jurídico.

En efecto, tal y como lo fue alegado por los actores, la fijación de precios del arroz en todas sus presentaciones, y con la determinación de precios mínimos y máximos para el período que comprendió del veintitrés de mayo del dos mil trece al veintisiete de febrero del dos mil quince, respecto del arroz en granza, y del veintitrés de mayo del dos mil trece al siete de junio del dos mil quince, en relación al arroz pilado, está ayuna de motivo, y consecuentemente, de motivación, lo que consecuentemente, se traduce en una desviación de poder. Los siguientes son los factores que denotan esta situación:

• 1.)La regulación impugna desatiende de manera abierta el criterio técnico rendido por el Instituto de Investigaciones en Ciencias Económicas de la Universidad de Costa Rica, en su Informe Final "Análisis sobre el Mecanismo Actual para la Estimación y Determinación de Precios de Arroz bajo el Contexto de la Cadena de Comercialización." En efecto, como ya se enunció supra, este dictamen reveló las serias distorsiones que ha producido la implementación de la fijación de precios del arroz en la economía nacional, por no responder los criterios utilizados a la realidad económica nacional e internacional, ello, al ser incluso menores los costos de producción de los que la Administración registra, lo que puede estar generando altos márgenes de ganancia a los diversos sectores (productores, industriales y comercializadores); por no ser adecuada la referencia a una "finca promedio"; dada la diversidad de este elemento en todo el país; por no reflejarse ese mecanismo en la mejora de la productividad y finalmente, por constituirse en un aumento constante -y sin sentido- del precio del producto al consumidor, al ser incluso superior a los internacionales. Así concluye que "(N)o se identifican argumentos económicos o sociales para justificar el actual sistema de fijación del precio del arroz"; al tenor de lo cual, propone la necesidad de implementar un esquema alternativo a este mecanismo, y detalla las características -o más bien factores- que deben considerarse para su diseño: los precios del mercado internacional; la hetereogeneidad del sector arrocero, de donde no puede sustentarse en datos promedios, ello para poder dar apoyo real al productor en condiciones de vulnerabilidad; la apertura del mercado como consecuencia de la aprobación de parte del Gobierno de Costa Rica de convenios internacionales en este sentido; la implementación de buenas prácticas agrícolas; y la distribución de las ganancias a lo largo de la cadena agroindustrial y comercial del arroz -hecho probado 9.)-. Se entiende que todo el anterior desarrollo viene dado por la preocupación de los altos precios del producto, en perjuicio de los consumidores finales; y al tenor de lo cual, señaló que el sistema imperante era un grave error del gobierno. Al respecto, debe de recordarse que por oficio DM-00750-2012, del veinte de diciembre del dos mil doce, la entonces Ministra de Comercio Exterior remitió al Viceministro de Economía, Industria y Comercio criterio respecto de los compromisos internacionales del país en materia comercial, consistente en que las políticas de apoyo al sector agropecuario -como el mecanismo de sostenimiento de precios del arroz- no deben sobrepasar un monto anual determinado, por constituirse en una grave distorsión en el mercado, y advirtió que de mantenerse esta práctica, se exponía al país a procedimientos de solución de diferencias a nivel internacional y a posibles medidas de retorsión en su contra, por cuanto aseveró, que las medidas o mecanismos de sostenimiento de precios en el mercado (MSP), en relación con el tratamiento de las importaciones "... es potencialmente incompatible con los artículos III:4 del GATT de 1994 y 4.2 del Acuerdo sobre Agricultura" -hecho probado 1.)-. Sin embargo, no obstante lo anterior, ninguno de los anteriores factores fue considerado en la fijación de precios del arroz impugnada. Asimismo, tampoco existe respaldo técnico de lo actuado por la Administración, como se explica a continuación:
• a.)En efecto, del análisis de los decretos impugnados se concluye que no se trató de una regulación transitoria para la desregulación de los precios del arroz, ni tampoco de una regulación de transición previo a la liberalización del producto al mercado, sino de una fijación de precios del arroz, para un período determinado, finalizado el cual, se suponía que se eliminaría toda la regulación, inicialmente al primero de marzo del dos mil catorce; pero contrario a ello, se fue prorrogando en dos ocasiones sucesivas, primero al primero de setiembre del dos mil catorce, con ocasión de la promulgación del Decreto Ejecutivo número 38093-MEIC y finalmente al primero de marzo del dos mil quince, por Decreto Ejecutivo 38143-MEIC, hasta que al tenor del Decreto 38884-MEIC se derogó parcialmente aquella regulación, en lo atinente a la fijación del precio del arroz en granza seca y limpia (a ¢22.604.41 el saco de 73.6 kilos con 13% de humedad y 1.5% de impurezas) -artículo 1- y la liberalización de los precios -artículo 5-; mientras que extendió lo concerniente a los numerales 2, 3 y 4 (que fijó el precio del arroz pilado en todas sus presentaciones, tanto el mínimo como el máximo y del arroz calidad 80/20), hasta el seis de junio del año en curso (dos mil quince), momento en que entró a regir la nueva regulación de precios determinada en esa actuación. Nótese que no hay un sólo elemento objetivo del que se derive que esa regulación era una transición para la implementación de un mecanismo alternativo, y menos para preparar a la desregulación del producto en el mercado; por dos razones fundamentales:

  Primero: por cuanto esta fijación, como se indicó en los Considerandos o fundamento de su implementación, respondió a la actualización del modelo por hectárea definido en el año dos mil diez, propuesto por la Unidad de Inteligencia de Mercados de la Corporación Arrocera Nacional y revisado por la Dirección de Estudios Económicos del Ministerio de Economía, Industria y Comercio -hecho probado 13.)-. Es decir, es una fijación de precios cuyos parámetros de determinación son idénticos a los anteriores, por lo menos a la que derogó -Decreto Ejecutivo número 35189-MEIC, del veinticuatro de marzo del dos mil nueve-; sin responder a la supuesta nueva situación, que dice reguló, de traslape de precios y calidades que desestabilizaban económicamente a los sectores productivo e industrial nacional del arroz, al tenor de la cual, se requería la ordenación del mercado del arroz en ese momento, para poder liberalizar el precio de este producto de la canasta básica.

  Y, segundo: por cuanto, la discusión de la desregulación de los precios del arroz o la de una regulación transitoria previa a esa decisión, no fue siquiera objeto de discusión en el proceso de formación de esta decisión, sino que surgió hasta que el Instituto de Investigaciones de Ciencias Económicas de la Universidad de Costa Rica (IICE-UCR) concluyó que dicho mecanismo no respondía a la realidad de mercado ni nacional ni internacional; que no contribuía a la consecución de los objetivos de la política, tanto de producción como del mejoramiento de las condiciones de los consumidores; al tenor de lo cual, no se identificaban argumentos económicos o sociales para justificar el sistema o esquema actual de fijación de precios de este producto (arroz) -hecho probado 9.) -. No obstante lo anterior, sorpresivamente esta circunstancia se consignó como uno de los fundamentos (de hecho y de derecho) para intentar legitimar la adopción de esta nueva regulación.

  Y es que, en efecto, nótese que lo discutido y acordado por la Corporación Arrocera Nacional en acuerdo AG 8-01-2013, de enero del año dos mil trece, aún y cuando se enuncia como propuesta de "Medida provisional para el mecanismo alternativo de precios del arroz", el cambio que se dio respecto de las anteriores fijaciones es que, además de determinar un precio máximo de este producto de la canasta básica nacional, también previó de la necesidad de establecer un precio mínimo, ello para supuestamente garantizar un tope en los costos de producción -hecho probado 2.)-. Con lo cual resulta evidente que no se corresponde a la supuesta justificación que se da en los Considerandos del proyecto, propiamente el XI.-, en el que se indicó que dicha regulación se establecía, como medida transitoria y previo a la desregulación, por reconocerse la importancia de establecer un mecanismo alternativo -hecho probado 13.)-.

  Y es que con ocasión en lo indicado en el citado Informe Final del Instituto de Investigaciones de Ciencias Económicas de la Universidad de Costa Rica (IICE-UCR) que el diálogo y negociación entre el Gobierno y el sector arrocero se orientó a buscar un acuerdo, según se indicó en comunicado de prensa del ocho de abril del dos mil trece, para la búsqueda de un mecanismo alternativo a la fijación de precios, que regiría a partir del primero de marzo del dos mil catorce y para establecer un proceso de transición para "ordenar el mercado y aumentar la productividad del sector" - hecho probado 6.)-. Y es sobre la base de este último acuerdo, que por nota ANP-12-2013, del diez de abril del dos mil trece, que la Corporación Arrocera Nacional hizo su propuesta de fijación de precios, se insiste, sin alterar en nada la lógica o argumentación inicial de establecer precios mínimos y máximos del producto, en todas las presentaciones comerciales en el país, con un precio de ¢22.604.41; ocasión en que también se requirió del acompañamiento del Estado para los pequeños productores, apoyo de la Administración en mecanismos financieros alternativos; apoyo estatal en la elaboración de un nuevo reglamento a la Ley de creación de la Corporación Arrocera Nacional y al compromiso de reducción de costos de producción -hecho probado 7.)-; el cual fue ratificado por la Junta Directiva de ese ente corporativo en sesión 541-04-13, del dieciséis de abril del dos mil trece -hecho probado 8.)-.

  De lo dicho, no hay duda para esta Cámara de Juzgadores que la Administración manipuló las conclusiones del citado Informe Técnico -del Instituto de Investigaciones de Ciencias Económicas de la Universidad de Costa Rica- para intentar legitimar lo que es contrario a su recomendación. Consecuentemente, nada del contenido de los decretos impugnados revela que se trate de una regulación tendente a eliminar el esquema de fijación de precios del arroz que ha regido con anterioridad en el país, y menos que se trate de una regulación de transición, como fue enunciada.

• b.)En el informe de referencia se concluye que el mecanismo de fijación de precios del arroz se constituye en un grave error del Gobierno, lo que da lugar a concluir de su improcedencia. Esto fue corroborado en sendos dictámenes técnicos posteriores, el primero, emanado de la Comisión de la Promoción de la Competencia (COPROCOM), en sesión ordinaria número 05-2014, del once de febrero del dos mil catorce, en que rindió opinión en relación con la regulación de precios vigente y el análisis previo ya indicado del Instituto de Investigaciones de Ciencias Económicas de la Universidad de Costa Rica (IICE-UCR) -hecho probado 20.)- y el segundo, también del señalado instituto, de actualización del anterior, rendido el siete de mayo del dos mil catorce -hecho probado 21.)-, ambos realizados durante la vigencia de la conducta impugnada; en la que se hicieron las siguientes consideraciones:

i.- La Comisión de la Promoción de la Competencia (COPROCOM), luego de ponderada la situación concluyó que al no haber condiciones monopolísticas ni oligopólicas en el mercado del arroz en granza, reiteraba su criterio reiterado externado del mil novecientos noventa y seis al dos mil -hecho probado 19.)- "de mantener la recomendación ... de no regular el precio del arroz en ningún nivel de la cadena de producción o comercialización, por no existir una situación de excepción de las dispuestas en el artículo 5 de la Ley No. 7472." Asimismo avaló las conclusiones expuestas en el informe de la Universidad de Costa Rica; advirtió que en lo concerniente a la motivación de la regulación de los precios mínimos y máximos del arroz, no estaba relacionada con el fundamento que ha sustentado durante años la fijación de toda la cadena de comercialización del producto; siendo necesaria la revisión periódica de tales regulaciones, mínimo cada seis meses como la ley lo exige; y señaló que la determinación de precios mínimos del producto perjudica gravemente a los consumidores, encareciendo el producto y limitando la competencia; siendo que se trata de un producto de la canasta básica; al tenor de lo cual, recomendó la eliminación de esa fijación de precios.

Reiteró que cualquier mecanismo de intervención del sector debía de comprender que el fomento de la competencia en el mercado arrocero aumentaría la productividad y disminuiría los costos de operación, en beneficio de los consumidores -hecho probado 20.)-

• ii.)De igual manera, el estudio de actualización del Instituto de Investigaciones de Ciencias Económicas de la Universidad de Costa Rica (IICE-UCR), indica que "(E)l análisis realizado continúa dejando serias interrogantes sobre la efectividad del mecanismo de fijación de precios del arroz"; e insiste en la constante alza de precios del producto en perjuicio del consumidor final; la no incidencia de tal mecanismo en los niveles de productividad del sector; los distintos niveles de rendimiento de las fincas, no obstante estar diseñado el sistema en resultados promedio; la elevación de los costos de producción frente a un marcado descenso de los precios en el mercado internacional; márgenes de ganancias de los productores y agroindustriales muy superiores a los fijados por el Ministerio de Economía, Industria y Comercio; al tenor de lo cual reitera en que este mecanismo de fijación de precios actual, continúa sin contemplar varios aspectos de la realidad del mercado tanto nacional como internacional; no está contribuyendo con objetivos de política importante como el aumento de la productividad y el mejoramiento de las condiciones de acceso por parte de los consumidores; presenta características no consistentes con algunos de sus objetivos originales; siendo además que no logra identificar argumentos económicos o sociales para justificarlo. Por ello vuelve a concluir en la necesidad de implementar un mecanismo alternativo, con las características previamente enunciadas y la eliminación de la fijación de precios para este producto. -Hecho probado 21.)-.
• c.)De la necesidad de sustentar la fijación de precios en criterio técnico: Al respecto cabe disentir del criterio de la representación estatal, de considerar que el único criterio técnico necesario para la adopción de esta fijación de precios era la recomendación de precios que hiciera la Corporación Arrocera Nacional. Como se explicó en el Considerando VIII.- de este pronunciamiento, el mandato legal que desarrolla el ejercicio de esta potestad discrecional del Poder Ejecutivo, sujeta a que en cada caso en concreto, la adopción e implementación de la regulación de precios de todo producto o servicio que haga, la Administración "debe fundar y motivar apropiadamente esa medida ", lo cual -se insiste- comprende no sólo justificar el precio que se adopta -tarea en la que colabora la Corporación Arrocera Nacional, al tenor del artículo 7 de la Ley de Creación de la Corporación Arrocera, número 8285-, sino en especial, en relación a la situación de excepcionalidad que legitima finalmente la adopción de la medida; lo cual, es obvio que debe sustentarse en criterio técnico, en este caso de orden económico; como ya lo consideró este Tribunal en sentencia número 137-2012-VI. Por ello es que en las normas reglamentarias se desarrolla esta situación, en los numerales 12, 15, 16, 17 y 18 del Reglamento a la Ley de Promoción de la Competencia y Defensa Efectiva del Consumidor, Decreto Ejecutivo número 25234-MEIC, y sus reformas. Se insiste que, conforme al último numeral citado, por tratarse el arroz de un producto que comprende la canasta básica en nuestro país -hecho probado 24.)-, de manera expresa la norma reglamentaria exige el cumplimiento del trámite dispuesto en la Ley de referencia, entre los que obviamente está esta sustanciación de la medida, como lo exige el párrafo primero del artículo 5. Y adicional a ella, al monitoreo y seguimiento periódico de tales precios de parte del Ministerio de Economía, Industria y Comercio y análisis y estudios de mercado. Consecuentemente, al evidenciarse, la desatención de criterio técnico en este caso -como se ha explicado supra-, deviene la grave infracción de elementos sustanciales de la actuación impugnada, en tanto por su intermedio se legitima la decisión de la regulación de precios de un bien o servicio que comprende la canasta básica, y en tal sentido, conforma el motivo de aquella actuación. En todos los casos, al existir un criterio técnico, aún y cuando este no sea vinculante, de separarse la Administración de aquél, por exigencia del numeral 136 de la Ley General de la Administración Pública, requiere de la debida motivación del acto que se dicte en contra de aquél dictamen, como se indicó en la sentencia 137-2012-VI de este Tribunal. En el caso, se insiste, se actuó en contra del criterio existente del Instituto de Investigaciones de Ciencias Económicas de la Universidad de Costa Rica (IICE-UCR) -hecho probado 9.)-, y que encontrara respaldo posterior en los otros dos informes ya indicados -hechos probados 20.) y 21.)-; sin sustento (motivo) ni motivación alguna para el caso. Cabe aclarar que en este caso no era necesaria la previa consulta a la Comisión de la Promoción de la Competencia, dado que no se estaba frente a supuestos de condiciones de monopolio u oligopolio, único presupuesto que, conforme a la relación de los párrafos segundo y tercero del artículo 5 de la Ley 7472 y 12 inciso b) del Reglamento de esa Ley, se prevé su intervención. En todo caso, no hay otro criterio técnico en el cual pueda sustentarse la decisión impugnada en este proceso.

  De los anteriores criterios, no hay duda alguna para este Tribunal de que la regulación de precios impugnada carece de todo motivo (elemento material objetivo del acto), dado que el supuesto fundamento del mismo no es legítimo ni existe en los términos en que fue alegado -como ha sido ampliamente explicado-; al contrario, se manipuló la información para adecuar su contenido -regulación de precios del arroz-. Además, debe de indicarse que la fundamentación que se dio no se corresponde al contenido del acto adoptado, dado que de haberse sustentado en el Informe Final que realizó el Instituto de Investigaciones en Ciencias Económicas de la Universidad de Costa Rica (IICE-UCR), hubiera sido distinto: un mecanismo alternativo a la fijación de precios del arroz, con todos los factores o características enunciadas supra, o como su título lo enunció, un mecanismo transitorio a aquél; pero que vemos no fue el contenido de lo adoptado; lo que evidencia una ausencia total de la fundamentación del acto.

  Todo lo anterior es en relación al Decreto Ejecutivo inicialmente adoptado, pero igual suerte corren los otros dos que prorrogaron la vigencia de esta regulación. Adviértase que respecto del número 38093-MEIC, lo que existe de supuesto respaldo es únicamente una nota de la Ministra de Agricultura y Ganadería dirigida a la de Economía, Industria y Comercia -oficio DM-863-2013, del dieciocho de diciembre del dos mil trece, hecho probado 15.)-, en el que requería la prórroga de la vigencia de la regulación de precios del arroz, por cuanto no había avance en la elaboración del mecanismo alternativo sustitutivo de la actual fijación de de precios. Al tenor de lo anterior, sin que existiese ningún elemento objetivo que respaldase esta decisión, se decidió extender la vigencia de la regulación, del primero de marzo del dos mil catorce, al primero de setiembre siguiente, ello al tenor del Decreto Ejecutivo número 38093-MEIC, del veinte de diciembre del dos mil trece -hecho probado 16.)-.

  Esta regulación se publicó en el Diario Oficial La Gaceta número 1-2014, el dos de enero del dos mil catorce. -hecho probado 16.)-. Ahora bien, más sorprendente es aún la siguiente prórroga de esta regulación, hasta el primero de marzo del dos mil quince, ordenada por el Poder Ejecutivo en Decreto Ejecutivo número 38143-MEIC, del dieciséis de enero del dos mil catorce, es decir, catorce días después de la vigencia de la anterior actuación, y sin mediar requerimiento ni estudio alguno que justificase aquella medida -hecho probado 17.)-; lo que hace evidente su falta de motivo y motivación de esta nueva actuación; tal cual fue alegado, con grave infracción de los artículos 133 y 136, en relación con el 166 de la Ley General de la Administración Pública y el 5 de la Ley de Protección de la Competencia y Defensa Efectiva del Consumidor.

• d.)Factor esencial en esta regulación es su temporalidad, que está estrechamente relacionada con la situación de excepcionalidad que legitima su implementación. En este sentido, llama la atención que, la norma legal que desarrolla el ejercicio de esta potestad del Poder Ejecutivo, exige lo anterior, pero adicionalmente, su revisión, al menos cada seis meses, se insiste, dada la excepcionalidad de la medida. Sin embargo, desde que se promulga el Decreto Ejecutivo 37699-MEIC, se establece una vigencia (inicial) de diez meses; y con las prórrogas ordenadas en los decretos indicados, finalmente se constata que, en relación a los numerales 1 y 5, tuvo una vigencia final de un año diez meses; y respecto de los artículos 2, 3 y 4 se extendió a dos años un mes, conforme a la prórroga ordenada en el Transitorio Primero del Decreto Ejecutivo número 38884-MEIC, del veinticuatro de febrero del dos mil quince -hecho probado 18.)-, todo ello, sin aparente revisión periódica de parte de la Administración responsable y lo más grave, contra criterio técnico. En efecto, en sendos informes -supra indicados de la Comisión para la Promoción de la Competencia (COPROCOM) y del Instituto de Investigaciones de Ciencias Económicas de la Universidad de Costa Rica (IICE-UCR) -hechos probados 20.) y 21.)- claramente se advirtió de la ilegitimidad de la fijación de precios, se mantuvo aquella regulación, esto es, contra criterio técnico; en franca violación, no sólo del principio de legalidad (11 de la Carta Fundamental y 11 de la Ley General de la Administración Pública), sino del bloque de juridicidad que conforma el Derecho Administrativo -supra explicado en el Considerando VII.- de este pronunciamiento-, concretamente respecto de los numerales 15, 16 y 158.4 de la Ley General de la Administración Pública y 5 de la Ley de la Promoción de la Competencia y Defensa Efectiva del Consumidor, en tanto la decisión adoptada riñe de manera abierta contra las reglas de la ciencia y de la técnica, necesario para legitimar la adopción de esta medida.
• e.)Finalmente, se estima necesario señalar que no puede tenerse como criterio técnico de la fijación de precios impugnada, actuaciones posteriores a su adopción. En efecto, en este sentido, no puede considerarse -como sugiere la representación estatal que el oficio emanado por la Dirección de Apoyo a la Competencia del Ministerio, en su nota sin número ni fecha - hecho probado 22.)-. En efecto, el sólo hecho de que se trata de referencia que es posterior a los decretos impugnados, hace por sí imposible tenerle como sustento de aquella regulación; y fue dictada cabalmente con ocasión de la formulación de esta demanda, entendemos, para intentar justificar la legitimidad de lo debatido en este proceso. Igual suerte corre el oficio VM-114-13, del veintinueve de mayo del dos mil trece -hecho probado 14.)-, por el que el Viceministro de Economía, Industria y Comercio contestó la oposición que hiciera la Asociación de Consumidores de Costa Rica al proyecto de esta regulación -hecho probado 11.)-, no sólo dictado con posterioridad a la adopción del acto, sino en el que se repiten las inconsistencias determinadas por este Tribunal en los elementos motivo y motivación de aquella fijación de precios, al supuestamente sustentarse en un criterio técnico -el del Instituto de Investigaciones de Ciencias Económicas de la Universidad de Costa Rica (IICE-UCR)-, pero contrariando de manera abierta sus conclusiones y acciones a tomar.
• 2.)Se produce una desviación de poder en la adopción de las actuaciones impugnadas. En efecto, de la revisión rigurosa, tanto de las actuaciones que antecedieron a la adopción de la fijación de precios que se impugna en este proceso, como de las posteriores que prorrogaron su vigencia, y teniendo como centro las consideraciones técnicas vertidas en los informes técnicos rendidos por el Instituto de Investigaciones de Ciencias Económicas de la Universidad de Costa Rica (IICE-UCR), tanto previo a la promulgación del Decreto Ejecutivo número 37699-MEIC, el veinticuatro de abril del dos mil trece -hecho probado 9.)-, como durante la vigencia de aquella regulación, el siete de mayo del dos mil catorce -hecho probado 21.)-, y el criterio rendido por la Comisión de la Promoción de la Competencia en sesión ordinaria número 05-2014, del once de febrero del dos mil catorce -hecho probado 20.)-, que se evidencia que en el caso, el fin de la regulación que establece la Constitución y la Ley, no se cumple, lo que fue claramente demostrado en aquellos informes, y supra indicado. Debe recordarse que, la irregularidad existente ente el motivo del acto (hecho y derecho que sustenta la decisión) y su contenido (lo adoptado), necesariamente se traduce en una inadecuación del acto administrativo al fin, y con ello, el vicio por exceso de poder, y consecuencia de lo anterior, una desviación de poder, en los términos en que lo establece el artículo 131.3 de la Ley General de la Administración Pública. En este caso, según se ha explicado, lo actuado no se corresponde al supuesto sustento que dice tener, y de manera expresa, se reconoció en tres dictámenes técnicos, que los efectos de aquella decisión no se adecuaron al fin que legitima la acción de la Administración; facilitar la adecuada distribución de la riqueza y tutela de los derechos de los consumidores. Consecuentemente, se produce un vicio más que es consecuencia de la constatación de lo alegado en este proceso.

XIII.DE LA PRETENSIÓN DECLARATIVA DE LA DEMANDA.- Al tenor de las anteriores consideraciones, procede acoger la primera pretensión, de naturaleza declarativa que se hace en esta demanda. De manera que procede declarar la disconformidad (primera pretensión de la demanda) de la actuación formal impugnada , y en consecuencia la nulidad (segunda pretensión de la demanda) de las siguientes disposiciones: artículos 1, 2, 3 y 7 del Decreto Ejecutivo número 37699-MEIC, del quince de mayo del dos mil trece, publicado en el Diario Oficial La Gaceta número 95, Alcance Digital número 92 del veinte de mayo de ese mismo año, y corregido por la Fe de Erratas publicada en el Diario Oficial La Gaceta número 114 de junio siguiente, el Decreto Ejecutivo número 38093-MEIC, del veinte de diciembre del dos mil trece, publicado en el Diario Oficial La Gaceta número 1, del dos de enero del dos mil catorce y el Decreto Ejecutivo número 38143-MEIC, del dieciséis de enero del dos mil catorce, publicado en La Gaceta número 12, del diecisiete de enero del dos mil catorce.

Por conexidad y consecuencia, al tenor de lo dispuesto en el artículo 122 inciso k), procede también declararse la nulidad del Transitorio Primero del Decreto Ejecutivo 38884-MEIC, del veinticuatro de febrero del dos mil quince, publicado en La Gaceta número 41 del veintisiete de febrero del dos mil quince, en tanto prorrogó la vigencia de los artículos 2, 3 y 4 del Decreto 37699-MEIC, hasta el siete de junio del año en curso. Al tenor de los artículos 171 de la Ley General de la Administración Pública y 131 del Código Procesal Contencioso Administrativo, este pronunciamiento es declarativo y retroactivo a la fecha de vigencia de las actuaciones que se anulan.

XIV.DE LA PRETENSIÓN DE CONDENA DE EJERCER LA POTESTAD ADMINISTRATIVA CONFORME AL BLOQUE DE LEGALIDAD.- La tercera pretensión que se formula en la demanda requiere que esta Autoridad Jurisdiccional le ordene al Poder Ejecutivo que cuando ejercite la potestad regulatoria establecida en los numerales 46 de la Constitución Política y 5 de la Ley de Promoción de la Competencia y Defensa Efectiva del Consumidor, lo haga conforme a los límites establecidos en el ordenamiento jurídico, a saber excepcionalidad de la medida, temporalidad de la fijación del precio, criterio fundado de la Comisión de la Promoción de la Competencia (COPROCOM) o estudio técnico conforme al Reglamento de la Ley número 7472 y ajuste a las reglas de la ciencia y de la técnica. En efecto, como se desarrolló en el Considerando VIII.- de este pronunciamiento, es el ordenamiento jurídico el que determina las pautas para el ejercicio legitimo de la potestad discrecional que nos interesa en este asunto; a saber, el respeto del derecho de elección y la protección de los intereses económicos de los consumidores; el respeto de los convenios internacionales adoptados por el Gobierno en lo que refiere a políticas de apoyo al sector agropecuario (artículos 46 y 50 de la Constitución Política); la sustentación de la medida sobre la base de criterio técnico (artículos 16 y 136 de la Ley General de la Administración Pública y 5 de la Ley de Promoción de la Competencia y Defensa Efectiva del Consumidor); que la medida sea temporal y por situaciones de excepción, las cuales deban estar debidamente sustentadas y motivadas; todas de acatamiento obligatorio en el supuesto de que el Poder Ejecutivo estime oportuno hacer uso de esta facultad, cabalmente por la sujeción al principio de legalidad de toda la actuación de la Administración Pública al tenor del mandato del artículo 11 de la Carta Fundamental y 11 de la Ley General de la Administración.

En este sentido, cabe razonar que con la nulidad ordenada en esta decisión jurisdiccional, se elimina del ordenamiento jurídico aquella actuación, sin que se remita el asunto a la Administración para el dictado de otra en su lugar, en sustitución de la primera; siendo además que se trata de la regulación de un período ya cumplido o transcurrido. Y adicional a ello, cabe considerar que, no puede este Tribunal imponer una obligación que ya está establecida en el ordenamiento jurídico, como se acaba de explicar. Es decir, no es procedente conceder la pretensión de condena, para compeler al Poder Ejecutivo a actuar en la forma que ya el ordenamiento jurídico obliga, precisamente por cuanto per se toda la actuación de la Administración Pública está sometida al principio de legalidad, conforme al mandato del artículo 11 de la Constitución Política y 11 de la Ley General de la Administración Pública; no existiendo ninguna posibilidad de excepcionar su acatamiento.

XV- DE PRETENSIÓN INDEMNIZATORIA FORMULADA.- Finalmente, en lo que refiere a la cuarta pretensión, también de condena, y referido al reclamo indemnizatorio derivado de la actuación que se declaró disconforme con el ordenamiento jurídico y su consecuente nulidad, debe hacerse las siguientes precisiones.

Primero: En efecto, tal y como se indicó de manera expresa en los informes técnicos rendidos por el Instituto de Investigaciones de Ciencias Económicas de la Universidad de Costa Rica (IICE-UCR), tanto previo a la promulgación del Decreto Ejecutivo número 37699-MEIC, el veinticuatro de abril del dos mil trece -hecho probado 9.)-, como durante la vigencia de aquella regulación, el siete de mayo del dos mil catorce -hecho probado 21.)-, y el criterio rendido por la Comisión de la Promoción de la Competencia en sesión ordinaria número 05-2014, del once de febrero del dos mil catorce -hecho probado 20.) -, la fijación de precios mínimos del arroz en todas sus presentaciones en la actuación formal impugnada causó un daño o perjuicio económico a los consumidores, consistente en un precio más alto del producto del existente en el mercado internacional en el mismo período -hecho probado 23.)-; y respecto del cual no hay duda alguna.

Segundo: Ahora bien, en el caso es evidente que por la naturaleza de lo debatido, estamos, no sólo frente a un interés colectivo, bajo la advocación de interés difuso, en tanto atañe a la colectividad nacional, y que es reconocible e individualizable respecto de todos y cada uno de los administrados y al mismo tiempo, de la colectividad en su conjunto. De manera que el daño que la actuación declarada disconforme con el ordenamiento jurídico y anulada en este pronunciamiento no sólo afecta en lo personal a los consumidores que accionaron este proceso, ni tampoco a los agremiados de las asociaciones de consumidores actoras; sino a la colectividad nacional de consumidores. Esta circunstancia hace que no pueda reconocerse una indemnización únicamente respecto de los sujetos que figuran como actores de este proceso, y valga la indicación, ello no fue pedido así por quienes accionan. Al contrario, piden que este reconocimiento se haga extensivo a todos los consumidores, sin excepción alguna. En este sentido se constata la imposibilidad de material de detallar a todos y cada uno de los consumidores afectados con la medida que se anula; de manera que por la naturaleza jurídica del derecho lesionado, como ya se indicó, colectivo, resulta absolutamente pertinente reconocerlo en favor de todos los consumidores.

Tercero: Debe de considerarse que aún y cuando el daño está determinado, no así el parámetro económico para su determinación. De manera que, ello obliga a hacer una condena en abstracto, en los términos previstos en el artículo 122 inciso m) subinciso ii) del Código Procesal Contencioso Administrativo, en tanto resulta procedente la condena de daños y perjuicios en los siguientes supuestos: "... cuando conste su existencia, pero no su cuantía." En el caso, no fue señalado el porcentaje de diferencia de precios del establecido en la normativa anulada del internacional, en el período de vigencia de aquella fijación -en el cual debe tenerse en consideración las prórrogas ya señaladas, a saber, del veintitrés de mayo del dos mil trece al veintisiete de febrero del dos mil quince , tratándose de la fijación del precio del arroz en ¢22.604.41 por saco en granza seca y limpia de 73.6 kilos con 13% de humedad y 1.5% de impurezas (conforme a la previsión de los artículos 1, 5 y 7 del Decreto Ejecutivo número 37699-MEIC; prórrogas ordenadas en los Decretos Ejecutivos número 38093-MEIC y número 38143-MEIC y su derogatoria final por Decreto Ejecutivo número 38884-MEIC); y del veintitrés de mayo del dos mil trece al siete de junio del dos mil quince, tratándose de la fijación de los precios mínimos y máximos del arroz pilado en todas sus presentaciones y del arroz para la calidad 80/20 (conforme a la previsión de los artículos 2, 3 y 4 del Decreto Ejecutivo número 37699-MEIC; prórrogas ordenadas en los Decretos Ejecutivos número 38093-MEIC y número 38143-MEIC y su derogatoria final por Decreto Ejecutivo número 38884-MEIC).

Esta circunstancia obliga a que esta determinación se reserve para la fase de ejecución de sentencia, una vez firme este pronunciamiento, y se haga efectiva de manera inmediata por el Poder Ejecutivo, por un período igual de vigencia, en el precio del arroz al consumidor.

En consecuencia, al tenor de lo dispuesto en el artículo 122 inciso m.) subinciso ii.), se condena en abstracto al Estado al pago del daño material causado a los consumidores por la promulgación y extensión de la vigencia del Decreto Ejecutivo número 37699-MEIC y sus reformas; sobre la base de los siguientes parámetros:

• a.)El daño a indemnizar consiste en el precio del arroz superior al de de los estándares internacionales en los períodos determinados durante la vigencia de los decretos anulados;
• b.)La forma de resarcir este daño será aplicar la diferencia porcentual -entre el fijado en los decretos anulados y el internacional en el período de vigencia de aquella regulación (del quince de mayo del dos mil trece al veintisiete de marzo de febrero del dos mil quince, en relación al arroz en granza y del veintitrés de mayo del dos mil trece al siete de junio del dos mil quince, respecto del arroz pilado)- en favor del consumidor final;
• c.)Para la determinación del porcentaje diferencial del arroz, deben considerarse los costos reales y directos de producción (de los productores e industriales) en aquél período, a que refiere el artículo 21 del Reglamento a la Ley de Promoción de la Competencia y Defensa Efectiva del Consumidor, Decreto Ejecutivo número 25234-MEIC; así como un margen razonable de utilidad; lo cual cual debe ser determinado en la fase de ejecución de sentencia, una vez firme este pronunciamiento; y, d.) Una vez determinado y firme el porcentaje diferencial de precios -con los parámetros establecidos-, éste se aplicará de manera inmediata a su firmeza por el Poder Ejecutivo (a nivel nacional), por el mismo plazo de vigencia de la fijación de precios que se anula en esta sentencia.

XVI.DE LAS DEFENSAS DE FONDO OPUESTAS POR EL ESTADO.- Al contestar la demanda, la representación estatal opuso las defensas de fondo de falta de legitimación ad causam activa y la de falta de derecho; y con la contestación de la audiencia conferida por esta Autoridad en relación a la promulgación del Decreto Ejecutivo número 38884-MEIC, agregó la de falta de interés. Debe recordarse que conforme a la doctrina procesal y la jurisprudencia contenciosa (en este sentido, puede consultarse la sentencia de casación 34-1961, de las diez horas veinte minutos del veintidós de marzo de mil novecientos sesenta y uno y más recientemente la número 317-2008, de las nueve horas diez minutos del dos de mayo de dos mil ocho, ambas de la Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia), se reconocen como presupuestos sustanciales para el dictado de toda sentencia, los relativos a la legitimación de las partes intervinientes, el interés en la resolución del conflicto y el derecho; los cuales son revisables aún de oficio por todo juzgador si no fueren formuladas por los demandados en un proceso jurisdiccional y en ese orden riguroso, como se detalla:

Primero: En el caso en estudio, es lo cierto que hay una debida legitimación, tanto activa (de quién demanda), como pasiva (quién figura como demandado). En efecto, sobre este extremo se debe considerar que la legitimación ad causam se conforma en tanto exista una vinculación de las partes en una determinada situación jurídico material, de modo que requiere la identidad entre quien demanda y el titular del derecho o interés subjetivo reclamado (activa) y entre el demandado y el obligado a la prestación requerida (pasiva). Así, se dice, hay legitimación activa cuando existe la posibilidad de acoger eficazmente la pretensión con respecto a la parte actora y pasiva cuando ese pronunciamiento pueda ser eficaz en relación con el demandado. En este caso, este presupuesto se cumple, por cuanto, quienes figuran como actores son, dos personas físicas en su condición de consumidores, en este caso de un producto de la canasta básica, arroz, y dos personas jurídicas, que representan los intereses de sus agremiados, en este caso, se trata de dos asociaciones de consumidores, con lo cual, se está frente a un interés corporativo, en este caso, en lo que refiere a la defensa de los derechos e intereses del gremio que representa, a saber, de los consumidores, en los términos del artículo 10 inciso 1) sub-incisos a) y b), respectivamente, del Código Procesal Contencioso Administrativo; siendo que el objeto del proceso está referido al control de legalidad de una fijación de precios del indicado producto, en un período de tiempo concreto, que se alegó lesivo a los derechos de quienes accionan.

En lo que refiere a la pretensión indemnizatoria, tal y como se explicó supra, aún y cuando los actores están legitimados para requerir su reconocimiento; por la naturaleza de la lesión, no puede ser ordenada en favor únicamente de quienes figuran como actores de este proceso (dos personas físicas y dos personas jurídicas), sino que debe serlo en beneficio de la colectividad en su conjunto, dada la naturaleza del daño alegado y estimado. Consecuentemente, procede rechazar la defensa de falta de legitimación ad causam activa formulada por la representación estatal. Conforme se señaló supra, figura como demandado el Estado. Consecuentemente, también hay legitimación ad causam pasiva , en este proceso, en tanto se cuestiona la forma en que el Poder Ejecutivo ejerció la potestad discrecional de fijación de precios del arroz en un período concreto, siendo que, al tenor del artículo 16 del citado Código de rito, corresponde a la Procuraduría General de la República la defensa de los Poderes del Estado.

Segundo: El segundo presupuesto de fondo de todo pronunciamiento jurisdiccional supone que con independencia del fondo de lo planteado, la pretensión no es susceptible de ser acogida con causa en que existe un motivo diverso de aquél otro presupuesto (también de fondo, sea por carecer de derecho -falta de derecho-), pero jurídicamente relevante, que da razón a la oposición ejercida por la parte accionada. Así, e l interés actual está relacionado estrechamente con la posibilidad de que el fallo actúe en la realidad, ya sea innovando o conservando una situación jurídica determinada, lo que se encuentra estrechamente relacionado con el objeto del proceso entendido como las pretensiones esbozadas en la demanda. Decir que existe interés actual en pronunciarse sobre el derecho de fondo, no es otra cosa que hablar de la necesidad de proveer de tutela jurisdiccional -en este caso conforme el artículo 49 constitucional-, a la persona que alega encontrarse siendo afectada en sus derechos subjetivos y/o intereses legítimos, respecto de la conducta administrativa impugnada, frente a la que solicita la intervención del respectivo órgano jurisdiccional.

Al tenor de lo cual, la finalidad de es ta intervención es resolver el conflicto jurídico del que se es parte (derecho de accionar) cuando la sentencia resulte de utilidad para el titular de ese derecho subjetivo o interés legítimo. Implica lo anterior que en el juzgador se encuentra residenciado el deber de efectuar un juicio de la “utilidad” de ese pronunciamiento, vista la pretensión formulada y las circunstancias fácticas bajo las que se erige la acción (causa de pedir), cotejando los efectos de la resolución jurisdiccional solicitada, justamente con el marco de l provecho o beneficio que tal pronunciamiento habría de proveer a favor de quien demanda. Se trata de un análisis de proyección que pondera si la sentencia positiva o no, habría de producir algún efecto en quien solicitó la tutela de su situación jurídica. Así, no hay interés actual, si con todo y acceder a lo peticionado, la sentencia no tiene la virtud de ocasionar tal efecto en la situación jurídica del accionante, deviniendo en ese tanto estéril el fallo.

(Puede verse también la sentencia número 465-2009, de las diez horas cuarenta y cinco minutos del siete de mayo de dos mil nueve, también de la Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia). En tales supuestos, el ejercicio de control objetivo de legalidad por la legalidad misma, carece de todo provecho o utilidad relevante para quien formula la demanda; como se infiere de la doctrina del artículo 10 del Código Procesal Contencioso Administrativo, al exigir la afectación de derechos subjetivos o al menos intereses legítimos. Dicho lo anterior en términos diversos, si se toma en cuenta que el ejercicio de la acción de revisión de la legalidad de la conducta administrativa es de carácter subjetivo, en la medida que supone la existencia de una persona legitimada con ocasión de resultar titular de un interés relevante para obtener un pronunciamiento que le aproveche en su esfera jurídica, sin que sea posible una revisión objetiva de la legalidad por la legalidad misma respecto de los actos administrativos, se insiste, media ausencia ese interés actual cuando el efecto de la sentencia que así lo determine, en nada a los propósitos de un fenómeno efectista, tiene el atributo de cambiar o mutar el estado de las cosas.

En el caso que nos ocupa, es incuestionable que el tema en discusión reviste interés actual para los intervinientes, no existiendo ni arreglo conciliatorio ni tampoco gestión de desistimiento de la acción. En este sentido, tal y como advirtieron los personeros de los actores, la derogatoria parcial de la actuación impugnada, no produce el efecto de la pérdida de la pertinencia de este pronunciamiento, precisamente en razón de la pretensión indemnizatoria que se hace. Consecuentemente, también procede rechazarse la defensa de falta de interés interpuesta por el Estado.

Tercero: Por último, es con fundamento en las consideraciones dadas en esta decisión, que se determina la procedencia parcial de la demanda, lo que obliga a acoger la defensa de falta de derecho únicamente respecto del extremo que no es concedido, concretamente la pretensión tercera; y rechazarla respecto del resto de las pretensiones.

XVII.DE LAS COSTAS.- De conformidad con el numeral 193 del Código Procesal Contencioso Administrativo, las costas procesales y personales constituyen una carga que se impone a la parte vencida por el hecho de serlo. La dispensa de esta condena solo es viable cuando hubiere, a juicio del Tribunal, motivo suficiente para litigar o bien, cuando la sentencia se dicte en virtud de pruebas cuya existencia desconociera la parte contraria. En la especie, no encuentra este órgano colegiado que se esté ante tales supuestos de excepción; no siendo suficiente considerar el mandato legal de la defensa a ultranza de la actuación de la Administración, a cargo de la Procuraduría General de la República, al ser evidente la irregularidad de la conducta reprochada en este proceso (conforme al artículo 21 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República); siendo que incluso en este caso, uno de los actores -la Asociación de Consumidores de Costa Rica- formuló una serie de objeciones ante la propia Administración responsable el catorce de mayo del dos mil trece -hecho probado 11.)-, que son precisamente las que sustentan esta demanda.

Es evidente que sólo con la interposición y resolución de este proceso, se reconoció el derecho alegado por los actores, desde la fase administrativa. De manera que se condena al Estado (vencido) al pago de las costas derivadas de este proceso, sea las personales y las procesales a favor de los actores, relegándose a la etapa de ejecución lo relativo a la determinación de las sumas correspondientes.

POR TANTO:

Se rechazan las defensa de falta de legitimación ad causam activa y de falta de interés y se acoge parcialmente la de fondo de falta de derecho opuestas por la representación estatal, entendiéndose denegada en lo acogido en este pronunciamiento. En consecuencia, se PARCIALMENTE CON LUGAR la demanda interpuesta por Nombre37262 y Nombre136929 , en su condición personal de consumidores y como personeros de la ASOCIACIÓN CONSUMIDORES DE COSTA RICA y de la ASOCIACIÓN NACIONAL DE CONSUMIDORES LIBRES , respectivamente contra el ESTADO, al tenor de lo cual procede hacer los siguientes pronunciamientos:

• 1.)Se declara la disconformidad con el ordenamiento jurídico y en consecuencia la nulidad de las siguientes disposiciones: artículos 1, 2, 3 y 7 del Decreto Ejecutivo número 37699-MEIC, del quince de mayo del dos mil trece, publicado en el Diario Oficial La Gaceta número 95, Alcance Digital número 92 del veinte de mayo de ese mismo año, y corregido por la Fe de Erratas publicada en el Diario Oficial La Gaceta número 114 de junio siguiente, el Decreto Ejecutivo número 38093-MEIC, del veinte de diciembre del dos mil trece, publicado en el Diario Oficial La Gaceta número 1, del dos de enero del dos mil catorce y el Decreto Ejecutivo número 38143-MEIC, del dieciséis de enero del dos mil catorce, publicado en La Gaceta número 12, del diecisiete de enero del dos mil catorce. Por conexidad y consecuencia, al tenor de lo dispuesto en el artículo 122 inciso k), procede también declararse la nulidad del Transitorio Primero del Decreto Ejecutivo 38884-MEIC, del veinticuatro de febrero del dos mil quince, publicado en La Gaceta número 41 del veintisiete de febrero del dos mil quince, en tanto prorrogó la vigencia de los artículos 2, 3 y 4 del Decreto 37699-MEIC, hasta el siete de junio del año en curso. Al tenor del artículo 171 de la Ley General de la Administración Pública, este pronunciamiento es declarativo y retroactivo a la fecha de vigencia de las actuaciones que se anulan.
• 2.)Se declara sin lugar la pretensión de ordenarle al Poder Ejecutivo a ejercer la potestad discrecional de fijación de precios del arroz conforme a los límites establecidos en el ordenamiento jurídico, por estar sometida per se la actuación de la Administración Pública, al principio de legalidad, conforme al mandato del artículo 11 de la Constitución Política y 11 de la Ley General de la Administración Pública.
• 3.)Al tenor de lo dispuesto en el artículo 122 inciso m.) subinciso ii.), se condena en abstracto al Estado al pago del daño material causado a los consumidores por la promulgación y extensión de la vigencia del Decreto Ejecutivo número 37699-MEIC y sus reformas; sobre la base de los siguientes parámetros: a.) El daño a indemnizar consiste en el precio del producto superior al de de los estándares internacionales en el período de vigencia de los decretos anulados b.) La forma de resarcir este daño será aplicar la diferencia porcentual -entre el fijado en los decretos anulados y el internacional en el período de vigencia de aquella regulación (del quince de mayo del dos mil trece al veintisiete de marzo de febrero del dos mil quince, en relación al arroz en granza y del veintitrés de mayo del dos mil trece al siete de junio del dos mil quince, respecto del arroz pilado)- en favor del consumidor final; c.) Para la determinación del porcentaje diferencial del arroz, deben considerarse los costos reales y directos de producción (de los productores e industriales) en aquél período; así como un margen razonable de utilidad; lo cual cual debe ser determinado en la fase de ejecución de sentencia, una vez firme este pronunciamiento; y, d.) Una vez determinado y firme el porcentaje diferencial de precios -con los parámetros establecidos-, éste se aplicará de manera inmediata a su firmeza por el Poder Ejecutivo (a nivel nacional), por el mismo plazo de vigencia de la fijación de precios que se anula en esta sentencia.
• 4.)Se condena al Estado (vencido) al pago de las costas (procesales y personales) de este proceso a favor de los actores, que se liquidarán una vez firme este pronunciamiento.

Silvia Consuelo Fernández Brenes Nombre136069 Roberto Garita Navarro Exp. No. 13-006143-1027-CA Proceso ordinario contencioso administrativo declarados de puro derecho (art. 98.2 del CPCA) Asociación Consumidores de Costa Rica y Asociación Nacional de Consumidores Libres contra el Estado

2 de 75 2 de 75 Sentencia número 145-2015-VI Sentencia número 145-2015-VI SECCIÓN SEXTA DEL TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO Y CIVIL DE HACIENDA. Segundo Circuito Judicial de San José, Anexo A, Dirección01 , a las once horas veinte minutos del treinta y uno de agosto del dos mil quince.

Conoce este Tribunal del proceso ordinario contencioso administrativo, con trámite de puro derecho, conforme a lo dispuesto en el artículo 98 inciso 2) del Código Procesal Contencioso Administrativo, interpuesto por Nombre37262 , politólogo, con cédula de identidad número CED32952, vecino de Desamparados de Alajuela, en su carácter personal de consumidor de arroz y como Presidente de la ASOCIACIÓN CONSUMIDORES DE COSTA RICA (personería a folio 8) y Nombre136929 , economista y Máster en Administrador de Empresas, con cédula número CED108496, vecino de Heredia, en su carácter personal de consumidor de arroz y como Presidente de la ASOCIACIÓN NACIONAL DE CONSUMIDORES LIBRES (personería a folio 300) contra el ESTADO, representado por la Procuradora B Ana Cecilia Arguedas Chen Apuy, abogada, cédula CED2971, vecina de Heredia (folio 237). Figuran como apoderados generales judiciales de los actores los abogados María Lourdes Echandi Gurdián, cédula de identidad número CED108497 y Nombre36865 , cédula número CED81635, ambos vecinos de San Pedro de Montes de Oca (folio 302). Todos los intervinientes son mayores, costarricenses y casados.

RESULTANDO:

1. 1Conforme a escrito presentado al Despacho el seis de setiembre del año dos mil trece, los personeros de los señores Nombre37262 y Nombre136929 , en su carácter personal como consumidores de arroz y como Presidentes de las Asociaciones Consumidores de Costa Rica y Nacional de Consumidores Libres, respectivamente, formulan demanda contenciosa para que, con base en los hechos y fundamento jurídico esbozado, y la ampliación hecha en memorial presentado el catorce de marzo del dos mil catorce, y ajustes realizados durante la celebración de la Audiencia Preliminar, en sentencia se declare lo siguiente: 1. Se declare la disconformidad con el ordenamiento jurídico y se anule con efecto retroactivo al momento de su promulgación, lo siguiente: los artículos 1, 2, 3, 5 y 7 del Decreto Ejecutivo No. 37.699-MEIC y sus anexos publicados en el Diario Oficial La Gaceta No. 95 Alcance Digital No. 92 del 20 de mayo del 2013, corregido mediante fe de erratas publicada en el Diario Oficial La Gaceta No. 114 del 14 de junio de 2013, en cuanto establece la fijación temporal de los precios del arroz en granza y pilado; y los Decretos Ejecutivos No. 38093-MEIC de 20 de diciembre del 2013 y No. 38143-MEIC, del dieciséis de enero del 2014 en cuanto modifican los artículos 1 y 5 del Decreto Ejecutivo originalmente impugnado, en perjuicio de los intereses económicos de los consumidores de arroz, en tanto impiden que se beneficien de la libre competencia con relación a ese bien."2. Se condene a la Administración a ejercitar la discrecionalidad propia de la potestad reglamentaria, conforme a los siguientes límites y mandatos impuestos por el Ordenamiento Jurídico y que se solicita declarar de modo expreso, por lo que la fijación del precio del arroz en granza y pilado deberán de sujetarse a futuro, a las siguientes condiciones: - excepcionalidad de la medida; / - temporalidad de la fijación del precio; / - deber de motivación y fundamentación de la fijación; / - criterio fundado de la COPROCOM" o en su defecto, del estudio técnico a que se refiere el artículo 16 del Reglamento de la Ley 7472, vigente en la fecha de dictado de la actuación impugnada; / "- ajuste a las reglas unívocas de la ciencia y la técnica (artículos 15 y 16 de la LGAP -sic-) . / 3. Se condene al Estado, en abstracto, a indemnizar el daño colectivo a los intereses económicos de los consumidores causado con la conducta impugnada, debiéndose estimar dicha lesión en fase de ejecución de sentencia, así como identificar la forma en que será resarcido (Res. 675-F-2007, de la Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia). / 4.Se condene al pago de ambas costas a favor de nuestras representadas." En el mismo escrito de interposición de la demanda, los representantes de los actores solicitaron que a este asunto se le diera el tramite de proceso preferente. (Demanda a folios 303 a 321; ampliación a folios 386 a 387 y manifestaciones en la Audiencia Preliminar, según respaldo en disco compacto adjunto y minuta a folios 523 frente a 524 vuelto.)
2. 2Que en escritos presentados al Despacho el diecinueve y veinte de octubre del dos mil trece, el señor Nombre74668 , actuando en representación de Nombre136930 y Nombre136931 , en su condición de Director Ejecutivo, con facultades de apoderado generalísimo sin límite de suma de la Corporación Arrocera Nacional, solicitaron ser tenidos como parte interesada en este proceso (folios 325 y 328, respectivamente).
3. 3Que conferido el traslado de la demanda, en escrito presentado el veinticuatro de setiembre del dos mil trece, la representación del Estado manifestó su negativa a que este asunto se tramitara con trámite de proceso preferente. Y mediante memorial presentado el trece de noviembre siguiente, la contestó negativamente, oponiendo para ello las defensas de fondo de falta de legitimación ad causam activa y falta de derecho. (Contestación a folios 336 a 355.)
4. 4Mediante resolución número 2699-2013, de las trece horas cincuenta minutos del doce de diciembre del año dos mil trece, el Juez de Trámite a cargo -Rodolfo Marenco Ortiz- dispuso el trámite preferente para este asunto, y con ello el traslado a la Sección de Juicio respectiva. Sin embargo, el asunto fue devuelto al Juzgador de Trámite, para la continuación de este asunto conforme a la regulación ordinaria, mediante resolución de la Sección Primera del Tribunal Contencioso Administrativo, de las catorce horas del diez de febrero del año dos mil catorce. (Resoluciones a folios 363 frente a 365 frente y 368 frente a 371 vuelto.)
5. 5Que por escrito del catorce de marzo del dos mil catorce, los actores ampliaron la demanda, para comprender la declaratoria de disconformidad y nulidad de los los Decretos Ejecutivos No. 38093-MEIC de 20 de diciembre del 2013 y No. 38143-MEIC, del dieciséis de enero del 2014 en cuanto modifican los artículos 1 y 5 del Decreto Ejecutivo originalmente impugnado, en perjuicio de los intereses económicos de los consumidores de arroz, en tanto impiden que se beneficien de la libre competencia con relación a ese bien. (Folios 386 a 387.)
6. 6Que conferido el traslado de esta ampliación, por escrito del veintidós de setiembre del dos mil catorce, la representación estatal se opuso a ella, interponiendo respecto de esta ésta, las defensas de fondo de falta de legitimación ad causam activa y falta de derecho. En esta oportunidad completó el expediente administrativo a lo que refiere a esta nueva impugnación. (Folios 495, 496 a 501.)
7. 7La Audiencia Preliminar establecida en el ordinal 90 del Código Procesal Contencioso Administrativo fue iniciada a partir de las trece horas treinta y seis minuto del dos de octubre del año dos mil catorce, bajo la dirección del Juez Tramitador Rodolfo Marenco Ortiz, y con la presencia de los actores acompañados de sus personeros y la representante estatal. En dicha audiencia se rechazaron las gestiones de los señores Nombre74668 , actuando en representación de Nombre136930 y la de Nombre136931 , en su condición de Director Ejecutivo, con facultades de apoderado generalísimo sin límite de suma de la Corporación Arrocera Nacional, por no ser claras, ni completas y también por ser contradictorias en sí mismas. Se determinaron y ajustaron las pretensiones en los términos reseñados en el primer resultando de este pronunciamiento. No hubo defensas previas. Se determinaron los hechos controvertidos e hizo pronunciamiento sobre la prueba aportada.Siendo que la última de estas fue presentada durante esa misma audiencia -por vencer ese mismo día el plazo de la audiencia de réplica- y siendo que todo el elenco probatorio aportado es documental, se declaró el asunto con trámite de puro derecho (conforme al artículo 98.2 del Código Procesal Contencioso Administrativo) y se suspendió la diligencia para conferir plazo al Estado para que se pronunciase sobre la misma, y que las conclusiones fueran esbozadas en memorial. (Registro de la audiencia preliminar en disco compacto adjunto y minuta a folios 523 frente a 524 vuelto.)
8. 7En escrito presentado el siete de octubre del dos mil catorce el Estado se pronunció sobre la prueba última; y el diez de octubre del año dos mil catorce, ambas partes intervinientes rindieron su alegato de conclusiones. (Folios 529, 530 a 541 y 542 a 558.)
9. 8Este asunto fue pasado para fallo a la Sección Sexta. Sin embargo, mediante resolución de las nueve horas treinta minutos del treinta y uno de julio último, este Tribunal confirió audiencia a los intervinientes, respecto de la promulgación del Decreto Ejecutivo 38.884-MEIC, del veinticuatro de febrero del dos mil quince, que derogó la normativa impugnada en este proceso. La contestación de los intervinientes consta la del Estado a folios 565 y a folios 566 a 567 la de los actores, ambas presentadas al Despacho el pasado siete de agosto del año en curso.
10. 9Conforme a constancias visible a folios 577 y 578 del expediente, se advierte que la Jueza Ponente de este asunto -Silvia Consuelo Fernández Brenes- estuvo incapacitada (por motivos de salud) del dieciocho de mayo al dos de julio del presente año, ambas fechas inclusives y del veinticuatro al veintinueve de agosto, también del año en curso; y sin sustitución en su puesto.
11. 10En los procedimientos ante este Tribunal no se han observado nulidades que deban ser subsanadas o que generen indefensión; de manera que, se dicta esta sentencia, previa deliberación de sus integrantes y por unanimidad.

Redacta la Jueza ponente Fernández Brenes ; y,

CONSIDERANDO:

I.DE LOS HECHOS PROBADOS.- De importancia para la resolución de este asunto, se tiene por debidamente demostrado lo siguiente. Se advierte que en la certificación del expediente administrativo se hizo constar que tenía trescientos cincuenta y tres folios, y en efecto, de la revisión del mismo, así lo es. Sin embargo, es de hacer notar que contabilizaron los folios tanto frente como vuelto, lo que no es la práctica usual en este tipo de documentos. Así, la referencia que se hará en este pronunciamiento es la que hizo esta Autoridad, y que consta al margen derecho de cada folio frente del expediente, que da un total de ciento ochenta y seis folios:

• 1.)Que por oficio DM-00750-12, del veinte de diciembre del dos mil doce, la Ministra de Comercio Exterior en ejercicio en tal fecha -Nombre136932 - remitió al Viceministro de Economía, Industria y Comercio -Marvin Rodríguez-, criterio respecto de los compromisos del país en materia comercial, en el que señaló, en lo que interesa: "3. Mediante la Ley número 4575 y en particular el Acuerdo sobre la Agricultura (AsA), el país asume el compromiso de que las políticas de apoyo al sector agropecuario categorizadas en dicho acuerdo como distorsionantes por su vinculación a precios (el mecanismo de sostenimiento de precios al arroz es en definitiva de este tipo) no deben sobrepasar un monto anual de US$15,0 millones, denominado Medida Global de Ayuda (MGA). / 4. De conformidad con el Anexo 3 del AsA (Ayudas Internas: Cálculo de las Medidas Global de Ayuda), las medidas o mecanismos de sostenimiento de los precios en el mercado (MSP), entre otros, son subsidios distorsionantes. En dicho anexo, se establece el procedimiento para el cálculo de la Medida Global de Ayuda (MGA). / ... 6. De lo anterior se infiere que el Anexo 3 dispone que el sostenimiento de los precios es una medida de ayuda interna en el ámbito del Acuerdo sobre Agricultura. Esto a su vez es consistente con el tratamiento que otros acuerdos de la OMC otorgan al sostenimiento de los precios. En efecto, tanto el Acuerdo sobre las Subvenciones y Medidas Compensatorias, en su artículo 1.1(a)(2), como el GATT de 1994, en su artículo XVI, incluyen al sostenimiento de los precios como un concepto que define lo que constituye una subvención. / 7. El Ministerio de Comercio Exterior realizó una consulta al Centro de Asesoría Jurídica de la OMC (ACWL) sobre el Mecanismo de Sostenimiento de Precios al arroz y su compatibilidad con el ordenamiento jurídico de la OMC, que concluyó: "24. Como fue expuesto en la sección anterior, Costa Rica, a través del MSP, fija un precio mínimo de compra de arroz por parte del industrial al productor nacional. La fijación de precios denota la intervención de las autoridades de gobierno en el mercado. Consecuentemente, se podría interpretar que el MSP constituye un mecanismo de sostenimiento de precios en la medida en que es el gobierno el que establece el precio mínimo de compra para los productores. Siendo las cosas así, el MSP sería una medida de ayuda interna en los términos señalados en el Anexo 3 y por lo tanto estaría sujeta a las disciplinas sobre la materia. Adicionalmente y como se verá más adelante, el propio Anexo 3 contempla un procedimiento para el cálculo de la ayuda destinada al sostenimiento de los precios en el mercado." / 8. El ACWL en su informe concluye: / a. El MSP es una ayuda interna de conformidad con el Acuerdo sobre la Agricultura. / b. EL MSP consistiría en una ayuda interna del comportamiento ámbar (sic). / a. (sic) La MGA para arroz correspondiente al año 2010, que a su vez es la MGA Total Corriente para ese año, excede los niveles de compromisos consolidados anuales y final de Nombre21605 , equivalentes al menos a US$ consolidados anuales y final de Nombre21605 , equivalente al menos a US$15'945'000.00; y por lo tanto, Nombre21605 estaría contraviniendo los artículos 3.2 y 6.3 del Acuerdo sobre Agricultura. / b. (sic) De subsistir la diferencia sin arreglo mutuamente convenido, Nombre21605 se expone a un procedimiento de solución de diferencias y posibles medidas de retorsión en su contra. / c. (sic) Cabe observar que el MSP en cuanto a su tratamiento de las importaciones es potencialmente incompatible con los artículos III:4 del GATT de 1994 y 4.2 del Acuerdo sobre Agricultura." Adjuntó el documento de referencia de la ACWL (folios 2 frente a 3 vuelto del expediente administrativo);
• 2.)Que en enero del año dos mil trece, la Corporación Arrocera Nacional, por acuerdo AG 8-01-2013, recomendó apoyar la propuesta "Medida provisional para el mecanismo alternativo de precios del arroz", consistente en modificar el decreto actual número 36466, fijando el precio mínimo en cada grado de calidad según RTCR-2002.1998, con un plazo mínimo de doce meses y con fecha de entrada en vigencia el primero de marzo del dos mil trece, con fundamento en las siguientes razones: "El Decreto Ejecutivo que fija el precio del arroz utiliza términos como el "precio mínimo" de compra del arroz en granza y como el "precio máximo" de venta para las calidades del arroz pilado, en todos los niveles de comercialización y hasta el consumidor. Estos términos obedecen a principios de protección y justicia que deberán existir en las relaciones entre los distintos agentes del mercado. Es decir, previene que se le pague un precio justo y mínimo al productor agrícola, en defensa de su actividad, toda vez que si el productor agrícola recibiese menos dinero por granza, luego de analizar sus costos, podría estarse generando condiciones ruinosas para éste delicado sector productivo. Por otro lado, se establecen los "precios máximos" de venta, para las calidades de arroz pilado, en todos los niveles de la comercialización y hasta el consumidor, que dan la condición de ser máximos, para efectos de evitar que los industriales, los mayoristas y los minoristas se excedan más allá del precio regulado (orientado a costos y con ganancia razonable, para cada agente) en detrimento o perjuicio de los consumidores. / Ahora bien, si analizamos el texto de los decretos, este establece, en todos los niveles de comercialización, un "precio máximo" de venta. Es decir, en las transacciones internacionales entre el industrial y el mayorista, de igual manera sucede en las transacciones entre los mayoristas y los minoristas y de estos últimos a los consumidores finales. / Es entendible la determinación de un "precio máximo" de venta a los consumidores, toda vez que es la parte del eslabón más débil y poco o nada podría hacer para poder mejorar su condición de compra en el mercado, por tal razón, en salvaguarda de sus intereses se establece dicho precio máximo. / Bajo este esquema el único agente económico que se encuentra en condición hermética, en cuanto a su posibilidad de maniobra comercial es el industrial, toda vez que éste debe pagar un "precio mínimo" de compra por su materia prima, pero debe vender su producto procesado a un "precio máximo". / Esta condición hermenéutica de precio piso de compra de materia prima nacional y precio tope de venta del producto no es perjudicial, ni perversa en sí misma, pues dichos precios son determinados con base en los costos y la adición de una utilidad razonable que, para el caso del industrial del arroz, es cercana a un 7%. Sin embargo, si los precios reales que se pagan en el mercado son distintos a los regulados, entonces se entra en una condición ruinosa para la Industria que se traslada de manera directa al productor nacional, generando el peligro de la desaparición de la Actividad Arrocera en Costa Rica (Se anexa estudio de mercado). / A este tema es importante agregar la importación de oportunidad de arroz pilado fuera del sistema de regulación generando una clara distorsión en el mercado de arroz que inicia en pequeña escala pero que rompe el sistema de un producto altamente sensible. ..." (folios 4 frente a 21 frente del expediente administrativo);
• 3.)Que por oficio DIEM-OF-114-13, del veinte de febrero del dos mil doce, la Dirección de Investigaciones Económicas y de Mercados del Ministerio de Economía, Industria y Comercio le requirió a la Corporación Arrocera Nacional la aportación de unos datos concretos relativos a los precios del arroz en diversas presentaciones y calidades, para poder analizar y aclarar aspectos técnicos relacionados con la propuesta "Medida provisional para el mecanismo alternativo de precios de arroz en Costa Rica" (acta de reunión a folios 27 frente a 36 vuelto; oficio a folios 37 frente y vuelto del expediente administrativo);
• 4.)La anterior gestión fue respondida por oficios D.E. 108-2013, del veintisiete de febrero del dos mil trece y DO 07/2013, de la misma fecha, en la que se aportó además el documento "Justificación Técnica del Costo Fabril para Marcas Comerciales de Calidades Superiores a 90/10", en la que se concluyó con la siguiente recomendación: "Técnicamente se justifica la aplicación de la propuesta planteada por el Sector Arrocero Nacional de forma tal que, se recomienda acoger el planteamiento propuesto, que considere el precio al productor, el modelo de costos de industrialización, el Reglamento Técnico RTCR 202:1998 e incorporar las ecuaciones para establecer los precios de venta, para eliminar la distorsión de precios ofrecidos al consumidor, procurando un equilibrio en toda la cadena del arroz favoreciendo la seguridad alimentaria de nuestro país" (folios (folios 39 vuelto a 46 vuelto del expediente administrativo);
• 5.)Que por oficio DIEM-OF-118-13, del primero de marzo del dos mil trece, la Dirección de Investigaciones Económicas y de Mercados del Ministerio de Economía, Industria y Comercio le requirió a la Asociación Nacional de Industriales del Sector Arrocero (ANINSA) nacional, la aportación de unos datos actualizados del costo del arroz, a fin poder continuar con el análisis de la propuesta "Medida provisional para el mecanismo alternativo de precios de arroz en Costa Rica" (folio 47 frente y vuelto);
• 6.)Que en comunicado de prensa del Ministerio de Economía, Industria y Comercio del ocho de abril del dos mil trece, se dijo lo siguiente: "Gobierno y CONARROZ establecen acuerdos históricos. / * Se avanzará hacia un esquema alternativo a la fijación de precios / * Se establecerá un proceso de transición para ordenar el mercado y aumentar la productividad del sector / Esta tarde, el Ministerio de Economía, Industria y Comercio (MEIC), le presentó a la Corporación Arrocera Nacional (CONARROZ), los resultados del estudio "Análisis sobre el Mecanismo Actual para la Estimación y Determinación de los Precios del Arroz bajo el Contexto de la Cadena de Comercialización", realizado por el Instituto de Ciencias Económicas de la Universidad de Costa Rica (IICE). / El estudio abarcó un análisis integral de todos los agentes que intervienen en la cadena de productividad del arroz, más allá de la conocida relación entre productores e industriales en el período comprendido entre 2009 y 2012, así como las incidencias de la fijación del precio del arroz en el mercado. / Los resultados de este estudio reflejan los siguientes hallazgos: / * La fijación de precios actual no contempla varios aspectos de la realidad del mercado tanto nacional como internacional. / * La fijación de precios del arroz no está contribuyendo con objetivos de política importantes, como el aumento de la productividad y el mejoramiento de las condiciones de acceso por parte de los consumidores. / * No hay garantía ni certidumbre de precios, especialmente para los pequeños productores. / * Los consumidores de menos ingresos pagaron precios crecientes por el arroz en la última década. / * No se identifican argumentos económicos o sociales para justificar el actual sistema de fijación de precios del arroz. / Luego de un análisis conjunto sobre la necesidad de avanzar hacia una agenda que permita superar las limitaciones que tiene el sector, las jerarcas de Economía y Agricultura en representación del Gobierno y productores e industriales agremiados en CONARROZ acordaron lo siguiente: / * Se acuerda trabajar en el mecanismo alternativo sustituto al esquema actual de fijación de precios, en el marco de la comisión creada por CONARROZ para dichos efectos, la cual iniciará su trabajo a partir de este martes. Este mecanismo empezará a regir a partir de la primera cosecha del 2014. / * Se fija una comisión técnica para el análisis de la propuesta del sector arrocero nacional sobre el mecanismo transitorio para ordenar el mercado, la cual deberá estar listo (sic) esta semana. / * Se acuerda llevar a cabo un trabajo conjunto para la implementación de la agenda de acompañamiento propuesta por el MAG, que incluye: / - Mejorar la competividad de los productores a través de la adopción de manuales de Buenas Prácticas Agrícolas (BPA's) y de la adopción del Plan de Desarrollo Tecnológico para el sector arrocero. / - Capacitación en agroindustria, mantenimiento y gestión comercial. / - El fortalecimiento de los mecanismos de crédito a través del Sistema de Banca para Desarrollo (SBD). / ..." (comunicado de prensa a folios 57 vuelto a 58 frente del expediente administrativo. El resaltado es del original);
• 7.)Que en nota ANP-12-2013, del diez de abril del dos mil trece, presentada ese mismo día al Despacho de la Ministra de Economía, Industria y Comercio, la Asamblea Nacional de Productores de la Corporación Arrocera Nacional le solicitó que se incorporaran los siguientes elementos de respaldo a ese sector: "1. Los productores hemos cumplido con la reducción de la cosecha en un 60% y en cumplimiento del acuerdo tripartito de productores, industria y Gobierno del esquema 60/40 (nacional/importado), CONARROZ y el Gobierno son garantes. / 2.- Que la emisión de los contratos de compra de arroz por parte de la industria siguen estando pendientes, aunque esta fue un compromiso de la misma industria. Para ello, CONARROZ distribuirá la cosecha entre las industrias y estas emitirán los contratos. / 3.- Que el precio actualmente de ¢22.604,41 fijado en el Decreto No. 36.466 es un precio construido técnicamente, por lo que estamos de acuerdo a que el mismo continúe en la próxima fijación de precios transitoriamente. / 4.- Que el Sector Productor requiere de un plan de acompañamiento para los pequeños productores de menos de 50 hectáreas y que tanto CONARROZ como el Gobierno están de acuerdo en impulsar un plan de acción de forma inmediata. / 5.- Que el recibo y pago del arroz se haga conforme como lo estipula la Ley No. 8285, requiriendo apoyo de mecanismos financieros alternativos. / 6. Que el Gobierno coadyuve en la elaboración de un nuevo Reglamento a la Ley de CONARROZ y reformas a la Ley 8285. / 7.- Ratificamos el apoyo total al mecanismo alternativo a la fijación de precios que entrará en funcionamiento con la primera cosecha del 2014. / 8.- Que el Gobierno a través del Ministerio de Economía, Industria y Comercio se comprometa en disminuir los costos de los insumos agrícolas" (folios 59 vuelto a 60 frente del expediente administrativo);
• 8.)Que en sesión 541-04-13, del dieciséis de abril del dos mil trece, la Junta Directiva de la Corporación Arrocera Nacional ratificó la recomendación del Sub-Sector Productor y el Sub-Sector Agroindustrial de establecer el precio del arroz en ¢22.604,41, y acordó el compromiso del sector arrocero de apoyar y dar seguimiento al mecanismo transitorio y al posterior alternativo de fijación de precios (folios 61 frente y vuelto del expediente administrativo);
• 9.)Que el veinticuatro de abril del dos mil trece, el Instituto de Investigaciones de Ciencias Económicas de la Universidad de Costa Rica (IICE-UCR) rindió el Informe Final "Análisis sobre el Mecanismo Actual para la Estimación y Determinación de los Precios del Arroz bajo el Contexto de la Cadena de Comercialización", en el que concluyó lo siguiente: "El arroz es un producto agrícola muy importante para la economía nacional. Su producción ha aumentado en años recientes, así como su consumo, particularmente relevante para familias de menores ingresos. Desde décadas atrás la producción de arroz ha sido objeto de diversas políticas de apoyo estatal. Actualmente la fijación de precios a lo largo de la agrocadena por parte del Ministerio de Economía, Industria y Comercio (MEIC) es el mecanismo de apoyo productivo central, sumado a otras medidas relacionadas con el comercio internacional. / El análisis realizado plantea serias interrogantes sobre la efectividad del mecanismo de fijación de precios del arroz. Un punto central es que los precios al consumidor final han ido en constante aumento, particularmente desde el segundo trimestre del 2008, en que el precio internacional experimentó más bien un fuerte descenso. A la vez, los precios finales pagados al productor son en muchos casos menores al precio de referencias fijado, principalmente por temas de calidad en las entregas. Por otro lado, no se observan mejoras en los niveles de productividad del arroz, al compararlos con años anteriores. Al contrario, la productividad media bajó de 4,8 ton/ha en la cosecha de 1999/2000 a sólo 3,38 ton/ha en la cosecha del 2011/2012. / Adicionalmente, la alta variabilidad en los rendimientos de las fincas así como en los costos de producción y los precios obtenidos por la entrega de arroz en granza, e (sic) contrasta con el actual mecanismo de fijación de precios, que parte de supuestos sobre variables "promedio" y estimaciones para una "finca modelo", que parece no ser consistente con la realidad y diversidad de los productores arroceros. / Los datos a nivel de finca disponibles de diversas fuentes muestran una significativa variabilidad en los rendimientos por hectárea de los productores. Más aún, los rendimientos tienden a variar en el tiempo sin un patrón aparente. A la vez, se observan notables diferencias en los costos de producción para una muestra de productores realizada. En muchos casos los costos parecen ser incluso inferiores a los oficialmente estimados por el MEIC y los actualizados por CONARROZ. / Los precios pagados al productor (y en general todos los precios a lo largo de la cadena), han aumentado de manera significativa desde mediados del 2009, debido a las acciones impulsadas bajo el Programa Nacional de Alimentos. Estos aumentos han sido significativos cuando se les compara con la tendencia de años atrás, incluso en presencia de un nuevo régimen cambiario. Paralelamente, los precios internacionales del arroz han disminuido marcadamente en el mismo período. Sin embargo, las diversas distorsiones que existen en el mercado del arroz impiden la transmisión de los precios internacionales, y una mayor participación del comercio internacional en las decisiones locales de producción. / Los datos disponibles a nivel de finca evidencian precios de entrega menores al precio al productor oficialmente establecido, debido al mecanismo de pago de acuerdo a los parámetros de calidad del grano. Por otra parte, cuando se comparan los precios con los costos de producción de una muestra de fincas, se muestra que muchos productores parecen obtener márgenes superiores a los fijados por el MEIC. Una situación similar sucede con los demás actores de la agrocadena, particularmente los industriales, quienes adicionalmente y gracias a cláusulas de desempeño se garantizan la exclusividad de la importación del contingente de arroz en granza, el cual está exento del pago de aranceles, lo que podrá estar generando aún mayores márgenes de ganancia en esa fase. / Los niveles de concentración de la industria del arroz son altos, en todos los eslabones de la agrocadena. La excepción se encuentra en la producción, debido a la presencia de cientos de productores con diversas escalas de área sembrada. Sin embargo, en años recientes casi un 70% de la producción ha estado concentrada en 100 fincas, que representan cerca del 10% del total de productores en la actualidad. Se observa que las agroindustrias con mayor peso relativo en la compra nacional de arroz en granza son asimismo parte de las principales importadoras de arroz en granza, debido a la cláusula de desempeño. / Por otra parte, el análisis de eficiencia realizado con una muestra de fincas indica que existen significativas diferencias tanto en el desempeño productivo como en los costos de producción. Esta diversidad contrasta con los resultados promedio que se utilizan para la toma de decisiones sobre políticas hacia el sector arrocero. / En general, el análisis realizado destaca la importancia de contar con datos e información a nivel de la unidad productiva (finca), para realizar mejores estimaciones sobre las principales variables que influyen en el comportamiento del mercado del arroz. Si bien se ha avanzado con el desarrollo de bases de datos por parte de CONARROZ, se requiere más trabajo para consolidar las fuentes de datos cuantitativos más confiables. Asimismo, se requiere avanzar con la identificación de variables clave como el empleo, la productividad y la estructura de costos. / Resumiendo, se concluye que: / * La fijación de precios actual no contempla varios aspectos de la realidad del mercado tanto nacional como internacional. / * La fijación de precios del arroz no está contribuyendo con objetivos de política importantes como el aumento de la productividad y el mejoramiento de las condiciones de acceso por parte de los consumidores. / * El esquema de fijación de precios presenta características no consistentes con algunos de sus objetivos principales. / * No se identifican argumentos económicos o sociales para justificar el actual sistema de fijación del precio del arroz ya que: / - Muchos productores reciben menores precios al fijado (efecto de las calidades) / - Los consumidores, particularmente los de menores ingresos, pagan precios muy por encima de los internacionales / - La producción se mantiene estancada y hacia la baja / - La fijación puede estar creando tendencias hacia la alza en los costos de algunos insumos y servicios utilizados en la producción. / En consecuencia, es importante pensar en esquemas alternativos a la fijación de precios y señalar algunas de sus características. Por una parte, un esquema alternativo a la fijación de precios debe considerar el comportamiento de los precios internacionales para dar señales más claras sobre la evolución del mercado y favorecer la toma de decisiones de los productores así como evitar incumplimientos con obligaciones internacionales contraídas. Por otra parte, se debe tomar en cuenta la heterogeneidad del sector y las limitaciones de la toma de decisiones de política basadas en datos "promedio", lo que llevaría a un enfoque diferenciado de apoyo por parte del CONARROZ y del Gobierno par productores con mayor vulnerabilidad en la cadena productiva; es fundamental. Adicionalmente, es necesario incorporar y dimensionar claramente el proceso y las implicaciones de la apertura del mercado ya negociadas en el DR-CAFTA. / Al final el tema central es la productividad de los productores, y esta no tiene relación con la fijación de precios. Las inversiones en investigación y desarrollo, la promoción de buenas prácticas agrícolas, el manejo sostenible de los recursos naturales y las capacidades gerenciales son los determinantes del éxito empresarial. La distribución de ganancias a lo largo de la cadena depende tanto de la sostenibilidad financiera como de la capacidad de modernización y asociatividad entre productores, que son base para el crecimiento y fortalecimiento del sector. / En términos generales, la evidencia analizada parece apoyar la tesis planteada por Nombre53871 et al (2010), quienes indican que la política del sector arroz seguida en el país representa un claro ejemplo de "fallas del gobierno" con impactos negativos a través de las numerosas distorsiones que existen" (folios 68 frente a 124 frente del expediente administrativo);
• 10.)Que el Ministerio de Economía, Industria y Comercio hizo consulta pública del Decreto Ejecutivo denominado "Eliminación del Esquema de Fijación de Precios y Transición hacia un mecanismo alternativo", en el que propuso lo siguiente: un precio de ¢22.604.41 por saco en granza seca y limpia de 73.6 kilos con 13% de humedad y 1.5% de impurezas, con una vigencia a partir de la publicación del decreto y hasta el veintiocho de febrero del dos mil catorce; una fijación temporal de los precios del arroz pilado en todas las calidades que se comercializan en el territorio nacional, para lo cual estableció una fórmula; propuso el establecimiento de precios mínimos y máximos de todas las calidades de arroz pilado para las bolsas de 24 kilos en presentaciones de un kilo y sacos de 46 kilos; y sugirió que el precio para la calidad 80/20 pasaba del precio actual (de ¢691.00) a un precio mínimo de ¢657.00 y uno máximo de ¢661.00 (proposición de regulación a folios 63 frente a 66 vuelto del expediente administrativo);
• 11.)Que el catorce de mayo del dos mil trece, la Asociación Consumidores de Costa Rica se opuso a la propuesta de la regulación anterior, por estimar que no existía una justificación técnica para sustentar la decisión de establecer un mecanismo de transición alternativo de fijación de precios del arroz, antes de proceder a la liberación del mercado, al anteponerse al criterio externado por el Instituto de Investigaciones de Ciencias Económicas de la Universidad de Costa Rica (IICE) en su informe Final "Análisis sobre el Mecanismo Actual para la Estimación y Determinación de los Precios del Arroz bajo el Contexto de la Cadena de Comercialización", con grave afectación al derecho de libre elección que le asiste al consumidor, conforme al numeral 46 de la Constitución Política. Asimismo alegó que no se había hecho la respectiva consulta a las organizaciones de consumidores en la conformación de la voluntad consultada, en violación del artículo 32 inciso g) de la Ley de la Promoción de la Competencia y Defensa Efectiva del Consumidor, número 7472 (folios 128 frente a 130 vuelto del expediente administrativo);
• 12.)Que en el Alcance Digital número 92, del Diario Oficial La Gaceta número 95, del veinte de mayo del año dos mil trece, se publicó el Decreto Ejecutivo número 37699-MEIC, del quince de mayo anterior, denominado "Eliminación del Esquema de Fijación de Precios y Transición hacia un mecanismo alternativo", y corregido mediante fe de erratas publicado en el Diario Oficial La Gaceta número 114, del catorce de junio siguiente, que fijó un precio de ¢22.604.41 por saco en granza seca y limpia de 73.6 kilos con 13% de humedad y 1.5% de impurezas, con una vigencia a partir de la publicación del decreto y hasta el primero de marzo del dos mil catorce (artículo 1); fijó un precio temporal de los precios del arroz pilado en todas las calidades que se comercializan en el territorio nacional, para lo cual estableció una fórmula proporcionada por la Corporación Arrocera Nacional, en el cual se establecen precios mínimos y precios máximos (artículo 2); estableció los precios mínimos y máximos de todas las calidades de arroz pilado para las bolsas de 24 kilos en presentaciones de un kilo y sacos de 46 kilos, entre 50% a 100% grano entero, conforme a los siguientes cuadros (anexos 1 y 2):

  Precios por kilo, para bolsas de 24 kilogramos Porcentaje de grano entero Precio De industria a mayorista colones /Kg De mayorista a detallista colones /Kg De detallista a consumidor colones / Kg 50% grano entero Mínimo Máximo 487 491 512 515 547 551 60% grano entero Mínimo Máximo 520 523 546 549 584 588 70% grano entero Mínimo Máximo 552 556 580 583 620 624 75% grano entero Mínimo Máximo 569 572 597 600 639 632 80% grano entero Mínimo Máximo 585 588 614 617 657 661 90% grano entero Mínimo Máximo 690 694 725 729 776 780 91% grano entero Mínimo Máximo 694 698 729 733 780 785 93% grano entero Mínimo Máximo 703 707 738 742 789 794 95% grano entero Mínimo Máximo 788 793 827 832 885 891 96% grano entero Mínimo Máximo 793 798 832 837 891 896 98% grano entero Mínimo Máximo 802 807 843 848 902 907 99% grano entero Mínimo Máximo 807 812 848 853 907 912 Precios por kilo, para sacos de 46 kilogramos Porcentaje de grano entero Precio De industria a mayorista colones /Kg De mayorista a detallista colones /Kg De detallista a consumidor colones / Kg 50% grano entero Mínimo Máximo 22.014 22.161 23.115 23.269 24.733 24.898 60% grano entero Mínimo Máximo 23.482 23.629 24.656 24.810 26.382 26.547 70% grano entero Mínimo Máximo 24.949 25.096 26.197 26.351 28.031 28.195 75% grano entero Mínimo Máximo 25.683 25.830 26.967 27.121 28.855 29.020 80% grano entero Mínimo Máximo 26.417 26.564 27.738 27.892 29.679 29.844 90% grano entero Mínimo Máximo 31.187 31.370 32.746 32.939 35.038 35.244 91% grano entero Mínimo Máximo 31.370 31.554 32.939 33.131 35.244 35.450 93% grano entero Mínimo Máximo 31.737 31.921 33.324 33.517 35.657 35.863 95% grano entero Mínimo Máximo 35.590 35.810 37.369 37.600 39.985 40.232 96% grano entero Mínimo Máximo 35.810 36.030 37.600 37.831 40.232 40.479 98% grano entero Mínimo Máximo 36.250 36.470 38.062 38.294 40.727 40.974 99% grano entero Mínimo Máximo 36.470 36.690 38.294 38.525 40.974 41.221 Asimismo, para la calidad 80/20 fijó el precio precio mínimo a ¢657.00 y el máximo a ¢661.00 (artículo 4); que el anterior esquema transitorio de regulación de precios, regiría a tres días después de la publicación del edicto (artículo 7), derogándose la anterior fijación regulatoria (Decreto Ejecutivo número 38.884-MEIC) y, finalmente que esta fijación de precios sería eliminada a partir del primero de marzo del dos mil catorce (artículo 5) (copia del Decreto a folios 134 vuelto a 138 vuelto del expediente administrativo y Sistema Costarricense de Información Jurídica, SINALEVI);

• 13.)Que el fundamento para la adopción de la anterior actuación estuvo dada en los siguientes factores:
• a.)resultados del Análisis sobre Mecanismo Actual para la Estimación y Determinación de los Precios del Arroz bajo el Contexto de la Cadena de Comercialización, presentada al Ministerio de Economía, Industria y Comercio, el trece de abril del dos mil tres;
• b.)el aval que el sector arrocero dio al mismo, luego de la consulta que de ese informe se hiciera y al tenor de la cual se llegaron a una serie de acuerdos con el Gobierno (Ministerio de Economía, Industria y Comercio y de Agricultura y Ganadería), entre ellos, los siguientes: ". Trabajar en un mecanismo alternativo sustituto al esquema actual de fijación de precios, en el marco de la comisión creada por CONARROZ. El citado mecanismo será el resultado de la coordinación de los productores e industriales del arroz, en el seno de esta entidad, y contará con la supervisión del Gobierno. La entrada en vigencia será a partir del inicio de la primera cosecha del año 2014. / . Con el propósito de ordenar el mercado se acuerda establecer una comisión técnica, con la participación del Gobierno y CONARROZ, en aras de definir un esquema transitorio de fijación, que regule todas las calidades de arroz pilado. / . Avanzar por parte del Gobierno y CONARROZ en una serie de acciones tendientes a generar una disminución efectiva en los costos de los insumos (agroquímicos y semilla). / . Priorizar la implementación por parte del Ministerio Rector (MAG), en coordinación con CONARROZ, la agenda de acompañamiento tendiente a aumentar los niveles de productividad del sector arrocero, la cual incluiría al menos: / -Mejorar la competitividad de los productores a través de la adopción de manuales de Buenas Prácticas Agrícolas (BPA´s) y de la adopción del Plan de Desarrollo Tecnológico para el sector arrocero. / -Capacitación en agroindustria, mantenimiento y gestión comercial. / -El fortalecimiento de los mecanismos de crédito a través del Sistema de Banca para Desarrollo (SBD)";
• c.)a la determinación del precio del arroz en ¢22.604.41 por saco de granza seca y limpia de 73.6 kilogramos con 13% de humedad y 1.5% de impurezas, que fue calculado técnicamente por la Unidad de Inteligencia de Mercados de la Corporación Arrocera Nacional con base en la actualización del modelo por hectárea definido en el año dos mil diez y revisado por la Dirección de Estudios Económicos del Ministerio de Economía, Industria y Comercio;
• d.)"... la importancia de establecer un mecanismo transitorio de fijación, orientado a ordenar los precios de arroz pilado en el mercado nacional en todas las calidades, previo a la eliminación del esquema vigente";
• e.)la necesidad de una disminución inmediata del precio para la calidad 80/20, a través de la actualización del modelo de costo de industrialización del arroz, por tratarse del arroz de mayor consumo en la población con mayores limitaciones económicas (48 % de los hogares costarricense, según el estudio del IICE); y finalmente, f.) el reconocimiento de la potestad regulatoria conforme a sentencia número 137-2012-VI del Tribunal Contencioso Administrativo (Considerandos del Decreto Ejecutivo 37699-MEIC,Sistema Costarricense de Información Jurídica, SINALEVI);
• 14.)Por oficio VM-OF-114-13, del veintinueve de mayo del año dos mil trece, el Viceministro de Economía Industria y Comercio -Marvin Rodríguez Durán- contesta a la Asociación de Consumidores de Costa Rica su objeción al decreto impugnado, en los siguientes términos: "La decisión de establecer una medida transitoria, antes de emigrar a un mecanismo alernativo, tiene que ver con la necesidad de ordenar el mercado en el corto plazo para que no haya un traslape de precios por calidades y acompañar a los productores de arroz hacia la definición de una herramienta que les permita ser competitivos en el largo plazo, principalmente a los pequeños productores. Durante este tiempo prudencial el Poder Ejecutivo también implementará medidas complementarias que permitan alcanzar dicho objetivo. / Somos conscientes de las conclusiones a las que llega el estudio del Instituto de Investigaciones en Ciencias Económicas (IICE) y creemos que efectivamente no hay razones para continuar con el esquema de fijación de precios actual y por eso propusimos la eliminación del mismo, a partir del 1 de marzo del 2014. / Sobre los precios del arroz 80/20 en realidad el MEIC trata de asegurar que haya una reducción en los mismos, estableciendo una fijación 34 colones por debajo de la actual. No podemos partir de observaciones individuales para definir las bandas, sino los comportamientos promedio del mercado. Asimismo durante la implementación del Decreto seguiremos con nuestros monitoreos de precios para constatar dicha rebaja. / Con respecto al proceso de verificación en el mercado, es importante resaltar el compromiso del MEIC en la verificación de precios, el etiquetado y las calidades en el mercado. Dicha competencia está establecida en el artículo 45 párrafo primero de la Ley 7472, y para el caso del arroz, la verificación de calidad se ha venido realizando en coordinación con el Centro para Investigaciones en Granos y Semillas (CIGRAS) de la Universidad de Costa Rica. / Finalmente, en el oficio ustedes mencionan "que el MEIC ha violentado el derecho de los consumidores de que sus organizaciones sean escuchadas en los momentos claves del proceso, cuando la normativa propuesta se encontraba en construcción (...)", ante lo cual es necesario recordarles que la consulta pública va dirigida a que los sectores involucrados en el mercado de arroz realicen sus observaciones, las cuales la Administración analiza objetivamente y valorará su inclusión o no el Decreto Ejecutivo" (folios 357 a 358 del expediente judicial)
• 15.)Que por oficio DM-863-2013, del dieciocho de diciembre del dos mil trece, la Ministra de Agricultura y Ganadería requirió a la Ministra de Economía, Industria y Comercio modificar el Decreto anterior, para posponer la fecha de vigencia del numeral 5, por seis meses más, esto es, para que la terminación de la regulación lo sea a partir del primero de setiembre del dos mil catorce. Lo anterior, por haber "... un muy bajo nivel de avance en el cumplimiento del acuerdo mencionado [para la elaboración del "mecanismo alternativo sustitutivo del esquema actual de fijación de precios del arroz", con representantes del sector arrocero, productores, industriales y funcionarios de CONARROZ], así como la falta de consenso en los elementos que deben incorporarse para el desarrollo del mismo ... Por lo tanto, considerando que no es posible que el sector arrocero pueda cumplir con los compromisos asumidos en tiempo y forma, y ante la incertidumbre que se ha generado entre los productores de arroz, por no contar con las reglas claras que les brinden certeza del precio de salida de su cosecha, lo cual les torna muy incierta la producción, sobre todos a los productores más pequeños para la primera cosecha del 2014, quienes deben de iniciar su proceso de siembra en el mes de abril, es que reitero la solicitud de someter a su consideración variar las fechas previstas en el Decreto que nos ocupa" (folios 504 a 506 del expediente judicial);
• 16.)Que el veinte de diciembre del dos mil trece, el Poder Ejecutivo suscribió el Decreto Ejecutivo número 38093-MEIC, por el que reformó los numerales 1 y 5 del Decreto Ejecutivo número 37699-MEIC, del quince de mayo anterior, de manera que el precio de ₡22.604,41 por saco de arroz en granza sea y limpia de 73.604,41 con 13% de humedad y 1.5% de impurezas; se mantendría hasta el primero de setiembre del dos mil catorce (artículo 1 reformado) y que a partir de esa fecha (primero de setiembre del dos mil catorce) se eliminaría todo esquema de regulación de precios del arroz (artículo 5 reformado), rigiendo esa modificación a partir de su publicación en el Diario Oficial La Gaceta; la que se hizo en la edición número 1, del dos de enero del dos mil catorce (copia del Decreto a folios 512 515 del expediente judicial y Sistema Costarricense de Información Jurídica);
• 17.)Que el dieciséis de enero del año dos mil catorce, el Poder Ejecutivo suscribió el Decreto Ejecutivo número 38143-MEIC, por el que reformó los numerales 1 y 5 del Decreto Ejecutivo número 37699-MEIC, del quince de mayo del dos mil trece, de manera que el precio de ₡22.604,41 por saco de arroz en granza sea y limpia de 73.604,41 con 13% de humedad y 1.5% de impurezas; se mantendría hasta el primero de marzo del dos mil quince (artículo 1 reformado) y que a partir de esa fecha (primero de marzo del dos mil quince) se eliminaría todo esquema de regulación de precios del arroz (artículo 5 reformado), rigiendo esa modificación a partir de su publicación en el Diario Oficial La Gaceta; la que se hizo en la edición número 12, del diecisiete de enero del dos mil catorce (copia del Decreto a folio 520 del expediente judicial y Sistema Costarricense de Información Jurídica);
• 18.)Que el veinticuatro de febrero del dos mil quince, el Poder Ejecutivo promulgó el Decreto Ejecutivo número 38884-MEIC, en el que estableció el precio de referencia del arroz en granza, el precio máximo y mínimo de todas las calidades del arroz pilado que se comercializan en el país, de manera que en su numeral 11, derogó los numerales 1, 5, 6 y 7 del Decreto Ejecutivo N° 37699-MEIC, del quince de mayo del dos mil trece, así como sus reformas y por el Transitorio Primero, mantuvo la vigencia de los artículos 2, 3 y 4 del indicado Decreto, lo anterior hasta el siete de junio siguiente; tomando en consideración el inventario al 31 de enero del 2015, realizado por la Corporación Arrocera Nacional; de manera que la nueva fijación de precios del arroz en sus diversas presentaciones, establecida en los 2 al 8, entraría en vigencia a partir del ocho de junio del dos mil quince. Este Decreto fue publicado en el Diario Oficial La Gaceta número 41, del veintisiete de febrero del dos mil quince (Sistema Costarricense de Información Jurídica, SINALEVI);
• 19.)Que el Poder Ejecutivo remitió a consulta para la fijación del precio del arroz a la Comisión para Promover la Competencia (COPROCOM) en los años de mil novecientos noventa y seis al dos mil; siendo que, desde el año de mil novecientos noventa y siete al dos mil, dicha Comisión fue del criterio de que no existía ninguna situación de excepción para fijar el precio del arroz; por lo que se opuso a su regulación (actas de las sesiones ordinarias número 30-97, del once de noviembre de mil novecientos noventa y siete; número 13-98, del veintiuno de abril de mil novecientos noventa y ocho; número 32-98, del tres de noviembre de mil novecientos noventa y ocho; número 15-99, del veinticinco de mayo de mil novecientos noventa y nueve y número 31-00, del veinticuatro de agosto del dos mil 339 a 417)
• 20.)Que en sesión ordinaria número 05-2014, del once de febrero del dos mil catorce, la la Comisión para Promover la Competencia (COPROCOM) rindió opinión en relación con la regulación del precio del arroz y los resultados del estudio "Análisis sobre el Mecanismo Actual para la Estimación y Determinación de los Precios del Arroz bajo el Contexto de la Cadena de Comercialización, elaborado por el Instituto de Investigaciones en Ciencias Económicas de la Universidad de Costa Rica (IICE-UCR), en el que concluyó lo siguiente:

  "Conclusión respecto a la estructura del mercado de arroz en granza: Si bien el precio de compra del arroz en granza ha estado regulado durante décadas, los datos que muestran el estudio IICE-UCR permiten concluir que se mantienen las condiciones que llevaron a este órgano a emitir criterios que no respaldaban la regulación de este precio en el pasado. La oferta del arroz en granza nacional se encuentra en manos de una gran cantidad de productores, por otra parte, la compra o la demanda de este arroz en granza proviene de 15 empresas ninguna de las cuales tiene una participación que permita suponer la existencia de poder sustancial [capacidad de imponer precios o las demás condiciones de comercialización, de manera independiente, sin que ninguno de los competidores pueda contrarrestar ese poder], por lo que la cantidad de agentes puede permitir una competencia efectiva con las condiciones de rivalidad entre los distintos agentes que permita un mejoramiento de la oferta en calidad y precio en beneficio del consumidor.

  Así se concluye que el mercado de arroz en granza nacional no presenta condiciones monopolísticas u oligopólicas que permitan la regulación del precio de este producto en términos del artículo 5 de la Ley No. 7472." Más adelante, sobre la comercialización mayorista y detallista del arroz pilado concluye: "Así las cosas, 15 empresas compitiendo en la venta de arroz de distintas calidades a las que se suman las empresas importadoras, que distribuyen sus productos a través de mayoristas y un gran número de minoristas, permiten concluir que tanto el mercado de distribución de mayorista de arroz como el mercado de distribución al detalle del grano no presentan condiciones monopolísticas u oligopólicas que permitan la regulación del precio de este producto en los términos del artículo 5 de la Ley No. 7472"; y a continuación agrega: "V. CONCLUSIONES EN RELACIÓN CON EL ESTUDIO DEL IICE-UCR Lo anteriormente expuesto permite concluir: A. Dado que las condiciones que dieron origen a los criterios anteriormente emitidos por este órgano no han variado sustancialmente, aunque han mejorado un poco dadas las importaciones de arroz pilado, se debe mantener la recomendación de la Comisión para Promover la Competencia de no regular el precio del arroz en ningún nivel de la cadena de producción o comercialización, por no existir una situación de excepción de las dispuestas en el artículo 5 de la Ley No. 7472. / B. Se comparten las conclusiones del estudio elaborado por la IICE-UCR especialmente el hecho de que la fijación de precios del arroz, aunada a otras políticas que han distorsionado las condiciones de ese mercado, no han contribuido con objetivos importantes como el aumento la (sic) productividad en el sector o el mejoramiento de las condiciones de los agricultores o de acceso para los consumidores." En relación con la fijación transitoria y excepcional de los precios mínimos y máximos del arroz pilado señaló: "Con el Decreto Ejecutivo No. 37699-MEIC del 15 de mayo del año 2013, se estableció la eliminación de todo esquema de regulación de precio del arroz a partir del 1° de marzo de 2014. / En el Considerando XI de dicho decreto el Gobierno de la República reconoce la importancia de establecer un mecanismo transitorio de fijación, orientado a ordenar los precios de arroz pilado en el mercado nacional en todas las calidades, previo a la eliminación del esquema vigente.

  Por ello decreta, según artículo 2, fijar de manera temporal los precios del arroz pilado en todas las calidades que se comercializan en el territorio nacional, mediante la determinación de un precio mínimo y máximo para cada una de las calidades que se comercializan en el mercado. / De tal forma que las calidades de arroz superiores a 80/20 (80% grano entero) que nunca habían estado reguladas, fueron fijadas no sólo a través de un precio máximo como resulta lo usual en la regulación de alimentos esenciales para la población, sino a través de un precio mínimo de venta. / Dado que se trataba de una regulación temporal justificada en una situación excepcional como lo era el ordenamiento del mercado previo a la desregulación del precio del arroz luego de más de 50 años, esta Comisión omitió pronunciarse en espera de que finalmente las distorsiones generadas por la regulación de precios en el mercado de ese grano fueran eliminadas. / El Decreto Ejecutivo 37699-MEIC ha sido reformado en dos ocasiones: / * Primero por Decreto No. 38093-MEIC, del 20 de diciembre del 2013, que señala que dado el bajo nivel de avance en la elaboración de un mecanismo alternativo sustitutivo al esquema actual de fijación de precios del arroz establecer una prórroga para que el esquema de regulación de precios del arroz sea eliminado a partir del 1° de setiembre del 2014. / * Luego por el Decreto No. 38143-MEIC, del 16 de enero del 2014, que establece que una nueva prórroga para eliminar todo esquema de regulación de precios del arroz que llevaría a que la eliminación de la fijación se lleve a cabo a partir del 1° de marzo del 2015. / Sin embargo, la fijación de precios mínimos y máximos para todas las calidades de arroz pilado, medida que se adoptó como transitoria y excepcional, se mantiene en vista de que no fue considerada en ninguno de los decretos posteriores al No. 37699. / Tal como lo establece el artículo 5 de la Ley No. 7472, y en vista de que la motivación que llevó a la adopción de esa medida no está relacionada con el fundamento que ha sustentado durante años la fijación de toda la cadena de comercialización del arroz 80/20 y que se encuentra en conocimiento de los Tribunales de Justicia, se hace necesario alertar a las autoridades del MEIC sobre la necesidad de revisar dicha medida dentro de períodos no superiores a los seis meses, tal como establece la normativa atinente, a fin de determinar si los motivos que llevaron a su establecimiento aún se mantenían. / Es preciso indicar que los precios mínimos perjudican a los consumidores por cuanto al establecer el menor precio al cual se puede ofrecer un producto en el mercado, se limita la competencia en precio entre los industriales que fabrican el producto y entre éstos y los importadores del grano.

  Si bien asegura una ganancia a los industriales y comercializadores del grano -los productores no tienen ese beneficio- lo hace en detrimento de los consumidores de un producto esencial en la canasta de los costarricenses especialmente de los menores ingresos. / Por otra parte, el establecimiento de precios mínimos no fomenta la eficiencia en la producción industrial del bien, por cuanto las empresas no se ven obligadas a competir en precio para su producto y a su vez se entorpece que los beneficios del libre comercio y la entrada de contingentes a menor precio se traslada a los consumidores, quedándose en manos de unos pocos importadores, incluidos los industriales del grano." Al tenor de las anteriores consideraciones hace las siguientes recomendaciones finales: "Por lo antes expuesto, dado que no han cambiado las condiciones en los mercados de la producción y comercialización de arroz que justifiquen la medida, esta Comisión reitera su recomendación de eliminar la regulación del precio del arroz en todos los niveles de producción y comercialización. / Si bien resulta importante que se tomen las acciones para evitar las posibles repercusiones que podría tener esta medida sobre los agricultores, especialmente los de menor tamaño (1.355) y se entiende que la ampliación del plazo para ejecutar esa liberalización de precios responde a la búsqueda de esas acciones, el Gobierno debe tener presente que el fomento de la competencia en el mercado arrocero tendrá como resultado incremento en la productividad y disminución en los costos de operación que redundarán en una mayor oferta para los consumidores a mejores precios.

  No debe de olvidarse que el arroz es un producto esencial en la mesa de 1.376,000 hogares costarricenses, y especialmente en los hogares pobres (285.467) en los cuales constituye el alimento que representa el mayor porcentaje de gasto en el presupuesto familiar. / No obstante, hasta tanto se libere el precio del grano, se sugiere a su vez a las autoridades del MEIC eliminar la fijación de precios mínimos y máximos de todas las calidades de arroz pilado por los perjuicios para los consumidores y para la competencia en el mercado que conllevan" (folios 484 a 487 del expediente judicial. El resaltado es del original); y,

• 21.)Que en informe "Actualización del Análisis sobre el Mecanismo Actual para la estimación y Determinación de los Precios del Arroz Bajo el Contexto de la Cadena de Comercialización", entregado por el Instituto de Ciencias Económicas de la Universidad de Costa Rica el siete de mayo del dos mil catorce, se concluyó lo siguiente en relación con los decretos impugnados: "El análisis realizado continúa dejando serias interrogantes sobre la efectividad del mecanismo de fijación de precios del arroz. Un punto central es que los precios al consumidor final han ido en constante aumento, particularmente desde el segundo semestre del 2008, en que el precio internacional experimentó más bien un fuerte descenso. A la vez, los precios finales pagados al productor son en muchos casos menores al precio de referencia fijado, principalmente por temas de calidad en las entregas. Por otro lado, no se observan mejoras en los niveles de productividad del arroz, al compararlos con años anteriores. La productividad media bajó de 4,8 ton/ha en la cosecha de 1999-2000 a sólo 3,40 ton/ha en la cosecha 2012-2013. / Adicionalmente, la alta variabilidad en los rendimientos de las fincas así como en los costos de producción y los precios obtenidos por la entrega de arroz en granza, contrastan con el actual mecanismo de fijación de precios, que parte de supuestos sobre variables "promedio" y estimaciones para una "finca modelo", que parecen no ser consistentes con la realidad y diversidad de los productores arroceros. / Los datos a nivel de finca disponibles de diversas fuentes muestran una significativa variabilidad en los rendimientos por hectáreas de los productores. Más aún, los rendimientos tienden a variar en el tiempo sin patrón aparente. A la vez, se observan notables diferencias en los costos de producción para una muestra de productores analizada. En muchos casos los costos parecen ser incluso inferiores a los oficialmente estimados por el MEIC y los actualizados por el CONARROZ. / Los precios pagados al productor (y en general todos los precios a lo largo de la cadena), han aumentado de manera significativa desde mediados del 2008, debido a las acciones impulsadas por el Programa Nacional de Alimentos. Estos aumentos han sido significativos cuando se les compara con la tendencia en años atrás, incluso en presencia de un nuevo régimen cambiario. Paralelamente, los precios internacionales del arroz han disminuido marcadamente en el mismo período. Sin embargo, las diversas distorsiones qye existen en el mercado del arroz impiden la transmisión de los precios internacionales, y una mayor participación del comercio internacional en las decisiones locales de producción. / Los datos disponibles a nivel de finca evidencian precios de entrega menores al precio al productor oficialmente establecido, debido al mecanismo de pago de acuerdo a los parámetros de calidad del grano. Por otra parte, cuando se comparan los precios con los costos de producción de una muestra de fincas, se muestra que muchos productores parecen obtener márgenes superiores a los fijados por el MEIC. Una situación similar sucede con los demás actores de la agrocadena, particularmente los industriales, quienes adicionalmente y gracias a la cláusula del desempeño se garantizan la exclusividad de la importación del contingente de arroz en granza, el cual está exento del pago de aranceles, lo que podría estar generando aún mayores márgenes de ganancia en esta fase. / Los niveles de concentración de la industria del arroz son altos, en todos los eslabones de la agrocadena. La excepción se encuentra en la producción, debido a la presencia de cientos de productores con diversas escalas de área sembrada. Se observa que las agroindustrias con mayor peso relativo en la compra del arroz granza son asimismo parte de las principales importadoras de arroz en granza, debido a la cláusula de desempeño. / Por otra parte, el análisis de eficiencia realizado con una muestra de fincas indica que existen significativas diferencias tanto en el desempeño productivo como en los costos de producción. Esta diversidad contrasta con los resultados promedio que se utilizan para la toma de decisiones sobre la política hacia el sector arrocero. / En general, el análisis realizado destaca la importancia de contar con datos e información a nivel de unidad productiva (finca), para realizar mejores estimaciones sobre las principales variables que influyen en el comportamiento del mercado del arroz. Si bien se ha avanzado con el desarrollo de bases de datos por parte de CONARROZ, se requiere de más trabajo para consolidar las fuentes de datos cuantitativos más confiables. Asimismo se requiere avanzar con la identificación de variables claves como el empleo, la productividad y la estructura de costos. / Resumiendo se concluye que: / * La fijación de precios actual continúa sin contemplar varios aspectos de la realidad del mercado tanto nacional como internacional. / * La fijación de precios del arroz no está contribuyendo con objetivos de política importante como el aumento de la productividad y el mejoramiento de las condiciones de acceso por parte de los consumidores. / * El esquema de fijación de precios presenta características no consistentes con algunos de sus objetivos originales. / * No se identifican argumentos económicos o sociales para justificar el actual sistema de fijación del precio del arroz ya que: / - Muchos productores reciben menores precios al fijado (por efecto del pago por calidades) / - Los consumidores, particularmente los de menores ingresos, pagan precios muy por encima de los internacionales / - La productividad se mantiene estancada y hacia la baja. / - La fijación puede estar creando tendencias hacia la alza en los costos de algunos insumos y servicios utilizados en la producción. / En consecuencia, es importante pensar en esquemas alternativos a la fijación de precios y señalar algunas de sus características. Por una parte, un esquema aternativo a la fijación de precios debe considerar el comportamiento de los precios internacionales para dar señales más claras sobre la evolución del mercado y favorecer la toma de decisiones de los productores así como evitar incumplimientos con obligaciones internacionales contraídas. Por otra parte, se debe tomar en cuenta la heterogenidad del sector y las limitaciones de la toma de decisiones de política basada en datos "promedio", lo que llevaría a un enfoque diferenciado de apoyo por parte del CONARROZ y del Gobierno para productores con mayor vulnerabilidad en la cadena productiva; esto es fundamental. Adicionalmente, es necesario incorporar y dimensionar claramente el proceso y las implicaciones de la apertura del mercado ya negociada con el DR-CAFTA. / Al final el tema central es la productividad de los productores, y esta no tiene relación con la fijación de precios. Las inversiones en investigación y desarrollo, la promoción de buenas prácticas agrícolas, el manejo sostenible de los recursos naturales y las capacidades gerenciales son los determinantes del éxito empresarial. La distribución de ganancias a lo largo de la cadena depende tanto de la sostenibilidad financiera como de la capacidad de modernización y asociativa entre los productores, que son base para el crecimiento y fortalecimiento del sector. / En términos generales, la evidencia analizada parece apoyar la tesis planteada por Nombre53871 et al (2010), quienes indican que la política del sector arroz seguida en el país presenta un claro ejemplo de "fallas de gobierno" con impactos negativos a través de las numerosas distorsiones que existen" (disco compacto adjunto);
• 22.)Que en nota sin número ni fecha, la Directora de la Dirección de Apoyo a la Competencia del Ministerio de Economía, Industria y Comercio -Ana Victoria Velásquez G.-, y titulada "Criterio de la Dirección de Apoyo a la Competencia sobre supuesta omisión indebida de consulta a la COPROCOM en Decreto No. 37699", hizo las siguientes consideraciones respecto de las objeciones planteadas en esta demanda por la Comisión de Consumidores de Costa Rica contra el Estado, en lo que interesa: "Que de conformidad con el Artículo 18 del Reglamento a la Ley No. 7472, Ley de Promoción de la Competencia y Defensa Efectiva del Consumidor, / " ... No se requerirá el criterio de la COPROCOM para los ajustes puramente cuantitativos en la regulación, los cuales se efectuarán por el mismo órgano que dispuso la medida original."/ Así las cosas, tratándose de un ajuste meramente cuantitativo en el precio resulta claro que no era el necesario para el criterio de la Comisión para Promover la Competencia. / ... Del Decreto No. 37699-MEIC Eliminación del Esquema de Fijación de Precios y Transición hacia un mecanismo alternativo, se desprende con claridad la intención de la Administración de establecer un mecanismo transitorio de fijación orientado a ordenar los precios del arroz pilado en el mercado nacional de todas las calidades, previo a la eliminación del esquema vigente. / Por lo anteriormente expuesto, en el tanto la justificación de la medida regulatoria para las calidades de arroz superiores a la 80/20 no estuviera relacionada con condiciones monopolísticas, es criterio de esta Dirección que no procedía la consulta a la COPROCOM, de conformidad con la legislación vigente. / ... De tal forma, que el papel de la COPROCOM en la eliminación de una medida regulatoria se limita a la circunstancia en la que la solicitud sea realizada por interesado, caso en el cual debe considerar la posición de la Administración de previo a emitir su criterio. / Así las cosas, no resulta procedente la solicitud de criterio a la COPROCOM para la eliminación de la medida regulatoria del arroz, por cuanto la propia Administración, luego de un estudio técnico, fue la que determinó que no se daban las circunstancias que justificaban la medida. Adicionalmente, la regulación de los precios del arroz no obedecían a un criterio de la Comisión para Promover la Competencia, que reiteradamente había solicitado que se eliminara, sino a un razonamiento de la Administración" (folios 360 a 262 del expediente judicial);
• 23.)Que con la fijación de precios mínimos regulados para la adquisición del arroz en granza y pilado en todas sus pretensiones, el Decreto Ejecutivo número 37699-MEIC, del quince de mayo del dos mil trece y sus reformas, vigente a partir del veintitrés de mayo del año dos mil trece y hasta al veintisiete de febrero del dos mil quince (artículos 1 y 5), respecto del arroz en granza y del quince de mayo del dos mil tres hasta el ocho de junio del dos mil quince, respecto del arroz pilado en todas sus presentaciones en el país (artículos 2, 3 y 4); causó daño económico a los consumidores, consistente en un precio más alto del producto del existente en el mercado internacional en el mismo período (Informe Final del Instituto de Investigaciones de Ciencias Económicas de Costa Rica -IICE-UCR y opinión de la Comisión para Promover la Competencia -COPROCOM-, en sesión ordinaria número 5-2014, referencias supra citadas -hechos probados 8.) y 17.)-); y,
• 24.)Que el arroz es un bien que compone la canasta básica definida por el Poder Ejecutivo en el artículo 5 del Reglamento de la Ley del Impuesto General sobre las Ventas, Decreto Ejecutivo número 14082-H, del veintinueve de noviembre de mil novecientos ochenta y dos y sus reformas (Sistema Costarricense de Información Jurídica, SINALEVI).

II.DE LOS HECHOS NO PROBADOS.- También de importancia para la resolución de este asunto, se tiene como hechos no probados los siguientes:

• 1.)Que previo a la adopción de la fijación de precios adoptada y a los decretos que extendieron su vigencia, se haya pasado a consulta a la Comisión de la Promoción de la Competencia o se halla sustentado en un estudio técnico que rebatiera las consideraciones técnicas rendidas por el Instituto de Investigaciones de Ciencias Económicas de la Universidad de Costa Rica (IICE-UCR) en su Informe Final "Análisis sobre el Mecanismo Actual para la Estimación y Determinación de los Precios del Arroz bajo el Contexto de la Cadena de Comercialización", del veinticuatro de abril del dos mil trece;
• 2.)Que la fijación de precios del arroz impugnado se haya sustentando en un estudio en el que se determinó la necesidad de ordenar el mercado del arroz existente al momento de su adopción (por existir un traslape de precios y calidades que desestabilizaban económicamente a los sectores productivo e industrial nacional del arroz), como requisito previo a la liberalización de este producto;
• 3.)Que el decreto impugnado, con sus reformas, se constituya en un mecanismo de transición y temporal (de mayo del dos mil trece a marzo del dos mil quince), previo a la liberación de los precios del arroz al finalizar su vigencia;
• 4.)Que la Administración responsable (Ministerio de Economía, Industria y Comercio) haya realizado la revisión periódica de la fijación del precio del arroz impugnado, en los términos en que el ordenamiento jurídico exige (mínimo cada seis meses, si no media gestión alguna al respecto);
• 5.)El porcentaje de más que el consumidor pagó por el precio del arroz en todas sus presentaciones en relación con el precio internacional en el período correspondiente del quince de mayo del dos mil trece al veintisiete de febrero del dos mil quince, respecto del arroz en granza y hasta el ocho de junio del dos mil quince, respecto del arroz pilado en todas sus presentaciones en el país; y,
• 6.)Que con ocasión de la sentencia número 16567-2008, de las las catorce horas cincuenta y tres minutos del cinco de noviembre de la Sala Constitucional, se haya hecho alguna reforma administrativa interna o normativa para incorporar en la formación de la voluntad de la Corporación Arrocera Nacional, al sector de los consumidores.

III.DEL OBJETO DE LA DEMANDA.- En su demanda, los personeros de los actores -a saber, de los consumidores Nombre37262 y Nombre136929 y las asociaciones de Consumidores de Costa Rica y Nacional de Consumidores Libres-, requirieron que en sentencia se hicieran los siguientes pronunciamientos:

• a.)El primero, de naturaleza declarativo, para se declara la disconformidad (primera pretensión) y nulidad (segunda pretensión ) de los artículos 1, 2, 3 y 7 del Decreto Ejecutivo número 37699-MEIC, del quince de mayo del dos mil trece, publicado en el Diario Oficial La Gaceta número 95, Alcance Digital número 92 del veinte de mayo de ese mismo año y corregido por la Fe de Erratas publicada en el Diario Oficial La Gaceta número 114 de junio siguiente, que estableció una regulación o fijación de precios del arroz de la siguiente manera -en lo que fue impugnado-: un precio de ¢22.604.41 por saco en granza seca y limpia de 73.6 kilos con 13% de humedad y 1.5% de impurezas, con una vigencia inicial, a partir de la publicación del decreto y hasta el primero de marzo del dos mil catorce (artículo 1); cuya vigencia fue prorrogada hasta el primero de setiembre del dos mil catorce, por Decreto Ejecutivo número 38093-MEIC, del veinte de diciembre del dos mil trece; y finalmente, hasta el primero de marzo del dos mil quince, por Decreto Ejecutivo número 38143-MEIC del dieciséis de enero del dos mil catorce; un precio mínimo y máximo en todas las calidades del arroz pilado que se comercializan en el territorio nacional, tanto de las bolsas de 24 kilogramos como de las bolsas de 46 kilogramos, entre 50% a 100 % grano entero (detallados en Anexos) (artículo 2 y 3 ); y la determinación del precio del arroz para la calidad 80/20 con un precio mínimo de ¢657.00 y uno máximo de ¢661.00 por kilogramo; fijación que regiría a tres días después de la publicación del edicto (artículo 7); y finalmente que esta fijación de precios sería eliminada a partir del primero de marzo del dos mil catorce (artículo 5); pero como ya se indicó, se extendió, primero al primero de setiembre del dos mil catorce, ello al tenor del Decreto Ejecutivo número 38093-MEIC; y finalmente, hasta el primero de marzo del dos mil quince, por Decreto Ejecutivo número 38143-MEIC. Los motivos de la nulidad que alegaron son los siguientes: a) Infracción del artículo 46 de la Constitución Política, en tanto dicha fijación no está dada en protección de los intereses económicos del consumidor y su libertad de elección; sino en detrimento de éstos. Advierte que el Estado debe adoptar las acciones positivas o correctivas tendentes a dar cumplimiento al mandato constitucional. Que en el caso, existen una serie de convenios multilaterales para el control de las prácticas comerciales restrictivas, suscritas para favorecer el comercio internacional y desarrollo de los países en vías de desarrollo, por el que se pretende garantizar una mayor eficiencia en el sistema de mercado a través de la tutela de la competencia, precisamente instauradas para evitar prácticas monopolísticas y favorecer el interés económico del consumidor (principio de eficiencia al menor precio en un amplio abanico de productos y servicios.) Así se infiere de las Resoluciones A/RES/35/63 del cinco de diciembre de mil novecientos ochenta y A/RES/39 248, del dieciséis de abril de mil novecientos ochenta y cinco, ambas de las Naciones Unidas; cuyos principios rectores fueron incorporados en el artículo 46 de la Carta Fundamental con ocasión de su reforma dada por Ley número 7607, del veintinueve de mayo del año de mil novecientos noventa y seis. Este nuevo orden orienta las relaciones de consumo en el que tiene cabida la promoción de la competencia. En el caso, acusan que el modelo de fijación de precios del arroz adoptado lesiona al consumidor, en tanto impone precios por encima de los del mercado internacional. Advirtieron que al tenor del numeral 8 de la Ley Orgánica del Poder Judicial, los juzgadores no pueden aplicar normativa que riña de manera abierta con la Constitución Política; y aclararon que no se está frente a un proceso de constitucionalidad, sino de control de legalidad de la conducta impugnada, conforme a la jerarquía normativa del bloque de legalidad (artículo 6 de la Ley General de la Administración Pública); y b.) Infracción del artículo 5 de la Ley de Promoción de la Competencia y Defensa Efectiva del Consumidor, número 7472 por indebida aplicación: por cuanto, señalan que aún y cuando la regulación de precios es constitucional y legalmente posible, ello sólo puede serlo en supuestos de excepción -en los que se espera un abuso del poder dominante de los agentes económicos involucrados, que haga incrementar el precio de manera artificial- y en consecuencia, por un plazo temporal, de donde se constituye en un garante del equilibrio, que el mercado no da, de donde se fija un precio sobre la base de los costos de producción y una utilidad razonable, de donde el mismo no sea abusivo. Advierten que ya con anterioridad, en sentencia número 137-2012-VI este Tribunal reconoció la competencia del Poder Ejecutivo de fijar el precio a bienes, pero lo sujeta a que ello se haga sobre la base de criterio técnico razonado de la Comisión para la Promoción de la Competencia (COPROCOM). Sin embargo, la fijación de precios que se impugna no cumple las exigencias mínimas establecidas en la ley, dado que: i.- no se trata, ni de una medida de excepción ni temporal; al contrario, se trata de una situación permanente, dado que desde hace aproximadamente dieciocho años (desde mil novecientos noventa y seis) se regula el precio del arroz; lo que a su criterio, constituye un fraude de ley de parte del Poder Ejecutivo, que por este medio, ha venido fijando de manera indefinida -no temporal- el precio del arroz en sus diversas manifestaciones; ii.- no se pidió el parecer de la Comisión para la Promoción de la Competencia (COPROCOM), ni tampoco existe ningún estudio técnico, como lo exige el Reglamento de la Ley 7472, que legitime o justifique la medida, de regulación "transitoria " de precios del arroz, previo a su liberación. Al contrario, la prueba técnica que consta en autos (Informe Final del Instituto de Investigaciones en Ciencias Económicas de la Universidad de Costa Rica -IICE-UCR- "Análisis sobre el mecanismo actual para la estimación y determinación de los precios del arroz bajo el contexto de la cadena de comercialización"), hace evidente la arbitrariedad de la actuación impugnada, en tanto dispuso la fijación de precios del arroz y retardó en dos ocasiones la liberalización de los mismos, en perjuicio directo de los consumidores, en contravención de la norma fundamental que obliga proteger sus intereses económico. Disienten del criterio de la representación estatal, para quien la exigencia de respaldar este tipo de medidas (fijación "temporal" de precios en criterios técnicos es únicamente para supuestos de situaciones monopolísticas u oligopólicas, dado que ello contrasta con el mandato legal de referencia; de donde la interpretación de la normativa reglamentaria (artículos 13, 16 y 17 del Reglamento de la Ley número 7472) deba hacerse de manera integral, al tenor de la cual se entiende que en todos los casos debe existir un criterio técnico que respalde la excepcionalidad de la situación, para legitimar la fijación de precios de parte del Gobierno. Tampoco estimaron de recibo la consideración de la representación estatal de estimar que de existir un vicio por la omisión de esta consulta, este no sería grave, por no ser vinculante el criterio de la Comisión de Promoción de la Competencia (COPROCOM); criterio que alega no es de recibo, por formar parte del proceso de formación de la voluntad de la Administración en este tipo de asuntos; iii.- la fijación que se hace no está motivada ni fundamentada (artículos 133 y 136 de la Ley General de la Administración Pública), requisitos que cobran refuerzo cuando se trata de actos discrecionales que inciden en la esfera jurídica de los administrados -en este caso de carácter patrimonial de los consumidores-, en tanto se constituyen en garantía del debido proceso y del control administrativo y jurisdiccional; cuya omisión o vicio es insubsanable al tenor del artículo 166 de la misma Ley General. Así, acusan que esta actuación carece totalmente de criterio técnico que justificara mantener la regulación de precios del arroz, primero hasta el primero de marzo del dos mil catorce, luego hasta el primero de setiembre siguiente, y finalmente, hasta el primero de marzo del dos mil quince; siendo que al contrario, el que existe más bien estima nociva al orden público económico costarricense esta regulación, en tanto lo que respalda es la liberalización de los precios de este producto. Consideran que no se sabe el origen de la consideración contenida en la actuación impugnada, en la que se afirma de la necesidad de regular transitoriamente los precios del arroz por presentar el mercado de arroz pilado un traslape de precios y calidades, que desestabilizan económicamente al sector industrial y productivo nacional; así, señalan, se trata de meras afirmaciones sin validez ni respaldo técnico. Tampoco se dio respuesta a las objeciones planteadas por la Asociación de Consumidores de Costa Rica al borrador del decreto; no siendo atendibles las dadas por oficio VM-OF-114-13, del Viceministro de Economía, Industria y Comercio, de fecha del veintinueve de mayo del dos mil trece, por ser de fecha posterior y no subsanar los vicios alegados; siendo de interés para este asunto que por sentencia 2008-016567, de las catorce horas y cincuenta y tres minutos del cinco de noviembre del dos mil ocho, la Sala Constitucional declaró inconstitucional la conformación de la Corporación Arrocera Nacional, por no contemplar representación de los consumidores.
• b.)El segundo, de condena, para ordenarle al Poder Ejecutivo a que, cuando ejercite la potestad regulatoria establecida en los numerales 46 de la Constitución Política y 5 de la Ley de Promoción de la Competencia y Defensa Efectiva del Consumidor, lo haga conforme a los límites establecidos en el ordenamiento jurídico, a saber excepcionalidad de la medida, temporalidad de la fijación del precio, criterio fundado de la COPROCOM o estudio técnico conforme al Reglamento de la Ley número 7472 y ajuste a las reglas de la ciencia y de la técnica (tercera pretensión).
• c.)Finalmente, el tercero, también de condena , consistente en el reclamo indemnizatorio (cuarta pretensión), con ocasión del daño económico sufrido por la colectividad de consumidores, derivada de la fijación arbitraria de los precios del arroz impugnados y su prórroga en el tiempo, como se infiere del estudio técnico preparado por el Instituto de Ciencias Económicas de la Universidad de Costa Rica (IICE-UCR), que consta en el propio expediente administrativo, en el que claramente se concluyó que " ... los consumidores, particularmente los de menos ingresos, pagan precios muy por encima de los internacionales." A este respecto, pidieron condenar en abstracto al Estado a los daños y perjuicios causados, para que éstos sean determinados en la fase de ejecución de sentencia. Advirtieron que conforme a lo razonado por la Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia en sentencia número 675-F-S1-2007, tiene plena legitimación para formular este reclamo indemnizatorio, no así, para percibir la indemnización pedida. Asimismo, pidieron la correspondiente condena de costas (quinta pretensión) al Estado.

En relación con la audiencia conferida por esta Autoridad, manifestaron que el nuevo Decreto Ejecutivo 38884-MEIC tiene un contenido análogo del impugnado, pues ambos fijan el precio del arroz en granza y pilado, en las mismas condiciones y presentaciones. Señalaron que no lo impugnaron ni solicitaron la ampliación de la demanda respecto de esta nueva regulación, por cuanto su promulgación fue posterior a la celebración de la Audiencia Preliminar de este proceso; pero en esta misma Jurisdicción, pende otro proceso contencioso contra esa nueva regulación, que se tramita en expediente 15-009415-1027-CA. Seguidamente advirtieron que no es de recibo si lo pretendido por la representación estatal es que se declare la inadmisibilidad de la demanda por haberse extinguido la vigencia de los decretos ejecutivos impugnados, por existir una pretensión indemnizatoria referida a los efectos causados por la vigencia de aquellos; para cuya procedencia, no requiere que estén vigentes a la fecha de adopción del pronunciamiento que se pide hacer.

Estimaron que una consideración en contrario sería una evidente burla a la tutela judicial efectiva, evitando con ello, el control de legalidad requerido en este proceso; y advirtieron en este sentido, que no es atribuible a ellas el tiempo esperado para que se hiciese este pronunciamiento de fondo. Finalmente refirieron a la teoría de la "ultractividad de la norma derogada" o " supervivencia (de los efectos) del derecho abolido", conforme a los cuales, el interés actual de obtener un pronunciamiento -en este caso referido al control de legalidad de una fijación de precios del arroz- se mantiene o pervive aún habiéndose extinguido la vigencia de aquella actuación impugnada, en virtud de los efectos ilegales que pudo haber causado durante su vigencia; como lo ha reconocido la Sala Constitucional, en sentencia número 2009-6838 y la doctrina. Añadieron que la pertinencia de la demanda se mantiene también respecto de la pretensión de condena a la Administración de ejercer la discrecionalidad propia de la potestad de fijación de precios conforme a los límites y mandatos impuestos por el ordenamiento jurídico; además del reclamo indemnizatorio.

(Demanda a folios 303 a 321; ampliación de la demanda a folios 383 a 387; manifestaciones durante la celebración de la Audiencia Preliminar, conforme a respaldo en disco compacto adjunto y minuta a folios 523 frente a 524 vuelto; alegato de conclusiones a folios 542 a 528; y audiencia sobre derogatoria de la normativa impugnada a folios 566 a 567.)

IV.DELIMITACIÓN DEL ANÁLISIS DE LEGALIDAD QUE SE HACE EN ESTE PRONUNCIAMIENTO.- En atención a la nota de la representación estatal el pasado diez de marzo (del dos mil quince), visible a folio 561 del expediente judicial, resulta necesario precisar que en esta demanda, lo impugnado es la fijación del precio del arroz contenida en el Decreto Ejecutivo número 37699-MEIC, del quince de mayo del dos mil trece, publicado en el Diario Oficial La Gaceta número 95, Alcance Digital número 92 del veinte de mayo de ese mismo año, y corregido por la Fe de Erratas publicada en el Diario Oficial La Gaceta número 114 de junio siguiente, y sus reformas, adoptadas por los Decretos Ejecutivos número 38093-MEIC, del veinte de diciembre del dos mil trece, y publicado en el Diario Oficial La Gaceta número 1, del dos de enero del dos mil catorce y el número 38143-MEIC, del dieciséis de enero del dos mil catorce, y publicado en el Diario Oficial la Gaceta número 12, del diecisiete de enero del dos mil catorce.

Conforme a las alegaciones de los actores, lo impugnado es la regulación del precio del arroz a partir del veintitrés de mayo del dos mil trece y hasta el primero de marzo del dos mil quince. Conviene en todo caso precisar que, conforme se dispuso en el Decreto Ejecutivo número 38884-MEIC, del veinticuatro de febrero del año dos mil quince, y publicado en el Diario Oficial La Gaceta número 41, del veintisiete de febrero siguiente, se dispuso derogar los artículos 1, 5, 6 y 7 de la actuación anterior indicada y mantener la vigencia de los numerales 2, 3 y 4 hasta el siete de junio del año en curso (dos mil quince). Para mayor claridad de lo impugnado, en lo que refiere al contenido de las disposiciones y vigencia de las mismas, se tiene el siguiente cuadro, a partir del cual se hará el correspondiente análisis de legalidad requerido en este asunto:

Artículo Contenido Vigencia según Decreto Derogatoria 1 (impugnado texto original y prórroga de vigencia) Fija un precio de ¢22.604.41 por saco en granza seca y limpia de 73.6 kilos con 13% de humedad y 1.5% de impurezas Decreto 37699-MEIC:

23 de mayo del 2013 al primero de 1 de marzo del 2014 Decreto 38093-MEIC prorrogó vigencia hasta el 1 de setiembre del 2014 Decreto 38143-MEIC prorrogó vigencia hasta el 1 de marzo del 2015 A partir de la vigencia del Decreto 38884-MEIC: 27 de febrero del 2015 (arts. 11 y 12) 2 (impugnado texto original y no prórroga de vigencia) Fija un precio mínimo y máximo en todas las calidades del arroz pilado que se comercializan en el territorio nacional, con base en fórmula proporcionada por CONARROZ Decreto 38884-MEIC:

Prorrogó vigencia hasta el 7 de junio del 2015 (Transitorio I) 3 (impugnado texto original y no prórroga de vigencia) Fija un precio mínimo y máximo en todas las calidades del arroz pilado que se comercializan en el territorio nacional, tanto de las bolsas de 24 kilogramos como de las bolsas 46 kilogramos, entre 50% a 100 % grano entero (precios detallados en Anexos) Decreto 38884-MEIC:

Prorrogó vigencia hasta el 7 de junio del 2015 (Transitorio I) 4 (impugnado texto original y no prórroga de vigencia) Fija el precio del arroz para la calidad 80/20 con un precio mínimo de ¢657.00 u uno máximo de ¢661.00 por kilogramo Decreto 38884-MEIC:

Prorrogó vigencia hasta el 7 de junio del 2015 (Transitorio I) 5 (impugnado traslado de fecha de liberación de los precios fijados) Eliminación de regulación del precio del arroz a partir del 1 de marzo del 2014 Decreto 37699-MEIC:

23 de mayo del 2013 al primero de 1 de marzo del 2014 Decreto 38093-MEIC prorrogó liberación del precio hasta el 1 de setiembre del 2014 Decreto 38143-MEIC prorrogó liberación del precio hasta el 1 de marzo del 2015 A partir de la vigencia del Decreto 38884-MEIC: 27 de febrero del 2015 6 (no impugnado) Deroga la regulación de precios anterior (Decreto Ejecutivo número 35189-MEIC, del 24 de marzo del 2009) a partir de la vigencia del Decreto 38884-MEIC: 27 de febrero del 2015 7 (impugnado texto original) Establece la vigencia de la regulación adoptada a partir del tercer día de la publicación del Decreto a partir de la vigencia del Decreto 38884-MEIC: 27 de febrero del 2015 Consecuentemente, considerándose tanto por la prórroga de las regulaciones de precios del arroz ordenada por el último Decreto Ejecutivo indicado -a saber el número 38884-MEIC-, como la vigencia de la fijación de precios del arroz fijada en esta demanda, el fundamento de derecho de esta acción y las pretensiones que se hacen en ella, se procede con el análisis de legalidad que se requirió a este Tribunal.

A.- PRESUPUESTOS DE FONDO PARA LA RESOLUCIÓN DE ESTE ASUNTO.-

V.DE LA INTERVENCIÓN DEL ESTADO EN LA ECONOMÍA A TRAVÉS DE REGULACIONES DE PRECIOS.- Al tenor del mandato del artículo 46 de la Constitución Política, en su texto originario se establece la tutela de la libertad empresarial, como derecho fundamental y con la reforma dada por la Ley número 7607, del veintinueve de mayo de mil novecientos noventa y seis, no sólo se introdujo el resguardo de los derechos de los consumidores, en sus diversos ámbitos, así en lo que respecta "... a la protección de su salud, ambiente, seguridad e intereses económicos; a recibir información adecuada y veraz: a la libertad de elección, y a un trato equitativo"; sino que de algún modo, recondujo la acción del Estado en el mercado, ya no como actor, esto es, como agente económico, sino como su regulador o rector de excepción. Así, al tenor de esta norma constitucional, bien se puede afirmar que le compete al Estado (en su conjunto), el resguardo del orden público económico, que comprende, la protección del sistema de mercado y una gran gama de garantías de la libertad (derivadas del régimen de la libertad enunciado por la Sala Constitucional, como derivado del numeral 28 de la Carta Fundamental).

Y es precisamente de la armonización de los intereses de los titulares de la libertad de empresa y de los derechos de los consumidores que surge el fundamento en la Carta Política de nuestro país, de la potestad de la Administración de establecer mecanismos para la fijación de precios de bienes y servicios. En efecto, en este sentido lleva razón la representación estatal al señalar que, conforme lo ha desarrollado la jurisprudencia de la Sala Constitucional, se ha estimado que resulta conforme con el Derecho de la Constitución, la intervención del Estado en la economía a través de la regulación de precios y porcentajes de utilidad de los bienes y servicios, manifestación que se ha tenido como expresión del Estado Social de Derecho, en tanto es una competencia que se otorga al Poder Ejecutivo (Presidente de la República y Ministro de Economía, Industria y Comercio) para que a través de Decretos Ejecutivos mantenga el orden social, moral y económico del país, de todos los bienes, no sólo de los de la canasta básica, a fin de evitar actividades o comercios monopólicos, y garantizar una mejor distribución de la riqueza, competencia que deriva de lo dispuesto en los artículos 28 (sistema y principio de la libertad, que permite la regulación en casos de afectación del orden público, daños de terceros y moral), artículo 46 (del que se deriva la libertad de empresa), 50 (intervención del Estado en la economía y distribución de la riqueza) y 74 (principio de justicia social).

(En tal sentido, entre otras, se pueden consultarse las sentencias número 1441-92, 2757-93, 6157-94, 5587-94, 7022-94, 550-95, 3016-95, 3020-95, 3121-95, 4285-95, 0565-99, 5548-2001 y 6385-2002.) Así, señaló que se trata de regulaciones de orden público, en tanto lo que pretenden es regular el orden económico nacional, para garantizar el acceso de determinados bienes y servicios, o promover la producción de determinados productos, y con ello, la mayor y mejor distribución de la riqueza. De suerte, bien puede afirmarse como tesis de principio que la intervención del Estado en la economía, a través de la fijación de precios y de los porcentajes de utilidades en los bienes y servicios está justificada en razón de que se trata de regulaciones de protección de los diversos sectores que participan en la economía, sea al productor, al intermediario o al consumidor, dependiendo de las circunstancias especiales que motivan la intervención, a fin de asegurar el orden público y social del país.

Finalmente, cabe considerar, como lo hizo la Sala Constitucional en sentencia número 2002-6835, de las quince horas veintiocho minutos del veintiséis de junio del dos mil dos, que estas fijaciones de precios encuentran su sentido y justificación

"... en la especial conformación del Estado costarricense, que se define como un Estado Social de Derecho, en virtud de lo cual se deriva la facultad del Estado de desplegar una serie de limitaciones a los derechos fundamentales en atención al mayor beneficio de la colectividad, a fin de garantizar el orden público, la moral social, los derechos de terceros (artículo 28 constitucional) y la vigencia de los valores democráticos y constitucionales, en tanto el orden público se entiende como la integridad y supervivencia de los elementos fundamentales del Estado, como se indicó en la sentencia 0550-95, de las dieciséis horas treinta y tres minutos del treinta y uno de enero de mil novecientos noventa y cinco. Esta conceptualización del Estado deriva de lo dispuesto en los artículos 50 y 74 de la Constitución según lo ha considerado con anterioridad este Tribunal:

"El principio general básico de la Constitución Política está plasmado en el artículo 50, al disponer que «el Estado procurará el mayor bienestar de todos los habitantes del país, organizando y estimulando la producción y el más adecuado reparto de la riqueza», lo que unido a la declaración de adhesión del Estado costarricense al principio cristiano de justicia social, incluido en el artículo 74 ibídem, determina la esencia misma del sistema político y social que hemos escogido para nuestro país, y que lo definen como un Estado social de Derecho.- " (sentencia número 1441-92, supra citada) Como se observa claramente, con fundamento en la norma fundamental de comentario, la fijación de precios de bienes y servicios es una potestad del Poder Ejecutivo que es discrecional, y como tal, su ejercicio está sujeta a control de legalidad que corresponde verificar a la Jurisdicción Contencioso Administrativa, precisamente al tenor de lo dispuesto en el artículo 49 de la propia Carta Fundamental y se desarrolla en los numerales primero y 42 inciso f) en relación al 122 inciso f) del Código Procesal Contencioso Administrativo y en el artículo 15 de la Ley General de la Administración Pública.

VII.DE LA DISCRECIONALIDAD ADMINISTRATIVA Y DE LOS LÍMITES O PARÁMETROS DE CONTROL DE SU EJERCICIO.- En tanto se requiere en este proceso contencioso el análisis de legalidad en el ejercicio de una potestad que es discrecional -intervención del Estado en la economía, a través de la regulación de precios de bienes y servicios-, debemos entonces definir este concepto, así como los límites que el propio ordenamiento da para su legítimo ejercicio. Así, partimos de la base de que la discrecionalidad es un modus operandi de la función formal de la Administración Pública en su conjunto –esto es, de los diversos Poderes del Estado e instituciones públicas, sean Administración Central o descentralizada–, que

"... hace referencia a un determinado modo de operar, de actuar, de realizar algo, consistente en la adopción de decisiones dentro de un margen de apreciación dejado por el ordenamiento mediante la realización de una elección entre diferentes alternativas sobre la base de criterios extrajurídicos . Se trata, pues, de la adopción de decisiones de forma desvinculada del ordenamiento jurídico, realizando una elección entre diferentes alternativas, utilizando para ello criterios valorativos extrajurídicos." (Nombre136933 , . Discrecionalidad Administrativa y Planeamiento Urbanístico. Construcción teórica y análisis jurisprudencial. Editorial Aranzadi. Pamplona. España. 1997. pp. 68 y 69. El subrayado no es del original.)

Es así como se debemos entender la discrecionalidad como la facultad de que se dota a los entes públicos de adoptar decisiones sobre la base de criterios no estrictamente jurídicos –así por ejemplo, de índole política, social, organizativa o de mera oportunidad y conveniencia– según el caso concreto; sin que en modo alguno pueda estimarse como una potestad que denote una voluntad arbitraria, en tanto se constituyen en verdaderos límites de esta facultad los siguientes parámetros, todos definidos previamente por el ordenamiento jurídico nacional, concretamente en los artículos 16, 17, 158.4, y 160 de la Ley General de Administración Pública en relación con la discrecionalidad administrativa, esto es, la ejercida directamente por la administración activa. En todo caso, resulta obvio entender como condicionante del ejercicio de la potestad discrecional administrativa, la existencia previa de una potestad pública, de que cuyo ejercicio dimana el acto discrecional.

En nuestro ordenamiento jurídico-público, en virtud del principio de supremacía constitucional, debemos tener como dadoras de potestad pública las normas de la Carta Fundamental del Estado. Además, al tenor del artículo 59 de la Ley General de Administración Pública, esta materia está reservada a la ley, con lo cual se excluye toda disposición reglamentaria, sea ésta ejecutiva o autónoma de organización y servicio. Así, conforme a la doctrina, jurisprudencia y normativa que rige esta materia, se constituyen en parámetros del control del ejercicio de la potestad discrecionalidad de parte de la Administración, los siguientes:

• a.)La finalidad de la Administración: ya que al tenor de lo dispuesto en el artículo 11.2 de la Ley General de Administración Pública, el fin, como elemento sustancial objetivo de todo acto administrativo, siempre tiene que estar definido previamente en la norma, sea esta escrita o no escrita; es decir, puede estar definido de manera expresa (explícita)–en el texto normativo– o de manera implícita (o tácita), en aquellos supuestos en que la noción del interés público se encuentra necesariamente incluida en la atribución de facultades a la Administración, sobre la base de premisas constitucionales. Lo anterior conduce a una sensible reducción en el ámbito de libertad de elección entre las diversas opciones, por cuanto la decisión está determinada por el deber al que está obligada, de dar satisfacción plena al fin establecido en la norma, que siempre está condicionado a la satisfacción eficiente del interés general. En este sentido, bien se puede afirmar que se trata de una discrecionalidad en el medio, no en el resultado, siendo libre la Administración para ejercer la potestad atribuida en cuanto a la elección del medio idóneo. Es así como el ejercicio de potestades administrativas para fines distintos de los fijados en el ordenamiento jurídico producirá desviación del poder; y en tal virtud, se trata de un vicio de estricta legalidad, en tanto lo que se controla es el cumplimiento del fin concreto que señala la norma habilitante, sobre la base de criterios eminentemente jurídicos –no morales–; o lo que es lo mismo, en constatar la correspondencia entre el efecto-fin producido por el acto emanado de la Administración y la finalidad prevista por la norma habilitante de la potestad. Se advierte que para que se produzca la desviación de poder no es necesario que el fin perseguido sea un fin privado, en tanto basta que dicho fin, aún cuando sea público, sea distinto del previsto en la norma que atribuye la potestad.
• b.)La razonabilidad o también denominado principio de la interdicción de la arbitrariedad, que obliga a hacer el análisis de la legitimación, idoneidad, necesidad y proporcionalidad en sentido estricto de la medida o disposición adoptada por la Administración. En efecto, conforme a la jurisprudencia constitucional ha desarrollado este principio, sobre la base de la doctrina alemana, que hizo un aporte importante al tema de la "razonabilidad" al lograr identificar, de una manera muy clara, sus componentes: legitimidad, idoneidad, necesidad y proporcionalidad en sentido estricto, los cuales han sido reconocidos por nuestra jurisprudencia constitucional de la siguiente manera:

  "[...] La legitimidad se refiere a que el objetivo pretendido con el acto o disposición impugnado no debe estar, al menos, legalmente prohibido; la idoneidad indica que la medida estatal cuestionada deber ser apta para alcanzar efectivamente el objetivo pretendido; la necesidad significa que entre varias medidas igualmente aptas para alcanzar tal objetivo, debe la autoridad competente elegir aquella que afecte lo menos posible la esfera jurídica de la persona; y la proporcionalidad en sentido estricto dispone que aparte del requisito de que la norma sea apta y necesaria, lo ordenado por ella no debe estar fuera de proporción con respecto al objetivo pretendido, o sea, no le sea "exigible" al individuo [...]" (Sentencia número 03933-98, de las nueve horas cincuenta y nueve minutos del doce de junio de mil novecientos noventa y ocho. En igual sentando, pueden consultarse las sentencias número 8858-98, 5236-99, 2000-2858, 2000- 1920, 2000-10826, 2001-0732, 2001-1465-01 y 2001-10153, todas de ese Alto Tribunal.)

• c.)El respeto de los derechos fundamentales: en los términos establecidos en el artículo 17 de la Ley General de la Administración Pública, al consignar: " La discrecionalidad estará limitada por los derechos del particular frente a ella, ...". De donde, su respeto se constituye en un verdadero valladar del ejercicio de las potestades de imperio, precisamente en atención a que una de las características esenciales y propias del Estado Social y Democrático de Derecho (artículos primero, 9, 50 y 74 constitucionales), es precisamente el reconocimiento y respeto efectivo de los derechos fundamentales de parte de toda autoridad pública, en todos los ámbitos de su gestión.
• d.)Los principios generales del derecho: tales como el de equidad, igualdad, justicia, seguridad jurídica, de la buena administración, irretroactividad, buena fe; que al tenor de lo dispuesto en el artículo 7 de la Ley General de Administración Pública, son fuente de derecho, como normas no escritas, y por ello, condicionantes del ejercicio de la potestad discrecional de la Administración.
• e.)Las reglas de la ciencia y de la técnica: Debe de recordarse que el bloque de legalidad del Derecho Administrativo está conformado no sólo por las fuentes escritas , partiéndose de la Constitución Política -no sólo en lo que respecta a su texto, sino también a los valores y principios que de ella dimanan, y además, de lo que ha sido calificado como el Derecho de la Constitución, integrado por el texto, valores y principios derivados de la Carta Fundamental, los tratados internacionales en materia de derechos fundamentales, la jurisprudencia del Tribunal Constitucional y las sentencias de la Corte Interamericana de Derechos Humanos-; los tratados internacionales, las leyes y disposiciones reglamentarias, según ordena el numeral 6 de la Ley General de la Administración Pública; sino también, y en particular, por las reglas unívocas de la ciencia y la técnica. Es así como en tal sentido se constituyen en un importantísimo parámetro delimitador de la discrecionalidad administrativa, conforme al artículo 16 Ídem, en tanto obliga a la Administración a que su actuación esté debidamente motivada en el conocimiento teórico adquirido de las distintas metodologías y disciplinas de la ciencia y la técnica, cuando ello lo amerite, de manera que la voluntad de las instituciones públicas no depende de su libre arbitrio (o escogencia), sino de las valoraciones objetivas obtenidas conforme a las reglas técnicas aplicables al caso. En este sentido, se destaca la objetividad de los criterios técnicos, por cuanto "... si una técnica es científica y, por lo tanto, por definición, cierta, objetiva, universal, sujeta a reglas uniformes que no dependen de la apreciación personal de un sujeto individual, es obvio que no pueda en este aspecto hablarse de «completa discrecionalidad, sino que corresponde, por el contrario, hablar poco menos que de 'regulación' (sujeción a normas, en el caso de la técnica)»" (MARTÍN GONZÁLEZ, M., en su obra El grado de determinación legal de los conceptos jurídicos. RAP, número 54, 1967, p.239), citado por Nombre136933 , . Los problemas del control judicial de la discrecionalidad técnica. (Un estudio crítico de la jurisprudencia. Editorial Civitas, S. A. Madrid. España. 1997. p. 43.) En forma concordante, se manifestó Nombre28 en la Comisión Legislativa cuando se discutió el proyecto de la Ley General de Administración Pública para incluir como parámetro de la discrecionalidad administrativa las reglas unívocas de la ciencia y la técnica, al considerar "... en los casos en que la Administración actúe en materias técnicas que tengan un significado claro y preciso en el caso, las reglas técnicas van a ser, en este caso, como leyes, la violación de los aspectos técnicos de un acto administrativo de un servicio público, naturalmente va a ser una ilegalidad exactamente como si se estuviera violando un precepto legal." (Nombre66348 , . Ley General de Administración Pública, Concordada y Anotada con el Debate Legislativo y la Jurisprudencia Constitucional. Editorial Aselex, S. A. San José, Costa Rica. 1996. p. 99.) Es en aplicación de este parámetro (de las reglas de la ciencia y de la técnica) que puede llegar a afirmarse que se produce la reducción a cero de la discrecionalidad administrativa, en tanto la decisión de la Administración está condicionada a una única solución posible. En efecto, como lo señala la doctrina:

"(L)as diferencias entre ambas pueden resumirse de la siguiente forma:

• 1)en la discrecionalidad técnica no hay nunca ponderación ni elección entre intereses;
• 2)en la discrecionalidad técnica la Administración recurre a la utilización de criterios técnicos; y
• 3)mientras que en la discrecionalidad administrativa conviven juicio y voluntad, en la discrecionalidad técnica, se realiza una actividad de mero juicio en la que no interviene en modo alguno la voluntad." (Nombre136933 , . Los problemas del control judicial de la discrecionalidad técnica. (Un estudio crítico de la jurisprudencia). Op. Cit. p. 37.)

Es por esto, que en el artículo 158.4 de la Ley General de la Administración Pública, de manera expresa se dispone que "(Nombre136472 entenderán incorporadas al ordenamiento, para este efecto, las reglas técnicas y científicas de sentido unívoco y aplicación exacta, en las circunstancias del caso"; de manera que, cualquier falta o defecto en relación a éstas, se constituye en un vicio sustancial del acto administrativo concreto, ya sea porque se desatendieron tales reglas o porque se adoptó una decisión en ausencia de tal parámetro.

VIII.DE LOS LÍMITES ESTABLECIDOS EN EL ORDENAMIENTO JURÍDICO AL A LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA PARA EL EJERCICIO DE LA POTESTAD DISCRECIONAL DE FIJACIÓN DE PRECIOS DE BIENES Y SERVICIOS.- Ahora bien, en lo que refiere a la potestad de regulación de precios de parte del Estado costarricense, es precisamente por la forma en que está determinado el contenido del numeral constitucional de referencia y por darse en un Estado Social de Derecho, que la Administración no puede ejercerla de manera indiscriminada o arbitraria. Al contrario, en razón de la sujeción a los principios de reserva legal ( en lo atinente a la regulación de los derechos fundamentales) -como corolario del principio de la libertad enunciado por la misma Sala Constitucional, sobre todo a partir de la sentencia número número 2175-96, de las nueve horas seis minutos del diez de mayo de mil novecientos noventa y seis; y que está contenido en el numeral 19 de la Ley General de la Administración Pública-, así como la sujeción del principio de legalidad que rige toda la gestión de la Administración Pública -al tenor de los artículos 11 de la Carta Fundamental y 11 de la citada Ley General- que le corresponde a la ley (formal y material) el regular el ejercicio de esta potestad, teniendo claro está, como basamento la disposición constitucional de referencia.

Con la promulgación de la Ley de la Promoción de la Competencia y Defensa Efectiva del Consumidor, número 7472 del veinte de diciembre de mil novecientos noventa y cuatro, y vigente a partir del diecinueve de enero de mil novecientos noventa y cinco, de manera expresa se reguló esta potestad en el numeral 5, en los siguientes términos:

"Artículo 5°.- Casos en que procede la regulación de precios.

La Administración Pública puede regular los precios de bienes y servicios sólo en situaciones de excepción, en forma temporal; en tal caso, debe fundar y motivar apropiadamente esa medida. Esta facultad no puede ejercerse cuando un producto o servicio es vendido o prestado por la Administración Pública, en concurrencia con particulares, en virtud de las funciones de estabilización de precios que expresamente se señalen en la ley.

Para el caso específico de condiciones monopolísticas y oligopolísticas de bienes y servicios, la Administración Pública regulará la fijación de los precios mientras se mantengan esas condiciones.

Los bienes y servicios sujetos a la regulación mencionada en el párrafo anterior, deben fijarse por decreto ejecutivo, previo parecer de la Comisión para promover la competencia acerca de la conveniencia de la medida. En ese decreto, se debe establecer el vencimiento de la medida cuando hayan desaparecido las causas que motivaron la respectiva regulación, según resolución fundada de esa Comisión, que debe comunicarse al Poder Ejecutivo para los fines correspondientes. En todo caso, esta regulación debe revisarse dentro de períodos no superiores a seis meses o en cualquier momento, a solicitud de los interesados. Para determinar los precios por regular, deben ponderarse los efectos que la medida pueda ocasionar en el abastecimiento.

Asimismo, la Administración Pública podrá regular y fijar el precio mínimo de salida del banano para la exportación.

La regulación referida en los párrafos anteriores de este artículo, puede realizarse mediante la fijación de precios, el establecimiento de márgenes de comercialización o cualquier otra forma de control.

Los funcionarios del Ministerio de Economía, Industria y Comercio están facultados para verificar el cumplimiento correcto de la regulación de precios mencionada en este artículo." (El subrayado no es del original.)

Como se observa con claridad la norma legal de referencia establece los presupuestos necesarios para que la Administración pueda hacer ejercicio legítimo de esta potestad discrecional. Estos son:

• a.)en lo que refiere al elemento subjetivo: le atañe en exclusiva al Poder Ejecutivo, ello mediante Decreto Ejecutivo; y tratándose de bienes de la canasta básica, debe relacionarse este canon con el 30 inciso e) de la misma Ley, que le atribuye al Poder Ejecutivo -se repite, en exclusiva- la función esencial de "Estructurar una canasta básica que satisfaga, por lo menos las necesidades de los costarricenses cuyo ingreso sea igual o inferior al salario mínimo establecido por ley y regular, cuando lo considere necesario, los bienes y servicios que la componen";
• b.)en lo que refiere a la causa legitimante o justificante: sólo resulta legítima la medida ante situaciones de excepción, entre las que están comprendidas las condiciones monopolísticas y oligopólicas, debiéndose de entender que no son las únicas causales de excepción, así, a modo de empleo, por situaciones de desabastecimiento o fuerza mayor, o como lo consideró la Sala Constitucional en su jurisprudencia (supra citada), para la protección de algún sector de la economía o de la población;
• c.)en relación a la vigencia de la medida: como se trata de un mecanismo excepcional, la medida debe ser siempre temporal; de manera que se entiende que la fijación de precios mantendrá su vigencia mientras subsistan las condiciones que legitimaron o justificaron su adopción. Es por ello que la medida puede ser revisada en cualquier momento, a petición de los interesados, y si ello no ocurre, de oficio por la Administración, en períodos que no excedan los seis meses; y
• d.)y en todos los casos, la Administración "debe fundar y motivar apropiadamente la medida". Lo anterior se traduce que en todos los casos, el Poder Ejecutivo debe justificar la causa legitimante o justificante de la medida -ya se dijo, de carácter excepcional (de fijación de precios de bienes y/o servicios)-, lo cual, por la materia de que se trata, requiere de dictamen o criterio técnico de orden económico; dado que conforme al ordinal 46 de la Constitución Política, se adoptó el modelo de la "economía social de mercado"; de donde es claro que este tipo de medidas es una excepción de aquél modelo, que encuentra su justificación en la ya enunciado supra -Considerando V.- De manera que con esta motivación o fundamentación se debe acreditar que la intervención en la economía de parte del Estado resulta razonable, proporcional y no discriminatoria, y que está adoptada precisamente para asegurar el adecuado reparto de la riqueza (conjunción de los numerales 28, 46 y 50 de la Carta Fundamental). Entiéndase que esta causa justificante se constituye en el motivo del acto que se adopte (artículo 133 Ídem), lo que tiene que estar debidamente explicado o motivado en cada caso concreto, que es la motivación de la decisión (artículo 136 Íbidem). En todos los supuestos, debe de ponderarse los efectos que la medida a adoptar pueda causar en el abastecimiento y en la economía nacional. Adicional a las exigencias de esta disposición legal, debe de tenerse en consideración los compromisos pactados por el propio Gobierno costarricense a nivel de comercio internacional, en lo que refiere al tratamiento de las exportaciones y apertura de los mercados, lo que está regulado por tratados y convenios internacionales, y en tal carácter, vinculantes para el Estado costarricense. De manera que cualquier medida en este sentido, debe contemplar el cabal cumplimiento de aquellos convenios. Debe aclararse que la motivación de esta medida sobre la base de criterio técnico, no está restringida a la consulta que esté obligada hacer la Administración (Poder Ejecutivo) a la Promoción de la Competencia, porque la misma está prevista únicamente para los supuestos de condiciones monopolísticas y/o oligopólicas, conforme a la relación de los párrafos segundo y tercero del artículo 5 de la Ley 7472 y 12 inciso b) del Reglamento de esa Ley, lo que reñiría y sería contradictorio con el mandato legal del primer párrafo del cano 5 de referencia. Entenderlo de esta manera haría inmotivada (referida al motivo) e infundada (en relación a la fundamentación) la fijación de precios que adoptase la Administración, y con ello, arbitraria; más tratándose de una potestad discrecional, y consecuencia de ello, contrario también -como lo fue alegado- del numeral 136 de la Ley General de la Administración Pública. Asimismo, el Reglamento de esta Ley, Decreto Ejecutivo 25234-MEIC, del veinticinco de enero de mil novecientos noventa y seis, vigente a partir del primero de julio siguiente, contiene las precisiones para que la aplicación e implementación de esta facultad, en la Sección Segunda del Capítulo II, artículos 12 a 23. Resulta de importancia lo establecido en el canon 12, en que advierte con claridad los casos en que procede la regulación de los precios de bienes y servicios, de la siguiente manera:

"La regulación excepcional y temporal de los precios de bienes y servicios por parte de la Administración Pública se ejercerá preferentemente como mecanismo de última instancia y únicamente en casos de excepción, entendidos éstos como:

• a.)La existencia de condiciones anormales de mercado incluyendo entre éstas circunstancias de fuerza mayor o desabastecimiento.
• b.)La existencia de condiciones monopólicas u oligopólicas en la producción o venta de bienes y servicios. Solamente bajo este último supuesto se requerirá la opinión de la CPC.

No puede aplicarse la regulación de precios cuando un producto o servicio es vendido o prestado por la Administración Pública, en concurrencia con particulares, en virtud de funciones de estabilización de precios que expresamente se señalen en la ley." (Así reformado por el artículo primero del Decreto Ejecutivo número 35998, del nueve de abril del dos mil diez. El subrayado no es del original.)

En los numerales 15 y 16 de este cuerpo reglamentario, se vuelve a establecer la exigencia de comprobar la existencia de la fuerza mayor o las condiciones monopolísticas u oligopólicas -respectivamente- que justifiquen la intervención del Gobierno en el mercado en relación con algún bien o servicio determinado; supuestos en los que se requirió que esa regulación estuviese precedida de un estudio técnico, en el que se hiciese el respectivo análisis de la situación económica existente y resultante. Este informe o estudio técnico sólo se exceptúa tratándose de asuntos de urgencia. Conforme a lo dispuesto en el artículo 17 Ídem, en los supuestos de condiciones monopolísticas y/o oligopólicas, se requirió además, el criterio (en consulta) de la Comisión para la Promoción de la Competencia, donde este dictamen "... tendrá por objeto exclusivo señalar si existen o no las circunstancias que justifican el establecimiento o eliminación de la medida regulatoria", no pudiendo pronunciarse sobre el monto de los precios o márgenes de utilidad bruta a aplicar, pero sí puede revisar los parámetros de los estudios técnicos a que refieren los numerales 15 y 16 supra citados.

Este pronunciamiento no es vinculante para la Administración. Resulta de trascendencia a los efectos de este pronunciamiento, lo dispuesto en el numeral 18 Ibidem, en tanto refiere a los procedimientos a seguir tratándose de bienes que componen la canasta básica -como lo es el arroz, al tenor del numeral 5 del Reglamento de la Ley del Impuesto General sobre las Ventas, Decreto Ejecutivo número 14082-H, en tanto, no solamente requiere de ese estudio técnico previo que respalde la regulación a imponer, sino que, exige monitoreos y seguimientos periódicos constantes, con los correspondientes análisis y estudios de mercado:

"Artículo 18.- Bienes y servicios de la canasta básica . La regulación y control de los bienes y servicios que componen la canasta básica a que se refiere el inciso e) del artículo 33 de la Ley , se ejercerá mediante:

• a)el monitoreo y seguimiento periódico por parte del MEIC de los precios de dichos bienes y servicios en el mercado,
• b)reuniones o conversaciones con los agentes económicos involucrados en caso de que se determinen variaciones de precios anormales o comportamientos irregulares en los precios, a fin de determinar cuáles son las razones o justificaciones para ello,
• c)análisis y estudios de los mercados.

En caso de que se considere necesario regular los precios de bienes y servicios incluidos en la canasta básica, debido a que se presentan aumentos desproporcionados e injustificados que no reflejen la realidad de los factores económicos y siempre que no se haya podido obtener resultados satisfactorios con base en lo indicado en el párrafo anterior, tal regulación estará sujeta a las condiciones y al procedimiento previstos en la Ley y este Reglamento. En todo caso, el MEIC podrá, en cualquier momento, brindar información y educación al consumidor que le permita mejorar su capacidad para conocer y escoger lo que más le conviene, incluyendo cuadros comparativos de precios que se ofrecen en el mercado, como instrumento también para el control de los precios de los bienes y servicios de la canasta básica." (Así reformado por el artículo primero del Decreto Ejecutivo número 35998, del nueve de abril del dos mil diez.)

Debe aclararse que la participación que tiene la Corporación Arrocera Nacional en la determinación del precio del arroz, es meramente recomendativa al Ministerio de Economía, Industria y Comercio -como ya lo indicó este Tribunal en sentencia número 137-2012-VI, de las quince horas treinta y cinco minutos del seis de julio del año dos mil doce-, al tenor del mandato del artículo 7 de la Ley de Creación de esa corporación, número 8285, del treinta de mayo del dos mil dos (y vigente a partir del catorce de junio siguiente), en lo que refiere a la determinación de los costos en la cadena agroindustrial del arroz, hasta llegar al consumidor, en tanto dispone que, con base en estudios técnicos, le sugerirá al Ministerio "el precio del arroz en granza y sus subproductos con valor económico que pagará el agroindustrial al productor, así como el precio al consumidor del arroz pilado." Cabe resaltar que esta facultad del ente corporativo será ejercida en los supuestos que por una situación de excepcionalidad y temporal, requiera de la intervención del Estado en la economía, a través de la fijación del precio del arroz; de donde este insumo será de importancia para esa fijación, pero ya se advirtió, no es el único, dado que debe de justificarse y fundamentarse en cada caso, la legitimidad de la medida.

Además, se insiste que la competencia regulatoria es exclusiva del Poder Ejecutivo -a cargo del Ministerio de Economía, Industria y Comercio-, a quien le atañe la determinación de la intervención a realizar, ya sea la fijación de precios, el establecimiento de márgenes de comercialización o cualquier otra forma de control; el modelo a utilizar, la definición y actualización de las variables de costos (este último factor en el que participa la Corporación Arrocera Nacional con criterio técnico no vinculante).

IX.Finalmente, y por estar relacionado con el tema, conviene recordar que la Corporación Arrocera Nacional está creada para "... establecer un régimen de relaciones entre los productores y agroindustriales de arroz, que garantice la participación racional y equitativa de ambos sectores en esta actividad económica y, además, fomente los niveles de competividad y el desarrollo de la actividad arrocera. Dicha Corporación tendrá bajo su responsabilidad la protección y promoción de la actividad arrocera nacional, en forma integral: producción agrícola, proceso agroindustrial, comercio local, exportaciones e importaciones", conforme a la previsión del artículo primero de la Ley de referencia. Sin embargo, debe saberse que, conforme se dispuso en sentencia número 16567-2008, de las catorce horas cincuenta y tres minutos del cinco de noviembre del dos mil ocho, la Sala Constitucional declaró inconstitucional por omisión esta disposición (así como los numerales 8 y 14 de esta Ley), por excluir dentro de su organización interna la representación de los consumidores, "a pesar de ser uno de los sujetos mayormente interesados", ello en contravención de lo dispuesto en los artículos 9 y 46 de la Constitución Política. En esa oportunidad se razonó:

"..., luego de valorar todos los argumentos, esta Sala concluye que sí se configura en este caso una inconstitucionalidad por omisión, dado que el legislador omitió darle representación al consumidor dentro de la organización interna de la Corporación Arrocera, a pesar de ser uno de los sujetos mayormente interesados. ... La reforma constitucional del artículo 46 referido a la protección especial que el Estado debe asegurarle a los consumidores, particularmente al consumidor de un producto tan básico en nuestra sociedad como lo es el arroz, en concordancia con el artículo 9 constitucional referido a que el Gobierno de la República es representativo y participativo, le impone al legislador la obligación de darle a los consumidores una representación razonable y proporcional en todas aquellas organizaciones públicas –aunque estas sean entes públicos no estatales- que tenga incidencia sobre el consumo de arroz.

Tal como lo dijo ya esta Sala mediante resolución número 2006-017747 de las catorce horas con treinta y siete minutos del once de diciembre de dos mil seis, el Derecho del Consumidor se encuentra constituido por un conjunto de normas, principios, instituciones e instrumentos, consagrados por el ordenamiento jurídico en favor de éste, con el objetivo de garantizarle en el mercado, una posición de equilibrio en sus relaciones con el resto de agentes económicos. En nuestro país, el artículo 46, párrafo 5°, de la Constitución Política, parcialmente reformado por la Ley No. 7607 del 29 de mayo de 1996, establece que "Los consumidores y usuarios tienen derecho a la protección de su (...) (sic) intereses económicos; y a recibir información adecuada y veraz (...)". Adicionalmente, ese precepto constitucional dispone que "El Estado apoyará los organismos que ellos constituyan para la defensa de sus derechos (...)".

De otra parte, el numeral 1° de la Ley No. 7472 del 19 de enero de 1995, denominada Ley de Promoción de la Competencia y Defensa Efectiva del Consumidor, estatuye como objetivo y fin de la misma "proteger, efectivamente, los derechos y los intereses legítimos del consumidor (…)". Asimismo, el legislador costarricense, conciente de la necesidad que el consumidor posea un conocimiento sobre aquello qué adquiere, cómo lo adquiere y para qué lo adquiere, incluyó dentro de este último cuerpo normativo, el artículo 32, inciso c), el cual, consagra, en desarrollo de lo establecido por la Norma Fundamental, el derecho a la información como un derecho básico de todo consumidor. Cabe indicar que el objeto del derecho del consumidor a la información, versa sobre el adecuado conocimiento de las condiciones de la operación realizada, de sus derechos y obligaciones consiguientes y, esencialmente, de las características de los productos y servicios comercializados.

Se traduce, entonces, en aquella obligación de quien produzca, importe, distribuye y comercialice bienes o preste servicios, de suministrar a los consumidores y usuarios, en forma cierta y objetiva, información clara, veraz, detallada, eficaz y suficiente sobre las características esenciales de los mismos, así como de los riesgos que su consumo puede provocar para la salud. Por tal motivo, del cumplimiento de tales deberes de información, dependerá, correlativamente, la posibilidad concreta del consumidor de emplear los productos y servicios con plena seguridad en resguardo de su vida, su salud, integridad psicofísica, así como de modo satisfactorio para sus intereses económicos. En consecuencia, de igual forma que una falta de información por una inadecuada publicidad que induce al engaño y a la falsedad incidiría de forma perjudicial en la voluntad del consumidor al momento de elegir un determinado producto o servicio; la falta de representación de la figura del consumidor de un ente público no estatal que tienen incidencia sobre un producto básico como lo es el arroz, le impide el ejercicio de sus derechos, pues es sustraído totalmente del proceso de toma de decisiones que le involucran directamente.

Sobre este último aspecto, tómese en cuenta que un gobierno participativo es aquel en donde los ciudadanos tienen medios disponibles para participar del proceso de toma de decisiones políticas, sea siendo consultados, sea ratificando decisiones o sea formando parte de órganos que tienen a su cargo esas decisiones. El haberle dado parte al consumidor dentro de los órganos decisorios de la Corporación Arrocera Nacional hubiera permitido llevar a la realidad el principio del gobierno participativo. Así entonces, el hecho de que en los artículos impugnados, 1, 8 y 14 de la ley en cuestión el legislador no haya incluido la representación de los consumidores dentro de la Corporación Arrocera Nacional en el artículo 1° que menciona los objetivos de la Corporación, en el artículo 8° que establece la composición de la Asamblea General de dicho ente, ni en el artículo 14° que establece la composición su Junta Directiva, hace que tales normas devengan inconstitucionales por omisión, ya que, efectivamente se puede derivar el imperativo constitucional de que el consumidor forme parte de entes públicos no estatales como la Corporación Arrocera Nacional.

Así entonces, se comprueba en cuanto a este aspecto, la inconstitucionalidad alegada, debiendo por tanto el legislador realizar la reforma legal correspondiente, dentro del plazo máximo de seis meses a partir de la notificación de esta resolución, a efectos de otorgarles a los consumidores una representación razonable y proporcional dentro de la Corporación Arrocera Nacional." No obstante lo anterior, no consta ninguna reforma de esta normativa ni tampoco en los procedimientos internos de formación de la voluntad de la Corporación Arrocera Nacional, para integrar a esta colectividad.

X.DEL MOTIVO Y LA MOTIVACIÓN COMO ELEMENTOS ESENCIALES DE LA ACTUACIÓN FORMAL DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA.- Siendo que el reparo que se hace en esta demanda es precisamente la falta de dos elementos esenciales de todo acto administrativo (motivo y motivación) respecto de la fijación de precios que se pide anular, resulta de importancia hacer una breve reflexión sobre el punto, sobre la base de la doctrina y normativa que lo regulan. En efecto, para la existencia y validez de todo acto administrativo depende de la concurrencia de varios elementos esenciales, impuestos por el ordenamiento jurídico, que para una mayor comprensión, pueden clasificarse en materiales, relativos a los elementos subjetivos (competencia, legitimación e investidura), objetivos (fin, contenido y motivo -artículos 131, 132 y 133 de la Ley General de la Administración Pública y 49 de la Constitución Política) y formales, comprensivos de la forma en que se adopta el acto, sea, el medio de expresión o manifestación (instrumentación), la motivación o fundamentación (artículo 136 de la citada Ley General) y el procedimiento seguido para su adopción (artículos 214 y 308 de la Ley General de la Administración Pública y 39 y 41 de la Constitución). La motivación consiste

"... en una declaración de cuáles son las circunstancias de hecho y de derecho que han llevado a la respectiva administración pública al dictado o emanación del acto administrativo. La motivación es la expresión formal del motivo y, normalmente, en cualquier resolución administrativa, está contenida en los denominados 'considerandos' -parte considerativa-. La motivación, al consistir en una enunciación de los hechos y del fundamento jurídico que la administración pública tuvo en cuenta para emitir su decisión o voluntad, constituye un medio de prueba de la intencionalidad de esta y una pauta indispensable para interpretar y aplicar el respectivo acto administrativo." (Nombre32 , . Tratado de Derecho Administrativo. Tomo I. (Parte General). Biblioteca Jurídica Dike. Primera edición. Medellín, Colombia. 2002. p. 388.)

De manera que la motivación debe determinar la aplicación de un concepto a las circunstancias de hecho singulares de que se trate (según desarrollo de la jurisprudencia española, propiamente en la sentencia del 18 de mayo de 1991, RA 4120, aceptando considerando de la apelada, que cita las SSTS de 23 de setiembre de 1969, RA 6078, y 7 de octubre de 1970, RA 4251, citado por el autor Nombre70617 . , en su obra La motivación del acto administrativo. (Editorial Tecnos, S. A. Madrid. 1993, página 190); es decir, se trata de una decisión concreta, que liga los hechos con el sustento normativo; de manera que cuando hay una breve alusión a normas generales y hechos inespecíficos, se puede concluir que no hay aporte suficiente de justicación, en la medida en que de ellos no es posible deducir los elementos valorados por la autoridad gubernativa para tomar la decisión, lo cual adquiere la mayor trascendencia cuando se trata de actos limitativos o restrictivos de derechos subjetivos o en los que se impone una sanción al administrado.

Por su contenido, se constituye en factor determinante del debido proceso y derecho de defensa, que tiene plena aplicación en el ámbito administrativo, según lo señaló la Sala Constitucional a partir de la sentencia 15-90, de las dieciséis horas cuarenta y cinco horas del cinco de enero de mil novecientos noventa, al enunciar los elementos mínimos de este principio constitucional

"(...) a) Notificación al interesado del carácter y fines del procedimiento; b) derecho de ser oído, y oportunidad del interesado para presentar los argumentos y producir las pruebas que entienda pertinentes; c) oportunidad para el administrado de preparar su alegación, lo que incluye necesariamente el acceso a la información y a los antecedentes administrativos, vinculados con la cuestión de que se trate; ch) derecho del administrado de hacerse representar y asesorar por abogados, técnicos y otras personas calificadas; d) notificación adecuada de la decisión que dicta la administración y de los motivos en que ella se funde y e) derecho del interesado de recurrir la decisión dictada ... " (El resaltado no es del original.)

Es por ello que al tenor del artículo 136 de la Ley General de la Administración Pública, resulta exigido para la Administración motivar los actos que imponen obligaciones; limiten, supriman o denieguen derechos subjetivos; resuelvan recursos; los que se dictan con separación del criterio seguido en actuaciones precedentes o del dictamen de los órganos consultivos; los que mantienen la ejecución del que es impugnado; los generales de carácter normativo (reglamentos) y los discrecionales de carácter general. Así, si no hay motivación, se incurre en un vicio de forma que afecta gravemente el acto, en grado de nulidad absoluta.

XI.De igual suerte, y muy ligado al elemento anterior, aún y cuando no pueden confundirse, el motivo es un elemento esencial del acto administrativo al tenor de lo dispuesto en el artículo 133 de la Ley General de la Administración Pública, constituido por "los antecedentes, presupuestos o razones jurídicas (de derecho) y fácticas, que hacen posible o necesaria la emisión del acto administrativo, y sobre las cuales la Administración Pública entiende sostener la legitimidad, oportunidad o conveniencia de éste." (Nombre32 , . Op. Cit. p. 370). Así, son las causas o presupuestos, antecedentes jurídicos y fácticos que inducen a la Administración a la adopción del acto concreto; y que denota la conformidad que debe existir entre éste y el propósito que el ordenamiento jurídico le asigna, ya sea, la satisfacción de un interés público a satisfacer en cada caso. Por ello, el citado numeral 133 exige que sea legítimo, por cuanto está supeditado al ordenamiento jurídico, como corolario del principio de legalidad que rige la actuación Administrativa (artículos 11 de la Constitución Política y de la Ley General de la Administración Pública); y además, debe existir tal y como la Administración lo invoca, y que precisamente, sustenta la decisión adoptada, lo que denota su íntima relación con el otro elemento comentado (la motivación del acto), de donde, el contenido debe ser correspondiente con el motivo.

B.- ANÁLISIS DE LA SITUACIÓN PLANTEADA.-

XII.DE LA INCONFORMIDAD CON EL ORDENAMIENTO JURÍDICO NACIONAL DE LA CONDUCTA ADMINISTRATIVA IMPUGNADA.- Es con fundamento en las anteriores consideraciones, que se entra al análisis de las pretensiones de la sociedad actora; al tenor del cual, sobre la base de lo planteado, tanto en el cuadro fáctico que sustenta esta decisión, como la argumentación jurídica planteada, es que este Tribunal concluye que la actuación administrativa impugnada, denominada "Eliminación del esquema de fijación de precios y transición hacia un mecanismo alternativo", adoptado por Decreto Ejecutivo número 37699-MEIC, del quince de mayo del dos mil trece, publicado en el Diario Oficial La Gaceta número 95, Alcance Digital número 92 del veinte de mayo de ese mismo año, y corregido por la Fe de Erratas publicada en el Diario Oficial La Gaceta número 114 de junio siguiente, y sus reformas, adoptadas por los Decretos Ejecutivos número 38093-MEIC, del veinte de diciembre del dos mil trece, y publicado en el Diario Oficial La Gaceta número 1, del dos de enero del dos mil catorce y el número 38143-MEIC, del dieciséis de enero del dos mil catorce, y publicado en el Diario Oficial la Gaceta número 12, del diecisiete de enero del dos mil catorce, es sustancialmente disconforme con el ordenamiento jurídico.

En efecto, tal y como lo fue alegado por los actores, la fijación de precios del arroz en todas sus presentaciones, y con la determinación de precios mínimos y máximos para el período que comprendió del veintitrés de mayo del dos mil trece al veintisiete de febrero del dos mil quince, respecto del arroz en granza, y del veintitrés de mayo del dos mil trece al siete de junio del dos mil quince, en relación al arroz pilado, está ayuna de motivo, y consecuentemente, de motivación, lo que consecuentemente, se traduce en una desviación de poder. Los siguientes son los factores que denotan esta situación:

• 1.)La regulación impugna desatiende de manera abierta el criterio técnico rendido por el Instituto de Investigaciones en Ciencias Económicas de la Universidad de Costa Rica, en su Informe Final "Análisis sobre el Mecanismo Actual para la Estimación y Determinación de Precios de Arroz bajo el Contexto de la Cadena de Comercialización." En efecto, como ya se enunció supra, este dictamen reveló las serias distorsiones que ha producido la implementación de la fijación de precios del arroz en la economía nacional, por no responder los criterios utilizados a la realidad económica nacional e internacional, ello, al ser incluso menores los costos de producción de los que la Administración registra, lo que puede estar generando altos márgenes de ganancia a los diversos sectores (productores, industriales y comercializadores); por no ser adecuada la referencia a una "finca promedio"; dada la diversidad de este elemento en todo el país; por no reflejarse ese mecanismo en la mejora de la productividad y finalmente, por constituirse en un aumento constante -y sin sentido- del precio del producto al consumidor, al ser incluso superior a los internacionales. Así concluye que "(N)o se identifican argumentos económicos o sociales para justificar el actual sistema de fijación del precio del arroz"; al tenor de lo cual, propone la necesidad de implementar un esquema alternativo a este mecanismo, y detalla las características -o más bien factores- que deben considerarse para su diseño: los precios del mercado internacional; la hetereogeneidad del sector arrocero, de donde no puede sustentarse en datos promedios, ello para poder dar apoyo real al productor en condiciones de vulnerabilidad; la apertura del mercado como consecuencia de la aprobación de parte del Gobierno de Costa Rica de convenios internacionales en este sentido; la implementación de buenas prácticas agrícolas; y la distribución de las ganancias a lo largo de la cadena agroindustrial y comercial del arroz -hecho probado 9.)-. Se entiende que todo el anterior desarrollo viene dado por la preocupación de los altos precios del producto, en perjuicio de los consumidores finales; y al tenor de lo cual, señaló que el sistema imperante era un grave error del gobierno. Al respecto, debe de recordarse que por oficio DM-00750-2012, del veinte de diciembre del dos mil doce, la entonces Ministra de Comercio Exterior remitió al Viceministro de Economía, Industria y Comercio criterio respecto de los compromisos internacionales del país en materia comercial, consistente en que las políticas de apoyo al sector agropecuario -como el mecanismo de sostenimiento de precios del arroz- no deben sobrepasar un monto anual determinado, por constituirse en una grave distorsión en el mercado, y advirtió que de mantenerse esta práctica, se exponía al país a procedimientos de solución de diferencias a nivel internacional y a posibles medidas de retorsión en su contra, por cuanto aseveró, que las medidas o mecanismos de sostenimiento de precios en el mercado (MSP), en relación con el tratamiento de las importaciones "... es potencialmente incompatible con los artículos III:4 del GATT de 1994 y 4.2 del Acuerdo sobre Agricultura" -hecho probado 1.)-. Sin embargo, no obstante lo anterior, ninguno de los anteriores factores fue considerado en la fijación de precios del arroz impugnada. Asimismo, tampoco existe respaldo técnico de lo actuado por la Administración, como se explica a continuación:
• a.)En efecto, del análisis de los decretos impugnados se concluye que no se trató de una regulación transitoria para la desregulación de los precios del arroz, ni tampoco de una regulación de transición previo a la liberalización del producto al mercado, sino de una fijación de precios del arroz, para un período determinado, finalizado el cual, se suponía que se eliminaría toda la regulación, inicialmente al primero de marzo del dos mil catorce; pero contrario a ello, se fue prorrogando en dos ocasiones sucesivas, primero al primero de setiembre del dos mil catorce, con ocasión de la promulgación del Decreto Ejecutivo número 38093-MEIC y finalmente al primero de marzo del dos mil quince, por Decreto Ejecutivo 38143-MEIC, hasta que al tenor del Decreto 38884-MEIC se derogó parcialmente aquella regulación, en lo atinente a la fijación del precio del arroz en granza seca y limpia (a ¢22.604.41 el saco de 73.6 kilos con 13% de humedad y 1.5% de impurezas) -artículo 1- y la liberalización de los precios -artículo 5-; mientras que extendió lo concerniente a los numerales 2, 3 y 4 (que fijó el precio del arroz pilado en todas sus presentaciones, tanto el mínimo como el máximo y del arroz calidad 80/20), hasta el seis de junio del año en curso (dos mil quince), momento en que entró a regir la nueva regulación de precios determinada en esa actuación. Nótese que no hay un sólo elemento objetivo del que se derive que esa regulación era una transición para la implementación de un mecanismo alternativo, y menos para preparar a la desregulación del producto en el mercado; por dos razones fundamentales:

  Primero: por cuanto esta fijación, como se indicó en los Considerandos o fundamento de su implementación, respondió a la actualización del modelo por hectárea definido en el año dos mil diez, propuesto por la Unidad de Inteligencia de Mercados de la Corporación Arrocera Nacional y revisado por la Dirección de Estudios Económicos del Ministerio de Economía, Industria y Comercio -hecho probado 13.)-. Es decir, es una fijación de precios cuyos parámetros de determinación son idénticos a los anteriores, por lo menos a la que derogó -Decreto Ejecutivo número 35189-MEIC, del veinticuatro de marzo del dos mil nueve-; sin responder a la supuesta nueva situación, que dice reguló, de traslape de precios y calidades que desestabilizaban económicamente a los sectores productivo e industrial nacional del arroz, al tenor de la cual, se requería la ordenación del mercado del arroz en ese momento, para poder liberalizar el precio de este producto de la canasta básica.

  Y, segundo: por cuanto, la discusión de la desregulación de los precios del arroz o la de una regulación transitoria previa a esa decisión, no fue siquiera objeto de discusión en el proceso de formación de esta decisión, sino que surgió hasta que el Instituto de Investigaciones de Ciencias Económicas de la Universidad de Costa Rica (IICE-UCR) concluyó que dicho mecanismo no respondía a la realidad de mercado ni nacional ni internacional; que no contribuía a la consecución de los objetivos de la política, tanto de producción como del mejoramiento de las condiciones de los consumidores; al tenor de lo cual, no se identificaban argumentos económicos o sociales para justificar el sistema o esquema actual de fijación de precios de este producto (arroz) -hecho probado 9.) -. No obstante lo anterior, sorpresivamente esta circunstancia se consignó como uno de los fundamentos (de hecho y de derecho) para intentar legitimar la adopción de esta nueva regulación.

  Y es que, en efecto, nótese que lo discutido y acordado por la Corporación Arrocera Nacional en acuerdo AG 8-01-2013, de enero del año dos mil trece, aún y cuando se enuncia como propuesta de "Medida provisional para el mecanismo alternativo de precios del arroz", el cambio que se dio respecto de las anteriores fijaciones es que, además de determinar un precio máximo de este producto de la canasta básica nacional, también previó de la necesidad de establecer un precio mínimo, ello para supuestamente garantizar un tope en los costos de producción -hecho probado 2.)-. Con lo cual resulta evidente que no se corresponde a la supuesta justificación que se da en los Considerandos del proyecto, propiamente el XI.-, en el que se indicó que dicha regulación se establecía, como medida transitoria y previo a la desregulación, por reconocerse la importancia de establecer un mecanismo alternativo -hecho probado 13.)-.

  Y es que con ocasión en lo indicado en el citado Informe Final del Instituto de Investigaciones de Ciencias Económicas de la Universidad de Costa Rica (IICE-UCR) que el diálogo y negociación entre el Gobierno y el sector arrocero se orientó a buscar un acuerdo, según se indicó en comunicado de prensa del ocho de abril del dos mil trece, para la búsqueda de un mecanismo alternativo a la fijación de precios, que regiría a partir del primero de marzo del dos mil catorce y para establecer un proceso de transición para "ordenar el mercado y aumentar la productividad del sector" - hecho probado 6.)-. Y es sobre la base de este último acuerdo, que por nota ANP-12-2013, del diez de abril del dos mil trece, que la Corporación Arrocera Nacional hizo su propuesta de fijación de precios, se insiste, sin alterar en nada la lógica o argumentación inicial de establecer precios mínimos y máximos del producto, en todas las presentaciones comerciales en el país, con un precio de ¢22.604.41; ocasión en que también se requirió del acompañamiento del Estado para los pequeños productores, apoyo de la Administración en mecanismos financieros alternativos; apoyo estatal en la elaboración de un nuevo reglamento a la Ley de creación de la Corporación Arrocera Nacional y al compromiso de reducción de costos de producción -hecho probado 7.)-; el cual fue ratificado por la Junta Directiva de ese ente corporativo en sesión 541-04-13, del dieciséis de abril del dos mil trece -hecho probado 8.)-.

  De lo dicho, no hay duda para esta Cámara de Juzgadores que la Administración manipuló las conclusiones del citado Informe Técnico -del Instituto de Investigaciones de Ciencias Económicas de la Universidad de Costa Rica- para intentar legitimar lo que es contrario a su recomendación. Consecuentemente, nada del contenido de los decretos impugnados revela que se trate de una regulación tendente a eliminar el esquema de fijación de precios del arroz que ha regido con anterioridad en el país, y menos que se trate de una regulación de transición, como fue enunciada.

• b.)En el informe de referencia se concluye que el mecanismo de fijación de precios del arroz se constituye en un grave error del Gobierno, lo que da lugar a concluir de su improcedencia. Esto fue corroborado en sendos dictámenes técnicos posteriores, el primero, emanado de la Comisión de la Promoción de la Competencia (COPROCOM), en sesión ordinaria número 05-2014, del once de febrero del dos mil catorce, en que rindió opinión en relación con la regulación de precios vigente y el análisis previo ya indicado del Instituto de Investigaciones de Ciencias Económicas de la Universidad de Costa Rica (IICE-UCR) -hecho probado 20.)- y el segundo, también del señalado instituto, de actualización del anterior, rendido el siete de mayo del dos mil catorce -hecho probado 21.)-, ambos realizados durante la vigencia de la conducta impugnada; en la que se hicieron las siguientes consideraciones:

i.- La Comisión de la Promoción de la Competencia (COPROCOM), luego de ponderada la situación concluyó que al no haber condiciones monopolísticas ni oligopólicas en el mercado del arroz en granza, reiteraba su criterio reiterado externado del mil novecientos noventa y seis al dos mil -hecho probado 19.)- "de mantener la recomendación ... de no regular el precio del arroz en ningún nivel de la cadena de producción o comercialización, por no existir una situación de excepción de las dispuestas en el artículo 5 de la Ley No. 7472." Asimismo avaló las conclusiones expuestas en el informe de la Universidad de Costa Rica; advirtió que en lo concerniente a la motivación de la regulación de los precios mínimos y máximos del arroz, no estaba relacionada con el fundamento que ha sustentado durante años la fijación de toda la cadena de comercialización del producto; siendo necesaria la revisión periódica de tales regulaciones, mínimo cada seis meses como la ley lo exige; y señaló que la determinación de precios mínimos del producto perjudica gravemente a los consumidores, encareciendo el producto y limitando la competencia; siendo que se trata de un producto de la canasta básica; al tenor de lo cual, recomendó la eliminación de esa fijación de precios.

Reiteró que cualquier mecanismo de intervención del sector debía de comprender que el fomento de la competencia en el mercado arrocero aumentaría la productividad y disminuiría los costos de operación, en beneficio de los consumidores -hecho probado 20.)-

• ii.)De igual manera, el estudio de actualización del Instituto de Investigaciones de Ciencias Económicas de la Universidad de Costa Rica (IICE-UCR), indica que "(E)l análisis realizado continúa dejando serias interrogantes sobre la efectividad del mecanismo de fijación de precios del arroz"; e insiste en la constante alza de precios del producto en perjuicio del consumidor final; la no incidencia de tal mecanismo en los niveles de productividad del sector; los distintos niveles de rendimiento de las fincas, no obstante estar diseñado el sistema en resultados promedio; la elevación de los costos de producción frente a un marcado descenso de los precios en el mercado internacional; márgenes de ganancias de los productores y agroindustriales muy superiores a los fijados por el Ministerio de Economía, Industria y Comercio; al tenor de lo cual reitera en que este mecanismo de fijación de precios actual, continúa sin contemplar varios aspectos de la realidad del mercado tanto nacional como internacional; no está contribuyendo con objetivos de política importante como el aumento de la productividad y el mejoramiento de las condiciones de acceso por parte de los consumidores; presenta características no consistentes con algunos de sus objetivos originales; siendo además que no logra identificar argumentos económicos o sociales para justificarlo. Por ello vuelve a concluir en la necesidad de implementar un mecanismo alternativo, con las características previamente enunciadas y la eliminación de la fijación de precios para este producto. -Hecho probado 21.)-.
• c.)De la necesidad de sustentar la fijación de precios en criterio técnico: Al respecto cabe disentir del criterio de la representación estatal, de considerar que el único criterio técnico necesario para la adopción de esta fijación de precios era la recomendación de precios que hiciera la Corporación Arrocera Nacional. Como se explicó en el Considerando VIII.- de este pronunciamiento, el mandato legal que desarrolla el ejercicio de esta potestad discrecional del Poder Ejecutivo, sujeta a que en cada caso en concreto, la adopción e implementación de la regulación de precios de todo producto o servicio que haga, la Administración "debe fundar y motivar apropiadamente esa medida ", lo cual -se insiste- comprende no sólo justificar el precio que se adopta -tarea en la que colabora la Corporación Arrocera Nacional, al tenor del artículo 7 de la Ley de Creación de la Corporación Arrocera, número 8285-, sino en especial, en relación a la situación de excepcionalidad que legitima finalmente la adopción de la medida; lo cual, es obvio que debe sustentarse en criterio técnico, en este caso de orden económico; como ya lo consideró este Tribunal en sentencia número 137-2012-VI. Por ello es que en las normas reglamentarias se desarrolla esta situación, en los numerales 12, 15, 16, 17 y 18 del Reglamento a la Ley de Promoción de la Competencia y Defensa Efectiva del Consumidor, Decreto Ejecutivo número 25234-MEIC, y sus reformas. Se insiste que, conforme al último numeral citado, por tratarse el arroz de un producto que comprende la canasta básica en nuestro país -hecho probado 24.)-, de manera expresa la norma reglamentaria exige el cumplimiento del trámite dispuesto en la Ley de referencia, entre los que obviamente está esta sustanciación de la medida, como lo exige el párrafo primero del artículo 5. Y adicional a ella, al monitoreo y seguimiento periódico de tales precios de parte del Ministerio de Economía, Industria y Comercio y análisis y estudios de mercado. Consecuentemente, al evidenciarse, la desatención de criterio técnico en este caso -como se ha explicado supra-, deviene la grave infracción de elementos sustanciales de la actuación impugnada, en tanto por su intermedio se legitima la decisión de la regulación de precios de un bien o servicio que comprende la canasta básica, y en tal sentido, conforma el motivo de aquella actuación. En todos los casos, al existir un criterio técnico, aún y cuando este no sea vinculante, de separarse la Administración de aquél, por exigencia del numeral 136 de la Ley General de la Administración Pública, requiere de la debida motivación del acto que se dicte en contra de aquél dictamen, como se indicó en la sentencia 137-2012-VI de este Tribunal. En el caso, se insiste, se actuó en contra del criterio existente del Instituto de Investigaciones de Ciencias Económicas de la Universidad de Costa Rica (IICE-UCR) -hecho probado 9.)-, y que encontrara respaldo posterior en los otros dos informes ya indicados -hechos probados 20.) y 21.)-; sin sustento (motivo) ni motivación alguna para el caso. Cabe aclarar que en este caso no era necesaria la previa consulta a la Comisión de la Promoción de la Competencia, dado que no se estaba frente a supuestos de condiciones de monopolio u oligopolio, único presupuesto que, conforme a la relación de los párrafos segundo y tercero del artículo 5 de la Ley 7472 y 12 inciso b) del Reglamento de esa Ley, se prevé su intervención. En todo caso, no hay otro criterio técnico en el cual pueda sustentarse la decisión impugnada en este proceso.

  De los anteriores criterios, no hay duda alguna para este Tribunal de que la regulación de precios impugnada carece de todo motivo (elemento material objetivo del acto), dado que el supuesto fundamento del mismo no es legítimo ni existe en los términos en que fue alegado -como ha sido ampliamente explicado-; al contrario, se manipuló la información para adecuar su contenido -regulación de precios del arroz-. Además, debe de indicarse que la fundamentación que se dio no se corresponde al contenido del acto adoptado, dado que de haberse sustentado en el Informe Final que realizó el Instituto de Investigaciones en Ciencias Económicas de la Universidad de Costa Rica (IICE-UCR), hubiera sido distinto: un mecanismo alternativo a la fijación de precios del arroz, con todos los factores o características enunciadas supra, o como su título lo enunció, un mecanismo transitorio a aquél; pero que vemos no fue el contenido de lo adoptado; lo que evidencia una ausencia total de la fundamentación del acto.

  Todo lo anterior es en relación al Decreto Ejecutivo inicialmente adoptado, pero igual suerte corren los otros dos que prorrogaron la vigencia de esta regulación. Adviértase que respecto del número 38093-MEIC, lo que existe de supuesto respaldo es únicamente una nota de la Ministra de Agricultura y Ganadería dirigida a la de Economía, Industria y Comercia -oficio DM-863-2013, del dieciocho de diciembre del dos mil trece, hecho probado 15.)-, en el que requería la prórroga de la vigencia de la regulación de precios del arroz, por cuanto no había avance en la elaboración del mecanismo alternativo sustitutivo de la actual fijación de de precios. Al tenor de lo anterior, sin que existiese ningún elemento objetivo que respaldase esta decisión, se decidió extender la vigencia de la regulación, del primero de marzo del dos mil catorce, al primero de setiembre siguiente, ello al tenor del Decreto Ejecutivo número 38093-MEIC, del veinte de diciembre del dos mil trece -hecho probado 16.)-.

  Esta regulación se publicó en el Diario Oficial La Gaceta número 1-2014, el dos de enero del dos mil catorce. -hecho probado 16.)-. Ahora bien, más sorprendente es aún la siguiente prórroga de esta regulación, hasta el primero de marzo del dos mil quince, ordenada por el Poder Ejecutivo en Decreto Ejecutivo número 38143-MEIC, del dieciséis de enero del dos mil catorce, es decir, catorce días después de la vigencia de la anterior actuación, y sin mediar requerimiento ni estudio alguno que justificase aquella medida -hecho probado 17.)-; lo que hace evidente su falta de motivo y motivación de esta nueva actuación; tal cual fue alegado, con grave infracción de los artículos 133 y 136, en relación con el 166 de la Ley General de la Administración Pública y el 5 de la Ley de Protección de la Competencia y Defensa Efectiva del Consumidor.

• d.)Factor esencial en esta regulación es su temporalidad, que está estrechamente relacionada con la situación de excepcionalidad que legitima su implementación. En este sentido, llama la atención que, la norma legal que desarrolla el ejercicio de esta potestad del Poder Ejecutivo, exige lo anterior, pero adicionalmente, su revisión, al menos cada seis meses, se insiste, dada la excepcionalidad de la medida. Sin embargo, desde que se promulga el Decreto Ejecutivo 37699-MEIC, se establece una vigencia (inicial) de diez meses; y con las prórrogas ordenadas en los decretos indicados, finalmente se constata que, en relación a los numerales 1 y 5, tuvo una vigencia final de un año diez meses; y respecto de los artículos 2, 3 y 4 se extendió a dos años un mes, conforme a la prórroga ordenada en el Transitorio Primero del Decreto Ejecutivo número 38884-MEIC, del veinticuatro de febrero del dos mil quince -hecho probado 18.)-, todo ello, sin aparente revisión periódica de parte de la Administración responsable y lo más grave, contra criterio técnico. En efecto, en sendos informes -supra indicados de la Comisión para la Promoción de la Competencia (COPROCOM) y del Instituto de Investigaciones de Ciencias Económicas de la Universidad de Costa Rica (IICE-UCR) -hechos probados 20.) y 21.)- claramente se advirtió de la ilegitimidad de la fijación de precios, se mantuvo aquella regulación, esto es, contra criterio técnico; en franca violación, no sólo del principio de legalidad (11 de la Carta Fundamental y 11 de la Ley General de la Administración Pública), sino del bloque de juridicidad que conforma el Derecho Administrativo -supra explicado en el Considerando VII.- de este pronunciamiento-, concretamente respecto de los numerales 15, 16 y 158.4 de la Ley General de la Administración Pública y 5 de la Ley de la Promoción de la Competencia y Defensa Efectiva del Consumidor, en tanto la decisión adoptada riñe de manera abierta contra las reglas de la ciencia y de la técnica, necesario para legitimar la adopción de esta medida.
• e.)Finalmente, se estima necesario señalar que no puede tenerse como criterio técnico de la fijación de precios impugnada, actuaciones posteriores a su adopción. En efecto, en este sentido, no puede considerarse -como sugiere la representación estatal que el oficio emanado por la Dirección de Apoyo a la Competencia del Ministerio, en su nota sin número ni fecha - hecho probado 22.)-. En efecto, el sólo hecho de que se trata de referencia que es posterior a los decretos impugnados, hace por sí imposible tenerle como sustento de aquella regulación; y fue dictada cabalmente con ocasión de la formulación de esta demanda, entendemos, para intentar justificar la legitimidad de lo debatido en este proceso. Igual suerte corre el oficio VM-114-13, del veintinueve de mayo del dos mil trece -hecho probado 14.)-, por el que el Viceministro de Economía, Industria y Comercio contestó la oposición que hiciera la Asociación de Consumidores de Costa Rica al proyecto de esta regulación -hecho probado 11.)-, no sólo dictado con posterioridad a la adopción del acto, sino en el que se repiten las inconsistencias determinadas por este Tribunal en los elementos motivo y motivación de aquella fijación de precios, al supuestamente sustentarse en un criterio técnico -el del Instituto de Investigaciones de Ciencias Económicas de la Universidad de Costa Rica (IICE-UCR)-, pero contrariando de manera abierta sus conclusiones y acciones a tomar.
• 2.)Se produce una desviación de poder en la adopción de las actuaciones impugnadas. En efecto, de la revisión rigurosa, tanto de las actuaciones que antecedieron a la adopción de la fijación de precios que se impugna en este proceso, como de las posteriores que prorrogaron su vigencia, y teniendo como centro las consideraciones técnicas vertidas en los informes técnicos rendidos por el Instituto de Investigaciones de Ciencias Económicas de la Universidad de Costa Rica (IICE-UCR), tanto previo a la promulgación del Decreto Ejecutivo número 37699-MEIC, el veinticuatro de abril del dos mil trece -hecho probado 9.)-, como durante la vigencia de aquella regulación, el siete de mayo del dos mil catorce -hecho probado 21.)-, y el criterio rendido por la Comisión de la Promoción de la Competencia en sesión ordinaria número 05-2014, del once de febrero del dos mil catorce -hecho probado 20.)-, que se evidencia que en el caso, el fin de la regulación que establece la Constitución y la Ley, no se cumple, lo que fue claramente demostrado en aquellos informes, y supra indicado. Debe recordarse que, la irregularidad existente ente el motivo del acto (hecho y derecho que sustenta la decisión) y su contenido (lo adoptado), necesariamente se traduce en una inadecuación del acto administrativo al fin, y con ello, el vicio por exceso de poder, y consecuencia de lo anterior, una desviación de poder, en los términos en que lo establece el artículo 131.3 de la Ley General de la Administración Pública. En este caso, según se ha explicado, lo actuado no se corresponde al supuesto sustento que dice tener, y de manera expresa, se reconoció en tres dictámenes técnicos, que los efectos de aquella decisión no se adecuaron al fin que legitima la acción de la Administración; facilitar la adecuada distribución de la riqueza y tutela de los derechos de los consumidores. Consecuentemente, se produce un vicio más que es consecuencia de la constatación de lo alegado en este proceso.

XIII.DE LA PRETENSIÓN DECLARATIVA DE LA DEMANDA.- Al tenor de las anteriores consideraciones, procede acoger la primera pretensión, de naturaleza declarativa que se hace en esta demanda. De manera que procede declarar la disconformidad (primera pretensión de la demanda) de la actuación formal impugnada , y en consecuencia la nulidad (segunda pretensión de la demanda) de las siguientes disposiciones: artículos 1, 2, 3 y 7 del Decreto Ejecutivo número 37699-MEIC, del quince de mayo del dos mil trece, publicado en el Diario Oficial La Gaceta número 95, Alcance Digital número 92 del veinte de mayo de ese mismo año, y corregido por la Fe de Erratas publicada en el Diario Oficial La Gaceta número 114 de junio siguiente, el Decreto Ejecutivo número 38093-MEIC, del veinte de diciembre del dos mil trece, publicado en el Diario Oficial La Gaceta número 1, del dos de enero del dos mil catorce y el Decreto Ejecutivo número 38143-MEIC, del dieciséis de enero del dos mil catorce, publicado en La Gaceta número 12, del diecisiete de enero del dos mil catorce.

Por conexidad y consecuencia, al tenor de lo dispuesto en el artículo 122 inciso k), procede también declararse la nulidad del Transitorio Primero del Decreto Ejecutivo 38884-MEIC, del veinticuatro de febrero del dos mil quince, publicado en La Gaceta número 41 del veintisiete de febrero del dos mil quince, en tanto prorrogó la vigencia de los artículos 2, 3 y 4 del Decreto 37699-MEIC, hasta el siete de junio del año en curso. Al tenor de los artículos 171 de la Ley General de la Administración Pública y 131 del Código Procesal Contencioso Administrativo, este pronunciamiento es declarativo y retroactivo a la fecha de vigencia de las actuaciones que se anulan.

XIV.DE LA PRETENSIÓN DE CONDENA DE EJERCER LA POTESTAD ADMINISTRATIVA CONFORME AL BLOQUE DE LEGALIDAD.- La tercera pretensión que se formula en la demanda requiere que esta Autoridad Jurisdiccional le ordene al Poder Ejecutivo que cuando ejercite la potestad regulatoria establecida en los numerales 46 de la Constitución Política y 5 de la Ley de Promoción de la Competencia y Defensa Efectiva del Consumidor, lo haga conforme a los límites establecidos en el ordenamiento jurídico, a saber excepcionalidad de la medida, temporalidad de la fijación del precio, criterio fundado de la Comisión de la Promoción de la Competencia (COPROCOM) o estudio técnico conforme al Reglamento de la Ley número 7472 y ajuste a las reglas de la ciencia y de la técnica. En efecto, como se desarrolló en el Considerando VIII.- de este pronunciamiento, es el ordenamiento jurídico el que determina las pautas para el ejercicio legitimo de la potestad discrecional que nos interesa en este asunto; a saber, el respeto del derecho de elección y la protección de los intereses económicos de los consumidores; el respeto de los convenios internacionales adoptados por el Gobierno en lo que refiere a políticas de apoyo al sector agropecuario (artículos 46 y 50 de la Constitución Política); la sustentación de la medida sobre la base de criterio técnico (artículos 16 y 136 de la Ley General de la Administración Pública y 5 de la Ley de Promoción de la Competencia y Defensa Efectiva del Consumidor); que la medida sea temporal y por situaciones de excepción, las cuales deban estar debidamente sustentadas y motivadas; todas de acatamiento obligatorio en el supuesto de que el Poder Ejecutivo estime oportuno hacer uso de esta facultad, cabalmente por la sujeción al principio de legalidad de toda la actuación de la Administración Pública al tenor del mandato del artículo 11 de la Carta Fundamental y 11 de la Ley General de la Administración.

En este sentido, cabe razonar que con la nulidad ordenada en esta decisión jurisdiccional, se elimina del ordenamiento jurídico aquella actuación, sin que se remita el asunto a la Administración para el dictado de otra en su lugar, en sustitución de la primera; siendo además que se trata de la regulación de un período ya cumplido o transcurrido. Y adicional a ello, cabe considerar que, no puede este Tribunal imponer una obligación que ya está establecida en el ordenamiento jurídico, como se acaba de explicar. Es decir, no es procedente conceder la pretensión de condena, para compeler al Poder Ejecutivo a actuar en la forma que ya el ordenamiento jurídico obliga, precisamente por cuanto per se toda la actuación de la Administración Pública está sometida al principio de legalidad, conforme al mandato del artículo 11 de la Constitución Política y 11 de la Ley General de la Administración Pública; no existiendo ninguna posibilidad de excepcionar su acatamiento.

XV- DE PRETENSIÓN INDEMNIZATORIA FORMULADA.- Finalmente, en lo que refiere a la cuarta pretensión, también de condena, y referido al reclamo indemnizatorio derivado de la actuación que se declaró disconforme con el ordenamiento jurídico y su consecuente nulidad, debe hacerse las siguientes precisiones.

Primero: En efecto, tal y como se indicó de manera expresa en los informes técnicos rendidos por el Instituto de Investigaciones de Ciencias Económicas de la Universidad de Costa Rica (IICE-UCR), tanto previo a la promulgación del Decreto Ejecutivo número 37699-MEIC, el veinticuatro de abril del dos mil trece -hecho probado 9.)-, como durante la vigencia de aquella regulación, el siete de mayo del dos mil catorce -hecho probado 21.)-, y el criterio rendido por la Comisión de la Promoción de la Competencia en sesión ordinaria número 05-2014, del once de febrero del dos mil catorce -hecho probado 20.) -, la fijación de precios mínimos del arroz en todas sus presentaciones en la actuación formal impugnada causó un daño o perjuicio económico a los consumidores, consistente en un precio más alto del producto del existente en el mercado internacional en el mismo período -hecho probado 23.)-; y respecto del cual no hay duda alguna.

Segundo: Ahora bien, en el caso es evidente que por la naturaleza de lo debatido, estamos, no sólo frente a un interés colectivo, bajo la advocación de interés difuso, en tanto atañe a la colectividad nacional, y que es reconocible e individualizable respecto de todos y cada uno de los administrados y al mismo tiempo, de la colectividad en su conjunto. De manera que el daño que la actuación declarada disconforme con el ordenamiento jurídico y anulada en este pronunciamiento no sólo afecta en lo personal a los consumidores que accionaron este proceso, ni tampoco a los agremiados de las asociaciones de consumidores actoras; sino a la colectividad nacional de consumidores. Esta circunstancia hace que no pueda reconocerse una indemnización únicamente respecto de los sujetos que figuran como actores de este proceso, y valga la indicación, ello no fue pedido así por quienes accionan. Al contrario, piden que este reconocimiento se haga extensivo a todos los consumidores, sin excepción alguna. En este sentido se constata la imposibilidad de material de detallar a todos y cada uno de los consumidores afectados con la medida que se anula; de manera que por la naturaleza jurídica del derecho lesionado, como ya se indicó, colectivo, resulta absolutamente pertinente reconocerlo en favor de todos los consumidores.

Tercero: Debe de considerarse que aún y cuando el daño está determinado, no así el parámetro económico para su determinación. De manera que, ello obliga a hacer una condena en abstracto, en los términos previstos en el artículo 122 inciso m) subinciso ii) del Código Procesal Contencioso Administrativo, en tanto resulta procedente la condena de daños y perjuicios en los siguientes supuestos: "... cuando conste su existencia, pero no su cuantía." En el caso, no fue señalado el porcentaje de diferencia de precios del establecido en la normativa anulada del internacional, en el período de vigencia de aquella fijación -en el cual debe tenerse en consideración las prórrogas ya señaladas, a saber, del veintitrés de mayo del dos mil trece al veintisiete de febrero del dos mil quince , tratándose de la fijación del precio del arroz en ¢22.604.41 por saco en granza seca y limpia de 73.6 kilos con 13% de humedad y 1.5% de impurezas (conforme a la previsión de los artículos 1, 5 y 7 del Decreto Ejecutivo número 37699-MEIC; prórrogas ordenadas en los Decretos Ejecutivos número 38093-MEIC y número 38143-MEIC y su derogatoria final por Decreto Ejecutivo número 38884-MEIC); y del veintitrés de mayo del dos mil trece al siete de junio del dos mil quince, tratándose de la fijación de los precios mínimos y máximos del arroz pilado en todas sus presentaciones y del arroz para la calidad 80/20 (conforme a la previsión de los artículos 2, 3 y 4 del Decreto Ejecutivo número 37699-MEIC; prórrogas ordenadas en los Decretos Ejecutivos número 38093-MEIC y número 38143-MEIC y su derogatoria final por Decreto Ejecutivo número 38884-MEIC).

Esta circunstancia obliga a que esta determinación se reserve para la fase de ejecución de sentencia, una vez firme este pronunciamiento, y se haga efectiva de manera inmediata por el Poder Ejecutivo, por un período igual de vigencia, en el precio del arroz al consumidor.

En consecuencia, al tenor de lo dispuesto en el artículo 122 inciso m.) subinciso ii.), se condena en abstracto al Estado al pago del daño material causado a los consumidores por la promulgación y extensión de la vigencia del Decreto Ejecutivo número 37699-MEIC y sus reformas; sobre la base de los siguientes parámetros:

• a.)El daño a indemnizar consiste en el precio del arroz superior al de de los estándares internacionales en los períodos determinados durante la vigencia de los decretos anulados;
• b.)La forma de resarcir este daño será aplicar la diferencia porcentual -entre el fijado en los decretos anulados y el internacional en el período de vigencia de aquella regulación (del quince de mayo del dos mil trece al veintisiete de marzo de febrero del dos mil quince, en relación al arroz en granza y del veintitrés de mayo del dos mil trece al siete de junio del dos mil quince, respecto del arroz pilado)- en favor del consumidor final;
• c.)Para la determinación del porcentaje diferencial del arroz, deben considerarse los costos reales y directos de producción (de los productores e industriales) en aquél período, a que refiere el artículo 21 del Reglamento a la Ley de Promoción de la Competencia y Defensa Efectiva del Consumidor, Decreto Ejecutivo número 25234-MEIC; así como un margen razonable de utilidad; lo cual cual debe ser determinado en la fase de ejecución de sentencia, una vez firme este pronunciamiento; y, d.) Una vez determinado y firme el porcentaje diferencial de precios -con los parámetros establecidos-, éste se aplicará de manera inmediata a su firmeza por el Poder Ejecutivo (a nivel nacional), por el mismo plazo de vigencia de la fijación de precios que se anula en esta sentencia.

XVI.DE LAS DEFENSAS DE FONDO OPUESTAS POR EL ESTADO.- Al contestar la demanda, la representación estatal opuso las defensas de fondo de falta de legitimación ad causam activa y la de falta de derecho; y con la contestación de la audiencia conferida por esta Autoridad en relación a la promulgación del Decreto Ejecutivo número 38884-MEIC, agregó la de falta de interés. Debe recordarse que conforme a la doctrina procesal y la jurisprudencia contenciosa (en este sentido, puede consultarse la sentencia de casación 34-1961, de las diez horas veinte minutos del veintidós de marzo de mil novecientos sesenta y uno y más recientemente la número 317-2008, de las nueve horas diez minutos del dos de mayo de dos mil ocho, ambas de la Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia), se reconocen como presupuestos sustanciales para el dictado de toda sentencia, los relativos a la legitimación de las partes intervinientes, el interés en la resolución del conflicto y el derecho; los cuales son revisables aún de oficio por todo juzgador si no fueren formuladas por los demandados en un proceso jurisdiccional y en ese orden riguroso, como se detalla:

Primero: En el caso en estudio, es lo cierto que hay una debida legitimación, tanto activa (de quién demanda), como pasiva (quién figura como demandado). En efecto, sobre este extremo se debe considerar que la legitimación ad causam se conforma en tanto exista una vinculación de las partes en una determinada situación jurídico material, de modo que requiere la identidad entre quien demanda y el titular del derecho o interés subjetivo reclamado (activa) y entre el demandado y el obligado a la prestación requerida (pasiva). Así, se dice, hay legitimación activa cuando existe la posibilidad de acoger eficazmente la pretensión con respecto a la parte actora y pasiva cuando ese pronunciamiento pueda ser eficaz en relación con el demandado. En este caso, este presupuesto se cumple, por cuanto, quienes figuran como actores son, dos personas físicas en su condición de consumidores, en este caso de un producto de la canasta básica, arroz, y dos personas jurídicas, que representan los intereses de sus agremiados, en este caso, se trata de dos asociaciones de consumidores, con lo cual, se está frente a un interés corporativo, en este caso, en lo que refiere a la defensa de los derechos e intereses del gremio que representa, a saber, de los consumidores, en los términos del artículo 10 inciso 1) sub-incisos a) y b), respectivamente, del Código Procesal Contencioso Administrativo; siendo que el objeto del proceso está referido al control de legalidad de una fijación de precios del indicado producto, en un período de tiempo concreto, que se alegó lesivo a los derechos de quienes accionan.

En lo que refiere a la pretensión indemnizatoria, tal y como se explicó supra, aún y cuando los actores están legitimados para requerir su reconocimiento; por la naturaleza de la lesión, no puede ser ordenada en favor únicamente de quienes figuran como actores de este proceso (dos personas físicas y dos personas jurídicas), sino que debe serlo en beneficio de la colectividad en su conjunto, dada la naturaleza del daño alegado y estimado. Consecuentemente, procede rechazar la defensa de falta de legitimación ad causam activa formulada por la representación estatal. Conforme se señaló supra, figura como demandado el Estado. Consecuentemente, también hay legitimación ad causam pasiva , en este proceso, en tanto se cuestiona la forma en que el Poder Ejecutivo ejerció la potestad discrecional de fijación de precios del arroz en un período concreto, siendo que, al tenor del artículo 16 del citado Código de rito, corresponde a la Procuraduría General de la República la defensa de los Poderes del Estado.

Segundo: El segundo presupuesto de fondo de todo pronunciamiento jurisdiccional supone que con independencia del fondo de lo planteado, la pretensión no es susceptible de ser acogida con causa en que existe un motivo diverso de aquél otro presupuesto (también de fondo, sea por carecer de derecho -falta de derecho-), pero jurídicamente relevante, que da razón a la oposición ejercida por la parte accionada. Así, e l interés actual está relacionado estrechamente con la posibilidad de que el fallo actúe en la realidad, ya sea innovando o conservando una situación jurídica determinada, lo que se encuentra estrechamente relacionado con el objeto del proceso entendido como las pretensiones esbozadas en la demanda. Decir que existe interés actual en pronunciarse sobre el derecho de fondo, no es otra cosa que hablar de la necesidad de proveer de tutela jurisdiccional -en este caso conforme el artículo 49 constitucional-, a la persona que alega encontrarse siendo afectada en sus derechos subjetivos y/o intereses legítimos, respecto de la conducta administrativa impugnada, frente a la que solicita la intervención del respectivo órgano jurisdiccional.

Al tenor de lo cual, la finalidad de es ta intervención es resolver el conflicto jurídico del que se es parte (derecho de accionar) cuando la sentencia resulte de utilidad para el titular de ese derecho subjetivo o interés legítimo. Implica lo anterior que en el juzgador se encuentra residenciado el deber de efectuar un juicio de la “utilidad” de ese pronunciamiento, vista la pretensión formulada y las circunstancias fácticas bajo las que se erige la acción (causa de pedir), cotejando los efectos de la resolución jurisdiccional solicitada, justamente con el marco de l provecho o beneficio que tal pronunciamiento habría de proveer a favor de quien demanda. Se trata de un análisis de proyección que pondera si la sentencia positiva o no, habría de producir algún efecto en quien solicitó la tutela de su situación jurídica. Así, no hay interés actual, si con todo y acceder a lo peticionado, la sentencia no tiene la virtud de ocasionar tal efecto en la situación jurídica del accionante, deviniendo en ese tanto estéril el fallo.

(Puede verse también la sentencia número 465-2009, de las diez horas cuarenta y cinco minutos del siete de mayo de dos mil nueve, también de la Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia). En tales supuestos, el ejercicio de control objetivo de legalidad por la legalidad misma, carece de todo provecho o utilidad relevante para quien formula la demanda; como se infiere de la doctrina del artículo 10 del Código Procesal Contencioso Administrativo, al exigir la afectación de derechos subjetivos o al menos intereses legítimos. Dicho lo anterior en términos diversos, si se toma en cuenta que el ejercicio de la acción de revisión de la legalidad de la conducta administrativa es de carácter subjetivo, en la medida que supone la existencia de una persona legitimada con ocasión de resultar titular de un interés relevante para obtener un pronunciamiento que le aproveche en su esfera jurídica, sin que sea posible una revisión objetiva de la legalidad por la legalidad misma respecto de los actos administrativos, se insiste, media ausencia ese interés actual cuando el efecto de la sentencia que así lo determine, en nada a los propósitos de un fenómeno efectista, tiene el atributo de cambiar o mutar el estado de las cosas.

En el caso que nos ocupa, es incuestionable que el tema en discusión reviste interés actual para los intervinientes, no existiendo ni arreglo conciliatorio ni tampoco gestión de desistimiento de la acción. En este sentido, tal y como advirtieron los personeros de los actores, la derogatoria parcial de la actuación impugnada, no produce el efecto de la pérdida de la pertinencia de este pronunciamiento, precisamente en razón de la pretensión indemnizatoria que se hace. Consecuentemente, también procede rechazarse la defensa de falta de interés interpuesta por el Estado.

Tercero: Por último, es con fundamento en las consideraciones dadas en esta decisión, que se determina la procedencia parcial de la demanda, lo que obliga a acoger la defensa de falta de derecho únicamente respecto del extremo que no es concedido, concretamente la pretensión tercera; y rechazarla respecto del resto de las pretensiones.

XVII.DE LAS COSTAS.- De conformidad con el numeral 193 del Código Procesal Contencioso Administrativo, las costas procesales y personales constituyen una carga que se impone a la parte vencida por el hecho de serlo. La dispensa de esta condena solo es viable cuando hubiere, a juicio del Tribunal, motivo suficiente para litigar o bien, cuando la sentencia se dicte en virtud de pruebas cuya existencia desconociera la parte contraria. En la especie, no encuentra este órgano colegiado que se esté ante tales supuestos de excepción; no siendo suficiente considerar el mandato legal de la defensa a ultranza de la actuación de la Administración, a cargo de la Procuraduría General de la República, al ser evidente la irregularidad de la conducta reprochada en este proceso (conforme al artículo 21 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República); siendo que incluso en este caso, uno de los actores -la Asociación de Consumidores de Costa Rica- formuló una serie de objeciones ante la propia Administración responsable el catorce de mayo del dos mil trece -hecho probado 11.)-, que son precisamente las que sustentan esta demanda.

Es evidente que sólo con la interposición y resolución de este proceso, se reconoció el derecho alegado por los actores, desde la fase administrativa. De manera que se condena al Estado (vencido) al pago de las costas derivadas de este proceso, sea las personales y las procesales a favor de los actores, relegándose a la etapa de ejecución lo relativo a la determinación de las sumas correspondientes.

POR TANTO:

Se rechazan las defensa de falta de legitimación ad causam activa y de falta de interés y se acoge parcialmente la de fondo de falta de derecho opuestas por la representación estatal, entendiéndose denegada en lo acogido en este pronunciamiento. En consecuencia, se PARCIALMENTE CON LUGAR la demanda interpuesta por Nombre37262 y Nombre136929 , en su condición personal de consumidores y como personeros de la ASOCIACIÓN CONSUMIDORES DE COSTA RICA y de la ASOCIACIÓN NACIONAL DE CONSUMIDORES LIBRES , respectivamente contra el ESTADO, al tenor de lo cual procede hacer los siguientes pronunciamientos:

• 1.)Se declara la disconformidad con el ordenamiento jurídico y en consecuencia la nulidad de las siguientes disposiciones: artículos 1, 2, 3 y 7 del Decreto Ejecutivo número 37699-MEIC, del quince de mayo del dos mil trece, publicado en el Diario Oficial La Gaceta número 95, Alcance Digital número 92 del veinte de mayo de ese mismo año, y corregido por la Fe de Erratas publicada en el Diario Oficial La Gaceta número 114 de junio siguiente, el Decreto Ejecutivo número 38093-MEIC, del veinte de diciembre del dos mil trece, publicado en el Diario Oficial La Gaceta número 1, del dos de enero del dos mil catorce y el Decreto Ejecutivo número 38143-MEIC, del dieciséis de enero del dos mil catorce, publicado en La Gaceta número 12, del diecisiete de enero del dos mil catorce. Por conexidad y consecuencia, al tenor de lo dispuesto en el artículo 122 inciso k), procede también declararse la nulidad del Transitorio Primero del Decreto Ejecutivo 38884-MEIC, del veinticuatro de febrero del dos mil quince, publicado en La Gaceta número 41 del veintisiete de febrero del dos mil quince, en tanto prorrogó la vigencia de los artículos 2, 3 y 4 del Decreto 37699-MEIC, hasta el siete de junio del año en curso. Al tenor del artículo 171 de la Ley General de la Administración Pública, este pronunciamiento es declarativo y retroactivo a la fecha de vigencia de las actuaciones que se anulan.
• 2.)Se declara sin lugar la pretensión de ordenarle al Poder Ejecutivo a ejercer la potestad discrecional de fijación de precios del arroz conforme a los límites establecidos en el ordenamiento jurídico, por estar sometida per se la actuación de la Administración Pública, al principio de legalidad, conforme al mandato del artículo 11 de la Constitución Política y 11 de la Ley General de la Administración Pública.
• 3.)Al tenor de lo dispuesto en el artículo 122 inciso m.) subinciso ii.), se condena en abstracto al Estado al pago del daño material causado a los consumidores por la promulgación y extensión de la vigencia del Decreto Ejecutivo número 37699-MEIC y sus reformas; sobre la base de los siguientes parámetros: a.) El daño a indemnizar consiste en el precio del producto superior al de de los estándares internacionales en el período de vigencia de los decretos anulados b.) La forma de resarcir este daño será aplicar la diferencia porcentual -entre el fijado en los decretos anulados y el internacional en el período de vigencia de aquella regulación (del quince de mayo del dos mil trece al veintisiete de marzo de febrero del dos mil quince, en relación al arroz en granza y del veintitrés de mayo del dos mil trece al siete de junio del dos mil quince, respecto del arroz pilado)- en favor del consumidor final; c.) Para la determinación del porcentaje diferencial del arroz, deben considerarse los costos reales y directos de producción (de los productores e industriales) en aquél período; así como un margen razonable de utilidad; lo cual cual debe ser determinado en la fase de ejecución de sentencia, una vez firme este pronunciamiento; y, d.) Una vez determinado y firme el porcentaje diferencial de precios -con los parámetros establecidos-, éste se aplicará de manera inmediata a su firmeza por el Poder Ejecutivo (a nivel nacional), por el mismo plazo de vigencia de la fijación de precios que se anula en esta sentencia.
• 4.)Se condena al Estado (vencido) al pago de las costas (procesales y personales) de este proceso a favor de los actores, que se liquidarán una vez firme este pronunciamiento.

Silvia Consuelo Fernández Brenes Nombre136069 Roberto Garita Navarro Exp. No. 13-006143-1027-CA Proceso ordinario contencioso administrativo declarados de puro derecho (art. 98.2 del CPCA) Asociación Consumidores de Costa Rica y Asociación Nacional de Consumidores Libres contra el Estado