Annulment of Construction Permit for Agricultural Zone Land Use Is Not an Evident and Manifest DefectAnulación de permiso de construcción por uso de suelo en zona agrícola no es vicio evidente y manifiesto

Contentious-Administrative Tribunal, Section III Date of Resolution: May 21, 2015, at 08:25 Case File: 14-000379-1027-CA Type of Matter: Appeal Analyzed by: JURISPRUDENTIAL INFORMATION CENTER Content of Interest:

Type of content: Majority Vote Branch of Law: Municipal Law Topic: Land-use certificate (Certificación de uso de suelo) Subtopics:

Act susceptible to challenge.

"IV.- ON THE CHALLENGE OF THE LAND-USE CERTIFICATE (CERTIFICADO DE USO DE SUELO). In the first instance, it should be clarified that this Tribunal, by means of resolution number 59-2015 of fourteen hours forty minutes on February nineteenth, two thousand fifteen, considered:

"... The criterion expressed on that occasion is not shared on the merits by this Chamber, given that the land-use certificate (certificado de uso de suelo) is indeed an administrative act which, by its effects, by directly affecting the legal sphere of the administered party, is capable of producing effects independently, since its content can state the existence of limitations on the exercise of the attributes of property rights, in application of urban planning regulations and the current environmental regime, which allows or prevents subsequent decision-making by private individuals, including impact investments. The thesis that maintained that this type of administrative act is merely declaratory and, therefore, does not affect the legal sphere of the administered party, has been jurisprudentially overcome, both by the Constitutional Chamber (Sala Constitucional) and by the First Chamber (Sala Primera), a criterion that is fully shared by this Tribunal of improper hierarchy and has been expressed for several years now (on this matter, among others, the developments expressed in the resolutions of the First Chamber of the Supreme Court of Justice, No. 000866-F-S1-2013530-2014, stand out, as well as Vote No. 530-2014 of this Section III). Therefore, any land-use certificate (certificado de uso de suelo) is indeed susceptible to being challenged autonomously, either through ordinary appeals, or through the extraordinary appeal for review. It can even be challenged during the execution of construction works, meaning it is not exhausted with the issuance of the building permit (licencia constructiva), so the criterion set forth by the Mayor to deny the appeal is technically incorrect today ..." (emphasis is not from the original).

Consequently, the land-use certificate (certificado de uso de suelo) constitutes an act susceptible to challenge, and therefore, the provisions of subsection 2) of article 163 of the General Law of Public Administration (Ley General de la Administración Pública) do not apply to it, as the appealed Municipal Council (Concejo Municipal) asserts." ... See more Citations of Legislation and Doctrine Related Sentences Contentious-Administrative Tribunal, Central 2545-00-03 Fax 2545-00-33 Email ...01 _______________________________________________________________________ CASE FILE: 14-000379-1027-CA MATTER: MUNICIPAL APPEAL APPELLANT: GRUPO EL TRIÁNGULO AZUL, S.A. APPEALED: MUNICIPALIDAD DE SANTA ANA No. 248-2015 CONTENTIOUS-ADMINISTRATIVE TRIBUNAL. SECTION THREE, ANNEX A OF THE II JUDICIAL CIRCUIT OF SAN JOSÉ. Goicoechea, at eight hours twenty-five minutes on May twenty-first, two thousand fifteen.- Appeal filed by GRUPO EL TRIÁNGULO AZUL, S.A., legal identification number CED80539, represented by Nombre104253, identity card number CED80902; against agreement number 228-2013, Article II of the ordinary session 188 of the Dirección12333, adopted by the MUNICIPAL COUNCIL (CONCEJO MUNICIPAL) OF SANTA ANA. Appearing as coadjuvants of the appellant company are Nombre104515, Nombre104516, MANUEL ANTONIO PORTILLA CAMACHO, FRANCISCO SAENZ SANDÍ, ESTEBAN MARÍN MADRIGAL, MANUEL VIDAL MARÍN ARIAS, DAMARIS SANDÍ DELGADO, CUPERTINO ZAMORA JIMENEZ, JOSÉ ANTONIO SOTO UMAÑA, ANA CECILIA PADILLA QUIRÓS, FRANCISCO ALEXANDER SAENZ SANDÍ, INGRID OCAMPO VARGAS, CARLOS LUIS MARÍN ANCHÍA, JUAN STEVEN CHAVEZ JIMÉNEZ, JORGE OCAMPO BOLAÑOS, Nombre104517, Nombre104518, Nombre104519, Nombre104520, Nombre104521, JULIO CESAR HERRERA ARIAS, LUIS DIEGO SANDÍ LIZANO, EDÍN SANDÍ ROJAS, EDDY RICARDO RETANA PICADO, ANA YANCÍ SANDÍ UMAÑA, HILDA MARÍA ROJAS MIRANDA, Nombre104522, Nombre104523, JUAN CARLOS HERRERA PORRAS, Nombre104524, Nombre104525, ANA JESSENIA UREÑA HERRERA, OSCAR MARÍN VASQUEZ, EDDY CORRALES ANCHÍA, RONAL ARAYA PÉREZ, MARÍA ESTER SANDÍ OVARES, JULIANA OVARES SANDÍ, ALBERTO UREÑA HERRERA, MARÍA ESTELA ZAMORA AZOFEIFA, GLORÍA HERRERA SANDÍ, MARIANELA MIRANDA MARÍN, MARÍA NELLY SOLÍS AZOFEIFA, FRANCISCO HERRERA SANDÍ, CHRISTIAN EDUARDO JIMÉNEZ ABARCA, EDDY MARTÍN MORA LEÓN, JOSÉ FRANCISCO JIMÉNEZ ANGULO (folios 851 and 852 of the case file) and as coadjuvants of the appealed Municipality, Nombre104526, ISABEL FERNÁNDEZ ROHRMOSER, Nombre104527, RODRIGO RETANA ARIAS, THAIS SANABRIA BERMÚDEZ and Nombre104528 (folio 847 of the case file).- Drafted by Judge Álvarez Molina, with the affirmative vote of Judge Solano Ulloa and Judge Chaves Torres; and,

WHEREAS:

I.- REGARDING THE EVIDENCE FOR BETTER RESOLUTION AND THE REQUESTS FOR RECOGNITION AND ORAL AND PUBLIC HEARING, PRESENTED BY THE APPELLANT.- In the briefs visible at folios 807 to 808, 837 and 838, and 853 of the case file, the representative of the appellant company offered the following documentary evidence: 1) Official communication MSA-ALC-04-300-2014, official communication MSA-ALC-04-299-2014, official communication MSA-ALC-04-311-2014, official communication MSA-ALC-04-344-2014, and official communication MSA-ALC-04-296-2014 (folios 809 to 829 of the case file); 2) Transcript of agreement No. 644-2014 of August 7, 2014 (folios 839 to 846 of the case file); 3) Resolution No. 0829-2012-SETENA of 10:30 hours on March 20, 2012, issued within administrative file EAE-07-2005-SETENA (folios 854 to 860 of the case file). Likewise, in the brief amplifying the appeal, it requested that a judicial inspection (reconocimiento) be conducted and that an oral and public hearing be convened, in order to present to the Tribunal the arguments on which the grievances raised in the appeal are based. However, in accordance with the purpose of the appellate procedure and the grievances raised, this Tribunal considers that the offering of the aforementioned documentary evidence is unnecessary, as it is not essential for resolving the matter of the appeal filed (article 575 of the Civil Procedure Code - Código Procesal Civil). Nor is a judicial inspection (reconocimiento) or the holding of an oral and public hearing required, given that the legal arguments on which the appeal is based are clear and self-sufficient, making an inspection or a hearing for that purpose unnecessary. Consequently, both the offering of the documentary evidence, as evidence for better resolution, and the request for holding a judicial inspection and an oral and public hearing are rejected.- II.- PROVEN FACTS. The following facts, which are relevant to this procedure, are considered duly accredited: 1) That in 1995, the Department of Licenses and Patents (Departamento de Licencias y Patentes) of the Municipalidad de Santa Ana granted Nombre104529, identity card number CED80903, a commercial license to develop the furniture store (mueblería) activity in the business called Eunice, located on the property registered under Partido de San José, real folio registration number Placa18175, cadastral plan number Placa18176, agricultural zone according to the Regulatory Plan (Plan Regulador) of the Canton of Santa Ana. That from 1995 until 2012, the "patent tax (impuesto de patente)" was paid for the exercise of said activity (folios 410 to 458 of volume II of the evidence file provided by the Municipality); 2) That on November twelfth, two thousand eight, the property registered under real folio registration number Placa18175, described in cadastral plan number Placa18176, located in District 1 (Santa Ana) of the Canton of Santa Ana, Province of San José, was registered in the Public Registry (Registro Público) in the name of the appellant company (folios 133, 135 of volume I, 453 of volume II of the evidence files provided by the Municipality; webpage: www.rnpdigital.com, in the property number query module); 3) That by official communication number MSA-DOT-01-1266-2011 of July fifth, two thousand eleven, the Director of Territorial Planning (Director de Ordenamiento Territorial) of the Municipalidad de Santa Ana informed the appellant company that "... in relation to your inquiry, regarding the Land Use (Uso del Suelo), of the property located at Dirección12334, described by cadastral plan Placa18177, I inform you that said property is located within the so-called AGRICULTURAL ZONE (ZONA AGRÍCOLA), the regulations of which I transcribe verbatim (...) I DO NOT FAIL TO STATE THAT FOR THE INTENDED USE (CONSTRUCTION OF A COMMERCIAL PREMISES, FOR THE SALE OF AGRICULTURAL SUPPLIES), IT COMPLIES WITH THE ZONE REGULATIONS..." (folios 136, 130 of volume I of the evidence file provided by the Municipality); 4) That on October twenty-second, two thousand twelve, the Director of Territorial Planning of the Municipalidad de Santa Ana granted the appellant company building permit (permiso de construcción) number 396 to build on the property under real folio registration number Placa18175, cadastral plan number Placa18176, a "... premises for the sale of agricultural and hardware supplies (does not include materials for ..." (folio 99 of the case file); 5) That by official communication number RH-002-2013 of January twenty-fifth, two thousand thirteen, the Internal Auditor of the Municipalidad de Santa Ana issued a report related to the complaint filed on December tenth, two thousand twelve, by a group of residents of Dirección12335 and Dirección10955 in Santa Ana, for the purpose of investigating the granting of a land use (uso de suelo) and a building permit (permiso de construcción) for a hardware store in an agricultural zone. That said report concludes that "... there could be sufficient merit for the eventual opening of an administrative procedure, to eventually declare nullity of the acts of land use (uso de suelo) and building permit (permiso de construcción) indicated in this document (...) Or if Engineer Jeffry Zumbado is correct in considering that the sale of agricultural supplies is an activity related to the agricultural activities permitted by the current Regulatory Plan..." (folios 29 and 30, 91 to 96 of volume I of the evidence file provided by the Municipality); 6) That by resolution number 001-2013 of fifteen hours on August seventh, two thousand thirteen, the single-member directing body of the procedure (órgano director unipersonal del procedimiento) issued the order opening an ordinary procedure for evident and manifest nullity (nulidad evidente y manifiesta) based on article 173 of the General Law of Public Administration (Ley General de la Administración Pública), to establish whether the land use (uso de suelo) contained in official communication MSA-DOT-1296-2011 of July fifth, two thousand eleven and building permit (permiso de construcción) 396-2012 of October twenty-second, two thousand twelve, granted to the appellant company, are or are not contrary to the provisions of article 4 of the Regulatory Plan (Plan Regulador) of Santa Ana. For this purpose, it summoned the representative of the appellant company to appear "... in defense of the subjective rights of his represented party to an oral and private hearing to be held on Wednesday, September 4, 2013, at Dirección12336 at 8:30 hours (...)". Said resolution was notified to the appellant, at fourteen hours thirty minutes on August twelfth, two thousand thirteen (folios 181 to 188 of the case file); 7) That at eight hours forty-one minutes on September fourth, two thousand thirteen, the oral and private hearing was held, with the presence of the legal representatives of the company Triángulo Azul, S.A. and the witnesses summoned by the directing body and those provided by the party (folios 483 to 505 of volume II of the evidence file provided by the Municipality); 8) That by agreement number 3-2013, article 2 of Ordinary Session number 178 of October second, two thousand thirteen, the Municipal Council (Concejo Municipal) of Santa Ana considered and approved report number 007-2013 issued by the single-member directing body of the procedure, in which - among other aspects - the following is recommended: "... Declare the absolute, evident, and manifest nullity of the building permit (permiso de construcción) insofar as it allows the construction of infrastructure that will be dedicated to the hardware store activity. Partially revoke the building permit (permiso de construcción) granted insofar as it authorizes the construction of a commercial premises destined for a hardware store. Allow the completion of the work for which the respective permits were obtained as a commercial premises for the sale of agricultural supplies (...) Instruct the administration to assess the appropriateness of initiating a lesivity procedure (procedimiento de lesividad) for the land use (uso de suelo) granted, in view of the possible existence of nullities in its granting (...) Pursuant to the provisions of article 173 of the General Law of Public Administration (Ley General de la Administración Pública), the General Attorney's Office (Procuraduría General de la República) must be consulted regarding the declaration of nullity requested to be declared..." (folios 520 to 538 of volume II of the evidence file provided by the Municipality); 9) That by official communication number C-280-2013 of December fourth, two thousand thirteen, the General Attorney's Office (Procuraduría General de la República) informed the Municipal Secretary of Santa Ana that it "... grants the favorable opinion referred to in article 173.1 of the LGAP in relation to the annulment of building permit (permiso de construcción) number 396-2012 dated October 2, 2012...". This because, in general terms, it considered: "... The work corresponding to building permit (permiso de construcción) number 396-2012 was in the process of construction when the instruction of this procedure began with the imputation of charges to those affected. This is evident from the circumstance that the directing body of the procedure ordered a precautionary measure paralyzing the work, as stated in folio 177 of the case file (...) The land-use certificate (certificado de uso de suelo) is a simple preparatory or procedural act related to a final act, which as in this case, is the building permit (permiso de construcción) (...) Unlike land-use certificates (certificados de uso del suelo), building permits (permisos de construcción) authorize the exercise of a subjective right (ius edificant) that does give rise to the acquisition of other subjective rights (...) therefore it (sic) constitutes a final act and is susceptible to annulment, both through the avenue of article 173 of the LGAP (...) The absolute nullity of the building permit (permiso de construcción) implies the nullity of those procedural or preparatory acts that are also contrary to the legal system (...) From the norm, it follows that the only constructions permitted in the agricultural zone correspond to the owner's or farm workers' dwelling and those constructions related to agricultural use, such as warehouses (bodegas), sheds (galerones), tanks, etc. The construction authorized by permit (permiso) number 396-2012 of October 22, 2012, corresponds to a premises for the sale of agricultural and hardware articles, an activity of notorious (sic) commercial character, therefore it does not correspond to any of those authorized (...) The construction of a commercial premises, such as a premises for the sale of agricultural and hardware supplies, does not fit into any of the activities permitted by article 4 of the Regulatory Plan (Plan Regulador) of the Municipalidad de Santa Ana, therefore we are faced with an illicit activity for being contrary to the legal system, which affects the content of the act. This is a nullity that, besides being absolute, is evident and manifest, as it clearly follows from the administrative procedure that the location of the property, cadastral plan number SJ-0009021-1991, corresponds to an area of agricultural use. Building permit (permiso de construcción) number 396-2012 of October 22, 2012, granted based on said plan, authorizes the construction of a premises for the sale of agricultural and hardware supplies, an activity that clearly and manifestly contravenes what is permitted in this sector by the Regulatory Plan (Plan regulador) of the Municipalidad de Santa Ana..." (folios 556 to 564 of volume II of the evidence file provided by the Municipality); 10) That by agreement number 228-2013, Article II of ordinary session 188 of December tenth, two thousand thirteen, the Municipal Council (Concejo Municipal) of Santa Ana, based on the favorable opinion given by the General Attorney's Office (Procuraduría General de la República) in official communication number C-280-2013 of December fourth, two thousand thirteen, agreed, with dispensation from the committee procedure, definitively and unanimously, the following: "...1. Annul building permit (permiso de construcción) 396-2012, of October 22, 2012, granted to the company Triángulo Azul S.A. for the construction of a premises for the sale of agricultural and hardware articles, within the agricultural zone determined by the Current Regulatory Plan (Plan Regulador Vigente) in the Canton of Santa Ana. 2. Instruct the Administration, in the person of the Mayor (Alcalde), to immediately halt the construction being carried out under the annulled agreement. 3. Transfer this file to the Municipal Audit Office (Auditoría Municipal) to determine the relevance of initiating the respective procedures and to evaluate the performance of the officials responsible for issuing the annulled act and the consequences thereof...". Said agreement was notified to the appellant company, via email, on December eighteenth, two thousand thirteen (folios 565 to 578 of volume II of the evidence file provided by the Municipality); 11) That on December twenty-fourth, two thousand thirteen, the representative of the aggrieved company filed an appeal for reconsideration (recurso de revocatoria) with a subsidiary appeal (apelación en subsidio), against agreement number 228-2013, Article II of ordinary session 188 of December tenth, two thousand thirteen, adopted by the Municipal Council (Concejo Municipal) of Santa Ana (folios 586 to 593 of volume II of the case file); 12) That in accordance with Closure Act (Acta de Clausura) number 347, at fifteen hours on December twenty-sixth, two thousand thirteen, officials from the Directorate of Territorial Planning (Dirección de Ordenamiento Territorial) proceeded to place closure seals on the works erected on the property with real folio registration number Placa18175, cadastral plan number 009021-1991, and to take photographs to certify the unfinished state of the buildings (folios 594 to 599 of volume II of the evidence file provided by the Municipality); 13) That by agreement number 241-2013, article 2 of Ordinary Session 192 of January seventh, two thousand fourteen, the Municipal Council (Concejo Municipal) of Santa Ana ordered definitively and unanimously, to reject the appeal for reconsideration (recurso de revocatoria) and to elevate the appeal (recurso de apelación) to the Contentious-Administrative Tribunal (Tribunal Contencioso Administrativo) (folios 600 to 603 of the case file).

III.- PURPOSE OF THE APPEAL. The appellant alleges that the challenged agreement is contrary to law, for the following reasons: 1) Alleges that "... the building permit (permiso de construcción) granted to Grupo Triángulo Azul S.A. finds its reason in the pre-existence of a commercial activity on the property, developed for more than 18 years in a supposed agricultural zone, as well as in the possibility provided for in article 3 of the Regulation to the Regulatory Plan (Reglamento al Plan Regulador), which protects pre-existing or de facto situations on a given property, as is the case here...". In this sense, it points out that "... since 1994 (a time after 1991, the year in which the Regulatory Plan (Plan Regulador) of the Canton of Santa Ana was implemented), the property has been used and destined for commercial use. It is worth noting that on this same property, for more than 18 years, the well-known Mueblería Eunice operated, which currently holds a commercial patent (patente comercial) (...) Under these conditions, Grupo Triángulo Azul S.A. acquired that property, by virtue of the pre-existence of an administrative act by the Municipalidad de Santa Ana, through which it granted its approval for commercial use. Now, the activity of selling agricultural and hardware supplies to be developed on that property is compatible with the activity of agriculture, even complementary, since it constitutes a minimum basic service necessary to provide tools and basic supplies in an agricultural zone..."; 2) Argues that "... the Regulatory Plan (Plan Regulador) of the Canton of Santa Ana in its articles 3 and 4 creates, as one of the constitutive elements of the administrative actions carried out by the Municipalidad de Santa Ana, the possibility of resorting to administrative discretion (discrecionalidad administrativa), since the sale of agricultural and hardware supplies is a basic and necessary service within an agricultural zone...". Consequently, it estimates that "... Discretion may occur in relation to the constitutive act, be it an authorization or a permit, insofar as the respective norms contemplate exceptions to what is regulated and allow the Administration to assess the situation according to criteria of opportunity...", which is why it concludes that "... it cannot be affirmed that the land-use certificate (certificado de uso de suelo) and the building permit (permiso de construcción) are vitiated by absolute nullity, even less so is it an evident and manifest nullity, since the reason, content, and purpose of the building permit (permiso de construcción) (as the final act), allow it to be proven that both administrative acts are in accordance with the legal system..."; 4) Estimates that the Municipal Council (Concejo Municipal) of Santa Ana "... should not have alleged or resorted to the use of the figure of Official Nullity (Nulidad Oficiosa) enshrined in article 173 of the LGAP, since, according to what our administrative jurisprudence has established: '... this type of nullities refers to the existence of defects in the act that are notorious, clear, easily perceivable, where no greater effort or analysis is required for their verification...' ". Therefore, it considers that "... given the absence of an exclusive list of matters that must be understood as facilities for agricultural activity, or minimum services, such shortcomings of the Regulatory Plan must be rectified through hermeneutic work, which implies the need for the application of administrative discretion (discrecionalidad administrativa), since the declaration of absolute nullity of the act questioned here would NOT be a logical, necessary, or immediate, or palpable consequence (...) that is, by performing the discretionary task of interpreting the Regulatory Plan in favor of the conservation of the act and the purpose promoted by a building permit in an agricultural zone, the Municipality would have arrived at the criterion that the establishment (facility for agricultural activity) intended to be built on my represented party's property is convenient and opportune for the zone (minimum service), as it promotes the first-hand acquisition of resources necessary for agriculture practiced by the locals ...".- IV.- ON THE CHALLENGE OF THE LAND-USE CERTIFICATE (CERTIFICADO DE USO DE SUELO). In the first instance, it should be clarified that this Tribunal, by means of resolution number 59-2015 of fourteen hours forty minutes on February nineteenth, two thousand fifteen, considered:

"... The criterion expressed on that occasion is not shared on the merits by this Chamber, given that the land-use certificate (certificado de uso de suelo) is indeed an administrative act which, by its effects, by directly affecting the legal sphere of the administered party, is capable of producing effects independently, since its content can state the existence of limitations on the exercise of the attributes of property rights, in application of urban planning regulations and the current environmental regime, which allows or prevents subsequent decision-making by private individuals, including impact investments. The thesis that maintained that this type of administrative act is merely declaratory and, therefore, does not affect the legal sphere of the administered party, has been jurisprudentially overcome, both by the Constitutional Chamber (Sala Constitucional) and by the First Chamber (Sala Primera), a criterion that is fully shared by this Tribunal of improper hierarchy and has been expressed for several years now (on this matter, among others, the developments expressed in the resolutions of the First Chamber of the Supreme Court of Justice, No. 000866-F-S1-2013530-2014, stand out, as well as Vote No. 530-2014 of this Section III). Therefore, any land-use certificate (certificado de uso de suelo) is indeed susceptible to being challenged autonomously, either through ordinary appeals, or through the extraordinary appeal for review. It can even be challenged during the execution of construction works, meaning it is not exhausted with the issuance of the building permit (licencia constructiva), so the criterion set forth by the Mayor to deny the appeal is technically incorrect today ..." (emphasis is not from the original).

Consequently, the land-use certificate (certificado de uso de suelo) constitutes an act susceptible to challenge, and therefore, the provisions of subsection 2) of article 163 of the General Law of Public Administration (Ley General de la Administración Pública) do not apply to it, as the appealed Municipal Council (Concejo Municipal) asserts.- V.- ON THE SPECIFIC CASE.- In the first instance, contrary to what the representative of the appellant company claims, the situations regulated in article 3 of the Regulatory Plan (Plan Regulador) of Santa Ana refer to the following: i) Properties pre-existing the effective date of said urban planning regulation (April 19, 1991), which do not meet the minimum requirements of their zone, regarding minimum area and frontages; ii) Properties pre-existing the effective date of the Regulatory Plan, which do not meet the construction requirements related to coverage (cobertura), building area (área de construcción), setbacks (retiros), among others, according to the zone in which they are located under the terms of said regulatory body; iii) Constructions already existing as of April 19, 1991, which do not meet the required requirements for their corresponding zone; iv) Agricultural use lots or properties that do not meet the requirements set forth in article 4.2 of the Regulatory Plan may be segregated provided they have the approval (visto bueno) of the Ministry of Agriculture and Livestock (Ministerio de Agricultura y Ganadería). In summary, it is therefore a norm that regulates the application over time of the Regulatory Plan, for those cases of properties or constructions pre-existing the effective date of the same, which do not meet various urban planning requirements based on the zone in which they are located, a circumstance that could affect aspects such as: land use (uso de suelo), subdivisions (fraccionamientos), constructions, granting of licenses (licencias), among others. In that sense, the fact that in 1995 the Department of Licenses and Patents (Departamento de Licencias y Patentes) of the Municipalidad de Santa Ana granted Nombre104529, identity card number CED80903 (the previous owner of the property now owned by the appellant), a commercial license to develop the furniture store activity in the business called Nombre104530, located on the property registered under real folio registration number Placa18175, cadastral plan number Placa18176, agricultural zone according to the Regulatory Plan (Plan Regulador) of the Canton of Santa Ana; does not have the virtue of fitting into the situations regulated by article 3 of that regulation. This is because it is not a property or construction pre-existing the effective date of the Regulatory Plan, which does not meet the various urban planning or construction requirements set forth in that regulation, but rather involves the exercise of a commercial furniture store activity unrelated to the agricultural use of the zone, which is also not prior to April 19, 1991, given that the commercial license for this purpose was granted by the Municipalidad de Santa Ana in 1995, that is, four years after the Regulatory Plan came into effect (folios 410 to 458 of volume II of the evidence file provided by the Municipality). Consequently, the grievance raised for the purpose of applying the provisions of article 3 of the Regulatory Plan (Plan Regulador) of Santa Ana to the specific case is improper and must be so declared.- VI.- Moreover, it is necessary to recall that the exercise of the power aimed at having the Public Administration declare the absolute nullity of an act declaratory of rights in an administrative proceeding, without the need to resort to the lesivity procedure (proceso de lesividad) regulated in article 34 of the Contentious-Administrative Procedure Code (Código Procesal Contencioso Administrativo), is conditional upon that defect being evident and manifest. In that sense, the absolute, evident, and manifest nullity refers to the existence of defects in the act that are notorious, clear, easily verifiable, where no significant effort or analysis is required for their verification.- Now, this Tribunal considers that, based on the provisions of subsections 1 and 2.3 of Article 4 of the Santa Ana Regulatory Plan (Plan Regulador de Santa Ana), the respondent municipal entity was not empowered to use the procedure set forth in numeral 173 of the General Law of Public Administration (Ley General de la Administración Pública) to annul the land use (uso de suelo) and the construction permit (permiso de construcción) granted to the appellant company on July 5, 2011, and October 22, 2012, respectively, given that these norms contemplate the possibility that the legal operator may interpret which constructions are “...related to agricultural use (uso agrícola)...” in that zone, even more so when it does not contain a numerus clausus list of constructions that can be considered as such, since the norm itself indicates: “...such as warehouses, sheds, tanks, etc...”. Consequently, if Article 4 of the Regulatory Plan itself allows the Municipality to assess the situation in each specific case, in order to establish which buildings are “...related to agricultural use...” in that zone, then it is not evident and manifest that the land use and the construction permit granted to the appellant company by the respondent Municipality—precisely in application of that interpretive power granted by the local urban planning regulations themselves—suffer, in the specific case, from a defect of absolute nullity that is notorious, clear, and easy to verify, where no greater effort or analysis is required for its verification, as is the case here. Consequently, this Tribunal considers that the challenged agreement suffers from a defect in the elements of motive and content, since the motive is not legitimate, nor did it exist as it has been taken into account to adopt the questioned agreement, because the alleged absolute nullity is not evident and manifest, since numeral 4 of the Regulatory Plan allows the legal operator to assess and interpret, in each specific case, which constructions are “...related to agricultural use...” in that zone. The aforementioned directly affects the content of the agreement, which is not lawful, possible, clear, precise, nor does it encompass all the questions of fact and law arising from the motive, given that, as we are not faced with the assumption of a presumed absolute, evident, and manifest nullity of the land use and the construction permit, the procedure provided in Article 173 of the General Law of Public Administration is not applicable. Consequently, if the respondent Municipality considers that the land use and the construction permit for a center for the sale of agricultural inputs and hardware by the appellant company suffer from a defect of nullity, it must resort to the lesivity proceeding (proceso de lesividad) regulated in Article 34 of the Contentious Administrative Procedure Code (Código Procesal Contencioso Administrativo). Based on the foregoing, the appeal filed is granted, and consequently, Agreement No. 228-2013, Article II of Regular Session 188 of December 10, 2013, adopted by the Municipal Council of Santa Ana (Concejo Municipal de Santa Ana), is annulled. The administrative remedy is deemed exhausted. Given the grounds that give rise to the declaration of absolute nullity of the challenged agreement, it is unnecessary to address the remaining grievances on which the aggrieved party based its appeal.

THEREFORE.

Both the submission of the documents visible on folios 809 to 829, 839 to 846, and 854 to 860 of the case file, as evidence for a better resolution, as well as the requests for conducting an inspection and holding an oral and public hearing, are denied. The appeal filed is granted, and consequently, Agreement No. 228-2013, Article II of Regular Session 188 of December 10, 2013, adopted by the Municipal Council of Santa Ana, is annulled. The administrative remedy is deemed exhausted.- Evelyn Solano Ulloa Marianella Álvarez Molina Francisco José Chaves Torres MATTER: MUNICIPAL APPEAL APPELLANT: GRUPO EL TRIÁNGULO AZUL, S.A.

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Tribunal Contencioso Administrativo Sección III Clase de asunto: Recurso de apelación Analizado por: CENTRO DE INFORMACIÓN JURISPRUDENCIAL Contenido de Interés:

Tipo de contenido: Voto de mayoría Rama del Derecho: Derecho Municipal Tema: Certificación de uso de suelo Subtemas:

Acto susceptible de impugnación.

“IVo.- SOBRE LA IMPUGNACIÓN DEL CERTIFICADO DE USO DE SUELO. En primera instancia, cabe aclarar que este Tribunal mediante resolución número 59-2015 de las catorce horas cuarenta minutos del diecinueve de febrero del dos mil quince, consideró:

“... El criterio expuesto en esa oportunidad, no es compartido por el fondo por esta Cámara, toda vez que el certificado de uso de suelo sí es un acto administrativo que, por sus efectos, al incidir directamente sobre la esfera jurídica del administrado, sí es capaz de surtir efectos de manera independiente, puesto que su contenido puede enunciar la existencia de limitaciones al ejercicio de los atributos del derecho propiedad, en aplicación de las regulaciones urbanísticas y el régimen ambiental vigente, que permite o impide la toma de decisiones posteriores por parte de los particulares, incluyendo inversiones de impacto . La tesis que sostenía que este tipo de acto administrativo es meramente declarativo y por ende, no incide en la esfera jurídica del administrado, se encuentra jurisprudencialmente superada, tanto por la Sala Constitucional como por la Sala Primera, criterio que es plenamente compartido por este Tribunal de jerarquía impropia y así se ha venido expresando desde hace varios años atrás (sobre este particular, destacan, entre otras, los desarrollos expresados en las resoluciones de la Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia, No. 000866-F-S1-2013530-2014, así como el Voto de esta Sección III, No. 530-2014). Por ello, cualquier certificado de uso de suelo sí es susceptible de ser impugnado de manera autónoma, ya sea por medio de los recursos ordinarios, o bien, mediante el recurso extraordinario de revisión. Inclusive, puede ser impugnado durante la ejecución de obras constructivas, de modo que no se agota con la licencia constructiva expedida, por lo que el criterio expuesto por el Alcalde para denegarle el recurso, es técnicamente incorrecto hoy día ...”(el resaltado no es del original).

En consecuencia, el certificado de uso de suelo constituye un acto susceptible de impugnación, y por ende, no le es aplicable lo dispuesto en el inciso 2) del artículo 163 de la Ley General de la Administración Pública, como afirma el Concejo Municipal recurrido.” ... Ver más Citas de Legislación y Doctrina Sentencias Relacionadas Tribunal Contencioso Administrativo, Central 2545-00-03 Fax 2545-00-33 Correo Electrónico ...01 _______________________________________________________________________ ASUNTO: APELACIÓN MUNICIPAL RECURRENTE: GRUPO EL TRIÁNGULO AZUL, S.A.

RECURRIDA: MUNICIPALIDAD DE SANTA ANA No. 248-2015 TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. SECCIÓN TERCERA, ANEXO A DEL II CIRCUITO JUDICIAL DE SAN JOSÉ. Goicoechea, a las ocho horas veinticinco minutos del veintiuno de mayo del dos mil quince.- Recurso de apelación interpuesto por el GRUPO EL TRIÁNGULO AZUL, S.A., cédula jurídica número CED80539, representado por Nombre104253 , cédula de identidad número CED80902; contra el acuerdo número 228-2013, Artículo II de la sesión ordinaria 188 del Dirección12333 , adoptado por el CONCEJO MUNICIPAL DE SANTA ANA. Intervienen como coadyuvantes de la empresa recurrente Nombre104515 , Nombre104516 , MANUEL ANTONIO PORTILLA CAMACHO, FRANCISCO SAENZ SANDÍ, ESTEBAN MARÍN MADRIGAL, MANUEL VIDAL MARÍN ARIAS, DAMARIS SANDÍ DELGADO, CUPERTINO ZAMORA JIMENEZ, JOSÉ ANTONIO SOTO UMAÑA, ANA CECILIA PADILLA QUIRÓS, FRANCISCO ALEXANDER SAENZ SANDÍ, INGRID OCAMPO VARGAS, CARLOS LUIS MARÍN ANCHÍA, JUAN STEVEN CHAVEZ JIMÉNEZ, JORGE OCAMPO BOLAÑOS, Nombre104517 , Nombre104518 , Nombre104519 , Nombre104520 , Nombre104521 , JULIO CESAR HERRERA ARIAS, LUIS DIEGO SANDÍ LIZANO, EDÍN SANDÍ ROJAS, EDDY RICARDO RETANA PICADO, ANA YANCÍ SANDÍ UMAÑA, HILDA MARÍA ROJAS MIRANDA, Nombre104522 , Nombre104523 , JUAN CARLOS HERRERA PORRAS, Nombre104524 , Nombre104525 , ANA JESSENIA UREÑA HERRERA, OSCAR MARÍN VASQUEZ, EDDY CORRALES ANCHÍA, RONAL ARAYA PÉREZ, MARÍA ESTER SANDÍ OVARES, JULIANA OVARES SANDÍ, ALBERTO UREÑA HERRERA, MARÍA ESTELA ZAMORA AZOFEIFA, GLORÍA HERRERA SANDÍ, MARIANELA MIRANDA MARÍN, MARÍA NELLY SOLÍS AZOFEIFA, FRANCISCO HERRERA SANDÍ, CHRISTIAN EDUARDO JIMÉNEZ ABARCA, EDDY MARTÍN MORA LEÓN, JOSÉ FRANCISCO JIMÉNEZ ANGULO (folios 851 y 852 del expediente) y como coadyuvantes de la Municipalidad recurrida, Nombre104526 . , ISABEL FERNÁNDEZ ROHRMOSER, Nombre104527 , RODRIGO RETANA ARIAS, THAIS SANABRIA BERMÚDEZ Y Nombre104528 (folio 847 del expediente).- Redacta la jueza Álvarez Molina, con el voto afirmativo de la jueza Solano Ulloa y el juez Chaves Torres; y,

CONSIDERANDO:

Io.- EN CUANTO A LA PRUEBA PARA MEJOR RESOLVER Y A LAS SOLICITUDES DE RECONOCIMIENTO DE AUDIENCIA ORAL Y PÚBLICA, PRESENTADA POR LA RECURRENTE.- En los escritos visibles de folio 807 a 808, 837 y 838, 853 del expediente, el representante de la empresa apelante ofreció la siguiente prueba documental: 1) Oficio MSA-ALC-04-300-2014, oficio MSA-ALC-04-299-2014, oficio MSA-ALC-04-311-2014, oficio MSA-ALC-04-344-2014 y oficio MSA-ALC-04-296-2014 (folios 809 a 829 del expediente); 2) Transcripción del acuerdo N°644-2014 del 07 de agosto del 2014 (folios 839 a 846 del expediente); 3) Resolución N° 0829-2012-SETENA de las 10:30 horas del 20 de marzo del 2012 dictada dentro del expediente administrativo EAE-07-2005-SETENA (folios 854 a 860 del expediente) . Asimismo, en el escrito de ampliación del recurso de apelación, solicitó que se realizara un reconocimiento y se convocara a audiencia oral y pública, a fin de exponer al Tribunal los argumentos en que basan los agravios planteados en el recurso de apelación. Ahora bien, conforme al objeto del procedimiento recursivo y a los agravios planteados, este Tribunal considera que el ofrecimiento de la prueba documental antes indicada, resulta innecesaria, al no ser indispensable para resolver el objeto del recurso de apelación interpuesto (artículo 575 del Código Procesal Civil). Tampoco se requiere la realización de un reconocimiento, ni la celebración de una audiencia oral y pública, dado que los argumentos jurídicos en que se fundamenta el recurso de apelación, son claros y se bastan por sí mismos, por lo que resulta innecesaria un reconocimiento o una audiencia para tal efecto. En consecuencia, se rechaza tanto el ofrecimiento de la prueba documental, como prueba para mejor resolver, como la solicitud para la celebración de un reconocimiento y una audiencia oral y pública.- IIo.- HECHOS PROBADOS. Se tienen como debidamente acreditados los siguientes hechos que resultan relevantes para este procedimiento: 1) Que en el año 1995 el Departamento de Licencias y Patentes de la Municipalidad de Santa Ana, otorgó a Nombre104529 , cédula de identidad número CED80903, licencia comercial para desarrollar la actividad de mueblería en el negocio denominado Eunice, ubicado en la finca inscrita bajo Partido de San José, matrícula de folio real número Placa18175, plano catastrado número Placa18176, zona agrícola conforme al Plan Regulador del Cantón de Santa Ana. Que a partir del año 1995 y hasta el año 2012, se canceló el "impuesto de patente" por el ejercicio de dicha actividad (folios 410 a 458 del tomo II del legajo de pruebas aportado por la Municipalidad); 2) Que el doce de noviembre del dos mil ocho, se inscribió en el Registro Público a nombre de la empresa recurrente, la finca inscrita bajo matrícula de folio real número Placa18175, descrita en el plano catastrado número Placa18176, ubicada en el Distrito 1° (Santa Ana) del Cantón de Santa Ana, Provincia de San José (folios 133, 135 del tomo I, 453 del tomo II de los legajos de pruebas aportados por la Municipalidad; página web: www.rnpdigital.com, en el módulo de consultas por número de finca); 3) Que por oficio número MSA-DOT-01-1266-2011 del cinco de julio del dos mil once, el Director de Ordenamiento Territorial de la Municipalidad de Santa Ana, comunicó a la empresa recurrente que "...con relación a su consulta, referente al Uso del Suelo, de la propiedad localizada en el Dirección12334 , , descrita por el plano catastrado Placa18177, le comunico que dicho inmueble se encuentra dentro de la denominada ZONA AGRÍCOLA, cuyas regulaciones transcribo en forma textual (...) NO OMITO MANIFESTAR QUE PARA EL USO QUE SE PRETENDE (CONSTRUCCIÓN DE LOCAL COMERCIAL, PARA VENTA DE INSUMOS AGRÍCOLAS), CUMPLE CON LAS REGULACIONES DE LA ZONA..." (folios 136, 130 del tomo I del legajo de pruebas aportado por la Municipalidad; 4) Que el veintidós de octubre del dos mil doce, el Director de Ordenamiento Territorial de la Municipalidad de Santa Ana, otorgó a la empresa recurrente, permiso de construcción número 396 para edificar en el inmueble bajo matrícula de folio real número Placa18175, plano catastrado número Placa18176, un "...local para venta de insumos agrícolas y ferreteros (no incluye materiales de ..." (folio 99 del expediente); 5) Que por oficio número RH-002-2013 del veinticinco de enero del dos mil trece, el Auditor Interno de la Municipalidad de Santa Ana, rindió un informe relacionado con la denuncia interpuesta el diez de diciembre del dos mil doce, por un grupo de vecinos de Dirección12335 y Dirección10955 en Santa Ana, a fin de que se investigara el otorgamiento de un uso de suelo y un permiso de construcción de una ferretería en una zona agrícola. Que en dicho informe se concluye que "...podría existir mérito suficiente para la eventual apertura de un procedimiento administrativo, para declarar eventualmente nulidad en los actos de uso de suelo y permiso de construcción señalados en el presente documento (...) O bien si lleva razón el Ingeniero Jeffry Zumbado al considerar que la venta de insumos agrícolas es una actividad afín con las actividades agrícolas permitidas por el Plan Regulador actual..." (folios 29 y 30, 91 a 96 del tomo I del legajo de pruebas aportado por la Municipalidad) ; 6) Que por resolución número 001-2013 de las quince horas del siete de agosto del dos mil trece, el órgano director unipersonal del procedimiento, dictó el auto de apertura de procedimiento ordinario de nulidad evidente y manifiesta con base en el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública, a efecto de establecer si el uso de suelo contenido en oficio MSA-DOT-1296-2011 del cinco de julio del dos mil once y el permiso de construcción 396-2012 del veintidós de octubre del dos mil doce, otorgados a la empresa recurrente, resultan o no contrarios a lo dispuesto en el artículo 4 del Plan Regulador de Santa Ana. Para tal efecto, emplazó al representante de la empresa recurrente, para que se presentara "...en defensa de los derechos subjetivos de su representada a audiencia oral y privada que se desarrollará el día miércoles 4 de setiembre del año 2013, en el Dirección12336 a las 8:30 horas (...)" . Dicha resolución fue notificada a la recurrente, a las catorce horas treinta minutos del doce de agosto del dos mil trece (folios 181 a 188 del expediente) ; 7) Que a las ocho horas cuarenta y un minutos del cuatro de setiembre del dos mil trece, se celebró la audiencia oral y privada, con la presencia de los representantes legales de la sociedad Triángulo Azul, S.A. y los testigos convocados por el órgano director y los aportados por la parte (folios 483 a 505 del tomo II del legajo de pruebas aportado por la Municipalidad); 8) Que por acuerdo número 3-2013, artículo 2º de la Sesión Ordinaria número 178 del dos de octubre del dos mil trece, el Concejo Municipal de Santa Ana, conoció y aprobó el informe número 007-2013 rendido por el órgano director unipersonal del procedimiento, en el cual - entre otros aspectos- se recomienda lo siguiente: “... Declarar la nulidad absoluta evidente y manifiesta del permiso de construcción en tanto, permite la construcción de infraestructura que se dedicará a la actividad ferretera. Revocar parcialmente el permiso de construcción otorgado en el tanto faculta la construcción de un local comercial destinado a ferretería. Permitir la culminación de la obra para la cual se obtuvieron los permisos respectivos como local comercial para la venta de insumos agrícolas (... ) Instruir a la administración, para que se valore la procedencia de iniciar un procedimiento de lesividad, del uso de suelo otorgado, en vista de la posible existencia de nulidades en su otorgamiento (...) Conforme lo dispuesto por el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública deberá consultarse a la Procuraduría General de la República, en relación a la declaratoria de nulidad que se solicita declarar ...” (folios 520 a 538 del tomo II del legajo de pruebas aportado por la Municipalidad); 9) Que por oficio número C-280-2013 del cuatro de diciembre del dos mil trece, la Procuraduría General de la República comunicó a la Secretaria Municipal de Santa Ana que se “... otorga el dictamen favorable a que se refiere el artículo 173.1 de la LGAP en relación con la anulación del permiso de construcción número 396-2012 de fecha 2 de octubre del 2012...” . Ello por cuanto, en términos generales consideró: “... La obra correspondiente al permiso de construcción número 396-2012 se encontraba en proceso de construcción cuando se inició la instrucción del presente procedimiento con la imputación de cargos a los afectados. Esto se desprende de la circunstancia que el órgano director de procedimiento dictó una medida cautelar paralizando la obra, conforme consta en el folio 177 del expediente (...) El certificado de uso de suelo es un simple acto preparatorio o de trámite relacionado con un acto final, que como en este caso, es el permiso de construcción (... ) A diferencia de los certificados de uso del suelo, los permisos de construcción autorizan el ejercicio de un derecho subjetivo (ius edificant) que sí da lugar a la adquisición de otros derechos subjetivos (...) por lo que es (sic) constituye un acto final y es susceptible de anulación, tanto por la vía del artículo 173 de la LGAP (... ) La nulidad absoluta del permiso de construcción implica a nulidad de aquellos actos de trámite o preparatorios que también sean contrarios al ordenamiento jurídico (... ) De la norma se desprende que las únicas construcciones permitidas en la zona agrícola corresponden a la vivienda del propietario o de los trabajadores de la finca y aquellas construcciones afines al uso agrícola, tales como bodegas, galerones, tanques, etc. La construcción que se autoriza con el permiso número 396-2012 del 22 de octubre de 2012 corresponde a local para la venta de artículos agrícolas y ferreteros, actividad de notorio el (sic) carácter comercial, por lo que no corresponde a ninguno de los autorizados (...) La construcción de un local comercial, como lo es un local para la venta de insumos agrícolas y ferreteros, no encaja en ninguna de las actividades permitidas por el artículo 4 del Plan Regulador de la Municipalidad de Santa Ana, por lo que nos encontramos con una actividad ilícita por ser contraria al ordenamiento jurídico, que afecta el contenido del acto. Se trata de una nulidad que, además de absoluta, es evidente y manifiesta, pues se desprende con claridad del procedimiento administrativo que la ubicación del inmueble, plano catastrado número SJ-0009021-1991, corresponde a un área de uso agrícola. El permiso de construcción número 396-2012 del 22 de octubre de 2012 otorgado con base en dicho plano, autoriza la construcción de un local para venta de insumos agrícolas y ferreteros, actividad que contraviene de manera evidente y manifiesta lo permitido en este sector por el Plan regulador de la Municipalidad de Santa Ana...” (folios 556 a 564 del tomo II del legajo de pruebas aportado por la Municipalidad) ; 10) Que por acuerdo número 228-2013, Artículo II de la sesión ordinaria 188 del diez de diciembre del dos mil trece, el Concejo Municipal de Santa Ana, tomando como base el dictamen favorable dado por la Procuraduría General de la República en oficio número C-280-2013 del cuatro de diciembre del dos mil trece, acordó con dispensa del trámite de comisión, de manera definitiva y por unanimidad, lo siguiente: “...1. Anular el permiso de construcción 396-2012, del 22 de octubre del 2012, otorgado a la empresa Triángulo Azul S.A. para la construcción de un local para la veta de artículos agrícolas y ferreteros, dentro de la zona agrícola determinada por el Plan Regulador Vigente en el Cantón de Santa Ana. 2. Instruir a la Administración, en la figura del señor Alcalde, a fin de que paralice e manera inmediata la construcción que se efectúa al amparo del acuerdo anulado. 3. Trasladar a la Auditoría Municipal el presente expediente para que determine la pertinencia de iniciar los procedimientos respectivos y se valore la actuación de los funcionarios responsables de la emisión del acto anulado y las consecuencias del mismo...” . Dicho acuerdo fue notificado a la empresa recurrente, por medio de correo electrónico, el dieciocho de diciembre del dos mil trece (folios 565 a 578 del tomo II de legajo de pruebas aportado por la Municipalidad) ; 11) Que el veinticuatro de diciembre del dos mil trece, el represente de la empresa agraviada interpuso recurso de revocatoria con apelación en subsidio, contra el acuerdo número 228-2013, Artículo II de la sesión ordinaria 188 del diez de diciembre del dos mil trece, adoptado por el Concejo Municipal de Santa Ana (folios 586 a 593 del tomo II del expediente); 12) Que de conformidad con el Acta de Clausura número 347, a las quince horas del veintiséis de diciembre del dos mil trece, funcionarios de la Dirección de Ordenamiento Territorial, procedieron a colocar los sellos de clausura en las obras levantadas en el inmueble con matrícula de folio real número Placa18175, plano catastrado número 009021-1991 , y a tomar fotografías para acreditar el estado inconcluso de las edificaciones (folios 594 a 599 del tomo II del legajo de pruebas aportado por la Municipalidad); 13) Que por acuerdo número 241-2013, artículo 2º de la Sesión Ordinaria 192 del siete de enero del dos mil catorce, el Concejo Municipal de Santa Ana dispuso de manera definitiva y por unanimidad, rechazar el recurso de revocatoria y elevar el recurso de apelación ante el Tribunal Contencioso Administrativo (folios 600 a 603 del expediente).

IIIo.- OBJETO DEL RECURSO. La apelante alega que el acuerdo impugnado es contrario a derecho, por las siguientes razones: 1) Alega que “... el permiso de construcción otorgado a Grupo Triángulo Azul S.A., el mismo encuentra su motivo en la pre-existencia de una actividad comercial en la propiedad, desarrollada por más de 18 años en una supuesta zona agrícola, así como en la posibilidad prevista en el artículo 3 del Reglamento al Plan Regulador, el cual protege las situaciones existentes o de hecho en una determinada propiedad, como sucede en el presente caso...”. En ese sentido, señala que “... desde el año 1994 (momento posterior al año 1991, año en el cual se implementó el Plan Regulador del Cantón de Santa Ana), la propiedad ha sido utilizada y destinada a un uso comercial. Cabe resaltar, en esta misma finca por más de 18 año, operó la conocida Mueblería Eunice, la cual a la fecha posee una patente comercial (...) En esas condiciones, Grupo Triángulo Azul S.A. adquirió esa propiedad, en virtud de la pre-existencia de un acto administrativo por parte de la Municipalidad de Santa Ana, mediante el cual otorgaba su aprobación para uso comercial . Ahora bien, la actividad de venta de insumos agrícolas y ferreteros a desarrollarse en esa propiedad, es compatible con la actividad de agricultura, incluso complementaria, por cuanto la misma es un servicio básico mínimo necesario para proveer herramientas e insumos básicos en una zona agrícola ...”; 2) Sostiene que “... el Plan Regulador del Cantón de Santa Ana en sus artículos 3 y 4, crean como uno de los elementos constitutivos de las actuaciones administrativas realizadas por la Municipalidad de Santa Ana, la posibilidad de recurrir a la discrecionalidad administrativa, siendo que la venta de insumos agrícolas y ferreteros es un servicio básico y necesario dentro de una zona agrícola ...”. En consecuencia, estima que “... La discrecionalidad puede darse en relación con el acto constitutivo, sea una autorización o un permiso, en el tanto las normas respectivas contemplen casos de excepción a lo regulado y permitan a la Administración apreciar la situación con arreglo a criterios de oportunidad ...”, razón por la cual, concluye que “... no se puede afirmar que el certificado de uso de suelo y el permiso de construcción se encuentren viciados de nulidad absoluta, menos aún se trata de una nulidad evidente y manifiesta, por cuanto el motivo, contenido y fin del permiso de construcción (como acto final), permiten acreditar que ambos actos administrativos son conformes con el ordenamiento jurídico ...”; 4) Estima que el Concejo Municipal de Santa Ana, “... no debió alegar ni recurrir a la utilización de la figura de la Nulidad Oficiosa consagrada en el artículo 173 de la LGAP, por cuanto, según lo ha establecido nuestra jurisprudencia administrativa, tenemos que: “... este tipo de nulidades está referida a la existencia de vicios del acto que sean notorios, claros, de fácil captación, donde no se requiere mayor esfuerzo o análisis para su comprobación...” . Por ende, considera que “...al no existir un listado “ taxativo” de las cuestiones que deben entenderse como instalaciones para la actividad agrícola, o bien, servicios mínimos, es que tales falencias del Plan Regulador deben ser subsanadas mediante una labor hermenéutica, lo que significa la necesidad de la aplicación de la discrecionalidad administrativa , por cuanto la declaratoria de la nulidad absoluta del acto aquí cuestionado NO sería consecuencia lógica, necesaria o inmediata, o palpable (...) es decir, al realizar la labor discrecional de interpretar el Plan Regulador a favor de la conservación del acto y del fin que propugna un permiso constructivo en una zona agrícola, la Municipalidad hubiese dado con el criterio de que el establecimiento (instalación para la actividad agrícola) que se quiere construir en la propiedad de mi representada, es conveniente y oportuno para la zona (servicio mínimo), pues fomenta la obtención de primera mano de los recursos necesarios para la agricultura practicada por los lugareños ...”.

IVo.- SOBRE LA IMPUGNACIÓN DEL CERTIFICADO DE USO DE SUELO. En primera instancia, cabe aclarar que este Tribunal mediante resolución número 59-2015 de las catorce horas cuarenta minutos del diecinueve de febrero del dos mil quince, consideró:

“... El criterio expuesto en esa oportunidad, no es compartido por el fondo por esta Cámara, toda vez que el certificado de uso de suelo sí es un acto administrativo que, por sus efectos, al incidir directamente sobre la esfera jurídica del administrado, sí es capaz de surtir efectos de manera independiente, puesto que su contenido puede enunciar la existencia de limitaciones al ejercicio de los atributos del derecho propiedad, en aplicación de las regulaciones urbanísticas y el régimen ambiental vigente, que permite o impide la toma de decisiones posteriores por parte de los particulares, incluyendo inversiones de impacto . La tesis que sostenía que este tipo de acto administrativo es meramente declarativo y por ende, no incide en la esfera jurídica del administrado, se encuentra jurisprudencialmente superada, tanto por la Sala Constitucional como por la Sala Primera, criterio que es plenamente compartido por este Tribunal de jerarquía impropia y así se ha venido expresando desde hace varios años atrás (sobre este particular, destacan, entre otras, los desarrollos expresados en las resoluciones de la Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia, No. 000866-F-S1-2013530-2014, así como el Voto de esta Sección III, No. 530-2014). Por ello, cualquier certificado de uso de suelo sí es susceptible de ser impugnado de manera autónoma, ya sea por medio de los recursos ordinarios, o bien, mediante el recurso extraordinario de revisión. Inclusive, puede ser impugnado durante la ejecución de obras constructivas, de modo que no se agota con la licencia constructiva expedida, por lo que el criterio expuesto por el Alcalde para denegarle el recurso, es técnicamente incorrecto hoy día ...”(el resaltado no es del original).

En consecuencia, el certificado de uso de suelo constituye un acto susceptible de impugnación, y por ende, no le es aplicable lo dispuesto en el inciso 2) del artículo 163 de la Ley General de la Administración Pública, como afirma el Concejo Municipal recurrido.- Vo.- SOBRE EL CASO CONCRETO.- En primera instancia, contrario a lo que afirma el representante de la empresa apelante, los supuestos regulados en el artículo 3 del Plan Regulador de Santa Ana, se refieren a lo siguiente: i) Inmuebles preexistentes a la fecha de entrada en vigencia de dicha normativa urbanística ( 19 de abril de 1991), que no cumplen los requisitos mínimos de su zona, relativos a superficie y frentes mínimos; ii) Inmuebles preexistentes a la entrada en vigencia del Plan Regulador, que no cumplen los requerimientos de construcción relativos a cobertura, área de construcción, retiros, entre otros, conforme a la zona en que estén ubicados según los términos de dicho cuerpo normativo; iii) Construcciones ya existentes al 19 de abril de 1991, que no cumplan los requisitos exigidos para su correspondiente zona; iv) Lotes o fincas de uso agrícola que no cumplan los requerimientos previstos en el artículo 4.2 del Plan Regulador, podrán segregarse siempre y cuando cuenten con el visto bueno del Ministerio de Agricultura y Ganadería. En síntesis, se trata entonces de una norma que regula la aplicación en el tiempo del Plan Regulador, a aquellos casos de inmuebles o construcciones preexistentes a la entrada en vigencia del mismo, que no cumplen diversos requisitos urbanísticos según la zona en que están ubicados, circunstancia que podría incidir en aspectos tales como: uso de suelo, fraccionamientos, construcciones, otorgamiento de licencias, entre otros. En ese sentido, el hecho de que en el año 1995 el Departamento de Licencias y Patentes de la Municipalidad de Santa Ana, otorgara a Nombre104529 , cédula de identidad número CED80903 (anterior propietario del inmueble del que ahora es titular la recurrente) , licencia comercial para desarrollar la actividad de mueblería en el negocio denominado Nombre104530, ubicado en la finca inscrita bajo matrícula de folio real número Placa18175, plano catastrado número Placa18176, zona agrícola conforme al Plan Regulador del Cantón de Santa Ana; no tiene la virtud de encuadrar en los supuestos regulados por el artículo 3 de esa normativa. Ello por cuanto, no se trata de una finca o una construcción preexistente a la entrada en vigencia del Plan Regulador, que no cumple los diversos requisitos urbanísticos o de construcción previstos en esa normativa, sino que se trata del ejercicio de una actividad comercial de mueblería no relacionada con el uso agrícola de la zona, que además no es anterior al 19 de abril de 1991, dado que la licencia comercial para tal efecto fue otorgada por la Municipalidad de Santa Ana, en el año de 1995, o sea, cuatro años después de que el Plan Regulador entrara en vigencia (folios 410 a 458 del tomo II del legajo de pruebas aportado por la Municipalidad). En consecuencia, el agravio planteado a efecto de que se aplique al caso concreto lo dispuesto en el numeral 3 del Plan Regulador de Santa Ana, resulta improcedente y así debe declararse.- VIo.- Por otra parte, es menester recordar que el ejercicio de la potestad tendente a que la Administración Pública declare la nulidad absoluta de un acto declarativo de derechos en vía administrativa, sin necesidad de recurrir al proceso de lesividad regulado en el artículo 34 del Código Procesal Contencioso Administrativo, está supeditada a que ese vicio sea evidente y manifiesto. En ese sentido, la nulidad absoluta evidente y manifiesta está referida a la existencia de vicios en el acto, que sean notorios, claros, de fácil constatación, donde no se requiere mayor esfuerzo o análisis para su comprobación. Ahora bien, considera este Tribunal que a partir de lo dispuesto en los incisos 1 y 2.3 del artículo 4 del Plan Regulador de Santa Ana, el ente municipal recurrido no estaba facultado para emplear el procedimiento previsto en el numeral 173 de la Ley General de la Administración Pública, para anular el uso de suelo y el permiso de construcción otorgados a la empresa apelante el cinco de julio del dos mil once y el veintidós de octubre del dos mil doce -respectivamente-, toda vez que dichas normas contemplan la posibilidad de que el operador jurídico interprete cuáles construcciones resultan “...afines al uso agrícola ...” de esa zona, más aún cuando no contiene una lista números clausus de las construcciones que se pueden considerar como tales, ya que la misma norma indica: “...tales como bodegas, galerones, tanques, etc...” . En consecuencia, si el propio artículo 4 del Plan Regulador, le permite a la Municipalidad apreciar la situación en cada caso concreto, a efecto de estar establecer cuáles edificaciones resultan “... afines al uso agrícola...” de esa zona , entonces no resulta evidente y manifiesto que el uso de suelo y el permiso de construcción otorgados a la empresa apelante por la Municipalidad recurrida -precisamente en aplicación de esa facultad interpretativa otorgada por la propia normativa urbanística local-, adolezcan en el caso concreto, de un vicio de nulidad absoluta que sea de carácter notorio, claro, de fácil constatación, donde no se requiera mayor esfuerzo o análisis para su comprobación, tal y como como sucede en este caso. En consecuencia, estima este Tribunal que el acuerdo impugnado adolece de un vicio en los elementos motivo y el contenido, toda vez que el motivo no es legítimo, ni existía tal y como ha sido tomado en cuenta para adoptar el acuerdo cuestionado, pues la alegada nulidad absoluta no es evidente y manifiesta, ya que el numeral 4 del Plan Regulador le permite al operador jurídico apreciar e interpretar en cada caso concreto cuáles construcciones resultan “...afines al uso agrícola ...” de esa zona. Lo anterior, incide de manera directa en el contenido del acuerdo, el cual no es lícito, posible, claro, preciso, ni abarca todas las cuestiones de hecho y de derecho surgidas del motivo, dado que al no encontrarnos ante el supuesto de una presunta nulidad absoluta, evidente y manifiesta del uso de suelo y del permiso de construcción, no resulta aplicable el procedimiento previsto en el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública. En consecuencia, si la Municipalidad recurrida estima que el uso de suelo y el permiso de construcción de un centro para la venta de insumos agrícolas y ferreteros por parte de la empresa apelante, adolece de un vicio de nulidad, deberá recurrir al proceso de lesividad regulado en el artículo 34 del Código Procesal Contencioso Administrativo. Por todo lo expuesto, se declara con lugar el recurso de apelación interpuesto y en consecuencia, se anula el acuerdo número 228-2013, Artículo II de la sesión ordinaria 188 del diez de diciembre del dos mil trece, adoptado por el Concejo Municipal de Santa Ana. Se da por agotada la vía administrativa. En razón de los motivos que dan lugar a la declaratoria de nulidad absoluta del acuerdo impugnado, resulta innecesario referirse a los restantes agravios en que la agraviada sustentó su recurso de apelación.

POR TANTO.

Se rechaza tanto el ofrecimiento de los documentos visibles de folios 809 a 829, 839 a 846, 854 a 860 del expediente, como prueba para mejor resolver, así como, las solicitudes para la realización de un reconocimiento y la celebración de una audiencia oral y pública. Se declara con lugar el recurso de apelación interpuesto y en consecuencia, se anula el acuerdo número 228-2013, Artículo II de la sesión ordinaria 188 del diez de diciembre del dos mil trece, adoptado por el Concejo Municipal de Santa Ana. Se da por agotada la vía administrativa.- Evelyn Solano Ulloa Marianella Álvarez Molina Francisco José Chaves Torres ASUNTO: APELACIÓN MUNICIPAL RECURRENTE: GRUPO EL TRIÁNGULO AZUL, S.A.

RECURRIDA: MUNICIPALIDAD DE SANTA ANA Clasificación elaborada por CENTRO DE INFORMACIÓN JURISPRUDENCIALdel Poder Judicial. Prohibida su reproducción y/o distribución en forma onerosa.