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Res. 00248-2015 Tribunal Contencioso Administrativo Sección III · Tribunal Contencioso Administrativo Sección III · 21/05/2015
OutcomeResultado
The appeal was granted and the municipal decision annulled because any possible illegality in the land-use certificate and construction permit was not evident and manifest and therefore had to be litigated through a lesividad proceeding.Se acogió la apelación y se anuló el acuerdo municipal porque la posible ilegalidad del uso de suelo y del permiso constructivo no era evidente y manifiesta, por lo que debía discutirse mediante un proceso de lesividad.
SummaryResumen
The Administrative Litigation Court granted Grupo El Triángulo Azul, S.A.'s appeal and annulled the decision by which the Municipality of Santa Ana had invalidated a permit to build a retail establishment for agricultural and hardware supplies in an agricultural zone. The Court held that a furniture-store business license issued in 1995 did not constitute a situation predating the Regulatory Plan's 1991 effective date and therefore was not protected by Article 3. Nevertheless, Article 4 allowed the decision-maker to determine case by case which buildings were related to agricultural use and did not provide a closed list. Because that determination required interpretation, the alleged defect in the land-use certificate and construction permit could not qualify as absolute, evident, and manifest nullity. The Municipality therefore could not use the administrative annulment procedure under Article 173 of the General Public Administration Law. If it continued to regard those favorable administrative acts as unlawful, it had to challenge them through a lesividad proceeding.El Tribunal Contencioso Administrativo declaró con lugar la apelación de Grupo El Triángulo Azul, S.A. y anuló el acuerdo mediante el cual la Municipalidad de Santa Ana había invalidado un permiso para construir un local de venta de insumos agrícolas y ferreteros en zona agrícola. Determinó que la licencia comercial de una mueblería otorgada en 1995 no constituía una situación preexistente a la entrada en vigor del Plan Regulador en 1991 y, por tanto, no quedaba amparada por su artículo 3. Sin embargo, el artículo 4 permitía interpretar en cada caso cuáles construcciones eran afines al uso agrícola y no contenía una lista cerrada. Esa necesidad de interpretación impedía calificar el supuesto vicio del uso de suelo y del permiso constructivo como una nulidad absoluta, evidente y manifiesta. En consecuencia, la Municipalidad no podía emplear el procedimiento de anulación administrativa del artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública; si consideraba ilegales los actos, debía acudir al proceso de lesividad.
Key excerptExtracto clave
The Court considers that, under subsections 1 and 2.3 of Article 4 of the Santa Ana Regulatory Plan, the respondent municipality was not authorized to use the procedure established in Article 173 of the General Public Administration Law to annul the land-use certificate and construction permit granted to the appellant company on July 5, 2011, and October 22, 2012, respectively. Those provisions allow the legal decision-maker to interpret which buildings are “related to agricultural use” in that zone, particularly because they do not contain a numerus clausus list of buildings that may be considered as such, since the provision itself states: “such as warehouses, sheds, tanks, etc.” Consequently, if Article 4 of the Regulatory Plan itself allows the Municipality to assess each specific case to determine which buildings are “related to agricultural use” in that zone, it is not evident and manifest that the land-use certificate and construction permit granted to the appellant by the respondent Municipality—precisely through the interpretive authority conferred by the local planning regulations—suffer from an absolute-nullity defect that is notorious, clear, and readily ascertainable without requiring further effort or analysis, as is the situation here. Consequently, if the respondent Municipality considers that the land-use certificate and construction permit for the appellant's agricultural and hardware supplies retail center suffer from a nullity defect, it must resort to the lesividad proceeding governed by Article 34 of the Administrative Litigation Procedure Code.Ahora bien, considera este Tribunal que a partir de lo dispuesto en los incisos 1 y 2.3 del artículo 4 del Plan Regulador de Santa Ana, el ente municipal recurrido no estaba facultado para emplear el procedimiento previsto en el numeral 173 de la Ley General de la Administración Pública, para anular el uso de suelo y el permiso de construcción otorgados a la empresa apelante el cinco de julio del dos mil once y el veintidós de octubre del dos mil doce -respectivamente-, toda vez que dichas normas contemplan la posibilidad de que el operador jurídico interprete cuáles construcciones resultan “...afines al uso agrícola ...” de esa zona, más aún cuando no contiene una lista números clausus de las construcciones que se pueden considerar como tales, ya que la misma norma indica: “...tales como bodegas, galerones, tanques, etc...” . En consecuencia, si el propio artículo 4 del Plan Regulador, le permite a la Municipalidad apreciar la situación en cada caso concreto, a efecto de estar establecer cuáles edificaciones resultan “... afines al uso agrícola...” de esa zona , entonces no resulta evidente y manifiesto que el uso de suelo y el permiso de construcción otorgados a la empresa apelante por la Municipalidad recurrida -precisamente en aplicación de esa facultad interpretativa otorgada por la propia normativa urbanística local-, adolezcan en el caso concreto, de un vicio de nulidad absoluta que sea de carácter notorio, claro, de fácil constatación, donde no se requiera mayor esfuerzo o análisis para su comprobación, tal y como como sucede en este caso. En consecuencia, si la Municipalidad recurrida estima que el uso de suelo y el permiso de construcción de un centro para la venta de insumos agrícolas y ferreteros por parte de la empresa apelante, adolece de un vicio de nulidad, deberá recurrir al proceso de lesividad regulado en el artículo 34 del Código Procesal Contencioso Administrativo.
Pull quotesCitas destacadas
"La nulidad absoluta evidente y manifiesta está referida a la existencia de vicios en el acto, que sean notorios, claros, de fácil constatación, donde no se requiere mayor esfuerzo o análisis para su comprobación."
"Absolute, evident, and manifest nullity refers to defects in an act that are notorious, clear, and readily ascertainable, requiring no significant effort or analysis to verify."
Considerando VI
"La nulidad absoluta evidente y manifiesta está referida a la existencia de vicios en el acto, que sean notorios, claros, de fácil constatación, donde no se requiere mayor esfuerzo o análisis para su comprobación."
Considerando VI
"Por ello, cualquier certificado de uso de suelo sí es susceptible de ser impugnado de manera autónoma, ya sea por medio de los recursos ordinarios, o bien, mediante el recurso extraordinario de revisión."
"Accordingly, any land-use certificate may be challenged independently, either through ordinary appeals or through the extraordinary remedy of review."
Considerando IV
"Por ello, cualquier certificado de uso de suelo sí es susceptible de ser impugnado de manera autónoma, ya sea por medio de los recursos ordinarios, o bien, mediante el recurso extraordinario de revisión."
Considerando IV
"La tesis que sostenía que este tipo de acto administrativo es meramente declarativo y por ende, no incide en la esfera jurídica del administrado, se encuentra jurisprudencialmente superada, tanto por la Sala Constitucional como por la Sala Primera, criterio que es plenamente compartido por este Tribunal de jerarquía impropia y así se ha venido expresando desde hace varios años atrás."
"The view that this type of administrative act is merely declaratory and therefore does not affect the individual's legal sphere has been superseded by the case law of both the Constitutional Chamber and the First Chamber, a position fully shared by this Court acting as a nonhierarchical appellate body and expressed by it for several years."
Considerando IV
"La tesis que sostenía que este tipo de acto administrativo es meramente declarativo y por ende, no incide en la esfera jurídica del administrado, se encuentra jurisprudencialmente superada, tanto por la Sala Constitucional como por la Sala Primera, criterio que es plenamente compartido por este Tribunal de jerarquía impropia y así se ha venido expresando desde hace varios años atrás."
Considerando IV
"Se declara con lugar el recurso de apelación interpuesto y en consecuencia, se anula el acuerdo número 228-2013, Artículo II de la sesión ordinaria 188 del diez de diciembre del dos mil trece, adoptado por el Concejo Municipal de Santa Ana."
"The appeal is granted and, consequently, Decision No. 228-2013, Article II of Ordinary Session 188 of December 10, 2013, adopted by the Santa Ana Municipal Council, is annulled."
Por tanto
"Se declara con lugar el recurso de apelación interpuesto y en consecuencia, se anula el acuerdo número 228-2013, Artículo II de la sesión ordinaria 188 del diez de diciembre del dos mil trece, adoptado por el Concejo Municipal de Santa Ana."
Por tanto
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Administrative Litigation Court, Administrative Litigation Court, Second Judicial Circuit of San José, Dirección04 Main Line 2545-00-03 Fax 2545-00-33 Email ...01 _______________________________________________________________________ CASE FILE: 14-000379-1027-CA MATTER: MUNICIPAL APPEAL APPELLANT: GRUPO EL TRIÁNGULO AZUL, S.A.
RESPONDENT: MUNICIPALIDAD DE SANTA ANA No. 248-2015 ADMINISTRATIVE LITIGATION COURT. THIRD SECTION, ANNEX A OF THE SECOND JUDICIAL CIRCUIT OF SAN JOSÉ. Goicoechea, at eight twenty-five a.m. on the twenty-first day of May, two thousand fifteen.- Appeal (recurso de apelación) filed by GRUPO EL TRIÁNGULO AZUL, S.A., legal entity identification number CED80539, represented by Nombre104253, identification card number CED80902, against Resolution No. 228-2013, Article II of Ordinary Session 188 of Dirección12333, adopted by the CONCEJO MUNICIPAL DE SANTA ANA. Appearing as supporting intervenors (coadyuvantes) for the appellant company are Nombre104515, Nombre104516, MANUEL ANTONIO PORTILLA CAMACHO, FRANCISCO SAENZ SANDÍ, ESTEBAN MARÍN MADRIGAL, MANUEL VIDAL MARÍN ARIAS, DAMARIS SANDÍ DELGADO, CUPERTINO ZAMORA JIMENEZ, JOSÉ ANTONIO SOTO UMAÑA, ANA CECILIA PADILLA QUIRÓS, FRANCISCO ALEXANDER SAENZ SANDÍ, INGRID OCAMPO VARGAS, CARLOS LUIS MARÍN ANCHÍA, JUAN STEVEN CHAVEZ JIMÉNEZ, JORGE OCAMPO BOLAÑOS, Nombre104517, Nombre104518, Nombre104519, Nombre104520, Nombre104521, JULIO CESAR HERRERA ARIAS, LUIS DIEGO SANDÍ LIZANO, EDÍN SANDÍ ROJAS, EDDY RICARDO RETANA PICADO, ANA YANCÍ SANDÍ UMAÑA, HILDA MARÍA ROJAS MIRANDA, Nombre104522, Nombre104523, JUAN CARLOS HERRERA PORRAS, Nombre104524, Nombre104525, ANA JESSENIA UREÑA HERRERA, OSCAR MARÍN VASQUEZ, EDDY CORRALES ANCHÍA, RONAL ARAYA PÉREZ, MARÍA ESTER SANDÍ OVARES, JULIANA OVARES SANDÍ, ALBERTO UREÑA HERRERA, MARÍA ESTELA ZAMORA AZOFEIFA, GLORÍA HERRERA SANDÍ, MARIANELA MIRANDA MARÍN, MARÍA NELLY SOLÍS AZOFEIFA, FRANCISCO HERRERA SANDÍ, CHRISTIAN EDUARDO JIMÉNEZ ABARCA, EDDY MARTÍN MORA LEÓN, JOSÉ FRANCISCO JIMÉNEZ ANGULO (pages 851 and 852 of the case file), and appearing as supporting intervenors for the respondent Municipality are Nombre104526., ISABEL FERNÁNDEZ ROHRMOSER, Nombre104527, RODRIGO RETANA ARIAS, THAIS SANABRIA BERMÚDEZ AND Nombre104528 (page 847 of the case file).- Opinion drafted by Judge Álvarez Molina, with Judge Solano Ulloa and Judge Chaves Torres concurring; and,
WHEREAS:
I.REGARDING EVIDENCE FOR FURTHER CONSIDERATION (prueba para mejor resolver) AND THE REQUESTS FOR AN INSPECTION AND AN ORAL AND PUBLIC HEARING SUBMITTED BY THE APPELLANT.- In the briefs appearing on pages 807 to 808, 837 and 838, and 853 of the case file, the representative of the appellant company offered the following documentary evidence (prueba documental):
The following facts relevant to this proceeding are deemed duly established:
The appellant alleges that the challenged decision is contrary to law for the following reasons: 1) It alleges that “... the building permit (permiso de construcción) granted to Grupo Triángulo Azul S.A. is based on the pre-existence of a commercial activity on the property, conducted for more than 18 years in a purported agricultural zone, as well as on the possibility provided for in Article 3 of the Regulations to the Zoning Plan (Reglamento al Plan Regulador), which protects existing or de facto situations on a given property, as occurs in the present case...”. In that regard, it states that “... since 1994 (a time subsequent to 1991, the year in which the Plan Regulador del Cantón de Santa Ana was implemented), the property has been used and designated for commercial use. It should be emphasized that the well-known Mueblería Eunice operated on this same property for more than 18 years and currently holds a business license (patente comercial) (...) Under those circumstances, Grupo Triángulo Azul S.A. acquired that property because of the pre-existence of an administrative act (acto administrativo) by the Municipalidad de Santa Ana through which commercial use had been approved.
Furthermore, the business involving the sale of agricultural and hardware supplies to be conducted on that property is compatible with, and even complementary to, agricultural activity, since it constitutes a minimum basic service necessary to provide basic tools and supplies in an agricultural zone ...”; 2) It maintains that “... Articles 3 and 4 of the Plan Regulador del Cantón de Santa Ana establish, as one of the constituent elements of the administrative actions undertaken by the Municipalidad de Santa Ana, the possibility of resorting to administrative discretion (discrecionalidad administrativa), given that the sale of agricultural and hardware supplies is a basic and necessary service within an agricultural zone ...”. Consequently, it considers that “... Discretion may be exercised in relation to the constitutive act, whether an authorization or a permit, insofar as the relevant rules provide for exceptions to what is regulated and allow the Administration to assess the situation according to considerations of expediency ...”; for that reason, it concludes that “... it cannot be asserted that the land-use certificate (certificado de uso de suelo) and the building permit are vitiated by absolute nullity (nulidad absoluta), much less that this constitutes evident and manifest nullity (nulidad evidente y manifiesta), because the grounds, content, and purpose of the building permit (as the final act) establish that both administrative acts comply with the legal system ...”; 4) It considers that the Concejo Municipal de Santa Ana “... should neither have alleged nor resorted to the mechanism of ex officio nullity (Nulidad Oficiosa) enshrined in Article 173 of the LGAP because, as established by our administrative case law (jurisprudencia administrativa): ‘... this type of nullity concerns the existence of defects in the act that are conspicuous, clear, and readily ascertainable, requiring no substantial effort or analysis to verify...’”.
Accordingly, it considers that “... because there is no ‘exhaustive’ list of matters that must be understood as facilities for agricultural activity or minimum services, those deficiencies in the Zoning Plan must be remedied through interpretation, which entails the need to apply administrative discretion, because the declaration of absolute nullity of the act challenged herein would NOT be a logical, necessary, immediate, or readily apparent consequence (...) that is, by exercising discretion to interpret the Zoning Plan in favor of preserving the act and the purpose advanced by a building permit in an agricultural zone, the Municipalidad would have reached the conclusion that the establishment (a facility for agricultural activity) intended to be built on my client’s property is suitable and expedient for the area (a minimum service), because it facilitates the direct acquisition of the resources required for the agriculture practiced by local residents ...”.
As a preliminary matter, it should be clarified that this Tribunal, in Decision number 59-2015, issued at catorce horas cuarenta minutos del diecinueve de febrero del dos mil quince, held:
“... On the merits, this Chamber does not share the view expressed on that occasion, because a land-use certificate is indeed an administrative act which, by virtue of its effects and because it directly affects the legal sphere of the private party subject to the Administration (administrado), is capable of producing effects independently, since its content may state the existence of limitations on the exercise of the attributes of the right of ownership, pursuant to applicable urban-planning regulations and the environmental regime, thereby permitting or preventing subsequent decisions by private parties, including investments with significant impacts. The position that this type of administrative act is merely declaratory and therefore does not affect the private party’s legal sphere has been superseded by the case law of both the Sala Constitucional and the Sala Primera. That position is fully shared by this Tribunal of non-hierarchical appellate jurisdiction (jerarquía impropia), which has expressed it for several years (in this regard, noteworthy examples include the reasoning set forth in the decisions of the Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia, No. 000866-F-S1-2013530-2014, as well as the Decision of this Sección III, No. 530-2014).
Therefore, any land-use certificate may be challenged independently, either through ordinary appeals (recursos ordinarios) or through the extraordinary petition for review (recurso extraordinario de revisión). It may even be challenged while construction work is underway, meaning that its effects are not exhausted upon issuance of the construction license (licencia constructiva); accordingly, the position stated by the Alcalde in denying the appeal is technically incorrect today ...” (emphasis not in the original).
Consequently, the land-use certificate constitutes an act that may be challenged, and therefore the provisions of subsection 2) of Article 163 of the Ley General de la Administración Pública do not apply to it, contrary to the assertion of the respondent Concejo Municipal.-
V.REGARDING THE SPECIFIC CASE.- As a preliminary matter, contrary to the assertion of the representative of the appellant company, the circumstances governed by Article 3 of the Plan Regulador de Santa Ana refer to the following: i) Properties existing before the date on which those urban-planning regulations entered into force (19 de abril de 1991) that do not satisfy the minimum requirements for their zone concerning minimum area and frontage; ii) Properties existing before the Zoning Plan entered into force that do not satisfy construction requirements concerning coverage, building area, setbacks, and other matters applicable to the zone in which they are located under that body of regulations; iii) Buildings already existing as of 19 de abril de 1991 that do not satisfy the requirements established for their corresponding zone; iv) Agricultural-use lots or properties that do not satisfy the requirements established in Article 4.2 of the Zoning Plan may be segregated (segregarse), provided that they have the approval of the Ministerio de Agricultura y Ganadería.
In short, this is a provision governing the temporal application of the Zoning Plan to properties or buildings existing before it entered into force that do not satisfy various urban-planning requirements applicable to the zone in which they are located, a circumstance that could affect matters such as land use (uso de suelo), subdivisions (fraccionamientos), construction, the granting of licenses, and others. In that regard, the fact that in 1995 the Departamento de Licencias y Patentes de la Municipalidad de Santa Ana granted Nombre104529, identity card number CED80903 (the former owner of the property now owned by the appellant), a business license to operate a furniture store under the name Nombre104530, located on the property registered under real-property folio number Placa18175, cadastral survey plan number Placa18176, in an agricultural zone under the Plan Regulador del Cantón de Santa Ana, does not bring the case within the circumstances governed by Article 3 of those regulations.
This is because the matter does not involve a property or building existing before the Zoning Plan entered into force that fails to satisfy the various urban-planning or construction requirements established in those regulations; rather, it concerns the operation of a commercial furniture-store activity unrelated to the agricultural use of the zone, which furthermore did not predate 19 de abril de 1991, since the business license for that purpose was granted by the Municipalidad de Santa Ana in 1995, that is, cuatro years after the Zoning Plan entered into force (folios 410 to 458 of volume II of the evidentiary file submitted by the Municipalidad). Consequently, the ground of appeal seeking application of the provisions of Article 3 of the Plan Regulador de Santa Ana to this specific case is without merit and must be so declared.-
VI.Furthermore, it should be recalled that the exercise of the power whereby the Public Administration may declare, through administrative proceedings (vía administrativa), the absolute nullity (nulidad absoluta) of an act conferring rights (acto declarativo de derechos), without the need to resort to the action for annulment adverse to the public interest (proceso de lesividad) governed by Article 34 of the Administrative Litigation Procedure Code (Código Procesal Contencioso Administrativo), is contingent upon the defect being evident and manifest. In this regard, evident and manifest absolute nullity refers to the existence of defects in the act that are notorious, clear, and readily ascertainable, requiring no significant effort or analysis to verify. That said, this Court considers that, pursuant to subsections 1 and 2.3 of Article 4 of the Plan Regulador de Santa Ana, the respondent municipal entity was not authorized to employ the procedure provided for in Article 173 of the General Public Administration Law (Ley General de la Administración Pública) to annul the land-use authorization (uso de suelo) and building permit (permiso de construcción) granted to the appellant company on cinco de julio del dos mil once and veintidós de octubre del dos mil doce, respectively, because those provisions allow the legal decision-maker to interpret which buildings are “...related to the agricultural use...” of that zone, particularly since they do not contain a numerus clausus list of the buildings that may be deemed as such, given that the provision itself states: “...such as warehouses, sheds, tanks, etc....” Consequently, if Article 4 of the Plan Regulador itself allows the Municipality to assess the circumstances of each specific case in order to determine which buildings are “...related to the agricultural use...” of that zone, then it is not evident and manifest that the land-use authorization and building permit granted to the appellant company by the respondent Municipality—precisely in application of the interpretive authority conferred by the local urban-planning regulations (normativa urbanística local) themselves—are affected, in this specific case, by a defect entailing absolute nullity that is notorious, clear, and readily ascertainable, requiring no significant effort or analysis to verify, as is the situation in this case.
Consequently, this Court finds that the challenged resolution (acuerdo impugnado) is defective as to the elements of grounds and content (motivo y contenido), because its grounds are not lawful and did not exist as taken into account in adopting the challenged resolution, since the alleged absolute nullity is not evident and manifest, given that Article 4 of the Plan Regulador allows the legal decision-maker to assess and interpret, in each specific case, which buildings are “...related to the agricultural use...” of that zone. The foregoing directly affects the content of the resolution, which is neither lawful, possible, clear, nor precise, and does not encompass all factual and legal issues arising from its grounds, because, since this is not a case of alleged evident and manifest absolute nullity of the land-use authorization and building permit, the procedure provided for in Article 173 of the General Public Administration Law is inapplicable.
Consequently, if the respondent Municipality considers that the land-use authorization and building permit for a retail center selling agricultural and hardware supplies operated by the appellant company are affected by a defect entailing nullity, it must resort to the action for annulment adverse to the public interest governed by Article 34 of the Administrative Litigation Procedure Code. For all the foregoing reasons, the appeal (recurso de apelación) filed is granted and, consequently, resolution number 228-2013, Article II of ordinary session 188 of diez de diciembre del dos mil trece, adopted by the Concejo Municipal de Santa Ana, is annulled. Administrative remedies are deemed exhausted (agotada la vía administrativa). In view of the grounds warranting the declaration of absolute nullity of the challenged resolution, it is unnecessary to address the remaining claims of error (agravios) on which the aggrieved party based its appeal.
THEREFORE.
The offer of the documents appearing at folios 809 to 829, 839 to 846, 854 to 860 of the case file as evidence for further consideration (prueba para mejor resolver) is denied, as are the requests for an inspection (reconocimiento) and for the holding of an oral and public hearing. The appeal filed is granted and, consequently, resolution number 228-2013, Article II of ordinary session 188 of diez de diciembre del dos mil trece, adopted by the Concejo Municipal de Santa Ana, is annulled. Administrative remedies are deemed exhausted.- Evelyn Solano Ulloa Marianella Álvarez Molina Francisco José Chaves Torres CASE FILE: 14-000379-1027-CA MATTER: MUNICIPAL APPEAL APPELLANT: GRUPO EL TRIÁNGULO AZUL, S.A.
RESPONDENT: MUNICIPALIDAD DE SANTA ANA
Tribunal Contencioso Administrativo, Tribunal Contencioso Administrativo, Central 2545-00-03 Fax 2545-00-33 Correo Electrónico ...01 _______________________________________________________________________ ASUNTO: APELACIÓN MUNICIPAL RECURRENTE: GRUPO EL TRIÁNGULO AZUL, S.A.
RECURRIDA: MUNICIPALIDAD DE SANTA ANA No. 248-2015 TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. SECCIÓN TERCERA, ANEXO A DEL II CIRCUITO JUDICIAL DE SAN JOSÉ. Goicoechea, a las ocho horas veinticinco minutos del veintiuno de mayo del dos mil quince.- Recurso de apelación interpuesto por el GRUPO EL TRIÁNGULO AZUL, S.A., cédula jurídica número CED80539, representado por Nombre104253 , cédula de identidad número CED80902; contra el acuerdo número 228-2013, Artículo II de la sesión ordinaria 188 del Dirección12333 , adoptado por el CONCEJO MUNICIPAL DE SANTA ANA. Intervienen como coadyuvantes de la empresa recurrente Nombre104515 , Nombre104516 , MANUEL ANTONIO PORTILLA CAMACHO, FRANCISCO SAENZ SANDÍ, ESTEBAN MARÍN MADRIGAL, MANUEL VIDAL MARÍN ARIAS, DAMARIS SANDÍ DELGADO, CUPERTINO ZAMORA JIMENEZ, JOSÉ ANTONIO SOTO UMAÑA, ANA CECILIA PADILLA QUIRÓS, FRANCISCO ALEXANDER SAENZ SANDÍ, INGRID OCAMPO VARGAS, CARLOS LUIS MARÍN ANCHÍA, JUAN STEVEN CHAVEZ JIMÉNEZ, JORGE OCAMPO BOLAÑOS, Nombre104517 , Nombre104518 , Nombre104519 , Nombre104520 , Nombre104521 , JULIO CESAR HERRERA ARIAS, LUIS DIEGO SANDÍ LIZANO, EDÍN SANDÍ ROJAS, EDDY RICARDO RETANA PICADO, ANA YANCÍ SANDÍ UMAÑA, HILDA MARÍA ROJAS MIRANDA, Nombre104522 , Nombre104523 , JUAN CARLOS HERRERA PORRAS, Nombre104524 , Nombre104525 , ANA JESSENIA UREÑA HERRERA, OSCAR MARÍN VASQUEZ, EDDY CORRALES ANCHÍA, RONAL ARAYA PÉREZ, MARÍA ESTER SANDÍ OVARES, JULIANA OVARES SANDÍ, ALBERTO UREÑA HERRERA, MARÍA ESTELA ZAMORA AZOFEIFA, GLORÍA HERRERA SANDÍ, MARIANELA MIRANDA MARÍN, MARÍA NELLY SOLÍS AZOFEIFA, FRANCISCO HERRERA SANDÍ, CHRISTIAN EDUARDO JIMÉNEZ ABARCA, EDDY MARTÍN MORA LEÓN, JOSÉ FRANCISCO JIMÉNEZ ANGULO (folios 851 y 852 del expediente) y como coadyuvantes de la Municipalidad recurrida, Nombre104526 . , ISABEL FERNÁNDEZ ROHRMOSER, Nombre104527 , RODRIGO RETANA ARIAS, THAIS SANABRIA BERMÚDEZ Y Nombre104528 (folio 847 del expediente).- Redacta la jueza Álvarez Molina, con el voto afirmativo de la jueza Solano Ulloa y el juez Chaves Torres; y,
CONSIDERANDO:
Io.- EN CUANTO A LA PRUEBA PARA MEJOR RESOLVER Y A LAS SOLICITUDES DE RECONOCIMIENTO DE AUDIENCIA ORAL Y PÚBLICA, PRESENTADA POR LA RECURRENTE.- En los escritos visibles de folio 807 a 808, 837 y 838, 853 del expediente, el representante de la empresa apelante ofreció la siguiente prueba documental:
IIIo.- OBJETO DEL RECURSO. La apelante alega que el acuerdo impugnado es contrario a derecho, por las siguientes razones: 1) Alega que “... el permiso de construcción otorgado a Grupo Triángulo Azul S.A., el mismo encuentra su motivo en la pre-existencia de una actividad comercial en la propiedad, desarrollada por más de 18 años en una supuesta zona agrícola, así como en la posibilidad prevista en el artículo 3 del Reglamento al Plan Regulador, el cual protege las situaciones existentes o de hecho en una determinada propiedad, como sucede en el presente caso...”. En ese sentido, señala que “... desde el año 1994 (momento posterior al año 1991, año en el cual se implementó el Plan Regulador del Cantón de Santa Ana), la propiedad ha sido utilizada y destinada a un uso comercial. Cabe resaltar, en esta misma finca por más de 18 año, operó la conocida Mueblería Eunice, la cual a la fecha posee una patente comercial (...) En esas condiciones, Grupo Triángulo Azul S.A. adquirió esa propiedad, en virtud de la pre-existencia de un acto administrativo por parte de la Municipalidad de Santa Ana, mediante el cual otorgaba su aprobación para uso comercial .
Ahora bien, la actividad de venta de insumos agrícolas y ferreteros a desarrollarse en esa propiedad, es compatible con la actividad de agricultura, incluso complementaria, por cuanto la misma es un servicio básico mínimo necesario para proveer herramientas e insumos básicos en una zona agrícola ...”; 2) Sostiene que “... el Plan Regulador del Cantón de Santa Ana en sus artículos 3 y 4, crean como uno de los elementos constitutivos de las actuaciones administrativas realizadas por la Municipalidad de Santa Ana, la posibilidad de recurrir a la discrecionalidad administrativa, siendo que la venta de insumos agrícolas y ferreteros es un servicio básico y necesario dentro de una zona agrícola ...”. En consecuencia, estima que “... La discrecionalidad puede darse en relación con el acto constitutivo, sea una autorización o un permiso, en el tanto las normas respectivas contemplen casos de excepción a lo regulado y permitan a la Administración apreciar la situación con arreglo a criterios de oportunidad ...”, razón por la cual, concluye que “... no se puede afirmar que el certificado de uso de suelo y el permiso de construcción se encuentren viciados de nulidad absoluta, menos aún se trata de una nulidad evidente y manifiesta, por cuanto el motivo, contenido y fin del permiso de construcción (como acto final), permiten acreditar que ambos actos administrativos son conformes con el ordenamiento jurídico ...”; 4) Estima que el Concejo Municipal de Santa Ana, “... no debió alegar ni recurrir a la utilización de la figura de la Nulidad Oficiosa consagrada en el artículo 173 de la LGAP, por cuanto, según lo ha establecido nuestra jurisprudencia administrativa, tenemos que: “... este tipo de nulidades está referida a la existencia de vicios del acto que sean notorios, claros, de fácil captación, donde no se requiere mayor esfuerzo o análisis para su comprobación...” .
Por ende, considera que “...al no existir un listado “ taxativo” de las cuestiones que deben entenderse como instalaciones para la actividad agrícola, o bien, servicios mínimos, es que tales falencias del Plan Regulador deben ser subsanadas mediante una labor hermenéutica, lo que significa la necesidad de la aplicación de la discrecionalidad administrativa , por cuanto la declaratoria de la nulidad absoluta del acto aquí cuestionado NO sería consecuencia lógica, necesaria o inmediata, o palpable (...) es decir, al realizar la labor discrecional de interpretar el Plan Regulador a favor de la conservación del acto y del fin que propugna un permiso constructivo en una zona agrícola, la Municipalidad hubiese dado con el criterio de que el establecimiento (instalación para la actividad agrícola) que se quiere construir en la propiedad de mi representada, es conveniente y oportuno para la zona (servicio mínimo), pues fomenta la obtención de primera mano de los recursos necesarios para la agricultura practicada por los lugareños ...”.
IVo.- SOBRE LA IMPUGNACIÓN DEL CERTIFICADO DE USO DE SUELO. En primera instancia, cabe aclarar que este Tribunal mediante resolución número 59-2015 de las catorce horas cuarenta minutos del diecinueve de febrero del dos mil quince, consideró:
“... El criterio expuesto en esa oportunidad, no es compartido por el fondo por esta Cámara, toda vez que el certificado de uso de suelo sí es un acto administrativo que, por sus efectos, al incidir directamente sobre la esfera jurídica del administrado, sí es capaz de surtir efectos de manera independiente, puesto que su contenido puede enunciar la existencia de limitaciones al ejercicio de los atributos del derecho propiedad, en aplicación de las regulaciones urbanísticas y el régimen ambiental vigente, que permite o impide la toma de decisiones posteriores por parte de los particulares, incluyendo inversiones de impacto . La tesis que sostenía que este tipo de acto administrativo es meramente declarativo y por ende, no incide en la esfera jurídica del administrado, se encuentra jurisprudencialmente superada, tanto por la Sala Constitucional como por la Sala Primera, criterio que es plenamente compartido por este Tribunal de jerarquía impropia y así se ha venido expresando desde hace varios años atrás (sobre este particular, destacan, entre otras, los desarrollos expresados en las resoluciones de la Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia, No. 000866-F-S1-2013530-2014, así como el Voto de esta Sección III, No. 530-2014).
Por ello, cualquier certificado de uso de suelo sí es susceptible de ser impugnado de manera autónoma, ya sea por medio de los recursos ordinarios, o bien, mediante el recurso extraordinario de revisión. Inclusive, puede ser impugnado durante la ejecución de obras constructivas, de modo que no se agota con la licencia constructiva expedida, por lo que el criterio expuesto por el Alcalde para denegarle el recurso, es técnicamente incorrecto hoy día ...”(el resaltado no es del original).
En consecuencia, el certificado de uso de suelo constituye un acto susceptible de impugnación, y por ende, no le es aplicable lo dispuesto en el inciso 2) del artículo 163 de la Ley General de la Administración Pública, como afirma el Concejo Municipal recurrido.- Vo.- SOBRE EL CASO CONCRETO.- En primera instancia, contrario a lo que afirma el representante de la empresa apelante, los supuestos regulados en el artículo 3 del Plan Regulador de Santa Ana, se refieren a lo siguiente: i) Inmuebles preexistentes a la fecha de entrada en vigencia de dicha normativa urbanística ( 19 de abril de 1991), que no cumplen los requisitos mínimos de su zona, relativos a superficie y frentes mínimos; ii) Inmuebles preexistentes a la entrada en vigencia del Plan Regulador, que no cumplen los requerimientos de construcción relativos a cobertura, área de construcción, retiros, entre otros, conforme a la zona en que estén ubicados según los términos de dicho cuerpo normativo; iii) Construcciones ya existentes al 19 de abril de 1991, que no cumplan los requisitos exigidos para su correspondiente zona; iv) Lotes o fincas de uso agrícola que no cumplan los requerimientos previstos en el artículo 4.2 del Plan Regulador, podrán segregarse siempre y cuando cuenten con el visto bueno del Ministerio de Agricultura y Ganadería.
En síntesis, se trata entonces de una norma que regula la aplicación en el tiempo del Plan Regulador, a aquellos casos de inmuebles o construcciones preexistentes a la entrada en vigencia del mismo, que no cumplen diversos requisitos urbanísticos según la zona en que están ubicados, circunstancia que podría incidir en aspectos tales como: uso de suelo, fraccionamientos, construcciones, otorgamiento de licencias, entre otros. En ese sentido, el hecho de que en el año 1995 el Departamento de Licencias y Patentes de la Municipalidad de Santa Ana, otorgara a Nombre104529 , cédula de identidad número CED80903 (anterior propietario del inmueble del que ahora es titular la recurrente) , licencia comercial para desarrollar la actividad de mueblería en el negocio denominado Nombre104530, ubicado en la finca inscrita bajo matrícula de folio real número Placa18175, plano catastrado número Placa18176, zona agrícola conforme al Plan Regulador del Cantón de Santa Ana; no tiene la virtud de encuadrar en los supuestos regulados por el artículo 3 de esa normativa.
Ello por cuanto, no se trata de una finca o una construcción preexistente a la entrada en vigencia del Plan Regulador, que no cumple los diversos requisitos urbanísticos o de construcción previstos en esa normativa, sino que se trata del ejercicio de una actividad comercial de mueblería no relacionada con el uso agrícola de la zona, que además no es anterior al 19 de abril de 1991, dado que la licencia comercial para tal efecto fue otorgada por la Municipalidad de Santa Ana, en el año de 1995, o sea, cuatro años después de que el Plan Regulador entrara en vigencia (folios 410 a 458 del tomo II del legajo de pruebas aportado por la Municipalidad). En consecuencia, el agravio planteado a efecto de que se aplique al caso concreto lo dispuesto en el numeral 3 del Plan Regulador de Santa Ana, resulta improcedente y así debe declararse.- VIo.- Por otra parte, es menester recordar que el ejercicio de la potestad tendente a que la Administración Pública declare la nulidad absoluta de un acto declarativo de derechos en vía administrativa, sin necesidad de recurrir al proceso de lesividad regulado en el artículo 34 del Código Procesal Contencioso Administrativo, está supeditada a que ese vicio sea evidente y manifiesto.
En ese sentido, la nulidad absoluta evidente y manifiesta está referida a la existencia de vicios en el acto, que sean notorios, claros, de fácil constatación, donde no se requiere mayor esfuerzo o análisis para su comprobación. Ahora bien, considera este Tribunal que a partir de lo dispuesto en los incisos 1 y 2.3 del artículo 4 del Plan Regulador de Santa Ana, el ente municipal recurrido no estaba facultado para emplear el procedimiento previsto en el numeral 173 de la Ley General de la Administración Pública, para anular el uso de suelo y el permiso de construcción otorgados a la empresa apelante el cinco de julio del dos mil once y el veintidós de octubre del dos mil doce -respectivamente-, toda vez que dichas normas contemplan la posibilidad de que el operador jurídico interprete cuáles construcciones resultan “...afines al uso agrícola ...” de esa zona, más aún cuando no contiene una lista números clausus de las construcciones que se pueden considerar como tales, ya que la misma norma indica: “...tales como bodegas, galerones, tanques, etc...” .
En consecuencia, si el propio artículo 4 del Plan Regulador, le permite a la Municipalidad apreciar la situación en cada caso concreto, a efecto de estar establecer cuáles edificaciones resultan “... afines al uso agrícola...” de esa zona , entonces no resulta evidente y manifiesto que el uso de suelo y el permiso de construcción otorgados a la empresa apelante por la Municipalidad recurrida -precisamente en aplicación de esa facultad interpretativa otorgada por la propia normativa urbanística local-, adolezcan en el caso concreto, de un vicio de nulidad absoluta que sea de carácter notorio, claro, de fácil constatación, donde no se requiera mayor esfuerzo o análisis para su comprobación, tal y como como sucede en este caso. En consecuencia, estima este Tribunal que el acuerdo impugnado adolece de un vicio en los elementos motivo y el contenido, toda vez que el motivo no es legítimo, ni existía tal y como ha sido tomado en cuenta para adoptar el acuerdo cuestionado, pues la alegada nulidad absoluta no es evidente y manifiesta, ya que el numeral 4 del Plan Regulador le permite al operador jurídico apreciar e interpretar en cada caso concreto cuáles construcciones resultan “...afines al uso agrícola ...” de esa zona.
Lo anterior, incide de manera directa en el contenido del acuerdo, el cual no es lícito, posible, claro, preciso, ni abarca todas las cuestiones de hecho y de derecho surgidas del motivo, dado que al no encontrarnos ante el supuesto de una presunta nulidad absoluta, evidente y manifiesta del uso de suelo y del permiso de construcción, no resulta aplicable el procedimiento previsto en el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública. En consecuencia, si la Municipalidad recurrida estima que el uso de suelo y el permiso de construcción de un centro para la venta de insumos agrícolas y ferreteros por parte de la empresa apelante, adolece de un vicio de nulidad, deberá recurrir al proceso de lesividad regulado en el artículo 34 del Código Procesal Contencioso Administrativo. Por todo lo expuesto, se declara con lugar el recurso de apelación interpuesto y en consecuencia, se anula el acuerdo número 228-2013, Artículo II de la sesión ordinaria 188 del diez de diciembre del dos mil trece, adoptado por el Concejo Municipal de Santa Ana.
Se da por agotada la vía administrativa. En razón de los motivos que dan lugar a la declaratoria de nulidad absoluta del acuerdo impugnado, resulta innecesario referirse a los restantes agravios en que la agraviada sustentó su recurso de apelación.
POR TANTO.
Se rechaza tanto el ofrecimiento de los documentos visibles de folios 809 a 829, 839 a 846, 854 a 860 del expediente, como prueba para mejor resolver, así como, las solicitudes para la realización de un reconocimiento y la celebración de una audiencia oral y pública. Se declara con lugar el recurso de apelación interpuesto y en consecuencia, se anula el acuerdo número 228-2013, Artículo II de la sesión ordinaria 188 del diez de diciembre del dos mil trece, adoptado por el Concejo Municipal de Santa Ana. Se da por agotada la vía administrativa.- Evelyn Solano Ulloa Marianella Álvarez Molina Francisco José Chaves Torres ASUNTO: APELACIÓN MUNICIPAL RECURRENTE: GRUPO EL TRIÁNGULO AZUL, S.A.
RECURRIDA: MUNICIPALIDAD DE SANTA ANA
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