Municipality Must Technically Delimit the Spring Before Restricting Land UseMunicipalidad debe delimitar técnicamente la naciente antes de restringir el uso del suelo

Case File No.

Case File No. 13-007047-1027-CA Municipal appeal under nonhierarchical review Flores y Helechos Centroamericanos S.A. v. Municipalidad de Vázquez de Coronado Tribunal Contencioso Administrativo, Main Line 2545-00-03 Fax 2545-00-33 Email ...01 _______________________________________________________________________ No. 10-2015 TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. THIRD SECTION, ANNEX A OF THE II CIRCUITO JUDICIAL DE SAN JOSÉ. Goicoechea, at nine twenty a.m. on January twenty-second, two thousand fifteen.- Appeal filed by Flores y Helechos Centroamericanos S.A., corporate identification No. CED20026, represented by its general attorney-in-fact with unlimited authority, Mr. Nombre104424, identity card No. CED80786, against Resolution No. 017-13 issued at 15:00 on September 12, 2013, by the Mayor of Vázquez de Coronado.

Opinion drafted by Judge Solano Ulloa,

WHEREAS:

I. PROVEN FACTS

The following facts relevant to this proceeding are deemed duly established: 1) The Departamento de Gestión Urbana y Control Constructivo of the Municipalidad de Vázquez de Coronado issued land-use certificate (certificado de uso de suelo) No. 102-2013, dated February 11, 2013, for the property owned by Flores y Helechos Centroamericanos S.A., corresponding to cadastral plan (plano catastrado) No. 762362-88, stating that the requested construction use complied with the Zoning Plan (Plan Regulador) because the property was located in the High-Density Residential Zone. Nevertheless, the following was stipulated:

“You are hereby informed that, in this particular case, 75% of the property lies within the protection zone (zona de protección) of the Patalillo spring (naciente); consequently, no land use is permitted within this area other than water-resource protection, as established by Art. 31 of Ley de Aguas No. 276. This notice is issued pursuant to Environmental Opinion SA-253-017-013 of February 08, 2013, prepared by Gilbert Benítez, Environmental Management Technician.” (folios 148 to 151) 2) On February 19, 2013, the company filed an appeal against the aforementioned land-use certificate. The appeal to the higher authority (recurso vertical) was denied by the Mayor of Vázquez de Coronado in Resolution No. 0017-13, issued at 15:00 on September 12, 2013, through the application of the restrictions contained in Articles 33 and 34 of the Ley Forestal, which are supported by decisions of the Sala Constitucional (folios 120 to 126).

II. SUBJECT MATTER OF THE APPEAL

The appellant challenges the Mayor’s decision, alleging grounds of absolute nullity (nulidad absoluta) based on the following arguments: It contends that the Ley Forestal merely prohibits cutting down trees in order to fulfill the objective established in Article 1, namely, to conserve and protect forests and natural resources, and does not prohibit construction developments that comply with that requirement, particularly because the land is located in the High-Density Residential Zone under the Zoning Plan. It maintains that the applicable provision is Article III.7.1 of the Reglamento Nacional para Fraccionamientos y Urbanizaciones, which provides for a construction-free strip at least 10 meters wide on each side of the riverbed, and contends that the law governing construction should be correctly applied to it. It argues that the Municipalidad has not undertaken to determine whether the spring is permanent or intermittent, because if it is intermittent, the protection provided under the aforementioned Article 33 should not apply.

It contends that its position is supported by the Sistema Nacional de Areas de Conservación in official letter OSJ-415-03 and by the Procuraduría General de la República in Opinion OJ-064-2202. It adds that, in Voto 16031-2006 of the Sala Constitucional, application of the precautionary principle (principio precautorio) resulted in a precautionary measure (medida cautelar) prohibiting construction because there was uncertainty concerning the effects that construction might have on a spring or stream, circumstances that do not apply to the appellant. It asserts that this case also does not involve a water-supply source and that Section 16 of the Ley de Agua Potable is therefore likewise inapplicable. Finally, it argues that the position expressed by the Mayor, which treats the one-hundred-meter radius around the spring as untouchable, constitutes an expropriatory restriction (limitación expropiatoria) for which it must be compensated; it therefore requests that, if the construction prohibition is upheld, compensation proceedings (procedimiento indemnizatorio) be initiated to determine fair compensation (justiprecio).

III.Merits. Municipal urban-planning authority and environmental protection. Article 50 of the Constitution establishes environmental protection in two respects: as a fundamental right and as a public function under which the State must guarantee, defend, and preserve this right. The Municipalidades form part of the organization of the Costa Rican State, since their status as entities decentralized on a territorial basis also gives rise to responsibilities concerning environmental protection (in this regard, see judgment number 2001-05737 of the Sala Constitucional, issued at fourteen hours and forty-one minutes on June twenty-seventh, two thousand one). This means that the municipalities must protect all assets encompassed by the environment, ranging from all natural resources necessary for human existence to scenic beauty. This work includes, above all, oversight of every urban-development process, because such processes tend to transform a tract of land into a settlement, which is a complex process of environmental alteration with significant effects on natural and artificial ecosystems.

Most works of this kind compact the land and cover a substantial portion of the surface with an impermeable layer, potentially affecting aquifer reserves, increasing runoff, altering natural drainage systems, and increasing the flow of rivers and other watercourses, in addition to eliminating the original landscape. Land-use planning (ordenamiento territorial) incorporates the sustainable use and development of renewable and nonrenewable resources located throughout the country’s various regions, as well as respect for the cultural, historical, and social characteristics of the human populations involved, with the aim of achieving a balance between human settlements and their environmental conditions. This is why all matters concerning the approval of urban-planning regulations, as well as the granting of subdivision (fraccionamiento) and construction permits, have been entrusted to the Municipalidades as the bodies responsible for administering local interests and services, as provided in Article 169 of the Constitución Política (see also the Código Municipal, Article 13 subsection o), the Ley de Planificación Urbana, Ley de Construcciones, and Ley Orgánica del Ambiente).

Articles 15 and 19 of the Ley de Planificación Urbana recognize the authority of each municipality to plan urban development within the boundaries of its territory in accordance with the regulations and zoning plans it issues for that purpose. Accordingly, the granting of any construction permit is conditional upon the project’s compliance with the applicable urban-planning rules; this entails prior authorization control, or a “permit,” accompanied by oversight of the authorized activity’s execution to ensure that it is carried out in accordance with the license or permit granted and the environmental regulations governing the activity. It follows that the construction process cannot be divorced from the environment in which it takes place, as explained by the Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia in Judgment N° 000507-F-04, which stated:

“the concept of property merges fully and seamlessly with the constitutional right to the environment, which the Constitution proclaims with equal force and rank in Article 50. It is therefore not difficult to understand urban-planning regulation as occupying an intermediate position between property and the environment, since, ultimately, it is the regulatory and construction-oriented counterpart of the latter field. The environment and urban planning thus constitute areas of law that, through their limiting role, define the precise boundaries of the right to property, that is, its essential content.

Specifically, public-policy, urban-planning, and environmental regulations require those subject to the administration to comply with them, because they form part of the content of the right to property insofar as they establish the authorized or lawful scope of its exercise by containing some of the restrictions permitted by Article 45 of the Constitution. Since they do not entail the dispossession of private property or deprivation of the primary attribute of ownership, they do not give rise to any compensation or expropriation proceeding (trámite expropiatorio), as the appellant claims.

IV.With respect to the specific case, the municipality stated in the land-use certificate issued that the property owned by the appellant company, identified by plan No. SJ-762362-88, is subject to the restrictions set forth in Articles 33 and 34 of the Ley Forestal because 75% of its surface area is covered by the protection radius of a spring. Indeed, the current Ley Forestal, number 7575 of February 13, 1996, establishes the category of protected areas (áreas de protección) in Article 33:

“Article 33.- Protected areas. The following are hereby declared protected areas:

• a)Areas surrounding permanent springs, defined as a radius of one hundred meters measured horizontally...” And Article 34 of the Ley Forestal adds:

“Article 34.- Prohibition on felling in protected areas. The cutting or removal of trees in the protected areas described in the preceding article is prohibited, except in projects declared by the Poder Ejecutivo to be in the national interest. The boundary alignments (alineamientos) required in connection with these areas shall be established by the Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo.” The appellant raises two grounds of appeal (agravios) concerning the protection radius around springs: first, that the restriction only prevents the owner from felling trees; and second, that the restriction affects only land suitable for forestry or designated for environmental conservation. Neither ground of appeal is accepted by this Chamber. The encumbrance (afectación) established in Section 33 of the Ley Forestal is generally applicable because it serves the need to preserve the one-hundred-meter radius around every spring in order to conserve underground water sources.

These sources depend on the land’s physical factors—soil texture and its components, namely roots, sand, silt, and clay—as well as its chemical and biotic factors, and human alteration of those factors may lead to soil degradation and the expansion of desert areas. This restriction implicitly limits the exercise of other ownership rights (facultades dominicales) that could degrade the natural condition of springs, including, as is evident, the right to build on the land. These provisions therefore prevail over any regulation contained in local or national rules.

V.The appellant considers those regulations inapplicable and requests that, instead, the construction regulations contained in the Reglamento Nacional para el Control de Fraccionamientos y Urbanizaciones, Article III.3. 7.1, be applied to her. The situation contemplated by this provision is not the one under consideration in this case, since that regulatory provision concerns the existence of properties crossed by rivers or streams, or properties adjoining them. In a similar matter, the same concerns were previously analyzed by the Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia in judgment number 199 of 15:30 hours on February 4, 2010, based on reasoning with which this Chamber fully agrees, and in which it stated:

“II…As her second ground, she contends that Articles 33 and 34 of the Ley Forestal were violated through erroneous interpretation; she states that they must be analyzed jointly and that they were improperly applied, thereby violating Article III.3.7.6 of the Reglamento para el Control Nacional de Fraccionamientos y Urbanizaciones…V.-…given the importance of the matter, it is appropriate to address the protection regime governing springs (nacientes), which provides for various situations that share the establishment of an area surrounding them that is subject to the corresponding legal protection. The legal system provides for two situations: the designation of that strip as public-domain property (demanio público) (Articles 7 of the Ley de Tierras y Colonización and 31 of the Ley de Aguas), or the retention of the property under private ownership but subject to protection (Articles 33 and 34 of the Ley Forestal).

Regardless of the nature of the land in question (which is not disputed in these proceedings), even under the situation involving the least protection—that is, a protected area on private property—it cannot be overlooked that this legal classification entails a series of restrictions on property rights. In addition to the explicit restriction referred to in Article 34 of the cited body of law, consisting of a prohibition on cutting down trees, the establishment of a protection area around the spring implicitly restricts the exercise of those ownership rights that could directly or indirectly affect a permanent spring. To hold otherwise could lead to the absurd result of permitting the construction of a building that destroys that natural resource, provided that no tree is felled or, as in this case, that no trees have been planted. In this regard, account must be taken of Article 10 of the Ley General de la Administración Pública, which establishes that an administrative rule must be interpreted in the manner that best ensures the public purpose sought.

In environmental matters, in addition to the provisions of Article 50 of the Constitution, which were analyzed in Considerando III, it must be borne in mind that the State is compelled to safeguard environmental protection by pursuing healthy and ecologically balanced development. This constitutional obligation has been developed in various statutes, including the Ley Orgánica del Ambiente and the Ley de Biodiversidad, among others. Accordingly, although the challenged precautionary measure (medida cautelar) must be annulled, both the plaintiff and the Ministerio de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones, as well as any other competent institution, are legally obligated to prevent any action that could adversely affect the spring.” As can be seen from the quoted text, there is no possibility of requiring the application of Article III.3.7.1 of the Reglamento para el Control Nacional de Fraccionamientos y Urbanizaciones over Articles 33 and 34 of the Ley Forestal, which would be manifestly unlawful.

VI.In the Second Recital of the challenged resolution No. 017-13, the Municipalidad acknowledged that it had not yet been determined whether the spring was permanent or intermittent. In this regard, it must be noted that our legislation protects intermittent springs, not under Article 33 of the Ley Forestal, but under Article 149 of the Ley de Aguas, which provides:

“It is prohibited to destroy, in both national and privately owned forests, trees located within sixty meters of springs that originate in hills, or within fifty meters of those that originate on flat land.” (Emphasis added).

In this regard, there is consistent precedent issued both by the Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia, in decision 858-F-S1-2012 of 9:20 hours on July 20, 2012, and by the Sala Constitucional, in decision number 2010-8315 of 8:45 hours on May 7, 2010, recognizing a sixty-meter protection radius for intermittent springs pursuant to the cited provision. To that effect, the Sala Primera held in the cited decision:

"III.- Article 149 of the Ley de Aguas is found in Chapter Nine of that Law, entitled “Measures Concerning the Conservation of Trees to Prevent the Depletion of Water,” which, as its name indicates, seeks through the provisions contained therein to ensure that state authorities oversee “(…) strict compliance with the legal provisions concerning tree conservation, especially trees along riverbanks and those located at water sources” (Article 145 ibidem), in order to prevent the depletion of water. In that regard, the cited Article provides: “It is prohibited to destroy, in both national and privately owned forests, trees located within sixty meters of springs that originate in hills, or within fifty meters of those that originate on flat land.” As may be observed, the provision does not distinguish between permanent and intermittent springs; therefore, no such distinction may be made when applying it.

This is a typical public-interest restriction (Article 45 of the Constitución Política) which, like others established in various bodies of law within the legal system, has advanced the concept of limitations on private property in pursuit of genuine and effective protection of the constitutional guarantee (Article 50 of our Constitución Política) of a healthy and ecologically balanced environment. Nor does the provision distinguish between publicly owned and privately owned waters. The provision refers only to waters, that is, to water resources in general; therefore, the citation of Articles 1 through 4 of Law no. 276 is not relevant to this case. Consequently, this Chamber does not consider that the Tribunal violated the provision alleged to have been erroneously interpreted and applied when it established that intermittent springs are indeed legally protected." It is clear from the foregoing that the radius surrounding intermittent springs, as part of water resources (aquifers (mantos acuíferos)), is also protected by our environmental legal system; nevertheless, the prescribed distance is considerably shorter.

It is therefore essential that each spring be duly classified by the Sistema Nacional de Areas de Conservación to determine whether it is permanent or intermittent and, in the latter case, that its location be clearly established in order to define the extent of its protection area. Indeed, the grievance alleging the failure to determine this information is entirely well-founded, revealing a significant legal and technical deficiency in the challenged act. Until there is absolute certainty regarding the precise location of the spring and the length of its protection radius—whether one hundred linear meters if permanent, or sixty or fifty meters if intermittent, depending on whether it is located on a hill or flat land—the maximum restriction established by the legal system cannot be imposed when mechanisms exist to remedy this lack of information. Until the local government clarifies this matter with certainty by making the requisite inquiries with the Sistema Nacional de Areas de Conservación of MINAET, it is not possible to impose the maximum restriction in the manner in which it has been imposed, since doing so could cause direct, unlawful, and unjust harm to the appellant company’s property by preventing it from using areas that might ultimately be available for construction purposes.

These considerations require the conclusion that, given the manner in which the local government ruled, the resolution of the Alcalde de Vázquez de Coronado, No. 017-2013, is defective as to its grounds (vicios de motivo) because it lacks a technical basis and is defective as to its content, contrary to Articles 16 subsection 1) and 136 of the Ley General de la Administración Pública. This circumstance warrants declaring the challenged act absolutely null and void, which in turn entails the partial nullity of land-use certificate (certificado de uso del suelo) No. 102-2013 with respect to the content reviewed in this resolution and upheld on that occasion. The municipal government must therefore make the relevant inquiries before the competent administrative authorities and subsequently determine precisely whether the coverage of the spring’s protection area affects the property owned by the appellant.

For the reasons stated, the appeal is granted, and the case file shall be returned to the local government so that it may reconsider the application for a land-use certificate based on precise and reliable technical criteria, as indicated in this resolution.

VII.Finally, it should be noted that the resolution under appeal makes no reference whatsoever to Article 16 of the Ley de Agua Potable; therefore, no ruling is issued concerning the grievance referring to that provision. Likewise, the claims for compensation cannot be heard at this level because this Tribunal reviews objective legality; therefore, if the appellant so wishes, it may institute ordinary declaratory proceedings before the courts if it still considers that its property right has been effectively deprived of substance.

POR TANTO

The appeal filed is granted and, consequently, resolution No. 017-13 of 15:00 hours on September 12, 2013, issued by the Alcalde de Vázquez de Coronado, is annulled. By connection, land-use certificate No. 102-2013, issued on February 11, 2013, is partially annulled solely with respect to the restriction imposed on 75% of the appellant’s property, cadastral plan No. SJ-762362-88. The case file is returned to the respondent Municipalidad so that it may seek, before the appropriate administrative authorities, the delineation of the area encompassed by the protection zone of the Patalillo spring. Based thereon, it may issue a new decision concerning the restriction that may ultimately apply to the specified property, identifying the exact coverage area affecting it, under the terms set forth in this resolution.

Evelyn Solano Ulloa Jorge Leiva Poveda Francisco José Torres Chaves Tribunal Contencioso Administrativo y Civil de Hacienda, Sección Tercera.

Resolution No. 10-2015 of 9:20 hours on January 22, 2015.

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Apelación municipal en jerarquía impropia Flores y Helechos Centroamericanos S.A. c/ Municipalidad de Vázquez de Coronado Tribunal Contencioso Administrativo, Central 2545-00-03 Fax 2545-00-33 Correo Electrónico ...01 _______________________________________________________________________ No. 10-2015 TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. SECCIÓN TERCERA, ANEXO A DEL II CIRCUITO JUDICIAL DE SAN JOSÉ. Goicoechea, a las nueve horas veinte minutos del veintidós de enero del dos mil quince .- Recurso de apelación interpuesto por Flores y Helechos Centroamericanos S.A., cédula jurídica No. CED20026, representada por su apoderado generalísimo sin límite de suma, el señor Nombre104424 , cédula de identidad No. CED80786, contra la resolución No. 017-13 de las 15:00 horas del 12 de setiembre del 2013, dictada por el Alcalde de Vázquez de Coronado.

Redacta la jueza Solano Ulloa,

CONSIDERANDO:

Io.- HECHOS PROBADOS. Se tienen como debidamente acreditados los siguientes hechos que resultan relevantes para este proceso: 1) El Departamento de Gestión Urbana y Control Constructivo de la Municipalidad de Vázquez de Coronado, emitió el certificado de uso de suelo No. 102-2013 de fecha 11 de febrero del 2013, para la finca propiedad de Flores y Helechos Centroamericanos S.A., que corresponde al plano catastrado No. 762362-88, en el cual se le indicó que el uso solicitado para construcción es conforme al Plan Regulador, por estar localizada la finca en Zona Residencial de Alta Densidad. Sin embargo, se dispuso lo siguiente:

"Se le comunica que en este caso particular la propiedad posee un 75% de su territorio, dentro de la zona de protección de la naciente Patalillo, por lo que dentro de este espacio no puede darse ningún uso de suelo salvo la protección hídrica según lo establece el Art. 31 de la Ley de Aguas No. 276. Lo anterior se le comunica según el criterio Ambiental SA-253-017-013 del 08 de febrero del 2013 emitido por Gilbert Benítez Técnico en Gestión Ambiental." (folios 148 a 151) 2) El 19 de febrero del 2013, la empresa interpuso recurso de apelación en contra del anterior certificado de uso de suelo, resultando rechazado el recurso vertical por el Alcalde de Vázquez de Coronado, en resolución No. 0017-13 de las 15:00 horas del 12 de setiembre del 2013, en aplicación de las limitaciones contenidas en la Ley Forestal, artículos 33 y 34, las cuales tienen sustento en Votos de la Sala Constitucional (folios 120 a 126).

II. OBJETO DEL RECURSO

El apelante impugna lo resuelto por el Alcalde, acusando vicios de nulidad absoluta, con base en los siguientes argumentos: Considera que la Ley Forestal sólo establece la imposibilidad de cortar árboles en aras de cumplir con el objetivo previsto en el artículo 1, cual es conservar y proteger los bosques y los recursos naturales, y no impide desarrollos constructivos que respeten tal condición, sobre todo porque el terreno se encuentra en la Zona Residencial de Alta Densidad según el Plan Regulador. Estima que la norma aplicable es la contenida en el Reglamento Nacional para Fraccionamientos y Urbanizaciones, artículo III.7.1, que prevé una franja sin construcciones con un ancho mínimo de 10 metros a los lados del lecho, estimando que se le debe aplicar el derecho correctamente, cual es la regulación de construcciones. Considera que la Municipalidad no se ha dado a la tarea de determinar si la naciente es permanente o intermitente, pues si resulta intermitente, no se le debe aplicar la protección del artículo 33 mencionado.

Considera que su criterio ha sido sustentado por el Sistema Nacional de Areas de Conservación, oficio OSJ-415-03 y por la Procuraduría General de la República, en el Dictamen OJ-064-2202. Agrega que en el Voto 16031-2006 de la Sala Constitucional, en aplicación del principio precautorio se dispuso una medida cautelar de prohibición de construcción debido a que existía una duda respecto de los efectos de una construcción sobre una naciente o quebrada, supuesto que no es el del apelante. Considera que no estamos en presencia, tampoco, de una fuente de abastecimiento de agua, por lo que tampoco le resulta aplicable el numeral 16 de la Ley de Agua Potable. Finalmente, sostiene que el criterio expuesto por el Alcalde, al estimar intocable el radio de cien metros de las naciente, es una limitación expropiatoria que debe serle indemnizada, por lo que solicita que en el caso de mantenérsele la prohibición de realizar construcciones, se inicie el procedimiento indemnizatorio a efecto de que se fije el justiprecio.

III.Sobre el fondo. De la competencia urbanística municipal y la tutela con el medio ambiente. En el artículo 50 constitucional se establece la tutela del medio ambiente en una doble vertiente, como derecho fundamental y como función pública, en el que el Estado debe garantizar, defender y preservar este derecho. Las Municipalidades constituyen parte de la organización del Estado costarricense, pues de su naturaleza de entes descentralizados en razón del territorio derivan responsabilidades también respecto de la tutela del ambiente (al respecto, ver la sentencia de la Sala Constitucional número 2001-05737, de las catorce horas cuarenta y un minutos del veintisiete de junio del dos mil uno). Ello implica que a cargo de las municipalidades debe protegerse todos aquellos bienes que convergen en el medio ambiente, ya sean todos los recursos naturales necesarios para la existencia humana, hasta las bellezas escénicas.

Esta labor incluye, por excelencia, la vigilancia de todo proceso urbanístico, pues estos tienden a convertir en un poblado una porción de terreno, lo cual es un proceso complejo de alteración ambiental de gran efecto sobre los ecosistemas naturales y artificiales, ya que la mayoría de este tipo de obras compacta los terrenos y cubre una parte importante de la superficie de una capa impermeabilizante, con lo que se pueden llegar a afectar las reservas de acuíferos, se aumenta la escorrentía, se alteran los desagues naturales y se aumenta el caudal de los ríos y otros cursos del agua, además de eliminar el paisaje original. El ordenamiento territorial incorpora el uso y desarrollo sostenible de los recursos renovables y no renovables ubicados en las distintas zonas del país, así como el respeto a las características culturales, históricas y sociales de las poblaciones humanas involucradas, aspirando a la obtención de un equilibrio entre los asentamientos humanos y sus condiciones ambientales.

Es por ello que todo lo concerniente a la aprobación de la regulación urbanística, así como el otorgamiento de los permisos de fraccionamiento y construcción, se le ha conferido a las Municipalidades, como encargadas de la administración de los intereses y servicios locales, conforme lo dispone el artículo 169 de la Constitución Política (ver además, Código Municipal, artículo 13 inciso o), la Ley de Planificación Urbana, Ley de Construcciones y la Ley Orgánica del Ambiente). Los artículos 15 y 19 de la Ley de Planificación Urbana reconocen la competencia que dispone cada municipalidad para planificar el desarrollo urbano dentro de los límites de su territorio, conforme a los reglamentos y planes reguladores que al efecto dicten. Es por ello que el otorgamiento de cualquier permiso de construcción está condicionado a que el proyecto en cuestión resulte conforme con la ordenación urbanística aplicable; lo cual supone un control previo de habilitación o "permiso", acompañado de la actividad de fiscalización en la ejecución de la actividad autorizada, a fin de que se realice conforme a la licencia o permiso concedido y a las regulaciones ambientales que rigen la actividad.

A ello obedece que el proceso constructivo no pueda divorciarse del medio en que se desarrolla, y así lo ha desarrollado la Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia en la sentencia N° 000507-F-04 en que indicó:

"la noción de propiedad se amalgama de manera plena y perfecta con el derecho constitucional del medio ambiente, que con igual intensidad y jerarquía, proclama el cuerpo constitucional en su precepto 50. Por ello, no es difícil inferir la regulación urbanística como intermedia entre propiedad y ambiente, pues al fin y al cabo, es el anverso gris, ordenatorio y edificativo de ésta última materia. Ambiente y urbanismo se constituyen así en áreas del Derecho que por su rol limitante, delimitan el contorno preciso del derecho de propiedad, es decir, su contenido esencial.

Precisamente, las regulaciones de orden público, urbanísticas y ambientales imponen el sometimiento de los administrados, pues éstas integran el contenido del derecho de propiedad, en tanto establecen el ámbito autorizado o legítimo de su ejercicio, al contener algunas de las limitaciones autorizadas por el artículo 45 constitucional, bajo el entendido de que no se produce un despojo de la propiedad privada ni la privación del atributo primario del dominio, por ello, no dan cabida a indemnización alguna, ni a trámite expropiatorio, como pretende la parte apelante.

IV.En lo que se refiere al caso concreto, la municipalidad ha indicado en el certificado de uso de suelo expedido, que la finca propiedad de la sociedad apelante, con plano No. SJ-762362-88, tiene las limitaciones de los artículos 33 y 34 de la Ley Forestal, a razón de estar cubierto, el 75% de su superficie, por el radio de protección de una naciente. Ciertamente, la Ley Forestal vigente, número 7575 de 13 de febrero de 1996, establece la figura de las áreas de protección en su artículo 33:

“Artículo 33.- Áreas de protección. Se declaran áreas de protección las siguientes:

• a)Las áreas que bordeen nacientes permanentes, definidas en un radio de cien metros medidos de modo horizontal...” Y el artículo 34 de la Ley Forestal agrega:

“Articulo 34.- Prohibición para talar en áreas protegidas Se prohíbe la corta o eliminación de árboles en las áreas de protección descritas en el artículo anterior, excepto en proyectos declarados por el Poder Ejecutivo como de conveniencia nacional. Los alineamientos que deban tramitarse en relación con estas áreas, serán realizados por el Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo”.

El apelante desarrolla dos agravios referidos al radio de protección de las nacientes; el primero, en el sentido de que la limitación únicamente impide al propietario la tala de árboles; el segundo, de que dicha limitación afecta únicamente a los terrenos con aptitud forestal o destinados a la conservación ambiental. Ninguno de los dos agravios es de recibo por esta Cámara. La afectación contenida en el numeral 33 de la Ley Forestal es de alcance general, pues obedece a la necesaria conservación del radio de cien metros de toda naciente a razón de conservar las fuentes de agua que provienen del subsuelo, las cuales dependen de los factores físicos (textura del suelo y sus componentes, a saber, raíces, arena, limo y arcilla), químicos y bióticos del terreno, cuya alteración por parte del hombre, puede converger en la degradación de los suelos y el aumento de las zonas desérticas. Dicha limitación tiene implícita la restricción al ejercicio de aquellas otras facultades dominicales que puedan degradar el estado natural de las nacientes, lo cual incluye, como es obvio, la restricción al derecho a edificar sobre el terreno. Por ello, dichas normas se imponen por encima de cualquier regulación contenida en reglamentaciones locales o nacionales.

V.La recurrente estima inaplicable dicha normativa, para que en su defecto, se le aplique la regulación constructiva contenida en el Reglamento Nacional para el Control de Fraccionamientos y Urbanizaciones, artículo III.3. 7.1. El supuesto previsto en esta norma no es el que se está atendiendo en esta causa, pues esa disposición reglamentaria se refiere a la existencia de fincas atravesadas por ríos o quebradas, o bien, que colinden con éstos. En un asunto similar las mismas inquietudes ya fueron analizadas por la Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia, en sentencia número 199 de las 15:30 horas del 4 de febrero de 2010, con criterios que este Cámara comparte en su totalidad, en donde indicó:

“II…Como segundo motivo, considera vulnerado, por errónea interpretación, los ordinales 33 y 34 de la Ley Forestal, los cuales, refiere, deben ser analizados en forma conjunta, así como su aplicación indebida, por lo que se conculca el numeral III.3.7.6 del Reglamento para el Control Nacional de Fraccionamientos y Urbanizaciones…V.-…por la relevancia del tema, es importante referirse al régimen de protección de las nacientes, el cual prevé distintos supuestos, los cuales tienen en común, el establecimiento de un área alrededor de estas sobre la cual recae la respectiva tutela. El ordenamiento jurídico dispone dos supuestos; una afectación de esa franja al demanio público (ordinales 7 de la Ley de Tierras y Colonización y 31 de la Ley de Aguas), o bien, mantener el inmueble como propiedad privada pero protegida (artículos 33 y 34 de la Ley Forestal). Al margen de la naturaleza del terreno en cuestión (que no se encuentra en discusión en el presente proceso), aún en el supuesto de menor protección, es decir, tratándose de un área protegida en propiedad privada, no puede dejarse de lado que las consecuencias que de esta calificación legal se desprenden una serie de limitaciones a la propiedad.

Además de la explícita a que hace referencia el numeral 34 del cuerpo normativa citado, y que consiste en una prohibición para cortar árboles, lo cierto es que el establecimiento de un área de protección alrededor de la naciente lleva implícito una restricción al ejercicio de aquellas facultades de dominio que puedan afectar, directa o indirectamente, una naciente permanente. Afirmar lo contrario podría derivar en el contrasentido de que se permita levantar una edificación que destruya dicho recurso natural a condición de que no se tale ningún árbol, o como en el presente caso, que no hayan árboles sembrados. En este sentido, debe tenerse en cuenta lo dispuesto en el numeral 10 de la Ley General de la Administración Pública, el cual establece que la norma administrativa debe interpretarse de la manera que mejor garantice el fin público que se persigue. En materia ambiental, además de lo preceptuado en el ordinal 50 constitucional y que fue objeto de análisis en el considerando III, debe tenerse en cuenta que el Estado se encuentra compelido a velar por la protección del ambiente, procurando un desarrollo sano y ecológicamente equilibrado.

Esta obligación de rango constitucional ha sido desarrollada en diversas normas de rango legal, como por ejemplo la Ley Orgánica del Ambiente, la Ley de Biodiversidad, entre otras. En virtud de lo anterior, si bien la medida cautelar impugnada debe ser anulada, tanto la parte actora como el Ministerio de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones, así como cualquier otra institución competente, se encuentran en la obligación legal de prevenir cualquier acción que pueda incidir en forma negativa sobre la naciente.” Como se aprecia del texto transcrito, no existe posibilidad de imponer la aplicación del numeral III.3.7.1 del Reglamento para el Control Nacional de Fraccionamientos y Urbanizaciones por encima de los numerales 33 y 34 de la Ley Forestal, lo cual sería abiertamente ilegal.

VI.La Municipalidad ha aceptado, en el Considerando Segundo de la resolución No. 017-13 impugnada, que aún no se ha determinado si la naciente es permanente o intermitente. Sobre este particular, ha de advertirse que nuestra legislación da protección de las nacientes intermitentes, no en el numeral 33 de la Ley Forestal, sino en el artículo 149 de la Ley de Aguas que dice:

“Se prohíbe destruir, tanto en los bosques nacionales como en los de particulares, los árboles situados a menos de sesenta metros de los manantiales que nazcan en los cerros, o a menos de cincuenta metros de los que nazcan en terrenos planos”. (Énfasis añadido).

En este sentido, existen antecedentes uniformes, emitidos tanto por la Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia, en voto 858-F-S1-2012, de las 9:20 horas del 20 de julio de 2012, como de la Sala Constitucional, en el voto número 2010-8315 de las 8:45 horas del 7 de mayo de 2010, en donde se reconoció el radio de sesenta metros de protección de unas nacientes intermitentes, en aplicación del numeral de cita. Al efecto, dispuso la Sala Primera en el voto de cita:

"III.- El numeral 149 de la Ley de Aguas se encuentra dentro del Capítulo Noveno de dicha ley, denominado “Medidas Referentes a la Conservación de Árboles para Evitar la Disminución de las Aguas”, que como su nombre lo dice, procura con los preceptos contenidos en él, que las autoridades estatales velen por “(…) el estricto cumplimiento de las disposiciones legales referentes a la conservación de los árboles, especialmente los de las orillas de los ríos y los que se encuentren en los nacimientos de aguas” (canon 145 ibídem), con el fin de evitar la disminución de las aguas. En ese sentido, el numeral referido reza: “Se prohíbe destruir, tanto en los bosques nacionales como en los de particulares, los árboles situados a menos de sesenta metros de los manantiales que nazcan en los cerros, o menos de cincuenta metros de los que nazcan en terrenos planos”. Como se observa, la norma no distingue entre manantiales permanentes e intermitentes, por lo que no cabría hacer tal diferenciación a la hora de aplicarla.

Se trata de una típica limitación de interés público (artículo 45 de la Constitución Política), que al igual que otras previstas en diversos cuerpos normativos del ordenamiento jurídico, ha evolucionado el concepto de límites a la propiedad privada, en aras de una tutela real y efectiva de la garantía constitucional (artículo 50 de nuestra Constitución Política) de un ambiente sano y ecológicamente equilibrado. Tampoco distingue el precepto entre aguas de dominio público y de dominio privado. La norma alude a aguas solamente, sea, al recurso hídrico en general, por lo que la cita de los artículos 1 a 4 de la Ley no. 276 no resulta pertinente al caso. De ahí, que no estima esta Sala que el Tribunal hubiese quebrantado el canon cuya errónea interpretación y aplicación se acusa, al establecer que sí existe amparo legal para las nacientes intermitentes." De lo anterior, resulta claro que el radio de las nacientes intermitentes, como parte del recurso hídrico (mantos acuíferos), también es protegido por nuestro ordenamiento ambiental; empero, la distancia prevista al efecto es notoriamente menor.

Por ello es indispensable que cada naciente haya sido debidamente clasificada por el Sistema Nacional de Areas de Conservación, para determinar si es permanente o intermitente y, en último supuesto, se debe tener clara su localización, a efecto de definir la distancia de cobertura de su área de protección. Ciertamente, el agravio que reclama la ausencia de determinación de este dato es de absoluto recibo, lo cual hace relucir una deficiencia técnica jurídica importante del acto impugnado, puesto que hasta que no exista claridad absoluta de la ubicación exacta de la naciente y la longitud de su radio de protección, ya sea de cien metros lineales si es permanente, sesenta o cincuenta metros si es intermitente, dependiendo de la ubicación en un cerro o en un plano, no es posible imponer la máxima limitación prevista por el ordenamiento, si existen mecanismos para solventar esta ausencia. Hasta tanto ello no sea aclarado con certeza por parte del gobierno local, haciendo las consultas de rigor al Sistema Nacional de Areas de Conservación del MINAET, no es posible imponer la máxima limitación de la forma en que se ha realizado, pues se podría estar generando una lesión directa, ilegítima e injusta sobre el inmueble de la sociedad apelante, impidiéndole el disfrute sobre áreas de las que eventualmente sí podría aprovechar para efectos constructivos.

Estas consideraciones son necesarias para concluir que, por la forma en que ha resuelto el gobierno local, existen vicios de motivo por falta de fundamento técnico y en el contenido en la resolución del Alcalde de Vázquez de Coronado, No. 017-2013, lo cual resulta contrario a lo dispuesto en los artículos 16 inciso 1) y 136 de la Ley General de la Administración Pública. Dicha circunstancia amerita declarar la nulidad absoluta del acto recurrido, lo cual lleva de la mano la nulidad parcial del certificado de uso del suelo No. 102-2013, respecto del contenido que se ha revisado en esta resolución y que fue confirmado en esa ocasión. Deberá entonces el ayuntamiento, hacer las consultas del caso ante las instancias administrativas competentes, para luego, definir con exactitud, si existe margen de cobertura del área de protección de la naciente, que afecte la finca propiedad de la parte apelante.

Por lo expuesto, se declara con lugar el recurso interpuesto, debiéndose devolver los autos al gobierno local, a efecto de que vuelva a atender la solicitud del certificado de uso de suelo, con criterios técnicos exactos y certeros, conforme lo indicado en esta resolución.

VII.Queda por último indicar, que la resolución venida en alzada no hace referencia alguna la numeral 16 de la Ley de Agua Potable, motivo por el cual se omite pronunciamiento respecto del agravio que alude a dicha norma. De igual forma, las pretensiones indemnizatorias no son atendibles en esta instancia, por ser este Tribunal revisor de la legalidad objetiva, para lo cual, si tiene a bien, puede acceder al proceso ordinario de conocimiento en sede jurisdiccional, si aún considera que ha sido objeto de un vaciamiento de su derecho de propiedad.

POR TANTO

Se declara con lugar el recurso de apelación interpuesto y en consecuencia, se anula la resolución No. 017-13 de las 15:00 horas del 12 de setiembre del 2013, dictada por el Alcalde de Vázquez de Coronado y por conexidad, se anula parcialmente el certificado de uso del suelo No. 102-2013 expedido el 11 de febrero del 2013, únicamente respecto de la limitación impuesta sobre el 75% de la propiedad de la parte apelante, plano catastrado No. SJ-762362-88. Se devuelve el expediente a la Municipalidad recurrida, a fin de que promueva ante las instancias administrativas correspondientes, la delimitación del área que abarca la zona de protección de la naciente Patalillo. Con base en ello, podrá volver a resolver respecto de la limitación que eventualmente puede recaer sobre la finca indicada, con la identificación del área de cobertura exacta que le afecta, en los términos indicados en esta resolución.

Evelyn Solano Ulloa Jorge Leiva Poveda Francisco José Torres Chaves Tribunal Contencioso Administrativo y Civil de Hacienda, Sección Tercera.

Resolución No. 10-2015 de las 9:20 horas del 22 de enero del 2015.

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