Lesividad declaration by incompetent body — inadmissibility of claimDeclaratoria de lesividad por órgano incompetente — inadmisibilidad de la demanda

TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SIXTH SECTION Central 2545-00-03 Fax 2545-00-33 Correo Electrónico ...01 ________________________________________________________________________ PURE QUESTION OF LAW PROCEEDING PLAINTIFF: UNIVERSIDAD NACIONAL DEFENDANT: Nombre137112 No. 137-2014-VI CONTENTIOUS-ADMINISTRATIVE AND CIVIL TREASURY COURT. SIXTH SECTION. SECOND JUDICIAL CIRCUIT OF SAN JOSÉ. ANEXO A, at eleven hours twenty minutes on the fifth of September of two thousand fourteen.

Process of lesividad declared a pure question of law brought by the UNIVERSIDAD NACIONAL (hereinafter UNA), represented by its general judicial attorney-in-fact Guiselle Chaves Solera, single, lawyer, identity card CED27221 and resident of Heredia, against Nombre137112, divorced, identity card CED108624 and resident of Santa Lucía de Barva de Heredia. Attorneys Karla Sánchez Benavides and Emilia María Naranjo Sandí appear, the first as special judicial attorney-in-fact for the plaintiff and the second as directing attorney for the defendant.

RESULTANDO

1. 1The plaintiff entity files the complaint that has given rise to this proceeding so that, in essence, in the judgment: 1) The absolute nullity of resolution No. 125-I-2007, issued by the Administrative Career Commission of the UNA, in ordinary session No. 47-2007, at 16 hours 41 minutes on November 27, 2007, be declared, regarding the ten additional points beyond those previously recognized, for the recognition of the Master's in Educational Administration (Maestría en Administración Educativa), under the category of Additional Formal Education beyond the Position (Educación Formal Adicional al Puesto). 2) The defendant be ordered to reimburse the UNA the amounts improperly paid for Additional Formal Education beyond that required for the Position (Educación Formal Adicional a la exigida por el Puesto), from the time of its recognition until its last payment, plus the interest that said sums generate from the moment they were paid until their effective return, their fruits as ordinary and default interest. 3) The defendant be ordered to pay the costs of both instances (folios 22, 27, 69 of the judicial file and as established in the preliminary hearing).
2. 2By resolution issued by the Processing Judge of this Office at 10 hours 57 minutes on August 30, 2013, the defendant was declared in default for not having answered the complaint within the time limit granted for that purpose. Consequently, in accordance with article 65 of the Código Procesal Contencioso Administrativo (hereinafter CPCA), the complaint was deemed affirmatively answered regarding the facts, without prejudice to the defendant's right to appear at any stage of the proceeding (folio 48 of the judicial file).
3. 3The preliminary hearing established in article 90 of the CPCA was held on January 17, 2014. In said hearing, the claim was established as indicated in Resultando First, the defendant raised the preliminary defenses of prescription and caducity (caducidad), and the Processing Judge reserved her ruling for the issuance of the judgment. The disputed facts were also determined, and the relevant documentary evidence was admitted. Finally, in accordance with article 98 subsection 2) of the cited Code, since there was no testimonial or expert evidence to be taken, this matter was declared a pure question of law, and the parties presented their conclusions.
4. 4The respective judicial file was referred to the Sixth Section on April 28, 2014; however, upon review thereof, by order at 15 hours on May 30 of this year, the Court deemed it necessary to interrupt the period for issuing the judgment to grant the plaintiff entity an opportunity to be heard so that it could address the defenses of prescription and caducity that were raised during the preliminary hearing and on which it was not given an opportunity to respond (folio 73 of the judicial file).
5. 5The plaintiff responded to the hearing granted in the terms set forth in folios 83 to 85 of this file.
6. 6The respective judicial file was again referred to the Sixth Section for the issuance of the corresponding ruling, as recorded in the referral stamp visible on folio 85 verso of the judicial file. In the proceedings before this Court, the legal formalities have been observed, and no nullities requiring correction or causing defenselessness are noted. After deliberation, this judgment is issued, drafted by the presiding judge Abarca Gómez, with the affirmative vote of judges Hess Araya and Hernández Gutiérrez.

CONSIDERANDO

I.Proven facts. Of relevance for purposes of this proceeding, the following is deemed established:

• 1)The defendant Nombre137112 is an employee of the Registro Department of the UNA (as stated by the plaintiff entity at folio 12 of the judicial file, which is not disputed by the defendant).
• 2)In July 2007, Ms. Nombre137112 requested recognition of the incentive for the category of additional formal education beyond that required for the position (educación formal adicional a la exigida por el puesto), for the Master's degree in Educational Administration (Maestría en Administración Educativa) (inferred from folios 1, 5, and 23 of the administrative file).
• 3)By official communication COCAD-083-2007, of August 13, 2007, the President of the UNA Administrative Career Commission (Comisión de Carrera Administrativa) informed the Human Resources Director that in July 2007, various employees listed had requested recognition of the category of additional formal education beyond the position, for which reason she requested confirmation of the following conditions: work schedule, minimum requirement for the position, appointment status whether permanent, interim, or fixed-term, and to indicate in writing if any of the submitted degrees were not relevant to the duties performed by those employees. All this for the purpose of drafting the respective resolution. The defendant was included in the list of employees, indicating that she worked for the Registro Department, in the position of Technical Analyst in Administrative Services (Técnico Analista en Servicios Administrativos), and the degree to be recognized was a Master's in Educational Administration (Maestría en Administración Educativa) (folios 1 to 6 of the administrative file).
• 4)By official communication PDRH-ACV-675-2007, of November 26, 2007, the Acting Coordinator of the Classification Area of the Human Resources Development Program of the UNA (Coordinador a.i. de Área de Clasificación del Programa de Desarrollo de Recursos Humanos) sent the President of that entity's Administrative Career Commission the information requested by the aforementioned official communication COCAD-083-2007. Regarding the defendant, it was indicated that her degree was relevant (folios 7 in relation to 13 of the administrative file).
• 5)By resolution No. 125-I-2007, issued in ordinary session 47-2007, held at 16 hours 41 minutes on November 27, 2007, the UNA Administrative Career Commission agreed, in the relevant part, "(...) FIRST: TO READJUST THE EMPLOYEE Nombre137112 TO A TOTAL OF 30 POINTS FOR THE MASTER'S DEGREE IN EDUCATIONAL ADMINISTRATION UNDER THE CATEGORY OF ADDITIONAL FORMAL EDUCATION (FACTOR DE EDUCACIÓN FORMAL ADICIONAL), WHICH IS RELEVANT AND ADDITIONAL TO THAT REQUIRED BY THE POSITION. (ACCORDING TO RESOLUTION 185-2000, A TOTAL OF 20 POINTS HAD BEEN APPROVED FOR THE PRESENTATION OF A BACHELOR'S DEGREE IN PROFESSIONAL SECRETARIAT WITH EMPHASIS IN COMMERCIAL EDUCATION) (...)" (folios 23 to 25 of the administrative file).
• 6)By official communication PDRH-D-3965-2009, of August 3, 2009, the Director of the UNA Human Resources Development Program informed the Registro Department of that same university, in the relevant part, that in the defendant's case, recognition of the payment under the administrative career category (carrera administrativa) was improper given that they did not consider her particular academic situation comprised of a core or academic base of a Bachelor's degree in Professional Secretarial (Secretariado Profesional), which is not considered related to the position she holds nor does it complement the Master's in Educational Administration (Maestría en Administración Educativa) that was recognized. He warned that this situation had to be rectified by the Administrative Career Commission and the Payments Area (Área de Pagos) (folios 35 and 36 of the administrative file).
• 7)By official communication PDRH-AP-5172-2009, of September 24, 2009, the Head of the Payments Area (Jefe del Área de Pagos) requested the President of the Administrative Career Commission to analyze the cited resolution No. 125-I-2007, since according to the Classification and Valuation of Positions Area (Área de Clasificación y Valoración de Cargos), the approval of 30 points for the Master's in Educational Administration to said employee was not proper (folio 34 of the administrative file).
• 8)By official communication COCAD-322-2010, of December 2, 2010, the President of the Administrative Career Commission communicated to the University Council (Consejo Universitario) of the UNA Agreement No. 2 of ordinary session 043-2010, held on September 28, 2010, by said Commission, in which it was approved to refer to that Council the paginated file of the case of the defendant Nombre137112, so that the nullity of resolution 125-I-2007 could be determined (folios 75 to 82 of the administrative file).
• 9)By record No. 6, opinion 11 of March 8, 2011, the Commission on Legal Affairs (Comisión de Asuntos Jurídicos) of the UNA University Council proposed to that Council to reject ad portas the request to initiate nullity proceedings against the Administrative Career Commission resolution 125-I-2007, since the University Council is not competent to hear matters deconcentrated to the Administrative Career Commission. Likewise, it returned the file to said latter body so that it could proceed as appropriate (folios 75 to 82 of the administrative file).
• 10)By official communication AJ-D-561-2011, of November 7, 2011, the Legal Advisory Office (Asesoría Jurídica) of the UNA informed the President of the Administrative Career Commission that, in the defendant's case, the declaration of lesividad to obtain the eventual nullity of resolution No. 125-I-2007 had to be issued by the Administrative Career Commission since it was considered that, in accordance with the applicable regulations, the University Council was not competent to hear nullities in matters that are the exclusive competence of said Commission. Once the foregoing was completed, they were to refer the file to that Legal Advisory Office to initiate the contentious-administrative process of lesividad (folios 136 to 146 of the administrative file).
• 11)By resolution No. 001-2011, at 18 hours on November 21, 2011, the UNA Administrative Career Commission agreed to declare detrimental to the State's interests (lesivo a los intereses del Estado) the administrative act issued by them in resolution No. 125-I-2007, of November 27, 2007, in which ten additional points beyond those previously recognized were granted to the defendant Nombre137112, for the recognition of the Master's in Educational Administration (Maestría en Administración Educativa), under the category of Additional Formal Education beyond the Position (Factor Educación Formal Adicional al Puesto) (folios 148 to 155 of the administrative file).

II.Purpose of the proceeding. In this dispute, the UNA seeks for this Court to annul resolution No. 125-I-2007, issued by the Administrative Career Commission (Comisión de Carrera Administrativa) of that entity, in ordinary session No. 47-2007, at 16 hours 41 minutes on November 27, 2007, regarding the ten additional points beyond those previously recognized, for the recognition of the Master's in Educational Administration (Maestría en Administración Educativa), under the category of Additional Formal Education beyond the Position (Factor Educación Formal Adicional al Puesto). Fundamentally, the plaintiff entity argues that this conduct is absolutely null because the position the defendant occupies requires the academic degree of Bachelor's in the field of Administration, Business Administration, Business Management, Educational Administration, Public Administration, or Human Resources Administration.

Therefore, it explains, to be a beneficiary of the administrative career incentive of "Additional formal education" (Educación formal adicional), the degree submitted for recognition must be higher and relevant to the position. It cites articles 17 and 21 of the University Career Regulations (Reglamento de Carrera Universitaria). It states that the defendant holds a bachelor's degree but in the area of Professional Secretarial (Secretariado Profesional) and, although technically the master's degree is higher than the bachelor's degree level, in this particular case, to acquire that superiority and relevance to the position, she had to hold a bachelor's degree in her area of Educational Administration (Administración Educativa). Since she does not have it, she is not entitled to any recognition for additional studies. It concludes that the act whose nullity is requested is inconsistent with the legal system because it violates articles 17 and 21 of the cited regulatory norm.

Accessorily, the plaintiff requests that the defendant be ordered to reimburse the UNA the amounts improperly paid for Additional Formal Education beyond that required for the Position (Educación Formal Adicional a la exigida por el Puesto), from the time of its recognition until its last payment, plus the interest that said sums generate from the moment they were paid until their effective return, their fruits as ordinary and default interest. For her part, the defendant, in essence, maintains that the act in question is valid. She argues that it was issued by the competent entity, had certain and legal grounds such as the opinion of the technical body indicating that the degree is indeed relevant to the position, and that she met the requirements in force at that time, which is why its content is lawful. She asserts that she does have the common core (tronco común) because she already holds the bachelor's degree in Educational Administration (Administración Educativa).

She maintains that the Legal Advisory Office (Asesoría Jurídica) stated that no absolute nullity existed. She alleges violation of the Principle of Irrevocability of One's Own Acts (Principio de Irrevocabilidad de los Actos Propios) and the In Dubio pro Operario principle.

III.On the legal nature and preconditions of the process of lesividad. Prior to the substantive analysis of the specific case, this Court deems it necessary to examine compliance with the various preconditions imposed by the legal system for the filing of a process of lesividad, since the absence of one of them would make the examination of the merits unnecessary. Furthermore, its analysis becomes an ex officio duty for the judge in accordance with the rule iura novit curia as they constitute essential elements or procedural preconditions of the action. Generally, lesividad constitutes a jurisdictional mechanism by virtue of which the Administration seeks the elimination of one of its own acts that generates favorable effects or declares rights in favor of an individual. From that standpoint, in this type of disputes, the lesividad is subjective in nature, insofar as it seeks the annulment of a conduct that grants a right or, in general, a benefit to a person. Lesividad is established in article 34 of the CPCA, a norm that sets forth the prior elements and procedural regulations of this mechanism, stating the following: “ARTÍCULO 34.-

• 1)When the Administration itself, author of an act declaratory of rights, intends to demand its annulment before the Contencioso-Administrativo Jurisdiction, the supreme hierarchical superior must first declare it detrimental to public, economic, or any other nature of interests. The maximum time limit for this shall be one year, counted from the day following the day on which it was issued, unless the act contains defects of absolute nullity, in which case, said declaration may be made as long as its effects persist. In this latter case, the one-year time limit shall run from when its effects cease, and the judgment declaring the nullity shall do so solely for purposes of its future annulment and inapplicability.
• 2)Lesividad concerning the protection of public domain property shall not be subject to any time limit.
• 3)The declaration of lesividad of administrative acts issued by two or more ministries, or by these with some decentralized entity, shall correspond to the Government Council. In such cases, they may not be declared detrimental by a minister of a different branch.
• 4)The declaration of lesividad of acts issued by administrative bodies with instrumental legal personality shall be issued by the supreme hierarchical superior.
• 5)The claim of lesividad may not be brought by way of a counterclaim.” (Emphasis is not from the original.) Likewise, the cited procedural norm must be complemented by article 173 of the Ley General de la Administración Pública (hereinafter LGAP) –amended by article 200 subsection
• 6)of the CPCA– which provides in the relevant part as follows: “Artículo 173.-
• 1)When the absolute nullity of an act declaratory of rights is evident and manifest, it may be declared by the Administration through the administrative channel, without needing to resort to the contentious-administrative proceeding of lesividad, provided for in the Código Procesal Contencioso-Administrativo, with the prior favorable opinion of the Procuraduría General de la República; this opinion is mandatory and binding. When the absolute nullity concerns administrative acts directly related to the budgetary process or administrative contracting, the Contraloría General de la República must render the opinion. In both cases, the respective opinions must expressly pronounce on the absolute, evident, and manifest character of the invoked nullity.
• 2)In the case of the central Administration of the State, the minister of the branch that issued the respective act must declare the nullity. In the case of other public entities or Branches of State, the supreme body of the administrative hierarchy must declare it. Against what is resolved, an appeal for reconsideration or review may be filed, in the terms of the Código Procesal Contencioso-Administrativo.
• 3)Prior to the final act of annulment of the acts referred to in this article, the Administration must grant a hearing to the involved parties and comply with the ordinary administrative due process set forth in this Law.
• 4)The power of ex officio review enshrined in this article shall lapse in one year, starting from the adoption of the act, unless its effects persist.
• 5)The administrative annulment of an act contrary to the provisions of this article, whether due to omission of the required formalities or because the nullity is not absolute, evident, and manifest, shall be absolutely null, and the Administration shall also be obligated to pay for damages, losses, and costs; all without prejudice to the personal responsibilities of the public servant, in accordance with the second paragraph of article 199.
• 6)For cases where the issuance of the administrative act vitiated by absolute, evident, and manifest nullity corresponds to two or more ministries, or when it concerns the declaration of nullity of administrative acts related to each other but issued by different bodies, the provisions of subsection d) of article 26 of this Law shall apply.
• 7)The claim of lesividad may not be brought by way of a counterclaim.” From the provisions of articles 183 of the LGAP and 10 subsection 5) and 34 of the CPCA, it is possible to extract the subjective, objective, procedural, and temporal conditions required for lesividad. The subjective element, in a double aspect, the first referring to active standing, which resides in the Administration that authored or issued the challenged act, as extracted from subsection 5) of article 10 of the procedural Code governing this jurisdiction. This means that the active standing within the contentious-administrative process of lesividad shall lie with the Public Administration that issued its own administrative act, final and creator of subjective rights in the addressee. That act can only be declared detrimental by the respective supreme hierarchical superior, issuing a duly reasoned act indicating the reasons why it considers the administrative conduct to be contrary to public interests. The second aspect pertains to passive standing, which is held by the recipient of the effects of the administrative conduct that is declared detrimental. In its objective aspect, considering that lesividad constitutes a mechanism for the legal elimination of administrative acts –favorable or declaratory of rights– that are substantially inconsistent with the legal system, i.e., acts that suffer from some level of invalidity, whether absolute or relative, in any of its typologies, in accordance with the provisions of articles 128, 158, 165, and related articles of the LGAP. Regarding the procedural order, it is required that the supreme maximum head of the respective Public Administration declare the lesividad of the act, whether due to injury to economic, fiscal, or other interests arising from the public interest, for which purpose, it must have a legal-technical criterion as a basis to support that determination and must undertake a series of internal actions that are unavoidable to formulate the action. Unlike other mechanisms for the elimination of public conducts, it does not require a hearing for the third party, but only internal actions within the Administration, it being within the judicial process that the third party may present its defense arguments. However, when the act originates from the Central Administration, the complaint may only be filed by the Procuraduría General de la República (article 16 of Law No. 8508), after a request from the supreme maximum head and a prior internal declaration of lesividad, detailing the reasons for that criterion. The foregoing applies equally when the detrimental act originates from the Legislative and Judicial Branches, as well as the Tribunal Supremo de Elecciones, insofar as they exercise administrative functions. In the case of decentralized public administrations, the supreme supreme body of the administrative hierarchy must declare it. It must be clarified that the annulment claim cannot be raised by way of counterclaim. Finally, as for the temporal dimension, the procedural regulations in force establish a time limit of one year counted from the issuance of the act (not from its notification) to declare it detrimental to public interests, and, after that declaration (and not from the expiration of that first year), a time limit of one year is granted, in principle, to file the contentious-administrative action as a fatal time limit of caducity (caducidad), except in cases of acts with absolute nullity, in which case, the declaration of lesividad may be made as long as its effects persist, with the aforementioned year running from the definitive cessation of said effects (articles 34 and 40 of the CPCA). In that hypothesis, the eventual favorable judgment will decree nullity only for the future inapplicability of the act, constituting an express exception to the retroactive effect regime for absolute nullities established by article 171 of the LGAP. However, the procedural system establishes an exception to this one-year temporal aspect in relation to the protection of the public domain, in which the lesividad action is not subject to any time limit due to the application of the general clause of imprescriptibility of that type of property, as expressly derived from article 34 subsection 2) of the CPCA (and, in the case of property incorporated into the Natural Heritage of the State, expressly in article 14 of the Forest Law (Ley Forestal)). Finally, it must be considered that if the act sought to be annulled was issued prior to the entry into force of the CPCA (January 1, 2008), the provisions of Transitory Provision III of the cited body of law must be applied, according to which the regime for challenging administrative acts that became final in the administrative channel before the validity of the cited Code shall be governed by the legislation in force at that time. In view of all the foregoing, if the temporal aspect of lesividad is not met, the parties –and even ex officio the processing or decision-making judge– may determine the existence of a caducity of the action in the terms of article 39 ibidem. In summary, if a Public Administration seeks to file a contentious-administrative process of lesividad, it must comply with the conditions set forth above; and if that is not the case, the appropriate action for the jurisdictional body will be to declare the complaint inadmissible, without entering into the analysis of the arguments on the merits of the process, since it must be remembered that the lack of an adequate declaration of lesividad has an eminently procedural effect and not one concerning the merits of the issues debated within the process.

IV.On the review of compliance with the preconditions in the specific case. With the foregoing clarifications, we proceed to examine compliance with the requirements listed above in the specific case submitted for the knowledge and resolution of this Court. Beginning with the subjective preconditions of lesividad, we find that the action has been correctly brought by the Administration that issued the act, in this case the UNA, and the defendant is the beneficiary of the benefits of the act being challenged. As for the objective precondition, it is verified that the challenged conduct –which in this case is resolution No. 125-I-2007, issued by the Administrative Career Commission (Comisión de Carrera Administrativa) of that entity, in ordinary session No. 47-2007, at 16 hours 41 minutes on November 27, 2007– is indeed favorable to the interests of the defendant Nombre137112, since it grants her ten additional points to her professional career, under the category of Additional Formal Education beyond the Position (Factor Educación Formal Adicional al Puesto).

However, we are of the opinion that there are insurmountable deficiencies in the procedural precondition, for the following reasons. Article 34 of the CPCA is clear in establishing that, prior to the filing of the lesividad process, the supreme hierarchical superior must declare that the formal conduct whose nullity is sought is detrimental to the public, economic, or any other nature of interests of the corresponding public entity. In other words, it is a power that the legislator clearly and expressly attributed to the supreme hierarchical superiors. Well, from the records, it is evident that the declaration of lesividad issued in this case, namely resolution No. 001-2011, at 18 hours on November 21, 2011, was not issued by the supreme hierarchical superior of the UNA (in this case, the University Council (Consejo Universitario)), but rather by the body that issued the resolution sought to be annulled (resolution No. No. 125-I-2007), that is, the Administrative Career Commission of that university entity.

Although that commission is the maximum deconcentrated body competent for the application of the Regulations for the Administrative Career of Officials of the National University (Reglamento de Carrera Administrativa de los Funcionarios de la Universidad Nacional), as inferred from article 5 of that norm; that specialty does not imply the exercise of a power (in this case, the declaration of lesividad of an administrative act) that corresponds, by legal norm, to the supreme maximum head. This Court is clear that, in accordance with article 83 of the LGAP, in the case of this type of body, the supreme head lacks competence to review the actions taken in the deconcentrated matter and, therefore, to annul the acts issued in that regard. By virtue of this, for example, the supreme head could not declare the absolute, evident, and manifest nullity (article 173 of the LGAP) of a formal conduct of the Administrative Career Commission.

However, it is necessary to note that the declaration of lesividad of an act issued by a maximum deconcentrated body does not imply, from any perspective, the exercise, by the supreme head, of the reviewing power or a legality control over the actions taken. Nor does it imply that the latter hears or declares the nullity of an act issued by that body. Strictly speaking, the declaration of lesividad of an act is simply the fulfillment of a procedural precondition so that the judicial process of lesividad can be initiated. In essence, the one who will ultimately hear and decide on the legality of the act issued by the deconcentrated body and would declare its nullity, if applicable, is the contentious-administrative judge, by virtue of the mandate imposed by article 49 of the Political Constitution and articles 1 and 34 of the CPCA, among others. For the reasons stated, we do not share the grounds upon which various administrative bodies of the plaintiff entity concluded that this power corresponded, in this specific case, to the Administrative Career Commission.

On the one hand, article 5 subsection II) of the Regulations of the University Council (Reglamento del Consejo Universitario) is not applicable, because this refers to the impossibility of the aforementioned Council to hear and declare the nullity of acts and resolutions issued by deconcentrated bodies in matters of their exclusive competence.

As we explained, the declaration of harmfulness (declaratoria de lesividad) does not have the effect of acknowledging or declaring the nullity of any act; it merely serves as a prerequisite for filing the corresponding harmfulness (lesividad) proceeding so that it is the judge who declares it, when appropriate. Nor are the precedents of the Procuraduría General de la República that are cited acceptable, because they refer to the impossibility for supreme heads to review actions taken or annul acts issued by maximum decentralized bodies within their area of competence; an aspect this Tribunal shares. However, we reiterate that the administrative declaration of harmfulness (declaratoria de lesividad) prior to the corresponding jurisdictional proceeding does not fall within this assumption. For the reasons set forth, we find that this procedural prerequisite is absent insofar as the resolution was issued by a body that lacked competence to do so, since it was not the supreme hierarchical superior.

This aspect alone indicates the failure to comply with that procedural prerequisite (the declaration of harmfulness (declaratoria de lesividad)) and, therefore, the inadmissibility of this harmfulness (lesividad) claim. Given the manner in which it is resolved, it becomes unnecessary to address the defenses raised by the defendant, which, in this case, would only be those of expiration (caducidad) and statute of limitations (prescripción), given the declaration of default (declaratoria de rebeldía) entered against her; much less to examine the merits of this matter.

VI.On costs. In accordance with numeral 193 of the CPCA, procedural and personal costs constitute a burden imposed on the losing party by virtue of being so. Relief from this award is only viable when, in the Tribunal's judgment, there was sufficient reason to litigate, or when the judgment is rendered based on evidence whose existence was unknown to the opposing party. In the present case, this collegiate body considers that there is no reason to apply the exceptions established by the regulation and to break the principle of awarding costs against the losing party. Therefore, the UNA must pay both costs of the proceeding.

POR TANTO

The claim is declared inadmissible. As unnecessary, a pronouncement on the defenses of expiration (caducidad) and statute of limitations (prescripción) raised by the defendant, and on the merits of this matter, is omitted. The Universidad Nacional is ordered to pay both costs of the proceeding.

Cynthia Abarca Gómez José Paulino Hernández Gutiérrez Christian Hess Araya PROCESO DECLARADO DE PURO DERECHO ACTORA: UNIVERSIDAD NACIONAL DEMANDADA: Nombre137112

Tribunal Contencioso Administrativo Sección VI Tipo de contenido: Voto de mayoría Temas (descriptores): Proceso de lesividad Subtemas: Presupuestos de procedencia y cómputo del plazo de caducidad. Temas (descriptores): Caducidad de la acción Subtemas: Plazo aplicable es el vigente al momento de emitirse los actos cuya declaratoria de lesividad se pretende. Sentencias Relacionadas Sentencias en igual sentido Tribunal Contencioso Administrativo, Central 2545-00-03 Fax 2545-00-33 Correo Electrónico ...01 ________________________________________________________________________ PROCESO DE PURO DERECHO ACTORA: UNIVERSIDAD NACIONAL DEMANDADA: Nombre137112 No. 137-2014-VI TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO Y CIVIL DE HACIENDA. SECCIÓN SEXTA. SEGUNDO CIRCUITO JUDICIAL DE SAN JOSÉ. ANEXO A, a las once horas veinte minutos del cinco de setiembre de dos mil catorce.

Proceso de lesividad declarado de puro derecho establecido por la UNIVERSIDAD NACIONAL (en adelante UNA), representada por su apoderada general judicial Guiselle Chaves Solera, soltera, abogada, cédula de identidad CED27221 y vecina de Heredia contra Nombre137112 , divorciada, cédula de identidad CED108624 y vecina de Santa Lucía de Barva de Heredia. Intervienen las Licenciadas Karla Sánchez Benavides y Emilia María Naranjo Sandí, la primera como apoderada especial judicial de la parte actora y la segunda como abogada directora de la demandada.

RESULTANDO

1. 1La entidad accionante interpone la demanda que ha dado origen al presente proceso para que, en lo medular, en sentencia: 1) Se declare la nulidad absoluta de la resolución No. 125-I-2007, dictada por la Comisión de Carrera Administrativa de la UNA, en sesión ordinaria No. 47-2007, de las 16 horas 41 minutos del 27 de noviembre de 2007, en cuanto a los diez puntos adicionales a los reconocidos anteriormente, por el reconocimiento de la Maestría en Administración Educativa, por concepto de factor Educación Formal Adicional al Puesto. 2) Se condene a la parte demandada a reintegrar a la UNA los montos indebidamente girados por concepto de Educación Formal Adicional a la exigida por el Puesto, desde su reconocimiento y hasta su último pago, más los intereses que dichas sumas generen desde el momento en que le fueron girados y hasta su efectiva devolución, sus frutos por intereses corrientes y moratorios. 3) Que se condene a la demandada al pago de ambas costas (folios 22, 27, 69 del expediente judicial y así fijadas en la audiencia preliminar).
2. 2Mediante resolución dictada por la Jueza Tramitadora de este Despacho a las 10 horas 57 minutos del 30 de agosto de 2013, se declaró en rebeldía a la accionada por no haber contestado la demanda dentro del plazo conferido al efecto. En consecuencia, de conformidad con el artículo 65 del Código Procesal Contencioso Administrativo (en adelante CPCA) se tuvo por contestada afirmativamente la demanda en cuanto a los hechos, sin perjuicio de que la demandada pudiera comparecer en cualquier estado del proceso (folio 48 del expediente judicial).
3. 3La audiencia preliminar establecida en el ordinal 90 del CPCA fue celebrada el 17 de enero de 2014. En dicha audiencia se fijó la pretensión según se indicó en el Resultando Primero, la parte demandada formuló las defensas previas de prescripción y caducidad y la Jueza Tramitadora reservó su resolución para el dictado de la sentencia. También, se determinaron los hechos controvertidos y se admitió la prueba documental pertinente. Finalmente, de conformidad con el artículo 98 inciso 2) del citado Código, al no existir prueba testimonial o pericial que evacuar, se declaró este asunto de puro derecho y las partes rindieron conclusiones.
4. 4El expediente respectivo fue remitido a la Sección Sexta el 28 de abril del 2014, sin embargo revisado el mismo, mediante auto de las 15 horas del 30 de mayo de este año, el Tribunal estimó necesario interrumpir el plazo de dictado de la sentencia para dar audiencia al ente accionante a efectos de que se pronunciara sobre las defensas de prescripción y caducidad que fueron formuladas durante la audiencia preliminar y sobre las cuales no se otorgó posibilidad de pronunciarse (folio 73 del expediente judicial).
5. 5La parte actora contestó la audiencia conferida en los términos que rolan de folio 83 al 85 de esta carpeta.
6. 6El expediente respectivo fue remitido nuevamente a la Sección Sexta para el dictado del fallo correspondiente, según consta en sello de pase visible al folio 85 vuelto del expediente judicial. En los procedimientos ante este Tribunal se han cumplido las formalidades de ley y no se observan nulidades que subsanar o que generen indefensión. Previa deliberación, se dicta esta sentencia con redacción de la jueza ponente Abarca Gómez y el voto afirmativo de los jueces Hess Araya y Hernández Gutiérrez.

CONSIDERANDO

I.Hechos probados. De relevancia para efectos del presente proceso, se tiene por acreditado lo siguiente:

• 1)La demandada Nombre137112 es funcionaria del Departamento de Registro de la UNA (así lo indica la entidad actora a folio 12 del expediente judicial, lo que no es controvertido por la demandada).
• 2)En el mes de julio del 2007 la señora Nombre137112 solicitó el reconocimiento del incentivo del factor educación formal adicional a la exigida por el puesto, para el título de Maestría en Administración Educativa (se infiere de los folios 1, 5 y 23 del expediente administrativo).
• 3)Mediante oficio COCAD-083-2007, de 13 de agosto de 2007, la Presidenta de la Comisión de Carrera Administrativa de la UNA comunicó a la Directora de Recursos Humanos que en julio del 2007 diversos funcionarios que enlistó, solicitaron el reconocimiento del factor educación formal adicional al puesto, razón por la cual requería le corroborara las siguientes condiciones: jornada laboral, requisito mínimo que requiere el puesto, condición de nombramiento ya sea en propiedad, interino o plazo fijo e indicar por escrito si alguno de los títulos presentados no son atinentes a las labores que realizan esos funcionarios. Todo con el fin de elaborar la resolución respectiva. Dentro de la lista de funcionarios se encontraba la demandada, indicando que laboraba para el Departamento de Registro, en el puesto de Técnico Analista en Servicios Administrativos y el título por reconocer era de Maestría en Administración Educativa (folios 1 al 6 del expediente administrativo).
• 4)Mediante oficio PDRH-ACV-675-2007, de 26 de noviembre de 2007, el Coordinador a.i. de Área de Clasificación del Programa de Desarrollo de Recursos Humanos de la UNA envIÓ a la Presidenta de la Comisión de Carrera Administrativa de esa misma entidad la información requerida por el oficio COCAD-083-2007 citado. Respecto de la demandada se indicó que su título sí era atinente (folios 7 en relación con el 13 del expediente administrativo).
• 5)Mediante resolución No. 125-I-2007, dictada en la sesión ordinaria 47-2007, celebrada a las 16 horas con 41 minutos del 27 de noviembre del 2007, la Comisión de Carrera Administrativa de la UNA acordó en lo que interesa "(...) PRIMERO: REAJUSTAR A LA FUNCIONARIA Nombre137112 A UN TOTAL DE 30 PUNTOS POR EL TÍTULO DE MAESTRÍA EN ADMINISTRACIÓN EDUCATIVA POR CONCEPTO DEL FACTOR DE EDUCACIÓN FORMAL ADICIONAL, EL CUAL ES ATINENTE Y ADICIONAL AL EXIGIDO POR EL PUESTO. (SEGÚN RESOLUCIÓN 185-2000 SE LE HABÍA APROBADO UN TOTAL DE 20 PUNTOS POR LA PRESENTACIÓN DE UN TÍTULO DE LICENCIATURA EN SECRETARIADO PROFESIONAL CON ÉNFASIS EN EDUCACIÓN COMERCIAL) (...)" (folios 23 al 25 del expediente administrativo).
• 6)Mediante oficio PDRH-D-3965-2009, de 3 de agosto de 2009 el Director del Programa de Desarrollo de Recursos Humanos de la UNA comunicó al Departamento de Registro de esa misma universidad, en lo que interesa, que sobre el caso de la demandada era improcedente el reconocimiento del pago por concepto de carrera administrativa dado que no contemplaron su situación académica particular conformada por un tronco o base académica de Bachillerato en la carrera de Secretariado Profesional, el cual no se considera afín para el cargo que ella desempeña ni se complementa con la Maestría en Administración Educativa que fuera reconocida. Advirtió que esa situación debía ponerse a derecho por parte de la Comisión de Carrera Administrativa y el Área de Pagos (folios 35 y 36 del expediente administrativo).
• 7)Mediante oficio PDRH-AP-5172-2009, de 24 de setiembre de 2009, el Jefe del Área de Pagos solicitó a la Presidenta de la Comisión de Carrera Administrativa analizar la resolución No. 125-I-2007 citada, ya que según el Área de Clasificación y Valoración de Cargos, no procedía haberle aprobado a dicha funcionaria los 30 puntos por la Maestría en Administración Educativa (folio 34 del expediente administrativo).
• 8)Mediante oficio COCAD-322-2010, de 2 de diciembre de 2010, la Presidenta de la Comisión de Carrera Administrativa comunicó al Consejo Universitario de la UNA el acuerdo No. 2 de la sesión ordinaria 043-2010, celebrada el 28 de setiembre de 2010 por esa Comisión, en el cual se aprobó remitir a ese Consejo el expediente foliado del caso de la demandada Nombre137112 , para que se determinara la nulidad de la resolución 125-I-2007 (folios 75 al 82 del expediente administrativo).
• 9)Mediante acta No. 6, dictamen 11 de fecha 8 de marzo de 2011, la Comisión de Asuntos Jurídicos del Consejo Universitario de la UNA, propuso a ese Consejo rechazar ad portas la solicitud de inicio del procedimiento de nulidad contra la resolución de la Comisión de Carrera Administrativa 125-I-2007, ya que el Consejo Universitario no es competente para conocer en asuntos desconcentrados a la Comisión de Carrera Administrativa. Asimismo, devolvió el expediente a este último órgano para que procediera como corresponda (folios 75 al 82 del expediente administrativo).
• 10)Mediante oficio AJ-D-561-2011, de 7 de noviembre de 2011 la Asesoría Jurídica de la UNA comunicó al Presidente de la Comisión de Carrera Administrativa que, en el caso de la demandada, la declaratoria de lesividad para obtener la eventual nulidad de la resolución No. 125-I-2007 debía dictarla la Comisión de Carrera Administrativa por cuanto se consideraba que de acuerdo con la normativa vigente el Consejo Universitario no era competente para conocer nulidades en asuntos que son competencia exclusiva de esa Comisión. Una vez cumplido lo anterior, debían remitir el expediente a esa Asesoría Jurídica para dar inicio al proceso contencioso administrativo de lesividad (folios 136 al 146 del expediente administrativo).
• 11)Mediante resolución No. 001-2011, de las 18 horas del 21 de noviembre de 2011 la Comisión de Carrera Administrativa de la UNA acordó declarar lesivo a los intereses del Estado el acto administrativo emitido por ellos en resolución No. 125-I-2007, del 27 de noviembre de 2007, en la cual se otorga a la demandada Nombre137112 diez puntos adicionales a los reconocidos anteriormente, por el reconocimiento de la Maestría en Administración Educativa, por concepto de Factor Educación Formal Adicional al Puesto (folios 148 al 155 del expediente administrativo).

II.Objeto del proceso. En esta litis , la UNA pretende que este Tribunal anule la resolución No. 125-I-2007, dictada por la Comisión de Carrera Administrativa de ese ente, en la sesión ordinaria No. 47-2007, de las 16 horas 41 minutos del 27 de noviembre de 2007, en cuanto a los diez puntos adicionales a los reconocidos anteriormente, por el reconocimiento de la Maestría en Administración Educativa, por concepto de factor Educación Formal Adicional al Puesto. En lo fundamental, la entidad demandante aduce que esa conducta es absolutamente nula porque el puesto que la demandada ocupa requiere del grado académico de Bachillerato en la carrera de Administración, Administración de Negocios, Administración de Empresas, Administración Educativa, Administración Pública o Administración de Recursos Humanos. Por ende, explica, para ser beneficiaria del incentivo de carrera administrativa de "Educación formal adicional" el grado sometido a reconocimiento debe ser superior y atinente al puesto.

Cita los artículos 17 y 21 del Reglamento de Carrera Universitaria. Afirma que la accionada posee el grado de bachiller pero en el área de Secretariado Profesional y si bien técnicamente la maestría es superior al grado de bachillerato, en el caso particular para adquirir esa superioridad y atinencia al puesto, debía tener el grado de bachillerato en su área de Administración Educativa. Como no lo tiene, no le corresponde ningún reconocimiento por estudios adicionales. Concluye que el acto cuya nulidad se solicita es disconforme con el ordenamiento jurídico por violentar los artículos 17 y 21 de la norma reglamentaria citada. De manera accesoria, la parte actora pide que se condene a la demandada a reintegrar a la UNA los montos indebidamente girados por concepto de Educación Formal Adicional a la exigida por el Puesto, desde su reconocimiento y hasta su último pago, más los intereses que dichas sumas generen desde el momento en que le fueron girados y hasta su efectiva devolución, sus frutos por intereses corrientes y moratorios.

Por su parte, la demandada, en lo medular, sostiene que el acto en cuestión es válido. Aduce que fue dictado por el sujeto competente, tenía motivos ciertos y legales como lo son el dictamen del órgano técnico que indica que el título sí es atinente al puesto y que ella cumplió con los requisitos exigidos en aquel momento, razón por la cual su contenido es lícito. Afirma que sí cuenta con el tronco común porque ya tiene el bachillerato en Administración Educativa. Sostiene que la Asesoría Jurídica manifestó que no existía nulidad absoluta. Alega violación al Principio de Irrevocabilidad de los Actos Propios y el In Dubio pro Operario.

III.Sobre la naturaleza jurídica y presupuestos del proceso de lesividad. De previo al análisis sustantivo del caso concreto, estima necesario este Tribunal examinar el cumplimiento de los diversos presupuestos que impone el ordenamiento jurídico para la interposición de un proceso de lesividad, siendo que la ausencia de uno de ellos haría innecesario el examen de fondo. Además, su análisis deviene en una práctica oficiosa para el juzgador conforme a la regla iura novit curia por constituir elementos esenciales o presupuestos procesales de la acción. De manera general, la lesividad se constituye en un mecanismo jurisdiccional en virtud del cual la Administración pretende la supresión de un acto propio que genera efectos favorables o declara derechos en favor de un administrado. Desde ese plano, en este tipo de contiendas, la lesividad es de corte subjetivo, en tanto pretende la anulación de una conducta que concede un derecho o, en general, un beneficio a una persona. La lesividad se encuentra positivizada en el artículo 34 del CPCA, norma que fija los elementos previos y regulaciones procesales de esta figura, al indicar lo siguiente: “ARTÍCULO 34.-

• 1)Cuando la propia Administración, autora de algún acto declarativo de derechos, pretenda demandar su anulación ante la Jurisdicción Contencioso–Administrativa, previamente el superior jerárquico supremo deberá declararlo lesivo a los intereses públicos, económicos o de cualquier otra naturaleza. El plazo máximo para ello será de un año, contado a partir del día siguiente a aquel en que haya sido dictado, salvo si el acto contiene vicios de nulidad absoluta, en cuyo caso, dicha declaratoria podrá hacerse mientras perduren sus efectos. En este último supuesto, el plazo de un año correrá a partir de que cesen sus efectos y la sentencia que declare la nulidad lo hará, únicamente, para fines de su anulación e inaplicabilidad futura.
• 2)La lesividad referente a la tutela de bienes del dominio público no estará sujeta a plazo.
• 3)Corresponderá al Consejo de Gobierno la declaratoria de lesividad de los actos administrativos dictados por dos o más ministerios, o por estos con algún ente descentralizado. En tales supuestos, no podrán ser declarados lesivos por un ministro de distinto ramo.
• 4)La declaratoria de lesividad de los actos dictados por órganos administrativos con personalidad jurídica instrumental, será emitida por el superior jerárquico supremo.
• 5)La pretensión de lesividad no podrá deducirse por la vía de la contrademanda.” (El subrayado no es del original.) Asimismo la norma procesal citada debe complementarse con el numeral 173 de la Ley General de la Administración Pública (en adelante LGAP) –reformado por el artículo 200 inciso
• 6)del CPCA– que dispone en lo relevante lo que sigue: “Artículo 173.-
• 1)Cuando la nulidad absoluta de un acto declaratorio de derechos sea evidente y manifiesta, podrá ser declarada por la Administración en la vía administrativa, sin necesidad de recurrir al contencioso–administrativo de lesividad, previsto en el Código Procesal Contencioso–Administrativo, previo dictamen favorable de la Procuraduría General de la República; este dictamen es obligatorio y vinculante. Cuando la nulidad absoluta verse sobre actos administrativos directamente relacionados con el proceso presupuestario o la contratación administrativa, la Contraloría General de la República deberá rendir el dictamen. En ambos casos, los dictámenes respectivos deberán pronunciarse expresamente sobre el carácter absoluto, evidente y manifiesto de la nulidad invocada.
• 2)Cuando se trate de la Administración central del Estado, el ministro del ramo que dictó el respectivo acto deberá declarar la nulidad. Cuando se trate de otros entes públicos o Poderes del Estado, deberá declararla el órgano superior supremo de la jerarquía administrativa. Contra lo resuelto cabrá recurso de reposición o de reconsideración, en los términos del Código Procesal Contencioso–Administrativo.
• 3)Previo al acto final de anulación de los actos a que se refiere este artículo, la Administración deberá dar audiencia a las partes involucradas y cumplir con el debido procedimiento administrativo ordinario dispuesto en esta Ley.
• 4)La potestad de revisión oficiosa consagrada en este artículo, caducará en un año, a partir de la adopción del acto, salvo que sus efectos perduren.
• 5)La anulación administrativa de un acto contra lo dispuesto en este artículo, sea por omisión de las formalidades previstas o por no ser absoluta, evidente y manifiesta, será absolutamente nula, y la Administración estará obligada, además, al pago por daños, perjuicios y costas; todo sin perjuicio de las responsabilidades personales del servidor agente, de conformidad con el segundo párrafo del artículo 199.
• 6)Para los casos en que el dictado del acto administrativo viciado de nulidad absoluta, evidente y manifiesta corresponda a dos o más ministerios, o cuando se trate de la declaratoria de nulidad de actos administrativos relacionados entre sí, pero dictados por órganos distintos, regirá lo dispuesto en el inciso d) del artículo 26 de esta Ley.
• 7)La pretensión de lesividad no podrá deducirse por la vía de la contrademanda.” De lo dispuesto en los artículos 183 de la LGAP y 10 inciso 5) y 34 del CPCA, es posible extraer las condiciones subjetivas, objetivas, procedimentales y temporales requeridas para la lesividad. El elemento subjetivo, en una doble vertiente, la primera referida a la legitimación activa, que está residenciada en la Administración autora o emisora del acto cuestionado, como se extrae del inciso 5) del artículo 10 del Código de rito que rige esta jurisdicción. Esto significa que la legitimación activa dentro del proceso contencioso administrativo de lesividad la tendrá la Administración Pública que dictó el acto administrativo propio, firme y creador de derechos subjetivos en el destinatario. Ese acto solo puede ser declarado lesivo por el respectivo superior jerárquico supremo, emitiendo un acto debidamente fundado que indique las razones del por qué considera que la conducta administrativa es contraria a los intereses públicos. La segunda vertiente es la atinente a la legitimación pasiva, que ostenta el receptor de los efectos de la conducta administrativa que se declara lesiva. En su arista objetiva, atendiendo a que la lesividad se constituye en un mecanismo de eliminación jurídica de actos administrativos –favorables o declarativos de derechos– que sean sustancialmente disconformes con el ordenamiento jurídico, sea, los actos que padezcan de algún nivel de invalidez, sea absoluta o relativa, en cualquiera de sus tipologías, conforme a lo dispuesto en los artículos 128, 158, 165 y concordantes de la LGAP. En lo que respecta al orden procedimental, se impone que el jerarca máximo supremo de la Administración Pública respectiva declare la lesividad del acto, sea por lesión a intereses económicos, fiscales o de otra índole que se desprendan del interés público, para lo cual, ha de contar con un criterio jurídico-técnico de base que sustente esa determinación y debe emprender una serie de acciones internas que son impostergables para formular la acción. A diferencia de otras figuras de supresión de conductas públicas, no requiere de audiencia al tercero, sino solo de acciones a lo interno de la Administración, siendo que es dentro del proceso judicial que el tercero podrá establecer sus alegatos de defensa. Ahora bien, cuando el acto emane de la Administración Central, la demanda solo podrá ser incoada por la Procuraduría General de la República (artículo 16 de la Ley No. 8508), previo pedimento del jerarca máximo supremo y previa declaratoria interna de lesividad, con detalle de los motivos de ese criterio. Lo anterior aplica igualmente cuando el acto lesivo dimane de los Poderes Legislativo y Judicial, así como del Tribunal Supremo de Elecciones, en cuanto ejerzan función administrativa. Si es el caso de las administraciones públicas descentralizadas, deberá declararla el órgano superior supremo de la jerarquía administrativa. Debe aclararse que la pretensión anulatoria no puede ser planteada por vía de contrademanda. Finalmente, en cuanto a la dimensión temporal, la normativa procesal vigente establece un plazo de un año contado a partir de la emisión del acto (no de su comunicación) para declararlo lesivo a los intereses públicos y, luego de esa declaratoria (y no a partir del vencimiento de ese primer año) se otorga, en principio, un plazo de un año para plantear la acción contenciosa administrativa a modo de plazo fatal de caducidad, salvo en casos de actos con nulidad absoluta, en cuyo caso, la declaratoria de lesividad puede realizarse en tanto perduren sus efectos, corriendo el año aludido desde el cese definitivo de dichos efectos (artículos 34 y 40 del CPCA). En esa hipótesis, la eventual sentencia estimatoria dispondrá la nulidad únicamente para la inaplicabilidad futura del acto, constituyéndose en una excepción expresa al régimen de retroactividad de las nulidades absolutas establecido por el ordinal 171 de la LGAP. Sin embargo, el ordenamiento procesal establece una excepción a este aspecto temporal de un año en relación con la tutela del dominio público, en los que la acción de lesividad no está sujeta a plazo por la aplicación de la cláusula general de imprescriptibilidad de ese tipo de bienes, según se deriva de manera expresa en el ordinal 34 inciso 2) del CPCA (y, tratándose de bienes incorporados al Patrimonio Natural del Estado, de manera expresa en el artículo 14 de la Ley Forestal). Finalmente, debe tomarse en cuenta que si el acto que se pretende anular fue dictado con anterioridad a la entrada en vigencia del CPCA (1 de enero del 2008), debe aplicarse lo dispuesto en el Transitorio III del citado cuerpo normativo, conforme al cual el régimen de impugnación de los actos administrativos que hayan quedado firmes en la vía administrativa antes de la vigencia del citado Código, se regirán por la legislación vigente en ese momento. Visto todo lo anterior, si no se cumple el aspecto temporal de la lesividad, las partes –e incluso de oficio el juez tramitador o decisor– pueden determinar la existencia de una caducidad de la acción en los términos del artículo 39 ibídem. En síntesis, si una Administración Pública pretende interponer un proceso contencioso administrativo de lesividad, deberá cumplir las condiciones expuestas anteriormente; y si no es así, lo procedente por parte del órgano jurisdiccional será declarar la inadmisibilidad de la demanda, sin entrar a analizar los alegatos de fondo del proceso, ya que se debe recordar que la falta de una adecuada declaratoria de lesividad tiene un efecto eminentemente procesal y no de fondo de las cuestiones debatidas dentro del proceso.

IV.Sobre la revisión del cumplimiento de los presupuestos en el caso concreto. Con las precisiones anteriores, procede ingresar en el examen del cumplimiento de los requisitos arriba enumerados en el caso concreto sometido a conocimiento y resolución de este Tribunal. Comenzando con lo relativo a los presupuestos subjetivos de la lesividad, se tiene que la acción ha sido correctamente planteada por la Administración emisora del acto, en este caso la UNA y figura como accionada quien es beneficiaria de las bondades del acto que se impugna. En lo que toca al presupuesto objetivo, se constata que la conducta impugnadas –que en este caso es la resolución No. 125-I-2007, dictada por la Comisión de Carrera Administrativa de ese ente, en la sesión ordinaria No. 47-2007, de las 16 horas 41 minutos del 27 de noviembre de 2007- efectivamente es de carácter favorable a los intereses de la demandada Nombre137112 , toda vez que le reconoce diez puntos adicionales a su carrera profesional, por concepto de factor Educación Formal Adicional al Puesto.

Sin embargo, somos del criterio que existen deficiencias insalvables en el presupuesto procedimental, por las siguientes razones. El artículo 34 del CPCA es claro al establecer que, previo a la interposición del proceso de lesividad, el superior jerárquico supremo debe declarar que la conducta formal cuya nulidad se pretende es lesiva a los intereses públicos, económicos o de cualquier naturaleza de la entidad pública correspondiente. Es decir, se trata de una potestad que el legislador atribuyó de forma clara y expresa a los superiores jerárquicos supremos. Pues bien, de los autos se desprende que la declaratoria de lesividad emitida en este caso, a saber la resolución No. 001-2011, de las 18 horas del 21 de noviembre de 2011, no fue dictada por el superior jerárquico supremo de la UNA (en este caso, el Consejo Universitario), sino por el órgano que dictó la resolución que se pretende anular (resolución No. No. 125-I-2007), entiéndase la Comisión de Carrera Administrativa de esa entidad universitaria.

Aunque esa comisión es el órgano desconcentrado máximo competente para la aplicación del Reglamento de Carrera Administrativa de los Funcionarios de la Universidad Nacional, según se infiere del numeral 5 de esa norma; esa especialidad no supone el ejercicio de una potestad (en este caso, la declaratoria de lesividad de un acto administrativo) que corresponde, por norma legal, al jerarca supremo máximo. Tiene el claro el Tribunal que, de conformidad con el numeral 83 de la LGAP, tratándose de este tipo de órganos, el jerarca supremo carece de competencia para revisar lo actuado en la materia desconcentrada y por ende, para anular los actos que en ese sentido dicte. En virtud de ello, por ejemplo, no podría el jerarca supremo declarar la nulidad absoluta, evidente y manifiesta (artículo 173 de la LGAP) de una conducta formal de la Comisión de Carrera Administrativa. Sin embargo, es necesario advertir que la declaratoria de lesividad de un acto dictado por un órgano desconcentrado máximo no supone, desde ninguna perspectiva, el ejercicio, por parte del jerarca supremo, de la potestad revisora o un control de legalidad de lo actuado.

Tampoco implica que éste conozca o declare la nulidad de un acto dictado por aquel órgano. En rigor, la declaratoria de lesividad de un acto es, simplemente, el cumplimiento de un presupuesto procesal para que pueda iniciarse el proceso judicial de lesividad. En rigor, quien va conocer, en definitiva, de la legalidad del acto dictado por el órgano desconcentrado y declararía su nulidad, en caso de que correspondiera, es el juez contencioso administrativo, en virtud del mandato impuesto por el artículo 49 de la Constitución Política y los numerales 1 y 34 del CPCA, entre otros. Por lo expuesto, no compartimos los fundamentos por los cuales distintos órganos administrativos del ente accionante concluyeron que esa potestad correspondía, en el caso concreto, a la Comisión de Carrera Administrativa. Por una parte, no resulta aplicable el artículo 5 inciso II) del Reglamento del Consejo Universitario, porque este refiere a la imposibilidad del referido Consejo para conocer y declarar la nulidad de actos y resoluciones dictadas por órganos desconcentrados en materia de su competencia exclusiva.

Como explicamos, la declaratoria de lesividad no tiene por efecto conocer ni declarar la nulidad de ningún acto sino únicamente servir de presupuesto para que se formule el proceso de lesividad correspondiente y sea el juez quien la declare, cuando ello sea procedente. Tampoco resultan de recibo los precedentes de la Procuraduría General de la República que se citan porque ellos refieren a la imposibilidad de que los jerarcas supremos revisen lo actuado o anulen actos dictados por órganos desconcentrados máximos en la materia de su competencia; aspecto que este Tribunal comparte. Sin embargo, reiteramos que la declaratoria de lesividad administrativa previa al proceso jurisdiccional correspondiente no enmarca en este supuesto. Por las razones expuestas, estimamos que ese presupuesto procedimental resulta ausente en tanto la resolución fue dictada por un órgano que carecía de competencia para ello ya que no era el superior jerárquico supremo.

Este aspecto por sí solo dice del incumplimiento de ese presupuesto procesal (la declaratoria de lesividad) y por ende, de la inadmisibilidad de esta demanda de lesividad. Por la forma en que se resuelve, se hace innecesario ingresar a las defensas opuestas por la demandada que, en este caso, serían únicamente la de caducidad y prescripción, dada la declaratoria de rebeldía que se dictó en su contra; y menos conocer del mérito de este asunto.

VI.Sobre las costas. De conformidad con el numeral 193 del CPCA, las costas procesales y personales constituyen una carga que se impone a la parte vencida por el hecho de serlo. La dispensa de esta condena solo es viable cuando hubiere, a juicio del Tribunal, motivo suficiente para litigar o bien, cuando la sentencia se dicte en virtud de pruebas cuya existencia desconociera la parte contraria. En la especie, considera este órgano colegiado que no existe motivo para aplicar las excepciones que fija la normativa y quebrar el postulado de condena al vencido. Por ende, deberá la UNA cancelar ambas costas del proceso.

POR TANTO

Se declara inadmisible la demanda. Por innecesario, se omite pronunciamiento sobre las defensas de caducidad y prescripción que formula la demandada y sobre el fondo de este asunto. Se condena a la Universidad Nacional al pago de ambas costas del proceso.

Cynthia Abarca Gómez José Paulino Hernández Gutiérrez Christian Hess Araya PROCESO DECLARADO DE PURO DERECHO ACTORA: UNIVERSIDAD NACIONAL DEMANDADA: Nombre137112