Res. 00134-2014 Tribunal Contencioso Administrativo Sección VIRes. 00134-2014 Tribunal Contencioso Administrativo Sección VI

ASUNTO: PROCESO DE PURO DERECHO ACTORA: Municipalidad de San Rafael de Heredia DEMANDADO: El Estado No. 134-2014-VI.

TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN SEXTA, SEGUNDO CIRCUITO JUDICIAL DE SAN JOSÉ. Goicoechea, a las once horas del veintinueve de agosto del dos mil catorce.

Proceso de conocimiento declarado de puro derecho establecido por la Municipalidad de Heredia, representada por su Alcalde, señor Nombre139916 , cédula de identidad número CED78573, bajo la representación judicial del señor Nombre24058 , carné 3425, contra el contra el Estado, representado en este proceso por el señor Procurador Bernardo Lara Flores, cédula de identidad número CED1236.

RESULTANDO:

1.- En fecha 16 de mayo del 2013, la Municipalidad de Heredia formula la demanda que ha dado origen a la presente causa judicial para que en sentencia se disponga: "a) Solicito se declare la disconformidad de la resolución No. 185-2012 de la Sección Tercera del Tribunal Contencioso Administrativo con el ordenamiento jurídico y de todos los actos o las actuaciones conexas. b) Solicito se anule totalmente la resolución No. 185-2012 de la Sección Tercera del Tribunal Procesal Contencioso Administrativo. c) Solicito se restablezca la vigencia del acuerdo anulado y se deje sin efecto la orden de anular los visados otorgados, ni anular todos los permisos de construcción otorgados en consecuencia. d) Solicito se declare que los visados otorgados fueron conforme al ordenamiento jurídico-administrativo y están vigentes. e) Solicito la condena al Estado al pago de daños y perjuicios." (Folios 35-55 del principal) 2.- Conferido el traslado de ley, el mandatario estatal contestó de manera negativa. Opuso la defensa de falta de derecho. (Folios 63-66 del legajo principal) 3.- La audiencia preliminar establecida en el ordinal 90 del Código Procesal Contencioso Administrativo, que se encuentra grabada en el sistema digital de este Despacho, fue celebrada el día 08 de abril del 2014, con la asistencia de ambas partes. En tal audiencia, el presente asunto fue declarado como de puro derecho y las partes rindieron conclusiones. El expediente respectivo fue remitido a este órgano colegiado Administrativo para la emisión del fallo pertinente en fecha 28 de julio del 2014, según consta en auto de pase visible a folio 86 vuelto del expediente judicial.

4.- En los procedimientos ante este Tribunal no se han observado nulidades que deban ser subsanadas.

Redacta el juez Garita Navarro con el voto afirmativo de la jueza Fernández Brenes. El juzgador Hernández Gutiérrez salva el voto, salvo en lo concerniente en cuanto al reclamo de daños y perjuicios;

CONSIDERANDO.

I.- Hechos probados. De relevancia para efectos del presente proceso se tienen los siguientes: 1) Por acuerdo adoptado en la sesión ordinaria N°65-2011, celebrada el 21 de febrero del 2011, el Concejo Municipal de San Rafael de Heredia dispuso, en lo que interesa, lo siguiente: "Considerando. Primero: Que la Municipalidad de San Rafael de Heredia ha establecido los requisitos para visado de planos de fincas del cantón. Se trata en la actualidad de 16 requisitos. Segundo: Que al establecerse los requisitos para visados de planos, no se ha hecho ningún tipo de diferenciación entre visado catastral, también conocido como visado con fines catastrales y visado con fines constructivos o permiso constructivo. Tercero: Que en la lista de requisitos establecidos por la Municipalidad de San Rafael de Heredia para visados, se mezclan requisitos que son exigibles tanto para un visado con fines estrictamente catastrales, como de permisos o visados constructivos, lo cual ha generado confusión y atrasos en los trámites de los munícipes del cantón, situación que atenta contra el espíritu de la Ley 8220, que es la Ley de Protección al Ciudadano del Exceso de Trámites y Requisitos Administrativos. Cuarto: Que el visado catastral o visado con fines catastrales, es aquel que la Municipalidad debe otorgar siempre y cuando el plano que se pretende inscribir cumpla con los requisitos para inscripción del mismo, resultando inaceptable que para el otorgamiento de simples visados catastrales, se soliciten requisitos como disponibilidad de servicios básicos de agua y electricidad, que los planos que se pretenden segregar presenten ancho de vía de catorce metros, que se realicen obras de infraestructura frente a la propiedad, estudios de impacto ambiental, estudios hidrogeológicos, hidráulicos e hidrológicos, con el fin de demostrar que los fraccionamientos lotificaciones y segregaciones no impactarán o dañarán los recursos hídricos, construcción de sistemas de desfogue, etc. Quinto: Que los requisitos antes indicados, podrían considerarse para el otorgamiento de licencias constructivas o visados constructivos de lotificaciones, de desarrollos urbanísticos o aparcelamientos agrícolas que impliquen desarrollos constructivos, no así para simples visados catastrales mediante los cuales únicamente se pretende inscribir un plano en el Catastro Nacional y posteriormente realizar una segregación, sin que la segregación por sí misma implique ningún tipo de autorización constructiva o de cualquier otra actividad humana, pues es perfectamente posible que se pretendan hacer segregaciones y no se pretendan construcciones de ningún tipo, caso en el que la mayoría de los requisitos que en la actualidad se exigen para visados catastrales sean excesivos e inaceptables, pues se entiende que el control constructivo lo puede ejecutar la Municipalidad de San Rafael de Heredia, por medio del permiso, licencia o visado de construcción, caso en el que sí podrían ser aplicables los requisitos establecidos de acuerdo a cada caso concreto, pues por medio del mismo -del control constructivo que se ejerce por medio del permiso o visado constructivo-, se puede garantizar que no se vaya a construir sobre futuros derechos de vía, que el terreno en el que se pretenda construir tenga los servicios básicos de electicidad y agua potable, que el terreno cuente con las obras de infraestructura en la parte frontal y que en caso de propiedades que se encuentren en zonas de protección, si se pretenden realizar construcciones, se presenten los estudios de impacto ambiental, hidrogeológicos, hidráulicos e hidrológicos, principalmente en lo que se ha definido como Zona 1 de Microcuencas de los Ríos Ciruelas, Segundo, Bermúdez, Tibás y Pará y que se cuente con los desfogues, de conformidad con las reglas establecidas por la Municipalidad. Sexto: Que el visado con fines catastrales, servirá únicamente para que el interesado proceda con su respectiva inscripción y no para construir y se trata de un visto bueno en el que se analiza de forma muy general lo que se pretende hacer. (...) Sétimo: Que en razón de lo expuesto, no quedan dudas de que el visado municipal de planos para efectos catastrales, es diferente al permiso de construcción o visado de construcción, pues aunque ambos son otorgados por la Municipalidad, se requiere el visado catastral primero para después tramitar la licencia o permiso de construcción. Por Tanto: El Concejo Municipal de San Rafael de Heredia en ejercicio de las atribuciones que le confiere el Código Municipal, Acuerda: Acuerdo #9: Primero: Establecer la diferenciación entre visados catastrales también conocidos como visados con fines estrictamente catastrales y visados constructivos, los cuales corresponden a licencias o permisos de construcción. Segundo: Determinar que el visado catastral o visado con fines estrictamente catastrales, es aquel que la Municipalidad otorga cuando ha determinado que el plano que se pretende catastrar cumple con los requisitos de inscripción catastral y para tal efecto únicamente pueden exigirse los siguientes requisitos: a. Carta de solicitud de Visado firmada por el topógrafo responsable, el propietario del terreno o titular del plano, que incluya dos medios para recibir notificaciones. b. Original y copia de la minuta de rechazo del Catastro Nacional. c. Dos originales nuevos del plano a catastrar con los errores indicados por el Catastro Nacional debidamente corregidos. d. Planos de finca madre o planos a modificar. e. Para el caso de fraccionamiento aportar croquis detallado del mismo, firmado por el topógrafo responsable. f. Estar al día con el impuesto de bienes inmuebles y con la declaración de bienes inmuebles. Tercero: Determinar que el control constructivo lo debe realizar la Municipalidad de San Rafael de Heredia al momento del otorgamiento de licencias, permisos o visados constructivos, momento en el cual se puede verificar el cumplimiento de las reglas establecidas al efecto. Cuarto: Aclarar que como requisitos de dicho control constructivo y aplicables para el otorgamiento de permisos, licencias o visados de construcción, pueden exigirse algunos requisitos que actualmente se aplican en forma errónea para el visado catastral de planos, entre los que se encuentran: a. Demostrar que en el sector se prestan los servicios básicos de agua, electricidad y recolección de residuos. b. Demostrar que la obra constructiva respetará el derecho de vía equivalente a 14 metros lineales, en el caso de caminos con derechos de vía inferiores a 14 metros lineales, demostrar que dicha obra no se realizará en la parte que corresponderá a una futura ampliación vial para completar esos 14 metros. c. Realizar obras de infraestructura frente a la propiedad, cuyo permiso y supervisión estará a cargo del Departamento de Desarrollo y Control Urbano de la Municipalidad. d. En los distritos de Angeles y Concepción, en la Zona 1 de las Microcuencas de los Ríos Ciruelas, Segundo, Bermúdez, Tibás y Pará, en el caso de lotificaciones o aparcelamientos agrícolas que impliquen desarrollos constructivos debe presentarse viabilidad ambiental del proyecto, y caso que la construcción implique infiltración de residuos en el suelo o subsuelo, se requerirán estudios o evaluaciones hidrogeológicas que acrediten que tales infiltraciones no afectarán los mantos acuíferos o certificación de profesional responsable que acredite que el proyecto no contempla inflitraciones de ningún tipo, y además debe presentarse respecto de las aguas superficiales estudio hidráulicos e hidrológicos que demuestren que el proyecto no impactará negativamente el recurso hídrico de la zona, principalmente las fuentes existentes. e. Construcción de sistemas de desfogue y/o infiltración de aguas pluviales. f. En caso de que el predio se encuentre afectado por servidumbre de paso de líneas de transmisión, se requerirá alineamiento del ICE. g. Timbre fiscal de diez colones adherido a la solicitud. h. Estar al día con el impuesto de bienes inmuebles y con la declaración de bienes inmuebles. Quinto: Instruir a la Administración para que en lo sucesivo se modifique el sello de visado catastral y se indique en el mismo la siguiente información: "Visado únicamente para efectos de inscripción catastral, no implica autorización, licencia o permiso de construcción, ni implica disponibilidad de servicios. (...)" (Hecho no controvertido. Folios 9-20 del administrativo). 2) El 7 de marzo del 2011, la señora Nombre36627 presentó recurso de apelación contra el acuerdo indicado en el hecho anterior, argumentando que el acuerdo no se encontraba fundamentado en la Ley de Planificación Urbana ni en el Reglamento para el Control Nacional de Fraccionamientos y Urbanizaciones, así como en la Ley del Catastro Nacional y su reglamento. (Hecho no controvertido, folios 27-41 del administrativo) 3) En el acuerdo N°6, adoptado en la sesión ordinaria número 70-2011, celebrada el 14 de marzo del 2011, el Concejo Municipal admitió el recurso de apelación para ante la Sección III del Tribunal Contencioso Administrativo. (Folios 45-46 del administrativo) 4) Mediante la resolución No. 185-2012 de las 15 horas del 18 de mayo del 2012, la Sección III del Tribunal Contencioso Administrativo, actuando como contralor no jerárquico en materia municipal dispuso: "POR TANTO. Se anula el acuerdo N°9, adoptado por el Concejo Municipal de San Rafael de Heredia en la sesión ordinaria número 65-2011, del 21 de febrero del 2011. Se ordena comunicar al Ministerio Público sobre el incumplimiento de la medida cautelar ordenada por resolución de las 14:45 horas del 14 de junio del 2011 dictada por este Tribunal. Tome nota la Municipalidad de San Rafael de Heredia de las consideraciones dadas en esta resolución respecto de los visados otorgados mediante oficios N°320-OFCT-MSRH-2011 y 321-OFCT-MSRH-2011 del Departamento de Topografía y Catastro. Se da por agotada la vía administrativa." (Folios 1-17 del principal) 5) En el considerando IX de ese voto referido en el aparte previo, la citada instancia ordenó a la Municipalidad accionante proceder a anular los visados otorgados mediante los oficios 320-OFCT-MRSH-2011 y 321-OFCT-MSRH-2011, del Departamento de Catastro. En ese sentido el fallo indicó en lo relevante: "En cuanto a los visados que fueron otorgados mediante los oficios 320-OFCT-MSRH-2011 y 321-OFCT-MSRH-2011, del Departamento de Catastro, y los posteriores que se generaron a partir de éstos, el Concejo Municipal deberá implementar los procedimientos necesarios para declarar su invalidez, en virtud de haber sido conferidos con sustento en el acuerdo que aquí se está anulando. Esta situación es responsabilidad exclusiva de la Municipalidad de San Rafael de Heredia, toda vez que esos visados no se debieron otorgar al existir una orden cautelar emanada de esta autoridad y debidamente comunicada que así lo impedía." (Folios 1-17 del judicial) 6) Que mediante el oficio No. 011-DCT-MSRH-2014 del 19 de febrero del 2014 del Departamento de Topografía y Catastro de la Municipalidad de San Rafael de Heredia, se incluye listado de 400 visados otorgados al amparo del acuerdo 9 de la sesión ordinaria 65-2011 del Concejo Municipal de San Rafael de Heredia. (Folios 71-82 del judicial) II.- Objeto del proceso. Alegaciones de las partes. En la especie, el presente proceso versa sobre el análisis de validez de la conducta emitida por la Sección Tercera del Tribunal Contencioso Administrativo y Civil de Hacienda, fungiendo como contralor no jerárquico (denominado comúnmente como "jerarca impropio bifásico" en materia municipal). La municipalidad demandante aduce, el voto cuestionado es ilegal en cuanto es posible otorgar visados a segregaciones simples de fincas frente a calle pública existente. Dice, ese voto ordena que la Municipalidad debe anular todos los visados otorgados durante la vigencia del acuerdo impugnado, lo que, estima, implica cuantiosas indemnizaciones para revocar los visados y permisos de construcción para decenas de casas. Menciona, en el acuerdo, la Municipalidad estableció la diferencia entre los visados catastrales y los constructivos, fijando requisitos para visar planos de fraccionamientos y para otorgar permisos de construcción, haciendo una lista de las exigencias que fija el ordenamiento jurídico para cada tipo. Estima un error que la Sección III haya considerado que el ayuntamiento estaba simplificando requisitos y prescindiendo de algunos. Asegura haber realizado esa distinción para precisar los requisitos en fraccionamientos o segregaciones simples frente a vía pública existente. Remite a los ordinales 32 del Reglamento a la Ley de Planificación Urbana, 79 y 81 del Reglamento a la Ley del Catastro Nacional. Expresa, el canon 33 de la Ley de Planificación Urbana exige el visado municipal para los fraccionamientos en terrenos o inmuebles situados en distritos urbanos. A su juicio, estas normas establecen la necesidad de que la Municipalidad otorgue el visado haciendo constar que verificó el área de las porciones resultantes. Estima, el visado se requiere para las segregaciones simples, siendo que el Reglamento a la Ley de Catastro no exige la emisión de un visado diferente al Municipal para las segregaciones simples, siendo necesario para verificar que la parcela fraccionada cumpla con la normativa municipal. Expone, acorde al ordinal 34 de la Ley de Planificación Urbana, la falta de visado hace imposible la inscripción, por lo que los planos para fraccionamientos y segregaciones serán presentados una única vez ante la Municipalidad. Estima correcta la diferencia que hizo el ente local entre los visados para fines catastrales para distinguirlos de los permisos de construcción, pues no se exige verificar la variable ambiental en los fraccionamientos simples, requisitos que sí están contenidos en el apartado 3 del acuerdo municipal cuestionado, que fija exigencias para el control constructivo. Se refiere a la diferencia entre fraccionamiento y urbanización. Critica que la Sección III no haya utilizado los criterios diferenciadores fijados por el Tribunal Registral, Sala Constitucional y Ley de Planificación Urbana. En los fraccionamientos simples no haya apertura de calles ni donación de áreas, por lo que, considera, que se omiten requisitos en esos casos. Cita el voto 087-2005 del Tribunal Registral Administrativo que analizó el criterio de clasificación catastral 03-2002, y que reorganizó las competencias de las municipalidades y el INVU en materia de visado para fraccionamientos y urbanizaciones. Invoca el concepto de fraccionamiento del artículo 1 de la Ley de Planificación Urbana y numeral I.9 del Reglamento para el Control Nacional de Fraccionamientos y Urbanizaciones, significado que se contrapone con el de "urbanización", siendo la diferencia que en la segunda se da la apertura de calles, lo que no sucede en la primer categoría señalada. Estima que la decisión de la Sección III no es acorde con esos conceptos. Acusa, incurre en el mismo yerro en que había incurrido el Catastro Nacional y que corrigió el Tribunal Registral Administrativo, al insistir en el tema de fraccionamiento en vías de urbanización y urbanizaciones encubiertas. Dice, ese criterio es inexistente en nuestro ordenamiento, pues el concepto de urbanización no se determina por número de lotes. Critica que la Sección III haya concluido que se otorgaron visados para la segregación que en realidad era una urbanización. Relata, la Municipalidad otorgó cerca de 400 visados de segregaciones conforme al acuerdo anulado, en su mayoría simples frente a calle pública. Acota, el acto cuestionado no analizó las directrices de Nombre3456 y Nombre2449 relacionadas con los requisitos exigibles a los fraccionamientos simples. Asevera, en ese tipo de fraccionamientos no son necesarios estudios hidrogeológicos, ni la viabilidad ambiental, por lo que aún anulando los visados otorgados, para concederlos de nuevo no tendría que solicitar esos estudios. Estima que por las razones dichas el acto impugnado es absolutamente nulo. Por su parte el Estado señala, el acuerdo No. 9 de la sesión ordinaria 65-2011 del Concejo Municipal de San Rafael de Heredia, estableció una diferencia entre los visados con fines eminentemente catastrales y los visados constructivos, que corresponden a licencias o permisos de construcción. Contra esa decisión se formuló recurso de apelación, en virtud del cual, la Sección Tercera de este Tribunal concluyó que conforme a la legislación aplicable, el Concejo Municipal incurrió en una desviación de poder al haber establecido clasificaciones de visados y disponer la dispensa en el cumplimiento de algunos requisitos, en contravención del artículo 33 de la Ley de Planificación Urbana y el artículo 4 de la Ley No. 8220. Dice, el Tribunal señaló que lo exigido en la Ley No. 8220 corresponde únicamente a la publicación de los requisitos establecidos y exigidos por la legislación, no siendo posible establecer distinciones no contempladas en la normativa respectiva. Estima, en el presente asunto se confunde el concepto de visado municipal, el que la Sección Tercera visualiza como un único acto que deberá ser otorgado por las autoridades municipales frente a la existencia de fraccionamientos de inmuebles, sin excepción. Estima que el acto reprochado fue dictado con la fundamentación suficiente y en apego a la normativa aplicable al caso concreto. Sobre los daños reclamados, estima, se desatiende el ordinal 58.1e) del Código Procesal Contencioso Administrativo. A partir de lo expuesto, de seguido se ingresa al análisis de validez que supone las pretensiones formuladas en este caso.

III.- Sobre la naturaleza de la función realizada por la Sección III del Tribunal Contencioso Administrativo. Atendiendo al objeto de este proceso, resulta necesario necesario establecer con claridad, la participación de la Sección Tercera del Tribunal Contencioso Administrativo en este caso. Como parte de las jerarquías impropias de grado bifásico que aún perviven, ese órgano funge como contralor no jerárquico en materia municipal. Tal competencia se ha otorgado tomando como base lo preceptuado por el ordinal 173 de la Carta Magna. En esa línea, en el Código Procesal Contencioso Administrativo, en el Título IX Procesos Especiales, en el capítulo II regula el denominado "Recurso no jerárquico en materia municipal". El mandato 189 ibidem señala con claridad: "Será de conocimiento del Tribunal de lo Contencioso-Administrativo, la apelación contra los acuerdos municipales, establecida en el artículo 173 de la Constitución Política.". Por su parte, el artículo 163 del Código Municipal asigna igual potestad respecto de los actos que emanen del Alcalde Municipal. Así lo imponen a demás los ordinales 156 y 162 del Código Municipal, que fija la potestad de revisión de los actos que emanen del Concejo y del Alcalde respectivamente. Desde esa óptica, se constituye en un contralor no jerárquico en materia municipal, cuyas decisiones agotan la vía administrativa, requisito este último que resulta preceptivo para acudir a la tutela jurisdiccional según lo establecido por el artículo 31 del Código Procesal Contencioso Administrativo y el fallo 3669-2006 de la Sala Constitucional. Así se ha interpretado en precedentes de este Tribunal, dentro de los cuales se puede mencionar el fallo No. 305-2005 de las 14 horas 10 minutos del 29 de julio del 2005, que sobre el particular señala: "III.-DE LA COMPETENCIA DEL TRIBUNAL SUPERIOR CONTENCIOSO.- Estima pertinente este Tribunal aclararle al recurrente que la participación que tiene en la gestión municipal deriva directamente de lo dispuesto en el artículo 173 de la Constitución Política, que lo estatuye como jerarca impropio de las corporaciones municipales, al asignarle el conocimiento definitivo de los acuerdos del Concejo –órgano deliberativo de las municipalidades (artículo 12 del Código Municipal)–. Es así como se constituye en un jerarca impropio bifásico de los entes locales, esto es, se constituye en órgano superior de un ente distinto de la esfera organizativa que conoce, en tanto está residenciada en un órgano jurisdiccional, al estar dependiente del Poder Judicial, pero ejerciendo una función administrativa, con lo cual, agota esa vía. En estos supuestos, nunca puede actuar de oficio, de donde la tutela que ejerce sólo es a instancia de parte, y únicamente referido a asuntos de legalidad, no de discrecionalidad (al tenor de lo dispuesto en el artículo 181 de la Ley General de la Administración Publica); sin embargo, sí puede sustituir, anular y corregir con ocasión del recurso formulado, precisamente al tenor de las facultades que se le reconocen en el artículo 102 de la Ley General de la Administración Publica." Empero, de las competencias revisoras que ejerce dicha Sección respecto de las conductas municipales en su papel de jerarca impropio, se excluyen las siguientes materias: a) tributaria municipal, en la que en tesis de principio opera el régimen recursivo establecido por el Código de Normas y Procedimientos Tributarios, y en virtud del cual las apelaciones contra las decisiones locales las dirime el Tribunal Fiscal Administrativo (salvedad de la materia de patentes, en la que regulaciones específicas permiten este control), b) contratación administrativa municipal, en la que aplican las regulaciones de la Ley de la Contratación Administrativa, con agotamiento de la vía por parte de la Contraloría General de la República o el jerarca interno respectivo, según lo establece el canon 155 del Código Municipal y c) empleo público municipal , en los supuestos de régimen especial de impugnación que estatuye el numeral 150 del Código Municipal, norma que remite la apelación al Tribunal de Trabajo respectivo, cuando se trate del régimen estatutario que dependa del Alcalde (ordinal 161 párrafo final del mismo cuerpo legal). En cuanto a esta función que ejerce la Sección Tercera, se insiste, su competencia surge a petición de parte, sin que sea viable la revisión oficiosa de un determinado asunto. Por demás, su examen debe versar sobre aspectos de estricta legalidad, lo que viene dicho no solamente por el numeral 181 de la Ley No. 6227, sino además, se desprende de lo preceptuado por el canon 156 del Código Municipal en cuanto expone: "Los recursos de revocatoria y apelación ante el concejo deberán interponerse, en memorial razonado, dentro del quinto día. La apelación podrá plantearse solo por ilegalidad; la revocatoria también podrá estar fundada en la inoportunidad del acto. El concejo deberá conocer la revocatoria en la sesión ordinaria siguiente a la presentación. La apelación será conocida por el Tribunal Superior Contencioso-Administrativo. (...)" Igual regla sigue el canon 162 ibidem, a propósito de las apelaciones formuladas contra las decisiones del alcalde, sea conociendo directamente o mediante recurso de alzada. Lo anterior supone que el papel que ejerce este órgano se traduce en un control de legalidad del acto precedente dentro del marco de los agravios esbozados por la parte recurrente. De ahí que resulte necesario en el sub exámine, ingresar a la valoración del cumplimiento de tales parámetros en el caso concreto.

IV.- Sobre la jerarquía impropia bifásica. Potestades. Límites. En las relaciones internas que se producen en las Administraciones Públicas, las diversas conductas que se emitan dentro de un procedimiento administrativo se encuentran sujetas a un régimen recursivo. Se impone en estas lides el principio de taxatividad impugnaticia en virtud del cual, solo son procedentes los recursos que expresamente haya establecido el legislador, contra las actuaciones frente a las cuales, se haya establecido ese determinado remedio procedimental. Lo anterior puede observarse, como tesis general, en el marco del ordinal 345 de la Ley General de la Administración Pública. Conforme lo señala el canon 350 ibidem, en el procedimiento administrativo cabrá una única instancia de alzada, con independencia de la procedencia del acto recurrido, siendo el órgano de alzada el llamado a agotar la vía administrativa. En esa dinámica, el conocimiento del recurso ordinario de alzada (apelación), en tesis primaria, corresponde al jerarca natural, en virtud de las competencias que le asignan los inciso b y d del mandato 102 de ese cuerpo legal referido que le empoderan para vigilar la acción del inferior, para constatar su legalidad y conveniencia, así como adoptar las medidas necesarias para ajustar la conducta del inferior a la ley y a la buena administración. Ahora, esa potestad revisora puede darse de oficio o a gestión de parte, esto último, claro está, vía recurso administrativo. No obstante, en determinadas situaciones, el ordenamiento jurídico establece supuestos en los cuales, se veda al jerarca natural (o propio), el ejercicio de esta potestad y le impide conocer de las medidas recursivas ordinarias apelativas, asignando esta competencia a otra unidad administrativa o pública. En este último supuesto, se está frente a la denominada "jerarquía impropia" o contralor no jerárquico. Dentro de esas hipótesis, se concreta, a modo de simple referencia, el fenómeno de la desconcentración, en la cual, en virtud del ordinal 83 de la citada legislación, se impide al jerarca propio, revisar, avocar o sustituir, relativizando y disminuyendo el conjunto de facultades del jerarca. En tal caso, a fin de concretar la posibilidad de que el destinatario de un acto desfavorable pueda recurrirle en alzada, por criterios de eficiencia administrativa, se dispone la creación de otro órgano, normalmente desconcentrado, cuya competencia primaria (o única la mayor de las veces) va a ser precisamente el conocimiento de la apelación que por exclusión legal, no puede atribuirse el jerarca natural. Ejemplo de ello se evidencia en materia de transporte remunerado de personas, regulado por la Ley No. 7969, en la cual, las decisiones del Consejo de Transporte Público (órgano de desconcentración máxima adscrito al Ministerio de Obras Públicas y Transportes) pueden ser apeladas ante el Tribunal Administrativo de Transportes, cuya naturaleza orgánica es justamente un órgano desconcentrado. Con todo, ese fenómeno se presenta además en áreas del conocimiento administrativo impregnadas de complejidad técnica, que han justificado la asignación aludida en otras instancias administrativas diversas al jerarca, en razón de su especialidad en la materia específica que conocen. Dentro de estas puede traerse a colación la materia tributaria, en la que la citada competencia apelativa se otorga al Tribunal Fiscal Administrativo o bien al Tribunal Aduanero Nacional. Constituyen estas muestras de un desarrollo de esa figura en el régimen patrio, acompañado de otros casos en que ocurre igual tratamiento, que resulta innecesario mencionar en el presente fallo. Así visto, el control no jerárquico trata de un instituto jurídico que tiene como efecto, se insiste, la asignación de competencia (por tanto definitiva, exclusiva y excluyente) para resolver el recurso de apelación formulado ante actos de otra unidad administrativa, que por ende, cercena de las potestades del jerarca propio la revisión a gestión de parte de esas conductas. A diferencia de la jerarquía natural, en el control no jerárquico, no se presenta una relación de jerarquía (cuya definición se observa en el mandato 101 de la citada Ley No. Placa1223); las potestades del contralor impropio se direccionan únicamente a revisar la conducta pública al conocer del recurso apelativo. Ello supone una delimitación de sus competencias, en tanto no puede ingresar a revisar de oficio ese acto, sino que sus poderes solo emergen ante la presentación de un recurso de esta naturaleza. Así en efecto se colige de los numerales 180 y 181 de la Ley General de la Administración Pública en cuanto precisan: "Artículo 180. Será competente, en la vía administrativa, para anular o declarar la nulidad de un acto el órgano que lo dictó, el superior jerárquico del mismo, actuando de oficio o en virtud de recurso administrativo, o el contralor no jerárquico, en la forma y con los alcances que señale esta ley." De seguido el precepto 181 precisa el parámetro de ese ejercicio al señalar: "El contralor no jerárquico podrá revisar sólo la legalidad del acto y en virtud de recurso administrativo, y decidirá dentro del límite de las pretensiones y cuestiones de hecho planteadas por el recurrente, pero podrá aplicar una norma no invocada en el recurso." De lo anterior se desprende, como aspecto relevante, que el contralor no jerárquico no puede conocer de oficio, sino que depende de la acción de la parte recurrente para abrir su competencia, la cual, estará limitada, con exclusividad, al conocimiento y resolución del recurso de apelación, sin que pueda ingresar a examinar cuestiones ajenas a éste. Por otro lado, su ámbito de control recae en el análisis de legalidad del acto, empero, tal examen debe enmarcarse dentro de las alegaciones, imponiéndose por ende una suerte de congruencia que le exige limitarse a lo pretendido y cuestiones de hecho planteadas por el impugnante, según se enfatiza en el canon 181 mencionado. De lo anterior se desprende que en esta figura, el titular de la competencia de alzada no puede valorar todas las cuestiones de hecho y de derecho aunque no hayan sido debatidas por las partes (artículo 132 LGAP), sino que en este escenario, la medida apelativa lo será "en relación", lo que implica, solo puede pronunciarse sobre lo pretendido y bajo un estricto análisis del cuadro fáctico planteado. Tal sujeción a lo alegado se observa, además, en los preceptos 67.1 (declaratoria de incompetencia), y el precepto 184, ambos de la Ley General de referencia. Empero, debe aclararse que al conocer el recurso, dentro de los límites aludidos, puede anular o corregir el acto cuestionado o incluso, si las condiciones del caso lo permiten, sustituir lo decidido por el órgano a quo, adoptando otra decisión. Esto último no debe confundirse con la figura de la sustitución del acto regulada por el precepto 97 de la Ley General de la Administración Pública. Ahora bien, la figura bajo examen admite una tipología bimodal, denominadas monofásica y bifásica. La primera (monofásica), se presenta cuando el control no jerárquico es ejercido por un órgano o ente de la Administración Pública. La bifásica se da cuando ese jerarca impropio es un órgano del Poder Judicial, que en esa dinámica, no ejerce función jurisdiccional, sino meramente administrativa. Es decir, en estos casos, la participación del órgano judicial es para resolver un recurso administrativo, de ahí que sus decisiones no puedan catalogarse como sentencias, categoría que solo es propia de los procesos jurisdiccionales, al amparo del precepto 153 del Código Procesal Civil. Ostentan por ende, la naturaleza de actos administrativos que dada su finalidad, dan por agotada la vía administrativa. Es este el caso de la función que realiza la Sección Tercera del Tribunal Contencioso Administrativo en materia municipal, tema que infra se abundará. Cabe señalar en este punto que la Sala Constitucional, en el voto No. 2005-6866 de las 14 horas 37 minutos del primero de junio del 2005, sobre este tema en particular expresó en lo que viene relevante al caso: "(...) El contralor no jerárquico, a tenor de lo establecido en el artículo 181 de la Ley General de la Administración Pública, puede revisar, únicamente, la legalidad del acto en virtud de recurso administrativo y debe decidir dentro del límite de las pretensiones y cuestiones de hecho planteadas por el recurrente pudiendo aplicar una norma no invocada en el recurso. Sin embargo, en nuestro ordenamiento jurídico al encontrarse plenamente recogidos en la ley positiva los límites de la discrecionalidad (artículos 15, 16, 17, 158, párrafo 4°, y 160 de la Ley General de la Administración Pública) eventualmente, el contralor no jerárquico puede revisar, también, la oportunidad, conveniencia o mérito del acto impugnado." Cabe precisar que en este tipo de relaciones de control no jerárquico, en caso de que la Adminisración aquo no se encuentre conforme con lo resuelto en sede apelativa externa, por considerarlo contrario al ordenamiento jurídico o intereses públicos, deberá acudir, caso de tratarse de la Administración Central, a un proceso de lesividad, o bien, cuando se esté frente a administraciones descentralizadas, a un proceso inter- administrativo, conforme a las regulaciones que establece sobre el particular el Código Procesal Contencioso Administrativo.

V.- Sobre las razones dadas por el contralor no jerárquico. El objeto de este proceso estriba en determinar la validez de la resolución No. 185-2012 de las 15 horas del 18 de mayo del 2012 de la Sección III del Tribunal Contencioso Administrativo, fungiendo como instancia de apelación externa (control no jerárquico) de lo dispuesto por el Concejo Municipal de San Rafael de Heredia en el acuerdo 09 de la sesión ordinaria 65-2011 del 21 de febrero del 2011. En concreto, dicha Sección III, sustentó su decisión en los siguientes aspectos: " En lo esencial, el acuerdo venido en alzada creó dos categorías de visados de planos que denominó como "visados catastrales" y "visados constructivos". Así, el Concejo Municipal, invocando la aplicación de la Ley 8220 (Ley de Protección al Ciudadano del Exceso de Trámites y Requisitos Administrativos), consideró que resultaba inaceptable que para el otorgamiento de visados catastrales se solicitaran requisitos tales como: disponibilidad de servicios de agua y electricidad, exigencia de planos que presentaran vías con un ancho de 14 metros, estudios hidrogeológicos con el fin de demostrar que los fraccionamientos no impactan los recursos hídricos, entre otros. En criterio de los regidores, este tipo de requisitos podrían considerarse para el otorgamiento de licencias constructivas o visados de segregaciones con fines constructivos, no así en los visados que denominan como "simples", pues a su juicio, en éstos el interesado únicamente pretende inscribir un plano en el Catastro Nacional, no construir.- Sobre el particular, este Tribunal encuentra que tanto los motivos como el contenido y el fin del acto recurrido son contrarios al ordenamiento jurídico. IV.- El visado es un acto típico de autorización mediante el cual los gobiernos locales, en el uso de las potestades-deberes que le asigna el artículo 169 de la Constitución Política, controlan que las acciones de disposición sobre los bienes inmuebles, se ajusten o adecuen a la normativa reguladora de la planificación y ordenamiento del territorio, que está integrada por las leyes y reglamentos relativos a la materia ambiental, la materia de salud, la materia constructiva, la materia de dominio público y, por supuesto, los Planes Reguladores de cada cantón y demás normativa técnica emitida por el Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo. La figura del visado está contemplada expresamente en el artículo 33 de la Ley de Planificación Urbana, que al efecto señala así: "Para todo fraccionamiento de terrenos o inmuebles situados en distritos urbanos y demás áreas sujetas a control urbanístico, será indispensable haber visado antes, en la oficina municipal autorizada, el plano que indique la situación y cabida de las porciones resultantes y que, además, el notario o funcionario público autorizante, dé fe en el acto de extensión u otorgamiento del documento respectivo, de que la división coincide con la que exprese dicho plano. Los fraccionamientos que se hagan por documento privado, al igual que en los documentos públicos, se reputarán ineficaces si carecen de razón notarial o municipal sobre la preexistencia del plano visado." (la negrita es suplida). Como puede colegirse fácilmente, la norma legal establece un único acto de visado municipal y un único supuesto fáctico que torna exigible la obtención de ese acto administrativo por parte de los entes locales; nos referimos a los fraccionamientos de inmuebles, sin excepción alguna. Esto quiere decir que siempre que un particular quiera realizar una segregación en cualquier terreno, sin importar cuál sea la finalidad que persigue con ella, previamente la Municipalidad competente debe dar su autorización mediante el acto de visado, lo que supone, a su vez, que el ente local en el ejercicio de sus deberes, comprobó materialmente que ese fraccionamiento resultaba acorde con el ordenamiento jurídico. Cabe apuntar que el Reglamento para el Control Nacional de Fraccionamientos y Urbanizaciones, analizado en armonía con la Ley de Planificación Urbana, contiene una serie de regulaciones que dejan claro que el acto de segregación tiene un necesario vínculo con el destino que se le dará a la tierra, lo cual queda evidenciado, inclusive, en el mismo plano, en donde el profesional responsable anota la naturaleza o destino del inmueble fraccionado.- V.- En el caso concreto, el Concejo Municipal estableció, por vía de acuerdo, una diferenciación entre "visados catastrales" y "visados constructivos" inexistente en el artículo 33 de la Ley de Planificación Urbana. La distinción además resulta falaciosa, porque parte de la absurda concepción de que en unas ocasiones el visado se solicita, únicamente, para obtener la inscripción del plano en el Catastro Nacional y en otras ocasiones el visado es para levantar edificaciones. Aquí es importante señalar que el control en materia urbanística inicia a partir de toda acción de fraccionamiento que se pretenda realizar, y no a partir del momento en que se solicita la licencia de construcción, dado que sola división de la tierra está sometida a una serie de limitaciones legítimas que establecen los planes reguladores, y la demás normativa aplicable, como lo es en este caso el Reglamento para el Control de Control Nacional de Fraccionamientos y Urbanizaciones y el Plan Regional de Desarrollo Urbano del Gran Área Metropolitana. En cambio, la licencia constructiva se expide sobre la base de planos constructivos, una vez verificadas las aprobaciones de las diferentes instancias públicas que tienen competencia fiscalizadora en esta materia, como por ejemplo el INVU, por citar alguna. En este sentido, a juicio de este Tribunal, el Concejo Municipal incurre en una clara desviación de poder (artículo 131.3 de la Ley General de la Administración Pública), por cuanto el fin último de los visados municipales nunca podría consistir -como lo parece entender el Concejo- en permitirle al particular que logre la inscripción de su plano en el Catastro o que logre construir uno o varios inmuebles; el fin del visado, como se dijo, es controlar la adecuación del uso y disposición de los bienes inmuebles a las normas de orden público -y por ende vinculantes- atinentes a la ordenación y planificación del territorio, normas que en última instancia responden a la necesidad de regular razonablemente el uso del suelo, en protección de intereses públicos superiores que atañen a todos, como lo son el medio ambiente, la salud, la seguridad, el ornato, la comodidad y el mayor bienestar de los habitantes (artículos 46, 50 y 169 de la Constitución Política)." De lo anterior se desprende que el motivo medular en que el contralor no jerárquico (bifásico) sustentó su criterio anulatorio, fue en la inexistencia de norma jurídica habilitante para sustentar la postura de la Corporación Local en cuanto al tratamiento diferenciado de la figura del visado municipal, para los trámites eminentemente catastrales (o de planos) y los constructivos. A juicio de ese órgano jurisdiccional (en función revisora administrativa), la diferencia postulada por el ayuntamiento no encuentra respaldo en la normativa aplicable y prescinde de la exigencia de requisitos en el trámite de visados, que buscan la tutela del interés público concretado en la fiscalización urbanística. Se reprocha por ende, en esa resolución, que las categorías de visados catastrales y visados constructivos, fue creada por acuerdo municipal, en contravención de las normas que regulan el campo del derecho urbanístico.

VI.- Sobre el contenido del acuerdo municipal anulado. Para los efectos de analizar la validez del contenido del fallo relatado en el aparte previo, es menester recordar el contenido del acuerdo municipal adoptado en el artículo 9 de la sesión ordinaria 65-2011 del 21 de febrero del 2011 del Concejo Municipal de San Rafael de Heredia. Tal acto dispuso en lo relevante: "Considerando. Primero: Que la Municipalidad de San Rafael de Heredia ha establecido los requisitos para visado de planos de fincas del cantón. Se trata en la actualidad de 16 requisitos. Segundo: Que al establecerse los requisitos para visados de planos, no se ha hecho ningún tipo de diferenciación entre visado catastral, también conocido como visado con fines catastrales y visado con fines constructivos o permiso constructivo. Tercero: Que en la lista de requisitos establecidos por la Municipalidad de San Rafael de Heredia para visados, se mezclan requisitos que son exigibles tanto para un visado con fines estrictamente catastrales, como de permisos o visados constructivos, lo cual ha generado confusión y atrasos en los trámites de los munícipes del cantón, situación que atenta contra el espíritu de la Ley 8220, que es la Ley de Protección al Ciudadano del Exceso de Trámites y Requisitos Administrativos. Cuarto: Que el visado catastral o visado con fines catastrales, es aquel que la Municipalidad debe otorgar siempre y cuando el plano que se pretende inscribir cumpla con los requisitos para inscripción del mismo, resultando inaceptable que para el otorgamiento de simples visados catastrales, se soliciten requisitos como disponibilidad de servicios básicos de agua y electricidad, que los planos que se pretenden segregar presenten ancho de vía de catorce metros, que se realicen obras de infraestructura frente a la propiedad, estudios de impacto ambiental, estudios hidrogeológicos, hidráulicos e hidrológicos, con el fin de demostrar que los fraccionamientos lotificaciones y segregaciones no impactarán o dañarán los recursos hídricos, construcción de sistemas de desfogue, etc. Quinto: Que los requisitos antes indicados, podrían considerarse para el otorgamiento de licencias constructivas o visados constructivos de lotificaciones, de desarrollos urbanísticos o aparcelamientos agrícolas que impliquen desarrollos constructivos, no así para simples visados catastrales mediante los cuales únicamente se pretende inscribir un plano en el Catastro Nacional y posteriormente realizar una segregación, sin que la segregación por sí misma implique ningún tipo de autorización constructiva o de cualquier otra actividad humana, pues es perfectamente posible que se pretendan hacer segregaciones y no se pretendan construcciones de ningún tipo, caso en el que la mayoría de los requisitos que en la actualidad se exigen para visados catastrales sean excesivos e inaceptables, pues se entiende que el control constructivo lo puede ejecutar la Municipalidad de San Rafael de Heredia, por medio del permiso, licencia o visado de construcción, caso en el que sí podrían ser aplicables los requisitos establecidos de acuerdo a cada caso concreto, pues por medio del mismo -del control constructivo que se ejerce por medio del permiso o visado constructivo-, se puede garantizar que no se vaya a construir sobre futuros derechos de vía, que el terreno en el que se pretenda construir tenga los servicios básicos de electicidad y agua potable, que el terreno cuente con las obras de infraestructura en la parte frontal y que en caso de propiedades que se encuentren en zonas de protección, si se pretenden realizar construcciones, se presenten los estudios de impacto ambiental, hidrogeológicos, hidráulicos e hidrológicos, principalmente en lo que se ha definido como Zona 1 de Microcuencas de los Ríos Ciruelas, Segundo, Bermúdez, Tibás y Pará y que se cuente con los desfogues, de conformidad con las reglas establecidas por la Municipalidad. Sexto: Que el visado con fines catastrales, servirá únicamente para que el interesado proceda con su respectiva inscripción y no para construir y se trata de un visto bueno en el que se analiza de forma muy general lo que se pretende hacer. (...) Sétimo: Que en razón de lo expuesto, no quedan dudas de que el visado municipal de planos para efectos catastrales, es diferente al permiso de construcción o visado de construcción, pues aunque ambos son otorgados por la Municipalidad, se requiere el visado catastral primero para después tramitar la licencia o permiso de construcción. Por Tanto: El Concejo Municipal de San Rafael de Heredia en ejercicio de las atribuciones que le confiere el Código Municipal, Acuerda: Acuerdo #9: Primero: Establecer la diferenciación entre visados catastrales también conocidos como visados con fines estrictamente catastrales y visados constructivos, los cuales corresponden a licencias o permisos de construcción. Segundo: Determinar que el visado catastral o visado con fines estrictamente catastrales, es aquel que la Municipalidad otorga cuando ha determinado que el plano que se pretende catastrar cumple con los requisitos de inscripción catastral y para tal efecto únicamente pueden exigirse los siguientes requisitos: a. Carta de solicitud de Visado firmada por el topógrafo responsable, el propietario del terreno o titular del plano, que incluya dos medios para recibir notificaciones. b. Original y copia de la minuta de rechazo del Catastro Nacional. c. Dos originales nuevos del plano a catastrar con los errores indicados por el Catastro Nacional debidamente corregidos. d. Planos de finca madre o planos a modificar. e. Para el caso de fraccionamiento aportar croquis detallado del mismo, firmado por el topógrafo responsable. f. Estar al día con el impuesto de bienes inmuebles y con la declaración de bienes inmuebles. Tercero: Determinar que el control constructivo lo debe realizar la Municipalidad de San Rafael de Heredia al momento del otorgamiento de licencias, permisos o visados constructivos, momento en el cual se puede verificar el cumplimiento de las reglas establecidas al efecto. Cuarto: Aclarar que como requisitos de dicho control constructivo y aplicables para el otorgamiento de permisos, licencias o visados de construcción, pueden exigirse algunos requisitos que actualmente se aplican en forma errónea para el visado catastral de planos, entre los que se encuentran: a. Demostrar que en el sector se prestan los servicios básicos de agua, electricidad y recolección de residuos. b. Demostrar que la obra constructiva respetará el derecho de vía equivalente a 14 metros lineales, en el caso de caminos con derechos de vía inferiores a 14 metros lineales, demostrar que dicha obra no se realizará en la parte que corresponderá a una futura ampliación vial para completar esos 14 metros. c. Realizar obras de infraestructura frente a la propiedad, cuyo permiso y supervisión estará a cargo del Departamento de Desarrollo y Control Urbano de la Municipalidad. d. En los distritos de Angeles y Concepción, en la Dirección16821 , Segundo, Bermúdez, Tibás y Pará, en el caso de lotificaciones o aparcelamientos agrícolas que impliquen desarrollos constructivos debe presentarse viabilidad ambiental del proyecto, y caso que la construcción implique infiltración de residuos en el suelo o subsuelo, se requerirán estudios o evaluaciones hidrogeológicas que acrediten que tales infiltraciones no afectarán los mantos acuíferos o certificación de profesional responsable que acredite que el proyecto no contempla inflitraciones de ningún tipo, y además debe presentarse respecto de las aguas superficiales estudio hidráulicos e hidrológicos que demuestren que el proyecto no impactará negativamente el recurso hídrico de la zona, principalmente las fuentes existentes. e. Construcción de sistemas de desfogue y/o infiltración de aguas pluviales. f. En caso de que el predio se encuentre afectado por servidumbre de paso de líneas de transmisión, se requerirá alineamiento del ICE. g. Timbre fiscal de diez colones adherido a la solicitud. h. Estar al día con el impuesto de bienes inmuebles y con la declaración de bienes inmuebles. Quinto: Instruir a la Administración para que en lo sucesivo se modifique el sello de visado catastral y se indique en el mismo la siguiente información: "Visado únicamente para efectos de inscripción catastral, no implica autorización, licencia o permiso de construcción, ni implica disponibilidad de servicios. (...)" VII.- Análisis de validez del acto de la Sección III. Sobre la figura del visado municipal. Regulaciones. Tal y como lo ha señalado el acto cuestionado, tesis que comparte la mayoría de este Tribunal, el visado se constituye en un acto que surge dentro de la dinámica de las relaciones urbanísticas, en virtud del cual, el ente local ejercita un control directo a efectos de determinar que los actos de disposición sobre los bienes inmuebles, encuentren conformidad sustancial con las normas que regulan y precisan el ordenamiento y planificación de una determinada circunscripción territorial, lo que incluye, aspectos edilicios, de subsuelo, ambientales, tutela de espacios públicos y dominio público, limitaciones administrativas de diversa índole, salud, seguridad y orden público, lo que incluye tanto las fuentes legales y reglamentarias de rigor, así como los planes reguladores, uno de los principales instrumentos de regulación planificadora urbanística. En ese orden de cosas, según se desprende de los artículos 33 y 36 de la Ley de Planificación Urbana y el canon 74 del Decreto-Ley de Construcciones, todo proyecto de fraccionamiento y su consecuente plan constructivo, queda sometido a una previa autorización del gobierno local, la cual se convierte en una habilitación para el administrado a fin de que pueda materializar efectivamente las obras de segregación y urbanización, una vez que se ha cumplido a cabalidad con las exigencias del ordenamiento. El numeral 33 de la citada Ley de Planificación Urbana impone la figura del visado municipal en el siguiente sentido: "Artículo 33.- Para todo fraccionamiento de terrenos o inmuebles situados en distritos urbanos y demás áreas sujetas a control urbanístico, será indispensable haber visado antes, en la oficina municipal autorizada, el plano que indique la situación y cabida de las porciones resultantes y que, además, el notario o funcionario público autorizante, dé fe en el acto de extensión u otorgamiento del documento respectivo, de que la división coincide con la que exprese dicho plano." El subrayado es propio. Por su parte, el canon 36 ejusdem establece los supuestos en que ese visado debe ser denegado. Este último precepto, debe aplicarse de manera complementaria con lo dispuesto en el Reglamento para el Control Nacional de Fraccionamientos y Urbanizaciones -Reglamento No. 3391 del 13 de diciembre de 1982- , que al efecto también dispone, en el capítulo I: "Generalidades. El desarrollo de terrenos mediante su fraccionamiento o urbanización será permitido siempre que reúna las siguientes condiciones: I.1 Que los usos proyectados estén conformes con las normas de zonificación establecidas por el Plan Regulador o en su defecto, por organismos competentes; I.2 Que las características naturales del terreno o la alteración que a éstas puedan ocasionar las obras a realizar, ofrezcan una garantía previsible contra riesgos de inundación, derrumbes o deslizamientos, tomando en cuenta las características ecológicas del sitio; ... II.2.4. El tamaño, el frente y la forma de los lotes de cualquier fraccionamiento se ajustará a los requisitos de zonificación del área..." "VI.2 Presentación de Planos Todo interesado en realizar un fraccionamiento o una urbanización deberá presentar inicialmente un plano de consulta preliminar al Instituto, suscribiendo para ello la solicitud, en un original y dos copias, de la fórmula respectiva que facilitará el INVU y que debe acompañar al plano preliminar (anteproyecto). La fórmula original se reintegrará para efectos fiscales conforme lo exige la ley." (El resaltado es agregado.) De igual modo, el ordinal 32 de la citada Ley No. 4240 (Planificación Urbana) establece parte de los requisitos que en las regulaciones de fraccionamientos y urbanización deben ser requeridos por los entes locales, como parte integrante de los Planes Reguladores (al tenor del artículo 21 de la Ley de Planificación Urbana) en el siguiente sentido: "El Reglamento de Fraccionamiento y Urbanización, al puntualizar las condiciones municipales para permitir fraccionamientos, urbanizaciones o ambas operaciones, entre otros requisitos, incluirá los correspondientes al acceso a vía pública, a lotificación y amanzanamiento y a la cesión de áreas para uso público; establecerá asimismo, previa consulta a los organismos competentes, normas mínimas sobre construcción de calles y aceras, pavimentos, cañerías, drenajes pluviales y sanitarios, y electrificación y alumbrado público./ Los Reglamentos de Fraccionamiento y Urbanización establecerán un plazo prudencial para el estudio de los proyectos de urbanización; si transcurrido ese plazo no se hubiera producido la resolución oficial sobre el caso se considerará autorizado el proyecto para efectos de su ejecución." En concreto, según lo aprecia la mayoría de este cuerpo colegiado, como derivación de las normas señaladas, para todo fraccionamiento de terrenos o inmuebles situados en distritos urbanos y demás áreas sujetas a control urbanístico, es indispensable haber visado antes, en la oficina municipal autorizada, el plano que indique la situación y cabida de las porciones resultantes, salvedad de los casos en que todas las parcelas resultantes del fraccionamiento midan más de 5 hectáreas, su uso sea agropecuario y conste así en los plano, por considerarse que estos casos no interesan al uso urbano (artículo II.1.1. del Reglamento para el Control Nacional de Fraccionamientos y Urbanizaciones). De esa manera, el ente local competente, tiene la potestad (poder-deber) de fiscalizar y verificar el debido cumplimiento material (y no solo formal) de los requisitos previstos en el ordenamiento jurídico, para cada tipo de fraccionamiento (sea agrícola o urbanístico), con la finalidad de determinar la procedencia o no del visado. Ese deber es por demás relevante para el resguardo del interés público que subyace en la ordenación del uso del suelo, lo que se observa si se analiza la responsabilidad penal a que refiere el mandato 372 del Código Penal, que surge contra el funcionario municipal que autorice o responda por el visado de un plano, con violación evidente de la normativa urbanística aplicable, según se colige de los ordinales 36, 37, 38 de la Ley de Planificación Urbana. Desde este plano, fuera de las excepciones previstas en los numerales 34 párrafo 4º de la Ley de Planificación Urbana; 79 párrafo 1º del Reglamento a la Ley de Catastro Nacional; II.1.1. del Reglamento para el Control Nacional de Fraccionamientos y Urbanizaciones, el visado municipal constituye una exigencia impostergable para que el Catastro Nacional y el Registro Público procedan a la inscripción de planos y documentos sobre fraccionamientos de fincas comprendidas en distritos urbanos. En ese sentido, los artículos 89 y 91 del Reglamento a la Ley de Catastro Nacional, en relación al 34 de la Ley de Planificación Urbana estatuyen que el Registro Nacional y sus dependencias, constatarán la existencia del visado municipal, previo a la inscripción de planos para fraccionamientos o de inmuebles resultantes de dichos planos, en la medida en que solo serán inscribibles los planos que se ajusten a las disposiciones de la Ley, lo que incluye el cumplimiento del ordenamiento urbano-ambiental. Por otra parte, acorde al Decreto Ejecutivo No. 34331 del 29 de noviembre del 2007, denominado Reglamento a la Ley del Catastro Nacional, señala la relevancia del visado municipal en la inscripción de planos al señalar: "Artículo 79.—Visados. El Catastro sólo inscribirá los planos que se ajusten a las disposiciones de la ley. En aplicación de la Ley de Planificación Urbana se inscribirán las excepciones expresamente admitidas por la respectiva municipalidad, consignando en el plano dicho visado. Asimismo, no aplicará el Catastro Nacional la ley de Planificación Urbana cuando los planos a inscribir correspondan plenamente con fincas inscritas en el Registro Público de la Propiedad o a distritos no urbanos. La autorización o visado de un plano de agrimensura, cuando sea requerida, deberá ser previa a la inscripción en el Catastro. Los visados de casos especiales se regirán de la siguiente forma: a. Para urbanizaciones el visado requerido será el del Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo y de la Municipalidad respectiva. b. Para fraccionamientos, el visado requerido, es el de la municipalidad respectiva independientemente, si el fraccionamiento está ubicado en distrito urbano o rural. c. Cuando en el plano se indique la existencia de una vía pública, que no aparezca en la cartografía oficial o en los antecedentes catastrales y registrales, se solicitará el visado a la Municipalidad respectiva si se trata de red vial cantonal y el visado del Ministerio de Obras Públicas y Transportes, si se trata de la red vial nacional." En esa misma línea, el numeral 81 de ese decreto establece algunas de las condiciones a exigir en fraccionamientos simples o urbanizaciones, a saber: "Artículo 81.—Fraccionamiento. En apego a las competencias, jerarquías y a las relaciones de coordinación y control establecidas en la Ley de Planificación Urbana, corresponde a las municipalidades donde se ubique el inmueble respectivo el otorgamiento de visado para fraccionamientos; asimismo corresponde a dichas corporaciones la verificación y responsabilidad sobre el cumplimiento de requisitos para cada tipo de fraccionamiento, principalmente en lo relativo a fraccionamientos con fines de urbanización; el Registro Nacional y sus dependencias, conforme lo establecido en el artículo 34 de la ley indicada, constatará la existencia del visado municipal, previo a la inscripción de planos para fraccionamientos o de inmuebles resultantes de tales planos. / En los planos para fraccionamiento se exigirá: a. Cuando se trate de fraccionamiento de fincas inscritas en el Registro Público de la Propiedad : 1. Indicar el número del plano catastrado de la finca madre si lo hubiere; 2. Indicar el área de la finca madre; y b. Cuando se trate de urbanizaciones, el Catastro Nacional solicitará un plano general firmado por el ingeniero topógrafo u otro profesional debidamente autorizado por el Colegio de Ingenieros Topógrafos en su calidad de responsable de los trabajos topográficos de la urbanización, visado por el INVU y la respectiva municipalidad que indique: la distribución de los lotes, con su correspondiente numeración y toda la información necesaria que permita en forma clara y concreta el replanteo de cada uno de los lotes de la urbanización. Además, debe indicarse el nombre oficial de la urbanización." Así visto, el visado aludido pretende verificar que la parcela resultante del fraccionamiento o segregación, se ajusta a la normativa urbanística que debe aplicar el ente local, lo que incluye, se reitera, normas de limitaciones urbanísticas, planes reguladores y sus reglamentos, verificando el cumplimiento de temas como uso de suelo, cabida mínima de lotes, accesos por vía pública o servidumbres, así como las regulaciones del Reglamento Nacional para el Control de Fraccionamientos y Urbanizaciones. Con todo, dicho precepto fija requisitos que son propios de la función del Catastro Nacional y no de la Municipalidad, por lo que se constituye en un control adicional al que realiza el ente local en el trámite de visado urbanístico.

VIII.- A partir de lo expuesto, es criterio de mayoría de este cuerpo colegiado, las regulaciones mencionadas en cuanto al visado municipal, no permiten sostener la diferencia de tipología que estableció la Municipalidad accionante en el acuerdo 9 de la sesión ordinaria 65-2011 del 21 de febrero del 2011 y prescindir, aún en el denominado visado catastral, de una serie de exigencias que tienen por objeto verificar el cumplimiento de las normas urbanísticas aplicables. Del análisis de los ordinales 32 y 33 de la Ley de Planificación Urbana, se colige que dichos preceptos regulan un único tipo de visado municipal, a saber, el que debe obtenerse en todo trámite de fraccionamiento urbano, ya sea simple segregación o fraccionamiento para urbanización (con las excepciones indicadas supra), y en el cual se concreta el ejercicio de policía urbanística que ha sido conferido a los entes locales como derivación del poder-deber de verificar que el uso del suelo, sea congruente con los instrumentos de planificación y diversa normativa relativa al ordenamiento urbano en general. En virtud de este título urbanístico se coteja el cumplimiento del régimen del uso del suelo según las pautas de zonificación, así como los aspectos ambientales, de impacto hidrogeológicos, edilicio y diversas variables que inter-actúan en esta dinámica. Si se mira los precitados ordinales 32 y 33 de la Ley de Planificación Urbana establece como supuesto de hecho condicionante para el visado municipal "Para todo fraccionamiento de terrenos o inmuebles situados en distritos urbanos y demás áreas sujetas a control urbanístico...". Desde esa arista de comprensión, la norma no permite colegir o inferir las categorías que fueron establecidas por el Concejo Municipal de San Rafael de Heredia mediante la técnica del acuerdo y que llevan a desaplicar exigencias relevantes para el control urbanístico. Ante cualquier fraccionamiento de un inmueble situado en áreas de control urbanístico, se impone la existencia del citado visado como condición infranqueable para la inscripción del plano respectivo. Desde luego que sin esa exigencia, cualquier trámite que busque la anuencia edilicia sería improcedente, siendo claro para este Tribunal la estrecha relación que existe entre ese trámite y el uso ulterior que pueda darse a un bien inmueble. Luego de ponderar minuciosamente por el fondo lo acontencido y las alegaciones de las partes (tanto en fase escrita como en sus conclusiones orales), este Tribunal comparte las impresiones de la Sección III en cuanto señala que sostener la tipología que incluye aquel acuerdo anulado, llevaría a considerar que en ocasiones el visado se peticiona solo para la inscripción del plano en el Catastro Nacional y en otras, para poder levantar edificaciones. En esa línea, el acuerdo municipal considera, en su punto cuarto, que lo que denomina "visado catastral" es el que debe otorgarse para la inscripción de un plano en el Catastro Nacional, a partir de lo cual, considera innecesario solicitar al gestionante requisitos tales como disponibilidad de servicios básicos de agua y electricidad, que los planos que se pretenden segregar presenten ancho de vía de catorce metros, que se realicen obras de infraestructura frente a la propiedad, estudios de impacto ambiental, estudios hidrogeológicos, hidráulicos e hidrológicos, con el fin de demostrar que los fraccionamientos lotificaciones y segregaciones no impactarán o dañarán los recursos hídricos, construcción de sistemas de desfogue, etc. La Municipalidad estimó que tales exigencias son de mérito en el otorgamiento de licencias constructivas o visados constructivos de lotificaciones, de desarrollos urbanísticos o aparcelamientos agrícolas que impliquen desarrollos constructivos. Así, consideró (aparte sexto) que ese visado con fines catastrales, solo sirve para la inscripción del plano, y no para construir, siendo que se trata de un visto bueno en el que se analiza de forma muy general lo que se pretende hacer. Tal postura se respeta pero en definitiva, no es compartida por este cuerpo colegiado. A diferencia de lo que expone la accionante, esta Cámara estima que el ejercicio oportuno y preventivo de las potestades que concurren en menesteres de control urbanístico, junto con la visión y finalidad misma del visado que regulan los mencionados preceptos 32 y 33 de la Ley de Planificación Urbana, llevan a considerar que ese control aludido se inicia desde el momento mismo en que se gestionan las acciones que pretendan obtener la venía administrativa para realizar un fraccionamiento. Si bien no en todos los casos un fraccionamiento supone de manera inmediata acciones de transformación de la tierra con fines constructivos, sino solo establecer nuevas matrículas derivadas de una finca madre, el control urbanístico inicia con ese fraccionamiento y no solo a partir del momento en que se presenta la solicitud de licencia edilicia (denominada permiso de construcción). Existe una evidente vinculación entre el fraccionamiento y el uso que se dará al inmueble, de suerte que el trámite de visado para ese fraccionamiento constituye la primera etapa del cotejo con la normativa urbanística, misma que a la luz del ordinal 66 de la Ley General de la Administración Pública, resulta ser una potestad irrenunciable. En efecto, todo fraccionamiento debe someterse al control municipal para verificar que la división de la tierra sea conforme con el conjunto de limitaciones que impone el ordenamiento urbanístico, en temas tales como cabida mínima, concurrencia de limitaciones administrativas que se aplican a cada caso concreto, sea las establecidas por normas especiales como el mismo plan regulador del cantón o sector en el que se localiza el inmueble, disponibilidad de servicios básicos de agua y electricidad, entre otros. Se insiste, este tratamiento dice de una primera fase de control urbanístico que se complementa con los filtros de fiscalización que emergen en las peticiones de otorgamiento de habilitaciones administrativas de construcción. En esa línea, el acto de la Sección Tercera parte de la inexistencia de base legal (o legítima), que permita sostener una diferencia entre fines de visado o tipología de este, como para establecer una diferencia entre visado catastral y visado constructivo, de manera que puedan fijarse condiciones, requisitos o trámites diversos para cada uno de ellos. Como se ha señalado, la Ley de Planificación Urbana regula un solo tipo de visado que ha de ser satisfecho en cada fraccionamiento, cuya finalidad ya ha sido tratada supra. Lo contrario llevaría a casos y eventualidades en las que un fraccionamiento cuente con visado catastral, pero luego, dadas las condiciones en que fue otorgado, no pueda acceder al visado constructivo por la desatención de las exigencias que se valoran en esa instancia. En tal hipótesis, estima este órgano colegiado, siendo que a través del visado se expresa la conformidad de la solicitud de fraccionamiento con el ordenamiento jurídico urbanístico, atentaría contra la certeza jurídica y derechos del titular de la nueva matrícula, desconocer los efectos e implicaciones de ese visado previo. Es claro con todo que en la fase de construcción el gestionante debe satisfacer una serie de requisitos que son atinentes y pertinentes en esa fase, lo que supone, en el trámite de visado en cuestión no podrían requerirse exigencias que solo son propias para la etapa constructiva. Desde ese plano, podría considerarse que el acuerdo de la Municipalidad busca simplificar los trámites de visado de planos, por tanto, causar ventajas al gestionante, sin embargo, esa visión individualista sería limitada y contraproducente, pues a fin de cuentas, como se ha señalado, llevaría a desconocer las potestades de control urbanístico que se encuentran inmersas en el visado municipal, con eventuales afectaciones para el mismo propietario. Por mayoría, no estima prudente este Tribunal reservar exclusivamente para la fase constructiva la verificación de temas como la cabida, respeto de derechos de vía, existencia de servicios básicos, obras de infraestructura en la parte frontal, así como existencia de limitaciones por proximidad a zonas de protección. Son aspectos que deben ponderarse en la solicitud de fraccionamiento y de esa manera, fiscalizar que el inmueble o inmuebles resultantes cumplan con las ordenanzas urbanísticas referidas ut supra, atendiendo a que esas nuevas unidades urbanas se insertan dentro de un esquema de planeamiento de uso de suelo y coexistencia con otras propiedades, lo que justifica y legitima que la entidad local realice el control de pertinencia de ese fraccionamiento, aún cuando se trate de solamente un lote. Si bien es cierto, la simplificación de trámites es un ideal que impulsa la Ley No. 8220, este fin no supone en modo alguno que la Administración pueda prescindir de valoraciones de exigencias que impone el ordenamiento jurídico para la procedencia de determinadas solicitudes. En el caso del visado municipal a que hace referencia los ordinales 32 y 33 de la Ley No. 4240, como se ha señalado, es una primera fase de control urbano, que busca el cotejo de conformidad con el plan regulador y otras fuentes que precisan el régimen de uso de suelo, de manera que no se permita la creación de nuevas parcelas o unidades inmobiliarias, que incumplan con las condiciones mínimas para que luego puedan ajustarse a los diseños y planificación constructiva que rige para determinado espacio territorial. Se respeta la tesis de la Municipalidad accionante pero en definitiva no se comparte la visión que se trataría de un simple acto de inscripción catastral y que el control edilicio se realizará a posteriori, una vez que se presente la solicitud de licencia de construcción o visado constructivo, dada la estrecha relación que existe entre ambas fases y la necesidad de establecer control urbanístico desde el instante mismo de propuesta de fraccionamiento o segregación. La inscripción de un fraccionamiento solo tiene sentido en un ámbito más integral de planificación urbana, pues esa nueva unidad en el momento de ser transformada, debe ajustarse a las reglas que desde su misma creación, regían el régimen de uso, existencia de limitaciones, entre otras variables ya apuntadas. Resulta claro además que la licencia de construcción se encuentra sujeta a otra serie de requisitos, y se emite sobre la base de planos de construcción, una vez satisfechas las aprobaciones de las instancias administrativas que participan en esa dinámica (ver en ese sentido Decreto-Ley de Construcciones). Desde ese plano, por mayoría, concuerda este colegio con lo indicado por la Sección Tercera en cuanto señala que la finalidad del visado tantas veces mencionado no puede limitarse a consistir en una permisibilidad para que el particular logre la inscripción de un plano en la oficina de Catastro Nacional, o bien, que concrete la construcción de un inmueble, siendo que su finalidad es el control del régimen de uso y disposición del suelo urbano a normas que regulan la materia urbanística (ordenación y planificación del territorio), las que pretenden tutelar intereses públicos asociados al medio ambiente, salud, seguridad, orden público y en general, al mejoramiento de la calidad de vida de las personas. Nótese que se trata de una competencia constitucional y legalmente asignada a las Municipalidades, lo cual, se insiste, conforme al numeral 66 de la Ley General de la Administración Pública, es irrenunciable, intransmisible e imprescriptible, que por ende, debe ser ejercida conforme a esos parámetros normativos, so pena de considerarse un incumplimiento de deberes de parte del Gobierno Local.

IX.- Como derivación de lo indicado en los apartes previos, por criterio de mayoría, no observa este Tribunal que el contenido de la resolución No. 185-2012 dictada por la Sección Tercera de este Tribunal, fungiendo como contralor no jerárquico en menesteres municipales, sea contraria al ordenamiento jurídico, pues al contrario de lo que expresa la accionante, ajusta a las normas que regulan la materia de visados municipales en lides urbanísticas. Por otro lado, ante la finalidad dicha del visado local, no observa este Tribunal que en el acuerdo No. 9 de la sesión 65-2011 exista motivación suficiente y diáfana que permita colegir las razones efectivas con fundamento en los cuales se opta por establecer dichas categorías de visado y prescindir de requisitos legalmente establecidos. No queda claro a esta Cámara las razones que llevaron a dicho acuerdo, pues se limita a sustentar su postura en la supuesta improcedencia de exigir determinadas condiciones para la inscripción de planos catastrados, limitándose a señalar que sino existe gestión de construcción no deben peticionarse ciertos requisitos, apelando además a una supuesta bondad que para efectos de simplificación de trámites, tal ponencia provocaría, en orden a lo estatuido por la Ley No. 8220. Es innegable que la simplificación de trámites constituye un beneficio para el administrado, empero, bajo ese alegato es improcedente que sin la base adecuada, se ingrese en una suerte de desaplicación de normas vigentes, práctica que en todo caso sería contraria al principio de legalidad. La citada Ley No. 8220 impone la publicación de los requisitos que son propios de cada gestión administrativa, así como el lineamiento de evitar el requerimiento de exigencias que la misma Administración puede cotejar en sus registros, sin embargo, ello no permite desconocer normas que regulan un campo de acción en particular y que buscan la verificación de cumplimiento de aspectos que inciden en la materia urbanística. Asimismo, tal tratamiento sería inaceptable si se entiende que esas exigencias son propias de las tareas de fiscalización y ejercicio de control urbanístico que está llamada a ejercer la Municipalidad. Cabe resaltar, tal y como lo expresó el acto recurrido, que el territorio de San Rafael de Heredia, a la fecha de emisión de esa resolución, no cuenta con Plan Regulador, por lo que el ejercicio fiscalizador de ese ayuntamiento ha de ser intenso para analizar el cumplimiento de las normas urbanas debidas, máxime al considerar que al tenor del artículo 1 del Decreto Ejecutivo No. 25902-MIVAH-MP-MINAE, el cantón de San Rafael de Heredia, forma parte del Área de Control Urbanístico establecida en el Plan Regional de Desarrollo Urbano del Gran Área Metropolitana, norma que fija ese territorio como zona de especial protección y de crecimiento urbano, por ende, sujeta al conjunto de estipulaciones y limitaciones que fija esa normativa. En ese sentido, v.gr., pueden verse los numerales 3 y 4 de ese decreto aludido. Ergo, dada la relevancia de esas disposiciones, no considera debido este cuerpo colegiado, se afirme que al tratarse de un simple trámite de finalidad catastral, el control urbano se realizará en la etapa de construcción, siendo que como se ha dicho, esa fiscalización inicia precisamente con todo fraccionamiento o segregación de la tierra. En consecuencia, limitar el visado catastral (como lo denomina la accionante) al aporte de una simple solicitud, copias de planos, sin considerar aspectos de accesos, régimen de uso de suelo, servicios esenciales, entre otros, desconoce la finalidad misma del control urbano que se pretende mediante esa regulación. Ha de insistirse, es claro que de cara a tutelar el derecho de los administrados, no podrían imponerse al particular condiciones impertinentes en orden al tipo de trámite formulado, como es el caso de exigir requisitos relacionados con proyectos de urbanización para una gestión de visado simple, salvo, claro está, que considere que se está ante un supuesto de urbanización y no de un simple fraccionamiento, sea por la dimensión del proyecto u otros elementos objetivos. Se trata de un aspecto que debe ponderar el ayuntamiento al momento requerir o prevenir los requisitos en cada caso, pero ello no supone que al amparo de la denominación propuesta, cohoneste la vulneración de exigencias mínimas que impone el ordenamiento jurídico. Por otro lado, cabe destacar que el reproche que se hace respecto de la diferencia entre fraccionamiento simple y fraccionamientos con fines urbanísticos no constituye un aspecto que pueda llevar a la supresión de la resolución que se analiza en este proceso. Si bien se mira, en lo medular, las posturas que sobre los criterios de demarcación entre ambos tipos de fraccionamientos se exponen en el expediente administrativo, coinciden en la ratio de sus diferencias. Incluso la misma resolución cuestionada reconoce que no sería razonable exigir en un fraccionamiento simple, requisitos propios de un proyecto urbanístico (ver considerando VI de aquella resolución). Desde ese plano, la nulidad que se alega estriba en la improcedencia de la tipología de "visado catastral" o "visado constructivo", más no en los criterios que discriminan esos tipos de fraccionamiento. De ese modo, el abordaje de esa temática es fútil al presente caso, siendo que al margen de las críticas que formula la demandante, ello no desmejora la necesidad de contar con el trámite de visado, previo a cualquier fraccionamiento o segregación, con la finalidad de verificar el cumplimiento de las normas que imponen condiciones de control urbano. Se insiste, una cosa es la diferencia entre modalidades de fraccionamiento y los requisitos que deben acreditarse en cada caso, y otra el establecimiento de categorias de visado. En todo caso, esa referencia a la diferencia entre fraccionamiento y urbanización que plasma la Sección Tercera, se incluye a modo de referencia, pero no implica un motivo de sustento al criterio de ilegitimidad del acuerdo municipal en lo que atañe a las modalidades de visado. De ahí que sea irrelevante para estos efectos el análisis de tal cuestión. Así las cosas, a juicio de la mayoría de esta Cámara, no se observan los vicios de nulidad absoluta reprochados, lo que supone el rechazo de dichos cargos.

X.- Sobre el incumplimiento de la medida cautelar y la orden de supresión de visados otorgados. En otro orden de cosas, se aporta oficio No. 011-DCT-MSRH-2014 del 19 de febrero del 2014 del Departamento de Topografía y Catastro de la Municipalidad de San Rafael de Heredia que incluye listado de 400 visados otorgados y los cuales, según advirtió ese ente local en la audiencia preliminar, deberían ser anulados en orden a lo dispuesto por la resolución de la Sección III. En esa línea, la resolución No. 185-2012 de la Sección III, señala en el considerando VIII, que la Municipalidad incumplió la medida cautelar dispuesta en las decisiones de las 14 horas 45 minutos del 14 de junio del 2011 y de las 14 horas 33 minutos del 21 de julio del 2011. Expresa además que desde el 23 de junio del 2011 se comunicó a la Arquitecta Angélica Villalobos, Encargada de Catastro de esa orden de suspensión, por lo que a partir de esa fecha, el Departamento de Catastro estaba impedido de otorgar cualquier visado de planos aplicando el acuerdo adoptado por el Concejo Municipal en la sesión ordinaria 65-2011. Empero, la citada resolución hace referencia a que mediante los oficios No. 320-OFCT-MSRH-2011 y No. 321-OFTC-MSRH-2011, ambos del 29 de junio del 2011, el Topógrafo Municipal otorgó el visado a los planos con número de presentación del Catastro Nacional 1-2619089, 1-2619091, 1-2619088, Placa26737, y 1-2619097, usando los criterios establecidos por el acuerdo suspendido cautelarmente. Se indica además que a partir de esos visados se generó otra cadena de fraccionamientos, que en total produjeron el surgimiento de 22 fincas nuevas, a partir de lo cual esa instancia de control no jerárquico concluyó que no se trataba de un simple fraccionamiento, sino de fraccionamientos con fines urbanísticos, a pesar de lo cual se concedió el visado con fines catastrales. Sobre ese aspecto consideró: "Con esta cantidad de lotes, es imposible sostener que se trataba de fraccionamientos simples, sino por el contrario de fraccionamientos con fines urbanísticos, y a pesar de ello, el Ingeniero Municipal otorgó su visado bajo la figura de "visados con fines catastrales" (cuya ilegalidad aquí se ha dispuesto), que valga resaltar "casualmente" fueron los únicos conferidos a contrapelo de la medida cautelar ordenada. Precisamente este tipo de situaciones son las que las Municipalidades no deben permitir, pues debemos recordar que el Concejo Municipal es el órgano competente por Ley para aprobar o improbar los proyectos de carácter urbanístico de acuerdo con el artículo 13 inciso p) del Código Municipal en concordancia con el numeral 38 de la Ley de Planificación Urbana. Véase que incluso el artículo 36 inciso b) de la última legislación citada, expresamente prohíbe otorgar el visado municipal cuando los fraccionamientos con fines de urbanización no cuenten con el respectivo permiso, que según se explicó corresponde al Concejo Municipal. Estas normas permiten concluir, indudablemente, que todo desarrollo urbanístico requiere la aprobación por parte del Concejo Municipal del proyecto en su conjunto (planos constructivos), de previo a otorgar el visado que establece el artículo 33 de la Ley de Planificación Urbana (segregación). Este orden de acciones se encuentra claramente lo establecido en el numeral III.3.14.1 del Reglamento para el Control Nacional de Fraccionamientos y Urbanizaciones, que al efecto dispone: "La aprobación de los planos constructivos por la Municipalidad no constituye aprobación para segregación de lotes. Para este trámite debe recabarse un visado especial, en donde se indique claramente que se da para los efectos del artículo 33 de la Ley de Planificación Urbana." / De manera que en función de lo expuesto, esta Cámara encuentra que la actuación del Departamento de Catastro y particularmente del Ingeniero José Chaves Hernández, es fraudulenta, e incluso sancionada al tenor de lo establecido en el artículo 37 de la Ley de Planificación Urbana, aspectos éstos que deberá conocer y valorar el Concejo Municipal de San Rafael de Heredia." Como derivación de ese análisis, dispuso comunicar al Ministerio Público el incumplimiento de la medida cautelar ordenada. De igual manera, ordenó a la Municipalidad a quo, en cuanto a los visados que fueron otorgados mediante los oficios 320-OFCT-MSRH-2011 y 321-OFCT-MSRH-2011, del Departamento de Catastro, y los posteriores que se generaron a partir de éstos, ordenó al Concejo Municipal implementar los procedimientos necesarios para declarar su invalidez, en virtud de haber sido conferidos con sustento en el acuerdo dictado en la sesión ordinaria 65-2011. Respecto del incumplimiento de la medida cautelar dictada, no se establece debate alguno sobre ese particular. Empero, merece llamar la atención al ente local accionante de la irregularidad e ilegalidad que supone desconocer una orden de esa naturaleza. El principio de sometimiento de la Administración al Derecho (principio de legalidad), incluye la sujeción a las diversas fuentes que regulan y precisan determinada actuación, lo que supone deberes prestacionales (conductas de hacer), así como deberes de omisión, cuando así sea ordenado de manera expresa. Frente a una medida cautelar dictada por el contralor no jerárquico que ordenaba la suspensión de efectos, y por ende, la imposible utilización del mencionado acuerdo, las conductas aludidas en cuanto otorgaron visados a fraccionamientos, utilizando el contenido del acto suspendido en virtud de esa medida preventiva, constituye un evidente y serio quebranto a la legalidad administrativa, por lo que las consecuencias que esa desatención genera, ha de ser afrontada en los términos que fijó el fallo de la Sección III. No puede cohonestar este Tribunal que una Administración Local, cuyas conductas están sometidas a ese recurso apelativo externo, simplemente desatienda decisiones cautelares y continúe, sin miramiento alguno, aplicando un acto que estaba suspendido en cuanto a sus efectos. De ahí que con independencia de la validez o no del acuerdo referido, lo cierto del caso es que la desobediencia señalada, implica la remisión del asunto al Ministerio Público, tal y como fue realizado por la Sección Tercera en el precedente analizado. Por otro lado, en cuanto a los visados que deben ser anulados, como se ha señalado, el jerarca impropio ordenó proceder a instruir los procedimientos para suprimir los que fueron otorgados mediante los oficios 320-OFCT-MSRH-2011 y 321-OFCT-MSRH-2011, del Departamento de Catastro, y los posteriores que se generaron a partir de éstos. Sobre ese particular, considera esta Cámara, al no haberse podido establecer la invalidez pretendida del fallo No. 185-2012, tal aspecto constituye una consecuencia del contenido de ese precedente, sin que pueda colegirse patología alguna sobre ese particular. Si esos fraccionamientos fueron visados aplicando un acto que por un lado, estaba suspendido dada la medida cautelar dictada, y por otro, se sustentan en una conducta que luego fue anulada en sede apelativa, no podría mantenerse su vigencia, mucho menos, considerarlos como actos válidos, por encontrar respaldo en un acto nulo, razón por la cual, su contenido sería ilegítimo, en los términos que fija el ordinal 132 de la Ley General de la Administración Pública. Desde ese plano, las alegaciones que se formulan (o puedan formularse) en cuanto a la conveniencia o no de su supresión, es un tema que debió haber sido considerado de previo a optar por emitirlos a contrapelo de una medida cautelar que obligaba a la Municipalidad a abstenerse de aplicar el acto que fijaba los criterios que finalmente fueron utilizados. De ese modo, debe disponerse el rechazo de ese extremo petitorio. En suma, es responsabilidad del ente local adoptar las medidas correctivas del caso, así como las implicaciones y consecuencias que la atención debida de la orden dada en el fallo No. 185-2012 de la Sección Tercera de este Tribunal pueda ocasionar.

XI.- Sobre los daños y perjuicios ocasionados. En su último extremo petitorio, el ayuntamiento demandante solicita indemnización por los daños y perjuicios ocasionados con el proceder de la Sección Tercera. No se concretan tales partidas. En el contexto de esa acción, los pedimentos remunerativos se vinculan a los efectos de la declaratoria de invalidez pretendida, de suerte que ante el rechazo de ese último reclamo supone por criterio de accesoriedad, el rechazo de esas partidas. Con todo, el deber de indemnización propio del sistema de responsabilidad objetiva de la Administración Pública, surge ante la acreditación de un daño que ha ocurrido como consecuencia de un funcionamiento administrativo, sea por acción u omisión. Es claro que con todo y la amplitud de este sistema de orientación objetiva (que dimana de la cláusula de responsabilidad pública inmersa en el ordinal 9 de la Carta Magna), la imputación de los efectos lesivos y por ende, el deber de indemnizar o reparación integral del daño, solo surge cuando se acredite una relación de causalidad entre el detrimento y una acción u omisión de un centro de poder público, es decir, debe en todo caso evidenciarse un nexo causal entre el funcionamiento administrativo (como causa generadora) y el daño, como consecuencia material de aquel primero. Lo anterior siempre que no converjan total o parcialmente, causas eximentes que irrumpan en esa relación causal e introduzcan supuestos de liberación de responsabilidad (culpa de la víctima, fuerza mayor y hecho de tercero). En la especie, luego del análisis de fondo se ha establecido que las conductas cuestionadas no presentan el grado de invalidez pretendido por la accionante. Desde ese plano, no existe conducta ilícita que configure el criterio de imputación al cual la reclamante vincula el daño. Es decir, el nexo causal que sustenta este reclamo surge de la relación acto nulo-efectos del acto, mismos que el accionante estima, son la base de su reclamo. Ergo, ante la ausencia de invalidez declarada, no podría emerger el marco relacional que permitiría tener esos reclamos como consecuencia de aquel acto. En la dinámica de la responsabilidad objetiva que nos ocupa, el debate sobre la validez del acto que produce los efectos que en teoría, llevan a una situación lesiva, es determinante para acceder a lo peticionado, por lo que al no haber declaratoria de invalidez alguna, no se observa criterio de imputación al cual pueda asociarse el daño alegado. Ante la falta de nexo de causalidad respecto de los daños y perjuicios reclamados, lo debido es disponer el rechazo de ese extremo petitorio, siendo evidente entonces, respecto de esas partidas, la falta de derecho. De ese modo, por unanimidad, debe disponerse el rechazo de la demanda en cuanto a este particular.

XII.- Corolario. Análisis de las defensas opuestas. La representación del Estado opuso la defensa de falta de derecho, misma que debe ser acogida al no haberse podido establecer la nulidad de los actos impugnados, así como de las indemnizaciones pretendidas. En consecuencia, debe disponerse el rechazo de la demanda en todos sus extremos.

XIII.- Costas. De conformidad con el numeral 193 del Código Procesal Contencioso Administrativo, las costas procesales y personales constituyen una carga que se impone a la parte vencida por el hecho de serlo. La dispensa de esta condena solo es viable cuando hubiere, a juicio del Tribunal, motivo suficiente para litigar o bien, cuando la sentencia se dicte en virtud de pruebas cuya existencia desconociera la parte contraria. En la especie, no encuentra este órgano colegiado motivo para aplicar las excepciones que fija la normativa aplicable y quebrar el postulado de condena al vencido. Por ende, se imponen ambas costas a la accionante.

POR TANTO,

Se acoge la defensa de falta de derecho. En consecuencia, se rechaza en todos sus extremos la demanda incoada por la Municipalidad de San Rafael de Heredia contra el Estado. Son ambas costas a cargo del ente local accionante vencido. El juez Hernández Gutiérrez salva el voto, salvo en lo concerniente al extremo de daños y perjuicios.

José Roberto Garita Navarro José Paulino Hernández Gutiérrez Silvia Consuelo Fernández Brenes Voto salvado del Juez HERNÁNDEZ GUTIÉRREZ:

I.- Breve referencia a los antecedentes del caso . Que en la resolución objeto de impugnación [#185-2012 de 15.00 horas de 18 de mayo de 2012, citada por la Sección Tercera de este Tribunal], se dispuso en lo fundamental la nulidad del acuerdo #9, adoptado en sesión ordinaria #65-2011, celebrada el 21 de febrero de 2011, por el Concejo Municipal de San Rafael de Heredia. En ese acuerdo: i) se estableció la diferencia entre visados catastrales, también conocidos como visados con fines estrictamente catastrales, y visados constructivos, entendidos éstos como los correspondientes a licencias o permisos de construcción; ii) se definió qué se entiende por visado con fines estrictamente catastrales; iii) se establecieron los requisitos exigibles para estos efectos; iv) se advirtió que el control constructivo lo debe realizar la Municipalidad al momento del otorgamiento de la licencia, permiso o visado constructivo, y se establecieron algunos de los requisitos que podrían exigirse; v) finalmente se giró la instrucción a la Administración para que en lo sucesivo el sello de visado indique lo siguiente: “Visado únicamente para efectos de inscripción catastral, no implica autorización, licencia o permiso de construcción, ni implica disponibilidad de servicios”. Dicho acuerdo se originó en una gestión que el 27 de julio de 2010, presentó un grupo de munícipes del Cantón, en aras de simplificar, depurar y actualizar requisitos, según la Ley #8220, y evitar la duplicidad de estos; se hizo referencia además al índice de competitividad y lugar que ocupa el país a nivel internacional en cuanto a la complejidad y cantidad de requisitos para emprender actividades productivas (inversiones, construcciones, nuevas empresas, etc.).

II.- Que en los actos administrativos adoptados por la Corporación Municipal actora, cuya reivindicación pretende a través de la anulación de la resolución dictada por la Sección Tercera de este Tribunal, actuando como jerarca impropio, están implicadas al menos tres cuestiones:

1.- En primer término se trata de un visado con fines catastrales. Esto denota que el visado municipal es un acto de trámite dentro de un procedimiento que se lleva ante el Catastro Nacional, para obtener la inscripción de un plano de agrimensura. La idea consiste en abreviar o simplificar el trámite ante la Municipalidad, cuando se trata de llenar requisitos exigidos por otras dependencias públicas como el Catastro Nacional. En ese sentido, el cumplimiento de requisitos debe mirarse desde las normas que gobiernan el registro de esos documentos, sean la Ley de Catastro Nacional, #6545 de 25 de marzo de 1981, y su Reglamento, Decreto Ejecutivo #34331 de 29 de noviembre de 2007; es decir, las normas deben interpretarse en función de la finalidad a la cual sirven (artículos 10 de la Ley General de Administración Pública, y 10 del Código Civil). Éstas normas precisan tanto la finalidad de la inscripción, como la titularidad de competencia en materia de planificación urbana. El precitado Reglamento, en el Título IV, relativo a los procedimientos de inscripción y cancelación de planos, Capítulo IV, denominado < De los fraccionamientos>, introduce un recordatorio de las normas, valores y principios que tienen las municipalidades en esta materia, resaltando que a estas les corresponde otorgar el visado para fraccionamientos, la verificación y responsabilidad sobre el cumplimiento de requisitos para cada tipo de fraccionamiento “principalmente en lo relativo a fraccionamientos con fines de urbanización” (artículo 81); seguidamente dispone: “Artículo 82.— Planos para fraccionamientos. El plano para fraccionamientos servirá únicamente para que el interesado proceda a su inscripción respectiva en el Registro de la Propiedad Inmueble. ”.

2.- Queda claro que existen diversos tipos de fraccionamientos, y que no toda división material de un inmueble y su posterior inscripción catastral, implica el inicio de un proyecto de desarrollo urbanístico y edificación. Cuando se trata de fraccionar un inmueble sin éstos propósitos, es decir, cuando se trata un fraccionamiento puro y simple, no hay razón para exigir requisitos que son propios del ejercicio de una actividad urbanística en sentido dinámico, constituida por la ejecución de algún proyecto de desarrollo habitacional, por ejemplo. La iniciativa municipal en la planificación urbanística no se ve afectada por la inscripción del plano; las exigencias del interés general en punto al plan, plano o la planificación positiva capaz de controlar el proceso de ordenación urbano y de decidir dónde o cómo urbanizar y edificar, no están siendo acotadas. Por que cuando el registro es para fines constructivos, es evidente que el interesado deberá ajustarse al bloque de legalidad que gobierna la materia de desarrollo y fraccionamiento urbano. Tampoco la Municipalidad actora ha pretendido evadir la aplicación de normas, si no ordenar sus competencias en función de los fines que en cada caso concreto debe satisfacer, cuando es requerida por una persona, un ciudadano, administrado o munícipe. En este punto se advierte coherencia y coordinación, una suerte de diálogo interinstitucional, dentro de una relación triangular, con el propósito de eficientar la dinámica administrativa y realizar derechos fundamentales (artículos 41 de la Constitución Política y 4 del Código Municipal). No es por tanto una actuación fruto de la voluntad desnuda dirigida a facilitar las labores internas, sino inspirada en normas y principios superiores, conforme se precisará en líneas siguientes.

3.- En segundo lugar, t al cual se plantea la cuestión en estos autos, se observa que, en el fondo, la voluntad administrativa se orienta a simplificar trámites y requisitos, en beneficio propio y de los usuarios (artículos 4 y 113 de la Ley General de Administración Pública), lo que se ajusta al principio de celeridad, eficiencia y eficacia como expresión de justicia administrativa pronta. Hay requisitos que aunque están dentro de las leyes de planificación urbana, su cumplimiento no necesariamente forma parte de esta. La estructura normativa debe adecuarse al plexo social actual; al producirse una metamorfosis en la realidad social que sirve de base a las normas formales, la tarea del interprete no es la aplicación mecánica de las normas sino su acomodación a la realidad social. Existe una numerosa cantidad de leyes, entre las que la #8220, configura una síntesis y un grito desesperado, y una copiosa jurisprudencia constitucional en el sentido que las personas tienen derecho a una justicia administrativa pronta, cumplida, sin demoras innecesarias. Y es que los obstáculos administrativos no solo tienen incidencia y reflejos económicos sino que afectan un factor clave en cualquier actividad: el tiempo. De modo que los esfuerzos que en ese sentido se emprendan, sin comprometer el control de juridicidad, deben apoyarse.

4.- En tercer lugar se advierte en la base del primigenio acuerdo administrativo, un deseo de autocontención, en el sentido de no interferir ni incidir en los derechos fundamentales de los administrados, tales como el respeto del derecho de propiedad y sus atributos, y la libre disposición de los bienes. Si de lo que se trata es de inscribir planos sin fines urbanísticos y por ende sin comprometer las competencias municipales en esta materia, de inspección, control, fiscalización y dirección, debe reducirse al mínimo necesario su intervención, sin cargas innecesarias para el usuario. Lo anterior constituye una manifestación del principio de proporcionalidad, según su clásica acepción alemana en el sentido de elegir el medio menos intrusivo para la libertad: las competencias policiales pueden invadir las libertades ciudadanas únicamente al servicio de objetivos legales, y sus medidas no pueden restringir esas libertades más de lo necesario. De modo que la Municipalidad se limita a sellar un plano, sin que ese acto sea capaz de crear derechos subjetivos inamovibles a favor del titular del registro catastral, máxime cuando en el sello constitutivo del visado se especifican sus fines, alcances y consecuencias.

III.- Que en definitiva opto por acoger la demanda en sus extremos principales, con las consecuencias correspondientes, y la deniego en lo relativo a daños y perjuicios. El acuerdo que se pretende revivir tiene por propósito simplificar trámites y requisitos en función de los alcances y fines del visado requerido, lo que es congruente con los derechos fundamentales implicados, acomodando las normas a la realidad social actual, sin renunciar a las potestades municipales de orden, planificación, fiscalización y control urbano. En cuanto a dicha petitoria y costas, me adhiero al voto de mayoría.

JOSE PAULINO HERNANDEZ G.

ASUNTO: PROCESO DE PURO DERECHO ACTORA: Municipalidad de San Rafael de Heredia DEMANDADO: El Estado IGWTHUP.

JRGN. 2014

ASUNTO: PROCESO DE PURO DERECHO ACTORA: Municipalidad de San Rafael de Heredia DEMANDADO: El Estado No. 134-2014-VI.

TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN SEXTA, SEGUNDO CIRCUITO JUDICIAL DE SAN JOSÉ. Goicoechea, a las once horas del veintinueve de agosto del dos mil catorce.

Proceso de conocimiento declarado de puro derecho establecido por la Municipalidad de Heredia, representada por su Alcalde, señor Nombre139916 , cédula de identidad número CED78573, bajo la representación judicial del señor Nombre24058 , carné 3425, contra el contra el Estado, representado en este proceso por el señor Procurador Bernardo Lara Flores, cédula de identidad número CED1236.

RESULTANDO:

1.- En fecha 16 de mayo del 2013, la Municipalidad de Heredia formula la demanda que ha dado origen a la presente causa judicial para que en sentencia se disponga: "a) Solicito se declare la disconformidad de la resolución No. 185-2012 de la Sección Tercera del Tribunal Contencioso Administrativo con el ordenamiento jurídico y de todos los actos o las actuaciones conexas. b) Solicito se anule totalmente la resolución No. 185-2012 de la Sección Tercera del Tribunal Procesal Contencioso Administrativo. c) Solicito se restablezca la vigencia del acuerdo anulado y se deje sin efecto la orden de anular los visados otorgados, ni anular todos los permisos de construcción otorgados en consecuencia. d) Solicito se declare que los visados otorgados fueron conforme al ordenamiento jurídico-administrativo y están vigentes. e) Solicito la condena al Estado al pago de daños y perjuicios." (Folios 35-55 del principal) 2.- Conferido el traslado de ley, el mandatario estatal contestó de manera negativa. Opuso la defensa de falta de derecho. (Folios 63-66 del legajo principal) 3.- La audiencia preliminar establecida en el ordinal 90 del Código Procesal Contencioso Administrativo, que se encuentra grabada en el sistema digital de este Despacho, fue celebrada el día 08 de abril del 2014, con la asistencia de ambas partes. En tal audiencia, el presente asunto fue declarado como de puro derecho y las partes rindieron conclusiones. El expediente respectivo fue remitido a este órgano colegiado Administrativo para la emisión del fallo pertinente en fecha 28 de julio del 2014, según consta en auto de pase visible a folio 86 vuelto del expediente judicial.

4.- En los procedimientos ante este Tribunal no se han observado nulidades que deban ser subsanadas.

Redacta el juez Garita Navarro con el voto afirmativo de la jueza Fernández Brenes. El juzgador Hernández Gutiérrez salva el voto, salvo en lo concerniente en cuanto al reclamo de daños y perjuicios;

CONSIDERANDO.

I.- Hechos probados. De relevancia para efectos del presente proceso se tienen los siguientes: 1) Por acuerdo adoptado en la sesión ordinaria N°65-2011, celebrada el 21 de febrero del 2011, el Concejo Municipal de San Rafael de Heredia dispuso, en lo que interesa, lo siguiente: "Considerando. Primero: Que la Municipalidad de San Rafael de Heredia ha establecido los requisitos para visado de planos de fincas del cantón. Se trata en la actualidad de 16 requisitos. Segundo: Que al establecerse los requisitos para visados de planos, no se ha hecho ningún tipo de diferenciación entre visado catastral, también conocido como visado con fines catastrales y visado con fines constructivos o permiso constructivo. Tercero: Que en la lista de requisitos establecidos por la Municipalidad de San Rafael de Heredia para visados, se mezclan requisitos que son exigibles tanto para un visado con fines estrictamente catastrales, como de permisos o visados constructivos, lo cual ha generado confusión y atrasos en los trámites de los munícipes del cantón, situación que atenta contra el espíritu de la Ley 8220, que es la Ley de Protección al Ciudadano del Exceso de Trámites y Requisitos Administrativos. Cuarto: Que el visado catastral o visado con fines catastrales, es aquel que la Municipalidad debe otorgar siempre y cuando el plano que se pretende inscribir cumpla con los requisitos para inscripción del mismo, resultando inaceptable que para el otorgamiento de simples visados catastrales, se soliciten requisitos como disponibilidad de servicios básicos de agua y electricidad, que los planos que se pretenden segregar presenten ancho de vía de catorce metros, que se realicen obras de infraestructura frente a la propiedad, estudios de impacto ambiental, estudios hidrogeológicos, hidráulicos e hidrológicos, con el fin de demostrar que los fraccionamientos lotificaciones y segregaciones no impactarán o dañarán los recursos hídricos, construcción de sistemas de desfogue, etc. Quinto: Que los requisitos antes indicados, podrían considerarse para el otorgamiento de licencias constructivas o visados constructivos de lotificaciones, de desarrollos urbanísticos o aparcelamientos agrícolas que impliquen desarrollos constructivos, no así para simples visados catastrales mediante los cuales únicamente se pretende inscribir un plano en el Catastro Nacional y posteriormente realizar una segregación, sin que la segregación por sí misma implique ningún tipo de autorización constructiva o de cualquier otra actividad humana, pues es perfectamente posible que se pretendan hacer segregaciones y no se pretendan construcciones de ningún tipo, caso en el que la mayoría de los requisitos que en la actualidad se exigen para visados catastrales sean excesivos e inaceptables, pues se entiende que el control constructivo lo puede ejecutar la Municipalidad de San Rafael de Heredia, por medio del permiso, licencia o visado de construcción, caso en el que sí podrían ser aplicables los requisitos establecidos de acuerdo a cada caso concreto, pues por medio del mismo -del control constructivo que se ejerce por medio del permiso o visado constructivo-, se puede garantizar que no se vaya a construir sobre futuros derechos de vía, que el terreno en el que se pretenda construir tenga los servicios básicos de electicidad y agua potable, que el terreno cuente con las obras de infraestructura en la parte frontal y que en caso de propiedades que se encuentren en zonas de protección, si se pretenden realizar construcciones, se presenten los estudios de impacto ambiental, hidrogeológicos, hidráulicos e hidrológicos, principalmente en lo que se ha definido como Zona 1 de Microcuencas de los Ríos Ciruelas, Segundo, Bermúdez, Tibás y Pará y que se cuente con los desfogues, de conformidad con las reglas establecidas por la Municipalidad. Sexto: Que el visado con fines catastrales, servirá únicamente para que el interesado proceda con su respectiva inscripción y no para construir y se trata de un visto bueno en el que se analiza de forma muy general lo que se pretende hacer. (...) Sétimo: Que en razón de lo expuesto, no quedan dudas de que el visado municipal de planos para efectos catastrales, es diferente al permiso de construcción o visado de construcción, pues aunque ambos son otorgados por la Municipalidad, se requiere el visado catastral primero para después tramitar la licencia o permiso de construcción. Por Tanto: El Concejo Municipal de San Rafael de Heredia en ejercicio de las atribuciones que le confiere el Código Municipal, Acuerda: Acuerdo #9: Primero: Establecer la diferenciación entre visados catastrales también conocidos como visados con fines estrictamente catastrales y visados constructivos, los cuales corresponden a licencias o permisos de construcción. Segundo: Determinar que el visado catastral o visado con fines estrictamente catastrales, es aquel que la Municipalidad otorga cuando ha determinado que el plano que se pretende catastrar cumple con los requisitos de inscripción catastral y para tal efecto únicamente pueden exigirse los siguientes requisitos: a. Carta de solicitud de Visado firmada por el topógrafo responsable, el propietario del terreno o titular del plano, que incluya dos medios para recibir notificaciones. b. Original y copia de la minuta de rechazo del Catastro Nacional. c. Dos originales nuevos del plano a catastrar con los errores indicados por el Catastro Nacional debidamente corregidos. d. Planos de finca madre o planos a modificar. e. Para el caso de fraccionamiento aportar croquis detallado del mismo, firmado por el topógrafo responsable. f. Estar al día con el impuesto de bienes inmuebles y con la declaración de bienes inmuebles. Tercero: Determinar que el control constructivo lo debe realizar la Municipalidad de San Rafael de Heredia al momento del otorgamiento de licencias, permisos o visados constructivos, momento en el cual se puede verificar el cumplimiento de las reglas establecidas al efecto. Cuarto: Aclarar que como requisitos de dicho control constructivo y aplicables para el otorgamiento de permisos, licencias o visados de construcción, pueden exigirse algunos requisitos que actualmente se aplican en forma errónea para el visado catastral de planos, entre los que se encuentran: a. Demostrar que en el sector se prestan los servicios básicos de agua, electricidad y recolección de residuos. b. Demostrar que la obra constructiva respetará el derecho de vía equivalente a 14 metros lineales, en el caso de caminos con derechos de vía inferiores a 14 metros lineales, demostrar que dicha obra no se realizará en la parte que corresponderá a una futura ampliación vial para completar esos 14 metros. c. Realizar obras de infraestructura frente a la propiedad, cuyo permiso y supervisión estará a cargo del Departamento de Desarrollo y Control Urbano de la Municipalidad. d. En los distritos de Angeles y Concepción, en la Zona 1 de las Microcuencas de los Ríos Ciruelas, Segundo, Bermúdez, Tibás y Pará, en el caso de lotificaciones o aparcelamientos agrícolas que impliquen desarrollos constructivos debe presentarse viabilidad ambiental del proyecto, y caso que la construcción implique infiltración de residuos en el suelo o subsuelo, se requerirán estudios o evaluaciones hidrogeológicas que acrediten que tales infiltraciones no afectarán los mantos acuíferos o certificación de profesional responsable que acredite que el proyecto no contempla inflitraciones de ningún tipo, y además debe presentarse respecto de las aguas superficiales estudio hidráulicos e hidrológicos que demuestren que el proyecto no impactará negativamente el recurso hídrico de la zona, principalmente las fuentes existentes. e. Construcción de sistemas de desfogue y/o infiltración de aguas pluviales. f. En caso de que el predio se encuentre afectado por servidumbre de paso de líneas de transmisión, se requerirá alineamiento del ICE. g. Timbre fiscal de diez colones adherido a la solicitud. h. Estar al día con el impuesto de bienes inmuebles y con la declaración de bienes inmuebles. Quinto: Instruir a la Administración para que en lo sucesivo se modifique el sello de visado catastral y se indique en el mismo la siguiente información: "Visado únicamente para efectos de inscripción catastral, no implica autorización, licencia o permiso de construcción, ni implica disponibilidad de servicios. (...)" (Hecho no controvertido. Folios 9-20 del administrativo). 2) El 7 de marzo del 2011, la señora Nombre36627 presentó recurso de apelación contra el acuerdo indicado en el hecho anterior, argumentando que el acuerdo no se encontraba fundamentado en la Ley de Planificación Urbana ni en el Reglamento para el Control Nacional de Fraccionamientos y Urbanizaciones, así como en la Ley del Catastro Nacional y su reglamento. (Hecho no controvertido, folios 27-41 del administrativo) 3) En el acuerdo N°6, adoptado en la sesión ordinaria número 70-2011, celebrada el 14 de marzo del 2011, el Concejo Municipal admitió el recurso de apelación para ante la Sección III del Tribunal Contencioso Administrativo. (Folios 45-46 del administrativo) 4) Mediante la resolución No. 185-2012 de las 15 horas del 18 de mayo del 2012, la Sección III del Tribunal Contencioso Administrativo, actuando como contralor no jerárquico en materia municipal dispuso: "POR TANTO. Se anula el acuerdo N°9, adoptado por el Concejo Municipal de San Rafael de Heredia en la sesión ordinaria número 65-2011, del 21 de febrero del 2011. Se ordena comunicar al Ministerio Público sobre el incumplimiento de la medida cautelar ordenada por resolución de las 14:45 horas del 14 de junio del 2011 dictada por este Tribunal. Tome nota la Municipalidad de San Rafael de Heredia de las consideraciones dadas en esta resolución respecto de los visados otorgados mediante oficios N°320-OFCT-MSRH-2011 y 321-OFCT-MSRH-2011 del Departamento de Topografía y Catastro. Se da por agotada la vía administrativa." (Folios 1-17 del principal) 5) En el considerando IX de ese voto referido en el aparte previo, la citada instancia ordenó a la Municipalidad accionante proceder a anular los visados otorgados mediante los oficios 320-OFCT-MRSH-2011 y 321-OFCT-MSRH-2011, del Departamento de Catastro. En ese sentido el fallo indicó en lo relevante: "En cuanto a los visados que fueron otorgados mediante los oficios 320-OFCT-MSRH-2011 y 321-OFCT-MSRH-2011, del Departamento de Catastro, y los posteriores que se generaron a partir de éstos, el Concejo Municipal deberá implementar los procedimientos necesarios para declarar su invalidez, en virtud de haber sido conferidos con sustento en el acuerdo que aquí se está anulando. Esta situación es responsabilidad exclusiva de la Municipalidad de San Rafael de Heredia, toda vez que esos visados no se debieron otorgar al existir una orden cautelar emanada de esta autoridad y debidamente comunicada que así lo impedía." (Folios 1-17 del judicial) 6) Que mediante el oficio No. 011-DCT-MSRH-2014 del 19 de febrero del 2014 del Departamento de Topografía y Catastro de la Municipalidad de San Rafael de Heredia, se incluye listado de 400 visados otorgados al amparo del acuerdo 9 de la sesión ordinaria 65-2011 del Concejo Municipal de San Rafael de Heredia. (Folios 71-82 del judicial) II.- Objeto del proceso. Alegaciones de las partes. En la especie, el presente proceso versa sobre el análisis de validez de la conducta emitida por la Sección Tercera del Tribunal Contencioso Administrativo y Civil de Hacienda, fungiendo como contralor no jerárquico (denominado comúnmente como "jerarca impropio bifásico" en materia municipal). La municipalidad demandante aduce, el voto cuestionado es ilegal en cuanto es posible otorgar visados a segregaciones simples de fincas frente a calle pública existente. Dice, ese voto ordena que la Municipalidad debe anular todos los visados otorgados durante la vigencia del acuerdo impugnado, lo que, estima, implica cuantiosas indemnizaciones para revocar los visados y permisos de construcción para decenas de casas. Menciona, en el acuerdo, la Municipalidad estableció la diferencia entre los visados catastrales y los constructivos, fijando requisitos para visar planos de fraccionamientos y para otorgar permisos de construcción, haciendo una lista de las exigencias que fija el ordenamiento jurídico para cada tipo. Estima un error que la Sección III haya considerado que el ayuntamiento estaba simplificando requisitos y prescindiendo de algunos. Asegura haber realizado esa distinción para precisar los requisitos en fraccionamientos o segregaciones simples frente a vía pública existente. Remite a los ordinales 32 del Reglamento a la Ley de Planificación Urbana, 79 y 81 del Reglamento a la Ley del Catastro Nacional. Expresa, el canon 33 de la Ley de Planificación Urbana exige el visado municipal para los fraccionamientos en terrenos o inmuebles situados en distritos urbanos. A su juicio, estas normas establecen la necesidad de que la Municipalidad otorgue el visado haciendo constar que verificó el área de las porciones resultantes. Estima, el visado se requiere para las segregaciones simples, siendo que el Reglamento a la Ley de Catastro no exige la emisión de un visado diferente al Municipal para las segregaciones simples, siendo necesario para verificar que la parcela fraccionada cumpla con la normativa municipal. Expone, acorde al ordinal 34 de la Ley de Planificación Urbana, la falta de visado hace imposible la inscripción, por lo que los planos para fraccionamientos y segregaciones serán presentados una única vez ante la Municipalidad. Estima correcta la diferencia que hizo el ente local entre los visados para fines catastrales para distinguirlos de los permisos de construcción, pues no se exige verificar la variable ambiental en los fraccionamientos simples, requisitos que sí están contenidos en el apartado 3 del acuerdo municipal cuestionado, que fija exigencias para el control constructivo. Se refiere a la diferencia entre fraccionamiento y urbanización. Critica que la Sección III no haya utilizado los criterios diferenciadores fijados por el Tribunal Registral, Sala Constitucional y Ley de Planificación Urbana. En los fraccionamientos simples no haya apertura de calles ni donación de áreas, por lo que, considera, que se omiten requisitos en esos casos. Cita el voto 087-2005 del Tribunal Registral Administrativo que analizó el criterio de clasificación catastral 03-2002, y que reorganizó las competencias de las municipalidades y el INVU en materia de visado para fraccionamientos y urbanizaciones. Invoca el concepto de fraccionamiento del artículo 1 de la Ley de Planificación Urbana y numeral I.9 del Reglamento para el Control Nacional de Fraccionamientos y Urbanizaciones, significado que se contrapone con el de "urbanización", siendo la diferencia que en la segunda se da la apertura de calles, lo que no sucede en la primer categoría señalada. Estima que la decisión de la Sección III no es acorde con esos conceptos. Acusa, incurre en el mismo yerro en que había incurrido el Catastro Nacional y que corrigió el Tribunal Registral Administrativo, al insistir en el tema de fraccionamiento en vías de urbanización y urbanizaciones encubiertas. Dice, ese criterio es inexistente en nuestro ordenamiento, pues el concepto de urbanización no se determina por número de lotes. Critica que la Sección III haya concluido que se otorgaron visados para la segregación que en realidad era una urbanización. Relata, la Municipalidad otorgó cerca de 400 visados de segregaciones conforme al acuerdo anulado, en su mayoría simples frente a calle pública. Acota, el acto cuestionado no analizó las directrices de Nombre3456 y Nombre2449 relacionadas con los requisitos exigibles a los fraccionamientos simples. Asevera, en ese tipo de fraccionamientos no son necesarios estudios hidrogeológicos, ni la viabilidad ambiental, por lo que aún anulando los visados otorgados, para concederlos de nuevo no tendría que solicitar esos estudios. Estima que por las razones dichas el acto impugnado es absolutamente nulo. Por su parte el Estado señala, el acuerdo No. 9 de la sesión ordinaria 65-2011 del Concejo Municipal de San Rafael de Heredia, estableció una diferencia entre los visados con fines eminentemente catastrales y los visados constructivos, que corresponden a licencias o permisos de construcción. Contra esa decisión se formuló recurso de apelación, en virtud del cual, la Sección Tercera de este Tribunal concluyó que conforme a la legislación aplicable, el Concejo Municipal incurrió en una desviación de poder al haber establecido clasificaciones de visados y disponer la dispensa en el cumplimiento de algunos requisitos, en contravención del artículo 33 de la Ley de Planificación Urbana y el artículo 4 de la Ley No. 8220. Dice, el Tribunal señaló que lo exigido en la Ley No. 8220 corresponde únicamente a la publicación de los requisitos establecidos y exigidos por la legislación, no siendo posible establecer distinciones no contempladas en la normativa respectiva. Estima, en el presente asunto se confunde el concepto de visado municipal, el que la Sección Tercera visualiza como un único acto que deberá ser otorgado por las autoridades municipales frente a la existencia de fraccionamientos de inmuebles, sin excepción. Estima que el acto reprochado fue dictado con la fundamentación suficiente y en apego a la normativa aplicable al caso concreto. Sobre los daños reclamados, estima, se desatiende el ordinal 58.1e) del Código Procesal Contencioso Administrativo. A partir de lo expuesto, de seguido se ingresa al análisis de validez que supone las pretensiones formuladas en este caso.

III.- Sobre la naturaleza de la función realizada por la Sección III del Tribunal Contencioso Administrativo. Atendiendo al objeto de este proceso, resulta necesario necesario establecer con claridad, la participación de la Sección Tercera del Tribunal Contencioso Administrativo en este caso. Como parte de las jerarquías impropias de grado bifásico que aún perviven, ese órgano funge como contralor no jerárquico en materia municipal. Tal competencia se ha otorgado tomando como base lo preceptuado por el ordinal 173 de la Carta Magna. En esa línea, en el Código Procesal Contencioso Administrativo, en el Título IX Procesos Especiales, en el capítulo II regula el denominado "Recurso no jerárquico en materia municipal". El mandato 189 ibidem señala con claridad: "Será de conocimiento del Tribunal de lo Contencioso-Administrativo, la apelación contra los acuerdos municipales, establecida en el artículo 173 de la Constitución Política.". Por su parte, el artículo 163 del Código Municipal asigna igual potestad respecto de los actos que emanen del Alcalde Municipal. Así lo imponen a demás los ordinales 156 y 162 del Código Municipal, que fija la potestad de revisión de los actos que emanen del Concejo y del Alcalde respectivamente. Desde esa óptica, se constituye en un contralor no jerárquico en materia municipal, cuyas decisiones agotan la vía administrativa, requisito este último que resulta preceptivo para acudir a la tutela jurisdiccional según lo establecido por el artículo 31 del Código Procesal Contencioso Administrativo y el fallo 3669-2006 de la Sala Constitucional. Así se ha interpretado en precedentes de este Tribunal, dentro de los cuales se puede mencionar el fallo No. 305-2005 de las 14 horas 10 minutos del 29 de julio del 2005, que sobre el particular señala: "III.-DE LA COMPETENCIA DEL TRIBUNAL SUPERIOR CONTENCIOSO.- Estima pertinente este Tribunal aclararle al recurrente que la participación que tiene en la gestión municipal deriva directamente de lo dispuesto en el artículo 173 de la Constitución Política, que lo estatuye como jerarca impropio de las corporaciones municipales, al asignarle el conocimiento definitivo de los acuerdos del Concejo –órgano deliberativo de las municipalidades (artículo 12 del Código Municipal)–. Es así como se constituye en un jerarca impropio bifásico de los entes locales, esto es, se constituye en órgano superior de un ente distinto de la esfera organizativa que conoce, en tanto está residenciada en un órgano jurisdiccional, al estar dependiente del Poder Judicial, pero ejerciendo una función administrativa, con lo cual, agota esa vía. En estos supuestos, nunca puede actuar de oficio, de donde la tutela que ejerce sólo es a instancia de parte, y únicamente referido a asuntos de legalidad, no de discrecionalidad (al tenor de lo dispuesto en el artículo 181 de la Ley General de la Administración Publica); sin embargo, sí puede sustituir, anular y corregir con ocasión del recurso formulado, precisamente al tenor de las facultades que se le reconocen en el artículo 102 de la Ley General de la Administración Publica." Empero, de las competencias revisoras que ejerce dicha Sección respecto de las conductas municipales en su papel de jerarca impropio, se excluyen las siguientes materias: a) tributaria municipal, en la que en tesis de principio opera el régimen recursivo establecido por el Código de Normas y Procedimientos Tributarios, y en virtud del cual las apelaciones contra las decisiones locales las dirime el Tribunal Fiscal Administrativo (salvedad de la materia de patentes, en la que regulaciones específicas permiten este control), b) contratación administrativa municipal, en la que aplican las regulaciones de la Ley de la Contratación Administrativa, con agotamiento de la vía por parte de la Contraloría General de la República o el jerarca interno respectivo, según lo establece el canon 155 del Código Municipal y c) empleo público municipal , en los supuestos de régimen especial de impugnación que estatuye el numeral 150 del Código Municipal, norma que remite la apelación al Tribunal de Trabajo respectivo, cuando se trate del régimen estatutario que dependa del Alcalde (ordinal 161 párrafo final del mismo cuerpo legal). En cuanto a esta función que ejerce la Sección Tercera, se insiste, su competencia surge a petición de parte, sin que sea viable la revisión oficiosa de un determinado asunto. Por demás, su examen debe versar sobre aspectos de estricta legalidad, lo que viene dicho no solamente por el numeral 181 de la Ley No. 6227, sino además, se desprende de lo preceptuado por el canon 156 del Código Municipal en cuanto expone: "Los recursos de revocatoria y apelación ante el concejo deberán interponerse, en memorial razonado, dentro del quinto día. La apelación podrá plantearse solo por ilegalidad; la revocatoria también podrá estar fundada en la inoportunidad del acto. El concejo deberá conocer la revocatoria en la sesión ordinaria siguiente a la presentación. La apelación será conocida por el Tribunal Superior Contencioso-Administrativo. (...)" Igual regla sigue el canon 162 ibidem, a propósito de las apelaciones formuladas contra las decisiones del alcalde, sea conociendo directamente o mediante recurso de alzada. Lo anterior supone que el papel que ejerce este órgano se traduce en un control de legalidad del acto precedente dentro del marco de los agravios esbozados por la parte recurrente. De ahí que resulte necesario en el sub exámine, ingresar a la valoración del cumplimiento de tales parámetros en el caso concreto.

IV.- Sobre la jerarquía impropia bifásica. Potestades. Límites. En las relaciones internas que se producen en las Administraciones Públicas, las diversas conductas que se emitan dentro de un procedimiento administrativo se encuentran sujetas a un régimen recursivo. Se impone en estas lides el principio de taxatividad impugnaticia en virtud del cual, solo son procedentes los recursos que expresamente haya establecido el legislador, contra las actuaciones frente a las cuales, se haya establecido ese determinado remedio procedimental. Lo anterior puede observarse, como tesis general, en el marco del ordinal 345 de la Ley General de la Administración Pública. Conforme lo señala el canon 350 ibidem, en el procedimiento administrativo cabrá una única instancia de alzada, con independencia de la procedencia del acto recurrido, siendo el órgano de alzada el llamado a agotar la vía administrativa. En esa dinámica, el conocimiento del recurso ordinario de alzada (apelación), en tesis primaria, corresponde al jerarca natural, en virtud de las competencias que le asignan los inciso b y d del mandato 102 de ese cuerpo legal referido que le empoderan para vigilar la acción del inferior, para constatar su legalidad y conveniencia, así como adoptar las medidas necesarias para ajustar la conducta del inferior a la ley y a la buena administración. Ahora, esa potestad revisora puede darse de oficio o a gestión de parte, esto último, claro está, vía recurso administrativo. No obstante, en determinadas situaciones, el ordenamiento jurídico establece supuestos en los cuales, se veda al jerarca natural (o propio), el ejercicio de esta potestad y le impide conocer de las medidas recursivas ordinarias apelativas, asignando esta competencia a otra unidad administrativa o pública. En este último supuesto, se está frente a la denominada "jerarquía impropia" o contralor no jerárquico. Dentro de esas hipótesis, se concreta, a modo de simple referencia, el fenómeno de la desconcentración, en la cual, en virtud del ordinal 83 de la citada legislación, se impide al jerarca propio, revisar, avocar o sustituir, relativizando y disminuyendo el conjunto de facultades del jerarca. En tal caso, a fin de concretar la posibilidad de que el destinatario de un acto desfavorable pueda recurrirle en alzada, por criterios de eficiencia administrativa, se dispone la creación de otro órgano, normalmente desconcentrado, cuya competencia primaria (o única la mayor de las veces) va a ser precisamente el conocimiento de la apelación que por exclusión legal, no puede atribuirse el jerarca natural. Ejemplo de ello se evidencia en materia de transporte remunerado de personas, regulado por la Ley No. 7969, en la cual, las decisiones del Consejo de Transporte Público (órgano de desconcentración máxima adscrito al Ministerio de Obras Públicas y Transportes) pueden ser apeladas ante el Tribunal Administrativo de Transportes, cuya naturaleza orgánica es justamente un órgano desconcentrado. Con todo, ese fenómeno se presenta además en áreas del conocimiento administrativo impregnadas de complejidad técnica, que han justificado la asignación aludida en otras instancias administrativas diversas al jerarca, en razón de su especialidad en la materia específica que conocen. Dentro de estas puede traerse a colación la materia tributaria, en la que la citada competencia apelativa se otorga al Tribunal Fiscal Administrativo o bien al Tribunal Aduanero Nacional. Constituyen estas muestras de un desarrollo de esa figura en el régimen patrio, acompañado de otros casos en que ocurre igual tratamiento, que resulta innecesario mencionar en el presente fallo. Así visto, el control no jerárquico trata de un instituto jurídico que tiene como efecto, se insiste, la asignación de competencia (por tanto definitiva, exclusiva y excluyente) para resolver el recurso de apelación formulado ante actos de otra unidad administrativa, que por ende, cercena de las potestades del jerarca propio la revisión a gestión de parte de esas conductas. A diferencia de la jerarquía natural, en el control no jerárquico, no se presenta una relación de jerarquía (cuya definición se observa en el mandato 101 de la citada Ley No. Placa1223); las potestades del contralor impropio se direccionan únicamente a revisar la conducta pública al conocer del recurso apelativo. Ello supone una delimitación de sus competencias, en tanto no puede ingresar a revisar de oficio ese acto, sino que sus poderes solo emergen ante la presentación de un recurso de esta naturaleza. Así en efecto se colige de los numerales 180 y 181 de la Ley General de la Administración Pública en cuanto precisan: "Artículo 180. Será competente, en la vía administrativa, para anular o declarar la nulidad de un acto el órgano que lo dictó, el superior jerárquico del mismo, actuando de oficio o en virtud de recurso administrativo, o el contralor no jerárquico, en la forma y con los alcances que señale esta ley." De seguido el precepto 181 precisa el parámetro de ese ejercicio al señalar: "El contralor no jerárquico podrá revisar sólo la legalidad del acto y en virtud de recurso administrativo, y decidirá dentro del límite de las pretensiones y cuestiones de hecho planteadas por el recurrente, pero podrá aplicar una norma no invocada en el recurso." De lo anterior se desprende, como aspecto relevante, que el contralor no jerárquico no puede conocer de oficio, sino que depende de la acción de la parte recurrente para abrir su competencia, la cual, estará limitada, con exclusividad, al conocimiento y resolución del recurso de apelación, sin que pueda ingresar a examinar cuestiones ajenas a éste. Por otro lado, su ámbito de control recae en el análisis de legalidad del acto, empero, tal examen debe enmarcarse dentro de las alegaciones, imponiéndose por ende una suerte de congruencia que le exige limitarse a lo pretendido y cuestiones de hecho planteadas por el impugnante, según se enfatiza en el canon 181 mencionado. De lo anterior se desprende que en esta figura, el titular de la competencia de alzada no puede valorar todas las cuestiones de hecho y de derecho aunque no hayan sido debatidas por las partes (artículo 132 LGAP), sino que en este escenario, la medida apelativa lo será "en relación", lo que implica, solo puede pronunciarse sobre lo pretendido y bajo un estricto análisis del cuadro fáctico planteado. Tal sujeción a lo alegado se observa, además, en los preceptos 67.1 (declaratoria de incompetencia), y el precepto 184, ambos de la Ley General de referencia. Empero, debe aclararse que al conocer el recurso, dentro de los límites aludidos, puede anular o corregir el acto cuestionado o incluso, si las condiciones del caso lo permiten, sustituir lo decidido por el órgano a quo, adoptando otra decisión. Esto último no debe confundirse con la figura de la sustitución del acto regulada por el precepto 97 de la Ley General de la Administración Pública. Ahora bien, la figura bajo examen admite una tipología bimodal, denominadas monofásica y bifásica. La primera (monofásica), se presenta cuando el control no jerárquico es ejercido por un órgano o ente de la Administración Pública. La bifásica se da cuando ese jerarca impropio es un órgano del Poder Judicial, que en esa dinámica, no ejerce función jurisdiccional, sino meramente administrativa. Es decir, en estos casos, la participación del órgano judicial es para resolver un recurso administrativo, de ahí que sus decisiones no puedan catalogarse como sentencias, categoría que solo es propia de los procesos jurisdiccionales, al amparo del precepto 153 del Código Procesal Civil. Ostentan por ende, la naturaleza de actos administrativos que dada su finalidad, dan por agotada la vía administrativa. Es este el caso de la función que realiza la Sección Tercera del Tribunal Contencioso Administrativo en materia municipal, tema que infra se abundará. Cabe señalar en este punto que la Sala Constitucional, en el voto No. 2005-6866 de las 14 horas 37 minutos del primero de junio del 2005, sobre este tema en particular expresó en lo que viene relevante al caso: "(...) El contralor no jerárquico, a tenor de lo establecido en el artículo 181 de la Ley General de la Administración Pública, puede revisar, únicamente, la legalidad del acto en virtud de recurso administrativo y debe decidir dentro del límite de las pretensiones y cuestiones de hecho planteadas por el recurrente pudiendo aplicar una norma no invocada en el recurso. Sin embargo, en nuestro ordenamiento jurídico al encontrarse plenamente recogidos en la ley positiva los límites de la discrecionalidad (artículos 15, 16, 17, 158, párrafo 4°, y 160 de la Ley General de la Administración Pública) eventualmente, el contralor no jerárquico puede revisar, también, la oportunidad, conveniencia o mérito del acto impugnado." Cabe precisar que en este tipo de relaciones de control no jerárquico, en caso de que la Adminisración aquo no se encuentre conforme con lo resuelto en sede apelativa externa, por considerarlo contrario al ordenamiento jurídico o intereses públicos, deberá acudir, caso de tratarse de la Administración Central, a un proceso de lesividad, o bien, cuando se esté frente a administraciones descentralizadas, a un proceso inter- administrativo, conforme a las regulaciones que establece sobre el particular el Código Procesal Contencioso Administrativo.

V.- Sobre las razones dadas por el contralor no jerárquico. El objeto de este proceso estriba en determinar la validez de la resolución No. 185-2012 de las 15 horas del 18 de mayo del 2012 de la Sección III del Tribunal Contencioso Administrativo, fungiendo como instancia de apelación externa (control no jerárquico) de lo dispuesto por el Concejo Municipal de San Rafael de Heredia en el acuerdo 09 de la sesión ordinaria 65-2011 del 21 de febrero del 2011. En concreto, dicha Sección III, sustentó su decisión en los siguientes aspectos: " En lo esencial, el acuerdo venido en alzada creó dos categorías de visados de planos que denominó como "visados catastrales" y "visados constructivos". Así, el Concejo Municipal, invocando la aplicación de la Ley 8220 (Ley de Protección al Ciudadano del Exceso de Trámites y Requisitos Administrativos), consideró que resultaba inaceptable que para el otorgamiento de visados catastrales se solicitaran requisitos tales como: disponibilidad de servicios de agua y electricidad, exigencia de planos que presentaran vías con un ancho de 14 metros, estudios hidrogeológicos con el fin de demostrar que los fraccionamientos no impactan los recursos hídricos, entre otros. En criterio de los regidores, este tipo de requisitos podrían considerarse para el otorgamiento de licencias constructivas o visados de segregaciones con fines constructivos, no así en los visados que denominan como "simples", pues a su juicio, en éstos el interesado únicamente pretende inscribir un plano en el Catastro Nacional, no construir.- Sobre el particular, este Tribunal encuentra que tanto los motivos como el contenido y el fin del acto recurrido son contrarios al ordenamiento jurídico. IV.- El visado es un acto típico de autorización mediante el cual los gobiernos locales, en el uso de las potestades-deberes que le asigna el artículo 169 de la Constitución Política, controlan que las acciones de disposición sobre los bienes inmuebles, se ajusten o adecuen a la normativa reguladora de la planificación y ordenamiento del territorio, que está integrada por las leyes y reglamentos relativos a la materia ambiental, la materia de salud, la materia constructiva, la materia de dominio público y, por supuesto, los Planes Reguladores de cada cantón y demás normativa técnica emitida por el Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo. La figura del visado está contemplada expresamente en el artículo 33 de la Ley de Planificación Urbana, que al efecto señala así: "Para todo fraccionamiento de terrenos o inmuebles situados en distritos urbanos y demás áreas sujetas a control urbanístico, será indispensable haber visado antes, en la oficina municipal autorizada, el plano que indique la situación y cabida de las porciones resultantes y que, además, el notario o funcionario público autorizante, dé fe en el acto de extensión u otorgamiento del documento respectivo, de que la división coincide con la que exprese dicho plano. Los fraccionamientos que se hagan por documento privado, al igual que en los documentos públicos, se reputarán ineficaces si carecen de razón notarial o municipal sobre la preexistencia del plano visado." (la negrita es suplida). Como puede colegirse fácilmente, la norma legal establece un único acto de visado municipal y un único supuesto fáctico que torna exigible la obtención de ese acto administrativo por parte de los entes locales; nos referimos a los fraccionamientos de inmuebles, sin excepción alguna. Esto quiere decir que siempre que un particular quiera realizar una segregación en cualquier terreno, sin importar cuál sea la finalidad que persigue con ella, previamente la Municipalidad competente debe dar su autorización mediante el acto de visado, lo que supone, a su vez, que el ente local en el ejercicio de sus deberes, comprobó materialmente que ese fraccionamiento resultaba acorde con el ordenamiento jurídico. Cabe apuntar que el Reglamento para el Control Nacional de Fraccionamientos y Urbanizaciones, analizado en armonía con la Ley de Planificación Urbana, contiene una serie de regulaciones que dejan claro que el acto de segregación tiene un necesario vínculo con el destino que se le dará a la tierra, lo cual queda evidenciado, inclusive, en el mismo plano, en donde el profesional responsable anota la naturaleza o destino del inmueble fraccionado.- V.- En el caso concreto, el Concejo Municipal estableció, por vía de acuerdo, una diferenciación entre "visados catastrales" y "visados constructivos" inexistente en el artículo 33 de la Ley de Planificación Urbana. La distinción además resulta falaciosa, porque parte de la absurda concepción de que en unas ocasiones el visado se solicita, únicamente, para obtener la inscripción del plano en el Catastro Nacional y en otras ocasiones el visado es para levantar edificaciones. Aquí es importante señalar que el control en materia urbanística inicia a partir de toda acción de fraccionamiento que se pretenda realizar, y no a partir del momento en que se solicita la licencia de construcción, dado que sola división de la tierra está sometida a una serie de limitaciones legítimas que establecen los planes reguladores, y la demás normativa aplicable, como lo es en este caso el Reglamento para el Control de Control Nacional de Fraccionamientos y Urbanizaciones y el Plan Regional de Desarrollo Urbano del Gran Área Metropolitana. En cambio, la licencia constructiva se expide sobre la base de planos constructivos, una vez verificadas las aprobaciones de las diferentes instancias públicas que tienen competencia fiscalizadora en esta materia, como por ejemplo el INVU, por citar alguna. En este sentido, a juicio de este Tribunal, el Concejo Municipal incurre en una clara desviación de poder (artículo 131.3 de la Ley General de la Administración Pública), por cuanto el fin último de los visados municipales nunca podría consistir -como lo parece entender el Concejo- en permitirle al particular que logre la inscripción de su plano en el Catastro o que logre construir uno o varios inmuebles; el fin del visado, como se dijo, es controlar la adecuación del uso y disposición de los bienes inmuebles a las normas de orden público -y por ende vinculantes- atinentes a la ordenación y planificación del territorio, normas que en última instancia responden a la necesidad de regular razonablemente el uso del suelo, en protección de intereses públicos superiores que atañen a todos, como lo son el medio ambiente, la salud, la seguridad, el ornato, la comodidad y el mayor bienestar de los habitantes (artículos 46, 50 y 169 de la Constitución Política)." De lo anterior se desprende que el motivo medular en que el contralor no jerárquico (bifásico) sustentó su criterio anulatorio, fue en la inexistencia de norma jurídica habilitante para sustentar la postura de la Corporación Local en cuanto al tratamiento diferenciado de la figura del visado municipal, para los trámites eminentemente catastrales (o de planos) y los constructivos. A juicio de ese órgano jurisdiccional (en función revisora administrativa), la diferencia postulada por el ayuntamiento no encuentra respaldo en la normativa aplicable y prescinde de la exigencia de requisitos en el trámite de visados, que buscan la tutela del interés público concretado en la fiscalización urbanística. Se reprocha por ende, en esa resolución, que las categorías de visados catastrales y visados constructivos, fue creada por acuerdo municipal, en contravención de las normas que regulan el campo del derecho urbanístico.

VI.- Sobre el contenido del acuerdo municipal anulado. Para los efectos de analizar la validez del contenido del fallo relatado en el aparte previo, es menester recordar el contenido del acuerdo municipal adoptado en el artículo 9 de la sesión ordinaria 65-2011 del 21 de febrero del 2011 del Concejo Municipal de San Rafael de Heredia. Tal acto dispuso en lo relevante: "Considerando. Primero: Que la Municipalidad de San Rafael de Heredia ha establecido los requisitos para visado de planos de fincas del cantón. Se trata en la actualidad de 16 requisitos. Segundo: Que al establecerse los requisitos para visados de planos, no se ha hecho ningún tipo de diferenciación entre visado catastral, también conocido como visado con fines catastrales y visado con fines constructivos o permiso constructivo. Tercero: Que en la lista de requisitos establecidos por la Municipalidad de San Rafael de Heredia para visados, se mezclan requisitos que son exigibles tanto para un visado con fines estrictamente catastrales, como de permisos o visados constructivos, lo cual ha generado confusión y atrasos en los trámites de los munícipes del cantón, situación que atenta contra el espíritu de la Ley 8220, que es la Ley de Protección al Ciudadano del Exceso de Trámites y Requisitos Administrativos. Cuarto: Que el visado catastral o visado con fines catastrales, es aquel que la Municipalidad debe otorgar siempre y cuando el plano que se pretende inscribir cumpla con los requisitos para inscripción del mismo, resultando inaceptable que para el otorgamiento de simples visados catastrales, se soliciten requisitos como disponibilidad de servicios básicos de agua y electricidad, que los planos que se pretenden segregar presenten ancho de vía de catorce metros, que se realicen obras de infraestructura frente a la propiedad, estudios de impacto ambiental, estudios hidrogeológicos, hidráulicos e hidrológicos, con el fin de demostrar que los fraccionamientos lotificaciones y segregaciones no impactarán o dañarán los recursos hídricos, construcción de sistemas de desfogue, etc. Quinto: Que los requisitos antes indicados, podrían considerarse para el otorgamiento de licencias constructivas o visados constructivos de lotificaciones, de desarrollos urbanísticos o aparcelamientos agrícolas que impliquen desarrollos constructivos, no así para simples visados catastrales mediante los cuales únicamente se pretende inscribir un plano en el Catastro Nacional y posteriormente realizar una segregación, sin que la segregación por sí misma implique ningún tipo de autorización constructiva o de cualquier otra actividad humana, pues es perfectamente posible que se pretendan hacer segregaciones y no se pretendan construcciones de ningún tipo, caso en el que la mayoría de los requisitos que en la actualidad se exigen para visados catastrales sean excesivos e inaceptables, pues se entiende que el control constructivo lo puede ejecutar la Municipalidad de San Rafael de Heredia, por medio del permiso, licencia o visado de construcción, caso en el que sí podrían ser aplicables los requisitos establecidos de acuerdo a cada caso concreto, pues por medio del mismo -del control constructivo que se ejerce por medio del permiso o visado constructivo-, se puede garantizar que no se vaya a construir sobre futuros derechos de vía, que el terreno en el que se pretenda construir tenga los servicios básicos de electicidad y agua potable, que el terreno cuente con las obras de infraestructura en la parte frontal y que en caso de propiedades que se encuentren en zonas de protección, si se pretenden realizar construcciones, se presenten los estudios de impacto ambiental, hidrogeológicos, hidráulicos e hidrológicos, principalmente en lo que se ha definido como Zona 1 de Microcuencas de los Ríos Ciruelas, Segundo, Bermúdez, Tibás y Pará y que se cuente con los desfogues, de conformidad con las reglas establecidas por la Municipalidad. Sexto: Que el visado con fines catastrales, servirá únicamente para que el interesado proceda con su respectiva inscripción y no para construir y se trata de un visto bueno en el que se analiza de forma muy general lo que se pretende hacer. (...) Sétimo: Que en razón de lo expuesto, no quedan dudas de que el visado municipal de planos para efectos catastrales, es diferente al permiso de construcción o visado de construcción, pues aunque ambos son otorgados por la Municipalidad, se requiere el visado catastral primero para después tramitar la licencia o permiso de construcción. Por Tanto: El Concejo Municipal de San Rafael de Heredia en ejercicio de las atribuciones que le confiere el Código Municipal, Acuerda: Acuerdo #9: Primero: Establecer la diferenciación entre visados catastrales también conocidos como visados con fines estrictamente catastrales y visados constructivos, los cuales corresponden a licencias o permisos de construcción. Segundo: Determinar que el visado catastral o visado con fines estrictamente catastrales, es aquel que la Municipalidad otorga cuando ha determinado que el plano que se pretende catastrar cumple con los requisitos de inscripción catastral y para tal efecto únicamente pueden exigirse los siguientes requisitos: a. Carta de solicitud de Visado firmada por el topógrafo responsable, el propietario del terreno o titular del plano, que incluya dos medios para recibir notificaciones. b. Original y copia de la minuta de rechazo del Catastro Nacional. c. Dos originales nuevos del plano a catastrar con los errores indicados por el Catastro Nacional debidamente corregidos. d. Planos de finca madre o planos a modificar. e. Para el caso de fraccionamiento aportar croquis detallado del mismo, firmado por el topógrafo responsable. f. Estar al día con el impuesto de bienes inmuebles y con la declaración de bienes inmuebles. Tercero: Determinar que el control constructivo lo debe realizar la Municipalidad de San Rafael de Heredia al momento del otorgamiento de licencias, permisos o visados constructivos, momento en el cual se puede verificar el cumplimiento de las reglas establecidas al efecto. Cuarto: Aclarar que como requisitos de dicho control constructivo y aplicables para el otorgamiento de permisos, licencias o visados de construcción, pueden exigirse algunos requisitos que actualmente se aplican en forma errónea para el visado catastral de planos, entre los que se encuentran: a. Demostrar que en el sector se prestan los servicios básicos de agua, electricidad y recolección de residuos. b. Demostrar que la obra constructiva respetará el derecho de vía equivalente a 14 metros lineales, en el caso de caminos con derechos de vía inferiores a 14 metros lineales, demostrar que dicha obra no se realizará en la parte que corresponderá a una futura ampliación vial para completar esos 14 metros. c. Realizar obras de infraestructura frente a la propiedad, cuyo permiso y supervisión estará a cargo del Departamento de Desarrollo y Control Urbano de la Municipalidad. d. En los distritos de Angeles y Concepción, en la Dirección16821 , Segundo, Bermúdez, Tibás y Pará, en el caso de lotificaciones o aparcelamientos agrícolas que impliquen desarrollos constructivos debe presentarse viabilidad ambiental del proyecto, y caso que la construcción implique infiltración de residuos en el suelo o subsuelo, se requerirán estudios o evaluaciones hidrogeológicas que acrediten que tales infiltraciones no afectarán los mantos acuíferos o certificación de profesional responsable que acredite que el proyecto no contempla inflitraciones de ningún tipo, y además debe presentarse respecto de las aguas superficiales estudio hidráulicos e hidrológicos que demuestren que el proyecto no impactará negativamente el recurso hídrico de la zona, principalmente las fuentes existentes. e. Construcción de sistemas de desfogue y/o infiltración de aguas pluviales. f. En caso de que el predio se encuentre afectado por servidumbre de paso de líneas de transmisión, se requerirá alineamiento del ICE. g. Timbre fiscal de diez colones adherido a la solicitud. h. Estar al día con el impuesto de bienes inmuebles y con la declaración de bienes inmuebles. Quinto: Instruir a la Administración para que en lo sucesivo se modifique el sello de visado catastral y se indique en el mismo la siguiente información: "Visado únicamente para efectos de inscripción catastral, no implica autorización, licencia o permiso de construcción, ni implica disponibilidad de servicios. (...)" VII.- Análisis de validez del acto de la Sección III. Sobre la figura del visado municipal. Regulaciones. Tal y como lo ha señalado el acto cuestionado, tesis que comparte la mayoría de este Tribunal, el visado se constituye en un acto que surge dentro de la dinámica de las relaciones urbanísticas, en virtud del cual, el ente local ejercita un control directo a efectos de determinar que los actos de disposición sobre los bienes inmuebles, encuentren conformidad sustancial con las normas que regulan y precisan el ordenamiento y planificación de una determinada circunscripción territorial, lo que incluye, aspectos edilicios, de subsuelo, ambientales, tutela de espacios públicos y dominio público, limitaciones administrativas de diversa índole, salud, seguridad y orden público, lo que incluye tanto las fuentes legales y reglamentarias de rigor, así como los planes reguladores, uno de los principales instrumentos de regulación planificadora urbanística. En ese orden de cosas, según se desprende de los artículos 33 y 36 de la Ley de Planificación Urbana y el canon 74 del Decreto-Ley de Construcciones, todo proyecto de fraccionamiento y su consecuente plan constructivo, queda sometido a una previa autorización del gobierno local, la cual se convierte en una habilitación para el administrado a fin de que pueda materializar efectivamente las obras de segregación y urbanización, una vez que se ha cumplido a cabalidad con las exigencias del ordenamiento. El numeral 33 de la citada Ley de Planificación Urbana impone la figura del visado municipal en el siguiente sentido: "Artículo 33.- Para todo fraccionamiento de terrenos o inmuebles situados en distritos urbanos y demás áreas sujetas a control urbanístico, será indispensable haber visado antes, en la oficina municipal autorizada, el plano que indique la situación y cabida de las porciones resultantes y que, además, el notario o funcionario público autorizante, dé fe en el acto de extensión u otorgamiento del documento respectivo, de que la división coincide con la que exprese dicho plano." El subrayado es propio. Por su parte, el canon 36 ejusdem establece los supuestos en que ese visado debe ser denegado. Este último precepto, debe aplicarse de manera complementaria con lo dispuesto en el Reglamento para el Control Nacional de Fraccionamientos y Urbanizaciones -Reglamento No. 3391 del 13 de diciembre de 1982- , que al efecto también dispone, en el capítulo I: "Generalidades. El desarrollo de terrenos mediante su fraccionamiento o urbanización será permitido siempre que reúna las siguientes condiciones: I.1 Que los usos proyectados estén conformes con las normas de zonificación establecidas por el Plan Regulador o en su defecto, por organismos competentes; I.2 Que las características naturales del terreno o la alteración que a éstas puedan ocasionar las obras a realizar, ofrezcan una garantía previsible contra riesgos de inundación, derrumbes o deslizamientos, tomando en cuenta las características ecológicas del sitio; ... II.2.4. El tamaño, el frente y la forma de los lotes de cualquier fraccionamiento se ajustará a los requisitos de zonificación del área..." "VI.2 Presentación de Planos Todo interesado en realizar un fraccionamiento o una urbanización deberá presentar inicialmente un plano de consulta preliminar al Instituto, suscribiendo para ello la solicitud, en un original y dos copias, de la fórmula respectiva que facilitará el INVU y que debe acompañar al plano preliminar (anteproyecto). La fórmula original se reintegrará para efectos fiscales conforme lo exige la ley." (El resaltado es agregado.) De igual modo, el ordinal 32 de la citada Ley No. 4240 (Planificación Urbana) establece parte de los requisitos que en las regulaciones de fraccionamientos y urbanización deben ser requeridos por los entes locales, como parte integrante de los Planes Reguladores (al tenor del artículo 21 de la Ley de Planificación Urbana) en el siguiente sentido: "El Reglamento de Fraccionamiento y Urbanización, al puntualizar las condiciones municipales para permitir fraccionamientos, urbanizaciones o ambas operaciones, entre otros requisitos, incluirá los correspondientes al acceso a vía pública, a lotificación y amanzanamiento y a la cesión de áreas para uso público; establecerá asimismo, previa consulta a los organismos competentes, normas mínimas sobre construcción de calles y aceras, pavimentos, cañerías, drenajes pluviales y sanitarios, y electrificación y alumbrado público./ Los Reglamentos de Fraccionamiento y Urbanización establecerán un plazo prudencial para el estudio de los proyectos de urbanización; si transcurrido ese plazo no se hubiera producido la resolución oficial sobre el caso se considerará autorizado el proyecto para efectos de su ejecución." En concreto, según lo aprecia la mayoría de este cuerpo colegiado, como derivación de las normas señaladas, para todo fraccionamiento de terrenos o inmuebles situados en distritos urbanos y demás áreas sujetas a control urbanístico, es indispensable haber visado antes, en la oficina municipal autorizada, el plano que indique la situación y cabida de las porciones resultantes, salvedad de los casos en que todas las parcelas resultantes del fraccionamiento midan más de 5 hectáreas, su uso sea agropecuario y conste así en los plano, por considerarse que estos casos no interesan al uso urbano (artículo II.1.1. del Reglamento para el Control Nacional de Fraccionamientos y Urbanizaciones). De esa manera, el ente local competente, tiene la potestad (poder-deber) de fiscalizar y verificar el debido cumplimiento material (y no solo formal) de los requisitos previstos en el ordenamiento jurídico, para cada tipo de fraccionamiento (sea agrícola o urbanístico), con la finalidad de determinar la procedencia o no del visado. Ese deber es por demás relevante para el resguardo del interés público que subyace en la ordenación del uso del suelo, lo que se observa si se analiza la responsabilidad penal a que refiere el mandato 372 del Código Penal, que surge contra el funcionario municipal que autorice o responda por el visado de un plano, con violación evidente de la normativa urbanística aplicable, según se colige de los ordinales 36, 37, 38 de la Ley de Planificación Urbana. Desde este plano, fuera de las excepciones previstas en los numerales 34 párrafo 4º de la Ley de Planificación Urbana; 79 párrafo 1º del Reglamento a la Ley de Catastro Nacional; II.1.1. del Reglamento para el Control Nacional de Fraccionamientos y Urbanizaciones, el visado municipal constituye una exigencia impostergable para que el Catastro Nacional y el Registro Público procedan a la inscripción de planos y documentos sobre fraccionamientos de fincas comprendidas en distritos urbanos. En ese sentido, los artículos 89 y 91 del Reglamento a la Ley de Catastro Nacional, en relación al 34 de la Ley de Planificación Urbana estatuyen que el Registro Nacional y sus dependencias, constatarán la existencia del visado municipal, previo a la inscripción de planos para fraccionamientos o de inmuebles resultantes de dichos planos, en la medida en que solo serán inscribibles los planos que se ajusten a las disposiciones de la Ley, lo que incluye el cumplimiento del ordenamiento urbano-ambiental. Por otra parte, acorde al Decreto Ejecutivo No. 34331 del 29 de noviembre del 2007, denominado Reglamento a la Ley del Catastro Nacional, señala la relevancia del visado municipal en la inscripción de planos al señalar: "Artículo 79.—Visados. El Catastro sólo inscribirá los planos que se ajusten a las disposiciones de la ley. En aplicación de la Ley de Planificación Urbana se inscribirán las excepciones expresamente admitidas por la respectiva municipalidad, consignando en el plano dicho visado. Asimismo, no aplicará el Catastro Nacional la ley de Planificación Urbana cuando los planos a inscribir correspondan plenamente con fincas inscritas en el Registro Público de la Propiedad o a distritos no urbanos. La autorización o visado de un plano de agrimensura, cuando sea requerida, deberá ser previa a la inscripción en el Catastro. Los visados de casos especiales se regirán de la siguiente forma: a. Para urbanizaciones el visado requerido será el del Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo y de la Municipalidad respectiva. b. Para fraccionamientos, el visado requerido, es el de la municipalidad respectiva independientemente, si el fraccionamiento está ubicado en distrito urbano o rural. c. Cuando en el plano se indique la existencia de una vía pública, que no aparezca en la cartografía oficial o en los antecedentes catastrales y registrales, se solicitará el visado a la Municipalidad respectiva si se trata de red vial cantonal y el visado del Ministerio de Obras Públicas y Transportes, si se trata de la red vial nacional." En esa misma línea, el numeral 81 de ese decreto establece algunas de las condiciones a exigir en fraccionamientos simples o urbanizaciones, a saber: "Artículo 81.—Fraccionamiento. En apego a las competencias, jerarquías y a las relaciones de coordinación y control establecidas en la Ley de Planificación Urbana, corresponde a las municipalidades donde se ubique el inmueble respectivo el otorgamiento de visado para fraccionamientos; asimismo corresponde a dichas corporaciones la verificación y responsabilidad sobre el cumplimiento de requisitos para cada tipo de fraccionamiento, principalmente en lo relativo a fraccionamientos con fines de urbanización; el Registro Nacional y sus dependencias, conforme lo establecido en el artículo 34 de la ley indicada, constatará la existencia del visado municipal, previo a la inscripción de planos para fraccionamientos o de inmuebles resultantes de tales planos. / En los planos para fraccionamiento se exigirá: a. Cuando se trate de fraccionamiento de fincas inscritas en el Registro Público de la Propiedad : 1. Indicar el número del plano catastrado de la finca madre si lo hubiere; 2. Indicar el área de la finca madre; y b. Cuando se trate de urbanizaciones, el Catastro Nacional solicitará un plano general firmado por el ingeniero topógrafo u otro profesional debidamente autorizado por el Colegio de Ingenieros Topógrafos en su calidad de responsable de los trabajos topográficos de la urbanización, visado por el INVU y la respectiva municipalidad que indique: la distribución de los lotes, con su correspondiente numeración y toda la información necesaria que permita en forma clara y concreta el replanteo de cada uno de los lotes de la urbanización. Además, debe indicarse el nombre oficial de la urbanización." Así visto, el visado aludido pretende verificar que la parcela resultante del fraccionamiento o segregación, se ajusta a la normativa urbanística que debe aplicar el ente local, lo que incluye, se reitera, normas de limitaciones urbanísticas, planes reguladores y sus reglamentos, verificando el cumplimiento de temas como uso de suelo, cabida mínima de lotes, accesos por vía pública o servidumbres, así como las regulaciones del Reglamento Nacional para el Control de Fraccionamientos y Urbanizaciones. Con todo, dicho precepto fija requisitos que son propios de la función del Catastro Nacional y no de la Municipalidad, por lo que se constituye en un control adicional al que realiza el ente local en el trámite de visado urbanístico.

VIII.- A partir de lo expuesto, es criterio de mayoría de este cuerpo colegiado, las regulaciones mencionadas en cuanto al visado municipal, no permiten sostener la diferencia de tipología que estableció la Municipalidad accionante en el acuerdo 9 de la sesión ordinaria 65-2011 del 21 de febrero del 2011 y prescindir, aún en el denominado visado catastral, de una serie de exigencias que tienen por objeto verificar el cumplimiento de las normas urbanísticas aplicables. Del análisis de los ordinales 32 y 33 de la Ley de Planificación Urbana, se colige que dichos preceptos regulan un único tipo de visado municipal, a saber, el que debe obtenerse en todo trámite de fraccionamiento urbano, ya sea simple segregación o fraccionamiento para urbanización (con las excepciones indicadas supra), y en el cual se concreta el ejercicio de policía urbanística que ha sido conferido a los entes locales como derivación del poder-deber de verificar que el uso del suelo, sea congruente con los instrumentos de planificación y diversa normativa relativa al ordenamiento urbano en general. En virtud de este título urbanístico se coteja el cumplimiento del régimen del uso del suelo según las pautas de zonificación, así como los aspectos ambientales, de impacto hidrogeológicos, edilicio y diversas variables que inter-actúan en esta dinámica. Si se mira los precitados ordinales 32 y 33 de la Ley de Planificación Urbana establece como supuesto de hecho condicionante para el visado municipal "Para todo fraccionamiento de terrenos o inmuebles situados en distritos urbanos y demás áreas sujetas a control urbanístico...". Desde esa arista de comprensión, la norma no permite colegir o inferir las categorías que fueron establecidas por el Concejo Municipal de San Rafael de Heredia mediante la técnica del acuerdo y que llevan a desaplicar exigencias relevantes para el control urbanístico. Ante cualquier fraccionamiento de un inmueble situado en áreas de control urbanístico, se impone la existencia del citado visado como condición infranqueable para la inscripción del plano respectivo. Desde luego que sin esa exigencia, cualquier trámite que busque la anuencia edilicia sería improcedente, siendo claro para este Tribunal la estrecha relación que existe entre ese trámite y el uso ulterior que pueda darse a un bien inmueble. Luego de ponderar minuciosamente por el fondo lo acontencido y las alegaciones de las partes (tanto en fase escrita como en sus conclusiones orales), este Tribunal comparte las impresiones de la Sección III en cuanto señala que sostener la tipología que incluye aquel acuerdo anulado, llevaría a considerar que en ocasiones el visado se peticiona solo para la inscripción del plano en el Catastro Nacional y en otras, para poder levantar edificaciones. En esa línea, el acuerdo municipal considera, en su punto cuarto, que lo que denomina "visado catastral" es el que debe otorgarse para la inscripción de un plano en el Catastro Nacional, a partir de lo cual, considera innecesario solicitar al gestionante requisitos tales como disponibilidad de servicios básicos de agua y electricidad, que los planos que se pretenden segregar presenten ancho de vía de catorce metros, que se realicen obras de infraestructura frente a la propiedad, estudios de impacto ambiental, estudios hidrogeológicos, hidráulicos e hidrológicos, con el fin de demostrar que los fraccionamientos lotificaciones y segregaciones no impactarán o dañarán los recursos hídricos, construcción de sistemas de desfogue, etc. La Municipalidad estimó que tales exigencias son de mérito en el otorgamiento de licencias constructivas o visados constructivos de lotificaciones, de desarrollos urbanísticos o aparcelamientos agrícolas que impliquen desarrollos constructivos. Así, consideró (aparte sexto) que ese visado con fines catastrales, solo sirve para la inscripción del plano, y no para construir, siendo que se trata de un visto bueno en el que se analiza de forma muy general lo que se pretende hacer. Tal postura se respeta pero en definitiva, no es compartida por este cuerpo colegiado. A diferencia de lo que expone la accionante, esta Cámara estima que el ejercicio oportuno y preventivo de las potestades que concurren en menesteres de control urbanístico, junto con la visión y finalidad misma del visado que regulan los mencionados preceptos 32 y 33 de la Ley de Planificación Urbana, llevan a considerar que ese control aludido se inicia desde el momento mismo en que se gestionan las acciones que pretendan obtener la venía administrativa para realizar un fraccionamiento. Si bien no en todos los casos un fraccionamiento supone de manera inmediata acciones de transformación de la tierra con fines constructivos, sino solo establecer nuevas matrículas derivadas de una finca madre, el control urbanístico inicia con ese fraccionamiento y no solo a partir del momento en que se presenta la solicitud de licencia edilicia (denominada permiso de construcción). Existe una evidente vinculación entre el fraccionamiento y el uso que se dará al inmueble, de suerte que el trámite de visado para ese fraccionamiento constituye la primera etapa del cotejo con la normativa urbanística, misma que a la luz del ordinal 66 de la Ley General de la Administración Pública, resulta ser una potestad irrenunciable. En efecto, todo fraccionamiento debe someterse al control municipal para verificar que la división de la tierra sea conforme con el conjunto de limitaciones que impone el ordenamiento urbanístico, en temas tales como cabida mínima, concurrencia de limitaciones administrativas que se aplican a cada caso concreto, sea las establecidas por normas especiales como el mismo plan regulador del cantón o sector en el que se localiza el inmueble, disponibilidad de servicios básicos de agua y electricidad, entre otros. Se insiste, este tratamiento dice de una primera fase de control urbanístico que se complementa con los filtros de fiscalización que emergen en las peticiones de otorgamiento de habilitaciones administrativas de construcción. En esa línea, el acto de la Sección Tercera parte de la inexistencia de base legal (o legítima), que permita sostener una diferencia entre fines de visado o tipología de este, como para establecer una diferencia entre visado catastral y visado constructivo, de manera que puedan fijarse condiciones, requisitos o trámites diversos para cada uno de ellos. Como se ha señalado, la Ley de Planificación Urbana regula un solo tipo de visado que ha de ser satisfecho en cada fraccionamiento, cuya finalidad ya ha sido tratada supra. Lo contrario llevaría a casos y eventualidades en las que un fraccionamiento cuente con visado catastral, pero luego, dadas las condiciones en que fue otorgado, no pueda acceder al visado constructivo por la desatención de las exigencias que se valoran en esa instancia. En tal hipótesis, estima este órgano colegiado, siendo que a través del visado se expresa la conformidad de la solicitud de fraccionamiento con el ordenamiento jurídico urbanístico, atentaría contra la certeza jurídica y derechos del titular de la nueva matrícula, desconocer los efectos e implicaciones de ese visado previo. Es claro con todo que en la fase de construcción el gestionante debe satisfacer una serie de requisitos que son atinentes y pertinentes en esa fase, lo que supone, en el trámite de visado en cuestión no podrían requerirse exigencias que solo son propias para la etapa constructiva. Desde ese plano, podría considerarse que el acuerdo de la Municipalidad busca simplificar los trámites de visado de planos, por tanto, causar ventajas al gestionante, sin embargo, esa visión individualista sería limitada y contraproducente, pues a fin de cuentas, como se ha señalado, llevaría a desconocer las potestades de control urbanístico que se encuentran inmersas en el visado municipal, con eventuales afectaciones para el mismo propietario. Por mayoría, no estima prudente este Tribunal reservar exclusivamente para la fase constructiva la verificación de temas como la cabida, respeto de derechos de vía, existencia de servicios básicos, obras de infraestructura en la parte frontal, así como existencia de limitaciones por proximidad a zonas de protección. Son aspectos que deben ponderarse en la solicitud de fraccionamiento y de esa manera, fiscalizar que el inmueble o inmuebles resultantes cumplan con las ordenanzas urbanísticas referidas ut supra, atendiendo a que esas nuevas unidades urbanas se insertan dentro de un esquema de planeamiento de uso de suelo y coexistencia con otras propiedades, lo que justifica y legitima que la entidad local realice el control de pertinencia de ese fraccionamiento, aún cuando se trate de solamente un lote. Si bien es cierto, la simplificación de trámites es un ideal que impulsa la Ley No. 8220, este fin no supone en modo alguno que la Administración pueda prescindir de valoraciones de exigencias que impone el ordenamiento jurídico para la procedencia de determinadas solicitudes. En el caso del visado municipal a que hace referencia los ordinales 32 y 33 de la Ley No. 4240, como se ha señalado, es una primera fase de control urbano, que busca el cotejo de conformidad con el plan regulador y otras fuentes que precisan el régimen de uso de suelo, de manera que no se permita la creación de nuevas parcelas o unidades inmobiliarias, que incumplan con las condiciones mínimas para que luego puedan ajustarse a los diseños y planificación constructiva que rige para determinado espacio territorial. Se respeta la tesis de la Municipalidad accionante pero en definitiva no se comparte la visión que se trataría de un simple acto de inscripción catastral y que el control edilicio se realizará a posteriori, una vez que se presente la solicitud de licencia de construcción o visado constructivo, dada la estrecha relación que existe entre ambas fases y la necesidad de establecer control urbanístico desde el instante mismo de propuesta de fraccionamiento o segregación. La inscripción de un fraccionamiento solo tiene sentido en un ámbito más integral de planificación urbana, pues esa nueva unidad en el momento de ser transformada, debe ajustarse a las reglas que desde su misma creación, regían el régimen de uso, existencia de limitaciones, entre otras variables ya apuntadas. Resulta claro además que la licencia de construcción se encuentra sujeta a otra serie de requisitos, y se emite sobre la base de planos de construcción, una vez satisfechas las aprobaciones de las instancias administrativas que participan en esa dinámica (ver en ese sentido Decreto-Ley de Construcciones). Desde ese plano, por mayoría, concuerda este colegio con lo indicado por la Sección Tercera en cuanto señala que la finalidad del visado tantas veces mencionado no puede limitarse a consistir en una permisibilidad para que el particular logre la inscripción de un plano en la oficina de Catastro Nacional, o bien, que concrete la construcción de un inmueble, siendo que su finalidad es el control del régimen de uso y disposición del suelo urbano a normas que regulan la materia urbanística (ordenación y planificación del territorio), las que pretenden tutelar intereses públicos asociados al medio ambiente, salud, seguridad, orden público y en general, al mejoramiento de la calidad de vida de las personas. Nótese que se trata de una competencia constitucional y legalmente asignada a las Municipalidades, lo cual, se insiste, conforme al numeral 66 de la Ley General de la Administración Pública, es irrenunciable, intransmisible e imprescriptible, que por ende, debe ser ejercida conforme a esos parámetros normativos, so pena de considerarse un incumplimiento de deberes de parte del Gobierno Local.

IX.- Como derivación de lo indicado en los apartes previos, por criterio de mayoría, no observa este Tribunal que el contenido de la resolución No. 185-2012 dictada por la Sección Tercera de este Tribunal, fungiendo como contralor no jerárquico en menesteres municipales, sea contraria al ordenamiento jurídico, pues al contrario de lo que expresa la accionante, ajusta a las normas que regulan la materia de visados municipales en lides urbanísticas. Por otro lado, ante la finalidad dicha del visado local, no observa este Tribunal que en el acuerdo No. 9 de la sesión 65-2011 exista motivación suficiente y diáfana que permita colegir las razones efectivas con fundamento en los cuales se opta por establecer dichas categorías de visado y prescindir de requisitos legalmente establecidos. No queda claro a esta Cámara las razones que llevaron a dicho acuerdo, pues se limita a sustentar su postura en la supuesta improcedencia de exigir determinadas condiciones para la inscripción de planos catastrados, limitándose a señalar que sino existe gestión de construcción no deben peticionarse ciertos requisitos, apelando además a una supuesta bondad que para efectos de simplificación de trámites, tal ponencia provocaría, en orden a lo estatuido por la Ley No. 8220. Es innegable que la simplificación de trámites constituye un beneficio para el administrado, empero, bajo ese alegato es improcedente que sin la base adecuada, se ingrese en una suerte de desaplicación de normas vigentes, práctica que en todo caso sería contraria al principio de legalidad. La citada Ley No. 8220 impone la publicación de los requisitos que son propios de cada gestión administrativa, así como el lineamiento de evitar el requerimiento de exigencias que la misma Administración puede cotejar en sus registros, sin embargo, ello no permite desconocer normas que regulan un campo de acción en particular y que buscan la verificación de cumplimiento de aspectos que inciden en la materia urbanística. Asimismo, tal tratamiento sería inaceptable si se entiende que esas exigencias son propias de las tareas de fiscalización y ejercicio de control urbanístico que está llamada a ejercer la Municipalidad. Cabe resaltar, tal y como lo expresó el acto recurrido, que el territorio de San Rafael de Heredia, a la fecha de emisión de esa resolución, no cuenta con Plan Regulador, por lo que el ejercicio fiscalizador de ese ayuntamiento ha de ser intenso para analizar el cumplimiento de las normas urbanas debidas, máxime al considerar que al tenor del artículo 1 del Decreto Ejecutivo No. 25902-MIVAH-MP-MINAE, el cantón de San Rafael de Heredia, forma parte del Área de Control Urbanístico establecida en el Plan Regional de Desarrollo Urbano del Gran Área Metropolitana, norma que fija ese territorio como zona de especial protección y de crecimiento urbano, por ende, sujeta al conjunto de estipulaciones y limitaciones que fija esa normativa. En ese sentido, v.gr., pueden verse los numerales 3 y 4 de ese decreto aludido. Ergo, dada la relevancia de esas disposiciones, no considera debido este cuerpo colegiado, se afirme que al tratarse de un simple trámite de finalidad catastral, el control urbano se realizará en la etapa de construcción, siendo que como se ha dicho, esa fiscalización inicia precisamente con todo fraccionamiento o segregación de la tierra. En consecuencia, limitar el visado catastral (como lo denomina la accionante) al aporte de una simple solicitud, copias de planos, sin considerar aspectos de accesos, régimen de uso de suelo, servicios esenciales, entre otros, desconoce la finalidad misma del control urbano que se pretende mediante esa regulación. Ha de insistirse, es claro que de cara a tutelar el derecho de los administrados, no podrían imponerse al particular condiciones impertinentes en orden al tipo de trámite formulado, como es el caso de exigir requisitos relacionados con proyectos de urbanización para una gestión de visado simple, salvo, claro está, que considere que se está ante un supuesto de urbanización y no de un simple fraccionamiento, sea por la dimensión del proyecto u otros elementos objetivos. Se trata de un aspecto que debe ponderar el ayuntamiento al momento requerir o prevenir los requisitos en cada caso, pero ello no supone que al amparo de la denominación propuesta, cohoneste la vulneración de exigencias mínimas que impone el ordenamiento jurídico. Por otro lado, cabe destacar que el reproche que se hace respecto de la diferencia entre fraccionamiento simple y fraccionamientos con fines urbanísticos no constituye un aspecto que pueda llevar a la supresión de la resolución que se analiza en este proceso. Si bien se mira, en lo medular, las posturas que sobre los criterios de demarcación entre ambos tipos de fraccionamientos se exponen en el expediente administrativo, coinciden en la ratio de sus diferencias. Incluso la misma resolución cuestionada reconoce que no sería razonable exigir en un fraccionamiento simple, requisitos propios de un proyecto urbanístico (ver considerando VI de aquella resolución). Desde ese plano, la nulidad que se alega estriba en la improcedencia de la tipología de "visado catastral" o "visado constructivo", más no en los criterios que discriminan esos tipos de fraccionamiento. De ese modo, el abordaje de esa temática es fútil al presente caso, siendo que al margen de las críticas que formula la demandante, ello no desmejora la necesidad de contar con el trámite de visado, previo a cualquier fraccionamiento o segregación, con la finalidad de verificar el cumplimiento de las normas que imponen condiciones de control urbano. Se insiste, una cosa es la diferencia entre modalidades de fraccionamiento y los requisitos que deben acreditarse en cada caso, y otra el establecimiento de categorias de visado. En todo caso, esa referencia a la diferencia entre fraccionamiento y urbanización que plasma la Sección Tercera, se incluye a modo de referencia, pero no implica un motivo de sustento al criterio de ilegitimidad del acuerdo municipal en lo que atañe a las modalidades de visado. De ahí que sea irrelevante para estos efectos el análisis de tal cuestión. Así las cosas, a juicio de la mayoría de esta Cámara, no se observan los vicios de nulidad absoluta reprochados, lo que supone el rechazo de dichos cargos.

X.- Sobre el incumplimiento de la medida cautelar y la orden de supresión de visados otorgados. En otro orden de cosas, se aporta oficio No. 011-DCT-MSRH-2014 del 19 de febrero del 2014 del Departamento de Topografía y Catastro de la Municipalidad de San Rafael de Heredia que incluye listado de 400 visados otorgados y los cuales, según advirtió ese ente local en la audiencia preliminar, deberían ser anulados en orden a lo dispuesto por la resolución de la Sección III. En esa línea, la resolución No. 185-2012 de la Sección III, señala en el considerando VIII, que la Municipalidad incumplió la medida cautelar dispuesta en las decisiones de las 14 horas 45 minutos del 14 de junio del 2011 y de las 14 horas 33 minutos del 21 de julio del 2011. Expresa además que desde el 23 de junio del 2011 se comunicó a la Arquitecta Angélica Villalobos, Encargada de Catastro de esa orden de suspensión, por lo que a partir de esa fecha, el Departamento de Catastro estaba impedido de otorgar cualquier visado de planos aplicando el acuerdo adoptado por el Concejo Municipal en la sesión ordinaria 65-2011. Empero, la citada resolución hace referencia a que mediante los oficios No. 320-OFCT-MSRH-2011 y No. 321-OFTC-MSRH-2011, ambos del 29 de junio del 2011, el Topógrafo Municipal otorgó el visado a los planos con número de presentación del Catastro Nacional 1-2619089, 1-2619091, 1-2619088, Placa26737, y 1-2619097, usando los criterios establecidos por el acuerdo suspendido cautelarmente. Se indica además que a partir de esos visados se generó otra cadena de fraccionamientos, que en total produjeron el surgimiento de 22 fincas nuevas, a partir de lo cual esa instancia de control no jerárquico concluyó que no se trataba de un simple fraccionamiento, sino de fraccionamientos con fines urbanísticos, a pesar de lo cual se concedió el visado con fines catastrales. Sobre ese aspecto consideró: "Con esta cantidad de lotes, es imposible sostener que se trataba de fraccionamientos simples, sino por el contrario de fraccionamientos con fines urbanísticos, y a pesar de ello, el Ingeniero Municipal otorgó su visado bajo la figura de "visados con fines catastrales" (cuya ilegalidad aquí se ha dispuesto), que valga resaltar "casualmente" fueron los únicos conferidos a contrapelo de la medida cautelar ordenada. Precisamente este tipo de situaciones son las que las Municipalidades no deben permitir, pues debemos recordar que el Concejo Municipal es el órgano competente por Ley para aprobar o improbar los proyectos de carácter urbanístico de acuerdo con el artículo 13 inciso p) del Código Municipal en concordancia con el numeral 38 de la Ley de Planificación Urbana. Véase que incluso el artículo 36 inciso b) de la última legislación citada, expresamente prohíbe otorgar el visado municipal cuando los fraccionamientos con fines de urbanización no cuenten con el respectivo permiso, que según se explicó corresponde al Concejo Municipal. Estas normas permiten concluir, indudablemente, que todo desarrollo urbanístico requiere la aprobación por parte del Concejo Municipal del proyecto en su conjunto (planos constructivos), de previo a otorgar el visado que establece el artículo 33 de la Ley de Planificación Urbana (segregación). Este orden de acciones se encuentra claramente lo establecido en el numeral III.3.14.1 del Reglamento para el Control Nacional de Fraccionamientos y Urbanizaciones, que al efecto dispone: "La aprobación de los planos constructivos por la Municipalidad no constituye aprobación para segregación de lotes. Para este trámite debe recabarse un visado especial, en donde se indique claramente que se da para los efectos del artículo 33 de la Ley de Planificación Urbana." / De manera que en función de lo expuesto, esta Cámara encuentra que la actuación del Departamento de Catastro y particularmente del Ingeniero José Chaves Hernández, es fraudulenta, e incluso sancionada al tenor de lo establecido en el artículo 37 de la Ley de Planificación Urbana, aspectos éstos que deberá conocer y valorar el Concejo Municipal de San Rafael de Heredia." Como derivación de ese análisis, dispuso comunicar al Ministerio Público el incumplimiento de la medida cautelar ordenada. De igual manera, ordenó a la Municipalidad a quo, en cuanto a los visados que fueron otorgados mediante los oficios 320-OFCT-MSRH-2011 y 321-OFCT-MSRH-2011, del Departamento de Catastro, y los posteriores que se generaron a partir de éstos, ordenó al Concejo Municipal implementar los procedimientos necesarios para declarar su invalidez, en virtud de haber sido conferidos con sustento en el acuerdo dictado en la sesión ordinaria 65-2011. Respecto del incumplimiento de la medida cautelar dictada, no se establece debate alguno sobre ese particular. Empero, merece llamar la atención al ente local accionante de la irregularidad e ilegalidad que supone desconocer una orden de esa naturaleza. El principio de sometimiento de la Administración al Derecho (principio de legalidad), incluye la sujeción a las diversas fuentes que regulan y precisan determinada actuación, lo que supone deberes prestacionales (conductas de hacer), así como deberes de omisión, cuando así sea ordenado de manera expresa. Frente a una medida cautelar dictada por el contralor no jerárquico que ordenaba la suspensión de efectos, y por ende, la imposible utilización del mencionado acuerdo, las conductas aludidas en cuanto otorgaron visados a fraccionamientos, utilizando el contenido del acto suspendido en virtud de esa medida preventiva, constituye un evidente y serio quebranto a la legalidad administrativa, por lo que las consecuencias que esa desatención genera, ha de ser afrontada en los términos que fijó el fallo de la Sección III. No puede cohonestar este Tribunal que una Administración Local, cuyas conductas están sometidas a ese recurso apelativo externo, simplemente desatienda decisiones cautelares y continúe, sin miramiento alguno, aplicando un acto que estaba suspendido en cuanto a sus efectos. De ahí que con independencia de la validez o no del acuerdo referido, lo cierto del caso es que la desobediencia señalada, implica la remisión del asunto al Ministerio Público, tal y como fue realizado por la Sección Tercera en el precedente analizado. Por otro lado, en cuanto a los visados que deben ser anulados, como se ha señalado, el jerarca impropio ordenó proceder a instruir los procedimientos para suprimir los que fueron otorgados mediante los oficios 320-OFCT-MSRH-2011 y 321-OFCT-MSRH-2011, del Departamento de Catastro, y los posteriores que se generaron a partir de éstos. Sobre ese particular, considera esta Cámara, al no haberse podido establecer la invalidez pretendida del fallo No. 185-2012, tal aspecto constituye una consecuencia del contenido de ese precedente, sin que pueda colegirse patología alguna sobre ese particular. Si esos fraccionamientos fueron visados aplicando un acto que por un lado, estaba suspendido dada la medida cautelar dictada, y por otro, se sustentan en una conducta que luego fue anulada en sede apelativa, no podría mantenerse su vigencia, mucho menos, considerarlos como actos válidos, por encontrar respaldo en un acto nulo, razón por la cual, su contenido sería ilegítimo, en los términos que fija el ordinal 132 de la Ley General de la Administración Pública. Desde ese plano, las alegaciones que se formulan (o puedan formularse) en cuanto a la conveniencia o no de su supresión, es un tema que debió haber sido considerado de previo a optar por emitirlos a contrapelo de una medida cautelar que obligaba a la Municipalidad a abstenerse de aplicar el acto que fijaba los criterios que finalmente fueron utilizados. De ese modo, debe disponerse el rechazo de ese extremo petitorio. En suma, es responsabilidad del ente local adoptar las medidas correctivas del caso, así como las implicaciones y consecuencias que la atención debida de la orden dada en el fallo No. 185-2012 de la Sección Tercera de este Tribunal pueda ocasionar.

XI.- Sobre los daños y perjuicios ocasionados. En su último extremo petitorio, el ayuntamiento demandante solicita indemnización por los daños y perjuicios ocasionados con el proceder de la Sección Tercera. No se concretan tales partidas. En el contexto de esa acción, los pedimentos remunerativos se vinculan a los efectos de la declaratoria de invalidez pretendida, de suerte que ante el rechazo de ese último reclamo supone por criterio de accesoriedad, el rechazo de esas partidas. Con todo, el deber de indemnización propio del sistema de responsabilidad objetiva de la Administración Pública, surge ante la acreditación de un daño que ha ocurrido como consecuencia de un funcionamiento administrativo, sea por acción u omisión. Es claro que con todo y la amplitud de este sistema de orientación objetiva (que dimana de la cláusula de responsabilidad pública inmersa en el ordinal 9 de la Carta Magna), la imputación de los efectos lesivos y por ende, el deber de indemnizar o reparación integral del daño, solo surge cuando se acredite una relación de causalidad entre el detrimento y una acción u omisión de un centro de poder público, es decir, debe en todo caso evidenciarse un nexo causal entre el funcionamiento administrativo (como causa generadora) y el daño, como consecuencia material de aquel primero. Lo anterior siempre que no converjan total o parcialmente, causas eximentes que irrumpan en esa relación causal e introduzcan supuestos de liberación de responsabilidad (culpa de la víctima, fuerza mayor y hecho de tercero). En la especie, luego del análisis de fondo se ha establecido que las conductas cuestionadas no presentan el grado de invalidez pretendido por la accionante. Desde ese plano, no existe conducta ilícita que configure el criterio de imputación al cual la reclamante vincula el daño. Es decir, el nexo causal que sustenta este reclamo surge de la relación acto nulo-efectos del acto, mismos que el accionante estima, son la base de su reclamo. Ergo, ante la ausencia de invalidez declarada, no podría emerger el marco relacional que permitiría tener esos reclamos como consecuencia de aquel acto. En la dinámica de la responsabilidad objetiva que nos ocupa, el debate sobre la validez del acto que produce los efectos que en teoría, llevan a una situación lesiva, es determinante para acceder a lo peticionado, por lo que al no haber declaratoria de invalidez alguna, no se observa criterio de imputación al cual pueda asociarse el daño alegado. Ante la falta de nexo de causalidad respecto de los daños y perjuicios reclamados, lo debido es disponer el rechazo de ese extremo petitorio, siendo evidente entonces, respecto de esas partidas, la falta de derecho. De ese modo, por unanimidad, debe disponerse el rechazo de la demanda en cuanto a este particular.

XII.- Corolario. Análisis de las defensas opuestas. La representación del Estado opuso la defensa de falta de derecho, misma que debe ser acogida al no haberse podido establecer la nulidad de los actos impugnados, así como de las indemnizaciones pretendidas. En consecuencia, debe disponerse el rechazo de la demanda en todos sus extremos.

XIII.- Costas. De conformidad con el numeral 193 del Código Procesal Contencioso Administrativo, las costas procesales y personales constituyen una carga que se impone a la parte vencida por el hecho de serlo. La dispensa de esta condena solo es viable cuando hubiere, a juicio del Tribunal, motivo suficiente para litigar o bien, cuando la sentencia se dicte en virtud de pruebas cuya existencia desconociera la parte contraria. En la especie, no encuentra este órgano colegiado motivo para aplicar las excepciones que fija la normativa aplicable y quebrar el postulado de condena al vencido. Por ende, se imponen ambas costas a la accionante.

POR TANTO,

Se acoge la defensa de falta de derecho. En consecuencia, se rechaza en todos sus extremos la demanda incoada por la Municipalidad de San Rafael de Heredia contra el Estado. Son ambas costas a cargo del ente local accionante vencido. El juez Hernández Gutiérrez salva el voto, salvo en lo concerniente al extremo de daños y perjuicios.

José Roberto Garita Navarro José Paulino Hernández Gutiérrez Silvia Consuelo Fernández Brenes Voto salvado del Juez HERNÁNDEZ GUTIÉRREZ:

I.- Breve referencia a los antecedentes del caso . Que en la resolución objeto de impugnación [#185-2012 de 15.00 horas de 18 de mayo de 2012, citada por la Sección Tercera de este Tribunal], se dispuso en lo fundamental la nulidad del acuerdo #9, adoptado en sesión ordinaria #65-2011, celebrada el 21 de febrero de 2011, por el Concejo Municipal de San Rafael de Heredia. En ese acuerdo: i) se estableció la diferencia entre visados catastrales, también conocidos como visados con fines estrictamente catastrales, y visados constructivos, entendidos éstos como los correspondientes a licencias o permisos de construcción; ii) se definió qué se entiende por visado con fines estrictamente catastrales; iii) se establecieron los requisitos exigibles para estos efectos; iv) se advirtió que el control constructivo lo debe realizar la Municipalidad al momento del otorgamiento de la licencia, permiso o visado constructivo, y se establecieron algunos de los requisitos que podrían exigirse; v) finalmente se giró la instrucción a la Administración para que en lo sucesivo el sello de visado indique lo siguiente: “Visado únicamente para efectos de inscripción catastral, no implica autorización, licencia o permiso de construcción, ni implica disponibilidad de servicios”. Dicho acuerdo se originó en una gestión que el 27 de julio de 2010, presentó un grupo de munícipes del Cantón, en aras de simplificar, depurar y actualizar requisitos, según la Ley #8220, y evitar la duplicidad de estos; se hizo referencia además al índice de competitividad y lugar que ocupa el país a nivel internacional en cuanto a la complejidad y cantidad de requisitos para emprender actividades productivas (inversiones, construcciones, nuevas empresas, etc.).

II.- Que en los actos administrativos adoptados por la Corporación Municipal actora, cuya reivindicación pretende a través de la anulación de la resolución dictada por la Sección Tercera de este Tribunal, actuando como jerarca impropio, están implicadas al menos tres cuestiones:

1.- En primer término se trata de un visado con fines catastrales. Esto denota que el visado municipal es un acto de trámite dentro de un procedimiento que se lleva ante el Catastro Nacional, para obtener la inscripción de un plano de agrimensura. La idea consiste en abreviar o simplificar el trámite ante la Municipalidad, cuando se trata de llenar requisitos exigidos por otras dependencias públicas como el Catastro Nacional. En ese sentido, el cumplimiento de requisitos debe mirarse desde las normas que gobiernan el registro de esos documentos, sean la Ley de Catastro Nacional, #6545 de 25 de marzo de 1981, y su Reglamento, Decreto Ejecutivo #34331 de 29 de noviembre de 2007; es decir, las normas deben interpretarse en función de la finalidad a la cual sirven (artículos 10 de la Ley General de Administración Pública, y 10 del Código Civil). Éstas normas precisan tanto la finalidad de la inscripción, como la titularidad de competencia en materia de planificación urbana. El precitado Reglamento, en el Título IV, relativo a los procedimientos de inscripción y cancelación de planos, Capítulo IV, denominado < De los fraccionamientos>, introduce un recordatorio de las normas, valores y principios que tienen las municipalidades en esta materia, resaltando que a estas les corresponde otorgar el visado para fraccionamientos, la verificación y responsabilidad sobre el cumplimiento de requisitos para cada tipo de fraccionamiento “principalmente en lo relativo a fraccionamientos con fines de urbanización” (artículo 81); seguidamente dispone: “Artículo 82.— Planos para fraccionamientos. El plano para fraccionamientos servirá únicamente para que el interesado proceda a su inscripción respectiva en el Registro de la Propiedad Inmueble. ”.

2.- Queda claro que existen diversos tipos de fraccionamientos, y que no toda división material de un inmueble y su posterior inscripción catastral, implica el inicio de un proyecto de desarrollo urbanístico y edificación. Cuando se trata de fraccionar un inmueble sin éstos propósitos, es decir, cuando se trata un fraccionamiento puro y simple, no hay razón para exigir requisitos que son propios del ejercicio de una actividad urbanística en sentido dinámico, constituida por la ejecución de algún proyecto de desarrollo habitacional, por ejemplo. La iniciativa municipal en la planificación urbanística no se ve afectada por la inscripción del plano; las exigencias del interés general en punto al plan, plano o la planificación positiva capaz de controlar el proceso de ordenación urbano y de decidir dónde o cómo urbanizar y edificar, no están siendo acotadas. Por que cuando el registro es para fines constructivos, es evidente que el interesado deberá ajustarse al bloque de legalidad que gobierna la materia de desarrollo y fraccionamiento urbano. Tampoco la Municipalidad actora ha pretendido evadir la aplicación de normas, si no ordenar sus competencias en función de los fines que en cada caso concreto debe satisfacer, cuando es requerida por una persona, un ciudadano, administrado o munícipe. En este punto se advierte coherencia y coordinación, una suerte de diálogo interinstitucional, dentro de una relación triangular, con el propósito de eficientar la dinámica administrativa y realizar derechos fundamentales (artículos 41 de la Constitución Política y 4 del Código Municipal). No es por tanto una actuación fruto de la voluntad desnuda dirigida a facilitar las labores internas, sino inspirada en normas y principios superiores, conforme se precisará en líneas siguientes.

3.- En segundo lugar, t al cual se plantea la cuestión en estos autos, se observa que, en el fondo, la voluntad administrativa se orienta a simplificar trámites y requisitos, en beneficio propio y de los usuarios (artículos 4 y 113 de la Ley General de Administración Pública), lo que se ajusta al principio de celeridad, eficiencia y eficacia como expresión de justicia administrativa pronta. Hay requisitos que aunque están dentro de las leyes de planificación urbana, su cumplimiento no necesariamente forma parte de esta. La estructura normativa debe adecuarse al plexo social actual; al producirse una metamorfosis en la realidad social que sirve de base a las normas formales, la tarea del interprete no es la aplicación mecánica de las normas sino su acomodación a la realidad social. Existe una numerosa cantidad de leyes, entre las que la #8220, configura una síntesis y un grito desesperado, y una copiosa jurisprudencia constitucional en el sentido que las personas tienen derecho a una justicia administrativa pronta, cumplida, sin demoras innecesarias. Y es que los obstáculos administrativos no solo tienen incidencia y reflejos económicos sino que afectan un factor clave en cualquier actividad: el tiempo. De modo que los esfuerzos que en ese sentido se emprendan, sin comprometer el control de juridicidad, deben apoyarse.

4.- En tercer lugar se advierte en la base del primigenio acuerdo administrativo, un deseo de autocontención, en el sentido de no interferir ni incidir en los derechos fundamentales de los administrados, tales como el respeto del derecho de propiedad y sus atributos, y la libre disposición de los bienes. Si de lo que se trata es de inscribir planos sin fines urbanísticos y por ende sin comprometer las competencias municipales en esta materia, de inspección, control, fiscalización y dirección, debe reducirse al mínimo necesario su intervención, sin cargas innecesarias para el usuario. Lo anterior constituye una manifestación del principio de proporcionalidad, según su clásica acepción alemana en el sentido de elegir el medio menos intrusivo para la libertad: las competencias policiales pueden invadir las libertades ciudadanas únicamente al servicio de objetivos legales, y sus medidas no pueden restringir esas libertades más de lo necesario. De modo que la Municipalidad se limita a sellar un plano, sin que ese acto sea capaz de crear derechos subjetivos inamovibles a favor del titular del registro catastral, máxime cuando en el sello constitutivo del visado se especifican sus fines, alcances y consecuencias.

III.- Que en definitiva opto por acoger la demanda en sus extremos principales, con las consecuencias correspondientes, y la deniego en lo relativo a daños y perjuicios. El acuerdo que se pretende revivir tiene por propósito simplificar trámites y requisitos en función de los alcances y fines del visado requerido, lo que es congruente con los derechos fundamentales implicados, acomodando las normas a la realidad social actual, sin renunciar a las potestades municipales de orden, planificación, fiscalización y control urbano. En cuanto a dicha petitoria y costas, me adhiero al voto de mayoría.

JOSE PAULINO HERNANDEZ G.

ASUNTO: PROCESO DE PURO DERECHO ACTORA: Municipalidad de San Rafael de Heredia DEMANDADO: El Estado IGWTHUP.

JRGN. 2014