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Res. 00003-2013 Tribunal Contencioso Administrativo Sección III · Tribunal Contencioso Administrativo Sección III · 18/01/2013
OutcomeResultado
Both the Mayor's veto and the developer's appeal against the municipal agreement adopting the special commission's report are rejected.Se rechazan tanto el veto del Alcalde como el recurso de apelación de la empresa desarrolladora contra el acuerdo municipal que acogió el dictamen de la comisión especial.
SummaryResumen
The Administrative Appeals Tribunal, Section III, acting as improper hierarchical superior, resolves the mayor's veto and the developer's appeal against the Atenas Municipal Council's agreement that adopted a special commission's report. The report recommended not approving the 'Villas de Jesús' project, characterizing it as an urbanization subdivision rather than a simple land division, and citing non-compliance with the Urban Planning Law and the Subdivision and Urbanization Regulation. It also required an environmental impact study addressing the fragility of the Quebrada Barro micro-watershed. The Tribunal rejects both the veto and the appeal. It confirms that the discussion on the project's urban nature was exhausted in administrative proceedings by a prior ruling. It dismisses claims of procedural defects (lack of reasoning, failure to indicate remedies) by applying the principle of preservation of administrative acts and finding no defenselessness. Regarding substantive grievances (intangibility of acts, legitimate expectations), it determines these were already adjudicated by the Fourth Section in judgment No. 031-2012, which granted a deadline for the Municipality to execute reception or initiate annulment proceedings. Consequently, the Tribunal refrains from ruling on the merits to avoid affecting res judicata.El Tribunal Contencioso Administrativo, Sección III, actuando como jerarca impropio, resuelve los recursos de veto del Alcalde y apelación de la empresa desarrolladora contra el acuerdo del Concejo Municipal de Atenas que acogió el dictamen de una comisión especial. Este dictamen recomendó no aprobar el proyecto 'Villas de Jesús' por considerarlo un fraccionamiento con fines urbanísticos, no un fraccionamiento simple, y señaló el incumplimiento de la Ley de Planificación Urbana y el Reglamento de Fraccionamientos y Urbanizaciones. También exigió un estudio de impacto ambiental que considerara la fragilidad de la microcuenca Quebrada Barro. El Tribunal rechaza tanto el veto como la apelación. Confirma que la discusión sobre la naturaleza urbanística del proyecto ya fue agotada en vía administrativa mediante resolución anterior. Rechaza los alegatos de vicios formales (falta de motivación y omisión de recursos), aplicando el principio de conservación de los actos administrativos y señalando que no hubo indefensión. Sobre los agravios de fondo (intangibilidad de actos propios, confianza legítima), declara que ya fueron analizados en sede jurisdiccional por la Sección Cuarta en sentencia N° 031-2012, que otorgó un plazo para que la Municipalidad ejecutara la recepción o iniciara procedimientos de anulación. Por tanto, el Tribunal se abstiene de pronunciarse sobre el fondo para no afectar la cosa juzgada.
Key excerptExtracto clave
VI.- Regarding the alleged lack of reasoning of the administrative act. Prior to analyzing this grievance, this Chamber must warn that a declaration of nullity lacks meaning if the act, though null, has fulfilled its purpose or objective. Nullity, then, is subordinated not to the simple violation of the act's form, but to the relationship between the defect and the act's purpose, thereby enshrining the principle of purpose or instrumentality of forms, more commonly called the "principle of preservation of acts". Not every irregularity of an act determines its nullity; rather, the legal system evaluates to various degrees the deviation from the procedural model, admitting that, despite being imperfect, the act is valid if it achieved its purpose or the party acquiesced to the nullity or the proceeding or action was corrected. The purpose of each act is impliedly deduced, from which it can be concluded that there is no nullity if there has been no defenselessness and the right of defense of the affected party has not been violated (article 223 of the General Public Administration Law); therefore, it is necessary that the attributed fault be serious, transcendent or that an irreparable harm has been caused, which corresponds correlatively with the aggrieved party's accusation of the violated formality and the defenselessness caused by the null act. VII.- On the merits. The grievances related to the merits, specifically regarding the intangibility of one's own acts and the violation of the principle of legitimate expectations, were already timely addressed in judicial venue, when the Fourth Section of this Tribunal ruled, in judgment No. 031-2012 [...] Accordingly, the Chamber opts, under the protection of article one hundred twenty-two of the Contentious Administrative Procedure Code, to grant the defendant Municipality a three calendar month period from the finality of this ruling for the defendant to execute the ordered act or, failing that, to initiate revocation or annulment proceedings, as appropriate based on legally established procedures.VI.- Sobre la falta de fundamentación del acto administrativo acusada. De previo al análisis de este agravio, debe advertir esta Cámara que la declaración de nulidad carece de sentido si el acto, aunque nulo, ha cumplido su objeto o finalidad. La nulidad, entonces, queda subordinada no a la simple violación de la forma del acto, sino a la relación entre el vicio y la finalidad del acto, con lo cual se consagra el principio de finalidad o instrumentalidad de las formas, más comúnmente denominado "principio de conservación de los actos". No toda irregularidad de un acto determina su nulidad, sino que el ordenamiento valora en diversos grados la separación del modelo procesal, admitiéndose que, pese a imperfecto, el acto es válido si alcanzó su finalidad o la parte se conformó con la nulidad o se haya corregido el trámite o la actuación. La finalidad de cada acto se deduce en forma implícita, de donde se puede concluir que no hay nulidad del acto si no ha habido indefensión y no se ha violado el derecho de defensa del perjudicado (artículo 223 de la Ley General de la Administración Pública), por lo que es necesario que la falta atribuida sea grave, trascendente o se haya causado un gravamen irreparable, lo que se corresponde correlativamente, con la acusación que hace el agraviado de la formalidad violada y la indefensión producida con el acto nulo. VII.- Sobre el fondo. Los agravios relacionados con el fondo del asunto, específicamente en lo que se refiere a la intangibilidad de los actos propios y la transgresión al principio de confianza legítima, ya fueron atendidos oportunamente en sede jurisdiccional, cuando la Sección Cuarta de este Tribunal dispuso, en sentencia N° 031-2012 de las las once horas y treinta minutos del veintidós de marzo de dos mil doce, lo siguiente: [...] De manera que la Cámara opta al amparo del artículo ciento veintidós del Código Procesal Contencioso Administrativo por otorgar a la Municipalidad demandada un plazo de tres meses calendario a partir de la firmeza de la presente resolución para que la demandada ejecute el acto dispuesto o en su defecto inicie los procedimientos de revocación o anulación, según corresponda a partir de los procedimientos legalmente establecidos.
Pull quotesCitas destacadas
"La declaración de nulidad carece de sentido si el acto, aunque nulo, ha cumplido su objeto o finalidad."
"A declaration of nullity lacks sense if the act, though null, has fulfilled its purpose or objective."
Considerando VI
"La declaración de nulidad carece de sentido si el acto, aunque nulo, ha cumplido su objeto o finalidad."
Considerando VI
"No toda irregularidad de un acto determina su nulidad, sino que el ordenamiento valora en diversos grados la separación del modelo procesal, admitiéndose que, pese a imperfecto, el acto es válido si alcanzó su finalidad."
"Not every irregularity of an act determines its nullity; rather, the legal system values to various degrees the deviation from the procedural model, admitting that, despite being imperfect, the act is valid if it achieved its purpose."
Considerando VI
"No toda irregularidad de un acto determina su nulidad, sino que el ordenamiento valora en diversos grados la separación del modelo procesal, admitiéndose que, pese a imperfecto, el acto es válido si alcanzó su finalidad."
Considerando VI
"Los agravios relacionados con el fondo del asunto, específicamente en lo que se refiere a la intangibilidad de los actos propios y la transgresión al principio de confianza legítima, ya fueron atendidos oportunamente en sede jurisdiccional."
"The grievances related to the merits, specifically regarding the intangibility of one's own acts and the violation of the principle of legitimate expectations, were already timely addressed in judicial venue."
Considerando VII
"Los agravios relacionados con el fondo del asunto, específicamente en lo que se refiere a la intangibilidad de los actos propios y la transgresión al principio de confianza legítima, ya fueron atendidos oportunamente en sede jurisdiccional."
Considerando VII
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N° 03-2012 TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. SECCIÓN TERCERA. II CIRCUITO JUDICIAL DE SAN JOSÉ. Goicoechea, at twelve thirty on dieciocho de enero del dos mil trece.
This Court hears, as the nonhierarchical superior authority (jerarca impropio), the appeal filed by Veintitrés Trece Doce S.A., corporate identification number CED77839, represented by its general attorney-in-fact without limitation as to amount, Mr. Nombre103588, of legal age, single, merchant, identification number CED77840 (folio 531), against the resolution adopted by the Concejo Municipal de Atenas at Ordinary Session No. 48, held on seis de diciembre del 2010. The Court also hears the Veto filed by the Alcalde de Atenas, Mr. Wilberth Marín Aguilar Gatgens, against that same resolution.
Judge Solano Ulloa drafts the opinion, and:
WHEREAS:
I.Relevant Background.- For the proper resolution of this matter, the following facts are deemed relevant:
“a) Not to approve the ‘Villas de Jesús’ project because it is a subdivision for urban-development purposes (fraccionamiento con fines urbanísticos), rather than a simple subdivision (fraccionamiento simple), and has not complied with all the requirements of the Ley de Planificación Urbana and the Reglamento para el Control Nacional de Fraccionamientos y Urbanizaciones; it must be reviewed and endorsed by the Dirección de Urbanismo del instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo (Opinions C-052-2006, C-243-2008 and C-181-2010 of the Procuraduría General de la República).
a. Because the project lacks municipal approval, the granting of every permit, endorsement, authorization, or any administrative action intended to facilitate its completion remains suspended.
b. The Administration shall refrain from granting the developer any right in connection with its project because it has not been approved by the Concejo.
c. The investigation shall continue in order to determine the administrative and any other liabilities of the municipal officials involved, and the Auditoría Municipal shall be ordered to issue the corresponding report.
d. The endorsements and permits granted shall be annulled, following the legally prescribed procedures and requirements, because they are unlawful.” (folios 801 to 808)
“Principal Claim: ‘2) That the legal validity and effectiveness of the endorsements granted by the Municipalidad de Atenas to plans numbers A-1020358-2005, A-1020360-2005, A-1020362-2005, A-1020319-2005, A-1020326-2005, A-1020364-2005, A-1020323-2005, A-1020330-2005, A-1020331-2005, A-1020329-2005, A-1020321-2005, A-1020351-2005, A-1020349-2005, A-1020348-2005, A-1020347-2005, A-1020346-2005, A-1020344-2005, A-1020311-2005, A-1020310-2005, A-1020306-2005, A-1020305-2005, A-1020304-2005, A-1020302-2005 and A-1020301-2005 be declared and confirmed, because the lots front onto a public road, have frontages and areas greater than those specified in the Reglamento para el Control Nacional de Fraccionamientos y Urbanizaciones, and have all public utilities. These conditions were certified by Municipal Engineer Marcelo López León. ... 3) That the legal validity and effectiveness of the building permits granted by the Municipalidad de Atenas to my principal be confirmed, because it complied with the technical, legal, and regulatory requirements and conditions prescribed by the legal system and because opinions from the competent officials (Municipal Engineer and Surveyor) certify compliance with all requirements. ... 3.1) Building Permit No. 030-2009 dated 24 de febrero de 2009, for completion of the infrastructure works required for that subdivision, namely: “wastewater-treatment plant, improvements to the public road, hard surfacing, curbs and gutters, sidewalks, stormwater evaluation, and potable water.” 3.2) Building Permit number 110-2009 dated 22 de junio del año 2009, consisting of a license to construct a single-family dwelling on lot L-29 of the subdivision approved for my principal. 3.3) Building Permit number 111-2009 dated 22 de junio del año 2009, consisting of a license to construct a single-family dwelling on lot L-30 of the subdivision approved for my principal.
The foregoing is based on the fact that all works authorized by the permits were performed with the consent of the Alcaldía Municipal and the Departamento de Ingeniería Municipal de Atenas. 4) That the Municipalidad de Atenas be ordered to refrain from carrying out formal or physical acts that disregard the claimant’s vested right (derecho subjetivo) concerning recognition of the permits and licenses granted, the confirmation of which is requested in claims 2 and 3, appendices 1, 2 and 3.’” (judgment added to the case record, known to both parties, appearing beginning at folio 911) 14) Those proceedings were decided by the Sección Cuarta of this same Court, where the claimant’s claims were heard in an oral and public trial, concluding with Voto N° 031-2012 at once thirty on veintidós de marzo de dos mil doce, the operative portion of which stated as follows:
“THEREFORE:
The plea of sine actione agit is rejected, and the lack of standing and legal entitlement regarding all principal claims for declaratory relief not expressly granted is declared sua sponte. The complaint is partially granted, and, pursuant to Article one hundred twenty-two of the Code of Contentious-Administrative Procedure (Código Procesal Contencioso Administrativo), the defendant is afforded a period of three months from the date the judgment becomes final to carry out the acceptance act or, failing that, initiate proceedings to revoke or annul the Villa Jesús de Atenas project. The lack of legal entitlement regarding the principal claims for damages is also declared sua sponte as to all relief not expressly granted, and the Municipalidad de Atenas is ordered to pay the plaintiff damages arising from the suspension of the construction work it had authorized, which shall be assessed during enforcement of the judgment. The lack of legal entitlement regarding the subsidiary claims is declared. With respect to the monetary award granted, the right to indexation and civil interest is recognized from the date on which the enforcement ruling fixing those amounts becomes final. Costs shall be borne by the defendant Municipalidad." (judgment entered into the record, known to both parties, appearing from folio 911 onward)
II.GROUNDS FOR THE VETO.- The Alcalde de Atenas has maintained that the subdivision (fraccionamiento) cannot be classified as a subdivision for urban-development purposes (fraccionamiento con fines urbanísticos), but rather as a simple subdivision (fraccionamiento simple), because all lots face a public road; he considers the legal adviser’s opinion contrary to the position asserted by the Director de Urbanismo del INVU in official letter PU-C-D-575-2007 of agosto del 2007, which determined that this was its nature and that it was governed by Article II.1.2 et seq. of the Reglamento para el Control Nacional de Fraccionamientos y Urbanizaciones.
After summarizing the events that occurred, the appellant company maintains that the challenged resolution is defective in its statement of reasons (motivación), insofar as it merely adopts the committee’s opinion without even stating the specific grounds for that decision, much less identifying the provisions applicable to the particular case on the basis of which the issuance of every “permit, approval, authorization, or any administrative action” intended to further the project was suspended; it argues that the municipality had already granted a series of rights through numerous administrative acts (actos administrativos). It adds that the act failed to comply with Article 245 of the Ley General de la Administración Pública because it did not specify the remedies available or the time limit for filing them. It also states that the Principle of Legitimate Expectations (Principio de Confianza Legítima) was violated because the municipality’s actions have been confusing: permits—and thus vested rights (derechos subjetivos)—are granted and their development and implementation are allowed, only for the decision then to be changed repeatedly; it therefore considers the project valid and effective.
It adds that, because the approvals (visados) and the three construction permits are valid and effective, the Administration must not obstruct their effectiveness, pursuant to the principle that an authority is bound by its own acts (principio de intangibilidad de los actos propios); accordingly, if it wishes to annul them, it must proceed through the legal mechanisms established for that purpose. It considers that the challenged resolution seeks to render ineffective those administrative acts that granted it vested rights.
IV.Regarding the grounds for the Veto. As to the nature of the “Villas de Jesús” project, this non-hierarchical appellate authority (jerarquía impropia) already ruled on the matter in resolution No. 2300-2010 at 10:00 hours on 17 de junio del 2010. On that occasion, this non-hierarchical appellate authority ruled as follows:
“VII.- Regarding the nature of the Proyecto Villas de Jesús de Atenas. In these proceedings, the legal nature of the Proyecto Villas de Jesús must be clarified because both the Ingeniero Municipal and Sociedad Veintitrés Doce Trece S.A. have classified it as a ‘simple subdivision’ under the Reglamento para el Control Nacional del Fraccionamientos y Urbanizaciones. According to the documents submitted to the Municipalidad and the conclusions of Ingeniero Bayardo Noguera Paz included in the document entitled ‘Análisis Técnico de Documentos para Permisos,’ although the project has been described as a simple subdivision, it is in fact a full urban-development project (proyecto urbanístico) intended to provide a housing solution across 48 lots on land lacking all services. The various actions undertaken show that Sociedad Veintitrés Trece Doce S.A. has applied, one by one, for all permits required to build a residential development (urbanización) and provide it with basic services.
Both the company and the Ingeniero Municipal justified treating it as a simple subdivision solely because the property is surrounded by public roads and all lots would face a public road. In this regard, it must be noted that, although the property is surrounded by public roads, the permit issued by the Alcalde itself makes clear that the property to be segregated (segregación) lacks essential services and that authorization was granted for construction of the wastewater treatment plant, improvements to the public road, pavement works (encascotado), curbs and gutters, sidewalks, stormwater drainage, and potable water infrastructure, which is far from a simple subdivision under the terms set forth above. What follows is that the developer’s actions are contrary to law because it seeks to build a residential development without fully complying with all requirements necessary for that purpose, including, among others, submission of the preliminary design (anteproyecto) and compliance with all statutory requirements, as disclosed in the technical report by Ingeniero Bayardo Noguera, which identified serious deficiencies that must be addressed by the developer and which were transcribed in Proven Fact 26 (Hecho Probado 26) of this resolution.
This means that the challenged resolution of the Concejo Municipal, with knowledge of the existing technical reports, correctly applied the body of governing law (bloque de legalidad), insofar as it adhered to the unequivocal rules of science and technology (Article 16 of the Ley General de la Administración Pública), which require the Administration to ensure that its actions do not contradict the theoretical knowledge derived from the various methodologies and disciplines of science and technology; thus, any decision by the municipality regarding any construction permit must conform to the results of the technical studies required for the particular case. It must be noted that there are not even any studies reflecting the actual capacity of the existing well to supply forty-eight houses; the well was authorized by MINAET exclusively for domestic use. Nor are there studies concerning the management system for the treatment plant, among other serious deficiencies.
It follows that none of the company’s grounds of challenge to the contrary can be accepted.” Accordingly, because administrative remedies (vía administrativa) were exhausted on that occasion, the issue concerning the nature of the project was likewise exhausted through those proceedings and cannot be revisited by this non-hierarchical appellate authority; the Alcalde de Atenas must abide by the ruling issued on that occasion. For that reason, the Veto must be rejected.
V.Regarding the absence of remedies available against the challenged act. The appellant requests annulment of the act because it failed to identify the ordinary remedies (recursos ordinarios) available against it. In this regard, it is sufficient to note that section 136 of the Ley General de la Administración Pública establishes that requirement for notice of the final act (acto final); therefore, its omission invalidates only the notice of service (acto de notificación). However, under section 223 of that same Law, this defect has legal consequences only when the affected party (administrado) is deprived of the right to appeal, which is not the case here, since the party effectively exercised the ordinary remedies; it therefore follows that there was no denial of the right to a defense (indefensión). For that reason, this Chamber cannot uphold this ground of appeal.
VI.Regarding the alleged failure to state the grounds for the administrative act (acto administrativo). Before analyzing this grievance, this Chamber must note that a declaration of nullity (nulidad) serves no purpose if the act, although void, has fulfilled its object or purpose. Nullity is therefore subordinated not to the mere violation of the formal requirements of the act, but rather to the relationship between the defect and the purpose of the act, thereby enshrining the principle of purpose or instrumentality of form, more commonly known as the “principle of preservation of acts.” Not every irregularity in an act renders it void; rather, the legal system assigns varying degrees of significance to departures from the procedural model, recognizing that, despite its imperfections, an act remains valid if it achieved its purpose, if the party acquiesced in the nullity, or if the procedure or action was corrected.
The purpose of each act is inferred implicitly, from which it may be concluded that an act is not void if there has been no denial of due process (indefensión) and the affected party’s right of defense has not been violated (Article 223 of the General Law of Public Administration (Ley General de la Administración Pública)). It is therefore necessary for the alleged defect to be serious or material, or to have caused irreparable harm, which correlatively corresponds to the aggrieved party’s identification of the violated formality and the denial of due process caused by the void act. Otherwise, this would amount to excessive solemnity and empty formalism. A comprehensive reading of that opinion shows that the Commission prepared a summary of the factual background of this case, including the preexisting technical reports issued for that purpose, and reiterated the provisions of decision No. 2300-2010 at 10:00 hours on 17 de junio del 2010, issued by this same nonhierarchical appellate authority (jerarquía impropia).
The appellant had been fully aware of all these elements, since the discussion concerning the nature of the project had for years been an issue under consideration within the local government and had even been brought by the appellant itself before the courts in the proceeding decided by the Fourth Section of this Court in judgment N° 031-2012 at eleven hours and thirty minutes on veintidós de marzo de dos mil doce. From this standpoint, this Court considers it necessary to state that the defect consisting of a failure to state grounds would have the effect of invalidating the administrative act insofar as the governed party (administrado) did not know the reasons for which the Administration made its decision. However, it is clear that, since the resolution adopted by the Concejo Municipal de Atenas at Ordinary Session No. 220, held on 16 de marzo del 2009, the municipal body had rejected the claim of approval by administrative silence (silencio positivo) due to the failure to meet the requirements, ordering compliance with them and the submission of a project report by the municipal engineer, as well as the involvement of the Dirección de Urbanismo del INVU, and urging the Administration not to approve any registered survey plan until the required reports had been obtained, which were to be considered and decided upon by the Concejo Municipal.
That resolution was affirmed by this same nonhierarchical appellate authority, to the effect that the project could not be regarded as a simple subdivision (fraccionamiento simple), and that the company was required to meet the requirements applicable to a residential development (urbanización), as provided by the Ley de Planificación Urbana and the Reglamento para el Control Nacional de Fraccionamientos y Urbanizaciones. Accordingly, the grievance alleging a breach of the duty to state reasons (deber de motivación) as grounds for invalidating the resolution under appeal is without merit, since it cannot be accepted that the appellant is unaware of the specific reasons for the decision not to approve the project, from which there logically follows, without any need to cite specific provisions, the suspension of the issuance of any “permit, approval, authorization, or any administrative action” intended to allow the project to continue.
This grievance is even less tenable because the challenged resolution essentially reiterates what the party had previously been told: that the project constitutes an urban subdivision (fraccionamiento urbanístico), rather than a simple subdivision.
VII.On the merits. The grievances relating to the merits of the matter, specifically concerning the irrevocability of one’s own acts (intangibilidad de los actos propios) and the violation of the principle of legitimate expectations (principio de confianza legítima), were already addressed in due course in judicial proceedings, when the Fourth Section of this Court held as follows in judgment N° 031-2012 at eleven hours and thirty minutes on veintidós de marzo de dos mil doce:
“X.- REGARDING THE PRINCIPAL CLAIMS FOR DECLARATORY RELIEF: Before addressing the specific claim, the Court must note that the requested formulation is not entirely clear, insofar as recognition and declaratory rulings on rights are consistently intermingled; nevertheless, the Court will endeavor to analyze it in the clearest possible manner, always guided by the principle of effective judicial protection. A) Leaving aside the first principal claim, consisting of a ruling granting the action, because it is not a claim in itself but one encompassed by the others, the first request (numbered as two) by the plaintiff company seeks revalidation of the twenty-eight plans previously approved by the municipality, on the grounds that they pertain merely to a subdivision (fraccionamiento). The Court understands the term revalidation to refer to a situation in which an administrative act (acto administrativo) is issued, subsequently annulled, and its legal effect is consequently requested to be restored.
As pertains to this case, the plans identified in proven fact number fourteen have never been annulled and consequently cannot be revalidated. Notwithstanding this, under article one hundred twenty-two of the Code of Administrative Procedure (Código Procesal Contencioso Administrativo), the Chamber understands the relief sought to be the annulment of any formal or material act that impairs the favorable administrative action at issue. It is also pertinent to clarify that the plaintiff implicitly argues for the continued validity of those constitutive acts because they allegedly concern simple subdivisions, which, as has been stated, is incorrect, since they are part of a residential development (urbanización). Thus, it cannot be asserted, in the terms requested by the plaintiff company, that the project is merely a subdivision, when the statement of proven facts clearly identified limitations in public services that were assumed by the developer as necessary requirements for its project; accordingly, the existence of public streets and limited public services is insufficient to grant the requested relief.
In any event, we are inclined to construe the claim in the terms stated, not because these are mere subdivisions, but because any impairment of an act favorable to the person subject to the Administration (administrado) violates the principle of the inviolability of one’s own acts (intangibilidad de los actos propios); therefore, the legal effect of such acts may be extinguished only through legally established administrative proceedings, and there is no evidence whatsoever that such proceedings occurred in this particular case. Upon reviewing all actions relating to those acts, the only instance in which an attempt can be found to deprive them of effect appears in proven fact sixty-one, involving the nonhierarchical appellate authority (jerarca impropio), which stated that those acts should be deemed nonexistent. A first point that must be noted is that the act under review in the appeal was the record of session two hundred twenty, of March sixteenth, two thousand nine, of the corresponding Concejo Municipal, concerning the refusal to endorse the approval by affirmative administrative silence (silencio positivo) granted by the municipality.
For this reason, this judicial body understands that the statement constitutes an obiter dictum, that is, a tangential analysis undertaken by the Sección Tercera del Tribunal Contencioso Administrativo that was not the core of its analysis, because that was not the subject matter of the appeal. This Section of the Court thus understands that the act favorable to the person subject to the Administration had already been issued, as shown in the statement of proven facts under number thirty-eight, corresponding to official letter MAT-WA-14-09 of February seventeenth, two thousand nine. Accordingly, once the act at issue had been issued, whether or not it was endorsed by the Concejo Municipal—and even whether the nonhierarchical appellate authority agreed or disagreed with that position—was irrelevant, insofar as the act had already come into existence. It should be noted in this regard that there is no evidence from which bad faith on the part of the plaintiff company could be inferred, particularly because the municipal officials believed that this was merely a subdivision, a position even shared by officials of the Instituto de Vivienda y Urbanismo.
Although the administrative officials’ assessment is worthy of respect, this Court does not share it, because they failed to understand that the rule required merely a connection to a preexisting public-service network, which was not the situation in this case. Despite the error in applying the rules, the fact remains that an act favorable to the interests of the person subject to the Administration exists and cannot be disregarded. Thus, the position maintained by the nonhierarchical appellate authority under section one hundred seventy-three of the Constitución Política, apart from not being a judicial act as such that creates res judicata (cosa juzgada) with respect to this judicial body, was not the central basis of its reasoning either. All of this is without prejudice to the fact that the Concejo Municipal itself subsequently clarified its decision, stating that it should not be understood as an act contrary to the interests of the plaintiff company in these proceedings, but merely as the position of the collegial body; clear evidence of this is that, following this second decision, the suspension imposed on the project was lifted.
Thus, by the time the nonhierarchical appellate authority heard the administrative appeal, there was a manifest lack of interest, because the administrative authority, exercising the principle of administrative self-review (auto tutela), had reversed its own acts. This once again leads us to conclude that there are no acts intended to deprive the approvals granted for the twenty-eight plans of legal effect. It should be recalled in this regard that the approvals (visados), as such, are acts whose effects are recorded on the plan itself, authorizing the interested party to subdivide the property by means of the corresponding public instrument whenever it sees fit, as stated; consequently, any impairment thereof would have to take the form of communications with the Registro Nacional, the entity before which the act would have effect, and no such communications have occurred in this case. The plaintiff thus speculates about the existence of future adverse effects that have not occurred and that cannot be adjudicated, because it is impossible to know what new actions or positions the public entity may adopt in this particular case.
The other actions taken by the municipality (effects on the progress of the work or refusal to accept the project) are merely material actions and do not challenge the approval granted for the twenty-eight plans. Accordingly, there is no real and concrete impairment with respect to that claim that could be the subject of declaratory relief, and a lack of present interest must therefore be found. All of this is without prejudice to the fact that declaring those acts valid would amount to accepting their conformity with the legal system, although, as already stated, they do not possess those attributes because they should have been considered within a development project and not as a simple subdivision. B) The next claim seeks a declaration of the validity and effectiveness of three construction permits granted to the plaintiff, corresponding to numbers 030-2009 for a wastewater treatment plant, improvements to the public roadway, base surfacing, curbs and gutters, sidewalks, stormwater drainage, and potable water; 110-2009 for a single-family dwelling; and construction permit 111-2009 for the construction of a single-family dwelling.
The first construction permit was granted by the Mayor, as recounted in proven fact thirty-eight, while the basis for the construction permits was granted as established in proven fact forty-six. Although those works were halted at the time, their construction was subsequently allowed. Evidence of this appears in proven fact number forty-eight, in which the Concejo Municipal de Atenas, on April sixth, two thousand nine, clarified its actions by stating that the first permit was not being annulled or revoked. Neither the parties’ arguments at the oral hearing nor the statement of proven facts reveals any administrative action currently preventing those works from being carried out, although such action may have occurred previously. While the Chamber understands that the existence of prior actions may cause the plaintiff to fear that other situations could arise, where the works have already been completed or no restriction remains in force, such concerns are mere speculation without legal support.
It is appropriate to reiterate the obligation of the decentralized public entity to supervise and monitor urban-development activities (actividades urbanísticas) within a canton; however, those functions must be performed in accordance with the law, meaning that the halting or suspension of works must be based on noncompliance with the permit granted or on impacts arising during execution of the project that were not originally contemplated. They may never arise from sudden, unfounded actions or actions based on unlawful motives. Returning to this particular case, the Court again finds a lack of interest because the construction permits before us exhausted their effects once the work was completed, making any analysis of their validity and effectiveness wholly irrelevant, particularly since neither is being challenged. Once again, a lack of legal entitlement must also be declared, insofar as, for the reasons stated, those acts should have been considered within a development project and not as a mere severance (segregación), which precludes a declaration that they were issued on a lawful basis.” The aforementioned Court then states:
“D) The fifth claim concerns ratification of the approval of the Villa Jesús de Atenas project, requesting a declaration that all legal requirements have been satisfied. Viewed as ratification, as previously indicated, it presupposes the existence of a prior act that has been annulled or revoked, which has not occurred in this case; nevertheless, the Chamber understands the request as seeking the annulment of all acts contrary to those adopted through action favorable to the claimant company’s interests. In those terms, there is initially a manifest lack of legal entitlement regarding that claim, insofar as it is impossible to recognize that all requirements applicable to the project under consideration have been satisfied when that circumstance cannot be verified in the case of a residential development (urbanización), as in the matter before us, which, as is well known, entails more complex requirements because of the work to be performed and involves various government agencies; consequently, the claim asserted cannot be granted.
However, as has been reasoned, we are dealing with an act favorable to the claimant’s interests that has not been revoked or annulled and is therefore protected by the principle that an authority may not derogate from its own acts (principio de intangibilidad de los actos propios); accordingly, with regard to acts obstructing the project, as already indicated, oversight of construction projects, insofar as they conform to what is permitted by an administrative act, is an obligation inherent in the municipal system, because the enabling act (acto habilitatorio) does not authorize just any activity, but rather one specific activity. Even when the activity remains within what is permitted, it is possible for previously unconsidered impacts to arise—for example, in environmental matters—that would make suspension of construction activity lawful. What is unlawful is the suspension of work that conforms to what was permitted and does not cause previously unconsidered impacts, particularly environmental impacts, which everything indicates is what occurred in this case.
In any event, we will return to this issue when considering the requested findings of liability. In the matter sub judice (sub júdice), it can be verified that there are no acts seeking to annul acceptance of the Villa Jesús de Atenas project, but rather informal actions consisting of the suspension of the project at the relevant time and the failure to perform the activities required for acceptance of the project; the former is no longer of current interest, while the latter concerns an omission to carry out those activities. Everything appears to indicate that this latter situation is based on the municipality’s lack of clarity regarding the specific impacts that could arise, prompted by pressure from local residents. Acceptance of the project has three direct effects: first, acceptance of the communal areas under Article forty of the Urban Planning Law (Ley de Urbanismo), which includes the treatment tank; second, acceptance of the improvements to public infrastructure and services; and third, approval (visado) of the project plans that remain to be approved.
We are faced with a conflict of laws (antinomia de las normas), in the sense that accepting the project under its current terms would constitute an unlawful act, while at the same time denying effect to an act without satisfying the legal requirements would likewise be unlawful. Accordingly, pursuant to Article one hundred twenty-two of the Code of Administrative Procedure (Código Procesal Contencioso Administrativo), the Chamber grants the defendant Municipalidad a period of three calendar months from the date this ruling becomes final to carry out the ordered act or, failing that, to initiate the applicable revocation or annulment proceedings in accordance with legally established procedures. This is with the understanding that the legal uncertainty created by the defendant must definitively cease in one direction or the other, given the contradictory conduct of the public corporate entity, which on the one hand authorizes or permits and on the other denies implementation of the acts ordered.
In this regard, the extensive list of proven facts demonstrates a series of petitions, some repetitive and others isolated, without any specific ruling being issued on the matter, particularly by the Concejo Municipal, which has wholly failed to fulfill its obligations. It must be made clear that it is one thing for an act to contain discretionary elements and quite another for an individual subject to the administration (administrado) to be left indefinitely without a decision on their petitions. It can also be verified that the supreme collegiate body has made statements disapproving the project but has adopted no specific act in that regard, which plainly creates an untenable state of legal uncertainty. By granting that period, the Chamber resolves this claim, as well as the claim numbered 5.1, concerning the defendant’s acceptance of the land and works; the claim identified as 5.2, concerning approval of the outstanding plans; and the matter of annulling acts contrary to the act favorable to the individual subject to the administration.
Regarding the latter, we must also note the lack of current interest, given the absence of any act currently in force that has a real adverse effect on the project under consideration.” Several important conclusions may be drawn from the foregoing, which must be revisited in order to decide the administrative appeal (recurso de alzada) now under review. The grounds of appeal (agravios) seeking to raise the issue of the principle that an authority may not derogate from its own acts, in support of the validity of the plan approvals and construction permits already granted, have already been examined in judicial proceedings, where the competent authority found that there is no current interest because the former have produced their full effects and the latter may be implemented unless and until they are declared null and void. Indeed, the only way to annul the permits and approvals granted is through the legally prescribed procedures, whether by applying section 173 of the General Public Administration Law (Ley General de la Administración Pública), or through a declaration that the act is adverse to the public interest (declaratoria de lesividad) followed by the corresponding filing of administrative judicial proceedings (proceso contencioso administrativo), neither of which has occurred to date.
Likewise, in that same judgment, the Tribunal considered the various positions that have arisen within the municipality regarding this project, an issue connected with the ground of appeal alleging failure to respect the principle of legitimate expectations (principio de confianza legítima), given the uncertainty in which the appellant company considers itself to be. On this point, the Tribunal elected to grant a reasonable period “for the defendant to carry out the ordered act or, failing that, to initiate revocation or annulment proceedings”; consequently, this Office considers that, because the company also submitted this ground of challenge to the courts, exhaustion of administrative remedies (agotamiento de la vía administrativa) has been more than satisfied under section 120.4 of the Código Procesal Contencioso Administrativo. It should be noted in this regard that, in light of constitutional provision 173, the Código Procesal Contencioso Administrativo requires mandatory exhaustion of administrative remedies before this nonstandard administrative hierarchy (jerarquía impropia) prior to resorting to the courts; nevertheless, if the individual subject to the administration goes before the courts without satisfying this requirement and the proceeding reaches its conclusion, as has occurred in this case, the dispute must be understood to have been submitted to an authority superior to this nonstandard administrative hierarchy, and this Section must refrain from issuing a ruling because that stage has already been superseded.
To hold otherwise would reopen discussion of the same issue and, worse still, disregard the force of formal and substantive res judicata (cosa juzgada formal y material) that is to attach to the judicial proceeding, thereby creating substantial legal uncertainty for all participants in this case. Therefore, because the substantive grounds of the appeal concern violations already examined in judicial proceedings, the parties must abide by whatever is decided in those proceedings, even though the appeal on points of law (recurso de casación) filed with the Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia remains pending. Consequently, under these circumstances, and because the grounds alleging procedural defects have also been rejected, the only possible conclusion is that the appeal must be denied, as is hereby declared.
THEREFORE
Both the Veto and the appeal filed are denied.
Evelyn Solano Ulloa Marianella Alvarez Molina Claudia Bolaños Salazar 11-002368-1027-CA Appeal to a Nonstandard Administrative Hierarchy Veintitrés Trece Doce S.A. v. Municipalidad de Atenas
N° 03-2012 TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. SECCIÓN TERCERA. II CIRCUITO JUDICIAL DE SAN JOSÉ. Goicoechea, a las doce horas treinta minutos del dieciocho de enero del dos mil trece.
Conoce este Tribunal, como jerarca impropio, del recurso de apelación interpuesto por Veintitrés Trece Doce S.A., cédula jurídica CED77839, representada por su apoderado generalísimo sin límite de suma, el señor Nombre103588 , mayor, soltero, comerciante, cédula CED77840 (folio 531); contra el acuerdo adoptado por el Concejo Municipal de Atenas en la Sesión Ordinaria No. 48, celebrada el seis de diciembre del 2010. Se conoce también, del Veto que interpuesto por el Alcalde de Atenas, señor Wilberth Marín Aguilar Gatgens, en contra de ese mismo acuerdo.
Redacta la Juez Solano Ulloa, y:
CONSIDERANDO:
I.Antecedentes de relevancia.- Para una correcta resolución del presente asunto, se tienen de importancia los siguientes hechos:
"a) No aprobar el proyecto "Villas de Jesús" dado que se trata de un proyecto de fraccionamiento con fines urbanísticos y no de un fraccionamiento simple, el cual no ha cumplido con todos los requerimientos de la Ley de Planificación Urbana y el Reglamento para el Control Nacional de Fraccionamientos y Urbanizaciones, debiendo contar con el examen y visado de la Dirección de Urbanismo del instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo (dictámenes C-052-2006, C-243-2008 y C-181-2010 de la Procuraduría General de la República).
a. Que dado que el proyecto carece de aprobación municipal, está suspendido el otorgamiento de todo permiso, visado, autorización o cualquier actuación administrativa tendiente a su consecución.
b. Que la Administración se abstenga de otorgar derecho alguno a la entidad desarrolladora en relación con su proyecto, dado que no cuenta con aprobación del Concejo.
c. Que se continúe con la investigación a efecto de determinar las responsabilidades administrativas y de cualquier otra índole de los funcionarios municipales involucrados, ordenándose a la Auditoría Municipal la rendición del respectivo informe.
d. Que se ordene la anulación de los visados y permisos otorgados, siguiendo los procedimientos y requisitos de ley, dada su ilegalidad." (folios 801 a 808)
" Pretensión Principal: "2) Que se declare y ratifique la validez y eficacia jurídica de visados otorgados por la Municipalidad de Atenas a los planos números A-1020358-2005, A-1020360-2005, A-1020362-2005, A-1020319-2005, A-1020326-2005, A-1020364-2005, A-1020323-2005, A-1020330-2005, A-1020331-2005, A-1020329-2005, A-1020321-2005, A-1020351-2005, A-1020349-2005, A-1020348-2005, A-1020347-2005, A-1020346-2005, A-1020344-2005, A-1020311-2005, A-1020310-2005, A-1020306-2005, A-1020305-2005, A-1020304-2005, A-1020302-2005 y A-1020301-2005, ya que están frente a calle pública, con frentes y áreas mayores a los que indica el Reglamento para el Control Nacional de Fraccionamientos y Urbanizaciones y cuenta todos los servicios públicos. Estas condiciones las acreditó el Ing. Municipal Marcelo López León. ... 3) Que se ratifique la validez y eficacia jurídica de los permisos de construcción que otorgó la Municipalidad de Atenas a mi representada, en virtud de cumplir con los requisitos y condiciones técnicas, jurídicas y reglamentarias exigidas por el ordenamiento jurídico y por existir dictámenes de los funciones competentes (Ingeniero y Topógrafo Municipales) que acreditan que se cumple con todas las exigencias. ... 3.1) Permiso de Construcción No. 030-2009 de fecha 24 de febrero de 2009, para realizar las obras de infraestructura requeridas para dicho fraccionamiento, a saber: "planta de tratamiento de aguas residuales, mejoras en vía pública, encascotada, cordón y caño, aceras, evaluación de pluviales y agua potables". 3.2) Permiso de construcción número 110-2009 de fecha 22 de junio del año 2009, siendo esta licencia para la construcción de una vivienda unifamiliar, en el lote L-29 de fraccionamiento aprobado a mi representada. 3.3) Permiso de construcción número 111-2009 de fecha 22 de junio del año 2009, siendo esta licencia para la construcción de una vivienda unifamiliar, en el lote L-30 de fraccionamiento aprobado a mi representada.
Lo anterior, en virtud de que todas las obras autorizadas en los permisos, se ejecutaron con la venía de la Alcaldía Municipal y del Departamento de Ingeniería Municipal de Atenas. 4) Se le ordene a la Municipalidad de Atenas abstenerse de ejecutar actos formales y materiales que desconozcan el derecho subjetivo que le asiste a la actora, en relación con el reconocimiento de los permisos y licencias concedidas, que se solicita ratificar en las pretensiones 2 y 3, apéndices 1, 2 y 3." (sentencia agregada a los autos, de conocimiento de ambas partes, visible a partir de folio 911) 14) Dicho proceso fue resuelto por la Sección Cuarta de este mismo Tribunal, en el cual se discutieron las pretensiones de la parte accionante en juicio oral y pùblico, que concluyó con el Voto N° 031-2012 de las once horas y treinta minutos del veintidós de marzo de dos mil doce, que en su parte dispositiva indicó lo siguiente:
"POR TANTO:
Se rechaza la expresión sine actione agit, se declara de oficio la falta de interés y derecho sobre todas las pretensiones principales de declarativas no expresamente concedidas. Se declara parcialmente con lugar la demanda, disponiéndose al amparo del artículo ciento veintidós del Código Procesal Contencioso Administrativo el plazo de tres meses a partir de la firmeza de la sentencia para que la demandada ejecute el acto de recepción o en su defecto inicie los trámites de revocación o anulación del proyecto Villa Jesús de Atenas. Se declara también de oficio la falta de derecho sobre las pretensiones principales indemnizatorias en todo aquello no expresamente concedido, se condena a la Municipalidad de Atenas a cancelar a la actora los daños correspondientes a la paralización de las obras de construcción que había autorizado, los que se deberán liquidar en ejecución de sentencia. Se declara la falta de derecho sobre las pretensiones subsidiarias. Sobre el rubro económico reconocido se reconoce el derecho a indexación e intereses civiles a partir de la firmeza de la resolución de ejecución que los llegare a fijar. Corren las costas a cargo de la Municipalidad demandada." (sentencia agregada a los autos, de conocimiento de ambas partes, visible a partir de folio 911)
II.MOTIVOS DEL VETO.- El Alcalde de Atenas viene sosteniendo que el fraccionamiento no puede ser catalogado como un fraccionamiento con fines urbanísticos, sino como un fraccionamiento simple, pues todos los lotes se ubican frente a calle pública, estimado que el criterio del asesor legal es contrario a lo que esgrimió el Director de Urbanismo del INVU en el oficio PU-C-D-575-2007 de agosto del 2007, que dispuso que esa es su naturaleza y se rige por lo dispuesto en el Artículo II.1.2 y siguientes del Reglamento para el Control Nacional de Fraccionamientos y Urbanizaciones.
Luego de hacer un resumen de los hechos acaecidos, la sociedad apelante sostiene que el acuerdo que viene impugnando tiene vicios en su motivación, en el tanto solamente acoge el dictamen de la comisión pero ni siquiera se dan los motivos concretos por los cuales se toma esa decisión, y mucho menos se hace indicación de cuáles son las normas que se aplican al caso concreto con base en los cuales se decreta la suspensión del otorgamiento de todo "permiso, visado, autorización o cualquier actuación administrativa " que tienda a la continuación del proyecto, estimando que la municipalidad ya había otorgado una serie de derechos mediante gran cantidad de actos administrativos. Agrega que el acto no cumplió con el artículo 245 de la Ley General de la Administración Pública, puesto que no se le indicó cuáles eran los recursos que procedían ni el plazo para interponerlos. Manifiesta también que ha habido una violación al Principio de Confianza Legítima, pues las actuaciones de la municipalidad han sido confusas, se otorgan permisos (derechos subjetivos) y se permite que los mismos se desarrollen y ejecuten, y luego se cambia de decisión en reiteradas ocasiones; de allí que estima, el proyecto es válido y eficaz.
Agrega que siendo los visados y los tres permisos constructivos válidos y eficaces, no debe la Administración obstaculizar su eficacia, en aplicación del principio de intangibilidad de los actos propios, por lo que si desea anularlos, deberá proceder conforme los mecanismos legales instaurados al efecto. Estima que en el acuerdo impugnado, se pretende dejar sin efectos esos actos administrativos que le otorgaron derechos subjetivos.
IV.Sobre los motivos del Veto. Respecto de la naturaleza del proyecto "Villas de Jesús", ya desde la resolución No. 2300-2010 de las 10:00 horas del 17 de junio del 2010, de esta jerarquía impropia, se resolvió al respecto. En esa ocasión, esta jerarquía impropia se pronunció de la siguiente manera:
" VII.- Respecto de la naturaleza del Proyecto Villas de Jesús de Atenas. Dentro de la presente causa, debe aclararse naturaleza jurídica del Proyecto Villas de Jesús, pues tanto el Ingeniero Municipal como la Sociedad Veintitrés Doce Trece S.A. lo han clasificado como un "fraccionamiento simple", conforme al Reglamento para el Control Nacional del Fraccionamientos y Urbanizaciones. Según se desprende de los documentos aportados a la Municipalidad, de conformidad con las conclusiones del Ingeniero Bayardo Noguera Paz incorporadas dentro del documento denominado "Análisis Técnico de Documentos para Permisos" el proyecto, aún cuando ha sido denominado un fraccionamiento simple, en realidad es todo un proyecto urbanístico que tiene como fin brindar solución habitacional en 48 lotes, dentro de un terreno carente de todos los servicios. Se aprecia de las diversas actuaciones realizadas que la Sociedad Veintitrés Trece Doce S.A. ha venido gestionando uno por uno, todos aquellos permisos necesarios para levantar una urbanización y dotarla de los servicios básicos.
Tanto la sociedad como el Ingeniero Municipal justificaron que se trataba de un fraccionamiento simple, únicamente por el hecho de que la finca se encuentra rodeada de vías públicas y todos los lotes darían frente a calle pública. Sobre este particular, debe indicarse que aún cuando la finca se encuentra rodeada de vías públicas, se pone en evidencia del mismo permiso conferido por el Alcalde, que la finca objeto de segregación carece de los servicio esenciales, y lo autorizado fue la construcción de la planta de tratamiento de aguas residuales, mejoras en la vía pública, encascotado, cordón y caño, aceras, evacuación de pluviales y agua potable, lo cual dista mucho de ser un simple fraccionamiento en los términos supra expuestos. Lo que se desprende es que las actuaciones del desarrollador se encuentran al margen de la ley, pues pretende levantar una urbanización pero sin dar cabal cumplimiento de todos los requisitos necesarios para tal efecto, que incluyen, entre otros, la presentación del anteproyecto y cumplimiento de todos los requisitos de ley, conforme lo puso en conocimiento el informe técnico del Ingeniero Bayardo Noguera, en donde se evidenciaron serias deficiencias que deben ser atendidas por el desarrollador y que se transcribieron en el Hecho Probado 26 de esta resolución.
Lo anterior quiere decir que el acuerdo del Concejo Municipal impugnado, conociendo de los informes técnicos existentes, hizo correcta aplicación del bloque de legalidad, en el tanto se sujetó a las reglas unívocas de la ciencia y la técnica (artículo 16 de la Ley General de la Administración Pública), con lo cuales se impone a la Administración a que su actuación no venga a contrariar el conocimiento teórico adquirido de las distintas metodologías y disciplinas de la ciencia y la técnica, de manera que lo resuelto por la municipalidad respecto de cualquier permiso de construcción, debe estar conforme a los resultados que emanen de los estudios técnicos exigidos para el caso en concreto. Debe advertirse que ni siquiera se aprecian estudios que reflejen la capacidad real de abastecimiento del pozo existente para cuarenta y ocho casas, el cual fue autorizado por el MINAET exclusivamente para uso doméstico, así como tampoco el sistema de manejo de la planta de tratamiento, entre otras graves deficiencias.
De ello se desprende que no resulta de recibo ningún agravio expresado por la sociedad en sentido contrario." Siendo, entonces, que en esa ocasión se dio por agotada la vía administrativa, ello implica que la discusión sobre la naturaleza del proyecto ya se agotó en esta vía, por lo que no puede ser retomada nuevamente por este jerarca impropio, debiendo atenerse el Alcalde de Atenas, a lo resuelto en esa ocasión. Por tal motivo, el Veto debe ser rechazado.
V.Sobre la ausencia de recursos oponibles al acto impugnado. La parte apelante pide se anule el acto por falta de indicación de los recursos ordinarios oponibles. Al respecto, basta indicar que el ordinal 136 de la Ley General de la Administración Pública, dispone tal requisito para el acto de comunicación del acto final, por lo que su ausencia vicia únicamente el acto de notificación. Sin embargo, este vicio, conforme lo dispone el numeral 223 de esa misma Ley, únicamente procede cuando queda vedado el derecho del administrado de recurrir, caso que no es el presente, toda vez que la parte ha hecho ejercicio efectivo de los recursos ordinarios, de donde se desprende que no hay indefensión. Por tal motivo, el agravio no puede ser acogido por esta Cámara.
VI.Sobre la falta de fundamentación del acto administrativo acusada. De previo al análisis de este agravio, debe advertir esta Cámara que la declaración de nulidad carece de sentido si el acto, aunque nulo, ha cumplido su objeto o finalidad. La nulidad, entonces, queda subordinada no a la simple violación de la forma del acto, sino a la relación entre el vicio y la finalidad del acto, con lo cual se consagra el principio de finalidad o instrumentalidad de las formas, más comúnmente denominado "principio de conservación de los actos". No toda irregularidad de un acto determina su nulidad, sino que el ordenamiento valora en diversos grados la separación del modelo procesal, admitiéndose que, pese a imperfecto, el acto es válido si alcanzó su finalidad o la parte se conformó con la nulidad o se haya corregido el trámite o la actuación. La finalidad de cada acto se deduce en forma implícita, de donde se puede concluir que no hay nulidad del acto si no ha habido indefensión y no se ha violado el derecho de defensa del perjudicado (artículo 223 de la Ley General de la Administración Pública), por lo que es necesario que la falta atribuida sea grave, trascendente o se haya causado un gravamen irreparable, lo que se corresponde correlativamente, con la acusación que hace el agraviado de la formalidad violada y la indefensión producida con el acto nulo.
Caso contrario, sería incurrir en una excesiva solemnidad y en un formalismo vacío. De la lectura integral de dicho dictamen, se aprecia que la Comisión elaboró un resumen del cuadro fáctico de esta causa, incluyendo los informes técnicos preexistentes al efecto y retomando lo dispuesto en la resolución de esta misma jerarquía impropia, No. 2300-2010 de las 10:00 horas del 17 de junio del 2010. Todos estos elementos habían sido de total conocimiento de la parte recurrente, puesto que la discusión respecto de la naturaleza del proyecto venía siendo un tema que desde hace años se dilucidaba en el seno del gobierno local e, inclusive, fue elevada por el mismo apelante a estrados judiciales en el proceso fallado por la Sección Cuarta de este Tribunal en la sentencia N° 031-2012 de las once horas y treinta minutos del veintidós de marzo de dos mil doce. Desde este punto de vista, este Tribunal considera necesario indicar que el vicio de falta de fundamentación tendría la fuerza de anular el acto administrativo, en el tanto el administrado no conociere los motivos por los cuales la administración ha tomado su decisión.
Sin embargo, es claro que desde el acuerdo tomado por el Concejo Municipal de Atenas en la Sesión Ordinaria No. 220, celebrada el 16 de marzo del 2009, el cuerpo edil había rechazado el silencio positivo ante la falta de requisitos, ordenando su cumplimiento y la rendición de un informe del proyecto por parte del ingeniero municipal, así como la intervención de la Dirección de Urbanismo del INVU, instando a la Administración para que no concediera el visado de ningún plano catastrado hasta tanto no se contara con los informes requeridos, los cuales debían ser conocidos y resueltos por el Concejo Municipal. Ese acuerdo fue confirmado por esta misma jerarquía impropia, en el sentido de que el proyecto no podía ser entendido como un fraccionamiento simple, debiendo la empresa cumplir con los requisitos de una urbanización conforme lo dispone la Ley de Planificación Urbana y el Reglamento para el Control Nacional de Fraccionamientos y Urbanizaciones.
Por ende, el agravio que acusa la omisión en el deber de motivación tendiente a anular el acuerdo venido en alzada, no es de recibo, toda vez que no se puede aceptar que la parte apelante desconozca los motivos concretos por los cuales se tomó la decisión de desaprobación del proyecto, de la cual deviene, como consecuencia lógica y sin necesidad de enunciación de normas específicas, la suspensión del otorgamiento de todo "permiso, visado, autorización o cualquier actuación administrativa" que tienda a la continuación del proyecto. Menos aún es de recibo este agravio, puesto que con el acuerdo impugnado, prácticamente se retoma lo que otrora se le había indicado a la parte, en el sentido de que el proyecto responde a un fraccionamiento urbanístico y no a un fraccionamiento simple.
VII.Sobre el fondo. Los agravios relacionados con el fondo del asunto, específicamente en lo que se refiere a la intangibilidad de los actos propios y la transgresión al principio de confianza legítima, ya fueron atendidos oportunamente en sede jurisdiccional, cuando la Sección Cuarta de este Tribunal dispuso, en sentencia N° 031-2012 de las las once horas y treinta minutos del veintidós de marzo de dos mil doce, lo siguiente:
"X.- SOBRE LAS PRETENSIONES PRINCIPALES DECLARATIVAS: Previo a entrar en la pretensión en concreto, debe advertir el Tribunal que la articulación pretendida no presenta un formato con plena claridad en cuanto se mezclan consistentemente reconocimiento y juicios declarativos de derecho; empero se procurará su análisis de la manera más comprensible posible, siempre teniendo como norte el principio de tutela judicial efectiva. A) Dejando de lado la primera pretensión principal, consistente en la declaratoria con lugar del proceso, en cuanto no es una pretensión en sí misma, sino una comprensible de las demás, la primera solicitud (numerada como dos) de la sociedad actora requiere que se revaliden los veintiocho planos visados en su oportunidad por el ayuntamiento, en virtud de corresponder a un mero fraccionamiento. El término revalidar es entiendo por el Tribunal como aquel supuesto donde se emite un acto administrativo, posteriormente es anulado, y consecuentemente se solicita el otorgamiento de la eficacia jurídica nuevamente.
En lo que al caso corresponde, los planos que resultan ser visibles a hecho probado número catorce nunca han sido anulados y consecuentemente no pueden ser revalidados, pese a esto, al amparo del artículo ciento veintidós del Código Procesal Contencioso Administrativo entiende la Cámara que lo pretendido es la nulidad de cualquier acto formal o material que lesione la actuación administrativa favorable en consideración. También es pertinente aclarar que la parte actora sostiene de manera implícita la manutención de dichos actos constitutivos en virtud de corresponder a fraccionamientos simples, lo que como se viene indicando es incorrecto, pues son parte de una urbanización. Así no es posible asegurar en los términos que la sociedad actora requiere de que el proyecto es un mero fraccionamiento, cuando de la relación de hechos probados quedó claramente indicado las limitaciones en servicios públicos los cuales fueron asumidos por el urbanizador como requisitos necesarios para su proyecto, de suerte que la existencia de calles públicas y servicios públicos limitados no resultan ser suficientes para otorgar lo pedido.
En todo caso, nos inclinamos a encontrar sentido a la pretensión en los términos indicados, no por ser meros fraccionamientos, sino por que cualquier lesión a un acto favorable al administrado es una vulneración al principio de intangibilidad de los actos propios, de suerte que solo mediante los procedimientos administrativos legalmente establecidos es posible destruir la eficacia jurídica de esos actos, procedimientos que frente al caso en concreto no existe prueba alguna de haberse dado. Cotejado la totalidad de las actuaciones frente a esos actos, el único momento donde es posible ubicar un intento para restarle efecto a esos actos se ubica en el hecho probado sesenta y uno por parte del jerarca impropio, donde llega a señalar que dichos actos deben tenerse por inexistentes. Un primer aspecto que debe señalarse es que el acto frente al cual se conocía el recurso de apelación era el acta de la sesión doscientos veinte, del dieciséis de marzo de dos mil nueve del Concejo Municipal correspondiente, referente a la negativa del aval al silencio positivo otorgado por el ayuntamiento, motivo por el cual este órgano jurisdiccional entiende que corresponde a un Obiter dictum, es decir un análisis tangencial realizado por la Sección Tercera del Tribunal Contencioso Administrativo sin que fuera la parte medular de su análisis pues no era ese el motivo del recurso.
Entiende así esta Sección del Tribunal como el acto favorable al administrado ya estaba otorgado con anterioridad según es posible ubicar en el elenco de hechos probados bajo el número treinta y ocho, correspondiente al oficio MAT-WA-14-09 del diecisiete de febrero de dos mil nueve. De suerte que una vez otorgado el acto en consideración, resulta irrelevante si es o no avalado por el Concejo Municipal e incluso si esta posición es compartida o discrepada por el jerarca impropio, en la medida en la cual el acto ya estaba generado. Cabe advertir sobre el particular la inexistencia de elementos de convicción sobre los cuales pudiera pensarse una mala fe de la sociedad actora, máxime cuando los funcionarios municipales estaban en la convicción de tratarse de un mero fraccionamiento, posición incluso compartida por los funcionarios del Instituto de Vivienda y Urbanismo. Valoración de los funcionarios administrativos aún cuando respetable no compartida por este Tribunal en cuanto no lograron comprender que lo buscado con la norma era la mera unión a una red de servicios públicos preexistentes, lo que en el caso no era así.
Pese al error en la aplicación de las normas lo cierto es la existencia del acto favorable a los intereses del administrado, de imposible desconocimiento. De manera que lo sostenido por el jerarca impropio al amparo del numeral ciento setenta y tres de la Constitución Política, además de no ser un acto jurisdiccional propiamente dicho que genere cosa juzgada frente a esta órgano judicial, tampoco es la base central de su razonamiento. Todo sin perjuicio que de manera posterior, es el mismo Concejo Municipal quien aclara su acuerdo, haciendo alusión que no debía entenderse un acto contrario a los intereses de la sociedad actora en este proceso, sino una mera posición del órgano colegiado; muestra claro de lo dicho es que a partir de este segundo acuerdo se levanta la suspensión del proyecto que se había generado. Así al momento que el jerarca impropio conoció del recurso de apelación administrativo había una manifiesta falta de interés, al haber revertido el jerarca administrativo en aplicación del principio de auto tutela sus mismos actos.
Lo que nuevamente nos lleva a la conclusión de la inexistencia de actos que pretendan restarle efectos jurídicos a los visados otorgados. Es preciso recordar sobre el particular que los visados como tal son actos cuyos efectos quedan plasmados en el mismo plano, facultando al interesado a poder segregar el terreno mediante la correspondiente escritura pública en el momento que lo tenga a bien según lo dicho, así su perturbación debería ir encaminada hacia comunicaciones con el Registro Nacional, dependencia donde surtiría efectos el acto, los que en el caso no se han dado. La parte accionante especula así sobre la existencia de afectaciones futuras, las cuales no se han dado y que no podrían conocerse en cuanto no es posible saber que nuevas actividades o posiciones va a adoptar el ente público frente al caso en concreto. Las otras generadas por el ayuntamiento (afectaciones al avance de la obra ó no recepción del proyecto) son meras actuaciones materiales y no atacan el visado otorgado a los veintiocho planos.
De manera que no se estaría presentando una afectación real y concreta sobre dicha pretensión que permita ser declarada, disponiéndose la falta de interés actual. Todo sin perjuicio que declarar la validez de dichos actos es aceptar su conformidad con el ordenamiento, como cuando ya se indicó no presentan tales atributos en cuanto debieron ser consideradas dentro de un proyecto urbanístico y no como fraccionamiento simple. B) La siguiente pretensión se orienta a la declaración de validez y eficacia en cuanto a tres permisos de construcción otorgados a la actora, correspondientes a los números 030-2009 para una planta de tratamiento de aguas residuales, mejoras en vía pública, encascotado, cordón y caño, aceras, evacuación de pluviales y agua potable; 110-2009 para una vivienda unifamiliar y permiso de construcción 111-2009 para la edificación de una vivienda unifamiliar. El primero de los permisos de construcción fue otorgado por el Señor Alcalde según se narra en hecho probado treinta y ocho, mientras que la base de los permisos de construcción fueron otorgados según se establece ha hecho probado cuarenta y seis.
Si bien, dichas obras en su momento fueron paralizadas, posteriormente se permitió su construcción. Muestra de lo dicho es como a hecho probado numero cuarenta y ocho, el Concejo Municipal de Atenas el seis de abril de dos mil nueve, aclara sus actuaciones, para indicar que no se están anulando o revocando el primero. Dentro de las argumentaciones de las partes realizadas en el juicio oral, así como del elenco de hechos probados no es posible detectar actuación administrativa alguna que impida la realización de estas obras en este momento, las que en su momento si pudieran haberse dado; sí bien comprende la Cámara que ante la existencia de actuaciones anteriores es posible la existencia de un temor en la actora que puedan presentarse otras situaciones, ante obras ya concluidas o sin restricción vigente, se trata de meras especulaciones que no presentan abrigo jurídico. Conviene retomar lo señalado en cuanto la obligación del control y vigilancia de las actividades urbanísticas en un cantón a cargo del ente público descentralizado, pero dichas funciones deben ser desarrolladas al amparo de la legalidad, lo que incluye que las paralizaciones o suspensiones de obras deben darse en supuestos de incumplimiento del permiso otorgado o sobre afectaciones generadas a la hora de desarrollar el proyecto no contempladas originalmente.
Nunca podrían corresponder a acciones intempestivas, infundadas, o con motivaciones ilícitas. Volviendo al caso en concreto, de nuevo ubica el Tribunal una carencia de interés en cuanto estamos frente a permisos de construcción que agotaron sus efectos en el momento que la obra se encuentra concluida, careciendo de toda relevancia analizar su validez y eficacia, máxime cuanto esta no esta siendo cuestionada. Nuevamente hay que declarar también la falta de derecho, en la medida que como se ha indicado debieron ser conocidos dichos actos dentro de un proyecto urbanístico y no como mera segregación, lo que impediría declarar que fueron emitidos con sustento legal. " De seguido, manifiesta el citado Tribunal:
"D) La quinta pretensión versa sobre la ratificación de la aprobación del proyecto Villa Jesús de atenas, requiriendo se declare el cumplimiento de la totalidad de los requisitos legales. Visto como ratificación, como se había indicado presupone la existencia de un acto previo el cual es anulado o revocado lo que en la especie no se consolida, empero la Cámara entiende la solicitud como de anulación de todos los actos que resultan contrarios a aquellos dispuestos con actuación favorable a los intereses de la sociedad actora. En los términos dichos, inicialmente existe una carencia manifiesta de derecho en cuanto a dicha pretensión, en la medida que resulta imposible reconocer el cumplimiento de todos los requisitos del proyecto en consideración cuando no es posible constatar esa situación en el caso de una urbanización, como es el caso que nos ocupa, que como es conocida presenta requerimientos más complejos en razón de la obra a realizar, donde actúan diversas dependencias estatales; de manera que no resulta posible acceder a la pretensión deducida.
Más como se ha venido razonando estamos en presencia de un acto favorable a los intereses de la accionante el cual no sino revocado o anulado, protegido en consecuencia por el principio de intangibilidad de los actos propios, de manera que en cuanto a los actos de obstrucción del proyecto, como ya se indicó, las labores de fiscalización de los proyectos constructivos, en cuanto se ajusten a aquello permitido por acto administrativo es una obligación connatural al régimen municipal; en la medida que el acto habilitatorio no es para cualquier actividad sino para una en concreto. Incluso, aún supeditándose a lo permitido, resulta posible la generación de afectaciones no consideradas (en temas ambientales a manera de ejemplo) que harían lícito la paralización de una actividad constructiva. Lo que sí resulta ilegal es la paralización de una obra ajustada a lo permitido y sin generarse afectaciones (especialmente ambientales) no consideradas, que todo indica fue lo ocurrido en lo que a la especie corresponde.
En todo caso, retomaremos este tema a la hora de considerar las responsabilidades solicitadas. En la sub júdice es posible verificar como no existen actos tendientes a anular la aceptación del proyecto Villa Jesús de Atenas, sino actuaciones no formales, consistentes en la paralización del proyecto en su oportunidad y en la ausencia de ejecución de las actividades propias a la recepción del proyecto; la primera carente de interés a este momento y la segunda, en la cual se omite su ejecución. Todo parece indicar que esta última situación tiene sustento en la falta de claridad del ayuntamiento sobre las afectaciones concretas que podrían presentarse, promovidas por la presión de los vecinos. La aceptación del proyecto presenta tres efectos directos, el primero de ellos en cuanto a la aceptación de las áreas comunales al amparo del artículo cuarenta de la Ley de Urbanismo (lo que incluye el tanque de tratamiento), en segundo lugar lo correspondiente a la aceptación de las mejoras en infraestructura pública y servicios y lo correspondiente al visado de los planos faltantes de visar dentro del proyecto.
Estamos frente a una antinomia de las normas, en el entendido que aceptar el proyecto en los términos actuales resultaría un acto antijurídico, pero al mismo tiempo negar eficacia a un acto sin el cumplimiento de los requisitos legales, también lo es. De manera que la Cámara opta al amparo del artículo ciento veintidós del Código Procesal Contencioso Administrativo por otorgar a la Municipalidad demandada un plazo de tres meses calendario a partir de la firmeza de la presente resolución para que la demandada ejecute el acto dispuesto o en su defecto inicie los procedimientos de revocación o anulación, según corresponda a partir de los procedimientos legalmente establecidos. En el entendido que la inseguridad jurídica presentada por la demandada cese de manera definitiva en uno u otro sentido, ante conductas contrapuestas del ente público corporativo donde por un lado autoriza o permite y por el otro niega la ejecución de los actos dispuestos.
Al respecto el copioso listado de hechos probados demuestra una cadena de gestiones, algunas reiterativas y otras aisladas, sin establecer una resolución en concreta frente al tema; en especial en el caso del Concejo Municipal, incumpliendo plenamente sus obligaciones. Debe queda claro que una cosa es que el acto presente elementos discrecionales y otra muy diferente que pueda mantenerse al administrado sin resolver sus gestiones de manear indefinida. Es también posible constatar como el órgano colegiado supremo hace manifestaciones desaprobando el proyecto, pero no adopta ningún acto concreto al respecto, lo que manifiestamente genera un estado de inseguridad jurídica insostenible. Al otorgar dicho plazo, se resuelve dicha pretensión, así como la numerada como 5.1 que corresponde a la recepción de terrenos y obras por la demandada, la señalada como 5.2 que refiere al visado de los planos faltantes y lo atinente a la anulación de actos contrarios a aquel que fuera favorable a la administrada.
Sobre esta última si debemos indicar la carencia también de interés en cuanto la inexistencia de algún acto vigente con afectación real sobre el proyecto en consideración." De la lectura anterior se extraen varias conclusiones de importancia, necesarias a efecto de retomarlas para dar solución al recurso de alzada que ahora se conoce. Los agravios tendientes a discutir sobre la intangibilidad de los actos propios que defienden la tesis de la eficacia de los visados de planos y licencias constructivas ya conferidos, ya han sido analizados en sede jurisdiccional, estimando la autoridad respectiva que no existe interés actual, por cuanto los primeros han surtido plenos efectos y los segundos son susceptibles de ejecutarse, hasta tanto no se declare su nulidad. Y es que en efecto, la única manera de anular los permisos y visados concedidos, es mediante los procedimientos legalmente previstos, ya sea en aplicación del numeral 173 de la Ley General de la Administración Pública, o con una declaratoria de lesividad y la respectiva interposición del proceso contencioso administrativo, cosa que a la fecha no se ha dado.
Asimismo, en esa misma sentencia el Tribunal apreció las distintas posiciones que dentro del ayuntamiento se han venido presentando respecto de este proyecto, tema que va de la mano con el agravio referido al irrespeto al principio de confianza legítima, dada la incertidumbre en que la sociedad recurrente considera que está. Sobre este particular, el Tribunal optó por conferir un plazo prudencial "para que la demandada ejecute el acto dispuesto o en su defecto inicie los procedimientos de revocación o anulación", por lo que este Despacho considera que habiendo llevado la sociedad este motivo de impugnación también a sede jurisdiccional, el agotamiento de la vía administrativa se encuentra más que superado, en aplicación de numeral 120.4 del Código Procesal Contencioso Administrativo. Debe advertirse al respecto, que el Código Procesal Contencioso Administrativo, a la luz del postulado 173 constitucional, establece el agotamiento preceptivo de la vía administrativa ante esta jerarquía impropia, de previo a acudir a instancias judiciales; no obstante ello, si el administrado acude ante los tribunales de justicia sin cumplimiento de este requisito, y el proceso llega a término, como ha ocurrido en este caso, se debe entender que el conflicto se encuentra sometido a conocimiento de una instancia superior a esta jerarquía impropia, no debiendo hacer pronunciamiento esta Sección al haberse superado esta etapa.
Caso contrario sería abrir nuevamente la discusión sobre el mismo tema y, peor aún, desconocer la fuerza de la cosa juzgada formal y material que ha de recaer en el proceso judicial, generando con ello una gran inseguridad jurídica a todos los partícipes de esta causa. Por lo tanto, siendo que los agravios de fondo del recurso versan sobre transgresiones ya analizadas en sede jurisdiccional, las partes deberán atenerse a lo que se disponga en dicho proceso, aún y cuando está pendiente que la Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia resuelva el recurso de casación interpuesto. Por ende, ante estas circunstancias, siendo también que han sido rechazados los agravios por vicios formales, no queda más que concluir que la apelación debe ser rechazada, como en efecto se declara.
POR TANTO
Se rechazan tanto el Veto como la apelación interpuestos.
Evelyn Solano Ulloa Marianella Alvarez Molina Claudia Bolaños Salazar 11-002368-1027-CA Apelación de Jerarquía Impropia Veintitrés Trece Doce S.A. vrs Municipalidad de Atenas
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