Decree Cannot Equalize Environmental Tribunal SalariesDecreto no puede homologar salarios del Tribunal Ambiental

Administrative Court, Second Judicial Circuit of San José, Address04 Main Line 2545-00-03 Fax 2545-00-33 Email ...01 ________________________________________________________________________ CASE FILE: 11-001051-1027-CA PROCEEDINGS ON THE MERITS DECLARED READY FOR DIRECT JUDGMENT PLAINTIFF: Nombre141881 DEFENDANT: THE STATE No. 104-2012-VI ADMINISTRATIVE COURT. SIXTH SECTION. SECOND JUDICIAL CIRCUIT OF SAN JOSÉ. ANNEX A. Goicoechea, at eleven forty-five a.m. on the seventh day of June, two thousand twelve.- Proceedings on the merits (proceso de conocimiento) declared to involve purely legal issues (puro derecho), brought by Nombre112986, of legal age, single, a resident of Alajuela, attorney, identity card number CED111561 -, represented by Attorney JOSÉ APARICIO GUILLÉN HERRERA, of legal age, attorney, divorced, residence card number CED111562, and Attorney IRENE ARAYA ORTIZ, of legal age, attorney, single, identity card number CED58675, in their capacity as special counsel of record (apoderados especiales judiciales) for the plaintiff, against THE STATE, whose representative is Senior State Counsel II, M.Sc. Nombre117584, attorney identification number 3147.

BACKGROUND:

1. 1The plaintiff’s claims seek a judgment ordering that: “… 1) These proceedings be admitted. 2) The judgment establish that the defendant has engaged in an omission and, consequently, that I am entitled to recognition of the corresponding equivalency of position and salary, payment of the salary supplement, and recognition of my position as Acting Judge and its corresponding salary. 3) The declaration requested in the preceding paragraph be retroactive to the publication of Decreto Ejecutivo número 34361-MINAE, published in La Gaceta número 25 of 5 de febrero del 2008, and that the corresponding interest therefore be paid through the date of payment. 4) The defendant be ordered to pay ¢30 .974.881, 31 (thirty million nine hundred seventy-four thousand eight hundred eighty-one colones and thirty-one céntimos) as actual damages (daño material), and ¢ 19.00000,00 (exactly nineteen million colones) as consequential damages (perjuicios), for a total of ¢49.974.881.31 (forty-nine million nine hundred seventy-four thousand eight hundred eighty-one colones and thirty-one céntimos). 5) The defendant be ordered to pay both procedural costs and attorney’s fees (costas procesales y personales)…” (page 20 of the court case file and digital recording of the preliminary hearing).
2. 2By order issued at eleven eleven a.m. on the fourth day of April, two thousand eleven (page 30 of the court case file), pursuant to Article 35, paragraph 2), of the Administrative Litigation Procedure Code, the Case-Management Judge granted the highest-ranking official of the Ministerio de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones a hearing for a period of fifteen business days to perform the required action. The Judge also granted the State three business days to respond to the plaintiff’s request for interim relief (medida cautelar).
3. 3In a filing received on the twenty-sixth day of April, two thousand eleven (pages 36 to 50 of the court case file), the State’s representative raised an objection for lack of subject-matter jurisdiction (excepción de incompetencia en razón de la materia); in the alternative, she requested that the application for interim relief be denied in its entirety and, should it be granted, that counter-security (contracautela) be ordered to ensure the State’s prompt recovery of any amounts overpaid.
4. 4In a filing submitted to this Court on the twenty-eighth day of April, two thousand eleven (pages 51 to 55 of the court case file), the Ministro de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones responded in opposition to the hearing granted under Article 35, paragraph 2), of the Administrative Litigation Procedure Code.
5. 5By order number 767-2011 issued at eight forty a.m. on the seventeenth day of May, two thousand eleven (pages 57 5 8 of the court case file), the Case-Management Judge ruled: “…The requested interim relief is denied. No award of costs...”. The record does not indicate that order number 767-2011, denying the interim relief requested by the plaintiff, was appealed.
6. 6By order issued at two thirty-nine p.m. on the eighteenth day of May, two thousand eleven (page 59 of the court case file), the Case-Management Judge granted both parties a hearing for a period of three business days regarding the objection for lack of jurisdiction raised by the State.
7. 7By order number 1148-2011 issued at four oh-five p.m. on the twenty-second day of July, two thousand eleven (pages 78 to 80 of the court case file), the Case-Management Judge ruled: “...SUBJECT-MATTER JURISDICTION is declared to exist in the administrative litigation proceedings on the merits brought by (sic) against THE STATE. Once this order becomes final, these proceedings shall continue...”. The record does not indicate that either party challenged order number 1148-2011, which declared that this Jurisdiction had authority to hear and adjudicate the proceedings at issue.
8. 8The representative of THE STATE opposed the complaint and raised the defense of lack of a legal right (excepción de falta de derecho). She requested that the complaint be denied in its entirety and that the plaintiff be ordered to pay both categories of costs. Lastly, she requested that the matter be submitted for direct judgment (fallo directo), without hearings, because it involved purely legal issues (folios 83 to 107 of the court case file).
9. 9By order issued at three forty-three p.m. on the twenty-seventh day of March, two thousand twelve (page 229 of the court case file), the Case-Management Judge ruled: a) That the complaint be deemed answered in a timely and proper manner; that the defense of lack of a legal right be deemed raised; and that the plaintiff be granted an opportunity to submit rebuttal evidence (contraprueba) concerning the objections asserted; b) That the plaintiff be granted a hearing to state expressly whether she agreed with the State’s request for application of Article 69 of the Administrative Litigation Procedure Code.
10. 10In the filings appearing at pages 121, 122, 124, and 125 of the court case file, the plaintiff’s representative stated—among other matters—that he had no objection to the State representative’s request for application of Article 69 of the Administrative Litigation Procedure Code.
11. 11By order issued at ten twenty-one a.m. on the twenty-third day of May, two thousand eleven (page 127 of the court case file), the Case-Management Judge ruled: “Having reviewed the record, and because the State’s representative requested it, the plaintiff does not object, and there is no evidence to be heard, this Judge considers it appropriate to issue judgment without further proceedings; accordingly, these proceedings shall be transferred to the appropriate section for direct judgment...”.
12. 12This matter was effectively assigned to the Reporting Judge of the Sixth Section of the Administrative Court on 31 de mayo del 2012 (reverse side of page 134 of the court case file). In the proceedings before this Court, there have been no procedural defects requiring correction or causing a denial of due process, and judgment is rendered within the period established in Article 69, paragraph 2), of the Administrative Litigation Procedure Code, in conjunction with paragraph 2) of Article 82 of the Autonomous Regulations on the Organization and Operation of this Jurisdiction.-

Judge Álvarez Molina drafts the judgment, with the affirmative votes of Judge Abarca Gómez and Judge Hess Araya; and,

CONSIDERING:

I. ADMISSION OF DOCUMENTARY EVIDENCE IN THE PRESENT CASE

In this matter, because these are direct-judgment proceedings in which the absence of hearings is among the essential prerequisites, the evidentiary-admission screening ordinarily conducted at the preliminary hearing under provision 90 of the applicable Code has not taken place. For purposes of order and clarity, it must be stated that, in cases where the parties have elected to proceed under this procedural mechanism governed by Article 69 thereof, the adjudicator has all the evidence necessary to render a decision. It therefore follows, under this procedure, that the mere declaration by the case-management adjudicator that the matter is ready for direct judgment, and its acceptance by the adjudicator on the merits, makes all documentary evidence submitted in the principal and administrative case files, both with the complaint and with the answer, available to the Court for issuance of the corresponding decision. Nevertheless, it is during the substantive deliberative examination, in accordance with the rules of rational sound judgment (sana crítica racional), that each item submitted will be assigned its proper evidentiary weight.

II. ESTABLISHED FACTS

The following facts relevant to these proceedings are deemed duly established: 1) The plaintiff has worked at the Tribunal Ambiental Administrativo since eleven February two thousand eight; she holds, on a permanent basis, Civil Service position #36051, classified as Civil Service Professional 3 (Profesional Servicio Civil 3) (pages 80, 93 to 95, 160, 169 of the administrative record (expediente administrativo); evidence #2 in the file submitted by the plaintiff);

• 2)Decreto Ejecutivo #34136 was published in La Gaceta # 25 of 05 February 2008, Article 4°, paragraph 2°, of which provided: “The compensation of the members of this Tribunal must be equal to the salary of the members of the Higher Courts of the Poder Judicial, and that of the remaining staff shall be made equivalent, as appropriate, to that of equivalent staff positions in those Courts or in other bodies of the Poder Judicial where identical or similar positions are held.” This provision was repealed by Decreto #36035 of 20 May 2010, published in La Gaceta #126 of 30 June 2010 (see the digital version of Decretos 34136 and 36035 on the website: www.pgr.go.cr/scij and evidence #7 in the file submitted by the plaintiff);
• 3)On 27 February two thousand eight, by means of a letter dated 25 February of that same year and addressed to the Coordinator of the Human Resources Department of the Ministerio de Ambiente y Energía, the plaintiff filed an administrative claim (reclamo administrativo) seeking recognition of the 18% salary supplement (plus salarial) for risk in the exercise of judicial duties (page 169 of the administrative record);
• 4)On 17 March two thousand eight, by letter number 295-08 TAA dated 17 March 2008 and addressed to the Coordination Office of the Human Resources Department, the plaintiff requested that the appropriate steps be taken to make her position equivalent to the corresponding position in the Poder Judicial (page 162 of the administrative record);
• 5)By decision (resolución) number R-DRH-AJ-143-2009 issued at eight hours on thirty March two thousand eight, the Ministro de Ambiente y Energía granted the administrative claim filed by the plaintiff on 27 February two thousand eight (page 169 of the administrative record), “…with respect to the Salary Supplement incentive known as Risk in the Exercise of Judicial Duties, in the amount of 18% applicable based on her position and the duties she performs (…) The Human Resources Department is hereby ordered to initiate the corresponding administrative procedures so that said percentage is recognized retroactively from the time the claim was filed…” (pages 151 to 153 of the administrative record);
• 6)By agreement number 001 -2008 adopted by the Consejo Nacional Ambiental on twelve March two thousand eight, the plaintiff was appointed as an Alternate Judge (Jueza Suplente) of the Tribunal Ambiental Administrativo from the first of April through the thirty-first of December two thousand eight (evidence #15 in the file submitted by the plaintiff);
• 7)Since May two thousand nine, the plaintiff has received the corresponding amount as a salary supplement for compensation in the exercise of adjudicative duties, which was recognized by ruling (pronunciamiento) number R-DRH-AJ-143-2009 issued at eight hours on thirty March two thousand eight (see evidence #1 in the file submitted by the plaintiff; pages 9 to 12, 14 and 15 of the administrative record);
• 8)By letter number OSC-S-636-2009 dated seventeen August two thousand nine, the Coordinator of the Office of the Dirección General de Servicio Civil located at SINAC informed the Coordinator of the Occupational Analysis Process of the Ministerio de Ambiente y Energía that, in accordance with the criteria set forth in letters AJ-386-2008 of 07 July two thousand eight and GESTIÓN-SAO-133-2008 of 25 July two thousand eight, as well as decision number DG-015-2009 issued at nine hours on fourteen January two thousand nine, they were returning the request to make the Civil Service Professional 2 position held by the plaintiff at the Tribunal Ambiental Administrativo equivalent to the corresponding position, which had been submitted pursuant to paragraph 2º of Article 4 of Decreto Ejecutivo number 34136 (see evidence #24 in the file submitted by the plaintiff);
• 9)By letter number STAP-1467-2009 of 17 August two thousand nine, the Executive Director of the Autoridad Presupuestaria informed the Coordinator of the Human Resources Department of the Ministerio de Ambiente y Energía that, with respect to the request for equivalency of positions 108532 and 036051 located at the Tribunal Ambiental Administrativo, “…changing their classification and valuation does not fall within the authority of the Autoridad Presupuestaria or of this Secretaría Técnica. I am therefore returning the cited letter without the corresponding processing. Furthermore, you are reminded that, by letter STAP-1609-08 of 05 August 2008, that Ministry was asked to report on the actions that would be taken to apply the liability regime in connection with the publication of the Decreto Ejecutivo in question (which contained salary-related provisions concerning officials who fall within the purview of the Autoridad Presupuestaria), without this Secretaría having reviewed it beforehand…” (evidence #25 in the file submitted by the plaintiff);
• 10)By letters number DRH-AO-112-09 of nineteen August two thousand nine and RH-AO-131-09 of twenty-six August of that same year, the Coordinator of the Occupational Analysis Area of the Ministerio de Ambiente y Energía informed the plaintiff that both the Coordinator of the Civil Service Office at SINAC and the Executive Director of the Secretaría Técnica de la Autoridad Presupuestaria had returned the plaintiff’s position-equivalency request without the corresponding approval (evidence #24 and 25 in the file submitted by the plaintiff);
• 11)By letter number DRH-AJ-192-2009 of twenty-two September two thousand nine, the Coordinator of that Ministry’s Human Resources Department asked the Oficial Mayor to “…report on the status of the consultation that the Legal Department was to submit to the Procuraduría General de la República, so that said office could issue an opinion on the legality of applying the cited salary supplements and incentives. The foregoing is requested in order to avoid prejudice to the employment rights of the petitioning officials, since the response to several of the above-mentioned applications and the proper legal disposition of the consultations depend upon that action…” (evidence #26 in the file submitted by the plaintiff).

III. SUBJECT MATTER OF THE PROCEEDINGS

The plaintiff alleges that the request to make the Civil Service Professional 3 position she holds, and therefore her salary, equivalent to the corresponding assistant attorney class (abogada asistente) in the Poder Judicial remains pending before the Ministerio de Ambiente y Energía. She states that paragraph 2º of Article 4 of Decreto Ejecutivo number 341236-MINAET constituted, until the day it was repealed, a valid and effective provision that produced legal effects and created rights, and that it has not to date been declared null or unlawful; accordingly, she contends that, under the principle of legality (principio de legalidad), the Ministerio de Ambiente y Energía is required to apply it, as failure to do so would constitute unlawful conduct. She contends that she must be paid, as pecuniary damages (daño material), the salary differences arising from the position equivalency, as well as from the salary supplement for risk in the exercise of adjudicative duties, which she requested beginning in 2008 and regarding which no final administrative act (acto final) has been issued, together with the losses resulting from the fact that the requested equivalency has not yet been implemented.

Lastly, she contends that she must be compensated for the non-pecuniary harm (daño moral) caused, consisting of the distress she has suffered as a result of the challenged failures to act. The representative of the State, for her part, asserts that the Dirección General de Servicio Civil refused to approve the requested equivalency based on the reasons set forth in letter OSC-S-636-2009 of 17 August two thousand nine, which was communicated to the plaintiff by letter number DRH-AO-112-09 of 19 August two thousand nine. She states that the position-equivalency request was also forwarded to the Secretaría Técnica de la Autoridad Presupuestaria; however, the Autoridad Presupuestaria denied that request by letter STAP-1467-2009 of 17 August two thousand nine, which was also served on the plaintiff by letter number DRH-AO-131-09 of 26 August two thousand nine. Lastly, she contends that the plaintiff’s claims for damages are unfounded because the amounts claimed are improper, as no evidence of their existence has been offered; moreover, the plaintiff has not established a causal link (nexo causal) between the alleged harm and the administration’s conduct, and she therefore requests that this claim be denied.

IV. REGARDING THE REQUEST FOR PAYMENT OF THE SALARY SUPPLEMENT FOR RISK IN THE EXERCISE OF JUDICIAL DUTIES

Contrary to the plaintiff’s assertion, by decision number R-DRH-AJ-143-2009 issued at eight hours on thirty March two thousand eight, the Ministro de Ambiente y Energía granted the administrative claim filed by the plaintiff on 27 February two thousand eight (page 169 of the administrative record), “…with respect to the Salary Supplement incentive known as Risk in the Exercise of Judicial Duties, in the amount of 18% applicable based on her position and the duties she performs (…) The Human Resources Department is hereby ordered to initiate the corresponding administrative procedures so that said percentage is recognized retroactively from the time the claim was filed…” (pages 151 to 153 of the administrative record). The documents contained in evidence #1 in the file submitted by the plaintiff, as well as those appearing on pages 9 to 12, 14 and 15 of the administrative record, show that, since May two thousand nine, the plaintiff has received the corresponding amount as a salary supplement for risk in the exercise of adjudicative duties, which was recognized by ruling number R-DRH-AJ-143-2009 issued at eight hours on thirty March two thousand eight.

In view of the foregoing, this Tribunal finds it improper for the plaintiff to allege a failure to act by the State regarding the request she filed seeking recognition of the stated salary supplement, not only because her application was resolved on thirty March two thousand eight, but also because she has received the corresponding amount since May two thousand nine. Furthermore, because the plaintiff does not allege that she is owed amounts under that item for periods prior to May two thousand nine—an issue that, in any event, would be the subject of judgment-enforcement proceedings (proceso de ejecución de sentencia) before this Tribunal (Article 176 of the Código Procesal Contencioso Administrativo)—this collegiate body (órgano colegiado) finds that the failure to act alleged by the plaintiff has not been established, since the right was recognized in 2008 and payment became effective in May two thousand nine. Consequently, the claim asserted in that regard is denied.

V.REGARDING THE CLAIMANT’S REQUEST FOR POSITION EQUIVALENCY (HOMOLOGACIÓN DE PUESTOS) PURSUANT TO THE PROVISIONS OF THE SECOND PARAGRAPH OF ARTICLE 4 OF EXECUTIVE DECREE NUMBER 34136. Although it is true that, through official letters numbers DRH-AO-112-09 of diecinueve de agosto del dos mil nueve and RH-AO-131-09 of veintiséis de agosto del mismo año, the Coordinator of the Occupational Analysis Area of the Ministerio de Ambiente y Energía informed the claimant that both the Coordinator of the Civil Service Office at SINAC and the Executive Director of the Technical Secretariat of the Budget Authority (evidence #24 and #25 in the file submitted by the claimant) had returned the claimant’s position-equivalency request without the corresponding approval, it is also true that the reasons underlying the decision not to approve the requested equivalency were based on allegations that the provisions of the second paragraph of Article 4 of Executive Decree number 34136 were unlawful in both form and substance (see evidence #24 and #25 in the file submitted by the claimant).

In view of the foregoing, it cannot validly be asserted that the Ministerio de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones disposed of, by final administrative act (acto final), the position-equivalency request submitted by the claimant on cinco de febrero del dos mil ocho (page 59 of the judicial case file), because its disposition was contingent upon determining whether the provision on which that request was based was affected by defects of unlawfulness; this was to be established through the submission of a request for an advisory opinion (consulta) to the Procuraduría General de la República or through the filing of an administrative-law action (demanda contencioso administrativa) before this jurisdiction by the Ministerio de Ambiente y Energía. Nevertheless, official letter number DRH-AJ-192-2009 of veintidós de setiembre del dos mil nueve (page 146 of the judicial case file) indicates otherwise, since the Coordinator of that Ministry’s Human Resources Department asked the Senior Official to “…report on the status of the Request for an Advisory Opinion that the Legal Department was to submit to the Procuraduría General de la República, so that said office could rule on the lawfulness of applying the aforementioned salary supplements and incentives.

The foregoing is intended to avoid prejudice to the employment rights of the requesting officials, given that the response to several of the aforementioned requests and the proper legal response to the inquiries depend on that action…”. Notwithstanding the existence of an omission (conducta omisiva) by the Ministerio de Ambiente y Energía that is contrary to Article 41 of the Constitución Política, because no final administrative act has disposed of the position-equivalency request filed by the protected party in the amparo proceeding (amparada), this Court considers it inappropriate to grant the claim seeking recognition in favor of the claimant of position and salary equivalency based on the second paragraph of Article 4 of Executive Decree number 34136, for the reasons set forth below: a) First, it should be clarified that Article 4, paragraph 2° of Executive Decree #34136 of 20 de junio de 2007, published in La Gaceta #25 of 05 de febrero de 2008, whose application is sought, was repealed by Decree #36035 of 20 de mayo de 2010, published in La Gaceta #126 of 30 de junio de 2010.

Thus, when the action was filed on 18 de febrero de 2011, it had already ceased to form part of the legal system and was effectively inapplicable. Nevertheless, the Court will address the issue presented because of the effects that the provision may have produced while it was in force between 05 de febrero de 2008 and 30 de junio de 2010. b) By express provision of Article 8 of the Ley Orgánica del Poder Judicial [LOPJ], as amended by Law #7728 of 15 de diciembre de 1997, judges “may not”: 1) apply laws or other rules or acts of any nature that are contrary to the Constitución Política or to international or regional law in force in the country; nor may they interpret or apply them in a manner contrary to the precedents or case law of the Sala Constitucional; 2) apply decrees, regulations, agreements, or other provisions that are contrary to any other rule of higher rank. Before deciding the issue presented, judges must determine whether the rule applicable to the case conforms to the body of constitutional and ordinary law (bloque de constitucionalidad y legalidad ordinaria).

In other words, judges are not mere administrators of justice or passive agents serving the legislature, limited to applying rules issued by Parliament or the Executive Branch. They have an active role, subject to the Constitution and valid law, and must refer the matter to the Sala Constitucional when they have well-founded doubts regarding its constitutionality, all in accordance with the principles of constitutional supremacy (supremacía constitucional), consistent interpretation (interpretación conforme), and the immediate and direct effectiveness of constitutional provisions and of constitutional precedent and case law (Articles 10 and 154 of the Constitución Política –CP, and 13 and 102 of the Ley de Jurisdicción Constitucional, the latter amended by Law #9003 of 31 de octubre, published in La Gaceta #228 of 28 de noviembre de 2011, and judgments #1185 of 1995, #3035, #3036, and #3039 of 1996).

In the well-known judgment #1739-92 of 11.45 horas de 1 de julio, the Sala Constitucional stated: “… Hence, for laws and, more generally, rules and acts of public authority to be valid, they must not only have been promulgated by competent bodies through proper procedures, but must also withstand substantive review for consistency with the supreme rules, principles, and values of the Constitution, both formal and substantive, such as order, peace, security, justice, liberty, and others, which serve as standards of reasonableness. That is, a public or private rule or act is valid only when, in addition to formally conforming to the Constitution, it is reasonably grounded and justified in accordance with the constitutional ideology. This seeks not only to ensure that the law is not irrational, arbitrary, or capricious, but also that the means selected bear a real and substantial relationship to their purpose.

A distinction is thus drawn between technical reasonableness, which, as stated, is proportionality between means and ends; legal reasonableness, meaning conformity with the Constitution generally and, in particular, with the rights and freedoms recognized or presupposed by it; and, lastly, reasonableness of the effects on individual rights, meaning that such rights should not be subjected to limitations or burdens other than those reasonably arising from the nature and legal framework of the rights themselves, nor to limitations or burdens greater than those essential for their reasonable operation in society. In summary, beginning with the Magna Carta, but most notably in the constitutional case law of the United States, the concept of due process has developed in the three broad senses described: a) legal, adjectival, or formal due process, understood as the statutory-reservation principle (reserva de ley) and conformity with statute in procedural matters; b) constitutional due process, or due process simpliciter, as a fair judicial procedure, still adjectival or formal—that is, procedural; and c) substantive due process, or the principle of reasonableness, understood as the consistency of all laws and rules of any category or content, and of acts of public authorities, with the rules, principles, and values of Constitutional Law.” (Considerando I, subsection c).

The foregoing confirms the active, critical, and guardian role that judges and courts must exercise in a democratic state governed by the rule of law (Estado Democrático de Derecho) when assessing rules against the Constitución Política, as an operation preceding their practical application, in the ceaseless pursuit of just decisions and in safeguarding strict legality or substantive legality within the legal order. c) Pursuant to Article 191 of the Constitución Política, relations between the State and public servants are governed by a statute known as the Estatuto de Servicio Civil. This statute was enacted through Law #1581 of 30 de mayo de 1953; Chapter X thereof, concerning the compensation system, Article 48, subsection b), provides that the salaries of Executive Branch employees shall be determined by a Salary Law establishing the minimum, intermediate, and maximum amounts corresponding to each employment category.

To implement this provision, the Ley de Salarios de la Administración Pública, #2166 of 09 de octubre de 1957, was enacted, constituting the official compensation system for all categories of positions classified in the Manual Descriptivo de Puestos (Article 1°). It follows from this statutory background, read in conjunction with Articles 57 and 180 CP and 19 of the Ley General de Administración Pública [LGAP], that determining a public servant’s salary is a matter reserved to formal legislation (ley formal). The establishment of the bases and other parameters according to which public-sector salaries are to be set or determined falls to the ordinary legislature, not the Executive Branch. Those components may not even be established through a Budget Law. On the one hand, this involves generating or creating recurring obligations payable by the State, rather than merely paying or executing a disbursement authorized under a budget appropriation.

In judgment #552-91 of 18.50 horas de 15 de marzo, the Sala Constitucional stated: “VI.— Similarly, that statutory reservation (reserva de ley) entails ordinary legislation, not budget legislation, because the latter is not intended to create State obligations but only to authorize the expenditure of public funds by establishing a maximum limit, such that the Public Administration—whether that of the Executive Branch or, as applicable, that of the other branches or decentralized bodies—is not obligated, but merely authorized, to make payments in accordance with budget appropriations. Moreover, creating State obligations under ordinary legislation and recognizing them is a matter for the Administration, within its budgetary limits; the budget is neither one nor the other.” On the other hand, that determination falls within the legal framework governing fundamental rights, including the right to receive a periodically determined minimum wage capable of ensuring well-being and a dignified existence, a matter likewise reserved to statute because it constitutes a safeguard for workers and therefore cannot be subject to the vicissitudes of politics or to other movements or interests of groups temporarily holding power.

In this regard, and in the same judgment, the Chamber stated: “VII.- … But compensating the provision of a service to the State, regardless of its rank or nature, as well as granting assistance or facilities for its performance, within the limits of proportionality and reasonableness implicit in every democratic constitutional order, does not constitute a privilege but, on the contrary, a fundamental principle of sound administration, also closely linked to the democratic state, because it is obvious that promoting or even favoring the provision of such services free of charge or for symbolic or meager compensation would amount to nothing less than limiting access to public office solely to persons able to perform such duties because they enjoy a privileged financial position, or even because they lack the scruples necessary to refrain from improperly exploiting those offices.” d) The Ley Orgánica del Ambiente, #7554 de 4 de octubre de 1995, in Chapter XXI, Articles 103 to 112, created the Tribunal Ambiental Administrativo and regulated its jurisdiction, composition, obligations, procedure, and governing principles, but made no provision regarding the compensation of its members or staff.

Before its repeal, the aforementioned Article 4, paragraph 2° of Decreto Ejecutivo #34136 provided: “The compensation of the members of this Tribunal must be equal to the salary of the members of the Tribunales Superiores del Poder Judicial; the compensation of the remaining staff shall be equivalent, as applicable, to that of comparable staff positions in those Tribunals or in other bodies of the Poder Judicial where identical or similar positions are held.” A compensation mechanism is established for the members of the Tribunal and the remaining staff. However, as the State contends, this provision, by attempting to fill a legal gap through the equalization of the salaries of one category of public servants with those of other comparable positions involving identical or similar duties, exceeded its authority and encroached upon a sphere reserved to the ordinary legislature, which alone has authority to regulate salary matters and impose obligations on the State.

That approach was followed, for example, when the Tribunales Administrativos de Transporte y Aduanero were created under Leyes #7969 de 22 de diciembre de 1999, Article 17, and #7557, Article 207, respectively. Of course, this is not an act periodically setting or arithmetically adjusting a pre-established salary on the basis of cost of living, inflation, devaluation, currency depreciation, seniority, and so forth; rather, as noted, it involves the transposition and establishment of a different salary framework or structure capable of providing greater economic benefits to a group of public-sector employees and imposing financial obligations on the State beyond those legally and ordinarily applicable. Although the intent of the Decreto Ejecutivo may be understood as applying the principle of equal pay for equal work performed under identical conditions of efficiency, the means chosen is not the appropriate avenue for the equalization undertaken, because it falls outside the applicable legal rules and the official compensation system for all classes of positions subject to the Civil Service (Servicio Civil), including the position held by the plaintiff. e) Consistent with the foregoing, the claim must be dismissed insofar as the requested relief seeks recognition in favor of the plaintiff of position and salary equivalency (homologación de puesto y de salario), based on paragraph 2º of Article 4 of Decreto Ejecutivo número 34136.

This is because that provision cannot fill regulatory gaps by creating obligations chargeable to the State, nor can it create a right to the salary equalization sought in this specific case; accordingly, examining the alleged omission would serve no purpose. For the foregoing reasons, the payment of damages sought by the protected party (amparada) for the failure to equalize her position and salary under paragraph 2º of Article 4 of Decreto Ejecutivo número 34136 is likewise unwarranted.

VIo.- ON THE DEFENSES ON THE MERITS (EXCEPCIONES DE FONDO). This Court concludes that the plaintiff has sufficient standing (legitimación activa) to participate in these proceedings pursuant to Article 10(a) of the Código Procesal Contencioso Administrativo, because she is the person who petitioned the Ministerio de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones to have her position and salary standardized (homologación) in accordance with the second paragraph of Article 4 of Executive Decree number 34316 and to have the salary supplement (plus salarial) for risk in the exercise of the adjudicative function recognized. Furthermore, the action is properly brought against the State, as provided in Article 12(1) of the aforementioned Code, because the Ministerio de Ambiente y Energía was responsible for the conduct at issue in these proceedings. Moreover, the interest remains current insofar as the challenged conduct continues to have effects within the plaintiff’s legal sphere and requires a judicial ruling to resolve it.

Finally, this collegiate body finds that, for all the reasons set forth in recitals (considerandos) IV and V of this judgment, the defense of lack of legal entitlement (excepción de falta de derecho) raised by the State must be upheld and, consequently, the complaint filed by Nombre112986 against the State is dismissed in all respects, given that: i) The alleged failure to decide the request for recognition and payment of the salary supplement for risk in the exercise of the adjudicative function is without merit; ii) The requested retroactive recognition of the standardization of the position and salary, pursuant to the second paragraph of Article 4 of Executive Decree number 34316, as well as compensation for the damages and losses caused as a consequence of that right not having been recognized to date, is without merit.

VIIo.- ON COSTS (COSTAS). Pursuant to section 193 of the Código Procesal Contencioso Administrativo, litigation costs and attorney’s fees (costas procesales y personales) constitute a burden imposed upon the losing party by virtue of having lost. Waiver of such an award is appropriate only when, in the Court’s judgment, there was sufficient reason to litigate or when the judgment is rendered on the basis of evidence whose existence was unknown to the opposing party. In this case, the dispute may be resolved without a specific award of costs; the plaintiff’s conduct conforms to the standards of good faith, in view of the circumstances surrounding the case (Article 193 of the Código Procesal Contencioso Administrativo). Strictly speaking, her right itself—that is, the implicit claim for salary equity underlying the complaint—is not disputed, but rather the [i] substantive legality of the Executive Decree supporting it.

THEREFORE (POR TANTO).

The defense of lack of legal entitlement raised by the State’s representative is upheld and, consequently, the complaint filed by Nombre112986 against the State is dismissed in all respects. No attorney’s fees or litigation costs are awarded.

Marianella Álvarez Molina Cynthia Abarca Gómez Christian Hess Araya CASE FILE: 11-001051-1027-CA MERITS PROCEEDING DECLARED FOR DIRECT JUDGMENT PLAINTIFF: Nombre141881 DEFENDANT: THE STATE 3

Tribunal Contencioso Administrativo, Central 2545-00-03 Fax 2545-00-33 Correo Electrónico ...01 ________________________________________________________________________ PROCESO DE CONOCIMIENTO DECLARADO DE FALLO DIRECTO ACTORA: Nombre141881 DEMANDADO: EL ESTADO Nº 104-2012-VI TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. SECCIÓN SEXTA. SEGUNDO CIRCUITO JUDICIAL DE SAN JOSÉ. ANEXO A. Goicoechea, a las once horas cuarenta y cinco minutos del siete de junio del dos mil doce.- Proceso de conocimiento declarado de puro derecho, interpuesto por Nombre112986 , mayor, soltera, vecina de Alajuela , abogada, cédula de identidad número CED111561 -, representada por el Lic. JOSÉ APARICIO GUILLÉN HERRERA, mayor, abogado, divorciado, cédula de residencia número CED111562 y la Licda. IRENE ARAYA ORTIZ, mayor, abogado, soltera, cédula de identidad número CED58675, en su condición de apoderados especiales judiciales de la demandante, contra el ESTADO, cuya representante es la Procuradora II, Msc. Nombre117584 , carné de abogada número 3147.

RESULTANDO:

1. 1Las pretensiones de la parte actora, son para que en sentencia: “… 1) Se le dé curso al presente proceso. 2) Se establezca en sentencia que la demandada ha tenido una conducta omisiva y por ende, se establezca que tengo derecho a que se me reconozca la respectiva homologación de puesto y salario equivalente, se me pague el plus salarial y se me reconozca mi cargo de Jueza A.I. y su correspondiente salario. 3) Que la declaración que se solicita en el punto anterior sea retroactiva a la publicación del Decreto Ejecutivo número 34361-MINAE, publicado en La Gaceta número 25 del 5 de febrero del 2008, y por ende, se paguen los intereses correspondientes hasta el momento de su pago. 4) Se condene a la demandada por concepto de daño material al pago de ¢30 .974.881, 31 (treinta millones novecientos setenta y cuatro mil ochocientos ochenta y un colones con treinta y un céntimos), y por concepto de perjuicios la suma de ¢ 19.00000,00 (diecinueve millones de colones exactos), para un total de ¢49.974.881.31 (cuarenta y nueve millones novecientos setenta y cuatro mil ochocientos ochenta y un colones con treinta y un céntimos). 5 ) Se condene a la demandada al pago de ambas costas procesales y personales…” (folio 20 del expediente judicial y respaldo digital de la audiencia preliminar).
2. 2Que por resolución de las once horas once minutos del cuatro de abril del dos mil once (folio 30 del expediente judicial), la Juez Tramitadora de conformidad con lo dispuesto en el artículo 35 inciso 2) del Código Procesal Contencioso Administrativo, confirió al jerarca supremo del Ministerio de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones, audiencia por el plazo de quince días hábiles para que cumpliera la conducta debida. Asimismo, otorgó al Estado el plazo de tres días hábiles, para que se refiriera a la solicitud de medida cautelar planteada por la parte actora.
3. 3Que por escrito recibido el veintiséis de abril del dos mil once (folios 36 a 50 de expediente judicial), la representante del Estado interpuso excepción de incompetencia en razón de la materia; solicitó de manera subsidiaria, declarar en todos sus extremos la medida cautelar y en el supuesto de acogerse la misma, se dicte una contracautela que la asegure la pronta recuperación por parte del Estado de los dineros pagados de más.
4. 4Que por escrito presentado en este Despacho el veintiocho de abril del dos mil once (folios 51 a 55 del expediente judicial), el Ministro de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones, contestó negativamente la audiencia conferida con base en el 35 inciso 2) del Código Procesal Contencioso Administrativo.
5. 5Que por resolución número 767-2011 de las ocho horas cuarenta minutos del diecisiete de mayo del dos mil once (folios 57 5 8 del expediente judicial), el Juez Tramitador dispuso: “…Se declara sin lugar la medida cautelar solicitada. Sin condenatoria en costas...". No se desprende de los autos, que la resolución número 767-2011, mediante la cual, se acordó denegar la medida cautelar solicitada por la demandante, se haya apelado.
6. 6Que por auto de las catorce horas treinta y nueve minutos del dieciocho de mayo del dos mil once (folio 59 del expediente judicial), la Juez Tramitadora confirió audiencia por el plazo de tres días hábiles, a ambas partes, sobre la excepción de incompetencia interpuesta por el Estado.
7. 7Que por resolución número 1148-2011 de las dieciséis horas cinco minutos del veintidós de julio del dos mil once (folios 78 a 80 del expediente judicial), la Jueza Tramitadora resolvió: "...Se declara la COMPETENCIA POR RAZÓN DE LA MATERIA dentro del proceso de conocimiento contencioso administrativo interpuesto por (sic) contra EL ESTADO. Una vez firme esta resolución, continúese este proceso...". No se desprende de los autos, que ninguna de las partes haya planteado inconformidad contra la resolución número 1148-2011, mediante la cual, se acordó declarar la competencia de esta Jurisdicción para conocer y resolver el proceso en cuestión.
8. 8La representante del ESTADO, contestó negativamente la demanda e interpuso las excepción de falta de derecho. Solicitó que en sentencia se declare sin lugar la demanda interpuesta en todos sus extremos y se condene a la parte actora al pago de ambas costas. Por último, solicitó que el asunto se pasara a fallo directo, sin celebración de audiencias, en el tanto se está ante un asunto de puro derecho (folios 83 a 107 del expediente judicial).
9. 9Que por auto de las quince horas cuarenta y tres minutos del veintisiete de marzo del dos mil doce (folio 229 del expediente judicial), la Jueza Tramitadora resolvió: a) Tener por contestada en tiempo y en forma la demanda; por interpuesta la excepción de falta de derecho; así como también, conferir audiencia de contraprueba a la parte actora respecto de las oposiciones formuladas; b) Otorgar audiencia a la demandante, para que indicara de manera expresa si está o no de acuerdo con la solicitud planteada por el Estado, a fin de que se aplique lo dispuesto en el artículo 69 del Código Procesal Contencioso Administrativo.
10. 10Que por escritos visibles a folios 121, 122, 124 y 125 del expediente judicial, el representante de la parte actora indicó -entre otros aspectos- que respecto a la aplicación del artículo 69 del Código Procesal Contencioso Administrativo, solicitado por la representación del Estado, no tiene objeción alguna.
11. 11Que por resolución de la diez horas veintiún minutos del veinti trés de mayo del dos mil once (folio 127 del expediente judicial), la Jueza Tramitadora resolvió: "Revisados los autos, y por haberlo solicitado la representación Estatal y no teniendo oposición la actora, y a la vez por no haber prueba que evacuar, estima procedente esta Juzgadora dictar sentencia sin más trámite; por consiguiente pásese este proceso a la sección respectiva a fin de tramitar el fallo directo...".

12 .- Que este asunto fue remitido de manera efectiva , a la Jueza Ponente de la Sección Sexta del Tribunal Contencioso Administrativo, el 31 de mayo del 2012 (folio 134 vuelto del expediente judicial). En los procedimientos ante este Tribunal no se han observado nulidades que deban ser subsanadas o que generen indefensión y la sentencia se dicta dentro del plazo establecido en los artículos 69 inciso 2) del Código Procesal Contencioso Administrativo, en relación con el inciso 2) del artículo 82 del Reglamento Autónomo de Organización y Servicio de esta Jurisdicción.- Redacta la jueza Álvarez Molina, con el voto afirmativo de la jueza Abarca Gómez y el juez Hess Araya; y, C O N S I DE R A N D O:

Io.- ACEPTACIÓN DE PRUEBA DOCUMENTAL EN EL PRESENTE CASO. En la especie, al estar frente a un proceso de fallo directo en el cual, dentro de sus presupuestos elementales se encuentra la ausencia de audiencias, no se ha llevado a cabo el filtro de admisión de prueba que es propio de la audiencia preliminar conforme lo regula el canon 90 del Código de rito. Para tales efectos, por aspectos de orden y claridad, debe indicarse que en estos casos, en que las partes han optado por acogerse a esta modalidad procesal regulada por el artículo 69 ejúsdem, el juzgador cuenta con todos los elementos de prueba para emitir su fallo, de lo que se desprende, por ende, en esta dinámica, que la sola declaración de fallo directo por parte del juzgador de trámite y su aceptación por el juzgador de fondo, hacen que para el dictado de la resolución respectiva, la totalidad de la prueba documental aportada en el legajo principal y administrativo, tanto en la demanda como en la contestación, se encuentre a disposición del Tribunal. Empero, es dentro del examen deliberativo de fondo conforme a las reglas de la sana crítica racional, que se conferirá al valor probatorio debido a cada elemento aportado.

IIo.- HECHOS PROBADOS: Se tienen como debidamente acreditados los siguientes hechos que resultan relevantes para este proceso:

• 1)Que la actora labora desde el once de febrero del dos mil ocho, en el Tribunal Ambiental Administrativo; se desempeña en el puesto del Servicio Civil #36051, en propiedad, clasificado como profesional Servicio Civil 3 ( folios 80, 93 a 95, 160, 169 del expediente administrativo; prueba #2 del legajo aportado por la actora);
• 2)Que en la Gaceta # 25 de 05 de febrero de 2008, se publicó el Decreto Ejecutivo #34136, cuyo artículo 4°, párrafo 2°, disponía: “ La retribución de los integrantes de este Tribunal debe ser igual al sueldo de los miembros de los Tribunales Superiores del Poder Judicial, la del resto del personal deberá equipararse, según el caso, a la de los cargos equivalentes del personal de esos Tribunales o de otros órganos del Poder Judicial donde se desempeñen cargos iguales o similares”. Esta norma fue derogada por el Decreto #36035 de 20 de mayo de 2010, publicado en La Gaceta #126 de 30 de junio de 2010 (ver la versión digital de los Decretos 34136 y 36035 en la página web: www.pgr.go.cr/scij y la prueba #7 del legajo aportado por la actora);
• 3)Que el 27 de febrero del dos mil ocho, mediante oficio fechado 25 de febrero del mismo año, dirigido a la Coordinadora del Departamento de Recursos Humanos del Ministerio de Ambiente y Energía, la demandante planteó reclamo administrativo para que se le reconociera el plus salarial correspondiente al 18% por riesgo en el ejercicio de la función judicial (folios 169 del expediente administrativo);
• 4)Que el 17 de marzo del dos mil ocho, mediante oficio número 295-08 TAA de 17 de marzo de 2008, dirigido a la Coordinación del Departamento de Recursos Humanos, la actora solicitó realizar las gestiones pertinentes a fin de que se homologara su puesto al correspondiente del Poder Judicial (folio 162 del expediente administrativo);
• 5)Que por resolución número R-DRH-AJ-143-2009 de las ocho horas del treinta de marzo del dos mil ocho, el Ministro de Ambiente y Energía acogió el reclamo administrativo presentado por la demandante el 27 de febrero del dos mil ocho (folio 169 del expediente administrativo), “…en lo que respecta al incentivo del Plus Salarial denominado Riesgo en el Ejercicio de la Función Judicial, de un 18% correspondiente de acuerdo a su cargo y las funciones que realiza (…) Se le ordena al Departamento de Recursos Humanos, iniciar los trámites administrativos correspondientes a efectos de que se proceda al reconocimiento de manera retroactiva a partir del momento de presentación del reclamo de dicho porcentaje…” (folios 151 a 153 del expediente administrativo);
• 6)Que por acuerdo número 001 -2008 adoptado por el Consejo Nacional Ambiental el doce de marzo del dos mil ocho, se nombró a la actora como Jueza Suplente del Tribunal Ambiental Administrativo a partir del primero de abril y hasta el treinta y uno de diciembre del dos mil ocho (prueba #15 del legajo aportado por la actora);
• 7)Que desde el mes de mayo del dos mil nueve, la actora recibe el monto respectivo por concepto del plus salarial por retribución en el ejercicio de la función jurisdiccional, que le fue reconocido mediante el pronunciamiento número R-DRH-AJ-143-2009 de las ocho horas del treinta de marzo del dos mil ocho (ver prueba #1 del legajo aportado por la actora; 9 a 12, 14 y 15 del expediente administrativo);
• 8)Que por oficio número OSC-S-636-2009 del diecisiete de agosto del dos mil nueve, el Coordinador de la Oficina de la Dirección General de Servicio Civil ubicada en el SINAC, le comunicó al Coordinador del Proceso de Análisis Ocupacional del Ministerio de Ambiente y Energía, que de conformidad con los criterios vertidos en los oficios AJ-386-2008 del 07 de julio del dos mil ocho y GESTIÓN-SAO-133-2008 del 25 de julio del dos mil ocho, así como, la resolución número DG-015-2009 de las nueve horas del catorce de enero del dos mil nueve, procedían a la devolución de la solicitud para que se homologara el puesto de Profesional Servicio Civil 2 que ocupa la actora en el Tribunal Ambiental Administrativo, que fue presentada al amparo de lo dispuesto en el párrafo 2º del artículo 4 del Decreto Ejecutivo número 34136 (ver prueba #24 del legajo aportado por la actora);
• 9)Que por oficio número STAP-1467-2009 del 17 de agosto del dos mil nueve, la Directora Ejecutiva de la Autoridad Presupuestaria, comunicó a la Coordinadora del Departamento de Recursos Humanos del Ministerio de Ambiente y Energía, que respecto a la solicitud de homologación de los puestos 108532 y 036051 ubicados en el Tribunal Ambiental Administrativo, "... la variación de la clasificación y valoración de éstos no está dentro de las competencias de la Autoridad Presupuestaria ni de esta Secretaría Técnica. Por lo que procedo a devolver sin el trámite respectivo el oficio citado. Por otra parte , se le recuerda que mediante oficio STAP-1609-08 del 05 de agosto de 2008, se le solicitó a ese Ministerio informar sobre las acciones que se realizarán para la aplicación del régimen de responsabilidad, por la publicación del Decreto Ejecutivo de marras (que contenía disposiciones de índole salarial de funcionarios que están dentro del ámbito de la Autoridad Presupuestaria), sin que esta Secretaría lo conociera antes..." (prueba #25 del legajo aportado por la actora);
• 10)Que por oficios número DRH-AO-112-09 del diecinueve de agosto del dos mil nueve y RH-AO-131-09 del veintiséis de agosto del mismo año, el Coordinador del Área de Análisis Ocupacional del Ministerio de Ambiente y Energía, comunicó a la accionante que tanto el Coordinador de la Oficina del Servicio Civil en el SINAC, como la Directora Ejecutiva de la Secretaría Técnica de la Autoridad Presupuestaria, devolvieron la solicitud de homologación de puestos planteada por la actora sin la respectiva aprobación (pruebas #24 y 25 del legajo aportado por la actora);
• 11)Que por oficio número DRH-AJ-192-2009 del veintidós de setiembre del dos mil nueve, la Coordinadora del Departamento de Recursos Humanos de dicho Ministerio, le solicitó al Oficial Mayor que le “…informe el estado de la Consulta que el Departamento Legal iba a realizar a la Procuraduría General de la República, a efectos de que fuera dicha dependencia la que se pronunciara sobre la legalidad de la aplicación de los citados pluses e incentivos salariales. Lo anterior, a efectos de no causar perjuicio a los derechos laborales de los funcionarios gestionantes, en virtud que depende de dicha gestión la respuesta a varias de las gestiones supra citadas atender las consultas como en derecho corresponde…” (prueba#26 del legajo aportado por la actora).

IIIo.- OBJETO DEL PROCESO. La parte actora alega que la solicitud de homologación del puesto que ocupa como Profesional Servicio Civil 3 y por ende, de su salario, a la clase de abogada asistente respectiva del Poder Judicial, aún se encuentra pendiente ante el Ministerio de Ambiente y Energía. Indica que el párrafo 2º del artículo 4 del Decreto Ejecutivo número 341236-MINAET, hasta el día que fue derogado, constituyó una norma válida y eficaz que surtió efectos jurídicos y generó derechos, aunado a que a la fecha no ha sido declarada nula o ilegal, razón por la cual, estima que en aplicación del principio de legalidad, el Ministerio de Ambiente y Energía está obligado a aplicarla, pues en caso contrario incurriría en una conducta contraria a derecho. Estima que deben pagársele como daño material, las diferencias salariales derivadas de la homologación de puesto, así como del plus salarial relativo al riesgo por ejercicio de la función jurisdiccional, que gestionó desde el año 2008 y que no le han sido resueltas por acto final, así como los perjuicios derivados de que a la fecha no se hiciera efectiva la homologación gestionada.

Por último, estima que debe indemnizársele el daño moral causado, que consiste en la angustia que ha padecido por las conductas omisivas impugnadas. Por su parte, la representante del Estado, sostiene que la Dirección General de Servicio Civil se negó a aprobar la homologación pretendida con fundamento en las razones expuestas en el oficio OSC-S-636-2009 del 17 de agosto del dos mil nueve, lo cual, fue comunicado a la demandante mediante oficio número DRH-AO-112-09 del 19 de agosto del dos mil nueve. Señala que la solicitud de homologación de puestos, también fue remitida a la Secretaría Técnica de la Autoridad Presupuestaria, sin embargo, la Autoridad Presupuestaria rechazó dicha gestión mediante el oficio STAP-1467-2009 del 17 de agosto del dos mil nueve, lo cual también le fue notificado a la actora mediante oficio número DRH-AO-131-09 del 26 de agosto del dos mil nueve. Por último, estima que las pretensiones indemnizatorias de la actora son improcedentes, pues considera que los rubros liquidados resultan improcedentes, ya que no se ofrece prueba de la existencia de los mismos, a su vez no establece la actora un nexo causal entre el daño pretendido y el actuar de la administración, por lo que, solicita rechazar dicha pretensión.

IVo.- EN CUANTO A LA SOLICITUD DE PAGO DEL PLUS SALARIAL POR RIESGO EN EL EJERCICIO DE LA FUNCIÓN JUDICIAL. Contrario a lo que afirma la parte actora, por resolución número R-DRH-AJ-143-2009 de las ocho horas del treinta de marzo del dos mil ocho, el Ministro de Ambiente y Energía acogió el reclamo administrativo presentado por la demandante el 27 de febrero del dos mil ocho (folio 169 del expediente administrativo), “…en lo que respecta al incentivo del Plus Salarial denominado Riesgo en el Ejercicio de la Función Judicial, de un 18% correspondiente de acuerdo a su cargo y las funciones que realiza (…) Se le ordena al Departamento de Recursos Humanos, iniciar los trámites administrativos correspondientes a efectos de que se proceda al reconocimiento de manera retroactiva a partir del momento de presentación del reclamo de dicho porcentaje…” (folios 151 a 153 del expediente administrativo) .

Ahora bien, de los documentos visibles en la prueba #1 del legajo aportado por la actora, así como a folios 9 a 12, 14 y 15 del expediente administrativo, se desprende que desde el mes de mayo del dos mil nueve, la actora recibe el monto respectivo por concepto del plus salarial por riesgo en el ejercicio de la función jurisdiccional, que le fue reconocido mediante el pronunciamiento número R-DRH-AJ-143-2009 de las ocho horas del treinta de marzo del dos mil ocho. En razón de lo expuesto, este Tribunal estima improcedente, que la actora alegue una conducta omisiva por parte del Estado, en cuanto a la solicitud planteada a fin de que se le reconociera el plus salarial indicado, no sólo porque su gestión fue resuelta desde el treinta de marzo del dos mil ocho, sino porque desde el mes de mayo del dos mil nueve, recibe el monto respectivo por dicho concepto. Ahora bien, dado que la accionante no alega que se le adeuden períodos anteriores al mes de mayo del dos mil nueve por ese rubro, aspecto que en todo caso, sería objeto de un proceso de ejecución de sentencia ante este Tribunal (artículo 176 del Código Procesal Contencioso Administrativo), este órgano colegiado estima que no se configura la omisión alegada por la parte actora, dado que el derecho le fue reconocido desde el año 2008 y su pago se hizo efectivo, desde el mes de mayo del dos mil nueve, por lo que, en consecuencia, se declara improcedente la pretensión planteada al efecto.

Vo.- EN CUANTO A LA SOLICITUD PLANTEADA POR LA ACTORA A FIN DE QUE SE HOMOLOGARA SU PUESTO CONFORME A LO DISPUESTO EN EL PÁRRAFO 2º DEL ARTÍCULO 4 DEL DECRETO EJECUTIVO NÚMERO 34136. Si bien es cierto, por oficios número DRH-AO-112-09 del diecinueve de agosto del dos mil nueve y RH-AO-131-09 del veintiséis de agosto del mismo año, el Coordinador del Área de Análisis Ocupacional del Ministerio de Ambiente y Energía, comunicó a la accionante que tanto el Coordinador de la Oficina del Servicio Civil en el SINAC, como la Directora Ejecutiva de la Secretaría Técnica de la Autoridad Presupuestaria ( pruebas #24 y #25 del legajo aportado por la actora), devolvieron la solicitud de homologación de puestos planteada por la actora sin la respectiva aprobación; también lo es, que las razones en que se sustentaba la decisión de no aprobar la homologación gestionada, se sustentaban en alegatos de ilegalidad -tanto de forma como de fondo- de lo dispuesto en el párrafo 2º del artículo 4 del Decreto Ejecutivo número 34136 (ver pruebas #24 y #25 del legajo aportado por la actora).

En razón de lo anterior, no puede alegarse de manera válida, que el Ministerio de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones resolviera mediante acto final la solicitud de homologación de puestos planteada por la actora el cinco de febrero del dos mil ocho (folio 59 del expediente judicial), toda vez que la resolución de la misma estaba condicionada a que se determinara si la norma que servía de base para dicha gestión, adolecía o no de vicios de ilegalidad, lo cual, debía establecerse mediante la interposición de una consulta ante la Procuraduría General de la República o bien, de una demanda contencioso administrativa ante esta jurisdicción, por parte del Ministerio de Ambiente y Energía. No obstante, del oficio número DRH-AJ-192-2009 del veintidós de setiembre del dos mil nueve (folio 146 del expediente judicial), se desprende lo contrario, toda vez que la Coordinadora del Departamento de Recursos Humanos de dicho Ministerio, le solicitó al Oficial Mayor que le “…informe el estado de la Consulta que el Departamento Legal iba a realizar a la Procuraduría General de la República, a efectos de que fuera dicha dependencia la que se pronunciara sobre la legalidad de la aplicación de los citados pluses e incentivos salariales.

Lo anterior, a efectos de no causar perjuicio a los derechos laborales de los funcionarios gestionantes, en virtud que depende de dicha gestión la respuesta a varias de las gestiones supra citadas atender las consultas como en derecho corresponde…”. No obstante la existencia de una conducta omisiva por parte del Ministerio de Ambiente y Energía, que resulta contraria a lo dispuesto en el artículo 41 de la Constitución Política, toda vez que no se ha resuelto por acto final la solicitud de homologación de puestos interpuesta por la amparada; lo cierto es, que este Tribunal considera improcedente otorgar la pretensión relativa a que se reconozca a favor de la actora la homologación de puesto y de salario, fundamentada en el párrafo 2º del artículo 4 del Decreto Ejecutivo número 34136, por las razones que de seguido se exponen: a) En primer término conviene aclarar que el artículo 4, párrafo 2° del Decreto Ejecutivo #34136 de 20 de junio de 2007, publicado en La Gaceta #25 de 05 de febrero de 2008, cuya aplicación se demanda, fue derogado por el Decreto #36035 de 20 de mayo de 2010, publicado en La Gaceta #126 de 30 de junio de 2010.

De modo que cuando se presentó la demanda el 18 de febrero de 2011, ya había desaparecido del ordenamiento jurídico, siendo virtualmente inaplicable. Sin embargo, el Tribunal abordará el examen planteado, por los efectos que pudo producir mientras estuvo vigente entre el 05 de febrero de 2008 y el 30 de junio de 2010. b) Por expresa disposición del artículo 8 de la Ley Orgánica del Poder Judicial [LOPJ], según reforma introducida por ley #7728 de 15 de diciembre de 1997, los jueces “no podrán”: 1) aplicar leyes ni otras normas o actos de cualquier naturaleza, contrarios a la Constitución Política o al derecho internacional o comunitario vigentes en el país; tampoco podrán interpretarlos ni aplicarlos de manera contraria a los precedentes o la jurisprudencia de la Sala Constitucional; 2) aplicar decretos, reglamentos, acuerdos y otras disposiciones contrarias a cualquier otra norma de rango superior.

Antes de resolver la cuestión planteada, los jueces debe n preguntarse si la norma aplicable al caso, se ajusta o no al bloque de constitucionalidad y legalidad ordinaria. Es decir, los jueces no son administradores de justicia o sujetos pasivos al servicio del legislador limitados a aplicar la norma emitida por el parlamento o el Poder Ejecutivo. Tienen un rol activo, sujeto a la Constitución y a la ley válida, debiendo consultarle a la Sala Constitucional cuando tuvieren dudas fundadas de su constitucionalidad, todo conforme a los principios de supremacía constitucional, interpretación conforme y eficacia inmediata y directa tanto de los preceptos constitucionales como de los precedentes y jurisprudencia constitucional (artículos 10 y 154 de la Constitución Política –CP, y 13 y 102 de la Ley de Jurisdicción Constitucional, reformado este último por Ley #9003 de 31 de octubre, publicado en La Gaceta #228 de 28 de noviembre de 2011, y sentencias #1185 de 1995, #3035, #3036 y #3039 de 1996).

La Sala Constitucional en la conocida sentencia #1739-92 de 11.45 horas de 1 de julio, expresó: “… De allí que las leyes y, en general, las normas y los actos de autoridad requieran para su validez, no sólo haber sido promulgados por órganos competentes y procedimientos debidos, sino también pasar la revisión de fondo por su concordancia con las normas, principios y valores supremos de la Constitución (formal y material), como son los de orden, paz, seguridad, justicia, libertad, etc., que se configuran como patrones de razonabilidad. Es decir, que una norma o acto público o privado sólo es válido cuando, además de su conformidad formal con la Constitución, esté razonablemente fundado y justificado conforme a la ideología constitucional. De esta manera se procura, no sólo que la ley no sea irracional, arbitraria o caprichosa, sino además que los medios seleccionados tengan una relación real y sustancial con su objeto.

Se distingue entonces entre razonabilidad técnica, que es, como se dijo, la proporcionalidad entre medios y fines; razonabilidad jurídica, o la adecuación a la Constitución en general, y en especial, a los derechos y libertades reconocidos o supuestos por ella; y finalmente, razonabilidad de los efectos sobre los derechos personales, en el sentido de no imponer a esos derechos otras limitaciones o cargas que las razonablemente derivadas de la naturaleza y régimen de los derechos mismos, ni mayores que las indispensables para que funcionen razonablemente en la vida de la sociedad. En resumen, el concepto del debido proceso, a partir de la Carta Magna, pero muy especialmente en la jurisprudencia constitucional de los Estados Unidos, se ha desarrollado en los tres grandes sentidos descritos: a) el del debido proceso legal, adjetivo o formal, entendido como reserva de ley y conformidad con ella en la materia procesal; b) el del debido proceso constitucional o debido proceso a secas, como procedimiento judicial justo, todavía adjetivo o formal -procesal-; y c) el del debido proceso sustantivo o principio de razonabilidad, entendido como la concordancia de todas las leyes y normas de cualquier categoría o contenido y de los actos de autoridades públicas con las normas, principios y valores del Derecho de la Constitución.” (Considerando I, inciso c).

Lo anterior confirma ese rol activo, crítico, de guardián que deben tener los jueces y tribunales en un Estado Democrático de Derecho respecto de las normas frente a la Constitución Política, como operación previa a su aplicación práctica, en la búsqueda incesante de decisiones justas y en la garantía de estricta legalidad o legalidad substancial del orden jurídico. c) Por disposición del artículo 191 Constitución Política, las relaciones entre el Estado y los servidores públicos, se regulan por medio de una norma llamada Estatuto de Servicio Civil. Este estatuto se promulgó según Ley #1581 de 30 de mayo de 1953; en su capítulo X, relativo al régimen de sueldos, artículo 48, inciso b), señala que los salarios de los servidores del Poder Ejecutivo serán determinados por una Ley de Salarios que fijará las sumas mínimas, intermedias y máximas correspondientes a cada categoría de empleo. En desarrollo de esta previsión, se promulgó la Ley de Salarios de la Administración Pública, #2166 de 09 de octubre de 1957, la cual constituye el sistema oficial de retribución para todas las clases de puestos clasificados en el Manual Descriptivo de Puestos (artículo 1°).

De estos antecedentes normativos, relacionados con los artículos 57 y 180 CP y 19 de la Ley General de Administración Pública [LGAP], se desprende que la determinación del salario de un servidor público, es materia reservada a la ley formal. La creación de las bases y demás parámetros con arreglo a los cuales han de establecerse o determinarse los salarios del sector público, corresponde al legislador ordinario, y no al Poder Ejecutivo. Ni siquiera por Ley de Presupuesto pueden establecerse esos rubros. Se trata por un lado de la generación o creación de obligaciones periódicas a cargo del Estado, y no simplemente de pagar o ejecutar un desembolso autorizado en una partida presupuestaria. La Sala Constitucional, en sentencia #552-91 de 18.50 horas de 15 de marzo, expresó: “VI.- En el mismo sentido, esa reserva de ley implica la de ley ordinaria, no la de presupuesto, pues ésta no tiene por objeto crear obligaciones del Estado sino sólo autorizar el gasto de los fondos públicos, estableciendo un límite (máximo), de modo que la Administración Pública (la del Poder Ejecutivo y la de los demás poderes u órganos desconcentrados, en su caso) no está obligada sino sólo autorizada a pagar conforme a las partidas presupuestarias.

Por lo demás, crear obligaciones del Estado en función de la legislación ordinaria, y reconocerlas lo es de la Administración, dentro de sus límites presupuestarios; el presupuesto no es, ni lo uno, ni lo otro.”. Por otro lado, dicha determinación se incardina dentro del régimen jurídico de los derechos fundamentales, como lo es el derecho a recibir un salario mínimo de fijación periódica capaz de generar bienestar y existencia digna, materia igualmente reservada a la ley, en razón de constituir una garantía para la persona trabajadora, que por ende no puede estar sujeta a los vaivenes de la política u otros movimientos o intereses de grupos detentadores transitorios del poder. En este sentido y en la misma sentencia la Sala expresó: “VII.- … Pero es que remunerar la prestación de un servicio al Estado, del rango o naturaleza que éste sea, así como otorgar ayudas o facilidades para su desempeño, dentro de los límites de proporcionalidad y razonabilidad implícitas en todo ordenamiento democrático constitucional, no constituye privilegio, sino por el contrario, un principio fundamental de sana administración, ligado también íntimamente al estado democrático, porque es obvio que propiciar o siquiera favorecer la prestación de esos servicios gratuitamente o mediante una remuneración simbólica o exigua equivaldría nada menos que a limitar el acceso a los cargos públicos únicamente a las personas en disposición de desempeñarlos por gozar de una situación privilegiada de fortuna, cuando no por carecer de los escrúpulos necesarios para no servirse de ellos incorrectamente.” d) La Ley Orgánica del Ambiente, #7554 de 4 de octubre de 1995, en su capítulo XXI, artículos 103 a 112, creó el Tribunal Ambiental Administrativo, y reguló sus competencias, integración, obligaciones, procedimiento y principios rectores, pero nada dispuso respecto de la retribución salarial de sus miembros, de su personal.

El citado artículo 4, párrafo 2° del Decreto Ejecutivo #34136, antes de su derogación, disponía: “La retribución de los integrantes de este Tribunal debe ser igual al sueldo de los miembros de los Tribunales Superiores del Poder Judicial, la del resto del personal deberá equipararse, según el caso, a la de los cargos equivalentes del personal de esos Tribunales o de otros órganos del Poder Judicial donde se desempeñen cargos iguales o similares”. Se prevé un mecanismo de retribución para los integrantes del Tribunal y para el resto del personal. Pero esta norma, tal cual lo aduce el Estado, al pretender llenar un vacío legal mediante la equiparación de los salarios de una categoría de servidores públicos, a la de otros cargos equivalentes donde se desempeñen cargos iguales o similares, se extralimitó e invadió el ámbito reservado al legislador ordinario que es el único competente para regular la materia salarial e imponer obligaciones al Estado.

Así se procedió en el caso, por ejemplo al crearse los Tribunales Administrativos de Transporte y Aduanero, según Leyes #7969 de 22 de diciembre de 1999, artículo 17, y #7557, artículo 207, por su orden. Desde luego que no estamos ante un acto de fijación periódica o de actualización aritmética del salario preestablecido, fundado en razones de costo de vida, inflación, devaluación, depreciación monetaria, antigüedad, etc., sino, como se dijo, frente a la transposición y establecimiento de una armazón o estructura salarial distinta, capaz de generarle ventajas económicas mayores a un grupo de trabajadores públicos e imponerle al Estado obligaciones financieras mayores a las que legal y ordinariamente corresponden. Y aunque pueda entenderse que lo querido por el Decreto Ejecutivo era la aplicación del principio de salario igual a igual trabajo en idénticas condiciones de eficiencia, el medio elegido no es la vía idónea para la igualación emprendida, por estar al margen de las reglas jurídicas aplicables y del sistema oficial de retribución para todas las clases de puestos adscritas al Servicio Civil, entre las que se residencia la actora. e) En armonía con lo anterior, debe desestimarse la demanda en cuanto al extremo petitorio, tendente a que se reconozca a favor de la actora la homologación de puesto y de salario, fundamentada en el párrafo 2º del artículo 4 del Decreto Ejecutivo número 34136.

Ello por cuanto, dicha norma no tiene la virtud de suplir vacíos normativos, generando obligaciones a cargo del Estado, ni de crear el derecho a la equiparación salarial pretendido en el caso concreto; de modo que ninguna utilidad representa el examen de la aducida omisión. En razón de lo anterior, también resulta improcedente el pago de daños y perjuicios, que pretende la amparada por no haberse homologado su puesto y su salario en los términos del párrafo 2º del artículo 4 del Decreto Ejecutivo número 34136.

VIo.- SOBRE LAS EXCEPCIONES DE FONDO. Este Tribunal llega a la conclusión de que la actora cuenta con suficiente legitimación activa para participar en este proceso conforme al artículo 10 inciso a) del Código Procesal Contencioso Administrativo, ya que es la persona que gestionó ante el Ministerio de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones que se le homologara el puesto y el salario conforme a lo dispuesto en el párrafo 2º del artículo 4 del Decreto Ejecutivo número 34316 y que se le reconociera el plus salarial por riesgo en el ejercicio de la función jurisdiccional. Además, la acción se dirige correctamente contra el Estado, tal y como lo dispone el artículo 12 inciso 1) del citado Código, dado que el Ministerio de Ambiente y Energía fue el autor de las conductas objeto de este proceso. Por otra parte, el interés, se mantiene actual, en el tanto las conductas impugnadas siguen surtiendo efectos en la esfera jurídica de la demandante y requiere de una resolución jurisdiccional que la resuelva.

Finalmente, encuentra este órgano colegiado que por todo lo expuesto en los considerandos IV y V de esta sentencia, debe acogerse la excepción de falta de derecho interpuesta por el Estado, y en consecuencia, se declara sin lugar en todos los extremos la demanda interpuesta por Nombre112986 contra el Estado, toda vez que: i) Resulta improcedente la presunta omisión en resolver la solicitud para que se le reconociera y cancelara el plus salarial por riesgo en el ejercicio de la función jurisdiccional; ii) Resulta improcedente el reconocimiento retroactivo de la homologación del puesto y del salario, solicitado conforme a lo dispuesto en el párrafo 2º del artículo 4 del Decreto Ejecutivo número 34316, así como, la indemnización por los daños y perjuicios causados, a consecuencia de no habérsele reconocido ese derecho hasta la fecha.

VIIo.- SOBRE COSTAS. De conformidad con el numeral 193 del Código Procesal Contencioso Administrativo, las costas procesales y personales constituyen una carga que se impone a la parte vencida por el hecho de serlo. La dispensa de esta condena solo es viable cuando hubiere, a juicio del Tribunal, motivo suficiente para litigar o bien, cuando la sentencia se dicte en virtud de pruebas cuya existencia desconociera la parte contraria. En la especie, cabe resolver la contienda sin especial condenatoria en costas; la conducta de la parte actora se ajusta a los cánones de buena fe, según los antecedentes que rodean el caso (artículo 193 del Código Procesal Contencioso Administrativo). En rigor su derecho en sí, es decir, la implícita pretensión de justicia salarial que subyace en la demanda, no se discute sino la [i] legalidad substancial del Decreto Ejecutivo que le sirve de apoyo.

POR TANTO.

Se acoge la excepción de falta de derecho planteada por la representación del Estado y en consecuencia, se declara sin lugar en todos sus extremos la demanda interpuesta por Nombre112986 y contra el Estado . No hay condena en costas personales ni procesales.

Marianella Álvarez Molina Cynthia Abarca Gómez Christian Hess Araya PROCESO DE CONOCIMIENTO DECLARADO DE FALLO DIRECTO ACTORA: Nombre141881 DEMANDADO: EL ESTADO 3