Land Use Certificate Does Not Create Subjective RightsCertificado de uso de suelo no genera derechos subjetivos

**II.- GRIEVANCES OF THE APPELLANT:** In her statement of grievances (pp. 86 to 89), the appellant indicates the following as grounds for her challenge: "1) That by resolution issued at 9:00 a.m. on March 9, 2009, by the Mayor's Office of Santo Domingo, Heredia, the denial of a land-use permit (permiso de uso de suelo) requested by my client to install a small hardware store on a property owned by the company was ratified. 2) That the undersigned has filed the corresponding appeals before said Municipality, which maintains its position of rejecting the land-use permit (permiso de uso de suelo) requested by the company under my charge. 3) That by means of an improper appeal, I have appeared before this Court to file an Appeal against the resolution issued by the Mayor's Office of Santo Domingo, Heredia, as it is illegal and not in accordance with the law. 3) (sic) That the land-use permit (permiso de uso de suelo) was requested for the purpose of installing a small family hardware business, where the main activity to be operated would be a small line of tools and small instruments, and not a large-scale activity. 4) (sic) This is a small business intended primarily for family subsistence and not a large-scale business that could cause harm to the environment or could cause annoyance to neighbors. 5) (sic) That the Municipality rejected the permit based on the zone (sic) where the hardware store was to be installed is a 'protection zone, lot for single-family residential use, where establishing a business requires an area of two hectares.' 6) (sic) That in the zone where the hardware store is intended to be installed, there are other businesses operating normally and whose permits were in no way denied by the Municipality of Santo Domingo de Heredia. 7) (sic) That the Municipality's resolution is unjust and violates my client's rights, as it violates her rights to equality and to the free exercise of commerce. 8) (sic) That most of the properties in the zone are small and that the Municipality's resolution openly prevents the free use, exploitation, and enjoyment of the property by establishing that establishing a business in the zone requires a minimum area of 2 hectares. 9) (sic) That I am an older adult, who wants to work honestly, and as the representative of the company that owns the property, I must reiterate that our objective is to work with dignity and contribute to the progress of the canton and the country through small business. (sic) That the resolution issued by the Municipality of Santo Domingo denying the land-use permit (permiso de uso de suelo) is illegal and openly violates my client's rights." **III.- DISMISSAL OF THE APPEAL DUE TO TECHNICAL ABSENCE OF GRIEVANCES:** As can be observed from the literal transcription of what the appellant called grievances, none of them constitutes, in a technical sense, a grievance. The appellant merely states, among other things, that the resolution is illegal, that it violates her rights, that there are other businesses operating in the place where she intended to open a small hardware store, and that she is an elderly person, but she makes no development of such statements that would allow even a glimpse of a possible illegality in the challenged act. That is, she does not indicate or invoke—being her procedural burden—any defect in the administrative act denying the certificate of land use (certificado de uso de suelo), thereby making the legality review that this Court is called upon to exercise impossible. In any case, let the appellant remember that, as this Court has pointed out in various rulings (among them, number 416-2010, of eleven hours and twenty-five minutes on February 8, 2010), "local governments must act promptly in the exercise of police power, using the powers that the legal system has granted them to achieve their objectives" (emphasis not in original); that in the matter of urban planning, this is realized in the control of urbanization and subdivision (fraccionamiento) processes, and is exhaustively defined in Article 1 of the Construction Law (Ley de Construcciones), which literally stipulates:

"The Municipalities of the Republic are responsible for ensuring that cities and other towns meet the necessary conditions of safety, health, comfort, and beauty in their public roads, in the buildings and constructions erected on the lands thereof, without prejudice to the powers that the laws grant in this matter to other administrative bodies." For its part, "police power" is the authority recognized to the Administration to, based on a law, regulate and govern an activity, in order to ensure public order, health, tranquility, and the safety of persons, as well as the moral, political, and economic organization of society; an attribution by virtue of which the imposition of restrictions on the enjoyment of fundamental rights is reasonable, since its justification lies precisely in the consideration that fundamental rights are limited by those of other persons, given that they must coexist with all and each of the other fundamental rights. Consequently, the measures adopted by the State for the purpose of protecting safety, health, and tranquility are of public social interest, manifested through police power, understood as the regulating power over the enjoyment of rights and the fulfillment of constitutional duties. (In this regard, see judgments number 401-91, of fourteen hundred hours on February twentieth, and 619-91, of fourteen hours forty-five minutes on March twenty-second, both resolutions from nineteen ninety-one, and 2003-2864, of fifteen hours twenty minutes on April ninth, two thousand three, of the Constitutional Chamber (Sala Constitucional).)

The content of urban planning regulations in our (Costa Rican) legal system must then be clarified. First of all, it is noted that the term "urban regulations" must be understood in a broad sense and not restricted to regulations in this matter emanating from a municipal agreement; it refers to the generality of urban planning instruments, which derive from various administrative instances, and which in doctrine has been conceptualized as "[...] an instrument, approved by an act of the Public Power, that orders the territory, establishing provisions on the location of production and residential centers in the manner most suitable for the best distribution of the population; regulates the use of land for public and private purposes and, especially, its urbanization and building, and, in doing so, defines the content of property rights and programs the development of urban management." (CARCELLER FERNÁNDEZ, Antonio. Introducción al Derecho Urbanístico. Second Edition. Editorial Tecnos, S.A. Barcelona. Spain. 1992. p. 34.)

Thus, at the national level, there are various urban regulations, depending on the body responsible for their adoption and, consequently, the scope of coverage of the national territory over which they apply: that is, those of national and regional order, whose approval is the responsibility of the Ministry of National Planning and Economic Policy (Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica) and the National Institute of Housing and Urbanism (Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo), which contain the general guidelines for planning in this matter, and finally, the local, cantonal, or municipal ones, which are those that the municipalities prepare, process, approve, and execute. When the term "regulatory plan (plan regulador)" is used, a meaning adopted by our national legislation in Article 1 of the Urban Planning Law (Ley de Planificación Urbana), which defines it as:

"the local planning instrument that defines, in a set of plans, maps, regulations, and any other document, graphic, or supplement, the development policy and the plans for population distribution, land uses, circulation routes, public services, community facilities, and construction, conservation, and rehabilitation of urban areas"; Popularly, reference is made to urban regulations emanating from local governments; however, we must understand that the regulations of the first two orders, i.e., national and regional, are also included, as they have the same content and fulfill the same territorial ordering function, at the urban level and in determining possible land uses. These regulatory bodies have a specific content, that is, the ordering and planning of land use, for the creation of urban centers –cities, housing developments (urbanizaciones), industrial projects or parks, parks, public roads, public services, etc.– within the scope of a territorial jurisdiction, be it the canton or part thereof; or also at the regional level, as in the case of the Regional Urban Development Plan for the Greater Metropolitan Area (Plan Regional de Desarrollo Urbano, del Gran Área Metropolitana), approved by Decree number 3332, of April twenty-sixth, nineteen eighty-two, and its amendments; which is currently the only urban planning regulation in our country enacted at the regional level; and without a regulation of this nature having been adopted at the national level to date. Consequently, this implies localization, with respect to public buildings, and zoning, with respect to private building. Thus, it not only determines the use or purpose of lots but also their configuration and extension; population density, the percentage of land that may be used, the number of floors, the class and purpose of buildings; all of the above, subject to uniform general standards for each type thereof throughout the entire zone. Likewise, it guides the architectural composition of buildings and regulates, if necessary, their aesthetic characteristics; a competence that is worth noting has not been exercised in our country at this time (except, perhaps, in very sporadic cases). They are composed of both written norms and graphics, plans, and annexed documents that help determine their content, which is of an absolutely normative nature, having the following effects: a) they regulate the powers of exercising property rights, according to the classification and qualification of the lands contained therein; b) they have indefinite validity, but are susceptible to modification by subsequent revisions; c) their effectiveness is "erga omnes", although reduced to a specific territory or territorial jurisdiction, according to its level (national, regional, or local), as it binds both the Administration in general and private individuals; and d) it cannot contain reserves of dispensation. It is due to its broad content that the Urban Planning Law (Ley de Planificación Urbana) establishes in Article 21 the main regulations that are complementary normative instruments to any urban planning regulation, known as a "Plan," whether national, regional, or local, namely:

a.- the ZONING regulation: through which standards for land use are established, it being necessary to remember that this is a basic concept of urbanism, consisting of reserving certain zones of a territory for specific needs or functions; and it ranges from the creation of industrial zones to the establishment of residential, political-administrative zones, sports zones, green zones, special environmental protection zones, and others (CALVO MURILLO, Virgilio, "Derecho Urbanístico: Fundamentos e Instituciones", Judicial Review, Year II, No. 5, Poder Judicial de Costa Rica, September 1977, p. 92.) It is the first, and perhaps most important, regulation that must accompany every urban plan, in accordance with Article 21, subsection 1) of the Urban Planning Law (Ley de Planificación Urbana), since, as its name indicates, it is responsible for the ordering and determination of land use, with a view to rational land use and to ensuring satisfactory environmental conditions and quality of life, thereby conditioning the use of real estate property, through the delimitation of areas, according to the adopted categorization. (BANDEIRA DE MELLO, Celso Antonio. Figuras jurídicas del planeamiento urbano en el Brasil. In: Derecho y Planeamiento Urbano. Editorial Universidad, Buenos Aires. Argentina. 1983. pp. 388 and 389.) In this way, the urban regime of property rights is not uniform merely because the land is subject to planning, but differs according to the type of land in which the property in question is classified; which demonstrates the importance of zoning. (CARCELLER FERNÁNDEZ, Antonio. Instituciones de Derecho Urbanístico. Fifth edition. Editorial Montecorvo, S.A. Madrid, Spain. 1992. p. 333.) Thus, based on this regulation, the exact definition of possible (permitted) uses in each zone is established, with the consequent impact on property rights; by conditioning where one can and must reside, where one can trade, where services must be provided, where industry can be established, and where one can recreate and entertain; which leads us to consider the seriousness with which it must be formulated, which requires not only criteria of opportunity and convenience but, above all, technical and objective criteria. It is clear that the content of the land statute determines the scope of ownership and conditions its exercise, diversifying into situations that favor private initiative, and also establishes linkages that restrict its exercise. The function of land classification for establishing the corresponding legal regime falls to the General Plan, of which the zoning regulation forms part; which must contain the urban classification and qualification of the land. By classification, the category or type of land (urban, developable, programmed or unprogrammed, and non-developable, industrial, reserve or for environmental protection, residential, institutional, etc.) according to its basic urban purpose must be understood; qualification applies to designate the subdivision of these types of land into zones characterized by specific urban content or uses; and in this sense, it is linked to the zoning technique, which arose when there was a tendency to separate buildings intended for residences from industrial facilities. It is clear that the regulations contained in the zoning regulation come to assist in delineating the content of property rights, insofar as the content thereof is the result of the constitutional and legal regime of property, as it is not an absolute right, but subject to regulations by virtue of the recognition of the fundamental element of the social function of property, and the contingencies of urban coexistence. The legitimacy of the regulations or limitations contained in the zoning norms is conditioned on the following principles: a) only norms of a general nature, that is, those that encompass a category of goods, also qualified by their spatial location, insofar as such location is not singularizing, comprise zoning; and b) zoning regulations cannot be unlimited, as they must preserve the essential core of the property right (of use, enjoyment, possession, and disposal, not in an unrestricted sense); otherwise, one would be facing a suppression of the right, i.e., an expropriation. Therefore, zoning cannot entail the annulment or paralysis of the manifestations of property rights, which in no way should be confused with the expressions or patrimonial significance of the property. There is only an obligation to compensate for the imposition of these measures when they reach the essential core of this right, defined by constitutional jurisprudence as the possibility of carrying out some type of exploitation of the good, perhaps not the one desired by its owner. Consequently, limitations imposed on property that allow the owner the possibility of "normally" exploiting the good will be legitimate, except, of course, for the part or function affected by the limitation imposed by the State, thereby respecting the natural use of the good, by maintaining its value as a means of production or economic value in the market. (In this regard, among others, see judgments number 0796-91, of fifteen hours ten minutes on April twenty-sixth, nineteen ninety-one; number 5893-95, of nine hours forty-eight minutes on October twenty-seventh, nineteen ninety-five; and number 2345-96, of nine hours twenty-four minutes on May seventeenth, nineteen ninety-six.) The Full Court (Corte Plena) stated this in relation to limitations to be imposed on property when they exceed the indicated limit, in an extraordinary session on June sixteenth, nineteen eighty-three:

"[...] that is, 'limitations' as Article 45 calls them, but not dispossession of private property nor deprivation of a primary attribute of ownership, because preventing the enjoyment of goods is equivalent, at least in this case, to a form of expropriation without the requirement of prior compensation ordered by the Political Constitution." The Constitutional Chamber (Sala Constitucional) ruled in the same sense in the cited judgments number 5097-93 and 2345-96; under the following considerations:

"IV.) For the Chamber, the reasonable limits that the State can impose on private property, in accordance with its nature, are constitutionally possible as long as they do not empty its content. When that occurs, it ceases to be a reasonable limitation and becomes a deprivation of the right itself" (judgment number 5097-93, supra cited); "That is, the attributes of property may be limited, as long as the owner reserves for himself the possibility of normally exploiting the good, excluding, of course, the part or function affected by the limitation imposed by the State. Outside these parameters, if social welfare demands sacrifices from one or only a few, compensation must be provided, just as occurs when the sacrifice imposed on the owner is of such magnitude that it causes him to lose the good in its entirety. Thus, the limitation on property withstands constitutional scrutiny when the affectation of the essential attributes of property—which are those that allow the natural use of the thing within the current socio-economic reality—does not make the nature of the good disappear or make the use of the thing impossible, because the State imposes authorization or approval requirements so complex that they imply, in fact, the impossibility of usufructing the good" (judgment number 2345-96, supra cited).

It is thus that Article 24 of the Urban Planning Law (Ley de Planificación Urbana) determines the content of these regulations as follows: a) the determination of land uses; b) matters relating to the location, height, and building area of constructions; c) the surface area and dimensions of lots, which has a direct impact on determining land density; d) the size of setbacks, patios, and other open spaces, and lot coverage by buildings and structures; e) the provision of space for parking, loading, and unloading of vehicles off the streets; f) the size, location, and characteristics of signs or advertising notices; and g) any other architectural or urban detail relating to land use, whose regulation is of interest to the local community. For this reason, it is mandatory to reserve zones that have a special affectation due to their use, such as those near airports, those affected by the protection of forest and historical-architectural heritage, or the natural heritage of the State, derived from Articles 50 and 89 of the Political Constitution, as ordered by Article 25 of the Urban Planning Law (Ley de Planificación Urbana); b.- the SUBDIVISION (FRACCIONAMIENTO) and URBANIZATION regulation: which, according to Article 32 of the Urban Planning Law (Ley de Planificación Urbana), aims to determine under what conditions a municipality must permit or regulate subdivision (fraccionamiento) and housing-development projects in its jurisdiction, for which requirements are established corresponding to access to public roads, transfer of areas for public use, standards for the construction of streets and sidewalks, pavements, pipelines, storm and sanitary drainage, electrification, and public lighting, among others. In this sense, the importance for Urban Law of controlling subdivision (fraccionamiento) actions must be emphasized, which offers no doubt. In this regard, the Superior Administrative Court (Tribunal Superior Contencioso Administrativo) states:

"IV.- From what has been said, it is worth insisting that the control of urban development, as a competence of the municipalities, implies both the power to enact regulatory plans (planes reguladores), but above all, it implies the competence to 'control' the subdivision (fraccionamiento) of land through the same regulatory plans (planes reguladores) and with the granting of the corresponding municipal approval (visado) to the respective plan, as expressed in numeral 33 of the cited Urban Planning Law (Ley de Planificación Urbana). In the same vein, according to Article 10, subsection 2) of the Urban Planning Law (Ley de Planificación Urbana), it is the responsibility of the Urban Planning Directorate (Dirección de Urbanismo) of the National Institute of Housing and Urbanism (Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo) to approve (visar) the corresponding plans regarding urbanization projects or subdivision (fraccionamiento) for urbanization purposes prior to municipal approval (Article 33 ibidem). This is a competence that translates into a control function by the Urban Planning Directorate (Dirección de Urbanismo) in relation to the planning and urban control of the municipalities (Articles 7, subsection 3) and 9 of the aforementioned law). They become advisors or watchdogs, being able to inform or even denounce to the Municipalities, regarding a possible infraction of the law or the local regulatory plan (plan regulador), and may even issue an act suspending a specific work, in which a violation of the law on urban planning matters has been verified. According to Article 36, subsection b) ibidem, municipalities may not grant the respective approvals (visados) to plans for urban projects in areas subject to control when they do not have the required permit (approval/visado of the Urban Planning Directorate/Dirección de Urbanismo)." (Third Section, Superior Administrative Court/Tribunal Superior Contencioso Administrativo, judgment number 791-2002 of ten hours ten minutes on September twenty-seventh, year two thousand two.) (The emphasis is not from the original.)

And indeed, omitting the controls (approvals/visados) for subdivision (fraccionamiento) purposes is one of the most common and dangerous ways of circumventing urban standards and undermining all regulatory instruments in the matter, causing serious consequences. Among these, we can cite the impossibility of planning and supplying basic services, the construction of housing complexes in high-risk zones due to natural emergencies, or building in zones that, due to their characteristics, should not be intended for construction, because they are aquifer recharge areas or have high environmental value; just to cite a few examples; c.- the OFFICIAL MAP (MAPA OFICIAL): which, according to Article 1 of the Urban Planning Law (Ley de Planificación Urbana), "is the plan or set of plans in which the position of the layouts of public roads and areas to be reserved for community uses and services is accurately indicated"; the content of which is regulated in Articles 42 and 43 of the said Law:

"Article 42.- The Official Map (Mapa Oficial) regulation shall establish the rules on reserves, acquisition, use, and conservation of the areas necessary for roads, parks, squares, buildings, and other community uses, expressing the location and size of those already delivered to the public service and those demarcated only preventively." "Article 43.- The Official Map (Mapa Oficial), together with the plans or the cadastre that complements it, shall constitute a special reliable registry on the property and affectation to public domain of the lands or spaces already delivered to public uses"; d.- the URBAN RENOVATION regulation: whose content is determined in Article 51 of the referenced Law, as follows:

"Article 51.- The Urban Renovation Regulation shall contain the regulations locally adopted to preserve, rehabilitate, or remodel defective, deteriorated, or decadent urban areas, taking into account inconvenient parceling or building, the lack of services and community facilities, or any other condition adverse to general safety, health, and well-being"; As can be observed, this is of transcendental importance, especially concerning the protection of historical architectural heritage, or for safeguarding the safety of a neighborhood's inhabitants; e.- and finally, the BUILDINGS regulation; which aims to technically regulate all the requirements that any type of construction must meet according to the definition of the concept given in Article 1 of the referenced Law, which considers it as "any structure that is fixed or incorporated into land; it includes any work of building, reconstruction, alteration, or extension that implies permanence." Thus, its objective is to set the standards for the planning, design, and construction of buildings, streets, sports fields, industrial and machinery installations, and all those works additional to these, in everything related to architecture, civil, electrical, mechanical, or sanitary engineering, with the aim of promoting, ensuring, and protecting health, economy, comfort, and common well-being through requirements that guarantee in such works their solidity, stability, safety, health, adequate lighting, and ventilation.

Urban planning regulations, which, as indicated, comprise a highly varied set of norms; a product of the action of the various public entities involved in this matter; from which we find legal norms, regulatory norms with the force of law (law in the material sense), and of course, regulatory norms. Thus, we can well conclude that our urban legal system is composed of norms of different nature, precisely by virtue of two important factors: firstly, by the body or institution from which it emanates (i.e., the Legislative Assembly, the Executive Branch or the National Institute of Housing and Urbanism/Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, or the municipalities); and secondly, and as derived from the former, the scope of coverage of the regulation, i.e., national, regional, or local binding. Thus, urban regulations of a legal nature do not pose a legal problem, neither in doctrine nor in jurisprudence, since they are legitimate, provided they are approved by a qualified vote, that is, with a minimum vote of thirty-eight deputies, due to their content; under the terms provided in the second paragraph of Article 45 of the Political Constitution itself, insofar as they impose limitations of social interest. It is worth reiterating that this requirement of a qualified vote is not merely formal but substantial, as it implies the necessary consensus among the various fractions of the political parties that make up the Legislative Assembly. Therefore, there is little discussion about the legitimacy and normative rank of the Urban Planning Law (Ley de Planificación Urbana), which fully complies with the constitutional requirement, having been approved in compliance with the constitutional requirement. Now, insofar as urban regulations constitute a set of heterogeneous norms, precisely because they derive from various public instances, and consequently, as a manifestation of various instances of public power (Legislative Power, Administrative power, and local power). It is our criterion that the analysis of these regulations must start from the content of Article 45 of the Constitution, whose second paragraph legitimizes the establishment of limitations of social interest on property, as long as these are established by a qualified law (ley calificada), a substantial and not merely formal requirement, as it implies legislative consensus for their adoption.

In this sense, as the Constitutional Chamber has considered in its case law, urban planning limitations and regulations are of social interest, insofar as they are imposed precisely to facilitate coexistence in society, and translate into impediments or obligations for the owner, and which, for the most part, have a quite ancient origin in our legal system, deriving—many of them—from provisions of the Civil Code, which dates back to eighteen eighty-eight. Constitutional case law has recognized two types of social interest that legitimize—or justify—the imposition of limitations on property: these are those relating to environmental protection and those of an urban planning nature, the latter, based on the development made in ruling number 4205-96, cited above. Thus, strictly speaking, it should be considered that urban plans—all in general, whether at the national, regional, and local level—by reason of their content, have the normative rank of laws in a material sense, since they impose obligations, duties, and limit rights, particularly the exercise of the right of property, as Argentine jurist Edgardo O. SCOTTI points out:

"A plan for a specific urban nucleus implies not only establishing policies aimed at the adequate organization of activities in space, but also means guiding and conditioning the actions of the public and private sectors through the use of legal instruments that, through incentives, requirements, or prohibitions, delimit the exercise of the right of property and the other functions and uses that can be developed in the urban sphere." (Derecho y Planeamiento Urbano. Editorial Universidad, Buenos Aires. Argentina. 1983. p. 77.)

In this regard, there is no doubt of the direct incidence of urban plans on the exercise of the fundamental rights of private property and freedom of enterprise, since from the content of their regulations, the development of industry and commerce is also inferred (articles 45 and 47 of the Political Constitution), as well as the consequent protection of another fundamental right, that is, the right to a healthy and ecologically balanced environment (article 50 of the Political Constitution); as the Constitutional Chamber considered in ruling number 5303-93:

"... the limitation on property imposed by a regulatory plan (plan regulador) is constitutionally possible, because the right of property is not unlimited; rather, there is a general framework within which the owner can act and which must be compatible with the constitutional content of that right. For the reasons stated, in the opinion of this Court, the limitation imposed, as long as it conforms to a current regulatory plan (plan regulador), does not violate, as suggested in the appeal, article 45 of the Political Constitution, insofar as that regulatory plan (plan regulador) does not deconstitutionalize the private property affected by that instrument. A contrario sensu, if the limitations exceed the minimum parameters of reasonableness and proportionality, they would be contrary to the Political Constitution.".

Thus, it has been considered that the content imposed in the various urban plans—in their complete dimension, whether national, regional, and local—is in accordance with the constitutional requirement, as it derives from a legal provision—the Ley de Planificación Urbana—which was indeed approved in compliance with the constitutional condition—two-thirds of the total members of the Legislative Assembly—by virtue of which, that legitimacy is transferred to them. And in addition to the above, it must be considered that the regional plans, in this case, the Plan Regional de Desarrollo Urbano, del Gran Área Metropolitana, have that character by virtue of express legal mandate, pursuant to article 64 of the Ley de Planificación Urbana, insofar as they textually state:

"Article 64.- The Metropolitan Regulatory Plan (Plan Regulador Metropolitano), its regulations, and the respective amendments, shall acquire the force of law for all the municipalities of the circuit that has agreed to its adoption." (The highlighting is not from the original.)

Finally, regarding municipal regulatory plans (planes reguladores), we can defend this value—of law in a material sense—based on the following reasons: a) by reason of their content, which imposes obligations for owners and limitations on property, as indicated above; b) by reason of their reinforced approval procedure, which constitutes a manifestation of direct democracy; insofar as for the approval of these regulations, it is required, as an essential requirement, the holding of an oral and public hearing, in the terms provided in article 19 of the Ley de Planificación Urbana; and likewise, the plan is adopted and imposed by agreement of the Municipal Council, the deliberative body of the municipalities; and c) by legal equivalency, from the provisions of transcribed article 64 of the Ley de Planificación Urbana. Ergo, if a regional urban planning regulation acquires the rank of law for the Municipality that adopts it, and this is by agreement of the Council, it is proper that the same condition is also acquired by the one that has been created by the municipality itself and governs only its territorial circumscription. In any case, our Constitutional Court has clearly and precisely stated that regulatory plans (planes reguladores), despite being regulatory provisions emanating from the municipalities, have the normative rank of laws in a material sense. In this regard, see rulings number 2006-13330, at seventeen hours thirty-three minutes on December six, two thousand six; 2007-5575, at fifteen hours twenty-four minutes on April twenty-five, two thousand seven; and 2008-18438, at seventeen hours fifty-six minutes on December eleven, two thousand eight." Now, it should not be lost sight of, by reason of what has been pointed out so far, that regardless of the date of acquisition and registration of a property, when processing a land use certificate (certificado de uso de suelo), the applicable regulations are those in force at that moment, and therefore, it is legally possible, just as happened in the case under review, that even if the date of acquisition and registration of the farm (finca) is prior to the Regulatory Plan (Plan Regulador), if at the time of requesting the use certificate there is a current Regulatory Plan (Plan Regulador) or the previous one has been modified, it will be under the text of the new rules that everything related to it must be requested, processed, and resolved. The foregoing is so, because the granting of a land use certificate (certificado de uso de suelo) in no way constitutes an act generating subjective rights, since, as this Section of the Court has indicated, the land use certificate (certificado de uso de suelo) "is an instrument of urban planning law in which the zoning established in the Regulatory Plan (Plan Regulador) is recorded. In some countries, as is the case of Spain (Ley del Suelo No. 8/2007 of May 28), this instrument does not exist, which is why the urban planning administration controls compliance with zoning when issuing the corresponding license. The same does not happen in Costa Rica, where the land use certificate (certificado de uso de suelo) has autonomous existence, insofar as it is a requirement not only to erect a building, but also to change the use of an already erected one and to authorize certain activities in it. The autonomy of the land use certificate (certificado de uso de suelo) with respect to the license was established with complete clarity in the vote of the Constitutional Chamber No. 4336-99 of July 4, 1999, in which it stated:

"(…) the meaning of the cited rules is evident: the issuance of the land certificate (certificado de suelo) cannot be assimilated to a construction license, since its value is limited to defining the vocation of the property within the current general plan…" (The bold highlighting corresponds to the original. Resolution No. 1269-2009 at sixteen hours thirty minutes on June twenty-six, two thousand nine)." ... See more Related Rulings FILE No. 09-001955-1027-CA APPELLANT: La Casa de los Nietos S.A.

RESPONDENT: Municipalidad de Santo Domingo No. 28-2012 CONTENTIOUS ADMINISTRATIVE AND CIVIL TREASURY COURT. THIRD SECTION. SECOND JUDICIAL CIRCUIT OF SAN JOSÉ. ANEXO A. Goicoechea, at nine hours ten minutes on February three, two thousand twelve.- On appeal by Nombre102929 , of legal age, married, electrician, ID CED78865, resident of San Miguel de Santo Domingo, in his capacity as unlimited general agent of the company La Casa de los Nietos S.A., legal ID CED78866, this Court hears the matter resolved by the Mayor of Santo Domingo de Heredia, by resolution at nine hours on March nine, two thousand nine.

Issued by Judge Baltodano Gómez, and:

WHEREAS:

I.- PROVEN FACTS: Of importance for the resolution of this case, the following is deemed accredited: 1) That on January 29, 2009, the appellant company processed before the local government, a land use certificate (certificado de uso de suelo) regarding the property surveyed under plan number Placa17122, in order to continue the process to obtain a commercial license for a Hardware Store (f. 2); 2) That on February 5, 2009, the Catastro Department, through the Dirección de Servicios y Ordenamiento Territorial, notified the appellant of the result of its procedure, stating: "NON-CONFORMING USE ACCORDING TO CURRENT ZONING. PROPERTY IS IN A PROTECTION ZONE. LOT FOR SINGLE-FAMILY HOUSING USE ACCORDING TO DECREE 25902-MIVAH-MP-MINAE, ARTICLE 4 MINIMUM AREA FOR COMMERCIAL USE 2 HECTARES." (f. 9, capitalization and bold correspond to the original); 3) That on February 11, 2009, the appellant filed a motion for reconsideration with appeal in the alternative against the resolution indicated in the immediately preceding fact (f. 10 to 12); 4) That by resolution No. 005-09 at seven hours on March 3, 2009, the Catastro Department rejected the motion for reconsideration filed (f. 15 to 17); 5) That by resolution at nine hours on March 9, 2009, the Municipal Mayor rejected the appeal filed (f. 18 to 20); 6) That on March 16, 2009, the appellant company filed a motion for reconsideration with appeal in the alternative against the resolution indicated in the immediately preceding fact (by reference f. 22 to 23); 7) That by resolution at eleven hours on March 23, 2009, the Municipal Mayor rejected the motion for reconsideration filed, ordering the elevation of the record to this Court (f. 22 to 23).

II.- APPELLANT'S GRIEVANCES: In its statement of grievances (f. 86 to 89), the appellant indicates as grounds for its challenge, the following: "1) That by resolution at 9 hours on March 9, 2009, issued by the Mayor's Office of Santo Domingo, Heredia, the denial of a land use permit (permiso de uso de suelo) requested by my represented party to install a small hardware store on a property of the company was ratified. 2) That the undersigned has filed the corresponding appeals before said Municipality, which maintains its position of rejecting the land use permit (permiso de uso de suelo) requested by the company under my charge. 3) That by means of an improper appeal, I have appeared before this Court in order to file an Appeal against the resolution issued by the Mayor's Office of Santo Domingo, Heredia, since it is illegal and does not conform to law. 3) (sic) That the land use permit (permiso de uso de suelo) was processed in order to install a small family hardware business, where the main activity to be exploited would be small-scale tools and small instruments, and not a large-scale activity. 4) (sic) It is a small business intended above all for family subsistence and not a large-scale business that could create an environmental detriment or could cause annoyance to the neighbors. 5) (sic) That the Municipality rejected the permit based on the zone (sic) where the hardware store would be installed is a "protection zone, lot for single-family housing use, where to install a business requires an area of two hectares". 6) (sic) That in the zone where the hardware store is intended to be installed, there are other businesses that operate normally and whose permits were at no time denied by the Municipalidad de Santo Domingo de Heredia. 7) (sic) That the Municipality's resolution is unjust and violates the rights of my represented party, as it violates her rights to equality and the free exercise of commerce. 8) (sic) That the majority of the properties in the zone are small and that the Municipality's resolution openly impedes the free use, exploitation, and use of the property by establishing that for the installation of a business in the zone a minimum area of 2 hectares is required. 9) (sic) That I am an elderly person, who wants to work honestly, and as representative of the company that owns the property, I must reiterate that our objective is to work with dignity and contribute to the progress of the canton and the country through small business. (sic) That the resolution issued by the Municipalidad de Santo Domingo by which the land use permit (permiso de uso de suelo) is denied is illegal and openly violates the rights of my represented party." III.- DISMISSAL OF THE APPEAL FOR TECHNICAL ABSENCE OF GRIEVANCES: As can be observed from the literal transcription of what the appellant called grievances, none of them constitutes, in a technical sense, a grievance. The appellant limits herself to pointing out, among other things, that the resolution is illegal, that it violates her rights, that there are other businesses operating in the place where she intended to open a small hardware store, and that she is an elderly person, but makes no development of such statements, which would even allow a glimpse of a possible illegality of the attacked act. That is, she does not indicate or invoke, this being her procedural burden, any defect in the administrative act rejecting the land use certificate (certificado de uso de suelo), thereby making the legality review that this Court is called upon to exercise impossible. In any event, let the appellant remember that, as this Court has indicated in various pronouncements (among them, number 416-2010, at eleven hours twenty-five minutes on February 8, 2010), "local governments must act in a timely manner in the exercise of police power (poder de policía), using the powers that the legal system has granted them to achieve their purposes" (the highlighting is not from the original); which, in the matter of urban planning, is realized in the control of urbanization and subdivision (fraccionamiento) processes, and which is specified in an exhaustive manner in article 1 of the Ley de Construcciones, insofar as it literally states:

"The Municipalities of the Republic are responsible for ensuring that cities and other towns meet the necessary conditions of safety, health, comfort, and beauty in their public roads, in the buildings and constructions erected on their land, without prejudice to the powers that laws grant in these matters to other administrative bodies." For its part, "police power (poder de policía)" is the competence recognized to the Administration, so that, based on a law, it regulates and governs an activity, in order to ensure public order, health, tranquility, the security of persons, as well as the moral, political, and economic organization of society; an attribution, by virtue of which, the imposition of restrictions on the enjoyment of fundamental rights is reasonable, as its justification lies precisely in the consideration that fundamental rights are limited by those of other persons, since they must coexist with each and every one of the other fundamental rights. Thus, the measures that the State adopts with the aim of protecting security, health, and tranquility are of public social interest, which are manifested through police power (poder de policía), understood as the regulatory power over the enjoyment of rights and the fulfillment of constitutional duties. (In this sense, see rulings number 401-91, at fourteen hours on February twenty, and 619-91, at fourteen hours forty-five minutes on March twenty-two, both resolutions of nineteen ninety-one, and 2003-2864, at fifteen hours twenty minutes on April nine, two thousand three, of the Constitutional Chamber.)

The content of urban planning regulations in our (Costa Rican) legal system must then be clarified. First of all, it is noted that the term "urban planning regulations" must be understood in a broad sense and not restricted to the regulations in this matter emanating from a municipal agreement; insofar as it refers to the generality of urban planning instruments, which derive from various administrative instances, and which in doctrine has been conceptualized as "[...] an instrument, approved by an act of Public Power, that orders the territory, establishing provisions on the location of production and residential centers in the manner most convenient for the best distribution of the population; regulates the use of land for its public and private purpose and, especially, its urbanization and building, and, in doing so, defines the content of the right of property and programs the development of urban management." (CARCELER FERNÁNDEZ, Antonio. Introducción al Derecho Urbanístico. Second Edition. Editorial Tecnos, S.A. Barcelona. Spain. 1992. p. 34.)

Thus, at the national level, there are various urban planning regulations, according to the body responsible for their adoption and, consequently, the coverage area of the national territory over which they exercise their application: namely, those of national order and regional ones, whose approval is the responsibility of the Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica and the Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, which contain the general guidelines for planning in this matter, and finally, the local, cantonal, or municipal ones, which are those prepared, processed, approved, and executed by the municipalities. When the term "regulatory plan (plan regulador)" is used, a meaning adopted by our national legislation in article 1 of the Ley de Planificación Urbana, which defines it as:

"the local planning instrument that defines, in a set of plans, maps, regulations, and any other document, graphic, or supplement, the development policy and plans for the distribution of the population, land uses, circulation routes, public services, community facilities, and construction, conservation, and rehabilitation of urban areas"; Popularly, reference is made to urban planning regulations emanating from local governments; however, we must understand that the regulations of the first two orders are also included, namely, the national and regional ones, insofar as they have the same content and fulfill the same function of ordering the territory, at the urban level and determining the possible uses of the land. These normative bodies have a specific content, namely, the ordering and planning of land use, for the creation of urban centers –cities, residential developments, industrial projects or parks, parks, public roads, public services, etc.- within the scope of a territorial circumscription, whether the canton or part thereof; or also at the regional level, as in the case of the Plan Regional de Desarrollo Urbano, del Gran Área Metropolitana, approved by Decree number 3332, of April twenty-six, nineteen eighty-two, and its amendments; which at the moment is the only urban planning regulation in our country issued at the regional level; and without, at this time, having adopted a regulation of this nature at the national level. Consequently, this implies the location, with respect to public buildings, and zoning, with respect to private construction. Thus, it not only determines the use or destination of the lots, but also the configuration and extension of the same; the population density, percentage of land that can be used, the number of floors, class, and the destination of the buildings; all the foregoing, subject to general uniform rules for each type thereof throughout the entire zone. Likewise, it guides the architectural composition of the buildings, and regulates, if necessary, their aesthetic characteristics; a competence that it is not superfluous to point out has not been exercised so far in our country (except, perhaps, in very sporadic cases). They are made up of both written rules and graphics, plans, and attached documents that help determine their content, which is of an absolutely normative nature, which has the following effects: a) they regulate the powers of the exercise of the right of property, according to the classification and qualification of the lands contained therein; b) they have indefinite validity, but are susceptible to being modified by subsequent revisions; c) their effectiveness is "erga omnes", although reduced to a specific territory or territorial circumscription, according to its degree (national, regional, or local), insofar as it binds both the Administration in general and individuals; and d) it cannot contain dispensation reserves. It is because of its broad content that the regulatory plans (planes reguladores), the Ley de Planificación Urbana establishes in its article 21 which are the main regulations that are complementary normative instruments for all urban planning regulation, known as a "Plan", whether national, regional, or local, namely:

a.- ZONING: through which rules are established for the use of the territory, it being remembered that this is a basic concept of urban planning, consisting of reserving certain zones of a territory for specific needs or functions; and it ranges from the creation of industrial zones to the establishment of residential, political-administrative zones, sports zones, green zones, zones of special environmental protection, and others (CALVO MURILLO, Virgilio, "Derecho Urbanístico: Fundamentos e Instituciones", Revista Judicial, Year II, No. 5, Poder Judicial de Costa Rica, September 1977, p. 92.) It is the first, and perhaps most important regulation that must accompany every urban plan, in accordance with article 21, subsection 1) of the Ley de Planificación Urbana, since, as its name indicates, it is responsible for the ordering and determination of land use, with a view to rational land use and to ensure satisfactory environmental conditions and qualities of life, thereby conditioning the use of real estate property, through the delimitation of areas, according to the categorization adopted. (BANDEIRA DE MELLO, Celso Antonio. Figuras jurídicas del planeamiento urbano en el Brasil. In: Derecho y Planeamiento Urbano. Editorial Universidad, Buenos Aires. Argentina. 1983. pp. 388 and 389.) In this way, the urban planning regime of the right of property is not uniform simply because the land is subject to planning, but rather differs according to the type of land in which the farm (finca) in question is classified; which demonstrates the importance of zoning. (CARCELLER FERNÁNDEZ, Antonio. Instituciones de Derecho Urbanístico. Fifth edition. Editorial Montecorvo, S.A. Madrid, Spain. 1992. p. 333.) Thus, from this regulation, the exact definition of the possible (permitted) uses in each zone is established, with the consequent impact on the right of property; by conditioning where one can and must reside, where one can trade, where services must be provided, where industry must be allowed, and where one must be able to recreate and entertain; which leads us to consider the seriousness with which it must be formulated, which requires, not only criteria of opportunity and convenience, but above all technical and objective ones. It is clear that the content of the land statute determines the scope of ownership and conditions its exercise, diversifying into situations that favor private initiative, and likewise, establishes linkages that restrict its exercise. The function of classifying land for establishing the corresponding legal regime falls to the General Plan, of which the zoning regulation forms part; which must contain the urban planning classification and qualification of the land. Classification should be understood as the category or type of land (urban, developable, programmed or unprogrammed and non-developable, industrial, reserve or for environmental protection, residential, institutional, etc.) according to its basic urban planning destination; qualification applies to designate the subdivision of those types of land into zones characterized by specific urban planning contents or uses; and in this sense, it is linked to the zoning technique, which was born when there was a tendency to separate construction intended for housing from industrial installations. It is clear that the regulations contained in the zoning regulation contribute to delineating the content of the right of property, insofar as its content is the result of the constitutional and legal regime of property, as it is not an absolute right, but subject to regulations by virtue of the recognition of the fundamental element of the social function of property, and the contingencies of urban coexistence. The legitimacy of the regulations or limitations contained in the zoning rules is conditioned by the following principles: a) only rules that have a general character make up zoning, that is, those covering a category of properties, also qualified by their spatial location, insofar as such location is not singularizing, and b) zoning regulations cannot be unlimited, as they must preserve the essential core of the right of property (use, enjoyment, pleasure, and disposal, not in an unrestricted sense); otherwise, there will be a suppression of the right, that is, an expropriation. Thus, zoning cannot entail the annulment or paralysis of the manifestations of the right of property, which in no way should be confused with the patrimonial expressions or significance of property. There is only an obligation to compensate for the imposition of these measures when they reach the essential core of this right, defined by constitutional case law as the possibility of carrying out some type of exploitation on the property, perhaps not the one desired by its owner. Therefore, limitations imposed on property that allow the owner the possibility of "normally" exploiting the property will be legitimate, except, of course, the part or function affected by the limitation imposed by the State, thereby respecting the natural use of the property, by maintaining its value as a means of production or economic value in the market. (In this sense, among others, see rulings number 0796-91, at fifteen hours ten minutes on April twenty-six, nineteen ninety-one; number 5893-95, at nine hours forty-eight minutes on October twenty-seven, nineteen ninety-five, and number 2345-96, at nine hours twenty-four minutes on May seventeen, nineteen ninety-six.) The Full Court so stated in relation to the limitations to be imposed on property when they exceed the indicated limit, in an extraordinary session on June sixteen, nineteen eighty-three:

"[...] that is, 'limitations' as article 45 calls them, but not dispossession of private property nor deprivation of a primary attribute of ownership, because preventing the enjoyment of property is equivalent, at least in this case, to a form of expropriation without the prior compensation requirement ordered by the Political Constitution." The Constitutional Chamber ruled in the same sense in the cited rulings number 5097-93 and 2345-96; under the following considerations:

"IV.) For the Chamber, the reasonable limits that the State can impose on private property, in accordance with its nature, are constitutionally possible as long as they do not empty its content. When this occurs, it ceases to be a reasonable limitation and becomes a deprivation of the right itself" (ruling number 5097-93, cited above); "That is, the attributes of property can be limited, as long as the owner reserves for himself the possibility of normally exploiting the property, excluding, of course, the part or function affected by the limitation imposed by the State. Outside these parameters, if social welfare demands sacrifices from one or a few only, compensation must be paid, just as occurs when the sacrifice imposed on the owner is of such an identity, that it causes the total loss of the property." Thus, the limitation on property withstands constitutional scrutiny when the impact on the essential attributes of property—those that permit the natural use of the thing within the current socio-economic reality—does not extinguish the nature of the good or make the use of the thing impossible, because the State imposes authorization or approval requirements so complex that they effectively entail the impossibility of enjoying the good" (judgment number 2345-96, cited above).

In this way, Article 24 of the Ley de Planificación Urbana determines the content of these regulations as follows: a) the determination of land uses; b) matters relating to the location, height, and building area of edifices; c) the surface area and dimensions of lots, which has a direct impact on the determination of land density; d) the size of setbacks, yards, and other open spaces, and lot coverage by buildings and structures; e) the provision of space for parking, loading, and unloading of vehicles off the streets; f) size, location, and characteristics of signs or advertising announcements; and g) any other architectural or urban-planning detail relating to land use, the regulation of which is of interest to the local community. For that reason, it is mandatory to reserve zones that have a special impact by reason of their use, such as those near airports, those affected by the protection of forest and historical-architectural heritage, or the natural heritage of the State, which derive from Articles 50 and 89 of the Political Constitution, as ordered by Article 25 of the Ley de Planificación Urbana; b.- the SUBDIVISION (FRACCIONAMIENTO) and URBANIZATION regulation: which, pursuant to Article 32 of the Ley de Planificación Urbana, seeks to determine under what conditions a municipality must permit or regulate subdivision and urbanization projects in its jurisdiction, for which purpose requirements are established concerning access to public roads, the cession of areas for public use, standards for the construction of streets and sidewalks, pavements, pipelines, storm and sanitary drainage, electrification, and public lighting, among others. In this regard, the importance for Urban Planning Law of controlling subdivision actions must be emphasized, which offers no doubt whatsoever. Concerning this, the Superior Contentious Administrative Tribunal states:

“IV.- From what has been said, it bears insisting that the control of urban development as a competence of the municipalities implies both the power to issue regulatory plans, but above all, it implies the competence to “control” the subdivision (fraccionamiento) of lands by means of those same regulatory plans and through the granting of the corresponding municipal approval (visado municipal) to the respective plan, just as Numeral 33 of the cited Ley de Planificación Urbana expresses. In the same vein, according to Article 10, subsection 2) of the Ley de Planificación Urbana, the Urban Planning Directorate (Dirección de Urbanismo) of the Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo is responsible for approving (visar) the corresponding plans regarding urbanization or subdivision (fraccionamiento) projects for urbanization purposes prior to municipal approval (Article 33 ibidem). This is a competence that translates into a control function on the part of the Urban Planning Directorate in relation to the planning and urban-planning control of the municipalities (Articles 7, subsection 3) and 9 of the above-indicated law). They become advisors or overseers, being able to inform or even denounce to the Municipalities, regarding a potential infraction of the law or the local regulatory plan, even being able to issue an act suspending a specific work, in which an infraction of the law regarding urban planning has been verified. According to Article 36, subsection b) ibidem, the municipalities may not grant the respective approvals (visados) to plans for urban-planning projects in areas subject to control when they lack the requisite permit (approval [visado] of the Urban Planning Directorate).” (Third Section, Superior Contentious Administrative Tribunal, judgment number 791-2002 of ten hours ten minutes on the twenty-seventh of September of the year two thousand two.) (The highlighting is not from the original.)

And it is that, in effect, omitting the controls (approvals [visados]) for subdivision purposes is one of the most common and dangerous ways of circumventing urban-planning standards and undermining all the regulatory instruments in the matter, which causes serious consequences. Among these, we can cite the impossibility of planning and supplying basic services, the construction of housing complexes in zones of high risk from natural emergencies, or building in zones that, due to their characteristics, should not be designated for construction, because they are aquifer recharge areas or have high value from an environmental standpoint; just to cite a few examples; c.- the OFFICIAL MAP (MAPA OFICIAL): which, pursuant to Article 1 of the Ley de Planificación Urbana, “is the plan or set of plans on which the position of the layouts of public roads and areas to be reserved for community uses and services is indicated with exactitude”; the content of which is regulated in Articles 42 and 43 of the cited Law:

"Article 42.- The Official Map regulation shall establish the norms concerning reserves, acquisition, use, and conservation of the areas necessary for roads, parks, plazas, buildings, and other community uses, expressing the location and size of those already delivered to the public service and those demarcated only preventively." "Article 43.- The Official Map, together with the plans or the cadastre that complements it, shall constitute a special, reliable registry concerning property and affectation to the public domain of the lands or spaces already delivered to public uses”; d.- the URBAN RENOVATION (RENOVACIÓN URBANA) regulation: the content of which is determined in Article 51 of the reference Law, as follows:

"Article 51.- The Urban Renovation Regulation shall contain the regulations locally adopted to conserve, rehabilitate, or remodel defective, deteriorated, or decaying urban areas, taking into account inconvenient parcelization or building, the lack of community services and facilities, or any other condition adverse to general security, health, and well-being"; As can be observed, this proves to be of transcendental importance, especially when dealing with the protection of historical-architectural heritage, or for the safeguarding of the security of a neighborhood's inhabitants; e.- and finally, the CONSTRUCTION (CONSTRUCCIONES) regulation; which seeks to technically regulate all the requirements that any type of construction must meet according to the definition of the concept given in Article 1 of the reference Law, which defines it as “any structure that is fixed or incorporated onto a piece of land; it includes any work of building, reconstruction, alteration, or expansion that implies permanence.” Thus, its objective is to set the standards for the planning, design, and construction of buildings, streets, sports fields, industrial and machinery installations, and all those works additional to these, in everything relating to architecture, civil, electrical, mechanical, or sanitary engineering, with the aim of fostering, ensuring, and protecting health, economy, comfort, and common well-being through requirements that guarantee in such works their solidity, stability, safety, healthfulness, adequate illumination, and ventilation.

Urban-planning regulations, which as was indicated, comprise a very varied set of norms; the product of the action of the diverse public entities that intervene in this matter; hence we find legal norms, norms of a regulatory nature having the force of law (law in the material sense), and, of course, regulatory norms. So much so, that we can well conclude that our urban-planning legal order is made up of norms of different natures, precisely by virtue of two important factors: firstly, by the body or institution from which it emanates (be it the Legislative Assembly, the Executive Branch or the Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, or the municipalities); and secondly, and as derived from the foregoing, the scope of coverage of the regulation, be it, of national, regional, or local binding force. Thus, urban-planning regulations of a legal order do not pose a legal problem, neither in doctrine, nor in jurisprudence, given that they are legitimate, provided they are approved by qualified voting, that is, with the minimum vote of thirty-eight deputies, by reason of their content; in the terms provided for in the second paragraph of Article 45 of the Political Constitution itself, insofar as they impose limitations of social interest. It is not superfluous to reiterate that this qualified voting requirement is not merely formal, but substantial, insofar as it implies the necessary consensus among the various fractions of the political parties that make up the Legislative Assembly. Therefore, there is no major discussion about the legitimacy and normative rank of the Ley de Planificación Urbana, which fully meets the constitutional requirement, having been approved in compliance with the constitutional requirement. Now then, insofar as urban-planning regulations constitute a set of heterogeneous norms, precisely because they derive from various public instances, and consequently, as a manifestation of various instances of public power (Legislative Power, Administrative power, and local power). It is our criterion that the analysis of these regulations must start from the content of constitutional Article 45, the second paragraph of which legitimizes the establishment of limitations of social interest on property, provided they are established by qualified law, a substantial and not formal requirement, as it implies legislative consensus for its adoption. In this sense, as the Constitutional Chamber has considered in its jurisprudence, urban-planning limitations and regulations are of social interest, insofar as they are imposed precisely to facilitate coexistence in society, and translate into impediments or obligations for the owner, and which, for the most part, have a very old origin in our legal order, deriving—many of them—from provisions of the Civil Code, which dates from eighteen eighty-eight. Constitutional jurisprudence has recognized two types of social interest that legitimize—or justify—the imposition of limitations on property: these are those relating to environmental protection and those of an urban-planning order, the latter, based on the development made in judgment number 4205-96, cited above. So that, strictly speaking, it should be considered that urban-planning plans—all of them in general, be they of national, regional, and local scope—by reason of their content, have the normative rank of laws in the material sense, given that they impose obligations, duties, and limit rights, particularly the exercise of the right of property, just as the Argentine jurist Edgardo O. SCOTTI points out:

"A plan for a specific urban nucleus implies not only establishing policies aimed at the adequate organization of activities in space, but also means guiding and conditioning the actions of the public and private sectors through the use of legal instruments that, through incentives, requirements, or prohibitions, delimit the exercise of the right of property and the other functions and uses that can be developed in the urban sphere."(Law and Urban Planning. Editorial Universidad, Buenos Aires. Argentina. 1983. p. 77.)

In this regard, there is no doubt about the direct impact of urban-planning plans on the exercise of the fundamental rights of private property and freedom of enterprise, as from the content of their regulations, the development of industry and commerce is also inferred (Articles 45 and 47 of the Political Constitution), as well as the consequent protection of another fundamental right, that is, that of a healthy and ecologically balanced environment (Article 50 of the Political Constitution); just as the Constitutional Chamber considered in judgment number 5303-93:

"... the limitation on property imposed by a regulatory plan is constitutionally possible, because the right of property is not unlimited; rather, there exists a general framework within which the owner may act and which must be compatible with the constitutional content of that right. From what has been expressed, in the judgment of this Tribunal, the imposed limitation, insofar as it is adjusted to a valid regulatory plan, does not violate Article 45 of the Political Constitution, as suggested in the appeal, insofar as that regulatory plan does not deconstitutionalize the private property that is affected by that instrument. A contrario sensu, if the limitations exceed the minimum parameters of reasonableness and proportionality, they would be contrary to the Political Constitution.".

Thus, it has been considered that the content imposed in the diverse urban-planning plans—in their complete dimension, be they national, regional, and local—is in accordance with the constitutional requirement, because it derives from a legal provision –the Ley de Planificación Urbana–, which was indeed approved in compliance with the constitutional condition –two thirds of the total members of the Legislative Assembly–, by virtue of which, that legitimation is transferred to them. And adding to the above, it must be considered that, regional plans, in this case, the Plan Regional de Desarrollo Urbano of the Gran Área Metropolitana, have that character by virtue of an express legal mandate, pursuant to Article 64 of the Ley de Planificación Urbana, as they textually indicate:

"Article 64.- The Metropolitan Regulatory Plan, its regulations, and the respective amendments, shall acquire the force of law for all the municipalities of the circuit that has agreed to its adoption." (The highlighting is not from the original.)

Finally, regarding municipal regulatory plans, we can defend this value –of law in the material sense– based on the following grounds: a) by reason of their content, which imposes obligations for owners and limitations on property, as indicated previously; b.) by reason of their reinforced approval procedure, which constitutes a manifestation of direct democracy; insofar as for the approval of these regulations, an essential requirement is the holding of an oral and public hearing, in the terms provided in Article 19 of the Ley de Planificación Urbana; and likewise, the plan is adopted and imposed by agreement of the Municipal Council, the deliberative body of the municipalities; and c) by legal equivalence, from what is provided in the transcribed Article 64 of the Ley de Planificación Urbana. Ergo, if a regional urban-planning ordinance acquires the rank of law for the Municipality that adopts it, and this is by Council agreement, it is proper that this condition is also acquired by the one that has been engendered by the municipality itself and governs only its territorial circumscription. In any event, our Constitutional Tribunal has indicated clearly and precisely that regulatory plans, despite being regulatory regulations emanating from the municipalities, have the normative rank of laws in the material sense. In this sense, judgments number 2006-13330, of seventeen hours thirty-three minutes on the sixth of December of two thousand six; 2007-5575; of fifteen hours twenty-four minutes on the twenty-fifth of April of two thousand seven and 2008-18438, of seventeen hours fifty-six minutes on the eleventh of December of two thousand eight may be consulted." Now then, it must not be lost sight of, by reason of what has been indicated up to here, that regardless of the date of acquisition and registration of a property, when processing a land-use certificate (certificado de uso de suelo), the applicable regulations are those in force at that moment, and therefore, it is legally possible, just as occurred in the matter under examination, that even if the date of acquisition and registration of the farm is prior to the Regulatory Plan, if at the moment of requesting the use certificate there is a Regulatory Plan in force or the previous one has been modified, everything related to it must be requested, processed, and resolved under the text of the new rules. The foregoing is so, because the granting of a land-use certificate in no way constitutes an act generating a subjective right, since, as this Section of the Tribunal has pointed out, the land-use certificate "is an instrument of urban-planning law in which the zoning established in the Regulatory Plan is recorded. In some countries, as is the case of Spain (Land Law No. 8/2007 of May 28), this instrument does not exist, reason for which the urban-planning administration controls compliance with zoning when extending the corresponding license. The same does not occur in Costa Rica, where the land-use certificate has an autonomous existence, insofar as it is a requirement not only for erecting a building, but also for varying the use of an already erected one and authorizing specific activities therein. The autonomy of the land-use certificate with respect to the license was established with complete clarity in the vote of the Constitutional Chamber No. 4336-99 of July 04, 1999, in which it indicated:

“(…)the meaning of the cited norms is evident: the issuance of the land certificate cannot be assimilated to a construction license, since its value is constrained to defining the vocation of the property within the general plan in force…” (Highlighting in bold corresponds to the original. Resolution No. 1269-2009 of sixteen hours thirty minutes on the twenty-sixth of June of two thousand nine).

IV.- COROLLARY: Based on the foregoing, given that the appellant omitted—this being her procedural burden—to express the concrete reasons for which the challenged resolution is contrary to Law, the rejection of the appeal is warranted and, consequently, the confirmation of the challenged act.

THEREFORE (POR TANTO) The challenged act is confirmed, that is, the resolution of nine hours on the ninth of March of two thousand nine, issued by the office of the Municipal Mayor. The administrative channel is deemed exhausted.

Name66641 Name24439 Elías Baltodano Gómez Classification prepared by the JURISPRUDENTIAL INFORMATION CENTER (CENTRO DE INFORMACIÓN JURISPRUDENCIAL) of the Judicial Branch. Its reproduction and/or distribution in an onerous form is prohibited.

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Tribunal Contencioso Administrativo Sección III Clase de asunto: Apelación Municipal Analizado por: CENTRO DE INFORMACIÓN JURISPRUDENCIAL Sentencias Relacionadas Contenido de Interés:

Tipo de contenido: Voto de mayoría Rama del Derecho: Derecho Municipal Tema: Certificación de uso de suelo Subtemas:

Concepto y alcances. Acto de naturaleza declarativa que no genera derechos subjetivos ni consolida situaciones jurídicas.

Tema: Acto administrativo Subtemas:

Concepto y alcances del certificado de uso de suelo.

“II.- AGRAVIOS DE LA APELANTE: En su escrito de expresión de agravios (f. 86 a 89), la recurrente señala como motivos de su impugnación, los siguientes: "1) Que mediante resolución de la 9 horas del 9 de marzo del 2009 dictada por la Alcaldía de Santo Domingo, Heredia, se ratificó la denegatoria de un permiso de uso de suelo solicitado por mi representada para instalar una pequeña ferretería en una propiedad de la sociedad. 2) Que el suscrito ha presentado los recursos correspondientes ante dicha Municipalidad, siendo que esta mantiene su posición de rechazar el permiso de uso de suelo solicitado por la sociedad bajo mi cargo. 3) Que mediante la vía de recurso impropio me he apersonado ante este Tribunal con el fin de presentar recurso de Apelación contra la resolución dictada por la Alcaldía de Santo Domingo, Heredia, ya que la misma es ilegal y no se ajusta a derecho. 3) (sic) Que el permiso de uso de suelo se gestionó con el fin de instalar un pequeño negocio familiar de ferretería, en donde la principal actividad que se va a explotar sería de línea pequeña de herramientas e instrumentos pequeños, y no una actividad a gran escala. 4) (sic) Se trata de un pequeño negocio destinado sobre todo a la subsistencia familiar y no un negocio de gran envergadura que pueda crear un perjuicio para el ambiente o que pueda llegar a causar molestia a los vecinos. 5) (sic) Que la Municipalidad rechazó el permiso fundamentado en la zona (sic) en donde se instalaría la ferretería es una zona de "protección, lote para uso de vivienda unifamiliar, en donde para instalar un comercio se necesita un área de dos hectáreas". 6) (sic) Que en la zona donde se pretende instalar la ferretería existen otros negocios que funcionan normalmente y cuyos permisos en ningún momento fueron denegados por la Municipalidad de Santo Domingo de Heredia. 7) (sic) Que la resolución de la Municipalidad resulta injusta y violatoria de los derechos de mi representada ya que violenta sus derechos a la igualdad y al libre ejercicio del comercio. 8) (sic) Que la mayoría de las propiedades de la zona son pequeñas y que la resolución de la Municipalidad impide abiertamente el libre uso, explotación y uso de la propiedad al establecer que para la instalación de un comercio en la zona se requiere como mínimo de un área de 2 hectáreas. 9) (sic) Que soy una persona adulta mayor, que quiere trabajar honradamente y como representante de la sociedad propietaria del inmueble, debo reiterar que nuestro objetivo es trabajar dignamente y contribuir con el progreso del cantón y del país a través de la pequeña empresa. (sic) Que la resolución dictada por la Municipalidad de Santo Domingo mediante la cual se deniega el permiso de uso de suelo es ilegal y violenta abiertamente los derechos de mi representada." III.- DEL RECHAZO DEL RECURSO POR AUSENCIA TÉCNICA DE AGRAVIOS: Tal y como puede observarse de la transcripción literal de lo que la apelante llamó agravios, ninguno de ellos constituye en sentido técnico un agravio. La recurrente se limita a señalar entre otras cosas, que la resolución es ilegal, que violenta sus derechos, que hay otros negocios operando en el lugar donde pretendía abrir una pequeña ferretería y que es una persona de la tercera edad, pero ningún desarrollo hace de tales manifestaciones, que permitan siquiera vislumbrar una posible ilegalidad del acto atacado. Es decir, no indica ni invoca siendo su carga procesal, ningún vicio del acto administrativo de rechazo del certificado de uso de suelo, con lo cual imposibilita el control de legalidad que está llamado a ejercer este Tribunal. En todo caso, recuerde el recurrente que tal y como lo ha señalado este Tribunal en diversos pronunciamientos (entre ellos, el número 416-2010, de las once horas con veinticinco minutos del 8 de Febrero de 2010), "los gobiernos locales deben actuar oportunamente en el ejercicio del poder de policía, utilizando las potestades que el ordenamiento jurídico les ha otorgado para alcanzar sus cometidos" (el destacado no es del original); que en la materia de urbanismo, se concreta en el control de los procesos de urbanización y fraccionamiento, y que se concreta de manera taxativa en el artículo 1 de la Ley de Construcciones, en tanto dispone literalmente:

"Las Municipalidades de la República son las encargadas de que las ciudades y demás poblaciones reúnan las condiciones necesarias de seguridad, salubridad, comodidad, y belleza en sus vías públicas, en los edificios y construcciones que en terrenos de las mismas levanten sin perjuicio de las facultades que las leyes conceden en estas materia a otros órganos administrativos." Por su parte, el "poder de policía" es la competencia que se le reconoce a la Administración, para que, con fundamento en una ley, regule y reglamente una actividad, a fin de asegurar el orden público, la salubridad, la tranquilidad, la seguridad de las personas, así como la organización moral, política y económica de la sociedad; atribución, en virtud de la cual, la imposición de restricciones al goce de los derechos fundamentales, resulta razonable, en tanto su justificación se encuentra precisamente en la consideración de que los derechos fundamentales se encuentran limitados por los de las demás personas, toda vez que deben coexistir con todos y cada uno de los otros derechos fundamentales. Con lo cual, las medidas que el Estado adopte con la finalidad de proteger la seguridad, la salubridad y tranquilidad, son de interés público social, que se manifiestan por medio del poder de policía, entendida como la facultad reguladora del goce de los derechos y del cumplimiento de los deberes constitucionales. (En este sentido, se pueden consultar las sentencias número 401-91, de las catorce horas del veinte de febrero y 619-91, de las catorce horas cuarenta y cinco minutos del veintidós de marzo, ambas, resoluciones de mil novecientos noventa y uno y 2003-2864, de las quince horas veinte minutos del nueve de abril del dos mil tres, de la Sala Constitucional.)

Debe entonces, clarificarse el contenido de la normativa urbanística, en nuestro ordenamiento jurídico (costarricense.) Primero que nada, se advierte que el vocablo "regulaciones urbanísticas " debe ser entendido en un sentido amplio y no restringido a las regulaciones que en esta materia emanan de un acuerdo municipal; en tanto está referido a la generalidad de los instrumentos de planificación urbanísticas, que derivan de diversas instancias administrativas, y que en doctrina ha sido conceptualizado como "[...] un instrumento, aprobado por un acto del Poder Público, que ordena el territorio, estableciendo previsiones sobre el emplazamiento de los centros de producción y de residencia del modo conveniente para la mejor distribución de la población; regula la utilización del suelo para su destino público y privado y, en especial, su urbanización y edificación, y, al hacerlo, define el contenido del derecho de propiedad y programa el desarrollo de la gestión urbanística." (CARCELER FERNÁNDEZ, Antonio. Introducción al Derecho Urbanístico . Segunda Edición. Editorial Tecnos, S.A. Barcelona. España. 1992. p. 34.)

Así, en el ámbito nacional existen diversas regulaciones urbanísticas, en atención al órgano que le corresponde su adopción y, en consecuencia, al ámbito de cobertura del territorio nacional sobre el que ejerce su aplicación: sea, las de orden nacional y las regionales, de aprobación a cargo del Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica e Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, que contienen las directrices generales de la planificación en esta materia, y finalmente, las locales, cantonales o municipales, que son los que elaboran, tramitan, aprueban y ejecutan las municipalidades. Cuando se utiliza el término "plan regulador ", acepción que es adoptada por nuestra legislación nacional en el artículo 1º de la Ley de Planificación Urbana, que lo define como:

"el Instrumento de planificación local que, define en un conjunto de planos, mapas, reglamentos y cualquier otro documento, gráfico o suplemento, la política de desarrollo y los planes para la distribución de la población, usos de la tierra, vías de circulación, servicios públicos, facilidades comunales, y construcción, conservación y rehabilitación de áreas urbanas"; Popularmente se hace referencia a las regulaciones urbanísticas emanadas de los gobiernos locales; sin embargo, debemos entender que también están comprendidas las regulaciones de los dos primeros órdenes, sea, las nacionales y regionales, en tanto tienen el mismo contenido y cumplen la misma función ordenadora del territorio, a nivel urbano y de determinación de los usos posibles del suelo. Estos cuerpos normativos tienen un contenido específico, sea, la ordenación y planificación del uso del suelo, para la creación de centros urbanos –ciudades, urbanizaciones, proyectos o parques industriales, parques, vías públicas, servicios públicos, etc.- en el ámbito de una circunscripción territorial, sea el cantón o parte de éste; o también a nivel regional, caso del Plan Regional de Desarrollo Urbano, del Gran Área Metropolitana, aprobado mediante Decreto número 3332, del veintiséis de abril de mil novecientos ochenta y dos, y sus reformas; que al momento es la única regulación urbanística en nuestro país dictada a nivel regional; y sin que a este momento, se haya adoptado una regulación de esta índole, a nivel nacional. Consecuentemente, ello implica la localización, respecto de los edificios públicos, y la zonificación, respecto de la edificación particular. Así, no sólo determina el uso o destino de los lotes, sino también la configuración y extensión de los mismos; la densidad de población, porcentaje del terreno que pueda ser utilizado, el número de plantas, clase y el destino de las edificaciones; todo lo anterior, con sujeción a normas generales uniformes para cada especie de los mismos en toda la zona. Asimismo, orienta la composición arquitectónica de las edificaciones, y regula, en caso de ser necesario, sus características estéticas; competencia que no está de más en señalar, que no ha sido ejercida por el momento en nuestro país (salvo, quizás, en casos muy esporádicos). Están conformados tanto por normas escritas como por gráficos, planos y documentos anexos que ayudan a determinar su contenido, el cual es de carácter absolutamente normativo, lo cual tiene los siguientes efectos: a) regulan las facultades del ejercicio del derecho de propiedad, según la clasificación y calificación de los terrenos en ellos contenidos; b) tienen vigencia indefinida, pero susceptible de ser modificada por ulteriores revisiones; c) su eficacia es "erga omnes", aunque reducida a un determinado territorio o circunscripción territorial, según el grado del mismo (nacional, regional o local), en tanto vincula tanto a la Administración en general, como a los particulares; y d) no puede contener reservas de dispensa. Es razón de su amplio contenido que los planes reguladores la Ley de Planificación Urbana establece en su artículo 21 cuáles son los principales reglamentos que son instrumentos normativos complementarios de toda regulación urbanística, conocida como "Plan", ya sea nacional, regional o local, a saber:

a.- el de ZONIFICACIÓN: mediante el cual se establecen normas para el uso del territorio, debiéndose recordar que se trata de un concepto básico del urbanismo, consistente en reservar determinadas zonas de un territorio para necesidades o funciones concretas; y abarca desde la creación de zonas industriales hasta la fijación de zonas residenciales, político-administrativas, zonas deportivas, zonas verdes, de protección especial ambiental y otras (CALVO MURILLO, Virgilio, "Derecho Urbanístico: Fundamentos e Instituciones", Revista Judicial, Año II, No. 5, Poder Judicial de Costa Rica, Setiembre de 1977, p. 92.) Es el primero, y tal vez más importante reglamento que debe acompañar a todo plan urbanístico, de conformidad con el artículo 21 inciso 1) de la Ley de Planificación Urbana, toda vez que, como su nombre lo indica, le corresponde la ordenación y determinación del uso del suelo, con vistas a un uso racional de la tierra y para asegurar condiciones y calidades ambientales de vida satisfactoria, con lo cual, condiciona el uso de la propiedad inmobiliaria, mediante la delimitación de áreas, según la categorización adoptada. (BANDEIRA DE MELLO, Celso Antonio. Figuras jurídicas del planeamiento urbano en el Brasil. En: Derecho y Planeamiento Urbano. Editorial Universidad, Buenos Aires. Argentina. 1983. pp. 388 y 389.) De esta suerte, el régimen urbanístico del derecho de propiedad no es uniforme por el mero hecho de quedar el suelo sujeto al planeamiento, sino que difiere según el tipo de suelo en que resulta clasificada la finca de que se trate; lo cual evidencia la importancia de la zonificación. (CARCELLER FERNÁNDEZ, Antonio. Instituciones de Derecho Urbanístico . Quinta edición. Editorial Montecorvo, S.A. Madrid, España. 1992. p. 333.) Así, a partir de esta regulación se establece la definición exacta de los usos posibles (permitidos) en cada zona, con la consecuente incidencia en el derecho de la propiedad; al condicionar dónde se puede y se debe residir, dónde se puede comerciar, dónde se han de prestar los servicios, dónde se ha de poder hacer la industria, y dónde se ha de poder recrear y entretener; lo cual nos lleva a considerar la seriedad con que debe ser formulada, que requiere, no sólo criterios de oportunidad y conveniencia, sino sobre todo técnicos y objetivos. Queda claro que el contenido del estatuto del suelo determina el ámbito del dominio y condiciona su ejercicio, diversificándose en situaciones favorecedoras de la iniciativa privada, y asimismo, establece vinculaciones que restringen su ejercicio. La función de clasificación del suelo para el establecimiento del régimen jurídico correspondiente incumbe al Plan General, del cual, el reglamento de zonificación forma parte; el cual, debe de contener la clasificación y calificación urbanística del suelo. Por clasificación debe entenderse la categoría o tipo de suelo (urbano, urbanizable, programado o no programado y no urbanizable, industrial, de reserva o para la protección ambiental, residencial, institucional, etc.) según su destino urbanístico básico; la calificación aplica para designar la subdivisión de esos tipos de suelo en zonas caracterizadas por específicos contenidos o aprovechamientos urbanísticos; y en este sentido, va ligada a la técnica de la zonificación, que nace cuando se tiende a separar la edificación destinada a residencia de las instalaciones industriales. Queda claro que las regulaciones contenidas en el reglamento de zonificación vienen a coadyuvar en el delineamiento del contenido del derecho de propiedad, en tanto el contenido del mismo es el resultado del régimen constitucional y legal de la propiedad, en tanto no es un derecho absoluto, sino sujeto a regulaciones en virtud del reconocimiento del elemento fundamental de la función social de la propiedad, y de las contingencias de la convivencia urbana. La legitimidad de las regulaciones o limitaciones contenidas en las normas de zonificación está condicionada a los siguientes principios: a) sólo componen la zonificación, las normas que tengan carácter general, sea, que abarquen una categoría de bienes, también calificados por su ubicación espacial, en tanto que tal ubicación no sea singularizadora, y b) las regulaciones de zonificación no pueden ser ilimitadas, en tanto debe de preservar el núcleo esencial del derecho de propiedad (de uso, disfrute, gozo y disposición, no en sentido irrestricto); caso contrario se estará ante una supresión del derecho, sea una expropiación. De manera que, la zonificación no puede conllevar la anulación o paralización de las manifestaciones del derecho de propiedad, que en modo alguno deben de confundirse con las expresiones o significado patrimonial de la propiedad. Sólo existe obligación de indemnizar por la imposición de estas medidas cuando alcancen el núcleo esencial de este derecho, definido por la jurisprudencia constitucional en la posibilidad de realizar algún tipo de explotación en el bien, tal vez, no el querido por su titular. De tal suerte, serán legítimas las limitaciones que se impongan a la propiedad que permitan al propietario la posibilidad de explotar "normalmente" el bien, salvo, claro está, la parte o función afectada por la limitación impuesta por el Estado, con lo cual se respeta el uso natural del bien, al mantenerse su valor como medio de producción o valor económico en el mercado. (En este sentido, entre otras, véanse las sentencias número 0796-91, de las quince horas diez minutos del veintiséis de abril de mil novecientos noventa y uno; número 5893-95, de las nueve horas cuarenta y ocho minutos del veintisiete de octubre de mil novecientos noventa y cinco, y número 2345-96, de las nueve horas veinticuatro minutos del diecisiete de mayo de mil novecientos noventa y seis.) Así lo señaló la Corte Plena en relación con las limitaciones a imponer a la propiedad cuando traspasan el límite señalado, en sesión extraordinaria del dieciséis de junio de mil novecientos ochenta y tres:

"[...] es decir «limitaciones» como las llama el artículo 45, pero no despojo de la propiedad privada ni privación de un atributo primario del dominio, porque impedir el goce de los bienes equivale, al menos en este caso, a una forma de expropiación sin el requisito de previa indemnización que ordena la Carta Política." En igual sentido se pronunció la Sala Constitucional en las citadas sentencias número 5097-93 y 2345-96; bajo las siguientes consideraciones:

"IV.) Para la Sala los límites razonables que el Estado puede imponer a la propiedad privada, de acuerdo con su naturaleza, son constitucionalmente posibles en tanto no vacíen su contenido. Cuando ello ocurre deja de ser ya una limitación razonable para convertirse en una privación del derecho mismo" (sentencia número 5097-93, supra citada); "Es decir, pueden limitarse los atributos de la propiedad, en tanto el propietario reserve para sí la posibilidad de explotar normalmente el bien, excluida claro está, la parte o la función afectada por la limitación impuesta por el Estado. Fuera de estos parámetros, si el bienestar social exige sacrificios de uno o de algunos únicamente, debe ser indemnizado, lo mismo que ocurre cuando el sacrificio que se impone al propietario es de tal identidad, que lo hace perder en su totalidad el bien. Así, la limitación a la propiedad resiste el análisis constitucional, cuando la afectación a los atributos esenciales de la propiedad que son aquellos que permiten el uso natural de la cosa dentro de la realidad socio-económica actual, no hace desaparecer la naturaleza del bien o haga imposible el uso de la cosa, porque el Estado imponga requisitos de autorización o de aprobación tan complejos que impliquen de hecho, la imposibilidad de usufructuar el bien" (sentencia número 2345-96, supra citada).

Es así como, el artículo 24 de la Ley de Planificación Urbana, determina el contenido de estos reglamentos de la siguiente manera: a) la determinación de los usos de la tierra; b) lo relativo a la localización, altura y área de construcción de las edificaciones; c) la superficie y dimensiones de los lotes, lo cual tiene directa incidencia en la determinación de la densidad de la tierra; d) el tamaño de los retiros, patios y demás espacios abiertos, y cobertura del lote por edificios y estructuras; e) la provisión de espacio para estacionamientos, carga y descarga de los vehículos fuera de las calles; f) tamaño, ubicación y características de los rótulos o anuncios publicitarios; y g) cualquier otro detalle arquitectónico o urbanístico relativo al uso del suelo, cuya regulación tenga interés para la comunidad local. Por tal motivo, resulta obligado reservar las zonas que tienen una especial afectación en razón de su uso, tales como las que están cerca de los aeropuertos, las que tienen una afectación por protección de los patrimonios forestal e histórico y arquitectónico, o patrimonio natural del Estado, que derivan de los artículos 50 y 89 de la Constitución Política, según lo ordena el artículo 25 de la Ley de Planificación Urbana; b.- el de FRACCIONAMIENTO y URBANIZACIÓN: que conforme al artículo 32 de la Ley de Planificación Urbana, pretende determinar bajo qué condiciones una municipalidad ha de permitir o regular el fraccionamiento y los proyectos de urbanizaciones en su jurisdicción, para lo cual se disponen requisitos correspondientes al acceso a la vía pública, cesión de áreas para uso público, normas para construcción de calles y aceras, pavimentos, cañerías, drenajes pluviales y sanitarios, electrificación y alumbrado público, entre otros. En este sentido debe resaltarse la importancia para el Derecho Urbanístico del control de las acciones de fraccionamiento , lo cual no ofrece duda alguna. Al respecto, señala el Tribunal Superior Contencioso Administrativo:

“IV.- De lo dicho, cabe insistir, que el control del desarrollo urbano como competencia de las municipalidades, implica tanto la potestad de dictar planes reguladores, pero sobre todo, implica la competencia para “controlar” el fraccionamiento de terrenos por medio de los mismos planes reguladores y con el otorgamiento del correspondiente visado municipal al plano respectivo, tal y como lo expresa el numeral 33 de la citada Ley de Planificación Urbana. En el mismo orden de cosas, según el artículo 10 inciso 2) de la Ley de Planificación Urbana, corresponde a la Dirección de Urbanismo del Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, visar los planos correspondientes en cuanto a proyectos de urbanización o fraccionamiento para efectos de urbanización en forma previa a la aprobación municipal (artículo 33 ibídem). Se trata de una competencia que se traduce en una función de control por parte de la Dirección de Urbanismo en relación con la planificación y control urbanístico de las municipalidades (artículos 7, inciso 3) y 9 de la supra indicada ley. Se convierten en asesores o vigilantes pudiendo informar o bien hasta denunciar a las Municipalidades, respecto de una eventual infracción a la ley o al plan regulador local, pudiendo incluso emitir un acto de suspensión de determinada obra, en la que se hubiere comprobado la infracción a la ley en materia de urbanismo. Según el artículo 36, inciso b) ibídem, las municipalidades no pueden otorgar los respectivos visados a planos para proyectos urbanísticos en áreas sujetas a control cuando no cuenten con el permiso de rigor (visado de la Dirección de Urbanismo).” (Sección Tercera, Tribunal Superior Contencioso Administrativo, sentencia número 791-2002 de las diez horas diez minutos del veintisiete de setiembre del año dos mil dos.) (El resaltado no es del original.)

Y es que, en efecto, el omitir los controles (visados) para efectos de fraccionamiento es una de las formas más comunes y peligrosas de burlar los estándares urbanísticos y dar al traste con todos los instrumentos de regulación en la materia, lo que provoca serias consecuencias. Entre éstas, podemos citar la imposibilidad de planificar y suministrar servicios básicos, la construcción de conjuntos de vivienda en zonas de alto riesgo por emergencias naturales o la edificación en zonas que por sus características no deben ser destinadas a construcciones, por ser de recarga acuífera o tener un alto valor desde el punto de vista ambiental; solo por citar algunos ejemplos; c.- el MAPA OFICIAL: que conforme al artículo 1 de la Ley de Planificación Urbana, "es el plano o conjunto de planos en que se indica con exactitud la posición de los trazados de las vías públicas y áreas a reservar para usos y servicios comunales"; cuyo contenido se regula en los artículos 42 y 43 de la citada Ley:

"Artículo 42.- El reglamento del Mapa Oficial establecerá las normas sobre reservas, adquisición, uso y conservación de las áreas necesarias para vías, parques, plazas, edificios y demás usos comunales, expresando la localización y el tamaño de las ya entregadas al servicio público y de las demarcadas solo preventivamente." "Artículo 43.- El Mapa Oficial, junto con los planos o el catastro que lo complemente, constituirá registro especial fehaciente sobre propiedad y afectación a dominio público de los terrenos o espacios ya entregados a usos públicos”; d.- el de RENOVACIÓN URBANA: cuyo contenido está determinado en los artículos 51 permite de la Ley de referencia, de la siguiente manera:

"Artículo 51.- El Reglamento de Renovación Urbana contendrá las regulaciones que localmente se adopten para conservar, rehabilitar o remodelar las áreas urbanas defectuosas, deterioradas o en decadencia, tomando en cuenta la inconveniente parcelación o edificación, la carencia de servicios y facilidades comunales, o cualquier otra condición adversa a la seguridad, salubridad y bienestar generales"; Como puede observarse, este resulta de trascendental importancia, sobre todo tratándose de la protección del patrimonio histórico arquitectónico, o para la salvaguarda de la seguridad de los habitantes de un barrio; e.- y finalmente, el de CONSTRUCCIONES; que pretende regular técnicamente todos los requisitos que debe cumplir cualquier tipo de construcción conforme a la definición del concepto dada en el artículo 1 de la Ley de referencia, que la tiene como "toda estructura que se fije o se incorpore a un terreno; incluye cualquier obra de edificación, reconstrucción, alteración o ampliación que implique permanencia." Así, su objetivo es fijar las normas para la planificación, diseño y construcción de edificios, calles, campos deportivos, instalaciones industriales y de maquinaria y todas aquellas obras adicionales a éstas, en todo lo relativo a la arquitectura, ingeniería civil, eléctrica, mecánica o sanitaria, con el fin de fomentar, asegurar y proteger la salud, economía, comodidad y bienestar común mediante requisitos que garanticen en tales obras su solidez, estabilidad, seguridad, salubridad, iluminación y ventilación adecuadas.

Las regulaciones urbanísticas, que según se indicó, comprenden un conjunto muy variados de normas; producto de la acción de las diversas entidades públicas que intervienen en esta materia; de donde encontramos, normas legales, normas de carácter reglamentario con valor ley (ley en sentido material), y por supuesto, normas reglamentarias. De tal suerte, que bien podemos concluir, que nuestro ordenamiento jurídico urbanístico está conformado por normas de distinta naturaleza, precisamente en virtud de dos factores importantes, en primer lugar, por el órgano o institución de la que dimana (sea, la Asamblea Legislativa, el Poder Ejecutivo o Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, o las municipalidades); y en segundo lugar, y como derivado del anterior, él ámbito de cobertura de la regulación, sea, de vinculación nacional, regional o local. Así, las regulaciones urbanísticas de orden legal no resultan un problema jurídico, ni en la doctrina, ni en la jurisprudencia, toda vez que las mismas son legítimas, siempre y cuando se aprueben mediante votación calificada, esto es, con el voto mínimo de treinta y ocho diputados, en razón de su contenido; en los términos previstos en el párrafo segundo del artículo 45 de la propia Constitución Política, en tanto de ellas, se imponen limitaciones de interés social. No está de más reiterar que este requisito de votación calificada no es meramente formal, sino sustancial, en cuanto implica el necesario consenso entre las diversas fracciones de los partidos políticos que integran la Asamblea Legislativa. Por ello, no hay mayor discusión acerca de la legitimidad y rango normativo de la Ley de Planificación Urbana, que cumple a cabalidad con el requisito constitucional, al haber sido aprobada en cumplimiento del requisito constitucional. Ahora bien, en tanto las regulaciones urbanísticas constituyen un conjunto de normas heterogéneas, precisamente por derivar de diversas instancias públicas, y en consecuencia, como manifestación de diversas instancias del poder público (Poder Legislativo, poder Administrativo y poder local). Es nuestro criterio, que el análisis de estas regulaciones debe partir del contenido del artículo 45 constitucional, cuyo párrafo segundo legitima el establecimiento de limitaciones de interés social a la propiedad, siempre y cuando las mismas sean establecidas mediante ley calificada, requisito sustancial y no formal, al implicar el consenso legislativo para su adopción. En este sentido, tal y como lo ha considerado la Sala Constitucional en su jurisprudencia, las limitaciones y regulaciones de orden urbanístico son de interés social, en tanto se imponen precisamente para facilitar la convivencia en sociedad, y se traducen en impedimentos u obligaciones para el propietario, y que en su mayoría, tienen un origen bastante antiguo en nuestro ordenamiento jurídico, al derivar -muchas de ellas- de disposiciones del Código Civil, que data de mil ochocientos ochenta y ocho. La jurisprudencia constitucional ha reconocido dos tipos interés social que legitiman -o justifican- la imposición de limitaciones a la propiedad: estos son las relativos a la protección del ambiente y las de orden urbanístico, estas últimas, a partir del desarrollo que se hace en la sentencia número 4205-96, supra citada. De manera, que en sentido estricto, debiera de estimarse que los planes urbanísticos -todos en general, sea los de ámbito nacional, regional y local-, en razón de su contenido, tienen el rango normativo de leyes en sentido material, toda vez que impone obligaciones, deberes y limitan derechos, en particular el ejercicio del derecho de propiedad, tal y cual lo señala el jurista argentino Edgardo O. SCOTTI :

"Un plan para determinado núcleo urbano implica no sólo establecer políticas destinadas a la adecuada organización de las actividades en el espacio, sino significa orientar y condicionar las acciones de los sectores públicos y privados mediante la utilización de instrumentos jurídicos que, mediante estímulos, exigencias o prohibición es, delimitan el ejercicio del derecho de propiedad y las demás funciones y usos que pueden desarrollarse en el ámbito urbano."(Derecho y Planeamiento Urbano.Editorial Universidad, Buenos Aires. Argentina. 1983. p. 77.)

A este respecto, no queda duda de la directa incidencia de los planes urbanísticos sobre el ejercicio de los derechos fundamentales de la propiedad privada y de la libertad de empresa, en tanto del contenido de sus regulaciones, se infiere también el desarrollo de la industria y comercio (artículos 45 y 47 de la Constitución Política), así como la consiguiente tutela de otro derecho fundamental, sea, la de un ambiente ambiente y ecológicamente equilibrado (artículo 50 de la Constitución Política); tal y como lo consideró la Sala Constitucional en sentencia número 5303-93:

"... la limitación a la propiedad impuesta por un plan regulador es constitucionalmente posible, debido a que el derecho de propiedad no es ilimitado, antes bien, existe un marco general dentro del que puede actuar el propietario y que debe ser compatible con el contenido constitucional de ese derecho. Por lo expresado, a juicio de este Tribunal, la limitación impuesta, en tanto ajustada a un plan regulador vigente, no violenta como se sugiere en el recurso el artículo 45 de la Constitución Política, en tanto ese plan regulador no desconstitucionalice la propiedad privada que se vea afectada por ese instrumento. A contrario sensu, si las limitaciones exceden los parámetros mínimos de razonabilidad y proporcionalidad, resultarían contrarias a la Constitución Política.".- Así, se ha estimado que el contenido que se impone en los diversos planes urbanísticos -en su completa dimensión, sea los nacionales, regionales y locales- es acorde con la exigencia constitucional, por derivar de una disposición legal –la Ley de Planificación Urbana-, que sí fue aprobada en cumplimiento del condicionante constitucional –dos tercios del total de los miembros de la Asamblea Legislativa-, en virtud de lo cual, esa legitimación se transfiere a los mismos. Y aunando a lo anterior, debe considerarse que, los planes regionales, en este caso, el Plan Regional de Desarrollo Urbano, del Gran Área Metropolitana, tiene ese carácter en virtud de expreso mandato legal, conforme al artículo 64 de la Ley de Planificación Urbana, en tanto indican textualmente:

"Artículo 64.- El Plan Regulador Metropolitano, sus reglamentos y las enmiendas respectivas, adquirirán fuerza de ley para todas las municipalidades del circuito que haya acordado su adopción."El resaltado no es del original.)

Finalmente, respecto de los planes reguladores municipalidades, podemos defender este valor –de ley en sentido material - con base en los siguientes motivos: a) en razón de su contenido , que impone obligaciones para los propietarios y limitaciones a la propiedad, según se indicó anteriormente; b.) en razón de su procedimiento reforzado de aprobación , que constituye una manifestación de la democracia directa; en tanto para la aprobación de estas regulaciones, se requiere, como requisito esencial, la celebración de una audiencia oral y pública, en los términos previstos en el artículo 19 de la Ley de Planificación Urbana; y asimismo, el plan se adopta e impone mediante acuerdo del Concejo municipal, órgano deliberativo de los municipios; y c) por equiparación legal, de lo dispuesto en el transcrito artículo 64 de la Ley de Planificación Urbana. Ergo, si una ordenación urbanística a nivel regional adquiere el rango de ley para la Municipalidad que lo adopta, y ello es por acuerdo del Concejo, lo propio es que también esa condición la adquiera el que ha sido gestado por el propio municipio y rige únicamente su circunscripción territorial. En todo caso, nuestro Tribunal Constitucional, ha señalado de manera clara y precisa, que los planes reguladores, no obstante ser regulaciones reglamentarias emanadas de las municipalidades, tienen el rango normativo de las leyes en sentido material. En tal sentido pueden consultarse las sentencias número 2006-13330, de las diecisiete horas treinta y tres minutos del seis de diciembre del dos mil seis; 2007-5575; de las quince horas veinticuatro minutos del veinticinco de abril del dos mil siete y 2008-18438, de las diecisiete horas cincuenta y seis minutos del once de diciembre del dos mil ocho." Ahora bien, no debe perderse de vista en razón de lo hasta aquí señalado, que sin importar la fecha de adquisición e inscripción de un inmueble, al gestionarse un certificado de uso de suelo, la normativa aplicable es la que se encuentre vigente en ese momento y por ello, es jurídicamente posible, tal y como acaeció en el asunto bajo examen, que aún y cuando la fecha de adquisición e inscripción de la finca es anterior al Plan Regulador, si al momento de solicitar el certificado de uso hay un Plan Regulador vigente o el anterior ha sido modificado, será bajo el texto de las nuevas reglas que deberá solicitarse, tramitarse y resolverse todo lo relacionado con el mismo. Lo anterior es así, por cuanto el otorgamiento de un certificado de uso de suelo, en modo alguno constituye un acto generador de derecho subjetivo, pues tal y como lo ha señalado esta Sección del Tribunal, el certificado uso de suelo "es un instrumento de derecho urbanístico en el que se consigna la zonificación establecida en el Plan Regulador. En algunos países, como es el caso de España (Ley del Suelo Nº 8/2007 de 28 de mayo), no existe este instrumento, razón por la cual la administración urbanística controla el cumplimiento de la zonificación al extender la correspondiente licencia. No ocurre lo mismo en Costa Rica, en que el certificado de uso de suelo tiene existencia autónoma , en tanto el mismo es requisito no solo para levantar una edificación, sino también para variar el uso de una ya levantada y autorizar determinadas actividades en ella. La autonomía del certificado de uso de suelo respecto de licencia fue establecida con toda claridad en el voto de la Sala Constitucional Nº 4336-99 del 04 de julio de 1999 en que indicó:

“(…)el sentido de las normas citadas es evidente: la expedición del certificado de suelo no puede asimilarse a una licencia de construcción, puesto que su valor se constriñe a definir la vocación del inmueble dentro del plan general vigente…” (Destacado en negrita corresponde al original. Resolución No. 1269-2009 de las dieciséis horas treinta minutos del veintiséis de Junio del dos mil nueve).” ... Ver más Sentencias Relacionadas RECURRENTE: La Casa de los Nietos S.A.

RECURRIDO: Municipalidad de Santo Domingo No. 28-2012 TRIBUNAL DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO Y CIVIL DE HACIENDA. SECCIÓN TERCERA. II CIRCUITO JUDICIAL DE SAN JOSÉ. ANEXO A. Goicoechea, a las nueve horas con diez minutos del tres de Febrero de dos mil doce.- Por apelación de Nombre102929 , mayor, casado, electricista, cédula CED78865, vecino de San Miguel de Santo Domingo, en su condición de apoderado generalísimo sin límite de suma de la sociedad La Casa de los Nietos S.A., cédula jurídica CED78866, conoce este Tribunal de lo resuelto por el Alcalde de Santo Domingo de Heredia, mediante resolución de las nueve horas del nueve de Marzo de dos mil nueve.

Redacta el Juez Baltodano Gómez, y:

CONSIDERANDO:

I.- HECHOS PROBADOS: De importancia para la resolución de este caso, se tiene por acreditado lo siguiente: 1) Que en fecha 29 de Enero de 2009, la sociedad apelante gestionó ante el gobierno local, certificado de uso de suelo respecto del inmueble catastrado bajo el número de plano Placa17122, a efecto de continuar el trámite para obtener una licencia comercial de Ferretería (f. 2); 2) Que en fecha 05 de Febrero de 2009, el Departamento de Catastro, a través de la Dirección de Servicios y Ordenamiento Territorial, comunicó a la recurrente el resultado de su gestión, indicándole: "USO NO CONFORME SEGÚN ZONIFICACIÓN VIGENTE. PROPIEDAD SE ENCUENTRA EN ZONA DE PROTECCIÓN. LOTE PARA USO DE VIVIENDA UNIFAMILIAR SEGÚN DECRETO 25902-MIVAH-MP-MINAE, ARTÍCULO 4 ÁREA MÍNIMA PARA USO COMERCIAL 2 HECTÁREAS." (f. 9, mayúscula y negrita corresponden al original); 3) Que en fecha 11 de Febrero de 2009, la recurrente interpuso recurso de revocatoria con apelación en subsidio contra la resolución señalada en el hecho inmediato anterior (f. 10 a 12); 4) Que mediante resolución No. 005-09 de las siete horas del 3 de Marzo de 2009, el Departamento de Catastro rechazó el recurso de revocatoria interpuesto (f. 15 a 17); 5) Que mediante resolución de las nueve horas del 9 de Marzo de 2009, el Alcalde Municipal rechazó el recurso de apelación planteado (f. 18 a 20); 6) Que en fecha 16 de Marzo de 2009, la sociedad apelante interpuso recurso de revocatoria con apelación en subsidio contra la resolución señalada en el hecho inmediato anterior (por referencia f. 22 a 23); 7) Que mediante resolución de las once horas del 23 de Marzo de 2009, el Alcalde Municipal rechazó el recurso de revocatoria interpuesto, disponiendo la elevación de los autos a conocimiento de este Tribunal (f. 22 a 23).

II.- AGRAVIOS DE LA APELANTE: En su escrito de expresión de agravios (f. 86 a 89), la recurrente señala como motivos de su impugnación, los siguientes: "1) Que mediante resolución de la 9 horas del 9 de marzo del 2009 dictada por la Alcaldía de Santo Domingo, Heredia, se ratificó la denegatoria de un permiso de uso de suelo solicitado por mi representada para instalar una pequeña ferretería en una propiedad de la sociedad. 2) Que el suscrito ha presentado los recursos correspondientes ante dicha Municipalidad, siendo que esta mantiene su posición de rechazar el permiso de uso de suelo solicitado por la sociedad bajo mi cargo. 3) Que mediante la vía de recurso impropio me he apersonado ante este Tribunal con el fin de presentar recurso de Apelación contra la resolución dictada por la Alcaldía de Santo Domingo, Heredia, ya que la misma es ilegal y no se ajusta a derecho. 3) (sic) Que el permiso de uso de suelo se gestionó con el fin de instalar un pequeño negocio familiar de ferretería, en donde la principal actividad que se va a explotar sería de línea pequeña de herramientas e instrumentos pequeños, y no una actividad a gran escala. 4) (sic) Se trata de un pequeño negocio destinado sobre todo a la subsistencia familiar y no un negocio de gran envergadura que pueda crear un perjuicio para el ambiente o que pueda llegar a causar molestia a los vecinos. 5) (sic) Que la Municipalidad rechazó el permiso fundamentado en la zona (sic) en donde se instalaría la ferretería es una zona de "protección, lote para uso de vivienda unifamiliar, en donde para instalar un comercio se necesita un área de dos hectáreas". 6) (sic) Que en la zona donde se pretende instalar la ferretería existen otros negocios que funcionan normalmente y cuyos permisos en ningún momento fueron denegados por la Municipalidad de Santo Domingo de Heredia. 7) (sic) Que la resolución de la Municipalidad resulta injusta y violatoria de los derechos de mi representada ya que violenta sus derechos a la igualdad y al libre ejercicio del comercio. 8) (sic) Que la mayoría de las propiedades de la zona son pequeñas y que la resolución de la Municipalidad impide abiertamente el libre uso, explotación y uso de la propiedad al establecer que para la instalación de un comercio en la zona se requiere como mínimo de un área de 2 hectáreas. 9) (sic) Que soy una persona adulta mayor, que quiere trabajar honradamente y como representante de la sociedad propietaria del inmueble, debo reiterar que nuestro objetivo es trabajar dignamente y contribuir con el progreso del cantón y del país a través de la pequeña empresa. (sic) Que la resolución dictada por la Municipalidad de Santo Domingo mediante la cual se deniega el permiso de uso de suelo es ilegal y violenta abiertamente los derechos de mi representada." III.- DEL RECHAZO DEL RECURSO POR AUSENCIA TÉCNICA DE AGRAVIOS: Tal y como puede observarse de la transcripción literal de lo que la apelante llamó agravios, ninguno de ellos constituye en sentido técnico un agravio. La recurrente se limita a señalar entre otras cosas, que la resolución es ilegal, que violenta sus derechos, que hay otros negocios operando en el lugar donde pretendía abrir una pequeña ferretería y que es una persona de la tercera edad, pero ningún desarrollo hace de tales manifestaciones, que permitan siquiera vislumbrar una posible ilegalidad del acto atacado. Es decir, no indica ni invoca siendo su carga procesal, ningún vicio del acto administrativo de rechazo del certificado de uso de suelo, con lo cual imposibilita el control de legalidad que está llamado a ejercer este Tribunal. En todo caso, recuerde el recurrente que tal y como lo ha señalado este Tribunal en diversos pronunciamientos (entre ellos, el número 416-2010, de las once horas con veinticinco minutos del 8 de Febrero de 2010), "los gobiernos locales deben actuar oportunamente en el ejercicio del poder de policía, utilizando las potestades que el ordenamiento jurídico les ha otorgado para alcanzar sus cometidos" (el destacado no es del original); que en la materia de urbanismo, se concreta en el control de los procesos de urbanización y fraccionamiento, y que se concreta de manera taxativa en el artículo 1 de la Ley de Construcciones, en tanto dispone literalmente:

"Las Municipalidades de la República son las encargadas de que las ciudades y demás poblaciones reúnan las condiciones necesarias de seguridad, salubridad, comodidad, y belleza en sus vías públicas, en los edificios y construcciones que en terrenos de las mismas levanten sin perjuicio de las facultades que las leyes conceden en estas materia a otros órganos administrativos." Por su parte, el "poder de policía" es la competencia que se le reconoce a la Administración, para que, con fundamento en una ley, regule y reglamente una actividad, a fin de asegurar el orden público, la salubridad, la tranquilidad, la seguridad de las personas, así como la organización moral, política y económica de la sociedad; atribución, en virtud de la cual, la imposición de restricciones al goce de los derechos fundamentales, resulta razonable, en tanto su justificación se encuentra precisamente en la consideración de que los derechos fundamentales se encuentran limitados por los de las demás personas, toda vez que deben coexistir con todos y cada uno de los otros derechos fundamentales. Con lo cual, las medidas que el Estado adopte con la finalidad de proteger la seguridad, la salubridad y tranquilidad, son de interés público social, que se manifiestan por medio del poder de policía, entendida como la facultad reguladora del goce de los derechos y del cumplimiento de los deberes constitucionales. (En este sentido, se pueden consultar las sentencias número 401-91, de las catorce horas del veinte de febrero y 619-91, de las catorce horas cuarenta y cinco minutos del veintidós de marzo, ambas, resoluciones de mil novecientos noventa y uno y 2003-2864, de las quince horas veinte minutos del nueve de abril del dos mil tres, de la Sala Constitucional.)

Debe entonces, clarificarse el contenido de la normativa urbanística, en nuestro ordenamiento jurídico (costarricense.) Primero que nada, se advierte que el vocablo "regulaciones urbanísticas " debe ser entendido en un sentido amplio y no restringido a las regulaciones que en esta materia emanan de un acuerdo municipal; en tanto está referido a la generalidad de los instrumentos de planificación urbanísticas, que derivan de diversas instancias administrativas, y que en doctrina ha sido conceptualizado como "[...] un instrumento, aprobado por un acto del Poder Público, que ordena el territorio, estableciendo previsiones sobre el emplazamiento de los centros de producción y de residencia del modo conveniente para la mejor distribución de la población; regula la utilización del suelo para su destino público y privado y, en especial, su urbanización y edificación, y, al hacerlo, define el contenido del derecho de propiedad y programa el desarrollo de la gestión urbanística." (CARCELER FERNÁNDEZ, Antonio. Introducción al Derecho Urbanístico . Segunda Edición. Editorial Tecnos, S.A. Barcelona. España. 1992. p. 34.)

Así, en el ámbito nacional existen diversas regulaciones urbanísticas, en atención al órgano que le corresponde su adopción y, en consecuencia, al ámbito de cobertura del territorio nacional sobre el que ejerce su aplicación: sea, las de orden nacional y las regionales, de aprobación a cargo del Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica e Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, que contienen las directrices generales de la planificación en esta materia, y finalmente, las locales, cantonales o municipales, que son los que elaboran, tramitan, aprueban y ejecutan las municipalidades. Cuando se utiliza el término "plan regulador ", acepción que es adoptada por nuestra legislación nacional en el artículo 1º de la Ley de Planificación Urbana, que lo define como:

"el Instrumento de planificación local que, define en un conjunto de planos, mapas, reglamentos y cualquier otro documento, gráfico o suplemento, la política de desarrollo y los planes para la distribución de la población, usos de la tierra, vías de circulación, servicios públicos, facilidades comunales, y construcción, conservación y rehabilitación de áreas urbanas"; Popularmente se hace referencia a las regulaciones urbanísticas emanadas de los gobiernos locales; sin embargo, debemos entender que también están comprendidas las regulaciones de los dos primeros órdenes, sea, las nacionales y regionales, en tanto tienen el mismo contenido y cumplen la misma función ordenadora del territorio, a nivel urbano y de determinación de los usos posibles del suelo. Estos cuerpos normativos tienen un contenido específico, sea, la ordenación y planificación del uso del suelo, para la creación de centros urbanos –ciudades, urbanizaciones, proyectos o parques industriales, parques, vías públicas, servicios públicos, etc.- en el ámbito de una circunscripción territorial, sea el cantón o parte de éste; o también a nivel regional, caso del Plan Regional de Desarrollo Urbano, del Gran Área Metropolitana, aprobado mediante Decreto número 3332, del veintiséis de abril de mil novecientos ochenta y dos, y sus reformas; que al momento es la única regulación urbanística en nuestro país dictada a nivel regional; y sin que a este momento, se haya adoptado una regulación de esta índole, a nivel nacional. Consecuentemente, ello implica la localización, respecto de los edificios públicos, y la zonificación, respecto de la edificación particular. Así, no sólo determina el uso o destino de los lotes, sino también la configuración y extensión de los mismos; la densidad de población, porcentaje del terreno que pueda ser utilizado, el número de plantas, clase y el destino de las edificaciones; todo lo anterior, con sujeción a normas generales uniformes para cada especie de los mismos en toda la zona. Asimismo, orienta la composición arquitectónica de las edificaciones, y regula, en caso de ser necesario, sus características estéticas; competencia que no está de más en señalar, que no ha sido ejercida por el momento en nuestro país (salvo, quizás, en casos muy esporádicos). Están conformados tanto por normas escritas como por gráficos, planos y documentos anexos que ayudan a determinar su contenido, el cual es de carácter absolutamente normativo, lo cual tiene los siguientes efectos: a) regulan las facultades del ejercicio del derecho de propiedad, según la clasificación y calificación de los terrenos en ellos contenidos; b) tienen vigencia indefinida, pero susceptible de ser modificada por ulteriores revisiones; c) su eficacia es "erga omnes", aunque reducida a un determinado territorio o circunscripción territorial, según el grado del mismo (nacional, regional o local), en tanto vincula tanto a la Administración en general, como a los particulares; y d) no puede contener reservas de dispensa. Es razón de su amplio contenido que los planes reguladores la Ley de Planificación Urbana establece en su artículo 21 cuáles son los principales reglamentos que son instrumentos normativos complementarios de toda regulación urbanística, conocida como "Plan", ya sea nacional, regional o local, a saber:

a.- el de ZONIFICACIÓN: mediante el cual se establecen normas para el uso del territorio, debiéndose recordar que se trata de un concepto básico del urbanismo, consistente en reservar determinadas zonas de un territorio para necesidades o funciones concretas; y abarca desde la creación de zonas industriales hasta la fijación de zonas residenciales, político-administrativas, zonas deportivas, zonas verdes, de protección especial ambiental y otras (CALVO MURILLO, Virgilio, "Derecho Urbanístico: Fundamentos e Instituciones", Revista Judicial, Año II, No. 5, Poder Judicial de Costa Rica, Setiembre de 1977, p. 92.) Es el primero, y tal vez más importante reglamento que debe acompañar a todo plan urbanístico, de conformidad con el artículo 21 inciso 1) de la Ley de Planificación Urbana, toda vez que, como su nombre lo indica, le corresponde la ordenación y determinación del uso del suelo, con vistas a un uso racional de la tierra y para asegurar condiciones y calidades ambientales de vida satisfactoria, con lo cual, condiciona el uso de la propiedad inmobiliaria, mediante la delimitación de áreas, según la categorización adoptada. (BANDEIRA DE MELLO, Celso Antonio. Figuras jurídicas del planeamiento urbano en el Brasil. En: Derecho y Planeamiento Urbano. Editorial Universidad, Buenos Aires. Argentina. 1983. pp. 388 y 389.) De esta suerte, el régimen urbanístico del derecho de propiedad no es uniforme por el mero hecho de quedar el suelo sujeto al planeamiento, sino que difiere según el tipo de suelo en que resulta clasificada la finca de que se trate; lo cual evidencia la importancia de la zonificación. (CARCELLER FERNÁNDEZ, Antonio. Instituciones de Derecho Urbanístico . Quinta edición. Editorial Montecorvo, S.A. Madrid, España. 1992. p. 333.) Así, a partir de esta regulación se establece la definición exacta de los usos posibles (permitidos) en cada zona, con la consecuente incidencia en el derecho de la propiedad; al condicionar dónde se puede y se debe residir, dónde se puede comerciar, dónde se han de prestar los servicios, dónde se ha de poder hacer la industria, y dónde se ha de poder recrear y entretener; lo cual nos lleva a considerar la seriedad con que debe ser formulada, que requiere, no sólo criterios de oportunidad y conveniencia, sino sobre todo técnicos y objetivos. Queda claro que el contenido del estatuto del suelo determina el ámbito del dominio y condiciona su ejercicio, diversificándose en situaciones favorecedoras de la iniciativa privada, y asimismo, establece vinculaciones que restringen su ejercicio. La función de clasificación del suelo para el establecimiento del régimen jurídico correspondiente incumbe al Plan General, del cual, el reglamento de zonificación forma parte; el cual, debe de contener la clasificación y calificación urbanística del suelo. Por clasificación debe entenderse la categoría o tipo de suelo (urbano, urbanizable, programado o no programado y no urbanizable, industrial, de reserva o para la protección ambiental, residencial, institucional, etc.) según su destino urbanístico básico; la calificación aplica para designar la subdivisión de esos tipos de suelo en zonas caracterizadas por específicos contenidos o aprovechamientos urbanísticos; y en este sentido, va ligada a la técnica de la zonificación, que nace cuando se tiende a separar la edificación destinada a residencia de las instalaciones industriales. Queda claro que las regulaciones contenidas en el reglamento de zonificación vienen a coadyuvar en el delineamiento del contenido del derecho de propiedad, en tanto el contenido del mismo es el resultado del régimen constitucional y legal de la propiedad, en tanto no es un derecho absoluto, sino sujeto a regulaciones en virtud del reconocimiento del elemento fundamental de la función social de la propiedad, y de las contingencias de la convivencia urbana. La legitimidad de las regulaciones o limitaciones contenidas en las normas de zonificación está condicionada a los siguientes principios: a) sólo componen la zonificación, las normas que tengan carácter general, sea, que abarquen una categoría de bienes, también calificados por su ubicación espacial, en tanto que tal ubicación no sea singularizadora, y b) las regulaciones de zonificación no pueden ser ilimitadas, en tanto debe de preservar el núcleo esencial del derecho de propiedad (de uso, disfrute, gozo y disposición, no en sentido irrestricto); caso contrario se estará ante una supresión del derecho, sea una expropiación. De manera que, la zonificación no puede conllevar la anulación o paralización de las manifestaciones del derecho de propiedad, que en modo alguno deben de confundirse con las expresiones o significado patrimonial de la propiedad. Sólo existe obligación de indemnizar por la imposición de estas medidas cuando alcancen el núcleo esencial de este derecho, definido por la jurisprudencia constitucional en la posibilidad de realizar algún tipo de explotación en el bien, tal vez, no el querido por su titular. De tal suerte, serán legítimas las limitaciones que se impongan a la propiedad que permitan al propietario la posibilidad de explotar "normalmente" el bien, salvo, claro está, la parte o función afectada por la limitación impuesta por el Estado, con lo cual se respeta el uso natural del bien, al mantenerse su valor como medio de producción o valor económico en el mercado. (En este sentido, entre otras, véanse las sentencias número 0796-91, de las quince horas diez minutos del veintiséis de abril de mil novecientos noventa y uno; número 5893-95, de las nueve horas cuarenta y ocho minutos del veintisiete de octubre de mil novecientos noventa y cinco, y número 2345-96, de las nueve horas veinticuatro minutos del diecisiete de mayo de mil novecientos noventa y seis.) Así lo señaló la Corte Plena en relación con las limitaciones a imponer a la propiedad cuando traspasan el límite señalado, en sesión extraordinaria del dieciséis de junio de mil novecientos ochenta y tres:

"[...] es decir «limitaciones» como las llama el artículo 45, pero no despojo de la propiedad privada ni privación de un atributo primario del dominio, porque impedir el goce de los bienes equivale, al menos en este caso, a una forma de expropiación sin el requisito de previa indemnización que ordena la Carta Política." En igual sentido se pronunció la Sala Constitucional en las citadas sentencias número 5097-93 y 2345-96; bajo las siguientes consideraciones:

"IV.) Para la Sala los límites razonables que el Estado puede imponer a la propiedad privada, de acuerdo con su naturaleza, son constitucionalmente posibles en tanto no vacíen su contenido. Cuando ello ocurre deja de ser ya una limitación razonable para convertirse en una privación del derecho mismo" (sentencia número 5097-93, supra citada); "Es decir, pueden limitarse los atributos de la propiedad, en tanto el propietario reserve para sí la posibilidad de explotar normalmente el bien, excluida claro está, la parte o la función afectada por la limitación impuesta por el Estado. Fuera de estos parámetros, si el bienestar social exige sacrificios de uno o de algunos únicamente, debe ser indemnizado, lo mismo que ocurre cuando el sacrificio que se impone al propietario es de tal identidad, que lo hace perder en su totalidad el bien. Así, la limitación a la propiedad resiste el análisis constitucional, cuando la afectación a los atributos esenciales de la propiedad que son aquellos que permiten el uso natural de la cosa dentro de la realidad socio-económica actual, no hace desaparecer la naturaleza del bien o haga imposible el uso de la cosa, porque el Estado imponga requisitos de autorización o de aprobación tan complejos que impliquen de hecho, la imposibilidad de usufructuar el bien" (sentencia número 2345-96, supra citada).

Es así como, el artículo 24 de la Ley de Planificación Urbana, determina el contenido de estos reglamentos de la siguiente manera: a) la determinación de los usos de la tierra; b) lo relativo a la localización, altura y área de construcción de las edificaciones; c) la superficie y dimensiones de los lotes, lo cual tiene directa incidencia en la determinación de la densidad de la tierra; d) el tamaño de los retiros, patios y demás espacios abiertos, y cobertura del lote por edificios y estructuras; e) la provisión de espacio para estacionamientos, carga y descarga de los vehículos fuera de las calles; f) tamaño, ubicación y características de los rótulos o anuncios publicitarios; y g) cualquier otro detalle arquitectónico o urbanístico relativo al uso del suelo, cuya regulación tenga interés para la comunidad local. Por tal motivo, resulta obligado reservar las zonas que tienen una especial afectación en razón de su uso, tales como las que están cerca de los aeropuertos, las que tienen una afectación por protección de los patrimonios forestal e histórico y arquitectónico, o patrimonio natural del Estado, que derivan de los artículos 50 y 89 de la Constitución Política, según lo ordena el artículo 25 de la Ley de Planificación Urbana; b.- el de FRACCIONAMIENTO y URBANIZACIÓN: que conforme al artículo 32 de la Ley de Planificación Urbana, pretende determinar bajo qué condiciones una municipalidad ha de permitir o regular el fraccionamiento y los proyectos de urbanizaciones en su jurisdicción, para lo cual se disponen requisitos correspondientes al acceso a la vía pública, cesión de áreas para uso público, normas para construcción de calles y aceras, pavimentos, cañerías, drenajes pluviales y sanitarios, electrificación y alumbrado público, entre otros. En este sentido debe resaltarse la importancia para el Derecho Urbanístico del control de las acciones de fraccionamiento , lo cual no ofrece duda alguna. Al respecto, señala el Tribunal Superior Contencioso Administrativo:

“IV.- De lo dicho, cabe insistir, que el control del desarrollo urbano como competencia de las municipalidades, implica tanto la potestad de dictar planes reguladores, pero sobre todo, implica la competencia para “controlar” el fraccionamiento de terrenos por medio de los mismos planes reguladores y con el otorgamiento del correspondiente visado municipal al plano respectivo, tal y como lo expresa el numeral 33 de la citada Ley de Planificación Urbana. En el mismo orden de cosas, según el artículo 10 inciso 2) de la Ley de Planificación Urbana, corresponde a la Dirección de Urbanismo del Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, visar los planos correspondientes en cuanto a proyectos de urbanización o fraccionamiento para efectos de urbanización en forma previa a la aprobación municipal (artículo 33 ibídem). Se trata de una competencia que se traduce en una función de control por parte de la Dirección de Urbanismo en relación con la planificación y control urbanístico de las municipalidades (artículos 7, inciso 3) y 9 de la supra indicada ley. Se convierten en asesores o vigilantes pudiendo informar o bien hasta denunciar a las Municipalidades, respecto de una eventual infracción a la ley o al plan regulador local, pudiendo incluso emitir un acto de suspensión de determinada obra, en la que se hubiere comprobado la infracción a la ley en materia de urbanismo. Según el artículo 36, inciso b) ibídem, las municipalidades no pueden otorgar los respectivos visados a planos para proyectos urbanísticos en áreas sujetas a control cuando no cuenten con el permiso de rigor (visado de la Dirección de Urbanismo).” (Sección Tercera, Tribunal Superior Contencioso Administrativo, sentencia número 791-2002 de las diez horas diez minutos del veintisiete de setiembre del año dos mil dos.) (El resaltado no es del original.)

Y es que, en efecto, el omitir los controles (visados) para efectos de fraccionamiento es una de las formas más comunes y peligrosas de burlar los estándares urbanísticos y dar al traste con todos los instrumentos de regulación en la materia, lo que provoca serias consecuencias. Entre éstas, podemos citar la imposibilidad de planificar y suministrar servicios básicos, la construcción de conjuntos de vivienda en zonas de alto riesgo por emergencias naturales o la edificación en zonas que por sus características no deben ser destinadas a construcciones, por ser de recarga acuífera o tener un alto valor desde el punto de vista ambiental; solo por citar algunos ejemplos; c.- el MAPA OFICIAL: que conforme al artículo 1 de la Ley de Planificación Urbana, "es el plano o conjunto de planos en que se indica con exactitud la posición de los trazados de las vías públicas y áreas a reservar para usos y servicios comunales"; cuyo contenido se regula en los artículos 42 y 43 de la citada Ley:

"Artículo 42.- El reglamento del Mapa Oficial establecerá las normas sobre reservas, adquisición, uso y conservación de las áreas necesarias para vías, parques, plazas, edificios y demás usos comunales, expresando la localización y el tamaño de las ya entregadas al servicio público y de las demarcadas solo preventivamente." "Artículo 43.- El Mapa Oficial, junto con los planos o el catastro que lo complemente, constituirá registro especial fehaciente sobre propiedad y afectación a dominio público de los terrenos o espacios ya entregados a usos públicos”; d.- el de RENOVACIÓN URBANA: cuyo contenido está determinado en los artículos 51 permite de la Ley de referencia, de la siguiente manera:

"Artículo 51.- El Reglamento de Renovación Urbana contendrá las regulaciones que localmente se adopten para conservar, rehabilitar o remodelar las áreas urbanas defectuosas, deterioradas o en decadencia, tomando en cuenta la inconveniente parcelación o edificación, la carencia de servicios y facilidades comunales, o cualquier otra condición adversa a la seguridad, salubridad y bienestar generales"; Como puede observarse, este resulta de trascendental importancia, sobre todo tratándose de la protección del patrimonio histórico arquitectónico, o para la salvaguarda de la seguridad de los habitantes de un barrio; e.- y finalmente, el de CONSTRUCCIONES; que pretende regular técnicamente todos los requisitos que debe cumplir cualquier tipo de construcción conforme a la definición del concepto dada en el artículo 1 de la Ley de referencia, que la tiene como "toda estructura que se fije o se incorpore a un terreno; incluye cualquier obra de edificación, reconstrucción, alteración o ampliación que implique permanencia." Así, su objetivo es fijar las normas para la planificación, diseño y construcción de edificios, calles, campos deportivos, instalaciones industriales y de maquinaria y todas aquellas obras adicionales a éstas, en todo lo relativo a la arquitectura, ingeniería civil, eléctrica, mecánica o sanitaria, con el fin de fomentar, asegurar y proteger la salud, economía, comodidad y bienestar común mediante requisitos que garanticen en tales obras su solidez, estabilidad, seguridad, salubridad, iluminación y ventilación adecuadas.

Las regulaciones urbanísticas, que según se indicó, comprenden un conjunto muy variados de normas; producto de la acción de las diversas entidades públicas que intervienen en esta materia; de donde encontramos, normas legales, normas de carácter reglamentario con valor ley (ley en sentido material), y por supuesto, normas reglamentarias. De tal suerte, que bien podemos concluir, que nuestro ordenamiento jurídico urbanístico está conformado por normas de distinta naturaleza, precisamente en virtud de dos factores importantes, en primer lugar, por el órgano o institución de la que dimana (sea, la Asamblea Legislativa, el Poder Ejecutivo o Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, o las municipalidades); y en segundo lugar, y como derivado del anterior, él ámbito de cobertura de la regulación, sea, de vinculación nacional, regional o local. Así, las regulaciones urbanísticas de orden legal no resultan un problema jurídico, ni en la doctrina, ni en la jurisprudencia, toda vez que las mismas son legítimas, siempre y cuando se aprueben mediante votación calificada, esto es, con el voto mínimo de treinta y ocho diputados, en razón de su contenido; en los términos previstos en el párrafo segundo del artículo 45 de la propia Constitución Política, en tanto de ellas, se imponen limitaciones de interés social. No está de más reiterar que este requisito de votación calificada no es meramente formal, sino sustancial, en cuanto implica el necesario consenso entre las diversas fracciones de los partidos políticos que integran la Asamblea Legislativa. Por ello, no hay mayor discusión acerca de la legitimidad y rango normativo de la Ley de Planificación Urbana, que cumple a cabalidad con el requisito constitucional, al haber sido aprobada en cumplimiento del requisito constitucional. Ahora bien, en tanto las regulaciones urbanísticas constituyen un conjunto de normas heterogéneas, precisamente por derivar de diversas instancias públicas, y en consecuencia, como manifestación de diversas instancias del poder público (Poder Legislativo, poder Administrativo y poder local). Es nuestro criterio, que el análisis de estas regulaciones debe partir del contenido del artículo 45 constitucional, cuyo párrafo segundo legitima el establecimiento de limitaciones de interés social a la propiedad, siempre y cuando las mismas sean establecidas mediante ley calificada, requisito sustancial y no formal, al implicar el consenso legislativo para su adopción. En este sentido, tal y como lo ha considerado la Sala Constitucional en su jurisprudencia, las limitaciones y regulaciones de orden urbanístico son de interés social, en tanto se imponen precisamente para facilitar la convivencia en sociedad, y se traducen en impedimentos u obligaciones para el propietario, y que en su mayoría, tienen un origen bastante antiguo en nuestro ordenamiento jurídico, al derivar -muchas de ellas- de disposiciones del Código Civil, que data de mil ochocientos ochenta y ocho. La jurisprudencia constitucional ha reconocido dos tipos interés social que legitiman -o justifican- la imposición de limitaciones a la propiedad: estos son las relativos a la protección del ambiente y las de orden urbanístico, estas últimas, a partir del desarrollo que se hace en la sentencia número 4205-96, supra citada. De manera, que en sentido estricto, debiera de estimarse que los planes urbanísticos -todos en general, sea los de ámbito nacional, regional y local-, en razón de su contenido, tienen el rango normativo de leyes en sentido material, toda vez que impone obligaciones, deberes y limitan derechos, en particular el ejercicio del derecho de propiedad, tal y cual lo señala el jurista argentino Edgardo O. SCOTTI :

"Un plan para determinado núcleo urbano implica no sólo establecer políticas destinadas a la adecuada organización de las actividades en el espacio, sino significa orientar y condicionar las acciones de los sectores públicos y privados mediante la utilización de instrumentos jurídicos que, mediante estímulos, exigencias o prohibición es, delimitan el ejercicio del derecho de propiedad y las demás funciones y usos que pueden desarrollarse en el ámbito urbano."(Derecho y Planeamiento Urbano.Editorial Universidad, Buenos Aires. Argentina. 1983. p. 77.)

A este respecto, no queda duda de la directa incidencia de los planes urbanísticos sobre el ejercicio de los derechos fundamentales de la propiedad privada y de la libertad de empresa, en tanto del contenido de sus regulaciones, se infiere también el desarrollo de la industria y comercio (artículos 45 y 47 de la Constitución Política), así como la consiguiente tutela de otro derecho fundamental, sea, la de un ambiente ambiente y ecológicamente equilibrado (artículo 50 de la Constitución Política); tal y como lo consideró la Sala Constitucional en sentencia número 5303-93:

"... la limitación a la propiedad impuesta por un plan regulador es constitucionalmente posible, debido a que el derecho de propiedad no es ilimitado, antes bien, existe un marco general dentro del que puede actuar el propietario y que debe ser compatible con el contenido constitucional de ese derecho. Por lo expresado, a juicio de este Tribunal, la limitación impuesta, en tanto ajustada a un plan regulador vigente, no violenta como se sugiere en el recurso el artículo 45 de la Constitución Política, en tanto ese plan regulador no desconstitucionalice la propiedad privada que se vea afectada por ese instrumento. A contrario sensu, si las limitaciones exceden los parámetros mínimos de razonabilidad y proporcionalidad, resultarían contrarias a la Constitución Política.".- Así, se ha estimado que el contenido que se impone en los diversos planes urbanísticos -en su completa dimensión, sea los nacionales, regionales y locales- es acorde con la exigencia constitucional, por derivar de una disposición legal –la Ley de Planificación Urbana-, que sí fue aprobada en cumplimiento del condicionante constitucional –dos tercios del total de los miembros de la Asamblea Legislativa-, en virtud de lo cual, esa legitimación se transfiere a los mismos. Y aunando a lo anterior, debe considerarse que, los planes regionales, en este caso, el Plan Regional de Desarrollo Urbano, del Gran Área Metropolitana, tiene ese carácter en virtud de expreso mandato legal, conforme al artículo 64 de la Ley de Planificación Urbana, en tanto indican textualmente:

"Artículo 64.- El Plan Regulador Metropolitano, sus reglamentos y las enmiendas respectivas, adquirirán fuerza de ley para todas las municipalidades del circuito que haya acordado su adopción."El resaltado no es del original.)

Finalmente, respecto de los planes reguladores municipalidades, podemos defender este valor –de ley en sentido material - con base en los siguientes motivos: a) en razón de su contenido , que impone obligaciones para los propietarios y limitaciones a la propiedad, según se indicó anteriormente; b.) en razón de su procedimiento reforzado de aprobación , que constituye una manifestación de la democracia directa; en tanto para la aprobación de estas regulaciones, se requiere, como requisito esencial, la celebración de una audiencia oral y pública, en los términos previstos en el artículo 19 de la Ley de Planificación Urbana; y asimismo, el plan se adopta e impone mediante acuerdo del Concejo municipal, órgano deliberativo de los municipios; y c) por equiparación legal, de lo dispuesto en el transcrito artículo 64 de la Ley de Planificación Urbana. Ergo, si una ordenación urbanística a nivel regional adquiere el rango de ley para la Municipalidad que lo adopta, y ello es por acuerdo del Concejo, lo propio es que también esa condición la adquiera el que ha sido gestado por el propio municipio y rige únicamente su circunscripción territorial. En todo caso, nuestro Tribunal Constitucional, ha señalado de manera clara y precisa, que los planes reguladores, no obstante ser regulaciones reglamentarias emanadas de las municipalidades, tienen el rango normativo de las leyes en sentido material. En tal sentido pueden consultarse las sentencias número 2006-13330, de las diecisiete horas treinta y tres minutos del seis de diciembre del dos mil seis; 2007-5575; de las quince horas veinticuatro minutos del veinticinco de abril del dos mil siete y 2008-18438, de las diecisiete horas cincuenta y seis minutos del once de diciembre del dos mil ocho." Ahora bien, no debe perderse de vista en razón de lo hasta aquí señalado, que sin importar la fecha de adquisición e inscripción de un inmueble, al gestionarse un certificado de uso de suelo, la normativa aplicable es la que se encuentre vigente en ese momento y por ello, es jurídicamente posible, tal y como acaeció en el asunto bajo examen, que aún y cuando la fecha de adquisición e inscripción de la finca es anterior al Plan Regulador, si al momento de solicitar el certificado de uso hay un Plan Regulador vigente o el anterior ha sido modificado, será bajo el texto de las nuevas reglas que deberá solicitarse, tramitarse y resolverse todo lo relacionado con el mismo. Lo anterior es así, por cuanto el otorgamiento de un certificado de uso de suelo, en modo alguno constituye un acto generador de derecho subjetivo, pues tal y como lo ha señalado esta Sección del Tribunal, el certificado uso de suelo "es un instrumento de derecho urbanístico en el que se consigna la zonificación establecida en el Plan Regulador. En algunos países, como es el caso de España (Ley del Suelo Nº 8/2007 de 28 de mayo), no existe este instrumento, razón por la cual la administración urbanística controla el cumplimiento de la zonificación al extender la correspondiente licencia. No ocurre lo mismo en Costa Rica, en que el certificado de uso de suelo tiene existencia autónoma , en tanto el mismo es requisito no solo para levantar una edificación, sino también para variar el uso de una ya levantada y autorizar determinadas actividades en ella. La autonomía del certificado de uso de suelo respecto de licencia fue establecida con toda claridad en el voto de la Sala Constitucional Nº 4336-99 del 04 de julio de 1999 en que indicó:

“(…)el sentido de las normas citadas es evidente: la expedición del certificado de suelo no puede asimilarse a una licencia de construcción, puesto que su valor se constriñe a definir la vocación del inmueble dentro del plan general vigente…” (Destacado en negrita corresponde al original. Resolución No. 1269-2009 de las dieciséis horas treinta minutos del veintiséis de Junio del dos mil nueve).

IV.- COROLARIO: Por lo expuesto, siendo que la recurrente omitió -siendo su carga procesal- expresar los motivos concretos por lo cuales la resolución atacada es contraria a Derecho, se impone el rechazo del recurso y en consecuencia, la confirmación del acto impugnado.

POR TANTO

Se confirma el acto impugnado, sea la resolución de las nueve horas del nueve de Marzo de dos mil nueve, emitida por el despacho del Alcalde Municipal. Se da por agotada la vía administrativa.

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