Land Use Governed by Current RegulationsUso de suelo se rige por normativa vigente

CASE FILE No. 09-001955-1027-CA APPELLANT: La Casa de los Nietos S.A.

RESPONDENT: Municipalidad de Santo Domingo No. 28-2012 TRIBUNAL DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO Y CIVIL DE HACIENDA. THIRD SECTION. II CIRCUITO JUDICIAL DE SAN JOSÉ. ANNEX A. Goicoechea, at nine ten a.m. on February three, two thousand twelve.- Upon the appeal filed by Nombre102929, of legal age, married, electrician, identity card CED78865, resident of San Miguel de Santo Domingo, in his capacity as general attorney-in-fact with unlimited authority (apoderado generalísimo sin límite de suma) of the corporation La Casa de los Nietos S.A., corporate identification number CED78866, this Tribunal reviews the ruling issued by the Mayor of Santo Domingo de Heredia through the decision rendered at nine a.m. on March nine, two thousand nine.

Judge Baltodano Gómez authors the decision, and:

WHEREAS:

I. PROVEN FACTS

The following facts relevant to the resolution of this case are deemed established:

• 1)On January 29, 2009, the appellant corporation applied to the local government for a land-use certificate (certificado de uso de suelo) regarding the property recorded in the cadastre under survey plan number Placa17122, in order to continue the process of obtaining a commercial license for a hardware store (f. 2);
• 2)On February 05, 2009, the Departamento de Catastro, through the Dirección de Servicios y Ordenamiento Territorial, notified the appellant of the outcome of its application, stating: “NONCONFORMING USE UNDER CURRENT ZONING. PROPERTY IS LOCATED IN A PROTECTION ZONE. LOT FOR SINGLE-FAMILY RESIDENTIAL USE PURSUANT TO DECRETO 25902-MIVAH-MP-MINAE, ARTICLE 4: MINIMUM AREA FOR COMMERCIAL USE, 2 HECTARES.” (f. 9; capitalization and boldface appear in the original);
• 3)On February 11, 2009, the appellant filed a motion for reconsideration with a subsidiary appeal (recurso de revocatoria con apelación en subsidio) against the decision identified in the immediately preceding fact (ff. 10 to 12);
• 4)Through decision No. 005-09, rendered at seven a.m. on March 3, 2009, the Departamento de Catastro denied the motion for reconsideration (ff. 15 to 17);
• 5)Through a decision rendered at nine a.m. on March 9, 2009, the Municipal Mayor denied the appeal filed (ff. 18 to 20);
• 6)On March 16, 2009, the appellant corporation filed a motion for reconsideration with a subsidiary appeal against the decision identified in the immediately preceding fact (by reference, ff. 22 to 23);
• 7)Through a decision rendered at eleven a.m. on March 23, 2009, the Municipal Mayor denied the motion for reconsideration and ordered that the record be transmitted to this Tribunal for review (ff. 22 to 23).

II. APPELLANT’S GROUNDS FOR APPEAL

In its brief setting forth the grounds for appeal (agravios) (ff. 86 to 89), the appellant states the following reasons for its challenge: “1) Through the decision rendered at 9 a.m. on March 9, 2009, by the Office of the Mayor of Santo Domingo, Heredia, the denial of a land-use permit requested by the corporation I represent to establish a small hardware store on property owned by the corporation was upheld.

• 2)I have filed the corresponding administrative remedies with that Municipality, which has maintained its position of denying the land-use permit requested by the corporation under my charge.
• 3)By means of the nonhierarchical appeal procedure (recurso impropio), I have appeared before this Tribunal to file an appeal against the decision issued by the Office of the Mayor of Santo Domingo, Heredia, because it is unlawful and contrary to law.
• 3)(sic) The land-use permit was sought in order to establish a small family hardware-store business whose principal activity would be a small line of tools and small implements, rather than a large-scale operation.
• 4)(sic) This is a small business intended primarily to support the family, not a large undertaking capable of harming the environment or disturbing the neighbors.
• 5)(sic) The Municipality denied the permit on the grounds that the zone (sic) where the hardware store would be established is a ‘protection zone, a lot for single-family residential use, where an area of two hectares is required to establish a business.’
• 6)(sic) Other businesses operate normally in the area where the hardware store is intended to be established, and their permits were never denied by the Municipalidad de Santo Domingo de Heredia.
• 7)(sic) The Municipality’s decision is unjust and violates the rights of the corporation I represent because it infringes its rights to equality and the free exercise of commerce.
• 8)(sic) Most properties in the area are small, and the Municipality’s decision plainly prevents the free use and exploitation of the property by establishing that a minimum area of 2 hectares is required to establish a business in the area.
• 9)(sic) I am an older adult who wishes to work honestly, and, as the representative of the corporation that owns the property, I must reiterate that our objective is to work with dignity and contribute to the progress of the canton and the country through small business. (sic) The decision issued by the Municipalidad de Santo Domingo denying the land-use permit is unlawful and plainly violates the rights of the corporation I represent.”

III. DISMISSAL OF THE APPEAL FOR FAILURE TO PRESENT LEGALLY SUFFICIENT GROUNDS

As may be seen from the verbatim transcription of what the appellant called its grounds for appeal, none of them constitutes a ground for appeal in the technical sense. The appellant merely states, among other things, that the decision is unlawful, that it violates its rights, that other businesses operate at the location where it intended to open a small hardware store, and that its representative is a senior citizen; however, it provides no development of those assertions that would permit even a possible unlawfulness in the challenged act to be discerned. In other words, despite bearing the procedural burden (carga procesal) to do so, it neither identifies nor invokes any defect in the administrative act (acto administrativo) denying the land-use certificate, thereby preventing this Tribunal from conducting the legality review it is charged with performing. In any event, the appellant is reminded that, as this Tribunal has stated in various decisions (including number 416-2010, rendered at eleven twenty-five a.m. on February 8, 2010), “local governments must act in a timely manner in exercising the police power (poder de policía), using the powers conferred upon them by the legal system to fulfill their responsibilities” (emphasis not in the original); in urban-planning matters, this takes the form of oversight of urban development (urbanización) and subdivision (fraccionamiento) processes and is expressly set forth in Article 1 of the Ley de Construcciones, which literally provides:

“The Municipalities of the Republic are responsible for ensuring that cities and other population centers meet the necessary conditions of safety, healthfulness, comfort, and beauty in their public roads and in the buildings and structures erected on land within them, without prejudice to the powers granted by law in these matters to other administrative bodies.” For its part, “police power” is the authority conferred upon the Administration to regulate and govern an activity pursuant to law in order to ensure public order, public health, tranquility, personal safety, and the moral, political, and economic organization of society. By virtue of this authority, the imposition of restrictions on the enjoyment of fundamental rights is reasonable, since its justification lies precisely in the recognition that fundamental rights are limited by the rights of others, insofar as they must coexist with each and every other fundamental right.

Accordingly, measures adopted by the State to protect safety, public health, and tranquility are matters of public and social interest manifested through the police power, understood as the authority to regulate the enjoyment of rights and the fulfillment of constitutional duties. (In this regard, see judgments number 401-91, rendered at two p.m. on February twenty, and 619-91, rendered at two forty-five p.m. on March twenty-two, both decisions from nineteen ninety-one, and 2003-2864, rendered at three twenty p.m. on April nine, two thousand three, by the Sala Constitucional.)

The content of urban-planning regulations (normativa urbanística) in our (Costa Rican) legal system must therefore be clarified. First, it should be noted that the expression “urban-planning regulations” must be understood broadly and not as limited to regulations in this field arising from a municipal resolution, since it refers to the full range of urban-planning instruments (instrumentos de planificación urbanística) issued by various administrative authorities and has been conceptualized in legal scholarship as:

“[...] an instrument approved through an act of public authority that organizes the territory by establishing provisions for locating centers of production and residence in the manner best suited to distributing the population; regulates the use of land for public and private purposes and, in particular, its urban development and construction; and, in doing so, defines the content of the property right and plans the implementation of urban-development management.” (CARCELER FERNÁNDEZ, Antonio. Introducción al Derecho Urbanístico. Second Edition. Editorial Tecnos, S.A. Barcelona. España. 1992. p. 34.)

Thus, at the national level there are various urban-planning regulations, depending on the body responsible for adopting them and, consequently, on the portion of the national territory to which they apply: namely, national and regional regulations approved by the Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica and Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, which contain the general planning guidelines for this field; and, finally, local, cantonal, or municipal regulations, which are prepared, processed, approved, and implemented by the municipalities. When the term “regulatory plan (plan regulador)” is used—an expression adopted by our national legislation in Article 1 of the Ley de Planificación Urbana—it is defined as:

“the local planning instrument that defines, through a set of plans, maps, regulations, and any other document, graphic material, or supplement, the development policy and plans for population distribution, land uses, thoroughfares, public services, community facilities, and the construction, conservation, and rehabilitation of urban areas”; Urban-planning regulations (regulaciones urbanísticas) issued by local governments are commonly referenced; however, it must be understood that regulations of the first two levels—namely, national and regional regulations—are also included, insofar as they have the same content and perform the same land-use planning function, both at the urban level and in determining permissible land uses. These regulatory instruments have a specific content, namely, the regulation and planning of land use for the creation of urban centers—cities, housing developments, projects or industrial parks, parks, public roads, public services, etc.—within a territorial jurisdiction, whether the canton or part thereof; or also at the regional level, as in the case of the Plan Regional de Desarrollo Urbano, del Gran Área Metropolitana, approved by Decreto número 3332, del veintiséis de abril de mil novecientos ochenta y dos, and its amendments, which is currently the only urban-planning regulation in our country enacted at the regional level, no regulation of this kind having been adopted to date at the national level.

Consequently, this entails siting with respect to public buildings and zoning with respect to private construction. Thus, it determines not only the use or designated purpose of lots, but also their configuration and size; population density; the percentage of land that may be used; and the number of stories, type, and intended use of buildings—all of the foregoing subject to uniform general rules for each category throughout the zone. It likewise guides the architectural composition of buildings and, where necessary, regulates their aesthetic characteristics; it bears noting that this authority has not yet been exercised in our country, except perhaps in very sporadic cases. Such instruments consist of both written rules and graphics, maps, and attached documents that help determine their content, which is entirely regulatory in nature and has the following effects: a) they regulate the powers inherent in exercising the right to property, according to the classification and designation of the land contained therein; b) they remain in force indefinitely, but may be amended through subsequent revisions; c) their effect is “erga omnes,” although limited to a particular territory or territorial jurisdiction according to their level—national, regional, or local—inasmuch as they bind both the Public Administration generally and private parties; and d) they may not contain exemptions from compliance.

Because of the broad content of regulatory plans (planes reguladores), Article 21 of the Ley de Planificación Urbana identifies the principal regulations that serve as complementary regulatory instruments for every urban-planning regulation known as a “Plan,” whether national, regional, or local, as follows:

a.- ZONING: this regulation establishes rules for the use of the territory; it should be recalled that zoning is a basic urban-planning concept consisting of reserving particular areas of a territory for specific needs or functions, ranging from the creation of industrial zones to the designation of residential, political-administrative, sports, green, special environmental-protection, and other zones (CALVO MURILLO, Virgilio, “Derecho Urbanístico: Fundamentos e Instituciones,” Revista Judicial, Año II, No. 5, Poder Judicial de Costa Rica, Setiembre de 1977, p. 92.) It is the first, and perhaps the most important, regulation that must accompany every urban plan, pursuant to Article 21 subsection 1) of the Ley de Planificación Urbana, since, as its name indicates, it is responsible for regulating and determining land use with a view to the rational use of land and to ensuring satisfactory environmental conditions and quality of life; it thereby conditions the use of real property through the demarcation of areas according to the categories adopted.

(BANDEIRA DE MELLO, Celso Antonio. Figuras jurídicas del planeamiento urbano en el Brasil. En: Derecho y Planeamiento Urbano. Editorial Universidad, Buenos Aires. Argentina. 1983. pp. 388 y 389.) Accordingly, the urban-planning regime governing the right to property is not uniform merely because land is subject to planning; rather, it differs according to the category of land into which the property concerned is classified, which demonstrates the importance of zoning. (CARCELLER FERNÁNDEZ, Antonio. Instituciones de Derecho Urbanístico . Quinta edición. Editorial Montecorvo, S.A. Madrid, España. 1992. p. 333.) Thus, this regulation precisely defines the possible—or permitted—uses in each zone, with the resulting impact on the right to property, by determining where people may and should reside, where commerce may be conducted, where services must be provided, where industry may operate, and where recreation and entertainment may take place.

This underscores the seriousness with which it must be formulated, requiring not only considerations of expediency and advisability, but above all technical and objective criteria. It is clear that the content of the land-use regime defines the scope of ownership and conditions its exercise, creating different situations that favor private initiative while also establishing restrictions on its exercise. The function of classifying land in order to establish the corresponding legal regime falls to the General Plan, of which the zoning regulation forms a part; that plan must contain the urban-planning classification and designation of the land. Classification means the category or type of land—urban, developable, programmed or unprogrammed and non-developable, industrial, reserve or environmental-protection, residential, institutional, etc.—according to its basic urban-planning purpose; designation refers to the subdivision (subdivisión) of those types of land into zones characterized by specific urban-planning content or development potential and, in this sense, is linked to the zoning technique, which arose from the practice of separating residential construction from industrial facilities.

It is clear that the provisions contained in the zoning regulation help delineate the content of the right to property, insofar as that content results from the constitutional and statutory property regime: property is not an absolute right but is subject to regulation by virtue of the recognition of the fundamental element of the social function of property and the contingencies of urban coexistence. The legitimacy of the regulations or limitations contained in zoning rules is subject to the following principles: a) zoning consists solely of rules of a general nature, that is, rules encompassing a category of property also defined by its spatial location, provided that such location does not individualize a particular property; and b) zoning regulations may not be unlimited, insofar as they must preserve the essential core of the right to property—the rights of use, enjoyment, benefit, and disposition, though not in an unrestricted sense; otherwise, they would amount to extinguishment of the right, that is, an expropriation.

Accordingly, zoning may not entail the annulment or paralysis of the manifestations of the right to property, which must in no way be confused with the expressions or financial significance of property. There is an obligation to provide compensation for the imposition of such measures only when they reach the essential core of this right, defined by constitutional case law as the possibility of carrying out some form of productive use of the property, even if perhaps not the use desired by its owner. Thus, limitations imposed on property will be legitimate when they allow the owner the possibility of exploiting the property “normally,” except, of course, for the portion or function affected by the limitation imposed by the State; this respects the property’s natural use by preserving its value as a means of production or its economic value in the market. (En este sentido, entre otras, véanse las sentencias número 0796-91, de las quince horas diez minutos del veintiséis de abril de mil novecientos noventa y uno; número 5893-95, de las nueve horas cuarenta y ocho minutos del veintisiete de octubre de mil novecientos noventa y cinco, y número 2345-96, de las nueve horas veinticuatro minutos del diecisiete de mayo de mil novecientos noventa y seis.) The Full Court stated as follows regarding limitations imposed on property when they exceed the indicated boundary, in its extraordinary session of dieciséis de junio de mil novecientos ochenta y tres:

“[...] that is, ‘limitations,’ as Article 45 calls them, but not dispossession of private property or deprivation of a primary attribute of ownership, because preventing the enjoyment of property is equivalent, at least in this case, to a form of expropriation without the prior compensation required by the Political Constitution.” The Constitutional Chamber ruled to the same effect in the cited judgments número 5097-93 y 2345-96, based on the following considerations:

“IV.) In the Chamber’s view, the reasonable limits that the State may impose on private property, in accordance with its nature, are constitutionally permissible insofar as they do not deprive it of its substance. When that occurs, the measure ceases to be a reasonable limitation and becomes a deprivation of the right itself” (sentencia número 5097-93, supra citada); “That is, the attributes of property may be limited so long as the owner retains the possibility of exploiting the property normally, excluding, of course, the portion or function affected by the limitation imposed by the State. Outside these parameters, if social welfare requires sacrifices solely from one person or from a few persons, compensation must be paid, just as when the sacrifice imposed on the owner is of such a nature that it causes the owner to lose the property in its entirety. Thus, a limitation on property withstands constitutional scrutiny when the effect on the essential attributes of property—those that permit the natural use of the thing within current socioeconomic circumstances—does not eliminate the nature of the property or make use of the thing impossible because the State imposes authorization or approval requirements so complex that, in practice, they make it impossible to derive benefit from the property” (sentencia número 2345-96, supra citada).

Thus, Article 24 of the Ley de Planificación Urbana determines the content of these regulations as follows: a) determination of land uses; b) matters relating to the location, height, and construction area of buildings; c) the surface area and dimensions of lots, which directly affects the determination of land-use density; d) the size of setbacks, yards, and other open spaces, and lot coverage by buildings and structures; e) provision of off-street space for vehicle parking, loading, and unloading; f) the size, location, and characteristics of signs or advertisements; and g) any other architectural or urban-planning detail relating to land use whose regulation is of interest to the local community. For this reason, it is mandatory to reserve areas that are specially restricted by reason of their use, such as those located near airports, those subject to restrictions for the protection of forest, historical, and architectural heritage, or the State’s natural heritage, which derive from Articles 50 and 89 of the Constitución Política, as ordered by Article 25 of the Ley de Planificación Urbana; b.- SUBDIVISION (FRACCIONAMIENTO) and URBAN DEVELOPMENT (URBANIZACIÓN): which, pursuant to Article 32 of the Ley de Planificación Urbana, seeks to determine the conditions under which a municipality must permit or regulate subdivision and urban-development projects within its jurisdiction, for which requirements are established concerning access to public roads, dedication of areas for public use, standards for the construction of streets and sidewalks, pavements, water mains, stormwater and sanitary drainage systems, electrification, and public lighting, among others.

In this regard, the importance to Urban-Planning Law (Derecho Urbanístico) of controlling subdivision activities must be emphasized, and is beyond dispute. In this respect, the Tribunal Superior Contencioso Administrativo states:

“IV.- Based on the foregoing, it bears emphasizing that the control of urban development as a responsibility of municipalities entails both the authority to issue regulatory plans (planes reguladores) and, above all, the authority to ‘control’ the subdivision of land through those regulatory plans and by granting the corresponding municipal approval (visado municipal) to the respective plan, as provided in Article 33 of the aforementioned Ley de Planificación Urbana. Along the same lines, pursuant to Article 10, subsection 2), of the Ley de Planificación Urbana, the Dirección de Urbanismo del Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo is responsible for approving the corresponding plans for urban-development or subdivision projects for urban-development purposes prior to municipal approval (Article 33 ibídem). This authority takes the form of a supervisory function exercised by the Dirección de Urbanismo with respect to municipal urban planning and control (Articles 7, subsection 3), and 9 of the above-mentioned law).

They serve as advisers or overseers and may report to or even file complaints with the Municipalities regarding a possible violation of the law or the local regulatory plan, and may even issue an order suspending a particular project in which a violation of urban-planning law has been established. Pursuant to Article 36, subsection b), ibídem, municipalities may not grant the respective approvals for plans concerning urban-development projects in controlled areas when the plans lack the required permit (approval by the Dirección de Urbanismo).” (Sección Tercera, Tribunal Superior Contencioso Administrativo, judgment number 791-2002, at ten hours and ten minutes on the twenty-seventh of September of the year two thousand two.) (Emphasis not in the original.)

Indeed, omitting the controls (approvals) required for subdivision purposes is one of the most common and dangerous means of circumventing urban-planning standards and undermining all regulatory instruments in this field, with serious consequences. These include the inability to plan and provide basic services, the construction of housing developments in areas at high risk from natural disasters, or construction in areas that, because of their characteristics, should not be developed because they are aquifer-recharge areas or have high environmental value, to cite only a few examples; c.- the OFFICIAL MAP (MAPA OFICIAL): which, pursuant to Article 1 of the Ley de Planificación Urbana, “is the plan or set of plans accurately indicating the location of the routes of public roads and the areas to be reserved for community uses and services”; its content is governed by Articles 42 and 43 of the aforementioned Law:

“Article 42.- The Official Map Regulations (Reglamento del Mapa Oficial) shall establish the rules concerning the reservation, acquisition, use, and preservation of the areas needed for roads, parks, plazas, buildings, and other community uses, indicating the location and size of those already placed in public service and those demarcated solely as a precautionary measure.” “Article 43.- The Official Map, together with the plans or cadastre supplementing it, shall constitute an authoritative special registry of the ownership of, and dedication to the public domain (afectación a dominio público) of, land or spaces already allocated to public uses”; d.- URBAN RENEWAL (RENOVACIÓN URBANA): whose content is determined in Article 51 of the referenced Law, as follows:

“Article 51.- The Urban Renewal Regulations (Reglamento de Renovación Urbana) shall contain the regulations adopted locally to preserve, rehabilitate, or remodel defective, deteriorated, or declining urban areas, taking into account unsuitable parceling or construction, the lack of community services and facilities, or any other condition adverse to general safety, health, and welfare”; As can be seen, this is of paramount importance, particularly with respect to the protection of historical and architectural heritage or safeguarding the security of a neighborhood’s residents; e.- and finally, BUILDING REGULATIONS (CONSTRUCCIONES); intended to regulate, from a technical standpoint, all requirements that any type of construction must meet in accordance with the definition provided in Article 1 of the referenced Law, which defines it as “any structure affixed to or incorporated into land; it includes any building, reconstruction, alteration, or expansion work of a permanent nature.” Accordingly, their purpose is to establish standards for the planning, design, and construction of buildings, streets, sports fields, industrial and machinery facilities, and all ancillary works associated with them, in all matters relating to architecture and civil, electrical, mechanical, or sanitary engineering, in order to promote, ensure, and protect health, economy, comfort, and the common welfare through requirements guaranteeing the structural soundness, stability, safety, sanitation, and adequate lighting and ventilation of such works.

Urban-planning regulations, which, as noted, comprise a highly varied body of rules, are the product of actions by the various public entities involved in this field; accordingly, we find statutory provisions, regulatory provisions having the force of law (law in the substantive sense), and, of course, administrative regulations. Thus, we may properly conclude that our urban-planning legal system consists of rules of different kinds, specifically by virtue of two important factors: first, the body or institution from which they originate (whether the Asamblea Legislativa, the Poder Ejecutivo, the Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, or the municipalities); and second, as a consequence of the first, the territorial scope of the regulation, whether national, regional, or local. Accordingly, statutory urban-planning regulations present no legal difficulty, either in legal scholarship or case law, since they are legitimate provided they are adopted by a qualified vote, that is, by the votes of at least thirty-eight legislators, because of their content, under the terms set forth in the second paragraph of Article 45 of the Constitución Política, insofar as they impose restrictions in the social interest (limitaciones de interés social).

It bears repeating that this qualified-vote requirement is not merely formal but substantive, because it entails the necessary consensus among the various political-party groups represented in the Asamblea Legislativa. Consequently, there is little dispute regarding the legitimacy and normative rank of the Ley de Planificación Urbana, which fully satisfies the constitutional requirement, having been adopted in compliance with it. Urban-planning regulations, however, constitute a heterogeneous body of rules precisely because they derive from various public authorities and, consequently, represent manifestations of different levels of public power (the Poder Legislativo, administrative authority, and local authority). In our view, the analysis of these regulations must begin with the content of Article 45 of the Constitución Política, the second paragraph of which legitimizes the establishment of restrictions on property in the social interest, provided that they are established by a law adopted through a qualified vote—a substantive rather than formal requirement because it entails legislative consensus for their adoption.

In this regard, as the Sala Constitucional has held in its case law, urban-planning restrictions and regulations serve the social interest insofar as they are imposed precisely to facilitate coexistence in society and take the form of prohibitions or obligations affecting owners; most of them have a fairly longstanding origin in our legal system, since many derive from provisions of the Código Civil dating from the year one thousand eight hundred and eighty-eight. Constitutional case law has recognized two types of social interest that legitimize—or justify—the imposition of restrictions on property: those relating to environmental protection and those concerning urban planning, the latter based on the analysis developed in judgment number 4205-96, cited supra. Strictly speaking, therefore, urban plans—all of them generally, whether national, regional, or local in scope—should, by virtue of their content, be deemed to have the normative rank of laws in the substantive sense, since they impose obligations and duties and limit rights, particularly the exercise of property rights, just as the Argentine jurist Edgardo O. SCOTTI states:

“A plan for a particular urban center entails not only establishing policies aimed at the appropriate spatial organization of activities, but also directing and conditioning the actions of the public and private sectors through the use of legal instruments that, by means of incentives, requirements, or prohibitions, delimit the exercise of property rights and the other functions and uses that may be carried out in the urban environment.” (Derecho y Planeamiento Urbano. Editorial Universidad, Buenos Aires. Argentina. 1983. p. 77.)

In this regard, there can be no doubt as to the direct effect of urban plans on the exercise of the fundamental rights of private property and freedom of enterprise, insofar as their regulations also shape the development of industry and commerce (Articles 45 and 47 of the Constitución Política), as well as the resulting protection of another fundamental right, namely, the right to a healthy and ecologically balanced environment (Article 50 of the Constitución Política), as the Sala Constitucional held in judgment number 5303-93:

“… the restriction on property imposed by a regulatory plan (plan regulador) is constitutionally permissible because the right to property is not unlimited; rather, there is a general framework within which the owner may act and which must be compatible with the constitutional content of that right. For the reasons stated, in this Court’s judgment, the restriction imposed, insofar as it conforms to a regulatory plan currently in force, does not violate Article 45 of the Political Constitution, as alleged in the appeal, provided that such regulatory plan does not deprive the affected private property of its constitutional substance. A contrario sensu, if the restrictions exceed the minimum parameters of reasonableness and proportionality, they would be contrary to the Political Constitution.”.- Thus, the substance imposed through the various urban-development plans (planes urbanísticos)—in their full scope, whether national, regional, or local—has been deemed consistent with the constitutional requirement because it derives from a statutory provision—the Urban Planning Law (Ley de Planificación Urbana)—which was itself approved in compliance with the constitutional condition—a two-thirds vote of all members of the Legislative Assembly—and, by virtue thereof, that legitimacy is transferred to those plans.

In addition, it must be considered that regional plans, in this case the Urban Development Regional Plan (Plan Regional de Desarrollo Urbano) for the Gran Área Metropolitana, have that status by express statutory mandate, pursuant to Article 64 of the Ley de Planificación Urbana, which states verbatim:

“Article 64.- The Metropolitan Regulatory Plan (Plan Regulador Metropolitano), its regulations, and the respective amendments shall acquire the force of law for all municipalities within the circuit that have agreed to adopt it.” (Emphasis not in the original.)

Finally, with respect to municipal regulatory plans, we may uphold this status—as law in the substantive sense—on the following grounds: a) because of their content, which imposes obligations on property owners and restrictions on property, as indicated above; b) because of their enhanced approval procedure, which constitutes a manifestation of direct democracy, since the approval of these regulations requires, as an essential prerequisite, the holding of an oral and public hearing under the terms established in Article 19 of the Ley de Planificación Urbana; furthermore, the plan is adopted and imposed by resolution of the Municipal Council, the deliberative body of the municipalities; and c) by statutory equivalence, pursuant to the provisions of the above-quoted Article 64 of the Ley de Planificación Urbana. Ergo, if regional-level urban planning (ordenación urbanística) acquires the rank of law for the municipality that adopts it, and this occurs by resolution of the Council, it follows that a plan developed by the municipality itself and applicable solely within its territorial jurisdiction must acquire that same status.

In any event, our Constitutional Court has clearly and precisely stated that regulatory plans, notwithstanding that they are regulatory provisions issued by municipalities, have the normative rank of laws in the substantive sense. In this regard, reference may be made to judgments number 2006-13330, issued at diecisiete horas treinta y tres minutos del seis de diciembre del dos mil seis; 2007-5575, issued at quince horas veinticuatro minutos del veinticinco de abril del dos mil siete; and 2008-18438, issued at diecisiete horas cincuenta y seis minutos del once de diciembre del dos mil ocho.” That said, in light of what has been stated thus far, it must not be overlooked that, regardless of the date on which a property was acquired and registered, when a land-use certificate (certificado de uso de suelo) is sought, the applicable regulations are those in force at that time. It is therefore legally possible, as occurred in the matter under review, that even when the date of acquisition and registration of the property predates the Regulatory Plan, if a Regulatory Plan is in force when the certificate is requested, or if the previous plan has been amended, everything relating to the certificate must be requested, processed, and decided under the text of the new rules.

This is so because the issuance of a land-use certificate in no way constitutes an act creating a subjective right (derecho subjetivo), since, as this Section of the Court has held, the land-use certificate “is an instrument of urban-planning law (derecho urbanístico) that records the zoning (zonificación) established in the Regulatory Plan. In some countries, such as Spain (Ley del Suelo Nº 8/2007 de 28 de mayo), this instrument does not exist, which is why the urban-planning authority (administración urbanística) monitors compliance with the zoning when issuing the corresponding permit. The situation is different in Costa Rica, where the land-use certificate exists independently, insofar as it is required not only to erect a building but also to change the use of an existing building and to authorize certain activities therein. The autonomy of the land-use certificate from the permit was established with complete clarity in Constitutional Chamber ruling Nº 4336-99 del 04 de julio de 1999, which stated:

“(…) the meaning of the cited provisions is evident: the issuance of the land-use certificate cannot be equated with a building permit (licencia de construcción), since its effect is limited to defining the designated use of the property under the general plan currently in force…” (Bold emphasis appears in the original. Resolución No. 1269-2009 de las dieciséis horas treinta minutos del veintiséis de Junio del dos mil nueve).

IV. COROLLARY

In view of the foregoing, because the appellant failed—despite bearing the procedural burden (carga procesal) of doing so—to state the specific grounds on which the challenged decision is contrary to law, the appeal must be dismissed and, consequently, the challenged act affirmed.

POR TANTO

The challenged act is affirmed, namely, the decision issued at nueve horas del nueve de Marzo de dos mil nueve by the Office of the Municipal Mayor. The administrative remedies are deemed exhausted.

Nombre66641 Nombre24439 Elías Baltodano Gómez

RECURRENTE: La Casa de los Nietos S.A.

RECURRIDO: Municipalidad de Santo Domingo No. 28-2012 TRIBUNAL DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO Y CIVIL DE HACIENDA. SECCIÓN TERCERA. II CIRCUITO JUDICIAL DE SAN JOSÉ. ANEXO A. Goicoechea, a las nueve horas con diez minutos del tres de Febrero de dos mil doce.- Por apelación de Nombre102929 , mayor, casado, electricista, cédula CED78865, vecino de San Miguel de Santo Domingo, en su condición de apoderado generalísimo sin límite de suma de la sociedad La Casa de los Nietos S.A., cédula jurídica CED78866, conoce este Tribunal de lo resuelto por el Alcalde de Santo Domingo de Heredia, mediante resolución de las nueve horas del nueve de Marzo de dos mil nueve.

Redacta el Juez Baltodano Gómez, y:

CONSIDERANDO:

I. HECHOS PROBADOS

De importancia para la resolución de este caso, se tiene por acreditado lo siguiente:

• 1)Que en fecha 29 de Enero de 2009, la sociedad apelante gestionó ante el gobierno local, certificado de uso de suelo respecto del inmueble catastrado bajo el número de plano Placa17122, a efecto de continuar el trámite para obtener una licencia comercial de Ferretería (f. 2);
• 2)Que en fecha 05 de Febrero de 2009, el Departamento de Catastro, a través de la Dirección de Servicios y Ordenamiento Territorial, comunicó a la recurrente el resultado de su gestión, indicándole: "USO NO CONFORME SEGÚN ZONIFICACIÓN VIGENTE. PROPIEDAD SE ENCUENTRA EN ZONA DE PROTECCIÓN. LOTE PARA USO DE VIVIENDA UNIFAMILIAR SEGÚN DECRETO 25902-MIVAH-MP-MINAE, ARTÍCULO 4 ÁREA MÍNIMA PARA USO COMERCIAL 2 HECTÁREAS." (f. 9, mayúscula y negrita corresponden al original);
• 3)Que en fecha 11 de Febrero de 2009, la recurrente interpuso recurso de revocatoria con apelación en subsidio contra la resolución señalada en el hecho inmediato anterior (f. 10 a 12);
• 4)Que mediante resolución No. 005-09 de las siete horas del 3 de Marzo de 2009, el Departamento de Catastro rechazó el recurso de revocatoria interpuesto (f. 15 a 17);
• 5)Que mediante resolución de las nueve horas del 9 de Marzo de 2009, el Alcalde Municipal rechazó el recurso de apelación planteado (f. 18 a 20);
• 6)Que en fecha 16 de Marzo de 2009, la sociedad apelante interpuso recurso de revocatoria con apelación en subsidio contra la resolución señalada en el hecho inmediato anterior (por referencia f. 22 a 23);
• 7)Que mediante resolución de las once horas del 23 de Marzo de 2009, el Alcalde Municipal rechazó el recurso de revocatoria interpuesto, disponiendo la elevación de los autos a conocimiento de este Tribunal (f. 22 a 23).

II. AGRAVIOS DE LA APELANTE

En su escrito de expresión de agravios (f. 86 a 89), la recurrente señala como motivos de su impugnación, los siguientes: "1) Que mediante resolución de la 9 horas del 9 de marzo del 2009 dictada por la Alcaldía de Santo Domingo, Heredia, se ratificó la denegatoria de un permiso de uso de suelo solicitado por mi representada para instalar una pequeña ferretería en una propiedad de la sociedad.

• 2)Que el suscrito ha presentado los recursos correspondientes ante dicha Municipalidad, siendo que esta mantiene su posición de rechazar el permiso de uso de suelo solicitado por la sociedad bajo mi cargo.
• 3)Que mediante la vía de recurso impropio me he apersonado ante este Tribunal con el fin de presentar recurso de Apelación contra la resolución dictada por la Alcaldía de Santo Domingo, Heredia, ya que la misma es ilegal y no se ajusta a derecho.
• 3)(sic) Que el permiso de uso de suelo se gestionó con el fin de instalar un pequeño negocio familiar de ferretería, en donde la principal actividad que se va a explotar sería de línea pequeña de herramientas e instrumentos pequeños, y no una actividad a gran escala.
• 4)(sic) Se trata de un pequeño negocio destinado sobre todo a la subsistencia familiar y no un negocio de gran envergadura que pueda crear un perjuicio para el ambiente o que pueda llegar a causar molestia a los vecinos.
• 5)(sic) Que la Municipalidad rechazó el permiso fundamentado en la zona (sic) en donde se instalaría la ferretería es una zona de "protección, lote para uso de vivienda unifamiliar, en donde para instalar un comercio se necesita un área de dos hectáreas".
• 6)(sic) Que en la zona donde se pretende instalar la ferretería existen otros negocios que funcionan normalmente y cuyos permisos en ningún momento fueron denegados por la Municipalidad de Santo Domingo de Heredia.
• 7)(sic) Que la resolución de la Municipalidad resulta injusta y violatoria de los derechos de mi representada ya que violenta sus derechos a la igualdad y al libre ejercicio del comercio.
• 8)(sic) Que la mayoría de las propiedades de la zona son pequeñas y que la resolución de la Municipalidad impide abiertamente el libre uso, explotación y uso de la propiedad al establecer que para la instalación de un comercio en la zona se requiere como mínimo de un área de 2 hectáreas.
• 9)(sic) Que soy una persona adulta mayor, que quiere trabajar honradamente y como representante de la sociedad propietaria del inmueble, debo reiterar que nuestro objetivo es trabajar dignamente y contribuir con el progreso del cantón y del país a través de la pequeña empresa. (sic) Que la resolución dictada por la Municipalidad de Santo Domingo mediante la cual se deniega el permiso de uso de suelo es ilegal y violenta abiertamente los derechos de mi representada."

III. DEL RECHAZO DEL RECURSO POR AUSENCIA TÉCNICA DE AGRAVIOS

Tal y como puede observarse de la transcripción literal de lo que la apelante llamó agravios, ninguno de ellos constituye en sentido técnico un agravio. La recurrente se limita a señalar entre otras cosas, que la resolución es ilegal, que violenta sus derechos, que hay otros negocios operando en el lugar donde pretendía abrir una pequeña ferretería y que es una persona de la tercera edad, pero ningún desarrollo hace de tales manifestaciones, que permitan siquiera vislumbrar una posible ilegalidad del acto atacado. Es decir, no indica ni invoca siendo su carga procesal, ningún vicio del acto administrativo de rechazo del certificado de uso de suelo, con lo cual imposibilita el control de legalidad que está llamado a ejercer este Tribunal. En todo caso, recuerde el recurrente que tal y como lo ha señalado este Tribunal en diversos pronunciamientos (entre ellos, el número 416-2010, de las once horas con veinticinco minutos del 8 de Febrero de 2010), "los gobiernos locales deben actuar oportunamente en el ejercicio del poder de policía, utilizando las potestades que el ordenamiento jurídico les ha otorgado para alcanzar sus cometidos" (el destacado no es del original); que en la materia de urbanismo, se concreta en el control de los procesos de urbanización y fraccionamiento, y que se concreta de manera taxativa en el artículo 1 de la Ley de Construcciones, en tanto dispone literalmente:

"Las Municipalidades de la República son las encargadas de que las ciudades y demás poblaciones reúnan las condiciones necesarias de seguridad, salubridad, comodidad, y belleza en sus vías públicas, en los edificios y construcciones que en terrenos de las mismas levanten sin perjuicio de las facultades que las leyes conceden en estas materia a otros órganos administrativos." Por su parte, el "poder de policía" es la competencia que se le reconoce a la Administración, para que, con fundamento en una ley, regule y reglamente una actividad, a fin de asegurar el orden público, la salubridad, la tranquilidad, la seguridad de las personas, así como la organización moral, política y económica de la sociedad; atribución, en virtud de la cual, la imposición de restricciones al goce de los derechos fundamentales, resulta razonable, en tanto su justificación se encuentra precisamente en la consideración de que los derechos fundamentales se encuentran limitados por los de las demás personas, toda vez que deben coexistir con todos y cada uno de los otros derechos fundamentales.

Con lo cual, las medidas que el Estado adopte con la finalidad de proteger la seguridad, la salubridad y tranquilidad, son de interés público social, que se manifiestan por medio del poder de policía, entendida como la facultad reguladora del goce de los derechos y del cumplimiento de los deberes constitucionales. (En este sentido, se pueden consultar las sentencias número 401-91, de las catorce horas del veinte de febrero y 619-91, de las catorce horas cuarenta y cinco minutos del veintidós de marzo, ambas, resoluciones de mil novecientos noventa y uno y 2003-2864, de las quince horas veinte minutos del nueve de abril del dos mil tres, de la Sala Constitucional.)

Debe entonces, clarificarse el contenido de la normativa urbanística, en nuestro ordenamiento jurídico (costarricense.) Primero que nada, se advierte que el vocablo "regulaciones urbanísticas " debe ser entendido en un sentido amplio y no restringido a las regulaciones que en esta materia emanan de un acuerdo municipal; en tanto está referido a la generalidad de los instrumentos de planificación urbanísticas, que derivan de diversas instancias administrativas, y que en doctrina ha sido conceptualizado como "[...] un instrumento, aprobado por un acto del Poder Público, que ordena el territorio, estableciendo previsiones sobre el emplazamiento de los centros de producción y de residencia del modo conveniente para la mejor distribución de la población; regula la utilización del suelo para su destino público y privado y, en especial, su urbanización y edificación, y, al hacerlo, define el contenido del derecho de propiedad y programa el desarrollo de la gestión urbanística." (CARCELER FERNÁNDEZ, Antonio. Introducción al Derecho Urbanístico . Segunda Edición. Editorial Tecnos, S.A. Barcelona. España. 1992. p. 34.)

Así, en el ámbito nacional existen diversas regulaciones urbanísticas, en atención al órgano que le corresponde su adopción y, en consecuencia, al ámbito de cobertura del territorio nacional sobre el que ejerce su aplicación: sea, las de orden nacional y las regionales, de aprobación a cargo del Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica e Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, que contienen las directrices generales de la planificación en esta materia, y finalmente, las locales, cantonales o municipales, que son los que elaboran, tramitan, aprueban y ejecutan las municipalidades. Cuando se utiliza el término "plan regulador ", acepción que es adoptada por nuestra legislación nacional en el artículo 1º de la Ley de Planificación Urbana, que lo define como:

"el Instrumento de planificación local que, define en un conjunto de planos, mapas, reglamentos y cualquier otro documento, gráfico o suplemento, la política de desarrollo y los planes para la distribución de la población, usos de la tierra, vías de circulación, servicios públicos, facilidades comunales, y construcción, conservación y rehabilitación de áreas urbanas"; Popularmente se hace referencia a las regulaciones urbanísticas emanadas de los gobiernos locales; sin embargo, debemos entender que también están comprendidas las regulaciones de los dos primeros órdenes, sea, las nacionales y regionales, en tanto tienen el mismo contenido y cumplen la misma función ordenadora del territorio, a nivel urbano y de determinación de los usos posibles del suelo. Estos cuerpos normativos tienen un contenido específico, sea, la ordenación y planificación del uso del suelo, para la creación de centros urbanos –ciudades, urbanizaciones, proyectos o parques industriales, parques, vías públicas, servicios públicos, etc.- en el ámbito de una circunscripción territorial, sea el cantón o parte de éste; o también a nivel regional, caso del Plan Regional de Desarrollo Urbano, del Gran Área Metropolitana, aprobado mediante Decreto número 3332, del veintiséis de abril de mil novecientos ochenta y dos, y sus reformas; que al momento es la única regulación urbanística en nuestro país dictada a nivel regional; y sin que a este momento, se haya adoptado una regulación de esta índole, a nivel nacional.

Consecuentemente, ello implica la localización, respecto de los edificios públicos, y la zonificación, respecto de la edificación particular. Así, no sólo determina el uso o destino de los lotes, sino también la configuración y extensión de los mismos; la densidad de población, porcentaje del terreno que pueda ser utilizado, el número de plantas, clase y el destino de las edificaciones; todo lo anterior, con sujeción a normas generales uniformes para cada especie de los mismos en toda la zona. Asimismo, orienta la composición arquitectónica de las edificaciones, y regula, en caso de ser necesario, sus características estéticas; competencia que no está de más en señalar, que no ha sido ejercida por el momento en nuestro país (salvo, quizás, en casos muy esporádicos). Están conformados tanto por normas escritas como por gráficos, planos y documentos anexos que ayudan a determinar su contenido, el cual es de carácter absolutamente normativo, lo cual tiene los siguientes efectos: a) regulan las facultades del ejercicio del derecho de propiedad, según la clasificación y calificación de los terrenos en ellos contenidos; b) tienen vigencia indefinida, pero susceptible de ser modificada por ulteriores revisiones; c) su eficacia es "erga omnes", aunque reducida a un determinado territorio o circunscripción territorial, según el grado del mismo (nacional, regional o local), en tanto vincula tanto a la Administración en general, como a los particulares; y d) no puede contener reservas de dispensa.

Es razón de su amplio contenido que los planes reguladores la Ley de Planificación Urbana establece en su artículo 21 cuáles son los principales reglamentos que son instrumentos normativos complementarios de toda regulación urbanística, conocida como "Plan", ya sea nacional, regional o local, a saber:

a.- el de ZONIFICACIÓN: mediante el cual se establecen normas para el uso del territorio, debiéndose recordar que se trata de un concepto básico del urbanismo, consistente en reservar determinadas zonas de un territorio para necesidades o funciones concretas; y abarca desde la creación de zonas industriales hasta la fijación de zonas residenciales, político-administrativas, zonas deportivas, zonas verdes, de protección especial ambiental y otras (CALVO MURILLO, Virgilio, "Derecho Urbanístico: Fundamentos e Instituciones", Revista Judicial, Año II, No. 5, Poder Judicial de Costa Rica, Setiembre de 1977, p. 92.) Es el primero, y tal vez más importante reglamento que debe acompañar a todo plan urbanístico, de conformidad con el artículo 21 inciso 1) de la Ley de Planificación Urbana, toda vez que, como su nombre lo indica, le corresponde la ordenación y determinación del uso del suelo, con vistas a un uso racional de la tierra y para asegurar condiciones y calidades ambientales de vida satisfactoria, con lo cual, condiciona el uso de la propiedad inmobiliaria, mediante la delimitación de áreas, según la categorización adoptada.

(BANDEIRA DE MELLO, Celso Antonio. Figuras jurídicas del planeamiento urbano en el Brasil. En: Derecho y Planeamiento Urbano. Editorial Universidad, Buenos Aires. Argentina. 1983. pp. 388 y 389.) De esta suerte, el régimen urbanístico del derecho de propiedad no es uniforme por el mero hecho de quedar el suelo sujeto al planeamiento, sino que difiere según el tipo de suelo en que resulta clasificada la finca de que se trate; lo cual evidencia la importancia de la zonificación. (CARCELLER FERNÁNDEZ, Antonio. Instituciones de Derecho Urbanístico . Quinta edición. Editorial Montecorvo, S.A. Madrid, España. 1992. p. 333.) Así, a partir de esta regulación se establece la definición exacta de los usos posibles (permitidos) en cada zona, con la consecuente incidencia en el derecho de la propiedad; al condicionar dónde se puede y se debe residir, dónde se puede comerciar, dónde se han de prestar los servicios, dónde se ha de poder hacer la industria, y dónde se ha de poder recrear y entretener; lo cual nos lleva a considerar la seriedad con que debe ser formulada, que requiere, no sólo criterios de oportunidad y conveniencia, sino sobre todo técnicos y objetivos.

Queda claro que el contenido del estatuto del suelo determina el ámbito del dominio y condiciona su ejercicio, diversificándose en situaciones favorecedoras de la iniciativa privada, y asimismo, establece vinculaciones que restringen su ejercicio. La función de clasificación del suelo para el establecimiento del régimen jurídico correspondiente incumbe al Plan General, del cual, el reglamento de zonificación forma parte; el cual, debe de contener la clasificación y calificación urbanística del suelo. Por clasificación debe entenderse la categoría o tipo de suelo (urbano, urbanizable, programado o no programado y no urbanizable, industrial, de reserva o para la protección ambiental, residencial, institucional, etc.) según su destino urbanístico básico; la calificación aplica para designar la subdivisión de esos tipos de suelo en zonas caracterizadas por específicos contenidos o aprovechamientos urbanísticos; y en este sentido, va ligada a la técnica de la zonificación, que nace cuando se tiende a separar la edificación destinada a residencia de las instalaciones industriales.

Queda claro que las regulaciones contenidas en el reglamento de zonificación vienen a coadyuvar en el delineamiento del contenido del derecho de propiedad, en tanto el contenido del mismo es el resultado del régimen constitucional y legal de la propiedad, en tanto no es un derecho absoluto, sino sujeto a regulaciones en virtud del reconocimiento del elemento fundamental de la función social de la propiedad, y de las contingencias de la convivencia urbana. La legitimidad de las regulaciones o limitaciones contenidas en las normas de zonificación está condicionada a los siguientes principios: a) sólo componen la zonificación, las normas que tengan carácter general, sea, que abarquen una categoría de bienes, también calificados por su ubicación espacial, en tanto que tal ubicación no sea singularizadora, y b) las regulaciones de zonificación no pueden ser ilimitadas, en tanto debe de preservar el núcleo esencial del derecho de propiedad (de uso, disfrute, gozo y disposición, no en sentido irrestricto); caso contrario se estará ante una supresión del derecho, sea una expropiación.

De manera que, la zonificación no puede conllevar la anulación o paralización de las manifestaciones del derecho de propiedad, que en modo alguno deben de confundirse con las expresiones o significado patrimonial de la propiedad. Sólo existe obligación de indemnizar por la imposición de estas medidas cuando alcancen el núcleo esencial de este derecho, definido por la jurisprudencia constitucional en la posibilidad de realizar algún tipo de explotación en el bien, tal vez, no el querido por su titular. De tal suerte, serán legítimas las limitaciones que se impongan a la propiedad que permitan al propietario la posibilidad de explotar "normalmente" el bien, salvo, claro está, la parte o función afectada por la limitación impuesta por el Estado, con lo cual se respeta el uso natural del bien, al mantenerse su valor como medio de producción o valor económico en el mercado. (En este sentido, entre otras, véanse las sentencias número 0796-91, de las quince horas diez minutos del veintiséis de abril de mil novecientos noventa y uno; número 5893-95, de las nueve horas cuarenta y ocho minutos del veintisiete de octubre de mil novecientos noventa y cinco, y número 2345-96, de las nueve horas veinticuatro minutos del diecisiete de mayo de mil novecientos noventa y seis.) Así lo señaló la Corte Plena en relación con las limitaciones a imponer a la propiedad cuando traspasan el límite señalado, en sesión extraordinaria del dieciséis de junio de mil novecientos ochenta y tres:

"[...] es decir «limitaciones» como las llama el artículo 45, pero no despojo de la propiedad privada ni privación de un atributo primario del dominio, porque impedir el goce de los bienes equivale, al menos en este caso, a una forma de expropiación sin el requisito de previa indemnización que ordena la Carta Política." En igual sentido se pronunció la Sala Constitucional en las citadas sentencias número 5097-93 y 2345-96; bajo las siguientes consideraciones:

"IV.) Para la Sala los límites razonables que el Estado puede imponer a la propiedad privada, de acuerdo con su naturaleza, son constitucionalmente posibles en tanto no vacíen su contenido. Cuando ello ocurre deja de ser ya una limitación razonable para convertirse en una privación del derecho mismo" (sentencia número 5097-93, supra citada); "Es decir, pueden limitarse los atributos de la propiedad, en tanto el propietario reserve para sí la posibilidad de explotar normalmente el bien, excluida claro está, la parte o la función afectada por la limitación impuesta por el Estado. Fuera de estos parámetros, si el bienestar social exige sacrificios de uno o de algunos únicamente, debe ser indemnizado, lo mismo que ocurre cuando el sacrificio que se impone al propietario es de tal identidad, que lo hace perder en su totalidad el bien. Así, la limitación a la propiedad resiste el análisis constitucional, cuando la afectación a los atributos esenciales de la propiedad que son aquellos que permiten el uso natural de la cosa dentro de la realidad socio-económica actual, no hace desaparecer la naturaleza del bien o haga imposible el uso de la cosa, porque el Estado imponga requisitos de autorización o de aprobación tan complejos que impliquen de hecho, la imposibilidad de usufructuar el bien" (sentencia número 2345-96, supra citada).

Es así como, el artículo 24 de la Ley de Planificación Urbana, determina el contenido de estos reglamentos de la siguiente manera: a) la determinación de los usos de la tierra; b) lo relativo a la localización, altura y área de construcción de las edificaciones; c) la superficie y dimensiones de los lotes, lo cual tiene directa incidencia en la determinación de la densidad de la tierra; d) el tamaño de los retiros, patios y demás espacios abiertos, y cobertura del lote por edificios y estructuras; e) la provisión de espacio para estacionamientos, carga y descarga de los vehículos fuera de las calles; f) tamaño, ubicación y características de los rótulos o anuncios publicitarios; y g) cualquier otro detalle arquitectónico o urbanístico relativo al uso del suelo, cuya regulación tenga interés para la comunidad local. Por tal motivo, resulta obligado reservar las zonas que tienen una especial afectación en razón de su uso, tales como las que están cerca de los aeropuertos, las que tienen una afectación por protección de los patrimonios forestal e histórico y arquitectónico, o patrimonio natural del Estado, que derivan de los artículos 50 y 89 de la Constitución Política, según lo ordena el artículo 25 de la Ley de Planificación Urbana; b.- el de FRACCIONAMIENTO y URBANIZACIÓN: que conforme al artículo 32 de la Ley de Planificación Urbana, pretende determinar bajo qué condiciones una municipalidad ha de permitir o regular el fraccionamiento y los proyectos de urbanizaciones en su jurisdicción, para lo cual se disponen requisitos correspondientes al acceso a la vía pública, cesión de áreas para uso público, normas para construcción de calles y aceras, pavimentos, cañerías, drenajes pluviales y sanitarios, electrificación y alumbrado público, entre otros.

En este sentido debe resaltarse la importancia para el Derecho Urbanístico del control de las acciones de fraccionamiento , lo cual no ofrece duda alguna. Al respecto, señala el Tribunal Superior Contencioso Administrativo:

“IV.- De lo dicho, cabe insistir, que el control del desarrollo urbano como competencia de las municipalidades, implica tanto la potestad de dictar planes reguladores, pero sobre todo, implica la competencia para “controlar” el fraccionamiento de terrenos por medio de los mismos planes reguladores y con el otorgamiento del correspondiente visado municipal al plano respectivo, tal y como lo expresa el numeral 33 de la citada Ley de Planificación Urbana. En el mismo orden de cosas, según el artículo 10 inciso 2) de la Ley de Planificación Urbana, corresponde a la Dirección de Urbanismo del Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, visar los planos correspondientes en cuanto a proyectos de urbanización o fraccionamiento para efectos de urbanización en forma previa a la aprobación municipal (artículo 33 ibídem). Se trata de una competencia que se traduce en una función de control por parte de la Dirección de Urbanismo en relación con la planificación y control urbanístico de las municipalidades (artículos 7, inciso 3) y 9 de la supra indicada ley.

Se convierten en asesores o vigilantes pudiendo informar o bien hasta denunciar a las Municipalidades, respecto de una eventual infracción a la ley o al plan regulador local, pudiendo incluso emitir un acto de suspensión de determinada obra, en la que se hubiere comprobado la infracción a la ley en materia de urbanismo. Según el artículo 36, inciso b) ibídem, las municipalidades no pueden otorgar los respectivos visados a planos para proyectos urbanísticos en áreas sujetas a control cuando no cuenten con el permiso de rigor (visado de la Dirección de Urbanismo).” (Sección Tercera, Tribunal Superior Contencioso Administrativo, sentencia número 791-2002 de las diez horas diez minutos del veintisiete de setiembre del año dos mil dos.) (El resaltado no es del original.)

Y es que, en efecto, el omitir los controles (visados) para efectos de fraccionamiento es una de las formas más comunes y peligrosas de burlar los estándares urbanísticos y dar al traste con todos los instrumentos de regulación en la materia, lo que provoca serias consecuencias. Entre éstas, podemos citar la imposibilidad de planificar y suministrar servicios básicos, la construcción de conjuntos de vivienda en zonas de alto riesgo por emergencias naturales o la edificación en zonas que por sus características no deben ser destinadas a construcciones, por ser de recarga acuífera o tener un alto valor desde el punto de vista ambiental; solo por citar algunos ejemplos; c.- el MAPA OFICIAL: que conforme al artículo 1 de la Ley de Planificación Urbana, "es el plano o conjunto de planos en que se indica con exactitud la posición de los trazados de las vías públicas y áreas a reservar para usos y servicios comunales"; cuyo contenido se regula en los artículos 42 y 43 de la citada Ley:

"Artículo 42.- El reglamento del Mapa Oficial establecerá las normas sobre reservas, adquisición, uso y conservación de las áreas necesarias para vías, parques, plazas, edificios y demás usos comunales, expresando la localización y el tamaño de las ya entregadas al servicio público y de las demarcadas solo preventivamente." "Artículo 43.- El Mapa Oficial, junto con los planos o el catastro que lo complemente, constituirá registro especial fehaciente sobre propiedad y afectación a dominio público de los terrenos o espacios ya entregados a usos públicos”; d.- el de RENOVACIÓN URBANA: cuyo contenido está determinado en los artículos 51 permite de la Ley de referencia, de la siguiente manera:

"Artículo 51.- El Reglamento de Renovación Urbana contendrá las regulaciones que localmente se adopten para conservar, rehabilitar o remodelar las áreas urbanas defectuosas, deterioradas o en decadencia, tomando en cuenta la inconveniente parcelación o edificación, la carencia de servicios y facilidades comunales, o cualquier otra condición adversa a la seguridad, salubridad y bienestar generales"; Como puede observarse, este resulta de trascendental importancia, sobre todo tratándose de la protección del patrimonio histórico arquitectónico, o para la salvaguarda de la seguridad de los habitantes de un barrio; e.- y finalmente, el de CONSTRUCCIONES; que pretende regular técnicamente todos los requisitos que debe cumplir cualquier tipo de construcción conforme a la definición del concepto dada en el artículo 1 de la Ley de referencia, que la tiene como "toda estructura que se fije o se incorpore a un terreno; incluye cualquier obra de edificación, reconstrucción, alteración o ampliación que implique permanencia." Así, su objetivo es fijar las normas para la planificación, diseño y construcción de edificios, calles, campos deportivos, instalaciones industriales y de maquinaria y todas aquellas obras adicionales a éstas, en todo lo relativo a la arquitectura, ingeniería civil, eléctrica, mecánica o sanitaria, con el fin de fomentar, asegurar y proteger la salud, economía, comodidad y bienestar común mediante requisitos que garanticen en tales obras su solidez, estabilidad, seguridad, salubridad, iluminación y ventilación adecuadas.

Las regulaciones urbanísticas, que según se indicó, comprenden un conjunto muy variados de normas; producto de la acción de las diversas entidades públicas que intervienen en esta materia; de donde encontramos, normas legales, normas de carácter reglamentario con valor ley (ley en sentido material), y por supuesto, normas reglamentarias. De tal suerte, que bien podemos concluir, que nuestro ordenamiento jurídico urbanístico está conformado por normas de distinta naturaleza, precisamente en virtud de dos factores importantes, en primer lugar, por el órgano o institución de la que dimana (sea, la Asamblea Legislativa, el Poder Ejecutivo o Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, o las municipalidades); y en segundo lugar, y como derivado del anterior, él ámbito de cobertura de la regulación, sea, de vinculación nacional, regional o local. Así, las regulaciones urbanísticas de orden legal no resultan un problema jurídico, ni en la doctrina, ni en la jurisprudencia, toda vez que las mismas son legítimas, siempre y cuando se aprueben mediante votación calificada, esto es, con el voto mínimo de treinta y ocho diputados, en razón de su contenido; en los términos previstos en el párrafo segundo del artículo 45 de la propia Constitución Política, en tanto de ellas, se imponen limitaciones de interés social.

No está de más reiterar que este requisito de votación calificada no es meramente formal, sino sustancial, en cuanto implica el necesario consenso entre las diversas fracciones de los partidos políticos que integran la Asamblea Legislativa. Por ello, no hay mayor discusión acerca de la legitimidad y rango normativo de la Ley de Planificación Urbana, que cumple a cabalidad con el requisito constitucional, al haber sido aprobada en cumplimiento del requisito constitucional. Ahora bien, en tanto las regulaciones urbanísticas constituyen un conjunto de normas heterogéneas, precisamente por derivar de diversas instancias públicas, y en consecuencia, como manifestación de diversas instancias del poder público (Poder Legislativo, poder Administrativo y poder local). Es nuestro criterio, que el análisis de estas regulaciones debe partir del contenido del artículo 45 constitucional, cuyo párrafo segundo legitima el establecimiento de limitaciones de interés social a la propiedad, siempre y cuando las mismas sean establecidas mediante ley calificada, requisito sustancial y no formal, al implicar el consenso legislativo para su adopción.

En este sentido, tal y como lo ha considerado la Sala Constitucional en su jurisprudencia, las limitaciones y regulaciones de orden urbanístico son de interés social, en tanto se imponen precisamente para facilitar la convivencia en sociedad, y se traducen en impedimentos u obligaciones para el propietario, y que en su mayoría, tienen un origen bastante antiguo en nuestro ordenamiento jurídico, al derivar -muchas de ellas- de disposiciones del Código Civil, que data de mil ochocientos ochenta y ocho. La jurisprudencia constitucional ha reconocido dos tipos interés social que legitiman -o justifican- la imposición de limitaciones a la propiedad: estos son las relativos a la protección del ambiente y las de orden urbanístico, estas últimas, a partir del desarrollo que se hace en la sentencia número 4205-96, supra citada. De manera, que en sentido estricto, debiera de estimarse que los planes urbanísticos -todos en general, sea los de ámbito nacional, regional y local-, en razón de su contenido, tienen el rango normativo de leyes en sentido material, toda vez que impone obligaciones, deberes y limitan derechos, en particular el ejercicio del derecho de propiedad, tal y cual lo señala el jurista argentino Edgardo O. SCOTTI :

"Un plan para determinado núcleo urbano implica no sólo establecer políticas destinadas a la adecuada organización de las actividades en el espacio, sino significa orientar y condicionar las acciones de los sectores públicos y privados mediante la utilización de instrumentos jurídicos que, mediante estímulos, exigencias o prohibición es, delimitan el ejercicio del derecho de propiedad y las demás funciones y usos que pueden desarrollarse en el ámbito urbano."(Derecho y Planeamiento Urbano.Editorial Universidad, Buenos Aires. Argentina. 1983. p. 77.)

A este respecto, no queda duda de la directa incidencia de los planes urbanísticos sobre el ejercicio de los derechos fundamentales de la propiedad privada y de la libertad de empresa, en tanto del contenido de sus regulaciones, se infiere también el desarrollo de la industria y comercio (artículos 45 y 47 de la Constitución Política), así como la consiguiente tutela de otro derecho fundamental, sea, la de un ambiente ambiente y ecológicamente equilibrado (artículo 50 de la Constitución Política); tal y como lo consideró la Sala Constitucional en sentencia número 5303-93:

"... la limitación a la propiedad impuesta por un plan regulador es constitucionalmente posible, debido a que el derecho de propiedad no es ilimitado, antes bien, existe un marco general dentro del que puede actuar el propietario y que debe ser compatible con el contenido constitucional de ese derecho. Por lo expresado, a juicio de este Tribunal, la limitación impuesta, en tanto ajustada a un plan regulador vigente, no violenta como se sugiere en el recurso el artículo 45 de la Constitución Política, en tanto ese plan regulador no desconstitucionalice la propiedad privada que se vea afectada por ese instrumento. A contrario sensu, si las limitaciones exceden los parámetros mínimos de razonabilidad y proporcionalidad, resultarían contrarias a la Constitución Política.".- Así, se ha estimado que el contenido que se impone en los diversos planes urbanísticos -en su completa dimensión, sea los nacionales, regionales y locales- es acorde con la exigencia constitucional, por derivar de una disposición legal –la Ley de Planificación Urbana-, que sí fue aprobada en cumplimiento del condicionante constitucional –dos tercios del total de los miembros de la Asamblea Legislativa-, en virtud de lo cual, esa legitimación se transfiere a los mismos.

Y aunando a lo anterior, debe considerarse que, los planes regionales, en este caso, el Plan Regional de Desarrollo Urbano, del Gran Área Metropolitana, tiene ese carácter en virtud de expreso mandato legal, conforme al artículo 64 de la Ley de Planificación Urbana, en tanto indican textualmente:

"Artículo 64.- El Plan Regulador Metropolitano, sus reglamentos y las enmiendas respectivas, adquirirán fuerza de ley para todas las municipalidades del circuito que haya acordado su adopción."El resaltado no es del original.)

Finalmente, respecto de los planes reguladores municipalidades, podemos defender este valor –de ley en sentido material - con base en los siguientes motivos: a) en razón de su contenido , que impone obligaciones para los propietarios y limitaciones a la propiedad, según se indicó anteriormente; b.) en razón de su procedimiento reforzado de aprobación , que constituye una manifestación de la democracia directa; en tanto para la aprobación de estas regulaciones, se requiere, como requisito esencial, la celebración de una audiencia oral y pública, en los términos previstos en el artículo 19 de la Ley de Planificación Urbana; y asimismo, el plan se adopta e impone mediante acuerdo del Concejo municipal, órgano deliberativo de los municipios; y c) por equiparación legal, de lo dispuesto en el transcrito artículo 64 de la Ley de Planificación Urbana. Ergo, si una ordenación urbanística a nivel regional adquiere el rango de ley para la Municipalidad que lo adopta, y ello es por acuerdo del Concejo, lo propio es que también esa condición la adquiera el que ha sido gestado por el propio municipio y rige únicamente su circunscripción territorial.

En todo caso, nuestro Tribunal Constitucional, ha señalado de manera clara y precisa, que los planes reguladores, no obstante ser regulaciones reglamentarias emanadas de las municipalidades, tienen el rango normativo de las leyes en sentido material. En tal sentido pueden consultarse las sentencias número 2006-13330, de las diecisiete horas treinta y tres minutos del seis de diciembre del dos mil seis; 2007-5575; de las quince horas veinticuatro minutos del veinticinco de abril del dos mil siete y 2008-18438, de las diecisiete horas cincuenta y seis minutos del once de diciembre del dos mil ocho." Ahora bien, no debe perderse de vista en razón de lo hasta aquí señalado, que sin importar la fecha de adquisición e inscripción de un inmueble, al gestionarse un certificado de uso de suelo, la normativa aplicable es la que se encuentre vigente en ese momento y por ello, es jurídicamente posible, tal y como acaeció en el asunto bajo examen, que aún y cuando la fecha de adquisición e inscripción de la finca es anterior al Plan Regulador, si al momento de solicitar el certificado de uso hay un Plan Regulador vigente o el anterior ha sido modificado, será bajo el texto de las nuevas reglas que deberá solicitarse, tramitarse y resolverse todo lo relacionado con el mismo.

Lo anterior es así, por cuanto el otorgamiento de un certificado de uso de suelo, en modo alguno constituye un acto generador de derecho subjetivo, pues tal y como lo ha señalado esta Sección del Tribunal, el certificado uso de suelo "es un instrumento de derecho urbanístico en el que se consigna la zonificación establecida en el Plan Regulador. En algunos países, como es el caso de España (Ley del Suelo Nº 8/2007 de 28 de mayo), no existe este instrumento, razón por la cual la administración urbanística controla el cumplimiento de la zonificación al extender la correspondiente licencia. No ocurre lo mismo en Costa Rica, en que el certificado de uso de suelo tiene existencia autónoma , en tanto el mismo es requisito no solo para levantar una edificación, sino también para variar el uso de una ya levantada y autorizar determinadas actividades en ella. La autonomía del certificado de uso de suelo respecto de licencia fue establecida con toda claridad en el voto de la Sala Constitucional Nº 4336-99 del 04 de julio de 1999 en que indicó:

“(…)el sentido de las normas citadas es evidente: la expedición del certificado de suelo no puede asimilarse a una licencia de construcción, puesto que su valor se constriñe a definir la vocación del inmueble dentro del plan general vigente…” (Destacado en negrita corresponde al original. Resolución No. 1269-2009 de las dieciséis horas treinta minutos del veintiséis de Junio del dos mil nueve).

IV. COROLARIO

Por lo expuesto, siendo que la recurrente omitió -siendo su carga procesal- expresar los motivos concretos por lo cuales la resolución atacada es contraria a Derecho, se impone el rechazo del recurso y en consecuencia, la confirmación del acto impugnado.

POR TANTO

Se confirma el acto impugnado, sea la resolución de las nueve horas del nueve de Marzo de dos mil nueve, emitida por el despacho del Alcalde Municipal. Se da por agotada la vía administrativa.

Nombre66641 Nombre24439 Elías Baltodano Gómez