Annulment of municipal charges for plan approvals and certificates without technical study or legal authorizationAnulación de cobros municipales por visados y certificaciones sin estudio técnico ni habilitación legal

**III.- ON THE MERITS OF THE CASE:** As indicated above, the matter under analysis concerns the amounts that the Municipal Council set in 2008, effective from their publication, i.e., January 12, 2009 (f. 2), for the concepts of approvals of cadastral plans (visados de planos catastrados), land-use certificates (certificaciones de uso de suelo), literal certifications (certificaciones literales), as well as exemption forms and sworn declarations (formularios de exoneración y declaración jurada). For better organization of the issues to be analyzed, the Court deems it useful to address the following aspects, which, in addition to encompassing the parties' positions, allow us to explain the reasons why this Chamber hears the matter and resolves as it does. The first aspect we will address is related to the nature of the challenged act and this Court's competence to review its legality; the second point will concern the absence of technical criteria at the time the challenged agreement was issued; and the last aspect will be limited to the legal analysis of charges for municipal services. 1) Nature of the challenged act and competence of this Court: In order to avoid confusion regarding the nature of the challenged agreement, this Collegiate Body deems it advisable to make clear to the parties that, in the case under study, we are not dealing with a regulatory act, the legality review of which falls outside the scope of competence of this Improper Hierarchical Superior, as provided for in Article 154(d) of the Municipal Code, but rather an act of general scope, setting amounts to be charged to the administered parties for carrying out various procedures before the Local Government, with the appellant being directly affected by the individual application of said agreement (proven facts Nos. 3 and 4). Now then, it is necessary to remember that the Contentious-Administrative Court, when acting as a biphasic improper hierarchical superior of Local Governments pursuant to Article 173 of the Political Constitution, does so as a comptroller of legality over a significant number of formal conducts—administrative acts—adopted by the referred territorial entities, from which only those expressly provided for by the legislator must be excluded—as occurs with Articles 154 and 155, both of the Municipal Code—without being able to expand or reduce them, under penalty of violating the Principles of Legality and Legal Reserve. From this perspective, since this involves the challenge of an act of general scope—not regulatory—applied directly to the appellant, the competence of this Chamber to conduct the legality review of the challenged agreement is unquestionable. 2) On the absence of technical criteria: As can be clearly seen, in the publication of the agreement made by the Local Government, nothing is recorded regarding the existence of a study or technical criterion supporting the amounts set by the Municipal Council (see the only unproven fact). In fact, it is not until the moment the Municipal Council resolves the extraordinary motion for review that mention is made of official letter AT-071-2011 of July 8, 2011, issued by the Tax Administrator, in which he states that "the change was based on a cost study" (f. 16 to 18), but that study not only does not appear in the record, but the referred official letter only mentions it without providing it. Thus, as indicated supra, the existence of a serious study for setting the amounts approved by the Municipal Council has not been proven in the record. 3) On the charges for municipal services: This Court observes that, in the appealed agreement, official letter AT-071-2011 of July 8, 2011, issued by the Tax Administrator of the Local Government, is transcribed, in which reference is made to various articles that, in the opinion of the referred official, authorize said territorial entities to charge for the services they provide. Thus, the agreement under review states that "... in accordance with Article 74 of the Municipal Code, Municipalities are authorized to charge prices for the services they provide, and the motion was based on the regulations set forth in Articles 17(a), 44, and 45 of the Municipal Code and General Law of Public Administration, No. 6227." (f. 16). Later in the cited agreement, under the title legal framework for the charge, Articles 3, 4, and 13(a) and (b), all of the Municipal Code, are indicated (see f. 17 to 18). For this reason, we will analyze whether the cited regulations apply to the specific case in the terms argued by the Municipal Council, or whether, on the contrary, as the appellant argues, they have been violated, and with them the Principle of Legality and Legal Reserve. As noted above, the Local Government cites in its support Articles 3, 4, 13(a) and (b), 17(a), 44, 45, and 74, all of the Municipal Code, and although the General Law of Public Administration is mentioned, no specific article is cited from it. The indicated regulations are transcribed below, with the exception of Article 74 of the Municipal Code, which will be examined separately for the reasons indicated in this resolution. The regulations under discussion state:

Article 3: "The territorial jurisdiction of the municipality is the respective canton, whose capital is the seat of the municipal government.

The government and administration of cantonal interests and services shall be the responsibility of the municipal government.

The municipality may exercise municipal competencies and invest public funds with other municipalities and Public Administration institutions for the fulfillment of local, regional, or national purposes, or for the construction of public works of common benefit, in accordance with the agreements it signs for this purpose." As can be observed, the regulation makes express reference to the territorial circumscription where each Municipality shall exercise its competencies, authorizing it—via Agreement—to invest public funds in association with other Public Administrations—municipal or otherwise—for the fulfillment of its local, regional, or national purposes, and even for the construction of public works. Therefore, this Chamber considers that the transcribed regulation cannot in any way be considered authorizing for the amounts the Municipality intends to charge and that are challenged here.

Article 4: "The municipality possesses the political, administrative, and financial autonomy conferred upon it by the Political Constitution. Its powers include the following:

• a)Issuing autonomous regulations of organization and service, as well as any other provision authorized by the legal system.
• b)Approving its budgets and executing them.
• c)Administering and providing municipal public services.
• d)Approving municipal taxes (tasas), prices (precios) and special assessments (contribuciones municipales), as well as proposing draft laws for municipal tax rates (tarifas de impuestos municipales).
• e)Collecting and administering, in its capacity as a tax administration, municipal taxes and other municipal revenues.
• f)Concluding, with national or foreign persons or entities, pacts, agreements, or contracts necessary for the fulfillment of its functions.
• g)Calling the municipality to popular consultations for the purposes established in this Law and its Regulations." This regulation, as can be seen, has several subsections, each of which makes specific reference to the various powers that Municipalities have. Perhaps a couple of subsections—c and d—could be considered related to the subject matter of this proceeding. However, since no interpretation or explanation of the referred article is provided in the challenged agreement, this Collegiate Body cannot analyze the eventual reasoning that the Local Government made regarding the application of this regulation to the specific case. In any case, even though the subsections pointed out by this Court—not by the Municipality—could, as indicated, be related to the subject under study, it is true that they alone do not contain a specific authorization to charge for the approvals of cadastral plans, land-use certificates, literal certifications, as well as exemption forms and sworn declarations, in the manner that the Local Government seems to understand. It is worth noting that later, when analyzing Article 74 of the Municipal Code, this type of authorization will be explored in greater depth, and what is indicated at that time regarding the cited Article 74 will be applicable to the referred subsections of Article 4.

Article 13(a) and (b): "The powers of the council are:

• a)Setting the policy and development priorities of the municipality, in accordance with the government program registered by the municipal mayor for the period for which he was elected and through the participation of residents.
• b)Approving the budgets and approving the special assessments, taxes, and prices charged for municipal services, as well as proposing municipal tax bills to the Legislative Assembly." Of the above article, perhaps subsection b) is the one most closely related to the matter being discussed. However, regarding this article, this Chamber is also unaware of what the Municipal Council's reasoning was for considering that it authorized charging the challenged amounts in the intended manner. For this reason, the comments on the charging authorization for taxes and public prices (precios públicos) made in this resolution when analyzing Article 74 of the same regulatory body should be understood as applicable to Article 13(b) of the Municipal Code.

Article 17(a): "The municipal mayor shall have the following powers and duties:

• a)Exercising the functions inherent in the condition of general administrator and head of municipal departments, overseeing the organization, operation, coordination, and faithful compliance with municipal agreements, laws, and regulations in general." Regarding this article, it is evident that it expressly alludes to the scope of competence of the Mayor as administrator and head of the different administrative units under his charge, but its application to the specific case, i.e., why this regulation is considered authorizing for the amounts set by the Council, is not understandable to this Court, since the regulation clearly has nothing to do with the substantive matter being analyzed.

Article 44: "The agreements of the Council originating from the initiative of the municipal mayor or the councilmembers shall be adopted following a motion or written draft signed by the proponents.

The agreements shall be adopted following the opinion of a Commission and subsequent deliberation; only the opinion proceeding may be dispensed with by means of a qualified vote of those present." The referred article regulates the procedure to be followed by the Municipal Council for issuing the agreements it intends to adopt, and clearly contains no authorization for setting the amounts that the Local Government intends to charge for the concepts of approvals of cadastral plans, land-use certificates, literal certifications, as well as exemption forms and sworn declarations.

Article 45: "By a vote of two-thirds of all members, the Council may declare its agreements as definitively approved." This particular regulation refers, as can be seen, to the majority required for the Council itself to declare its agreements as "definitively approved," and nowhere therein is the possibility of charging what the Local Government intends authorized in the slightest. Thus, this Chamber does not understand, given the lack of reasoning in the agreement, how the local entity considers the referred article applicable to the specific case. Now, due to the importance that both the Municipality and the appellant attribute to it for the case under study, we will proceed to analyze separately Article 74 of the Municipal Code, which literally states:

Article 74: "For the services it provides, the municipality shall charge taxes and prices (tasas y precios) which shall be set taking into consideration their cost plus a ten percent (10%) profit for their development. Once set, they shall enter into force thirty days after their publication in La Gaceta.

Users must pay for the services of public lighting, cleaning of public roads, separate collection, transportation, valorization, treatment, and adequate final disposal of ordinary waste, maintenance of parks and green areas, municipal police service, and any other urban or non-urban municipal service that is established by law, insofar as they are provided, even if they do not demonstrate an interest in such services.

In the specific case of ordinary waste, municipalities are authorized to establish the tariff model that best adjusts to the reality of their canton, provided that it includes the costs, as well as the future investments necessary to achieve an integrated waste management system in the municipality and to fulfill the obligations established in the Law for Integrated Waste Management, plus a ten percent (10%) profit for its development. Municipalities are empowered to establish differentiated tariff systems, surcharges, or other incentive and sanction mechanisms in order to promote that users separate, classify, and adequately deliver their ordinary waste, in accordance with the provisions of Article 39 of the Law for Integrated Waste Management.

Furthermore, taxes shall be charged for the services and maintenance of parks, green areas, and their respective services. The amounts shall be set taking into consideration the effective cost of what is invested by the municipality to maintain each of the urban services. Said amount shall be increased by a ten percent (10%) profit for its development; such sum shall be charged proportionally among the taxpayers of the district, according to the value of the property. The municipality shall calculate each tax annually and charge it in quarterly installments on the outstanding balance. The municipality is authorized to issue the corresponding regulation governing how to proceed to organize and charge each tax." (Bold highlighting is ours).

Because the transcribed regulation makes express reference to terms such as tributes, imposts, taxes, special assessments, and public price, this Chamber considers it relevant to recall that, regarding them, this Court has stated:

"VI. ON THE DIFFERENCE BETWEEN TRIBUTE, FEE (CANON), AND PUBLIC PRICE. Before examining the case in question, it is considered necessary to make a series of conceptual precisions regarding the concept of tribute, fee, and public price, in order to clarify more properly the grounds for nullity alleged against the challenged decrees. This aspect has been addressed by the Constitutional Chamber of the Supreme Court of Justice, in judgment 2006-009179, at sixteen hours thirty-six minutes on June twenty-eighth, two thousand six, when differentiating what is related to the tribute and the fee:

" B) On the legal nature of the "environmental fee for discharges (canon ambiental por vertidos)" created in the challenged Regulations.- The fee, as the consideration payable by the private party for the use or exploitation of a public domain asset, certainly escapes the concept of tribute, which is an imposition by the State, without a promise or guarantee that the private party will receive a clear and direct benefit for it. Thus, tribute and fee are two very different concepts. The principles outlined in tax matters apply to tributes, but not to the fee. Therefore, for the resolution of this matter, it is fundamentally important to classify the type of pecuniary obligation being challenged, since its constitutionality or lack thereof will depend on that differentiation. Let us first recall a bit of the legal nature of tax burdens, to then focus on the challenged obligation. In a generic sense, from the perspective of financial law doctrine, a tribute is a mandatory payment, commonly in money, demanded by the State by virtue of its power of imperium and which gives rise to legal relationships under public law. Costa Rican legal doctrine has traditionally followed the most generalized position regarding the definition of the concept of tribute and its tripartite classification: imposts, taxes, and special assessments, a classification that is established in the law as follows:

"Impost (Impuesto) is the tribute whose obligation has as its generating event a situation independent of any state activity related to the taxpayer.

Tax (Tasa) is the tribute whose obligation has as its generating event the effective or potential provision of a public service individualized for the taxpayer; and whose proceeds must not have a destination unrelated to the service that constitutes the reason for the obligation. The consideration received from the user in payment for services not inherent to the State is not a tax.

Special assessment (Contribución especial) is the tribute whose obligation has as its generating event benefits derived from the execution of public works or state activities, carried out in a decentralized manner or not; and whose proceeds must not have a destination unrelated to the financing of the works or activities that constitute the reason for the obligation" (Article 4 of the Code of Tax Rules and Procedures).

When dealing with a tribute—whether imposts, taxes, or special assessments—the relationship between the administered party (called taxpayer) and the Administration occurs by virtue of the exercise of taxing power and no contract is involved. Likewise, the taxpayer does not receive direct consideration for the payment of the tribute other than the right to the proper functioning of public functions and services. Meanwhile, when dealing with the charging of a fee, the relationship between the administered party and the Administration occurs by virtue of a contract, with the former receiving the concession or permit to use and/or exploit a public domain asset in exchange for monetary consideration called a fee. This pecuniary obligation is charged by the Administration not only by virtue of the fact that a public asset is being utilized, but by virtue of the expenses it must incur to ensure the proper use of that asset. In this way, the concessions and permits granted by the Administration to the administered parties are linked to the obligation of the latter to pay a certain pecuniary sum, an obligation that doctrine calls a fee. Therefore, a fee is not a tribute, nor do the constitutional principles in tax matters apply to it; the fee is not a tribute and as such, it departs from the provision and guarantee traditionally granted in relation to the former. The legal relationship established when a concession or permit is involved is more of a bilateral relationship; there is a Grantor Administration and one Concessionaire or Permittee, which is why a contract is generally signed or a particular administrative act is issued. The legal relationship established when the State exercises its taxing power is a relationship that generally involves all administered parties. In summary, three differences can be established between a tribute and a fee, although both are pecuniary obligations demanded by the Administration: first, the charging of a tribute occurs by virtue of the exercise of a power of imperium, and the charging of a fee by virtue of a concession or permit, therefore obligating whoever voluntarily requests the concession or permit; second, by virtue of the fact that the tributary obligor is a generality of administered parties, no contract signing is necessary for charging a tribute, a situation different from the concessionaire or permittee, where a bilateral relationship is established with the Administration, which is why a contract is generally signed or the granting of a permit occurs; and third, the administered party who pays a tribute does not do so by virtue of consideration but because of the duty to contribute to public burdens, whereas the administered party who pays a fee does so by virtue of receiving in return the right to use and/or exploit a public domain asset. Having said all of the above, it is analyzed whether the pecuniary obligation created in the challenged Regulations indeed constitutes a fee." (Highlighting is not from the original). In accordance with the foregoing, the distinctive feature of a tribute would be the exercise of a power of imperium, even in the case of the tax, which implies unilaterality, whereas in the fee there is consideration, which is the use of a public domain asset. It is also appropriate to distinguish between the tax, the public price, and the fee, because they are concepts that apply in different situations. The tax, although it is a tribute, as just indicated, has the particular characteristic that a Public Entity develops an activity; payment is made for the use of a Public service or a license for works (Queralt, Juan Martín and others. Curso de Derecho Financiero y Tributario. Seventeenth Edition revised and updated. Editorial Tecnos, Madrid, 2006, pp. 95). From this point of view, the tax could be assimilated to a tariff when it involves a public service provided directly or indirectly by the State. On the other hand, the public price occurs in a competitive regime, as defined by the previously cited authors: "Legally, public prices (precios públicos) are classified as the consideration received by a Public Entity as a consequence of providing services or carrying out administrative activities when their request or receipt is voluntary, and that service is provided or the activity is carried out also by the private sector (arts. 24 LTPP and 41 TRLRHL). In these cases, the subject can freely choose between going to the Public Entity to receive the service or activity—having to pay a public price—or demanding it from the private sector—paying a private price—. Therefore, the note of coercion is not appreciated in the receipt or request of the service or administrative activity—a requirement that is inexcusable in the case of taxes—." (Op. Cit, pp. 96 and 97). Finally, in the fee, it is reiterated, the distinctive feature is the use of a public domain asset." (Highlighting corresponds to the original. Judgment No. 054-2011, at eleven hours fifty-one minutes on March 21, 2011, issued by Section V).

Having stated the above, it is appropriate to analyze what is regulated in Article 74 of the Municipal Code, and as can be observed, the regulation under discussion contains express authorization for Municipalities to charge taxes and prices for the services they provide. Now then, to determine for which services the municipal entity can charge taxes and for which public prices, one must refer to the concept of tax and public price, outlined in the resolution cited above. In said Judgment, it was indicated that the tax is a tribute whose particularity lies in the fact that payment is made for the provision of public services inherent to the State, and the amount collected for this concept must be allocated to financing the works or activities that constitute the reason for the obligation. Hence, then, as the regulation correctly indicates, taxes are charged for public lighting services, cleaning of public roads, collection of solid waste, maintenance of parks and green areas. On the other hand, the Public Price, although it is consideration received by the Administration for providing a service, the request for such service is voluntary, and the service is also provided by the private sector, as these are, in the terms of Article 4 of the Code of Tax Rules and Procedures, services not inherent to the State. Therefore, it is stated in the cited Judgment that, in the case of Public Prices, "the note of coercion is not appreciated, therefore, in the receipt or request of the service or administrative activity—a requirement that is inexcusable in the case of taxes—." Having said the above, it must be considered that the regulation under study clearly indicates the services for which Municipalities can charge taxes, but says nothing about the services for which a Public Price can be charged. Therefore, turning to the text of the regulation itself, the Local Government can charge taxes for the services that said regulation indicates and for those others that have been created by law. From this derives an aspect valuable for the case under review: the origin or legal genesis of the Tax, which as a Tribute, can only be created by law, as provided for in Article 5 of the Code of Tax Rules and Procedures. Now then, the regulation under review also authorizes the charging of public prices, without indicating which services would be charged through that means, hence it falls to the municipal entity to carry out a study supporting the charging of public prices for those services it considers not inherent to it. That is, the study must determine that we are in the presence of a public service not inherent to those provided by Local Governments and must also support the quantum of that public price, i.e., explain in detail how the amount intended to be charged was arrived at. Having stated the above, it must be indicated that regarding none of the amounts set has it been detailed whether what is being charged are taxes or public prices, since no study exists in this regard. Notwithstanding the foregoing, it is true that regarding the forms for the declaration of the real estate tax and its exemption, the municipal entity in no case has regulatory authorization to charge for them—both for declaration and for exemption—since, evidently, providing such forms is not a public service, but rather the fulfillment of a duty, derived from the nature of the Tax Administration that Municipalities possess, consisting of facilitating the taxpayer's compliance with their tax duties. That is, the Municipality is under the legal obligation to make available to the liable parties of the real estate tax all the forms necessary for them to comply with their tax duties, without being able to charge for them, since, as indicated, this is not by any means a public service, but the mechanism established by law to audit and collect the tax under discussion, a cost that can in no way be passed on to the taxpayer, it is reiterated, because it is not a public service and there is no enabling rule for charging for the referred forms. A similar situation occurs with the land-use certificate (certificado de uso de suelo), given that it is issued as a manifestation of the inspection and control competencies that Municipalities have in urban planning matters. And even if it is issued at the request of an interested party, it is true that it is an informative document. Put another way, whoever requests the land-use certificate seeks to document information related to the urban planning designation that a specific property can be given, and this can in no way be charged by the Municipal Administration, first because there is no rule that supports the intended charge, and second, because in essence it would be charging for providing information, urban planning information in this case. Put another way, validating what the Local Government intends would be to allow it in the future to trample on the right of citizens to request information from it, charging them for the time invested by the servant or servants in searching for the requested public information. Regarding the literal certification (certificación literal), it is the criterion of this Chamber that it is issued within the framework of a public service provided by the State and the notaries public authorized by it. That is, in the issuance of this type of certifications, we have a clear presence of a public service inherent to the State, for which a tariff is charged, called registration fees (derechos de registro), created by law and mandatory, unless another law exempts its payment (Articles 1, 2, 3, 9, and 15, all of the Law of Public Registry Tariffs No. 4564 of April 29, 1970).

Thus, the tariff paid for the aforementioned certifications is paid by virtue of the provision of a service inherent to the State, provided in this case by the National Registry, other entities – such as the Municipalities – and the Munera Pubblica – such as the Notary – legally authorized for such purpose, and even though not all of the income generated by it is allocated to improving the service in question, the truth is that this does not denature its character as a tasa (Artículos 5 and 16 of the cited Ley de Aranceles). Thus, given that what must be paid for the requested literal certification is a tasa, the amount of the same is initially set by law or, alternatively, the Public Administration must set it administratively, following a technical study that allows establishing, in the case of the Municipalities, the effective cost and the 10% profit to develop them, as provided for in numeral 74 of the Código Municipal. Finally, with regard to the charging for the approval (visados) of cadastral plans, artículo 34 of the Ley de Planificación Urbana states:

"The Public Registry shall suspend the registration of documents concerning the subdivision (fraccionamiento) of properties located in urban districts, without the verification indicated in the previous article.

The municipal approval (visado) of plans or sketches, which do not need to have been cadastrally registered, shall be issued by the municipal engineer or executive, or the person to whom they delegate such functions, within the fifteen days following their submission and free of charge, without being subject to the payment of stamps or any other tax, nor to the payment of taxes, contributions, or services owed by the parties. Should the foregoing not be observed, a notarial verification on the plan regarding that circumstance shall serve as the municipal approval (visado).

The reasoned refusal by the respective municipality or the indicated officials, made in writing within the cited period, is preserved.

Public offices, state institutions or corporations, or any other public entity that must process construction or development permits, provide services, grant patents, or award loans shall consider, for these purposes, any parcels created without observing the provisions of the previous article as non-existent.

The provisions of this article and the preceding article shall not apply to documents, acts, or contracts in which the State is a party or has a direct interest (Central Government) or the very municipalities where the property is located." (Emphasis added).

As can be observed with complete clarity from the transcribed norm, it is evident that the legislator established gratuity regarding plan approvals (visado de planos), and although it is understandable that carrying out this activity could generate inspection expenses, for example, the truth is that no enabling norm exists to charge such expenses, and in that sense, accepting the municipal thesis – which states that it is not charging for the plan approval (visado de plano) but only the cost of the inspection – would result in the gratuity provided by the legislator being circumvented. The local entity should consider that when the legislator has assessed that the Administration has no obligation to cover a specific expense, it has legally so established, as occurs in the case provided for in artículo 299 of the Ley General de la Administración Pública. This being the case, it is evident that in the case under study, the Local Government makes no effort to indicate in the contested agreement whether what it is charging in each case is a tasa or a public price (precio público), much less was any study carried out to establish the amount it intends to charge, all of which renders said agreement contrary to the legal system.” ... See more Legislation and Doctrine Citations Related Judgments RECURRENTE: Nombre103154 RECURRIDO: Municipalidad de Mora No. 178-2012 TRIBUNAL DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO Y CIVIL DE HACIENDA. SECCIÓN TERCERA. II CIRCUITO JUDICIAL DE SAN JOSÉ. ANEXO A. Goicoechea, at nine o'clock on the eighteenth of May, two thousand twelve.- On appeal by Nombre103154, of legal age, married, topographer, ID No. CED78801, resident of Dirección11849, this Court hears the matter resolved by the Concejo Municipal of Mora through the agreement taken in ordinary session No. 37-2011, held on September 12, 2011.- Written by Judge Baltodano Gómez, and:

CONSIDERANDO

I.- PROVEN FACTS: Of importance for the resolution of this case, the following is accredited: 1) That through an agreement adopted in ordinary session No. 33-2008-2010, held on December 15, 2008, published in La Gaceta No. 7 of January 12, 2009, the Concejo Municipal resolved to approve for charging the following amounts for "the services of approvals of cadastral plans (visados de plano catastrado), land-use certifications (certificaciones de uso de suelo), literal certifications (certificaciones literales), and exoneration forms and sworn declarations (formularios de exoneración y declaración jurada) provided by the Municipal Tax Administration:

Description Proposed Prices Approval of plan (Visado de plano) 1500 Land-use certificate (Certificado de uso de suelo) 1500 Literal Certification (Certificación Literal) 1000 Exoneration form and sworn declaration (Formulario de exoneración y declaración jurada) 2000 (f. 1 to 2. Highlighted in bold, corresponds to the original); 2) That on June 27, 2011, the recurrente filed an extraordinary appeal for review against the agreement indicated in the immediately preceding fact (f. 3); 3) That on June 30, 2001, the recurrente paid the Municipalidad de Mora the sum of ¢5000 – five thousand colones – for the processing of two certifications and two approvals (visados) (f. 5); 4) That on August 18, 2011, the appellant paid the recurrido the amount of ¢1500 – one thousand five hundred colones – for the processing of an approval (visado) (f. 5); 5) That through an agreement taken in ordinary session No. 37-2011, held on September 12, 2011, the Concejo Municipal rejected the filed appeal (f. 16 to 18); 6) That on September 28, 2011, the recurrente filed an appeal against the agreement indicated in the immediately preceding fact (f. 27 to 39); 7) That through an agreement adopted in ordinary session No. 40-2011, held on October 3, 2011, the Concejo ordered the elevation of the case file to the knowledge of this Tribunal (f. 40).

II.- UNPROVEN FACT: As no proof regarding this matter is found in the case file, it is held as unproven: That in support of the setting of the amounts to be charged for the processes of plan approval (visado de plano), land-use certification (certificación de uso de suelo), literal certifications (certificaciones literales), exoneration forms and sworn declarations (formularios de exoneración y declaración jurada), carried out by the Concejo Municipal of Mora through the contested agreement, there were studies or technical criteria that supported the same.

III.- ARGUMENTS OF THE PARTIES: Without prejudice to the complete study that this Tribunal has conducted of the arguments of both parties, in summary each one states: Recurrente: In the filed appeal, the appellant alleges that the Concejo Municipal, through the contested agreement, established, without having a prior study, prices for the services of approvals of cadastral plans (visados de planos catastrados), land-use certifications (certificaciones de usos de suelo), literal certifications (certificaciones literales), exoneration forms and sworn declarations (formularios de exoneración y declaración jurada). He points out that the challenged agreement is creating a canon for the indicated services, which he argues is contrary to the Principle of Legality. He then groups his grievances under different headings, stating in the first of them that the contested municipal agreement is contrary to the principles of legality and legal reserve, since, in his view, the Concejo Municipal, in issuing said agreement, ignores that artículo 74 of the Código Municipal contains a prescriptive list of services for which it is indeed possible to charge tasas and prices, but that it does not include the services of approvals of cadastral plans (visados de planos catastrados), land-use certifications (certificaciones de usos de suelo), literal certifications (certificaciones literales), exoneration forms and sworn declarations (formularios de exoneración y declaración jurada). He further argues that, although the indicated norm leaves open the possibility of extending that charge to other services, the same numeral sets as a limit that such other services must be established by law. He states that the conceptual error is that the Concejo confuses routine service activity with public services proper, which are indicated in artículo 74 of the Código Municipal. Under a second heading, he points out that the contested agreement gravely disrespects the hierarchy of norms, since, by its action, the Concejo de Mora disregards a special law regulating the matter, namely the Ley de Planificación Urbana, also violating artículo 13 of the Ley General de la Administración Pública. He argues that artículo 34 of the Ley de Planificación Urbana is clear in that the plan approval service (visado de plano) is at no cost. Finally, he argues that, in accordance with artículo 74 of the Código Municipal, the Concejo de Mora is empowered to charge tasas and prices for the services it provides, on the understanding, he indicates, that those services are the same ones that the norm exhaustively details, which is why the contested agreement incurs a deviation and abuse of power. Municipality: For its part, the Local Government indicates that it maintains what was expressed in the appealed agreement (f. 49), in which it stated that the new prices for the indicated services were set after a study conducted by the Department of Tax Administration, which surveyed other government entities regarding the costs for the services they provide, determining that the Municipalidad de Mora was the one with the lowest and least profitable of all. It indicates that, moreover, the aforementioned agreement was preceded by a serious study to determine the degree of operability of this cost, knowing that each of these procedures represents operating costs in work hours, equipment, services, and materials, which currently, it affirms, are not being assumed by the users. It also argues that, since the year 2000, the prices charged for plan approvals (visados de plano), land-use certificates (certificado de uso de suelo), and literal certifications (certificación literal) were ¢500 and had not been updated. It argues that, in accordance with artículo 74 of the Código Municipal, Municipalities are authorized to charge prices for the services they provide and that the agreement was based on the norms provided by artículos 17, subsection a), 44, and 45, all of the Código Municipal, and on the Ley General de la Administración Pública. It contends that the questioned payment is not a charge for the approvals (visados), but for the expenses incurred in processing said procedure and that it finds its justification in the need to establish institutional financial balance (f. 16 to 18).

III.- ON THE MERITS OF THE MATTER: As was indicated previously, the matter under analysis concerns the amount that the Concejo Municipal set in 2008 for the concepts of approvals of cadastral plans (visados de planos catastrados), land-use certifications (certificaciones de uso de suelo), literal certifications (certificaciones literales), as well as exoneration forms and sworn declarations (formularios de exoneración y declaración jurada), effective from its publication, that is, January 12, 2009 (f. 2). For better organization of the topics to be analyzed, the Tribunal deems it useful to address certain aspects, which, in addition to encompassing the positions of the parties, allow explanation of the reasons why this Chamber hears the matter and decides in the manner it does. The first aspect we will address will be related to the nature of the contested act and the competence of this Tribunal for its legality control; the second point will concern the absence of technical criteria at the time of issuing the contested agreement; and the last aspect will be limited to the legal analysis of charges for municipal services. 1) Nature of the contested act and competence of this Tribunal: In order to avoid confusion regarding the nature of the contested agreement, this Collegiate Body considers it advisable to make the parties aware that, in the case under study, we are not dealing with a regulatory act, whose legality control escapes the competence of this Jerarca Impropio, as provided in artículo 154, subsection d) of the Código Municipal, but rather an act of general scope that sets amounts to be charged to the administered parties for completing various procedures before the Local Government, with the recurrente being directly affected by the individual application of said agreement (proven facts Nos. 3 and 4). Now then, it is necessary to recall that the Tribunal Contencioso Administrativo, when acting as a biphasic improper hierarchical superior (jerarca impropio bifásico) of the Local Governments in accordance with numeral 173 of the Constitución Política, does so as a legality controller of a significant number of formal conducts – administrative acts – adopted by the referred territorial entities, from which only those that the legislator expressly so provided must be excluded – as occurs with artículos 154 and 155, both of the Código Municipal – without the power to expand or diminish them, under penalty of violating the Principles of Legality and Legal Reserve. From that perspective, given that it concerns the challenge of an act of general scope – not regulatory – applied directly to the appellant, the competence of this Chamber to conduct the legality examination of the contested agreement is unquestionable. 2) On the absence of technical criteria: As can be clearly seen, in the publication of the agreement made by the Local Government, nothing is stated regarding the existence of a study or technical criteria that supports the amounts set by the Concejo Municipal (see sole unproven fact). In fact, it is not until the moment when the Concejo Municipal resolves the extraordinary appeal for review, that mention is made of official letter AT-071-2011 of July 8, 2011, issued by the Tax Administrator, in which he states that "the change was based on a cost study" (f. 16 to 18), but that study not only is not in the case file, but in the referred official letter it is only mentioned but not provided. Thus, as was indicated supra, the existence of a serious study for setting the amounts approved by the Concejo Municipal is not accredited in the case file. 3) On the charge for municipal services: This Tribunal notes that in the appealed agreement, official letter AT-071-2011 of July 8, 2011, issued by the Tax Administrator of the Local Government, is transcribed, in which reference is made to various articles that, in the view of said official, authorize such territorial entities to charge for the services they provide. Thus, the agreement under analysis states that "... in accordance with artículo 74 of the Código Municipal, the Municipalities are authorized to charge prices for the services they provide and the motion was based on the norms provided by artículos 17 subsection a), 44, and 45 of the Código Municipal and the Ley General de la Administración Pública, No. 6227." (f. 16). Later in the cited agreement, under the heading of legal framework for the charge, artículos 3, 4, and 13 subsections a) and b), all of the Código Municipal, are indicated (see f. 17 to 18). By reason of the foregoing, it will be analyzed whether the indicated norms are applicable to the specific case in the terms argued by the Concejo Municipal or if, on the contrary, as the appellant maintains, the same have been violated and, with that, the Principle of Legality and Legal Reserve. As was indicated previously, the Local Government cites in its support artículos 3, 4, 13 subsections a) and b), 17 subsection a), 44, 45, and 74, all of the Código Municipal and, although the Ley General de la Administración Pública is mentioned, no specific numeral from it is cited. The indicated norms are transcribed below, with the exception of artículo 74 of the Código Municipal, which will be examined separately, for the reasons indicated in this resolution. The norms in question state:

Artículo 3: "The territorial jurisdiction of the municipality is the respective canton, whose head city is the seat of the municipal government.

The government and administration of cantonal interests and services shall be in charge of the municipal government.

The municipality may exercise municipal competencies and invest public funds with other municipalities and Public Administration institutions for the fulfillment of local, regional, or national purposes, or for the construction of public works of common benefit, in accordance with the agreements it signs to that effect." As can be observed, the norm expressly refers to the territorial circumscription where each Municipality shall exercise its competencies, authorizing it – via Agreement – to invest in association with other Public Administrations – municipal or not – public funds for the fulfillment of its local, regional, or national purposes, and even for the construction of public works. Thus, this Chamber considers that the transcribed norm can in no way be considered as authorizing the amounts that the Municipality intends to charge and that are contested here.

Artículo 4: "The municipality possesses the political, administrative, and financial autonomy conferred by the Constitución Política. Its attributions include the following:

• a)To issue the autonomous regulations of organization and service, as well as any other provision that the legal system authorizes.
• b)To agree on its budgets and execute them.
• c)To administer and provide municipal public services.
• d)To approve the municipal tasas, prices, and contributions, as well as to propose draft tariffs for municipal taxes.
• e)To collect and administer, in its capacity as tax administration, municipal taxes and other income.
• f)To arrange, with national or foreign individuals or entities, pacts, agreements, or contracts necessary for the fulfillment of its functions.
• g)To call the municipality to popular consultations, for the purposes established in this Law and its Regulation." This norm, as can be appreciated, has several subsections, each of which makes specific reference to the various attributions that Municipalities possess. Perhaps a couple of subsections – c) and d) – could be considered related to the subject matter of this proceeding. However, since the contested agreement conducts no interpretation or explanation regarding the referred numeral, this Collegiate Body cannot analyze the eventual reasoning regarding the application of this norm to the specific case that the Local Government might have made. In any event, even though the subsections pointed out by this Tribunal – not by the Municipality – could, as indicated, relate to the matter under study, the truth is that they alone do not contain a specific authorization to charge for the approvals of cadastral plans (visados de planos catastrados), land-use certifications (certificaciones de uso de suelo), literal certifications (certificaciones literales), as well as exoneration forms and sworn declarations (formularios de exoneración y declaración jurada), in the manner that the Local Government seems to understand. It is worth noting that, later when analyzing numeral 74 of the Código Municipal, we will delve deeper regarding this type of authorization, with what is indicated at that time regarding the cited artículo 74 being applicable to the referred subsections of artículo 4.

Artículo 13 subsections a) and b): "The attributions of the concejo are:

• a)To establish the policy and development priorities of the municipality, in accordance with the government program registered by the municipal mayor for the term for which he was elected and through the participation of the residents.
• b)To agree on the budgets and approve the contributions, tasas, and prices it charges for municipal services, as well as to propose draft municipal taxes to the Asamblea Legislativa." Of the previous article, perhaps subsection b) is the one most related to the matter under discussion. However, regarding that numeral, this Chamber is also unaware of what the reasoning of the Concejo Municipal was for considering that it authorized it to charge the contested amounts in the intended manner. For this reason, what is stated in this resolution regarding the charging authorization of tasas and public prices when analyzing artículo 74 of that same normative body must be understood as applicable to artículo 13 subsection b) of the Código Municipal.

Artículo 17 subsection a): "The municipal mayor has the following attributions and obligations:

• a)To exercise the functions inherent to the condition of general administrator and head of the municipal dependencies, overseeing the organization, functioning, coordination, and faithful compliance with municipal agreements, laws, and regulations in general." Regarding this numeral, it is evident that it makes express reference to the competency scope of the Mayor as administrator and head of the different administrative units under his charge, but its application to the specific case, that is, the reason why said norm is considered authorizing of the amounts set by the Concejo, is incomprehensible to this Tribunal, as the norm evidently has nothing to do with the substantive matter being analyzed.

Artículo 44: "The agreements of the Concejo originating from the initiative of the municipal mayor or the council members shall be taken upon a prior motion or written project signed by the proponents.

The agreements shall be taken upon prior pronouncement of a Commission and subsequent deliberation; only the pronouncement process may be waived by means of a qualified vote of those present." The referred article regulates the procedure that the Concejo Municipal must respect for the issuance of the agreements it intends to adopt and clearly contains no authorization for setting the amounts that the Local Government intends to charge for concepts of approvals of cadastral plans (visados de planos catastrados), land-use certifications (certificaciones de uso de suelo), literal certifications (certificaciones literales), as well as exoneration forms and sworn declarations (formularios de exoneración y declaración jurada).

Artículo 45: "By vote of two-thirds of the totality of its members, the Concejo may declare its agreements as definitively approved." This norm in particular refers, as can be appreciated, to the majority required for the Concejo itself to declare its agreements as "definitively approved," and nowhere in it is the possibility of charging what the Local Government intends authorized, even remotely. Thus, this Chamber does not comprehend, given the barrenness of the agreement in terms of reasoning, how the local entity understands the referred numeral to be applicable to the specific case. Now then, given the significance that both the Municipality and the appellant grant to artículo 74 of the Código Municipal for the case under study, we shall proceed to the separate analysis of this numeral, which literally states:

Artículo 74: "For the services it provides, the municipality shall charge tasas and prices that shall be set taking into consideration their cost plus ten percent (10%) profit for their development. Once set, they shall come into effect thirty days after their publication in La Gaceta.

Users shall pay for the services of public lighting, cleaning of public roads, separate collection, transport, valorization, treatment, and adequate final disposal of ordinary waste, maintenance of parks and green areas, municipal police service, and any other urban or non-urban municipal service established by law, insofar as they are provided, even if they show no interest in such services.

In the specific case of ordinary waste, municipalities are authorized to establish the tariff model that best fits the reality of their canton, provided that it includes the costs, as well as future investments necessary to achieve integrated waste management in the municipality and comply with the obligations established in the Ley para la gestión integral de residuos, plus ten percent (10%) profit for their development. Municipalities are empowered to establish differentiated tariff systems, surcharges, or other incentive and sanction mechanisms, in order to promote that users separate, classify, and properly deliver their ordinary waste, in accordance with the provisions of artículo 39 of the Ley para la gestión integral de residuos.

Additionally, tasas shall be charged for the services and maintenance of parks, green areas, and their respective services. The amounts shall be set taking into consideration the effective cost of what the municipality has invested to maintain each of the urban services. Said amount shall be increased by ten percent (10%) profit for its development; such sum shall be charged proportionally among the taxpayers of the district, according to property value. The municipality shall calculate each tasa annually and shall collect them in quarterly installments on a declining balance. The municipality is authorized to issue the corresponding regulation to establish how each tasa shall be organized and collected." (Highlighting in bold is ours).

Because the transcribed norm makes express reference to terms such as tributos, impuestos, tasas, contribuciones especiales, and precio público, this Chamber considers it relevant to recall that, regarding the same, this Tribunal has stated:

"VI. ON THE DIFFERENCE BETWEEN TRIBUTO, CANON, AND PUBLIC PRICE (PRECIO PÚBLICO). Before entering into the examination of the case in question, a series of conceptual clarifications regarding the concept of tributo, canon, and precio público is considered necessary, in order to elucidate with greater propriety the grounds for nullity alleged against the contested decrees. This aspect has been addressed by the Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, in judgment 2006-009179, at four thirty-six in the afternoon on June twenty-eighth, two thousand six, when differentiating between that relating to the tributo and the canon:

" B) On the legal nature of the "environmental canon for discharges" created in the contested Reglamento.- The canon, as the consideration payable by the individual for the use or exploitation of a public domain asset, certainly escapes the concept of tributo, which is an imposition by the State without a promise or guarantee that the individual will clearly and directly receive a benefit for it. Thus, tributo and canon are two very different concepts. The principles outlined in tax matters apply to tributos, but not to the canon. Therefore, for the resolution of this matter, it is of fundamental importance to classify the type of pecuniary obligation being challenged, because its constitutionality or lack thereof will depend on that differentiation. Let us first briefly recall the legal nature of tax charges, and then focus on the challenged obligation. In a generic sense from the perspective of financial law doctrine, the tributo is a mandatory payment, commonly in money, demanded by the State by virtue of its power of imperium and which gives rise to public law legal relationships. Costa Rican legal doctrine has traditionally followed the most widespread position regarding the definition of the concept of tributo and its tripartite classification: impuestos, tasas, and contribuciones especiales, a classification that is established in the law as follows:

"Impuesto is the tributo whose obligation has as its generative event a situation independent of all state activity related to the taxpayer.

Tasa is the tributo whose obligation has as its generative event the effective or potential provision of a public service individualized to the taxpayer; and whose proceeds must not have a destination unconnected to the service that constitutes the reason for the obligation. The consideration received from the user in payment for services not inherent to the State is not a tasa.

Contribución especial is the tributo whose obligation has as its generative event benefits derived from the execution of public works or state activities, whether exercised in a decentralized manner or not; and whose proceeds must not have a destination unconnected to the financing of the works or activities that constitute the reason for the obligation" (artículo 4 of the Código de Normas y Procedimientos Tributarios).

When one is dealing with a tributo – whether impuestos, tasas, or contribuciones especiales – the relationship between the administered party (called taxpayer) and the Administration occurs by virtue of the exercise of tax power, and no contract mediates it. Likewise, the taxpayer does not receive a direct consideration for the payment of the tributo other than the right to the proper functioning of public functions and services. Conversely, when it concerns the charging of a canon, the relationship between the administered party and the Administration occurs by virtue of a contract, with the former receiving the concession or permit to use and/or exploit a public domain asset in exchange for a monetary consideration called canon. That pecuniary obligation is charged by the Administration not only by virtue of the fact that a public asset is being used but also by virtue of the expenses it must incur to ensure the proper use of that asset. In this way, the concessions and permits granted by the Administration to the administered parties are coupled with the obligation of the latter to pay a determined monetary sum, an obligation that doctrine calls canon.

Therefore, the canon is not a tax, nor are the constitutional principles regarding tax matters applicable to it; the canon is not a tax and, as such, it falls outside the provision and guarantee traditionally afforded to those. The legal relationship established when a concession or a permit is involved is more of a bilateral relationship: on one side is the Granting Administration and on the other, the Concessionaire or Permit Holder; for this reason, a contract is generally signed or a specific administrative act is issued. The legal relationship established when the State exercises its taxing power is a relationship that generally involves all administered persons. In summary, there are three differences that can be established between a tax and a canon, although both are pecuniary obligations demanded by the Administration: first, the collection of a tax occurs by virtue of the exercise of a sovereign power and the collection of a canon by virtue of a concession or permit; therefore, it obligates whoever voluntarily requests the concession or permit; second, because the tax obligor is a generality of administered persons, for the collection of a tax it is not necessary to sign a contract, a different situation from that of the concessionaire or permit holder, where a bilateral relationship with the Administration is established, for which reason a contract is generally signed or a permit is granted; and third, the administered person who pays a tax does so not by virtue of a consideration but because of the duty to contribute to public burdens, whereas the administered person who pays a canon does so by virtue of receiving in exchange the right of use and/or exploitation of a public domain asset. Having stated all the above, it is analyzed whether the pecuniary obligation created in the challenged Regulation effectively constitutes a canon." (The highlighting is not from the original). In accordance with the foregoing, we would have as a distinguishing feature of the tax the exercise of a sovereign power, even in the case of the tasa, which implies unilaterality, whereas in the canon there is a consideration, which is the exploitation of a public domain asset. It is also necessary to make the distinction between the tasa, the public price (precio público), and the canon, because they are concepts that apply in different scenarios. The tasa, although it is a tax, as just indicated, has the particular characteristic that there is an activity carried out by a Public Entity; it is paid because a Public Service is used or a license for works is issued (Nombre37835, Juan Martín and others. Curso de Derecho Financiero y Tributario. Seventeenth Revised and Updated Edition. Editorial Tecnos, Madrid, 2006, pp. 95). From this point of view, the tasa could be assimilated to a tariff, when it concerns a public service provided directly or indirectly by the State. On the other hand, the public price (precio público) occurs in a competitive regime, as defined by the authors cited above: "Legally, the considerations received by a Public Entity as a consequence of the provision of services or the performance of administrative activities are classified as public prices when their request or receipt is voluntary, and that service is provided or the activity is also performed by the private sector (arts. 24 LTPP and 41 TRLRHL). In these cases, the subject may freely choose between going to the Public Entity to receive the service or activity—having to pay a public price—or demanding it from the private sector—paying a private price. Therefore, the coercive element is not observed in the receipt or request of the administrative service or activity—an inexcusable requirement in the case of tasas." (Op. Cit, pp. 96 and 97). Finally, in the canon, it is reiterated, the distinguishing feature is the exploitation of a public domain asset." (Highlighting corresponds to the original. Judgment No. 054-2011, of eleven hours and fifty-one minutes on March 21, 2011, issued by Section V).

Having pointed out the above, it is appropriate to analyze what is regulated in Article 74 of the Código Municipal and, as can be observed, the rule under discussion contains an express authorization for Municipalities to charge tasas and prices for the services they provide. However, to determine for which services the municipal entity may charge tasas and for which public prices (precios públicos), one must refer to the concept of tasa and that of public price (precio público), outlined in the resolution cited above. In said Judgment, it was indicated that the tasa is a tax whose particularity lies in the fact that it is paid for the provision of public services inherent to the State and the amount collected for such concept must be destined to finance the works or activities that constitute the reason for the obligation. Hence, then, as the rule correctly states, tasas are charged for public lighting services, cleaning of public roads, solid waste collection, maintenance of parks and green areas. For its part, the Public Price (Precio Público), although it is a consideration received by the Administration for the provision of a service, the request for such service is voluntary and the same is also provided by the private sector, since it concerns, in the terms of Article 4 of the Código de Normas y Procedimientos Tributarios, services not inherent to the State. For this reason, it is stated in the reviewed Judgment that, in the case of Public Prices, "the coercive element is not observed, therefore, in the receipt or request of the administrative service or activity—an inexcusable requirement in the case of tasas." Having said the above, it must be considered that the rule under study clearly indicates the services for which Municipalities may charge tasas, but says nothing about the services for which a Public Price (Precio Público) may be charged. Therefore, based on the text of the rule itself, the Local Government may charge tasas for the services indicated by that rule and for those others that have been created by law. From this derives a valuable aspect for the case under examination: the origin or legal genesis of the Tasa, which, as a Tax, can only be created by law, as provided in Article 5 of the Código de Normas y Procedimientos Tributarios. Now, the rule under examination also authorizes the charging of public prices (precios públicos), without indicating which services would be charged through that means; hence, it is incumbent upon the municipal entity to carry out a study that supports the charging of public prices for those services it considers not inherent to it. That is, the study must determine that we are in the presence of a public service not inherent to those provided by Local Governments and, in addition, must support the quantum of that public price, that is, explain in detail how the amount intended to be charged was arrived at. Having pointed out the above, it must be indicated that with respect to none of the established amounts has it been detailed whether what is being charged are tasas or public prices (precios públicos), since no study whatsoever exists in this regard. Notwithstanding the foregoing, the truth is that regarding the forms for the declaration of the real estate tax and its exemption, in no case does the municipal entity have normative authorization to charge for them—both for declaration and for exemption—since, evidently, providing such forms is not a public service, but rather the fulfillment of a duty derived from the nature of Tax Administration that the Municipalities have, consisting of facilitating the taxpayer's compliance with their tax duties. That is, the Municipality is under the legal obligation to make available to the passive subjects of the real estate tax all the necessary forms so that they can comply with their tax duties, without being able to charge for them, because, as indicated, this is not even remotely a public service, but rather the mechanism established by law to inspect and collect the tax under discussion, a cost that in no way can be transferred to the taxpayer, it is reiterated, because it is not a public service and there is no enabling rule for charging for the referred forms. A similar situation occurs with the land-use certificate (certificado de uso de suelo), given that it is issued as a manifestation of the inspection and control powers that the Municipalities have in urban planning matters. And although it is issued at the request of a party, the truth is that it is an informative document. In other words, whoever requests the land-use certificate (certificado de uso de suelo) seeks to document information related to the urban planning designation that can be given to a specific property, and this, in no way, can be charged for by the Municipal Administration, first because there is no rule that supports the intended charge, and second, because in essence, it would be charging for providing information—urban planning information in this case. Put another way, endorsing what the Local Government intends would be to allow it, in the future, to trample upon the right of citizens to request information from it, charging them for the time invested by the public servant(s) in searching for the requested public information. With regard to the literal certification (certificación literal), it is the criterion of this Chamber that it is issued within the framework of a public service provided by the State and the notaries public authorized by it. That is, in the issuance of this type of certification, we have a clear presence of a public service inherent to the State, for which a tariff is charged, called registration fees (derechos de registro), created by law and of mandatory payment unless another law exempts its payment (Articles 1, 2, 3, 9, and 15, all of the Ley de Aranceles del Registro Público No. 4564 of April 29, 1970). Thus, then, the tariff paid for the referenced certifications is paid by virtue of the provision of a service inherent to the State, provided in this case by the National Registry, other entities—such as the Municipalities—and the Munera Pubblica—such as the Notary—legally authorized for that purpose, and even if not all of the income generated by it is destined for the improvement of the service under discussion, the truth is that this does not denature its condition as a tasa (Articles 5 and 16 of the cited Ley de Aranceles). Thus, then, being a tasa what must be paid for the literal certification (certificación literal) requested, its quantum is initially set by law, or else, the Public Administration must set it administratively, following a technical study that allows establishing, in the case of the Municipalities, the effective cost and the 10% profit to develop them, as provided for in numeral 74 of the Código Municipal. Finally, with respect to the charge for the approval (visados) of cadastral plans, Article 34 of the Ley de Planificación Urbana states:

"The Public Registry shall suspend the registration of documents regarding the subdivision (fraccionamiento) of properties within urban districts without the verification indicated in the preceding article.

The municipal approval (visado municipal) of plans or sketches, which do not need to have been cadastrally registered, shall be issued by the municipal engineer or executive, or the person to whom they delegate such functions, within fifteen days following their submission and free of charge, without being subject to the payment of stamp taxes or any other tax, nor to the payment of taxes, contributions, or services owed by the parties. If the foregoing is not complied with, a notarial verification on the plan regarding that circumstance shall be valid as municipal approval (visado municipal).

The justified refusal by the respective municipality or the indicated officials, made in writing within the cited period, is preserved.

Public offices, state institutions or corporations, or any other public entity that must process construction or urbanization permits, provide services, grant licenses, or grant loans, shall consider as non-existent, for these purposes, subdivisions (parcelaciones) made without observing the provisions of the preceding article.

The provisions of this article and the preceding article shall not apply to documents, acts, or contracts in which the State is a party or has a direct interest (Central Government) or the municipalities themselves where the property is located." (Highlighting is ours).

As can be observed with total clarity from the transcribed rule, it is evident that the legislator established gratuity regarding the approval (visado) of plans, and while it is understandable that carrying out that activity could generate expenses for inspections, for example, the truth is that there is no enabling rule to charge such expenses, and in that sense, accepting the municipal thesis—which states that the plan approval (visado de plano) is not being charged but only the cost of the inspection—would make the gratuity provided by the legislator evaded. Let the local entity bear in mind that when the legislator has assessed that there is no obligation for the Administration to bear a specific expense, it has legally established so, as occurs in the case provided for in Article 299 of the Ley General de la Administración Pública. This being the case, it is evident that in the case under study, the Local Government makes no effort to indicate in the challenged agreement whether what it is charging in each case is a tasa or a public price (precio público), and much less was any study carried out to establish the quantum it intends to charge, all of which makes said agreement contrary to the legal system.

IV.- COROLLARY: Based on the foregoing, this Tribunal considers that the challenged act is substantially non-conforming with the legal system, and therefore, its annulment is imperative, with the administrative channel being deemed exhausted.

POR TANTO

The challenged agreement is annulled, that is, the agreement adopted in ordinary session No. 23-2008-2010, held on December 15, 2008, article 11, published in La Gaceta No. 7 of January 12, 2009, and by connection and consequence, the agreement in article 5 of ordinary session No. 37-2011, of September 12, 2011. The administrative channel is deemed exhausted.

Nombre66641 Nombre10839 Elías Baltodano Gómez Classification prepared by the CENTRO DE INFORMACIÓN JURISPRUDENCIAL of the Poder Judicial. Its reproduction and/or distribution in an onerous form is prohibited.

It is a faithful copy of the original - Taken from Nexus.PJ on: 09-05-2026 06:54:45.

Tribunal Contencioso Administrativo Sección III Clase de asunto: Apelación Municipal Analizado por: CENTRO DE INFORMACIÓN JURISPRUDENCIAL Contenido de Interés:

Tipo de contenido: Voto de mayoría Rama del Derecho: Derecho Municipal Tema: Municipalidad Subtemas:

Determinación de los servicios por los que puede cobrar tasas o precios públicos. Gratuidad en materia de visado de planos.

Tema: Visado de planos de construcción Subtemas:

Fundamento legal de la gratuidad del trámite.

“III.- SOBRE EL FONDO DEL ASUNTO: Tal y como fuera indicado líneas atrás, el asunto bajo análisis versa sobre el monto que por concepto de visados de planos catastrados, certificaciones de uso de suelo, certificaciones literales, así como de formularios de exoneración y declaración jurada, fijó el Concejo Municipal en el año 2008, con rige a partir de su publicación, sea el 12 de Enero de 2009 (f. 2). Para un mayor orden en los temas que se analizarán, el Tribunal estima útil abordar aspectos que se dirán, mismos que, además de englobar las posiciones de las partes, permiten explicar las razones por la cuales esta Cámara entra a conocer el asunto y resuelve en la forma en que lo hace. El primer aspecto que abordaremos, será el relacionado con la naturaleza del acto impugnado y la competencia de este Tribunal para su control de legalidad, el segundo punto, versará sobre la ausencia de criterio técnico al momento de emisión del acuerdo atacado y el último aspecto, se circunscribirá al análisis jurídico de los cobros por servicios municipales. 1) Naturaleza del acto impugnado y competencia de este Tribunal: Con la finalidad de evitar una confusión respecto de la naturaleza del acuerdo atacado, este Órgano Colegiado estima aconsejable hacer ver a las partes, que en el caso bajo estudio, no estamos ante un acto reglamentario, cuyo control de legalidad escapa al ámbito competencial de este Jerarca Impropio, por así disponerlo el artículo 154 inciso d) del Código Municipal, sino ante un acto de alcance general, que fija montos a cobrar a los administrados por la realización de diversas gestiones ante el Gobierno Local, siendo el recurrente un afectado directo por la aplicación individual de dicho acuerdo (hechos probados Nos. 3 y 4). Ahora bien, es menester recordar que el Tribunal Contencioso Administrativo, cuando actúa como jerarca impropio bifásico de los Gobiernos Locales conforme al numeral 173 de la Constitución Política, lo hace como un contralor de legalidad de una importante cantidad de conductas formales -actos administrativos- adoptadas por los referidos entes territoriales, de las cuales, sólo deben excluirse las que en forma expresa el legislador así previó -como ocurre con los artículos 154 y 155 ambos del Código Municipal-, sin poder ampliar o disminuir las mismas, so pena de quebrantar los Principios de Legalidad y Reserva de Ley. Desde esa perspectiva, tratándose de la impugnación de un acto de alcance general -no reglamentario- aplicado en forma directa al apelante, es incuestionable la competencia de esta Cámara para la realización del examen de legalidad sobre el acuerdo atacado. 2) Sobre la ausencia de criterio técnico: Tal y como puede claramente apreciarse, en la publicación que del acuerdo realizara el Gobierno Local, nada se consigna respecto de la existencia de un estudio o criterio técnico, que respalde los montos fijados por el Concejo Municipal (ver único hecho no probado). De hecho, no es sino hasta el momento en que el Concejo Municipal resuelve el recurso extraordinario de revisión, que se hace mención del oficio AT-071-2011 del 8 de Julio de 2011, emitido por el Administrador Tributario, en donde éste señala que "el cambio se basó en un estudio de costos" (f. 16 a 18), pero ese estudio no sólo no consta en autos, sino que en el referido oficio sólo se menciona pero no se aporta. Así entonces, tal y como fuera señalado supra, no se acredita en autos la existencia de un estudio serio para la fijación de los montos aprobados por el Concejo Municipal. 3) Del cobro por servicios municipales: Aprecia este Tribunal, que en el acuerdo apelado, se transcribe el oficio AT-071-2011 del 8 de Julio de 2011, emitido por el Administrador Tributario del Gobierno Local, mismo en el que, se hace referencia a diversos artículos que en criterio del referido funcionario, autorizan a dichos entes territoriales a cobrar por los servicios que preste. Así, en el acuerdo bajo análisis se indica que "... de acuerdo con el artículo 74 del Código Municipal, las Municipalidades se encuentran autorizadas para cobrar precios por los servicios que preste y se fundamentó la moción, en la normativa dispuesta por los artículos 17 inciso a), 44 y 45 del Código Municipal y Ley General de la Administración Pública, No. 6227." (f. 16). Más adelante en el acuerdo citado, se indica bajo el título de marco legal del cobro, el artículo 3, 4 y 13 incisos a y b), todos del Código Municipal. (véase f. 17 a 18). En razón de lo anterior, se analizará si las normas señaladas tienen aplicación al caso concreto en los términos que argumenta el Concejo Municipal o si por el contrario, como sostiene el apelante, se han quebrantado las mismas y con ello el Principio de Legalidad y Reserva de Ley. Tal y como fue señalado líneas atrás, el Gobierno local cita en su apoyo los artículos, 3, 4, 13 incisos a y b), 17 inciso a), 44, 45 y 74 todos del Código Municipal y aunque se menciona la Ley General de la Administración Pública, ningún numeral en concreto se cita de ésta. Seguidamente se transcriben las normas señaladas a excepción del artículo 74 del Código Municipal que se verá en forma separada, por las razones que en esta resolución se indican. Las normas de comentario, señalan:

Artículo 3: " La jurisdicción territorial de la municipalidad es el cantón respectivo, cuya cabecera es la sede del gobierno municipal.

El gobierno y la administración de los intereses y servicios cantonales estarán a cargo del gobierno municipal.

La municipalidad podrá ejercer las competencias municipales e invertir fondos públicos con otras municipalidades e instituciones de la Administración Pública para el cumplimiento de fines locales, regionales o nacionales, o para la construcción de obras públicas de beneficio común, de conformidad con los convenios que al efecto suscriba.” Como puede observarse, la norma hace expresa referencia, a la circunscripción territorial donde cada Municipalidad ejercerá sus competencias, autorizándole -vía Convenio- a invertir en asocio con otras Administraciones Públicas -municipales o no- fondos públicos para el cumplimiento de sus fines locales, regionales o nacionales, e incluso, para la construcción de obra pública. Así entonces, considera esta Cámara que la norma transcrita, en modo alguno puede considerarse autorizante de los montos que pretende cobrar la Municipalidad y que acá se atacan.

Artículo 4: " La municipalidad posee la autonomía política, administrativa y financiera que le confiere la Constitución Política. Dentro de sus atribuciones se incluyen las siguientes:

• a)Dictar los reglamentos autónomos de organización y de servicio, así como cualquier otra disposición que autorice el ordenamiento jurídico.
• b)Acordar sus presupuestos y ejecutarlos.
• c)Administrar y prestar los servicios públicos municipales.
• d)Aprobar las tasas, los precios y las contribuciones municipales, así como proponer los proyectos de tarifas de impuestos municipales.
• e)Percibir y administrar, en su carácter de administración tributaria, los tributos y demás ingresos municipales.
• f)Concertar, con personas o entidades nacionales o extranjeras, pactos, convenios o contratos necesarios para el cumplimiento de sus funciones.
• g)Convocar al municipio a consultas populares, para los fines establecidos en esta Ley y su Reglamento." Esta norma, como puede apreciarse, tiene varios incisos, cada uno de los cuales hace específica referencia a las diversas atribuciones que tienen las Municipalidades. Quizá un par de incisos -c y d- podrían considerarse relacionados con el tema objeto de este procedimiento. Sin embargo, como en el acuerdo impugnado ninguna interpretación o explicación sobre el referido numeral se realiza, no puede este Órgano Colegiado, analizar el eventual razonamiento que sobre la aplicación de esta norma al caso concreto, realizó el Gobierno Local. En todo caso, aún y cuando los incisos señalados por este Tribunal -no por la Municipalidad-, podrían como se indicó, relacionarse con el tema bajo estudio, es lo cierto que los mismos por sí solos, no contienen una autorización específica para cobrar por los visados de planos catastrados, certificaciones de uso de suelo, certificaciones literales, así como de formularios de exoneración y declaración jurada, en la forma que el Gobierno Local, parece entender. Valga señalar, que más adelante al analizarse el numeral 74 del Código Municipal, se ahondará respecto de este tipo de autorizaciones, siendo aplicable a los referidos incisos del artículo 4, lo que en su momento se indicará respecto del citado artículo 74.

Artículo 13 inciso a) y b): " Son atribuciones del concejo:

• a)Fijar la política y las prioridades de desarrollo del municipio, conforme al programa de gobierno inscrito por el alcalde municipal para el período por el cual fue elegido y mediante la participación de los vecinos.
• b)Acordar los presupuestos y aprobar las contribuciones, tasas y precios que cobre por los servicios municipales, así como proponer los proyectos de tributos municipales a la Asamblea Legislativa." Del anterior artículo, quizá el inciso b) sea el que más relación tenga con el asunto que se discute. Sin embargo, respecto de ese numeral, también desconoce esta Cámara, cuál fue el razonamiento del Concejo Municipal, para considerar que el mismo, le autorizaba a cobrar los montos impugnados en la forma pretendida. Por tal razón, debe entenderse aplicable al artículo 13 inciso b) del Código Municipal, los comentarios que respecto de la autorización cobratoria de tasas y precios públicos, se hacen en esta resolución al analizar el artículo 74 de ese mismo cuerpo normativo.

Artículo 17 inciso a): " Corresponden al alcalde municipal las siguientes atribuciones y obligaciones:

• a)Ejercer las funciones inherentes a la condición de administrador general y jefe de las dependencias municipales, vigilando la organización, el funcionamiento, la coordinación y el fiel cumplimiento de los acuerdos municipales, las leyes y los reglamentos en general." Respecto de este numeral, es evidente que hace expresa alusión al ámbito competencial del Alcalde como administrador y jefe de las diferentes unidades administrativas a su cargo, pero su aplicación al caso concreto, sea el por qué dicha norma, se considera autorizante de los montos fijados por el Concejo, no es comprensible para este Tribunal, pues evidentemente nada tiene que ver la norma, con el tema de fondo que se analiza.

Artículo 44: " Los acuerdos del Concejo originados por iniciativa del alcalde municipal o los regidores, se tomarán previa moción o proyecto escrito y firmado por los proponentes.

Los acuerdos se tomarán previo dictamen de una Comisión y deliberación subsiguiente; solo el trámite de dictamen podrá dispensarse por medio de una votación calificada de los presentes." El referido artículo, regula el procedimiento que ha de respetarse por parte del Concejo Municipal, para la emisión de los acuerdos que pretenda adoptar y claramente, ninguna autorización contiene para la fijación de los montos que por concepto de visados de planos catastrados, certificaciones de uso de suelo, certificaciones literales, así como de formularios de exoneración y declaración jurada, pretende cobrar el Gobierno Local.

Artículo 45: " Por votación de las dos terceras partes de la totalidad de los miembros, el Concejo podrá declarar sus acuerdos como definitivamente aprobados." Esta norma en particular, se refiere como puede apreciarse, a la mayoría requerida para que el propio Concejo declare, como "definitivamente aprobados" sus acuerdos y en ninguna parte del mismo, se autoriza ni por asomo, la posibilidad de cobrar lo pretendido por el Gobierno Local. Así entonces, no comprende esta Cámara, dado lo ayuno del acuerdo en cuanto a razonamientos, cómo el ente local entiende como aplicable el referido numeral, al caso concreto. Ahora bien, por la trascendencia que le otorgan tanto la Municipalidad como el apelante para el caso bajo estudio, procederemos al análisis en forma separada, del numeral 74 del Código Municipal que a la letra señala:

Artículo 74: " Por los servicios que preste, la municipalidad cobrará tasas y precios que se fijarán tomando en consideración su costo más un diez por ciento (10%) de utilidad para desarrollarlos. Una vez fijados, entrarán en vigencia treinta días después de su publicación en La Gaceta.

Los usuarios deberán pagar por los servicios de alumbrado público, limpieza de vías públicas, recolección separada, transporte, valorización, tratamiento y disposición final adecuada de los residuos ordinarios, mantenimiento de parques y zonas verdes, servicio de policía municipal y cualquier otro servicio municipal urbano o no urbano que se establezcan por ley, en el tanto se presten, aunque ellos no demuestren interés en tales servicios.

En el caso específico de residuos ordinarios, se autoriza a las municipalidades a establecer el modelo tarifario que mejor se ajuste a la realidad de su cantón, siempre que este incluya los costos, así como las inversiones futuras necesarias para lograr una gestión integral de residuos en el municipio y cumplir las obligaciones establecidas en la Ley para la gestión integral de residuos, más un diez por ciento (10%) de utilidad para su desarrollo. Se faculta a las municipalidades para establecer sistemas de tarifas diferenciadas, recargos u otros mecanismos de incentivos y sanciones, con el fin de promover que las personas usuarias separen, clasifiquen y entreguen adecuadamente sus residuos ordinarios, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 39 de la Ley para la gestión integral de residuos.

Además, se cobrarán tasas por los servicios y el mantenimiento de parques, zonas verdes y sus respectivos servicios. Los montos se fijarán tomando en consideración el costo efectivo de lo invertido por la municipalidad para mantener cada uno de los servicios urbanos. Dicho monto se incrementará en un diez por ciento (10%) de utilidad para su desarrollo; tal suma se cobrará proporcionalmente entre los contribuyentes del distrito, según el valor de la propiedad. La municipalidad calculará cada tasa en forma anual y las cobrará en tractos trimestrales sobre saldo vencido. La municipalidad queda autorizada para emanar el reglamento correspondiente, que norme en qué forma se procederá para organizar y cobrar cada tasa." (Destacado en negrita es propio).

Debido a que la norma transcrita, hace expresa referencia a términos como tributos, impuestos, tasas, contribuciones especiales y precio público, considera relevante esta Cámara, recordar que respecto de los mismos este Tribunal ha señalado:

“VI. DE LA DIFERENCIA ENTRE TRIBUTO, CANON Y PRECIO PÚBLICO. Antes de entrar a examinar el caso en cuestión, se considera necesario hacer una serie de precisiones conceptuales con respecto al concepto de tributo, canon y precio público, con el fin de dilucidar con más propiedad los motivos de nulidad que se esgrimen en contra de los decretos impugnados. Este aspecto ha sido tratado por la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, en la sentencia 2006-009179, de las dieciséis horas treinta y seis minutos del veintiocho de junio de dos mil seis, cuando diferencia lo relativo al tributo y al canon:

" B) De la naturaleza jurídica del “canon ambiental por vertidos” creado en el Reglamento impugnado.- El canon, como la contraprestación a cargo del particular, por el uso o aprovechamiento de un bien de dominio público, ciertamente escapa al concepto de tributo, que es una imposición por parte del Estado, sin promesa o garantía de que el particular reciba en forma clara y directa un beneficio por ello. Así, tributo y canon son dos conceptos muy diferentes. Los principios esbozados en materia tributaria se aplican a los tributos, pero no al canon. Por ello para la resolución de este asunto es de fundamental importancia clasificar el tipo de obligación pecuniaria que se impugna, por cuanto de esa diferenciación dependerá su constitucionalidad o no. Recordemos primero un poco la naturaleza jurídica de las cargas tributarias, para luego centrarnos en la obligación impugnada. En sentido genérico desde la óptica de la doctrina del derecho financiero, el tributo es una prestación obligatoria, comúnmente en dinero, exigida por el Estado en virtud de su potestad de imperio y que da lugar a relaciones jurídicas de derecho público. La doctrina jurídica costarricense tradicionalmente ha seguido la posición más generalizada en torno a la definición del concepto de tributo y a su clasificación tripartita: impuestos, tasas y contribuciones especiales, clasificación que se encuentra establecida en la ley como sigue:

"Impuesto es el tributo cuya obligación tiene como hecho generador una situación independiente de toda actividad estatal relativa al contribuyente.

Tasa es el tributo cuya obligación tiene como hecho generador la prestación efectiva o potencial de un servidor público individualizado en el contribuyente; y cuyo producto no debe tener un destino ajeno al servicio que constituye la razón de ser de la obligación. No es tasa la contraprestación recibida del usuario en pago de servicios no inherentes al Estado.

Contribución especial es el tributo cuya obligación tiene como hecho generador beneficios derivados de la realización de obras públicas o de actividades estatales, ejercidas en forma descentralizada o no; y cuyo producto no debe tener un destino ajeno a la financiación de las obras o de las actividades que constituyen la razón de ser de la obligación" (artículo 4 del Código de Normas y Procedimientos Tributarios).

Cuando se está frente a un tributo -sean impuestos, tasas o contribuciones especiales- la relación entre el administrado (llamado contribuyente) y la Administración se da en virtud del ejercicio de la potestad tributaria y no media contrato alguno. Asimismo, el contribuyente no recibe una contraprestación directa por el pago del tributo más que el derecho al buen funcionamiento de las funciones y servicios públicos. Por su parte, cuando de lo que se trata es del cobro de un canon, la relación entre el administrado y la Administración se da en virtud de un contrato, recibiendo aquél la concesión o el permiso de utilizar y/o explotar un bien de dominio público a cambio de una contraprestación en dinero denominada canon. Esa obligación pecuniaria es cobrada por la Administración no sólo en virtud de que se está aprovechando un bien público sino en virtud de los gastos en que debe incurrir ésta para velar por el buen uso de ese bien. De esta forma, las concesiones y permisos otorgados por la Administración a los administrados viene aparejada a la obligación de éstos de pagar una determinada suma pecuniaria, obligación que la doctrina le llama canon. Por ello, ni el canon es un tributo, ni los principios constitucionales en materia tributaria le son aplicables, el canon no es un tributo y como tal, se sale de la previsión y garantía que tradicionalmente se otorga en relación con aquéllos. La relación jurídica que se establece cuando media una concesión o un permiso es más una relación bilateral, es una la Administración Concedente y uno el Concesionario o Permisionario, por ello generalmente se firma un contrato o se dicta un acto administrativo particular. La relación jurídica que se establece cuanto el Estado hace uso de su potestad tributaria es una relación que involucra en general a todos los administrados. En síntesis son tres las diferencias que se pueden establecer entre un tributo y un canon, aunque ambas son obligaciones pecuniarias exigidas por la Administración, primero el cobro de un tributo se da en virtud del ejercicio de una potestad de imperio y el cobro de un canon en virtud de una concesión o permiso, por lo tanto se obliga a quien solicita voluntariamente la concesión o el permiso; segundo en virtud de que el obligado tributario es una generalidad de administrados, para el cobro de un tributo no es necesario suscribir un contrato, situación diferente al concesionario o permisionario, donde se establece una relación bilateral con la Administración, por lo cual generalmente se firma un contrato o se da el otorgamiento de un permiso; y tercero el administrado que paga un tributo no lo hace en virtud de una contraprestación sino por el deber de contribuir a las cargas públicas, en cambio, el administrado que paga un canon lo hace en virtud de que a cambio recibe el derecho de uso y/o aprovechamiento de un bien de dominio público. Dicho todo lo anterior, se analiza si efectivamente la obligación pecuniaria creada en el Reglamento impugnado constituye un canon." (El resaltado no es del original). De acuerdo con lo anterior, tendríamos como nota distintiva del tributo el ejercicio de un potestad de imperio, aún en el caso de la tasa, lo que implica unilateralidad, mientras que en el canon hay una contraprestación, que es el aprovechamiento de un bien de dominio público. Cabe también hacer la distinción entre la tasa, el precio público y el canon, porque son conceptos que aplican en distintos supuestos. La tasa, si bien es un tributo, como se acaba de indicar, tiene como característica particular en que hay un desenvolvimiento de una actividad por parte de un Ente Público, se paga porque se utiliza un servicio Público o una licencia por obras (Queralt, Juan Martín y otros. Curso de Derecho Financiero y Tributario. Décimo Sétima Edición revisada y actualizada. Editorial Tecnos, Madrid, 2006, pp. 95). Desde este punto de vista, la tasa podría asimilarse a una tarifa, cuando se trate de un servicio público prestado directa o indirectamente por el Estado. Por otra parte, el precio público se da en un régimen de concurrencia, según lo definen los autores anteriormente citados: "Legalmente, se califican como precios públicos las contraprestaciones recibidas por un Ente público como consecuencia de la prestación de servicios o realización de actividades administrativas cuando es voluntaria su solicitud o recepción, y ese servicio es prestado o la actividad es realizada también por el sector privado (arts. 24 LTPP y 41 TRLRHL). En estos casos, el sujeto puede optar libremente entre acudir al Ente Público para recibir el servicio o la actividad -debiendo pagar un precio público-, o demandarlo al sector privado-pagando un precio privado-. No se aprecia, por tanto, la nota de coactividad en la recepción o solicitud del servicio o la actividad administrativa- de exigencia inexcusable en el caso de las tasas-." (Op. Cit, pps 96 y 97). Finalmente en el canon, se reitera, la nota distintiva es el aprovechamiento de un bien de dominio público." (Destacado corresponde al original. Sentencia No.054-2011, de las once horas con cincuenta y un minutos del 21 de Marzo de 2011, emitida por la Sección V).

Señalado lo anterior, procede analizar lo normado en el artículo 74 del Código Municipal y como puede observarse, la norma de comentario contiene una autorización expresa, para que las Municipalidades puedan cobrar tasas y precios por los servicios que preste. Ahora bien, para determinar por cuáles servicios, puede la entidad municipal cobrar tasas y por cuáles precios públicos, debe acudirse al concepto de tasa y al de precio público, reseñado en la resolución citada líneas atrás. En dicha Sentencia, se indicó que la tasa es un tributo cuya particularidad radica, en que se paga por la prestación de servicios públicos inherentes al Estado y lo recaudado por tal concepto, debe destinarse a financiar las obras o actividades que constituyen la razón de ser de la obligación. De ahí que, entonces, como bien lo señala la norma, se cobren tasas por los servicios de alumbrado público, limpieza de vías públicas, recolección de desechos sólidos, mantenimiento de parques y zonas verdes. Por su parte, el Precio Público si bien es una contraprestación que recibe la Administración por la prestación de un servicio, es voluntaria la solicitud de tal servicio y el mismo también es prestado por el sector privado, pues se trata en los términos del artículo 4 del Código Normas y Procedimientos Tributarios, de servicios no inherentes al Estado. Por ello, se dice en la Sentencia reseñada, que tratándose de Precios Públicos "no se aprecia, por tanto, la nota de coactividad en la recepción o solicitud del servicio o la actividad administrativa- de exigencia inexcusable en el caso de las tasas-." Dicho lo anterior, debe considerarse que la norma bajo estudio, claramente señala los servicios por los cuales, las Municipalidades pueden cobrar tasas, mas nada dice de los servicios por los que se pueda cobrar un Precio Público. Por ello, acudiendo al texto de la propia norma, el Gobierno Local puede cobrar tasas por los servicios que dicha norma indica y por aquellos otros, que hayan sido creados por ley. De aquí deriva un aspecto valioso para el caso bajo examen, el origen o génesis legal de la Tasa que como Tributo que es, sólo por ley puede crearse, conforme lo dispone el artículo 5 del Código de Normas y Procedimientos Tributarios. Ahora bien, la norma bajo examen, también autoriza el cobro de precios públicos, no indicando cuáles servicios se cobrarían por ese medio, de ahí que corresponda al ente municipal, realizar un estudio que fundamente el cobro de precios públicos por aquellos servicios que considere no inherentes a ella. Es decir, el estudio debe determinar que estamos en presencia de un servicio público no inherente a los prestados por los Gobiernos Locales y además, debe sustentar el quantum de ese precio público, es decir, explicar en detalle, cómo se arribó al monto que pretende cobrarse. Señalado lo anterior, debe indicarse que respecto a ninguno de los montos fijados, se ha detallado si son tasas o precios públicos lo que se está cobrando, pues no existe estudio alguno al respecto. No obstante lo anterior, es lo cierto que en lo referido a los formularios para la declaración del impuesto sobre bienes inmuebles y su exoneración, en ningún caso, cuenta la entidad municipal con autorización normativa para cobrar los mismos -tanto de declaración como de exoneración-, pues evidentemente, el facilitar tales formularios, no es un servicio público, sino el cumplimiento de un deber, derivado de la naturaleza de Administración Tributaria que tienen las Municipalidades, consistente en facilitar al contribuyente el cumplimiento de sus deberes tributarios. Es decir, la Municipalidad está en la obligación legal, de poner a disposición de los sujetos pasivos del impuesto sobre bienes inmuebles, todos los formularios necesarios para que estos puedan cumplir con sus deberes tributarios, sin poder cobrar por ellos, pues como se indicó, ello no es ni por asomo un servicio público, sino el mecanismo fijado por la ley para fiscalizar y recaudar el impuesto de comentario, costo que en modo alguno puede trasladársele al contribuyente, se reitera, por no tratarse de un servicio público ni existir norma habilitante para el cobro de los referidos formularios. En similar sentido ocurre con el certificado de uso de suelo, toda vez que, el mismo se extiende como una manifestación de las competencias de fiscalización y control que en materia urbanística tienen las Municipalidades. Y si bien, se expide a petición de parte, es lo cierto que se trata de un documento informativo. Dicho de otra forma, quien solicita el certificado de uso de suelo, lo que pretende es documentar información relacionada con el destino urbanístico que se le puede dar a un determinado inmueble y ello, en modo alguno, puede ser cobrado por la Administración Municipal, primero porque no existe norma que avale el cobro pretendido y segundo, por cuanto en el fondo, se estaría cobrando por suministrar información, urbanística en este caso. Dicho de otra forma, avalar lo pretendido por el Gobierno Local, sería permitirle que en un futuro, atropelle el derecho de los ciudadanos a requerirle información, cobrándoles el tiempo invertido por el o los servidores en la búsqueda de la información pública solicitada. En lo que respecta a la certificación literal, es criterio de esta Cámara, que la misma se expide en el marco de un servicio público prestado por el Estado y los notarios públicos habilitados por éste. Es decir, en la expedición de este tipo de certificaciones, tenemos una clara presencia de un servicio público inherente al Estado, por el cual se cobra un arancel, llamado derechos de registro, creado por ley y de pago obligatorio salvo que otra ley excepcione su pago (Artículos 1, 2, 3, 9 y 15 todos de la Ley de Aranceles del Registro Público No. 4564 del 29 de Abril de 1970). Así entonces, el arancel que se paga por las referidas certificaciones, se hace en virtud de la prestación de un servicio inherente al Estado, prestado en este caso por el Registro Nacional, demás entes -como las Municipalidades- y los Munera Pubblica -como el Notario- habilitados legalmente para tal efecto, que aún cuando no todo el ingreso por ella generado se destina al mejoramiento del servicio de comentario, es lo cierto que no por ello, se desnaturaliza su condición de tasa (Artículos 5 y 16 de la Ley de Aranceles citada). Así entonces, siendo una tasa lo que se ha de pagar por la certificación literal que se solicite, el quantum de la misma, viene fijada inicialmente por ley o bien, la Administración Pública debe fijarla administrativamente, previo estudio técnico que permita establecer, en el caso de las Municipalidades, el costo efectivo y el 10% de utilidad para desarrollarlos, según lo previsto por el numeral 74 del Código Municipal. Por último, en lo que respecta al cobro por los visados de planos catastrados, el artículo 34 de la Ley de Planificación Urbana señala:

"El Registro Público suspenderá la inscripción de documentos, sobre fraccionamiento de fincas comprendidas en distritos urbanos, sin la constancia que indica el artículo anterior.

El visado municipal de planos o croquis, los cuales no es necesario que hayan sido catastrados, lo extenderá el ingeniero o ejecutivo municipales, o la persona en quien ellos delegaren tales funciones, dentro de los quince días siguientes a su presentación y en forma gratuita, sin estar sujeto al pago de timbres o cualquier otro tributo, ni al pago de impuestos, contribuciones o servicios que debieren las partes. De no acatarse lo anterior, valdrá, como visado municipal, una constancia notarial en el plano sobre esa circunstancia.

Queda a salvo la negativa fundada, de la municipalidad respectiva o de los funcionarios indicados, hecha por escrito dentro del citado plazo.

Las oficinas públicas, instituciones o corporaciones estatales o cualquier otra entidad pública que deba tramitar permisos de construcción o de urbanización, proveer servicios, otorgar patentes o conceder préstamos, tendrán como inexistentes, para estos efectos, las parcelaciones hechas sin observar lo dispuesto en el artículo anterior.

No se aplicarán las disposiciones de éste ni del artículo precedente a los documentos, actos o contratos, en que sean parte o tengan interés el Estado en forma directa (Gobierno Central) o las propias municipalidades donde estuviere ubicado el inmueble." (Destacado es propio).

Como puede observarse con total claridad de la norma transcrita, es evidente que el legislador estableció la gratuidad en materia de visado de planos y si bien es comprensible que el desarrollo de esa actividad, pudiere generar gastos por inspecciones por ejemplo, es lo cierto que no existe ninguna norma habilitante para cobrar tales gastos y en ese sentido, aceptar la tesis municipal -quien señala que el visado de plano no se está cobrando sino, sólo el costo de la inspección-, haría que la gratuidad prevista por el legislador, resulte burlada. Tome en cuenta el ente local, que cuando el legislador ha valorado que no existe la obligación para la Administración de costear un determinado gasto, así lo ha establecido legalmente, como ocurre en el caso previsto por el artículo 299 de la Ley General de la Administración Pública. Así las cosas, es evidente que en el caso en estudio el Gobierno Local ningún esfuerzo se hace por indicar en el acuerdo atacado, si lo que está cobrando en cada caso, es una tasa o un precio público y mucho menos, se llevó a cabo estudio alguno, para fijar el quantum que pretende cobrarse, todo lo cual hace, que dicho acuerdo sea contrario al ordenamiento jurídico.” ... Ver más Citas de Legislación y Doctrina Sentencias Relacionadas RECURRENTE: Nombre103154 RECURRIDO: Municipalidad de Mora No. 178-2012 TRIBUNAL DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO Y CIVIL DE HACIENDA. SECCIÓN TERCERA. II CIRCUITO JUDICIAL DE SAN JOSÉ. ANEXO A. Goicoechea, a las nueve horas del dieciocho de Mayo de dos mil doce.- Por apelación de Nombre103154 , mayor, casado, topógrafo, cédula CED78801, vecino de Dirección11849 , , conoce este Tribunal de lo resuelto por el Concejo Municipal de Mora mediante acuerdo tomado en sesión ordinaria No. 37-2011, celebrada el 12 de Setiembre de 2011.- Redacta el Juez Baltodano Gómez, y:

CONSIDERANDO

I.- HECHOS PROBADOS: De importancia para la resolución de este caso, se tiene por acreditado lo siguiente: 1) Que mediante acuerdo adoptado en sesión ordinaria No. 33-2008-2010, celebrada el 15 de Diciembre de 2008, publicado en la Gaceta No. 7 del 12 de Enero de 2009, el Concejo Municipal resolvió aprobar para el cobro, los siguientes montos por "los servicios de visados de plano catastrado, certificaciones de uso de suelo, certificaciones literales y formularios de exoneración y declaración jurada que presta la Administración Tributaria Municipal:

Descripción Precios Propuestos Visado de plano 1500 Certificado de uso de suelo 1500 Certificación Literal 1000 Formulario de exoneración y declaración jurada 2000 (f. 1 a 2. Destacado en negrita, corresponde al original); 2) Que en fecha 27 de Junio de 2011, el recurrente interpuso recurso extraordinario de revisión contra el acuerdo señalado en el hecho inmediato anterior (f. 3); 3) Que en fecha 30 de Junio de 2001, el recurrente pagó a la Municipalidad de Mora la suma de ¢5000 -cinco mil colones- por el trámite de dos certificaciones y dos visados (f. 5); 4) Que en fecha 18 de Agosto de 2011, el apelante canceló a la recurrida, el monto de ¢1500 -mil quinientos colones- por la tramitación de un visado (f. 5); 5) Que mediante acuerdo tomado en sesión ordinaria No. 37-2011, celebrada el 12 de Setiembre de 2011, el Concejo Municipal rechazó el recurso interpuesto (f. 16 a 18); 6) Que en fecha 28 de Setiembre de 2011, el recurrente interpuso recurso de apelación contra el acuerdo señalado en el hecho inmediato anterior (f. 27 a 39); 7) Que mediante acuerdo adoptado en sesión ordinaria No. 40-2011, celebrada el 3 de Octubre de 2011, el Concejo dispuso la elevación de los autos a conocimiento de este Tribunal (f. 40).

II.- HECHO NO PROBADO: Por no constar en autos prueba al respecto, se tiene por indemostrado: Que en sustento de la fijación de los montos a cobrar por los trámites de visado de plano, certificación de uso de suelo, certificaciones literales, formularios de exoneración y declaración jurada, realizada por el Concejo Municipal de Mora mediante el acuerdo atacado, se haya contado con estudios o criterios técnicos, que respaldaran los mismos.

III.- ARGUMENTOS DE LA PARTES: Sin perjuicio del estudio completo que de las argumentaciones de ambas partes ha realizado este Tribunal, en síntesis cada una de ella señala: Recurrente: En el recurso interpuesto, el apelante alega que el Concejo Municipal mediante el acuerdo atacado, estableció sin contar con un estudio previo, precios por los servicios de visados de planos catastrados, certificaciones de usos de suelo, certificaciones literales, formularios de exoneración y declaración jurada. Señala que, con el acuerdo impugnado se está creando un canon por los servicios señalados, lo cual arguye es contrario al Principio de Legalidad. Acto seguido, agrupa sus agravios bajo distintos títulos, señalando en el primero de ellos, que el acuerdo municipal impugnado es contrario a los principios de legalidad y reserva de ley, toda vez que, según su criterio, el Concejo Municipal al emitir dicho acuerdo, desconoce que el artículo 74 del Código Municipal contiene una lista preceptiva de servicios, respecto de lo cuales sí le resulta posible cobrar tasas y precios, pero que en ellos no se incluyen los servicios de visados de planos catastrados, certificaciones de usos de suelo, certificaciones literales, formularios de exoneración y declaración jurada. Argumenta además, que si bien la norma señalada deja abierta la posibilidad de extender ese cobro a otros servicios, el mismo numeral fija como límite, el que tales otros servicios sean establecidos por ley. Manifiesta, que el error de concepto está en que el Concejo confunde la actividad rutinaria de servicio con los servicios públicos propiamente tales, que están señalados en el artículo 74 del Código Municipal. Señala en un segundo título, que el acuerdo atacado irrespeta gravemente la jerarquía de las normas, toda vez que, con su actuar, el Concejo de Mora irrespeta una ley especial que regula la materia como lo es la Ley de Planificación Urbana, lesionando además el artículo 13 de la Ley General de la Administración Pública. Arguye que el artículo 34 de la Ley de Planificación Urbana es claro, en cuanto a que el servicio de visado de plano es sin costo alguno. Por último, argumenta que conforme al artículo 74 del Código Municipal, el Concejo de Mora está facultado para el cobro de tasas y precios por los servicios que preste, en el entendido señala, que esos servicios son los mismos que la norma taxativamente detalla, razón por la cual con el acuerdo atacado, se incurre en desviación y abuso de poder. Municipalidad: Por su parte el Gobierno Local, señala que mantiene lo expresado en el acuerdo recurrido (f. 49), en el cual indicó que los nuevos precios por los servicios señalados, se fijaron luego de un estudio realizado por el Departamento de Administración Tributaria, quien sondeó en otras entidades gubernamentales respecto de los costos por los servicios que prestan, determinando que la Municipalidad de Mora es la que tenía los más bajos y menos rentables de todas. Indica que, además, al acuerdo mencionado lo precedió un estudio serio para determinar el grado de operatividad de este costo, a sabiendas que cada uno de esos trámites representan costos operativos en horas de trabajo, equipo, servicios y materiales, que actualmente, afirma, no están siendo asumidos por los usuarios. Arguye también, que desde el año 2000, los precios que se cobraban para visados de plano, certificado de uso de suelo y certificación literal, era de ¢500 y los mismos no habían sido actualizados. Argumenta, que de conformidad con el artículo 74 del Código Municipal, las Municipalidades se encuentran autorizadas para cobrar precios por los servicios que preste y que, el acuerdo se fundamentó en la normativa dispuesta por los artículos 17 inciso a), 44 y 45, todos del Código Municipal y en la Ley General de la Administración Pública. Aduce que, el pago cuestionado no es un cobro por los visados, sino por los gastos en que se incurre para tramitar dicha gestión y que el mismo encuentra su justificación, en la necesidad de establecer un equilibrio financiero institucional (f. 16 a 18).

III.- SOBRE EL FONDO DEL ASUNTO: Tal y como fuera indicado líneas atrás, el asunto bajo análisis versa sobre el monto que por concepto de visados de planos catastrados, certificaciones de uso de suelo, certificaciones literales, así como de formularios de exoneración y declaración jurada, fijó el Concejo Municipal en el año 2008, con rige a partir de su publicación, sea el 12 de Enero de 2009 (f. 2). Para un mayor orden en los temas que se analizarán, el Tribunal estima útil abordar aspectos que se dirán, mismos que, además de englobar las posiciones de las partes, permiten explicar las razones por la cuales esta Cámara entra a conocer el asunto y resuelve en la forma en que lo hace. El primer aspecto que abordaremos, será el relacionado con la naturaleza del acto impugnado y la competencia de este Tribunal para su control de legalidad, el segundo punto, versará sobre la ausencia de criterio técnico al momento de emisión del acuerdo atacado y el último aspecto, se circunscribirá al análisis jurídico de los cobros por servicios municipales. 1) Naturaleza del acto impugnado y competencia de este Tribunal: Con la finalidad de evitar una confusión respecto de la naturaleza del acuerdo atacado, este Órgano Colegiado estima aconsejable hacer ver a las partes, que en el caso bajo estudio, no estamos ante un acto reglamentario, cuyo control de legalidad escapa al ámbito competencial de este Jerarca Impropio, por así disponerlo el artículo 154 inciso d) del Código Municipal, sino ante un acto de alcance general, que fija montos a cobrar a los administrados por la realización de diversas gestiones ante el Gobierno Local, siendo el recurrente un afectado directo por la aplicación individual de dicho acuerdo (hechos probados Nos. 3 y 4). Ahora bien, es menester recordar que el Tribunal Contencioso Administrativo, cuando actúa como jerarca impropio bifásico de los Gobiernos Locales conforme al numeral 173 de la Constitución Política, lo hace como un contralor de legalidad de una importante cantidad de conductas formales -actos administrativos- adoptadas por los referidos entes territoriales, de las cuales, sólo deben excluirse las que en forma expresa el legislador así previó -como ocurre con los artículos 154 y 155 ambos del Código Municipal-, sin poder ampliar o disminuir las mismas, so pena de quebrantar los Principios de Legalidad y Reserva de Ley. Desde esa perspectiva, tratándose de la impugnación de un acto de alcance general -no reglamentario- aplicado en forma directa al apelante, es incuestionable la competencia de esta Cámara para la realización del examen de legalidad sobre el acuerdo atacado. 2) Sobre la ausencia de criterio técnico: Tal y como puede claramente apreciarse, en la publicación que del acuerdo realizara el Gobierno Local, nada se consigna respecto de la existencia de un estudio o criterio técnico, que respalde los montos fijados por el Concejo Municipal (ver único hecho no probado). De hecho, no es sino hasta el momento en que el Concejo Municipal resuelve el recurso extraordinario de revisión, que se hace mención del oficio AT-071-2011 del 8 de Julio de 2011, emitido por el Administrador Tributario, en donde éste señala que "el cambio se basó en un estudio de costos" (f. 16 a 18), pero ese estudio no sólo no consta en autos, sino que en el referido oficio sólo se menciona pero no se aporta. Así entonces, tal y como fuera señalado supra, no se acredita en autos la existencia de un estudio serio para la fijación de los montos aprobados por el Concejo Municipal. 3) Del cobro por servicios municipales: Aprecia este Tribunal, que en el acuerdo apelado, se transcribe el oficio AT-071-2011 del 8 de Julio de 2011, emitido por el Administrador Tributario del Gobierno Local, mismo en el que, se hace referencia a diversos artículos que en criterio del referido funcionario, autorizan a dichos entes territoriales a cobrar por los servicios que preste. Así, en el acuerdo bajo análisis se indica que "... de acuerdo con el artículo 74 del Código Municipal, las Municipalidades se encuentran autorizadas para cobrar precios por los servicios que preste y se fundamentó la moción, en la normativa dispuesta por los artículos 17 inciso a), 44 y 45 del Código Municipal y Ley General de la Administración Pública, No. 6227." (f. 16). Más adelante en el acuerdo citado, se indica bajo el título de marco legal del cobro, el artículo 3, 4 y 13 incisos a y b), todos del Código Municipal. (véase f. 17 a 18). En razón de lo anterior, se analizará si las normas señaladas tienen aplicación al caso concreto en los términos que argumenta el Concejo Municipal o si por el contrario, como sostiene el apelante, se han quebrantado las mismas y con ello el Principio de Legalidad y Reserva de Ley. Tal y como fue señalado líneas atrás, el Gobierno local cita en su apoyo los artículos, 3, 4, 13 incisos a y b), 17 inciso a), 44, 45 y 74 todos del Código Municipal y aunque se menciona la Ley General de la Administración Pública, ningún numeral en concreto se cita de ésta. Seguidamente se transcriben las normas señaladas a excepción del artículo 74 del Código Municipal que se verá en forma separada, por las razones que en esta resolución se indican. Las normas de comentario, señalan:

Artículo 3: " La jurisdicción territorial de la municipalidad es el cantón respectivo, cuya cabecera es la sede del gobierno municipal.

El gobierno y la administración de los intereses y servicios cantonales estarán a cargo del gobierno municipal.

La municipalidad podrá ejercer las competencias municipales e invertir fondos públicos con otras municipalidades e instituciones de la Administración Pública para el cumplimiento de fines locales, regionales o nacionales, o para la construcción de obras públicas de beneficio común, de conformidad con los convenios que al efecto suscriba.” Como puede observarse, la norma hace expresa referencia, a la circunscripción territorial donde cada Municipalidad ejercerá sus competencias, autorizándole -vía Convenio- a invertir en asocio con otras Administraciones Públicas -municipales o no- fondos públicos para el cumplimiento de sus fines locales, regionales o nacionales, e incluso, para la construcción de obra pública. Así entonces, considera esta Cámara que la norma transcrita, en modo alguno puede considerarse autorizante de los montos que pretende cobrar la Municipalidad y que acá se atacan.

Artículo 4: " La municipalidad posee la autonomía política, administrativa y financiera que le confiere la Constitución Política. Dentro de sus atribuciones se incluyen las siguientes:

• a)Dictar los reglamentos autónomos de organización y de servicio, así como cualquier otra disposición que autorice el ordenamiento jurídico.
• b)Acordar sus presupuestos y ejecutarlos.
• c)Administrar y prestar los servicios públicos municipales.
• d)Aprobar las tasas, los precios y las contribuciones municipales, así como proponer los proyectos de tarifas de impuestos municipales.
• e)Percibir y administrar, en su carácter de administración tributaria, los tributos y demás ingresos municipales.
• f)Concertar, con personas o entidades nacionales o extranjeras, pactos, convenios o contratos necesarios para el cumplimiento de sus funciones.
• g)Convocar al municipio a consultas populares, para los fines establecidos en esta Ley y su Reglamento." Esta norma, como puede apreciarse, tiene varios incisos, cada uno de los cuales hace específica referencia a las diversas atribuciones que tienen las Municipalidades. Quizá un par de incisos -c y d- podrían considerarse relacionados con el tema objeto de este procedimiento. Sin embargo, como en el acuerdo impugnado ninguna interpretación o explicación sobre el referido numeral se realiza, no puede este Órgano Colegiado, analizar el eventual razonamiento que sobre la aplicación de esta norma al caso concreto, realizó el Gobierno Local. En todo caso, aún y cuando los incisos señalados por este Tribunal -no por la Municipalidad-, podrían como se indicó, relacionarse con el tema bajo estudio, es lo cierto que los mismos por sí solos, no contienen una autorización específica para cobrar por los visados de planos catastrados, certificaciones de uso de suelo, certificaciones literales, así como de formularios de exoneración y declaración jurada, en la forma que el Gobierno Local, parece entender. Valga señalar, que más adelante al analizarse el numeral 74 del Código Municipal, se ahondará respecto de este tipo de autorizaciones, siendo aplicable a los referidos incisos del artículo 4, lo que en su momento se indicará respecto del citado artículo 74.

Artículo 13 inciso a) y b): " Son atribuciones del concejo:

• a)Fijar la política y las prioridades de desarrollo del municipio, conforme al programa de gobierno inscrito por el alcalde municipal para el período por el cual fue elegido y mediante la participación de los vecinos.
• b)Acordar los presupuestos y aprobar las contribuciones, tasas y precios que cobre por los servicios municipales, así como proponer los proyectos de tributos municipales a la Asamblea Legislativa." Del anterior artículo, quizá el inciso b) sea el que más relación tenga con el asunto que se discute. Sin embargo, respecto de ese numeral, también desconoce esta Cámara, cuál fue el razonamiento del Concejo Municipal, para considerar que el mismo, le autorizaba a cobrar los montos impugnados en la forma pretendida. Por tal razón, debe entenderse aplicable al artículo 13 inciso b) del Código Municipal, los comentarios que respecto de la autorización cobratoria de tasas y precios públicos, se hacen en esta resolución al analizar el artículo 74 de ese mismo cuerpo normativo.

Artículo 17 inciso a): " Corresponden al alcalde municipal las siguientes atribuciones y obligaciones:

• a)Ejercer las funciones inherentes a la condición de administrador general y jefe de las dependencias municipales, vigilando la organización, el funcionamiento, la coordinación y el fiel cumplimiento de los acuerdos municipales, las leyes y los reglamentos en general." Respecto de este numeral, es evidente que hace expresa alusión al ámbito competencial del Alcalde como administrador y jefe de las diferentes unidades administrativas a su cargo, pero su aplicación al caso concreto, sea el por qué dicha norma, se considera autorizante de los montos fijados por el Concejo, no es comprensible para este Tribunal, pues evidentemente nada tiene que ver la norma, con el tema de fondo que se analiza.

Artículo 44: " Los acuerdos del Concejo originados por iniciativa del alcalde municipal o los regidores, se tomarán previa moción o proyecto escrito y firmado por los proponentes.

Los acuerdos se tomarán previo dictamen de una Comisión y deliberación subsiguiente; solo el trámite de dictamen podrá dispensarse por medio de una votación calificada de los presentes." El referido artículo, regula el procedimiento que ha de respetarse por parte del Concejo Municipal, para la emisión de los acuerdos que pretenda adoptar y claramente, ninguna autorización contiene para la fijación de los montos que por concepto de visados de planos catastrados, certificaciones de uso de suelo, certificaciones literales, así como de formularios de exoneración y declaración jurada, pretende cobrar el Gobierno Local.

Artículo 45: " Por votación de las dos terceras partes de la totalidad de los miembros, el Concejo podrá declarar sus acuerdos como definitivamente aprobados." Esta norma en particular, se refiere como puede apreciarse, a la mayoría requerida para que el propio Concejo declare, como "definitivamente aprobados" sus acuerdos y en ninguna parte del mismo, se autoriza ni por asomo, la posibilidad de cobrar lo pretendido por el Gobierno Local. Así entonces, no comprende esta Cámara, dado lo ayuno del acuerdo en cuanto a razonamientos, cómo el ente local entiende como aplicable el referido numeral, al caso concreto. Ahora bien, por la trascendencia que le otorgan tanto la Municipalidad como el apelante para el caso bajo estudio, procederemos al análisis en forma separada, del numeral 74 del Código Municipal que a la letra señala:

Artículo 74: " Por los servicios que preste, la municipalidad cobrará tasas y precios que se fijarán tomando en consideración su costo más un diez por ciento (10%) de utilidad para desarrollarlos. Una vez fijados, entrarán en vigencia treinta días después de su publicación en La Gaceta.

Los usuarios deberán pagar por los servicios de alumbrado público, limpieza de vías públicas, recolección separada, transporte, valorización, tratamiento y disposición final adecuada de los residuos ordinarios, mantenimiento de parques y zonas verdes, servicio de policía municipal y cualquier otro servicio municipal urbano o no urbano que se establezcan por ley, en el tanto se presten, aunque ellos no demuestren interés en tales servicios.

En el caso específico de residuos ordinarios, se autoriza a las municipalidades a establecer el modelo tarifario que mejor se ajuste a la realidad de su cantón, siempre que este incluya los costos, así como las inversiones futuras necesarias para lograr una gestión integral de residuos en el municipio y cumplir las obligaciones establecidas en la Ley para la gestión integral de residuos, más un diez por ciento (10%) de utilidad para su desarrollo. Se faculta a las municipalidades para establecer sistemas de tarifas diferenciadas, recargos u otros mecanismos de incentivos y sanciones, con el fin de promover que las personas usuarias separen, clasifiquen y entreguen adecuadamente sus residuos ordinarios, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 39 de la Ley para la gestión integral de residuos.

Además, se cobrarán tasas por los servicios y el mantenimiento de parques, zonas verdes y sus respectivos servicios. Los montos se fijarán tomando en consideración el costo efectivo de lo invertido por la municipalidad para mantener cada uno de los servicios urbanos. Dicho monto se incrementará en un diez por ciento (10%) de utilidad para su desarrollo; tal suma se cobrará proporcionalmente entre los contribuyentes del distrito, según el valor de la propiedad. La municipalidad calculará cada tasa en forma anual y las cobrará en tractos trimestrales sobre saldo vencido. La municipalidad queda autorizada para emanar el reglamento correspondiente, que norme en qué forma se procederá para organizar y cobrar cada tasa." (Destacado en negrita es propio).

Debido a que la norma transcrita, hace expresa referencia a términos como tributos, impuestos, tasas, contribuciones especiales y precio público, considera relevante esta Cámara, recordar que respecto de los mismos este Tribunal ha señalado:

“VI. DE LA DIFERENCIA ENTRE TRIBUTO, CANON Y PRECIO PÚBLICO. Antes de entrar a examinar el caso en cuestión, se considera necesario hacer una serie de precisiones conceptuales con respecto al concepto de tributo, canon y precio público, con el fin de dilucidar con más propiedad los motivos de nulidad que se esgrimen en contra de los decretos impugnados. Este aspecto ha sido tratado por la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, en la sentencia 2006-009179, de las dieciséis horas treinta y seis minutos del veintiocho de junio de dos mil seis, cuando diferencia lo relativo al tributo y al canon:

" B) De la naturaleza jurídica del “canon ambiental por vertidos” creado en el Reglamento impugnado.- El canon, como la contraprestación a cargo del particular, por el uso o aprovechamiento de un bien de dominio público, ciertamente escapa al concepto de tributo, que es una imposición por parte del Estado, sin promesa o garantía de que el particular reciba en forma clara y directa un beneficio por ello. Así, tributo y canon son dos conceptos muy diferentes. Los principios esbozados en materia tributaria se aplican a los tributos, pero no al canon. Por ello para la resolución de este asunto es de fundamental importancia clasificar el tipo de obligación pecuniaria que se impugna, por cuanto de esa diferenciación dependerá su constitucionalidad o no. Recordemos primero un poco la naturaleza jurídica de las cargas tributarias, para luego centrarnos en la obligación impugnada. En sentido genérico desde la óptica de la doctrina del derecho financiero, el tributo es una prestación obligatoria, comúnmente en dinero, exigida por el Estado en virtud de su potestad de imperio y que da lugar a relaciones jurídicas de derecho público. La doctrina jurídica costarricense tradicionalmente ha seguido la posición más generalizada en torno a la definición del concepto de tributo y a su clasificación tripartita: impuestos, tasas y contribuciones especiales, clasificación que se encuentra establecida en la ley como sigue:

"Impuesto es el tributo cuya obligación tiene como hecho generador una situación independiente de toda actividad estatal relativa al contribuyente.

Tasa es el tributo cuya obligación tiene como hecho generador la prestación efectiva o potencial de un servidor público individualizado en el contribuyente; y cuyo producto no debe tener un destino ajeno al servicio que constituye la razón de ser de la obligación. No es tasa la contraprestación recibida del usuario en pago de servicios no inherentes al Estado.

Contribución especial es el tributo cuya obligación tiene como hecho generador beneficios derivados de la realización de obras públicas o de actividades estatales, ejercidas en forma descentralizada o no; y cuyo producto no debe tener un destino ajeno a la financiación de las obras o de las actividades que constituyen la razón de ser de la obligación" (artículo 4 del Código de Normas y Procedimientos Tributarios).

Cuando se está frente a un tributo -sean impuestos, tasas o contribuciones especiales- la relación entre el administrado (llamado contribuyente) y la Administración se da en virtud del ejercicio de la potestad tributaria y no media contrato alguno. Asimismo, el contribuyente no recibe una contraprestación directa por el pago del tributo más que el derecho al buen funcionamiento de las funciones y servicios públicos. Por su parte, cuando de lo que se trata es del cobro de un canon, la relación entre el administrado y la Administración se da en virtud de un contrato, recibiendo aquél la concesión o el permiso de utilizar y/o explotar un bien de dominio público a cambio de una contraprestación en dinero denominada canon. Esa obligación pecuniaria es cobrada por la Administración no sólo en virtud de que se está aprovechando un bien público sino en virtud de los gastos en que debe incurrir ésta para velar por el buen uso de ese bien. De esta forma, las concesiones y permisos otorgados por la Administración a los administrados viene aparejada a la obligación de éstos de pagar una determinada suma pecuniaria, obligación que la doctrina le llama canon. Por ello, ni el canon es un tributo, ni los principios constitucionales en materia tributaria le son aplicables, el canon no es un tributo y como tal, se sale de la previsión y garantía que tradicionalmente se otorga en relación con aquéllos. La relación jurídica que se establece cuando media una concesión o un permiso es más una relación bilateral, es una la Administración Concedente y uno el Concesionario o Permisionario, por ello generalmente se firma un contrato o se dicta un acto administrativo particular. La relación jurídica que se establece cuanto el Estado hace uso de su potestad tributaria es una relación que involucra en general a todos los administrados. En síntesis son tres las diferencias que se pueden establecer entre un tributo y un canon, aunque ambas son obligaciones pecuniarias exigidas por la Administración, primero el cobro de un tributo se da en virtud del ejercicio de una potestad de imperio y el cobro de un canon en virtud de una concesión o permiso, por lo tanto se obliga a quien solicita voluntariamente la concesión o el permiso; segundo en virtud de que el obligado tributario es una generalidad de administrados, para el cobro de un tributo no es necesario suscribir un contrato, situación diferente al concesionario o permisionario, donde se establece una relación bilateral con la Administración, por lo cual generalmente se firma un contrato o se da el otorgamiento de un permiso; y tercero el administrado que paga un tributo no lo hace en virtud de una contraprestación sino por el deber de contribuir a las cargas públicas, en cambio, el administrado que paga un canon lo hace en virtud de que a cambio recibe el derecho de uso y/o aprovechamiento de un bien de dominio público. Dicho todo lo anterior, se analiza si efectivamente la obligación pecuniaria creada en el Reglamento impugnado constituye un canon." (El resaltado no es del original). De acuerdo con lo anterior, tendríamos como nota distintiva del tributo el ejercicio de un potestad de imperio, aún en el caso de la tasa, lo que implica unilateralidad, mientras que en el canon hay una contraprestación, que es el aprovechamiento de un bien de dominio público. Cabe también hacer la distinción entre la tasa, el precio público y el canon, porque son conceptos que aplican en distintos supuestos. La tasa, si bien es un tributo, como se acaba de indicar, tiene como característica particular en que hay un desenvolvimiento de una actividad por parte de un Ente Público, se paga porque se utiliza un servicio Público o una licencia por obras (Nombre37835, Juan Martín y otros. Curso de Derecho Financiero y Tributario. Décimo Sétima Edición revisada y actualizada. Editorial Tecnos, Madrid, 2006, pp. 95). Desde este punto de vista, la tasa podría asimilarse a una tarifa, cuando se trate de un servicio público prestado directa o indirectamente por el Estado. Por otra parte, el precio público se da en un régimen de concurrencia, según lo definen los autores anteriormente citados: "Legalmente, se califican como precios públicos las contraprestaciones recibidas por un Ente público como consecuencia de la prestación de servicios o realización de actividades administrativas cuando es voluntaria su solicitud o recepción, y ese servicio es prestado o la actividad es realizada también por el sector privado (arts. 24 LTPP y 41 TRLRHL). En estos casos, el sujeto puede optar libremente entre acudir al Ente Público para recibir el servicio o la actividad -debiendo pagar un precio público-, o demandarlo al sector privado-pagando un precio privado-. No se aprecia, por tanto, la nota de coactividad en la recepción o solicitud del servicio o la actividad administrativa- de exigencia inexcusable en el caso de las tasas-." (Op. Cit, pps 96 y 97). Finalmente en el canon, se reitera, la nota distintiva es el aprovechamiento de un bien de dominio público." (Destacado corresponde al original. Sentencia No.054-2011, de las once horas con cincuenta y un minutos del 21 de Marzo de 2011, emitida por la Sección V).

Señalado lo anterior, procede analizar lo normado en el artículo 74 del Código Municipal y como puede observarse, la norma de comentario contiene una autorización expresa, para que las Municipalidades puedan cobrar tasas y precios por los servicios que preste. Ahora bien, para determinar por cuáles servicios, puede la entidad municipal cobrar tasas y por cuáles precios públicos, debe acudirse al concepto de tasa y al de precio público, reseñado en la resolución citada líneas atrás. En dicha Sentencia, se indicó que la tasa es un tributo cuya particularidad radica, en que se paga por la prestación de servicios públicos inherentes al Estado y lo recaudado por tal concepto, debe destinarse a financiar las obras o actividades que constituyen la razón de ser de la obligación. De ahí que, entonces, como bien lo señala la norma, se cobren tasas por los servicios de alumbrado público, limpieza de vías públicas, recolección de desechos sólidos, mantenimiento de parques y zonas verdes. Por su parte, el Precio Público si bien es una contraprestación que recibe la Administración por la prestación de un servicio, es voluntaria la solicitud de tal servicio y el mismo también es prestado por el sector privado, pues se trata en los términos del artículo 4 del Código Normas y Procedimientos Tributarios, de servicios no inherentes al Estado. Por ello, se dice en la Sentencia reseñada, que tratándose de Precios Públicos "no se aprecia, por tanto, la nota de coactividad en la recepción o solicitud del servicio o la actividad administrativa- de exigencia inexcusable en el caso de las tasas-." Dicho lo anterior, debe considerarse que la norma bajo estudio, claramente señala los servicios por los cuales, las Municipalidades pueden cobrar tasas, mas nada dice de los servicios por los que se pueda cobrar un Precio Público. Por ello, acudiendo al texto de la propia norma, el Gobierno Local puede cobrar tasas por los servicios que dicha norma indica y por aquellos otros, que hayan sido creados por ley. De aquí deriva un aspecto valioso para el caso bajo examen, el origen o génesis legal de la Tasa que como Tributo que es, sólo por ley puede crearse, conforme lo dispone el artículo 5 del Código de Normas y Procedimientos Tributarios. Ahora bien, la norma bajo examen, también autoriza el cobro de precios públicos, no indicando cuáles servicios se cobrarían por ese medio, de ahí que corresponda al ente municipal, realizar un estudio que fundamente el cobro de precios públicos por aquellos servicios que considere no inherentes a ella. Es decir, el estudio debe determinar que estamos en presencia de un servicio público no inherente a los prestados por los Gobiernos Locales y además, debe sustentar el quantum de ese precio público, es decir, explicar en detalle, cómo se arribó al monto que pretende cobrarse. Señalado lo anterior, debe indicarse que respecto a ninguno de los montos fijados, se ha detallado si son tasas o precios públicos lo que se está cobrando, pues no existe estudio alguno al respecto. No obstante lo anterior, es lo cierto que en lo referido a los formularios para la declaración del impuesto sobre bienes inmuebles y su exoneración, en ningún caso, cuenta la entidad municipal con autorización normativa para cobrar los mismos -tanto de declaración como de exoneración-, pues evidentemente, el facilitar tales formularios, no es un servicio público, sino el cumplimiento de un deber, derivado de la naturaleza de Administración Tributaria que tienen las Municipalidades, consistente en facilitar al contribuyente el cumplimiento de sus deberes tributarios. Es decir, la Municipalidad está en la obligación legal, de poner a disposición de los sujetos pasivos del impuesto sobre bienes inmuebles, todos los formularios necesarios para que estos puedan cumplir con sus deberes tributarios, sin poder cobrar por ellos, pues como se indicó, ello no es ni por asomo un servicio público, sino el mecanismo fijado por la ley para fiscalizar y recaudar el impuesto de comentario, costo que en modo alguno puede trasladársele al contribuyente, se reitera, por no tratarse de un servicio público ni existir norma habilitante para el cobro de los referidos formularios. En similar sentido ocurre con el certificado de uso de suelo, toda vez que, el mismo se extiende como una manifestación de las competencias de fiscalización y control que en materia urbanística tienen las Municipalidades. Y si bien, se expide a petición de parte, es lo cierto que se trata de un documento informativo. Dicho de otra forma, quien solicita el certificado de uso de suelo, lo que pretende es documentar información relacionada con el destino urbanístico que se le puede dar a un determinado inmueble y ello, en modo alguno, puede ser cobrado por la Administración Municipal, primero porque no existe norma que avale el cobro pretendido y segundo, por cuanto en el fondo, se estaría cobrando por suministrar información, urbanística en este caso. Dicho de otra forma, avalar lo pretendido por el Gobierno Local, sería permitirle que en un futuro, atropelle el derecho de los ciudadanos a requerirle información, cobrándoles el tiempo invertido por el o los servidores en la búsqueda de la información pública solicitada. En lo que respecta a la certificación literal, es criterio de esta Cámara, que la misma se expide en el marco de un servicio público prestado por el Estado y los notarios públicos habilitados por éste. Es decir, en la expedición de este tipo de certificaciones, tenemos una clara presencia de un servicio público inherente al Estado, por el cual se cobra un arancel, llamado derechos de registro, creado por ley y de pago obligatorio salvo que otra ley excepcione su pago (Artículos 1, 2, 3, 9 y 15 todos de la Ley de Aranceles del Registro Público No. 4564 del 29 de Abril de 1970). Así entonces, el arancel que se paga por las referidas certificaciones, se hace en virtud de la prestación de un servicio inherente al Estado, prestado en este caso por el Registro Nacional, demás entes -como las Municipalidades- y los Munera Pubblica -como el Notario- habilitados legalmente para tal efecto, que aún cuando no todo el ingreso por ella generado se destina al mejoramiento del servicio de comentario, es lo cierto que no por ello, se desnaturaliza su condición de tasa (Artículos 5 y 16 de la Ley de Aranceles citada). Así entonces, siendo una tasa lo que se ha de pagar por la certificación literal que se solicite, el quantum de la misma, viene fijada inicialmente por ley o bien, la Administración Pública debe fijarla administrativamente, previo estudio técnico que permita establecer, en el caso de las Municipalidades, el costo efectivo y el 10% de utilidad para desarrollarlos, según lo previsto por el numeral 74 del Código Municipal. Por último, en lo que respecta al cobro por los visados de planos catastrados, el artículo 34 de la Ley de Planificación Urbana señala:

"El Registro Público suspenderá la inscripción de documentos, sobre fraccionamiento de fincas comprendidas en distritos urbanos, sin la constancia que indica el artículo anterior.

El visado municipal de planos o croquis, los cuales no es necesario que hayan sido catastrados, lo extenderá el ingeniero o ejecutivo municipales, o la persona en quien ellos delegaren tales funciones, dentro de los quince días siguientes a su presentación y en forma gratuita, sin estar sujeto al pago de timbres o cualquier otro tributo, ni al pago de impuestos, contribuciones o servicios que debieren las partes. De no acatarse lo anterior, valdrá, como visado municipal, una constancia notarial en el plano sobre esa circunstancia.

Queda a salvo la negativa fundada, de la municipalidad respectiva o de los funcionarios indicados, hecha por escrito dentro del citado plazo.

Las oficinas públicas, instituciones o corporaciones estatales o cualquier otra entidad pública que deba tramitar permisos de construcción o de urbanización, proveer servicios, otorgar patentes o conceder préstamos, tendrán como inexistentes, para estos efectos, las parcelaciones hechas sin observar lo dispuesto en el artículo anterior.

No se aplicarán las disposiciones de éste ni del artículo precedente a los documentos, actos o contratos, en que sean parte o tengan interés el Estado en forma directa (Gobierno Central) o las propias municipalidades donde estuviere ubicado el inmueble." (Destacado es propio).

Como puede observarse con total claridad de la norma transcrita, es evidente que el legislador estableció la gratuidad en materia de visado de planos y si bien es comprensible que el desarrollo de esa actividad, pudiere generar gastos por inspecciones por ejemplo, es lo cierto que no existe ninguna norma habilitante para cobrar tales gastos y en ese sentido, aceptar la tesis municipal -quien señala que el visado de plano no se está cobrando sino, sólo el costo de la inspección-, haría que la gratuidad prevista por el legislador, resulte burlada. Tome en cuenta el ente local, que cuando el legislador ha valorado que no existe la obligación para la Administración de costear un determinado gasto, así lo ha establecido legalmente, como ocurre en el caso previsto por el artículo 299 de la Ley General de la Administración Pública. Así las cosas, es evidente que en el caso en estudio el Gobierno Local ningún esfuerzo se hace por indicar en el acuerdo atacado, si lo que está cobrando en cada caso, es una tasa o un precio público y mucho menos, se llevó a cabo estudio alguno, para fijar el quantum que pretende cobrarse, todo lo cual hace, que dicho acuerdo sea contrario al ordenamiento jurídico.

IV.- COROLARIO: Por lo expuesto, considera este Tribunal que el acto atacado es sustancialmente disconforme con el ordenamiento jurídico y por ello, se impone su anulación, dándose por agotada la vía administrativa.

POR TANTO

Se anula el acuerdo impugnado, sea el adoptado en sesión ordinaria No. 23-2008-2010, celebrada el 15 de Diciembre de 2008, artículo 11, publicado en la Gaceta No. 7 del 12 de Enero de 2009 y por conexidad y consecuencia, el acuerdo del artículo 5, de la sesión ordinaria No. 37-2011, del 12 de Setiembre de 2011. Se da por agotada la vía administrativa.

Nombre66641 Nombre10839 Elías Baltodano Gómez Clasificación elaborada por CENTRO DE INFORMACIÓN JURISPRUDENCIALdel Poder Judicial. Prohibida su reproducción y/o distribución en forma onerosa.