Municipal Charges for Approvals and Certificates Without Legal BasisCobros municipales por visados y certificados sin fundamento legal

CASE FILE No. 11-005926-1027-CA APPELLANT: Nombre103154 RESPONDENT: Municipalidad de Mora No. 178-2012 ADMINISTRATIVE AND CIVIL TAX COURT. THIRD SECTION. II JUDICIAL CIRCUIT OF SAN JOSÉ. ANNEX A. Goicoechea, at nine o’clock on dieciocho de Mayo de dos mil doce.- On appeal by Nombre103154, of legal age, married, surveyor, holder of identification card CED78801, resident of Dirección11849, this Court reviews the decision of the Concejo Municipal de Mora through an agreement adopted at ordinary session No. 37-2011, held on 12 de Setiembre de 2011.- Drafted by Judge Baltodano Gómez, and:

WHEREAS

I. PROVEN FACTS

The following facts relevant to the resolution of this case are deemed established: 1) Through an agreement adopted at ordinary session No. 33-2008-2010, held on 15 de Diciembre de 2008 and published in La Gaceta No. 7 of 12 de Enero de 2009, the Concejo Municipal resolved to approve the following amounts to be charged for “the services of approving cadastral plans (visados de plano catastrado), issuing land-use certificates (certificaciones de uso de suelo), verbatim certificates (certificaciones literales), and providing exemption and sworn-statement forms (formularios de exoneración y declaración jurada) rendered by the Administración Tributaria Municipal:

Description Proposed Fees Plan Approval 1500 Land-Use Certificate 1500 Verbatim Certificate 1000 Exemption and Sworn-Statement Form 2000 (pp. 1 to 2. Bold emphasis appears in the original); 2) On 27 de Junio de 2011, the appellant filed an extraordinary motion for review (recurso extraordinario de revisión) against the agreement identified in the immediately preceding fact (p. 3); 3) On 30 de Junio de 2001, the appellant paid Municipalidad de Mora the sum of ¢5000—cinco mil colones—for processing two certificates and two approvals (p. 5); 4) On 18 de Agosto de 2011, the appellant paid the respondent ¢1500—mil quinientos colones—for processing one approval (p. 5); 5) Through an agreement adopted at ordinary session No. 37-2011, held on 12 de Setiembre de 2011, the Concejo Municipal denied the motion filed (pp. 16 to 18); 6) On 28 de Setiembre de 2011, the appellant filed an appeal (recurso de apelación) against the agreement identified in the immediately preceding fact (pp. 27 to 39); 7) Through an agreement adopted at ordinary session No. 40-2011, held on 3 de Octubre de 2011, the Concejo ordered that the record be transmitted to this Court for review (p. 40).

II. UNPROVEN FACT

Because the record contains no evidence in this regard, the following is deemed unproven: That the Concejo Municipal de Mora had studies or technical criteria supporting its determination, through the challenged agreement, of the amounts to be charged for processing plan approvals, land-use certificates, verbatim certificates, and exemption and sworn-statement forms.

III. THE PARTIES’ ARGUMENTS

Without prejudice to this Court’s complete review of the arguments advanced by both parties, each party’s position may be summarized as follows: Appellant: In the appeal filed, the appellant alleges that, through the challenged agreement and without conducting a prior study, the Concejo Municipal established fees for the services of approving cadastral plans, issuing land-use certificates and verbatim certificates, and providing exemption and sworn-statement forms. He states that the challenged agreement creates a levy (canon) for the indicated services, which he argues is contrary to the principle of legality (Principio de Legalidad). He then groups his objections under different headings, stating under the first that the challenged municipal agreement is contrary to the principles of legality and statutory reservation (reserva de ley), since, in his view, by issuing that agreement the Concejo Municipal disregarded the fact that Article 74 of the Código Municipal contains a mandatory list of services for which it may charge fees (tasas) and prices, but that list does not include the services of approving cadastral plans, issuing land-use certificates and verbatim certificates, and providing exemption and sworn-statement forms.

He further argues that, although the cited provision leaves open the possibility of extending such charges to other services, that same provision establishes the limitation that any such other services must be established by law. He asserts that the conceptual error lies in the Concejo’s confusion of routine service activities with public services (servicios públicos) as such, which are listed in Article 74 of the Código Municipal. Under a second heading, he states that the challenged agreement seriously violates the hierarchy of laws (jerarquía de las normas), because through its actions the Concejo de Mora disregards the special law governing the matter, namely the Ley de Planificación Urbana, and also infringes Article 13 of the Ley General de la Administración Pública. He argues that Article 34 of the Ley de Planificación Urbana clearly provides that the plan-approval service is free of charge.

Finally, he argues that, pursuant to Article 74 of the Código Municipal, the Concejo de Mora is authorized to charge fees and prices for the services it renders, on the understanding, he states, that those services are the same ones exhaustively listed in that provision; consequently, the challenged agreement constitutes misuse and abuse of power (desviación y abuso de poder). Municipalidad: For its part, the Gobierno Local states that it maintains the position expressed in the challenged agreement (p. 49), in which it indicated that the new fees for the specified services were established following a study conducted by the Departamento de Administración Tributaria, which surveyed other government entities regarding the costs of the services they provide and determined that Municipalidad de Mora had the lowest and least cost-effective fees of all. It further indicates that the cited agreement was preceded by a serious study to determine the operational viability of this cost, in light of the fact that each of these procedures entails operating costs in labor hours, equipment, services, and materials that, it asserts, are not currently being borne by users.

It also argues that, since the year 2000, the fees charged for plan approvals, land-use certificates, and verbatim certificates had been ¢500 and had not been updated. It argues that, pursuant to Article 74 of the Código Municipal, the Municipalidades are authorized to charge prices for the services they render, and that the agreement was based on Articles 17(a), 44, and 45 of the Código Municipal and on the Ley General de la Administración Pública. It contends that the disputed payment is not a charge for the approvals themselves, but rather for the expenses incurred in processing the application, and that it is justified by the need to establish institutional financial equilibrium (equilibrio financiero institucional) (pp. 16 to 18).

III. ON THE MERITS OF THE MATTER

As indicated above, the matter under review concerns the amounts established by the Municipal Council in 2008, effective upon publication, namely January 12, 2009 (f. 2), for cadastral-plan approvals (visados de planos catastrados), land-use certificates (certificaciones de uso de suelo), verbatim certificates (certificaciones literales), exemption forms (formularios de exoneración), and sworn declarations (declaraciones juradas). To organize the issues to be analyzed, the Tribunal considers it useful to address the matters set forth below, which, in addition to encompassing the parties’ positions, explain the reasons why this Chamber has taken cognizance of the matter and rules as it does. The first issue we will address concerns the nature of the challenged act and the jurisdiction of this Tribunal to review its legality; the second concerns the absence of a technical opinion when the challenged resolution was issued; and the final issue will be limited to a legal analysis of charges for municipal services.

• 1)Nature of the challenged act and jurisdiction of this Tribunal: To avoid confusion regarding the nature of the challenged resolution, this Collegiate Body considers it advisable to point out to the parties that, in the case under review, this is not a regulatory act (acto reglamentario), whose review for legality falls outside the jurisdiction of this Nonhierarchical Appellate Authority (Jerarca Impropio), as provided in Article 154(d) of the Municipal Code, but rather an act of general scope (acto de alcance general) that establishes amounts to be charged to regulated parties for carrying out various procedures before the Local Government, with the appellant being directly affected by the individual application of that resolution (proven facts Nos. 3 and 4). It must be recalled that when the Tribunal Contencioso Administrativo acts as the two-tier nonhierarchical appellate authority (jerarca impropio bifásico) of Local Governments pursuant to Article 173 of the Political Constitution, it does so as a reviewer of the legality of a significant number of formal actions—administrative acts (actos administrativos)—adopted by those territorial entities. The only actions that must be excluded are those expressly identified as such by the legislature—as occurs with Articles 154 and 155, both of the Municipal Code—and those exclusions may neither be expanded nor reduced, under penalty of violating the Principles of Legality and Statutory Reservation (Principios de Legalidad y Reserva de Ley). From that perspective, because this is a challenge to an act of general scope—not a regulatory act—directly applied to the appellant, this Chamber’s jurisdiction to review the legality of the challenged resolution is unquestionable.
• 2)On the absence of a technical opinion: As can clearly be seen, the Local Government’s publication of the resolution contains no reference whatsoever to the existence of a technical study or opinion supporting the amounts established by the Municipal Council (see sole unproven fact). Indeed, it was not until the Municipal Council ruled on the extraordinary motion for review (recurso extraordinario de revisión) that reference was made to official letter AT-071-2011 of July 8, 2011, issued by the Tax Administrator, in which he stated that “the change was based on a cost study” (f. 16 to 18). That study, however, not only does not appear in the record, but is merely mentioned in the official letter and was not submitted with it. Accordingly, as stated supra, the record does not establish the existence of a serious study supporting the amounts approved by the Municipal Council.
• 3)Charges for municipal services: This Tribunal observes that the challenged resolution reproduces official letter AT-071-2011 of July 8, 2011, issued by the Local Government’s Tax Administrator, which refers to various articles that, in the opinion of that official, authorize such territorial entities to charge for the services they provide. Thus, the resolution under review states that “... pursuant to Article 74 of the Municipal Code, Municipalities are authorized to charge prices for the services they provide, and the motion was based on the provisions of Articles 17(a), 44, and 45 of the Municipal Code and Ley General de la Administración Pública, No. 6227.” (f. 16). Later in the cited resolution, Articles 3, 4, and 13(a) and (b), all of the Municipal Code, are identified under the heading “legal framework for the charge.” (see f. 17 to 18). In view of the foregoing, it will be determined whether the cited provisions apply to the specific case in the manner argued by the Municipal Council or whether, as the appellant contends, those provisions—and consequently the Principle of Legality and Statutory Reservation—have been violated. As stated above, the Local Government cites in support of its position Articles 3, 4, 13(a) and (b), 17(a), 44, 45, and 74, all of the Municipal Code; although Ley General de la Administración Pública is mentioned, no specific article thereof is cited. The cited provisions are reproduced below, with the exception of Article 74 of the Municipal Code, which will be examined separately for the reasons stated in this judgment. The provisions in question state:

Article 3: “The municipality’s territorial jurisdiction is the respective canton, whose principal city is the seat of the municipal government.

The governance and administration of cantonal interests and services shall be entrusted to the municipal government.

The municipality may exercise municipal powers and invest public funds jointly with other municipalities and Public Administration institutions to fulfill local, regional, or national purposes, or to construct public works of common benefit, in accordance with the agreements executed for that purpose.” As can be seen, this provision expressly refers to the territorial district in which each Municipality shall exercise its powers, authorizing it—by means of an Agreement—to invest public funds jointly with other Public Administrations, whether municipal or otherwise, to fulfill its local, regional, or national purposes and even to construct public works. Accordingly, this Chamber considers that the reproduced provision cannot in any way be deemed to authorize the amounts that the Municipality seeks to charge and that are challenged here.

Article 4: “The municipality possesses the political, administrative, and financial autonomy conferred upon it by the Political Constitution. Its powers include the following:

• a)To issue autonomous organizational and service regulations, as well as any other provision authorized by the legal system.
• b)To approve and execute its budgets.
• c)To administer and provide municipal public services.
• d)To approve municipal fees, prices, and contributions, as well as to propose draft schedules of municipal taxes.
• e)To collect and administer, in its capacity as tax administration, municipal taxes and other municipal revenues.
• f)To enter into, with domestic or foreign persons or entities, covenants, agreements, or contracts necessary for the performance of its functions.
• g)To call the municipality to popular consultations for the purposes established in this Law and its Regulations.” As can be seen, this provision contains several subsections, each of which specifically refers to the various powers held by Municipalities. Perhaps two subsections—c and d—could be considered related to the subject matter of these proceedings. However, because the challenged resolution contains no interpretation or explanation of that article, this Collegiate Body cannot analyze the possible reasoning employed by the Local Government regarding the application of this provision to the specific case. In any event, although the subsections identified by this Tribunal—not by the Municipality—could, as indicated, relate to the matter under review, they do not, standing alone, contain specific authorization to charge for cadastral-plan approvals, land-use certificates, verbatim certificates, exemption forms, and sworn declarations in the manner that the Local Government appears to understand. It should be noted that the analysis below of Article 74 of the Municipal Code will examine this type of authorization in greater depth, and the observations made at that time concerning the cited Article 74 shall apply to the aforementioned subsections of Article 4.

Article 13(a) and (b): “The powers of the Council are:

• a)To establish the municipality’s development policy and priorities, in accordance with the government program registered by the municipal mayor for the term for which the mayor was elected and through the participation of residents.
• b)To approve budgets and approve the contributions, fees, and prices charged for municipal services, as well as to propose draft municipal taxes to the Legislative Assembly.” Of the foregoing article, subsection b) is perhaps the provision most closely related to the matter under discussion. With regard to that article, however, this Chamber likewise does not know the reasoning employed by the Municipal Council in concluding that it authorized the Council to charge the challenged amounts in the proposed manner. For that reason, the observations made in this judgment concerning authorization to charge fees and public prices (tasas y precios públicos), in the analysis of Article 74 of the same body of law, must be understood to apply to Article 13(b) of the Municipal Code.

Article 17(a): “The municipal mayor shall have the following powers and duties:

• a)To perform the functions inherent in the position of general administrator and head of the municipal departments, overseeing the organization, operation, coordination, and faithful implementation of municipal resolutions, laws, and regulations in general.” With respect to this article, it is evident that it expressly refers to the scope of the Mayor’s authority as administrator and head of the various administrative units under the Mayor’s supervision. Its application to the specific case—that is, why this provision is deemed to authorize the amounts established by the Council—is incomprehensible to this Tribunal, since the provision clearly has nothing to do with the substantive issue under review.

Article 44: “Council resolutions originating from an initiative of the municipal mayor or council members shall be adopted upon a prior written motion or proposal signed by its proponents.

Resolutions shall be adopted following an opinion from a Committee and subsequent deliberation; only the requirement of obtaining an opinion may be waived by a qualified vote of those present.” The cited article governs the procedure that the Municipal Council must follow when issuing the resolutions it intends to adopt and clearly contains no authorization to establish the amounts that the Local Government seeks to charge for cadastral-plan approvals, land-use certificates, verbatim certificates, exemption forms, and sworn declarations.

Article 45: “By a vote of two-thirds of its entire membership, the Council may declare its resolutions definitively approved.” This particular provision refers, as may be seen, to the majority required for the Council itself to declare its resolutions “definitively approved,” and nowhere does it authorize, even remotely, the possibility of charging the amount sought by the Local Government. Accordingly, given that the resolution is devoid of reasoning, this Chamber does not understand how the local entity considers the cited provision applicable to the specific case. However, because of the significance attributed to it by both the Municipality and the appellant in the case under review, we shall separately analyze Article 74 of the Municipal Code, which states verbatim:

Article 74: “For the services it provides, the municipality shall charge rates (tasas) and prices (precios), which shall be set taking into consideration their cost plus a ten percent (10%) profit for their development. Once established, they shall enter into force thirty days after their publication in La Gaceta.

Users shall pay for public-lighting services, the cleaning of public roads, separate collection, transportation, recovery, treatment, and proper final disposal of ordinary waste, the maintenance of parks and green areas, municipal police services, and any other urban or non-urban municipal service established by law, insofar as such services are provided, even if users demonstrate no interest in them.

In the specific case of ordinary waste, municipalities are authorized to establish the rate model that best suits the circumstances of their canton, provided that it includes the costs and the future investments necessary to achieve integrated waste management in the municipality and to fulfill the obligations established in the Ley para la gestión integral de residuos, plus a ten percent (10%) profit for its development. Municipalities are empowered to establish differentiated rate systems, surcharges, or other incentive and penalty mechanisms to encourage users to properly separate, classify, and deliver their ordinary waste, in accordance with the provisions of Article 39 of the Ley para la gestión integral de residuos.

In addition, rates shall be charged for services and for the maintenance of parks and green areas and their respective services. The amounts shall be set taking into consideration the actual cost of the municipality’s investment in maintaining each urban service. That amount shall be increased by a ten percent (10%) profit for its development; that sum shall be charged proportionally among the taxpayers of the district, according to the value of their property. The municipality shall calculate each rate annually and shall collect it in quarterly installments in arrears. The municipality is authorized to issue the corresponding regulations governing how each rate shall be organized and collected.” (Bold emphasis added).

Because the transcribed provision expressly refers to terms such as levies (tributos), taxes (impuestos), special contributions (contribuciones especiales), and public price (precio público), this Chamber considers it relevant to recall that, with respect to them, this Court has held:

“VI. THE DIFFERENCE BETWEEN A LEVY, A CONCESSION FEE, AND A PUBLIC PRICE. Before examining the case at issue, it is considered necessary to make a series of conceptual clarifications regarding the concepts of levy, concession fee (canon), and public price, in order to determine more precisely the grounds for invalidity (motivos de nulidad) asserted against the challenged decrees. This matter was addressed by the Constitutional Chamber of the Supreme Court of Justice in judgment 2006-009179, at dieciséis horas treinta y seis minutos del veintiocho de junio de dos mil seis, when it distinguished between a levy and a concession fee:

“B) The legal nature of the ‘environmental discharge concession fee’ created by the challenged Regulations.— A concession fee, as the consideration payable by a private party for the use or exploitation of a public-domain asset (bien de dominio público), certainly falls outside the concept of a levy, which is an imposition by the State without any promise or guarantee that the private party will receive a clear and direct benefit in return. Thus, a levy and a concession fee are two very different concepts. The principles outlined in tax matters apply to levies, but not to concession fees. Therefore, in resolving this matter, it is fundamentally important to classify the type of monetary obligation being challenged, because its constitutionality will depend on that distinction. Let us first briefly recall the legal nature of tax burdens and then focus on the challenged obligation. In a generic sense, from the perspective of financial-law doctrine, a levy is a compulsory payment, usually in money, demanded by the State by virtue of its sovereign authority (potestad de imperio), which gives rise to public-law legal relationships. Costa Rican legal doctrine has traditionally followed the most widely accepted position regarding the definition of a levy and its three-part classification into taxes, rates, and special contributions, a classification established by law as follows:

‘A tax is a levy whose chargeable event (hecho generador) is a situation independent of any State activity relating to the taxpayer.

A rate is a levy whose chargeable event is the actual or potential provision of a public servant individualized with respect to the taxpayer, and whose proceeds must not be allocated to any purpose unrelated to the service that constitutes the basis for the obligation. Consideration received from a user as payment for services not inherent to the State is not a rate.

A special contribution is a levy whose chargeable event consists of benefits derived from the execution of public works or from State activities, whether or not carried out in a decentralized manner, and whose proceeds must not be allocated to any purpose unrelated to financing the works or activities that constitute the basis for the obligation’ (Article 4 of the Tax Rules and Procedures Code).

When a levy is involved—whether taxes, rates, or special contributions—the relationship between the governed party (administrado), known as the taxpayer, and the Administration arises through the exercise of taxing authority (potestad tributaria), and no contract is involved. Likewise, the taxpayer receives no direct consideration for paying the levy other than the right to the proper functioning of public functions and services. By contrast, when a concession fee is charged, the relationship between the governed party and the Administration arises under a contract, with the former receiving a concession or permit to use and/or exploit a public-domain asset in exchange for monetary consideration known as a concession fee. That monetary obligation is charged by the Administration not only because a public asset is being exploited, but also because of the expenses the Administration must incur to ensure the proper use of that asset.

Thus, concessions and permits granted by the Administration to governed parties entail an obligation on their part to pay a specified monetary sum, an obligation that legal doctrine calls a concession fee. Therefore, a concession fee is not a levy, nor are constitutional principles governing taxation applicable to it; because a concession fee is not a levy, it falls outside the protections and guarantees traditionally afforded to levies. The legal relationship established when a concession or permit is involved is more bilateral in nature: one party is the Granting Administration and the other is the Concessionaire or Permit Holder; therefore, a contract is generally signed or a specific administrative act (acto administrativo particular) is issued. The legal relationship established when the State exercises its taxing authority generally involves all governed parties. In summary, three differences may be identified between a levy and a concession fee, although both are monetary obligations demanded by the Administration.

First, a levy is charged through the exercise of sovereign authority, whereas a concession fee is charged by virtue of a concession or permit and therefore binds the person who voluntarily applies for the concession or permit. Second, because the persons liable for a levy comprise governed parties generally, no contract needs to be executed to charge a levy; the situation differs for a concessionaire or permit holder, with whom a bilateral relationship is established by the Administration, and therefore a contract is generally signed or a permit granted. Third, a governed party who pays a levy does not do so in exchange for consideration, but rather pursuant to the duty to contribute to public burdens; by contrast, a governed party who pays a concession fee does so because, in exchange, that party receives the right to use and/or exploit a public-domain asset. Having stated the foregoing, we shall analyze whether the monetary obligation created in the challenged Regulations does in fact constitute a concession fee.” (Emphasis not in the original).

In accordance with the foregoing, the distinguishing feature of a levy is the exercise of sovereign authority, even in the case of a rate, which implies unilateral action, whereas a concession fee involves consideration, namely the exploitation of a public-domain asset. A distinction must also be drawn among a rate, a public price, and a concession fee, because these concepts apply in different circumstances. Although a rate is a levy, as just indicated, its particular characteristic is that a Public Entity carries out an activity; it is paid because a public service or a construction permit is used (Nombre37835, Juan Martín et al. Curso de Derecho Financiero y Tributario. Décimo Sétima Edición revisada y actualizada. Editorial Tecnos, Madrid, 2006, pp. 95). From this perspective, a rate could be equated with a tariff when it concerns a public service provided directly or indirectly by the State.

A public price, by contrast, exists under a competitive regime, as defined by the authors cited above: ‘Legally, consideration received by a Public Entity as a result of providing services or carrying out administrative activities is classified as public prices when the request for or receipt of the service is voluntary and that service is also provided, or the activity is also carried out, by the private sector (arts. 24 LTPP and 41 TRLRHL). In such cases, the person may freely choose either to approach the Public Entity to receive the service or activity—and must pay a public price—or to request it from the private sector—and pay a private price. Therefore, the element of compulsion in receiving or requesting the service or administrative activity—which is indispensable in the case of rates—is absent.’ (Op. Cit, pps 96 and 97). Finally, the distinguishing feature of a concession fee, it bears repeating, is the exploitation of a public-domain asset.” (Emphasis in the original. Judgment No.054-2011, issued by Section V at once horas con cincuenta y un minutos del 21 de Marzo de 2011).

Having stated the foregoing, it is appropriate to analyze the provisions of Article 74 of the Código Municipal and, as may be observed, the provision under discussion contains express authorization for Municipalities to charge fees (tasas) and public prices (precios públicos) for the services they provide. However, to determine for which services the municipal entity may charge fees and for which it may charge public prices, reference must be made to the concepts of a fee and a public price outlined in the decision cited above. That Judgment stated that a fee is a tax (tributo) whose distinguishing feature is that it is paid for the provision of public services inherent to the State, and the proceeds collected under that heading must be used to finance the works or activities that constitute the basis for the obligation. Hence, as the provision correctly states, fees are charged for public lighting, cleaning of public roads, solid-waste collection, and maintenance of parks and green areas.

A public price, for its part, although it is consideration received by the Administration for providing a service, relates to a service requested voluntarily and also provided by the private sector, since, within the meaning of Article 4 of the Código Normas y Procedimientos Tributarios, these are services not inherent to the State. Accordingly, the Judgment cited above states that, in the case of public prices, “there is therefore no element of compulsion in the receipt or request of the service or administrative activity—an indispensable requirement in the case of fees.” Having stated the foregoing, it must be considered that the provision under review clearly identifies the services for which Municipalities may charge fees, but says nothing about the services for which a public price may be charged. Therefore, based on the text of the provision itself, the Local Government may charge fees for the services identified therein and for any others created by law.

From this derives an important aspect for the case under examination: the legal origin or genesis of the fee, which, because it is a tax, may be created only by law, as provided in Article 5 of the Código de Normas y Procedimientos Tributarios. The provision under review also authorizes the charging of public prices, without identifying the services to be charged through that mechanism; consequently, the municipal entity must conduct a study supporting the charging of public prices for those services it considers not inherent to it. In other words, the study must determine that the service in question is a public service not inherent to those provided by Local Governments and must also substantiate the quantum of that public price—that is, explain in detail how the amount sought to be charged was calculated. Having stated the foregoing, it must be noted that none of the amounts established has been identified as either a fee or a public price, since no study whatsoever exists in that regard.

Notwithstanding the foregoing, with respect to the forms for filing the real-property tax return and claiming an exemption therefrom, the municipal entity has no statutory authorization whatsoever to charge for either the return form or the exemption form, because providing such forms is plainly not a public service but rather the fulfillment of a duty arising from the Municipalities’ status as Tax Administrations, consisting of enabling taxpayers to comply with their tax obligations. In other words, the Municipality is legally required to make available to persons liable for real-property tax all forms necessary for them to comply with their tax obligations and may not charge for them because, as stated, this is by no stretch of the imagination a public service, but rather the mechanism established by law to audit and collect the tax in question. That cost may under no circumstances be passed on to the taxpayer, since, it bears repeating, this is not a public service and there is no enabling provision authorizing a charge for those forms.

The same applies to the land-use certificate (certificado de uso de suelo), since it is issued as an exercise of the Municipalities’ oversight and enforcement powers in urban-planning matters. Although it is issued at the request of a party, it is nevertheless an informational document. Put differently, a person requesting a land-use certificate seeks to document information concerning the urban-planning use that may be made of a particular property, and the Municipal Administration may under no circumstances charge for this, first because no provision supports the proposed charge and, second, because it would essentially amount to charging for the supply of information—urban-planning information in this case. Put differently, endorsing the Local Government’s proposal would allow it, in the future, to infringe upon citizens’ right to request information by charging them for the time spent by one or more public servants searching for the requested public information.

As regards a verbatim certificate (certificación literal), this Chamber considers that it is issued within the framework of a public service provided by the State and by public notaries authorized by it. In other words, the issuance of this type of certificate clearly constitutes a public service inherent to the State, for which a tariff (arancel), known as registration fees (derechos de registro), is charged; it was created by law and payment is mandatory unless another law provides an exemption (Articles 1, 2, 3, 9 and 15, all of the Ley de Aranceles del Registro Público No. 4564 del 29 de Abril de 1970). Thus, the tariff paid for those certificates is charged for the provision of a service inherent to the State, provided in this case by the Registro Nacional, other entities—such as the Municipalities—and the Munera Pubblica—such as the Notary—legally authorized for that purpose. Even though not all revenue generated thereby is allocated to improving the service in question, this does not deprive it of its status as a fee (Articles 5 and 16 of the cited Ley de Aranceles).

Accordingly, because the amount payable for a requested verbatim certificate is a fee, its quantum is initially established by law or, alternatively, must be set administratively by the Public Administration following a technical study that, in the case of Municipalities, establishes the actual cost and the 10% profit needed to develop those services, as provided in Article 74 of the Código Municipal. Lastly, with respect to the charge for approvals of cadastral plans (visados de planos catastrados), Article 34 of the Ley de Planificación Urbana provides:

“The Registro Público shall suspend the registration of documents concerning the subdivision (fraccionamiento) of properties located in urban districts if they lack the certification referred to in the preceding article.

Municipal approval (visado municipal) of plans or sketches, which need not have been recorded in the cadastre, shall be issued by the municipal engineer or executive officer, or by the person to whom they delegate such functions, within fifteen days following their submission and free of charge, without being subject to the payment of revenue stamps or any other tax, or to the payment of taxes, assessments, or service charges owed by the parties. If the foregoing is not complied with, a notarized statement recorded on the plan attesting to that circumstance shall constitute municipal approval.

This shall be without prejudice to a reasoned refusal by the respective municipality or the aforementioned officials, made in writing within the stated period.

Public offices, State institutions or corporations, or any other public entity responsible for processing construction or urban-development permits, providing services, issuing business licenses, or granting loans shall treat, for those purposes, subdivisions made without complying with the preceding article as nonexistent.

Neither the provisions of this article nor those of the preceding article shall apply to documents, acts, or contracts to which the State is directly a party or in which it has a direct interest (Central Government), or to which the municipalities where the property is located are themselves a party or have an interest.” (Emphasis added).

As may be seen with complete clarity from the provision transcribed above, the legislature plainly established that plan approval is to be provided free of charge. Although it is understandable that carrying out that activity could generate expenses, such as those arising from inspections, there is no enabling provision authorizing those expenses to be charged. In that regard, accepting the municipal position—which asserts that no charge is being imposed for plan approval itself, but only for the cost of the inspection—would circumvent the free-of-charge requirement established by the legislature. The local entity should bear in mind that when the legislature has determined that the Administration is not obligated to bear a particular expense, it has expressly so provided by law, as in the case contemplated by Article 299 of the Ley General de la Administración Pública. Therefore, it is evident that, in the case under review, the Local Government made no effort in the challenged resolution to indicate whether the amount charged in each instance was a fee or a public price, much less conducted any study to establish the quantum it sought to charge, all of which renders that resolution contrary to the legal system.

IV. COROLLARY

Based on the foregoing, this Court finds that the challenged act is substantially inconsistent with the legal system and must therefore be annulled, with administrative remedies deemed exhausted.

POR TANTO

The challenged resolution is annulled, namely, the resolution adopted at ordinary session No. 23-2008-2010, held on 15 de Diciembre de 2008, Article 11, published in la Gaceta No. 7 del 12 de Enero de 2009 and, by connection and as a consequence thereof, the resolution under Article 5 of ordinary session No. 37-2011, dated 12 de Setiembre de 2011. Administrative remedies are deemed exhausted.

Nombre66641 Nombre10839 Elías Baltodano Gómez

RECURRENTE: Nombre103154 RECURRIDO: Municipalidad de Mora No. 178-2012 TRIBUNAL DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO Y CIVIL DE HACIENDA. SECCIÓN TERCERA. II CIRCUITO JUDICIAL DE SAN JOSÉ. ANEXO A. Goicoechea, a las nueve horas del dieciocho de Mayo de dos mil doce.- Por apelación de Nombre103154 , mayor, casado, topógrafo, cédula CED78801, vecino de Dirección11849 , , conoce este Tribunal de lo resuelto por el Concejo Municipal de Mora mediante acuerdo tomado en sesión ordinaria No. 37-2011, celebrada el 12 de Setiembre de 2011.- Redacta el Juez Baltodano Gómez, y:

CONSIDERANDO

I. HECHOS PROBADOS

De importancia para la resolución de este caso, se tiene por acreditado lo siguiente: 1) Que mediante acuerdo adoptado en sesión ordinaria No. 33-2008-2010, celebrada el 15 de Diciembre de 2008, publicado en la Gaceta No. 7 del 12 de Enero de 2009, el Concejo Municipal resolvió aprobar para el cobro, los siguientes montos por "los servicios de visados de plano catastrado, certificaciones de uso de suelo, certificaciones literales y formularios de exoneración y declaración jurada que presta la Administración Tributaria Municipal:

Descripción Precios Propuestos Visado de plano 1500 Certificado de uso de suelo 1500 Certificación Literal 1000 Formulario de exoneración y declaración jurada 2000 (f. 1 a 2. Destacado en negrita, corresponde al original); 2) Que en fecha 27 de Junio de 2011, el recurrente interpuso recurso extraordinario de revisión contra el acuerdo señalado en el hecho inmediato anterior (f. 3); 3) Que en fecha 30 de Junio de 2001, el recurrente pagó a la Municipalidad de Mora la suma de ¢5000 -cinco mil colones- por el trámite de dos certificaciones y dos visados (f. 5); 4) Que en fecha 18 de Agosto de 2011, el apelante canceló a la recurrida, el monto de ¢1500 -mil quinientos colones- por la tramitación de un visado (f. 5); 5) Que mediante acuerdo tomado en sesión ordinaria No. 37-2011, celebrada el 12 de Setiembre de 2011, el Concejo Municipal rechazó el recurso interpuesto (f. 16 a 18); 6) Que en fecha 28 de Setiembre de 2011, el recurrente interpuso recurso de apelación contra el acuerdo señalado en el hecho inmediato anterior (f. 27 a 39); 7) Que mediante acuerdo adoptado en sesión ordinaria No. 40-2011, celebrada el 3 de Octubre de 2011, el Concejo dispuso la elevación de los autos a conocimiento de este Tribunal (f. 40).

II. HECHO NO PROBADO

Por no constar en autos prueba al respecto, se tiene por indemostrado: Que en sustento de la fijación de los montos a cobrar por los trámites de visado de plano, certificación de uso de suelo, certificaciones literales, formularios de exoneración y declaración jurada, realizada por el Concejo Municipal de Mora mediante el acuerdo atacado, se haya contado con estudios o criterios técnicos, que respaldaran los mismos.

III. ARGUMENTOS DE LA PARTES

Sin perjuicio del estudio completo que de las argumentaciones de ambas partes ha realizado este Tribunal, en síntesis cada una de ella señala: Recurrente: En el recurso interpuesto, el apelante alega que el Concejo Municipal mediante el acuerdo atacado, estableció sin contar con un estudio previo, precios por los servicios de visados de planos catastrados, certificaciones de usos de suelo, certificaciones literales, formularios de exoneración y declaración jurada. Señala que, con el acuerdo impugnado se está creando un canon por los servicios señalados, lo cual arguye es contrario al Principio de Legalidad. Acto seguido, agrupa sus agravios bajo distintos títulos, señalando en el primero de ellos, que el acuerdo municipal impugnado es contrario a los principios de legalidad y reserva de ley, toda vez que, según su criterio, el Concejo Municipal al emitir dicho acuerdo, desconoce que el artículo 74 del Código Municipal contiene una lista preceptiva de servicios, respecto de lo cuales sí le resulta posible cobrar tasas y precios, pero que en ellos no se incluyen los servicios de visados de planos catastrados, certificaciones de usos de suelo, certificaciones literales, formularios de exoneración y declaración jurada.

Argumenta además, que si bien la norma señalada deja abierta la posibilidad de extender ese cobro a otros servicios, el mismo numeral fija como límite, el que tales otros servicios sean establecidos por ley. Manifiesta, que el error de concepto está en que el Concejo confunde la actividad rutinaria de servicio con los servicios públicos propiamente tales, que están señalados en el artículo 74 del Código Municipal. Señala en un segundo título, que el acuerdo atacado irrespeta gravemente la jerarquía de las normas, toda vez que, con su actuar, el Concejo de Mora irrespeta una ley especial que regula la materia como lo es la Ley de Planificación Urbana, lesionando además el artículo 13 de la Ley General de la Administración Pública. Arguye que el artículo 34 de la Ley de Planificación Urbana es claro, en cuanto a que el servicio de visado de plano es sin costo alguno. Por último, argumenta que conforme al artículo 74 del Código Municipal, el Concejo de Mora está facultado para el cobro de tasas y precios por los servicios que preste, en el entendido señala, que esos servicios son los mismos que la norma taxativamente detalla, razón por la cual con el acuerdo atacado, se incurre en desviación y abuso de poder.

Municipalidad: Por su parte el Gobierno Local, señala que mantiene lo expresado en el acuerdo recurrido (f. 49), en el cual indicó que los nuevos precios por los servicios señalados, se fijaron luego de un estudio realizado por el Departamento de Administración Tributaria, quien sondeó en otras entidades gubernamentales respecto de los costos por los servicios que prestan, determinando que la Municipalidad de Mora es la que tenía los más bajos y menos rentables de todas. Indica que, además, al acuerdo mencionado lo precedió un estudio serio para determinar el grado de operatividad de este costo, a sabiendas que cada uno de esos trámites representan costos operativos en horas de trabajo, equipo, servicios y materiales, que actualmente, afirma, no están siendo asumidos por los usuarios. Arguye también, que desde el año 2000, los precios que se cobraban para visados de plano, certificado de uso de suelo y certificación literal, era de ¢500 y los mismos no habían sido actualizados.

Argumenta, que de conformidad con el artículo 74 del Código Municipal, las Municipalidades se encuentran autorizadas para cobrar precios por los servicios que preste y que, el acuerdo se fundamentó en la normativa dispuesta por los artículos 17 inciso a), 44 y 45, todos del Código Municipal y en la Ley General de la Administración Pública. Aduce que, el pago cuestionado no es un cobro por los visados, sino por los gastos en que se incurre para tramitar dicha gestión y que el mismo encuentra su justificación, en la necesidad de establecer un equilibrio financiero institucional (f. 16 a 18).

III. SOBRE EL FONDO DEL ASUNTO

Tal y como fuera indicado líneas atrás, el asunto bajo análisis versa sobre el monto que por concepto de visados de planos catastrados, certificaciones de uso de suelo, certificaciones literales, así como de formularios de exoneración y declaración jurada, fijó el Concejo Municipal en el año 2008, con rige a partir de su publicación, sea el 12 de Enero de 2009 (f. 2). Para un mayor orden en los temas que se analizarán, el Tribunal estima útil abordar aspectos que se dirán, mismos que, además de englobar las posiciones de las partes, permiten explicar las razones por la cuales esta Cámara entra a conocer el asunto y resuelve en la forma en que lo hace. El primer aspecto que abordaremos, será el relacionado con la naturaleza del acto impugnado y la competencia de este Tribunal para su control de legalidad, el segundo punto, versará sobre la ausencia de criterio técnico al momento de emisión del acuerdo atacado y el último aspecto, se circunscribirá al análisis jurídico de los cobros por servicios municipales.

• 1)Naturaleza del acto impugnado y competencia de este Tribunal: Con la finalidad de evitar una confusión respecto de la naturaleza del acuerdo atacado, este Órgano Colegiado estima aconsejable hacer ver a las partes, que en el caso bajo estudio, no estamos ante un acto reglamentario, cuyo control de legalidad escapa al ámbito competencial de este Jerarca Impropio, por así disponerlo el artículo 154 inciso d) del Código Municipal, sino ante un acto de alcance general, que fija montos a cobrar a los administrados por la realización de diversas gestiones ante el Gobierno Local, siendo el recurrente un afectado directo por la aplicación individual de dicho acuerdo (hechos probados Nos. 3 y 4). Ahora bien, es menester recordar que el Tribunal Contencioso Administrativo, cuando actúa como jerarca impropio bifásico de los Gobiernos Locales conforme al numeral 173 de la Constitución Política, lo hace como un contralor de legalidad de una importante cantidad de conductas formales -actos administrativos- adoptadas por los referidos entes territoriales, de las cuales, sólo deben excluirse las que en forma expresa el legislador así previó -como ocurre con los artículos 154 y 155 ambos del Código Municipal-, sin poder ampliar o disminuir las mismas, so pena de quebrantar los Principios de Legalidad y Reserva de Ley. Desde esa perspectiva, tratándose de la impugnación de un acto de alcance general -no reglamentario- aplicado en forma directa al apelante, es incuestionable la competencia de esta Cámara para la realización del examen de legalidad sobre el acuerdo atacado.
• 2)Sobre la ausencia de criterio técnico: Tal y como puede claramente apreciarse, en la publicación que del acuerdo realizara el Gobierno Local, nada se consigna respecto de la existencia de un estudio o criterio técnico, que respalde los montos fijados por el Concejo Municipal (ver único hecho no probado). De hecho, no es sino hasta el momento en que el Concejo Municipal resuelve el recurso extraordinario de revisión, que se hace mención del oficio AT-071-2011 del 8 de Julio de 2011, emitido por el Administrador Tributario, en donde éste señala que "el cambio se basó en un estudio de costos" (f. 16 a 18), pero ese estudio no sólo no consta en autos, sino que en el referido oficio sólo se menciona pero no se aporta. Así entonces, tal y como fuera señalado supra, no se acredita en autos la existencia de un estudio serio para la fijación de los montos aprobados por el Concejo Municipal.
• 3)Del cobro por servicios municipales: Aprecia este Tribunal, que en el acuerdo apelado, se transcribe el oficio AT-071-2011 del 8 de Julio de 2011, emitido por el Administrador Tributario del Gobierno Local, mismo en el que, se hace referencia a diversos artículos que en criterio del referido funcionario, autorizan a dichos entes territoriales a cobrar por los servicios que preste. Así, en el acuerdo bajo análisis se indica que "... de acuerdo con el artículo 74 del Código Municipal, las Municipalidades se encuentran autorizadas para cobrar precios por los servicios que preste y se fundamentó la moción, en la normativa dispuesta por los artículos 17 inciso a), 44 y 45 del Código Municipal y Ley General de la Administración Pública, No. 6227." (f. 16). Más adelante en el acuerdo citado, se indica bajo el título de marco legal del cobro, el artículo 3, 4 y 13 incisos a y b), todos del Código Municipal. (véase f. 17 a 18). En razón de lo anterior, se analizará si las normas señaladas tienen aplicación al caso concreto en los términos que argumenta el Concejo Municipal o si por el contrario, como sostiene el apelante, se han quebrantado las mismas y con ello el Principio de Legalidad y Reserva de Ley. Tal y como fue señalado líneas atrás, el Gobierno local cita en su apoyo los artículos, 3, 4, 13 incisos a y b), 17 inciso a), 44, 45 y 74 todos del Código Municipal y aunque se menciona la Ley General de la Administración Pública, ningún numeral en concreto se cita de ésta. Seguidamente se transcriben las normas señaladas a excepción del artículo 74 del Código Municipal que se verá en forma separada, por las razones que en esta resolución se indican. Las normas de comentario, señalan:

Artículo 3: " La jurisdicción territorial de la municipalidad es el cantón respectivo, cuya cabecera es la sede del gobierno municipal.

El gobierno y la administración de los intereses y servicios cantonales estarán a cargo del gobierno municipal.

La municipalidad podrá ejercer las competencias municipales e invertir fondos públicos con otras municipalidades e instituciones de la Administración Pública para el cumplimiento de fines locales, regionales o nacionales, o para la construcción de obras públicas de beneficio común, de conformidad con los convenios que al efecto suscriba.” Como puede observarse, la norma hace expresa referencia, a la circunscripción territorial donde cada Municipalidad ejercerá sus competencias, autorizándole -vía Convenio- a invertir en asocio con otras Administraciones Públicas -municipales o no- fondos públicos para el cumplimiento de sus fines locales, regionales o nacionales, e incluso, para la construcción de obra pública. Así entonces, considera esta Cámara que la norma transcrita, en modo alguno puede considerarse autorizante de los montos que pretende cobrar la Municipalidad y que acá se atacan.

Artículo 4: " La municipalidad posee la autonomía política, administrativa y financiera que le confiere la Constitución Política. Dentro de sus atribuciones se incluyen las siguientes:

• a)Dictar los reglamentos autónomos de organización y de servicio, así como cualquier otra disposición que autorice el ordenamiento jurídico.
• b)Acordar sus presupuestos y ejecutarlos.
• c)Administrar y prestar los servicios públicos municipales.
• d)Aprobar las tasas, los precios y las contribuciones municipales, así como proponer los proyectos de tarifas de impuestos municipales.
• e)Percibir y administrar, en su carácter de administración tributaria, los tributos y demás ingresos municipales.
• f)Concertar, con personas o entidades nacionales o extranjeras, pactos, convenios o contratos necesarios para el cumplimiento de sus funciones.
• g)Convocar al municipio a consultas populares, para los fines establecidos en esta Ley y su Reglamento." Esta norma, como puede apreciarse, tiene varios incisos, cada uno de los cuales hace específica referencia a las diversas atribuciones que tienen las Municipalidades. Quizá un par de incisos -c y d- podrían considerarse relacionados con el tema objeto de este procedimiento. Sin embargo, como en el acuerdo impugnado ninguna interpretación o explicación sobre el referido numeral se realiza, no puede este Órgano Colegiado, analizar el eventual razonamiento que sobre la aplicación de esta norma al caso concreto, realizó el Gobierno Local. En todo caso, aún y cuando los incisos señalados por este Tribunal -no por la Municipalidad-, podrían como se indicó, relacionarse con el tema bajo estudio, es lo cierto que los mismos por sí solos, no contienen una autorización específica para cobrar por los visados de planos catastrados, certificaciones de uso de suelo, certificaciones literales, así como de formularios de exoneración y declaración jurada, en la forma que el Gobierno Local, parece entender. Valga señalar, que más adelante al analizarse el numeral 74 del Código Municipal, se ahondará respecto de este tipo de autorizaciones, siendo aplicable a los referidos incisos del artículo 4, lo que en su momento se indicará respecto del citado artículo 74.

Artículo 13 inciso a) y b): " Son atribuciones del concejo:

• a)Fijar la política y las prioridades de desarrollo del municipio, conforme al programa de gobierno inscrito por el alcalde municipal para el período por el cual fue elegido y mediante la participación de los vecinos.
• b)Acordar los presupuestos y aprobar las contribuciones, tasas y precios que cobre por los servicios municipales, así como proponer los proyectos de tributos municipales a la Asamblea Legislativa." Del anterior artículo, quizá el inciso b) sea el que más relación tenga con el asunto que se discute. Sin embargo, respecto de ese numeral, también desconoce esta Cámara, cuál fue el razonamiento del Concejo Municipal, para considerar que el mismo, le autorizaba a cobrar los montos impugnados en la forma pretendida. Por tal razón, debe entenderse aplicable al artículo 13 inciso b) del Código Municipal, los comentarios que respecto de la autorización cobratoria de tasas y precios públicos, se hacen en esta resolución al analizar el artículo 74 de ese mismo cuerpo normativo.

Artículo 17 inciso a): " Corresponden al alcalde municipal las siguientes atribuciones y obligaciones:

• a)Ejercer las funciones inherentes a la condición de administrador general y jefe de las dependencias municipales, vigilando la organización, el funcionamiento, la coordinación y el fiel cumplimiento de los acuerdos municipales, las leyes y los reglamentos en general." Respecto de este numeral, es evidente que hace expresa alusión al ámbito competencial del Alcalde como administrador y jefe de las diferentes unidades administrativas a su cargo, pero su aplicación al caso concreto, sea el por qué dicha norma, se considera autorizante de los montos fijados por el Concejo, no es comprensible para este Tribunal, pues evidentemente nada tiene que ver la norma, con el tema de fondo que se analiza.

Artículo 44: " Los acuerdos del Concejo originados por iniciativa del alcalde municipal o los regidores, se tomarán previa moción o proyecto escrito y firmado por los proponentes.

Los acuerdos se tomarán previo dictamen de una Comisión y deliberación subsiguiente; solo el trámite de dictamen podrá dispensarse por medio de una votación calificada de los presentes." El referido artículo, regula el procedimiento que ha de respetarse por parte del Concejo Municipal, para la emisión de los acuerdos que pretenda adoptar y claramente, ninguna autorización contiene para la fijación de los montos que por concepto de visados de planos catastrados, certificaciones de uso de suelo, certificaciones literales, así como de formularios de exoneración y declaración jurada, pretende cobrar el Gobierno Local.

Artículo 45: " Por votación de las dos terceras partes de la totalidad de los miembros, el Concejo podrá declarar sus acuerdos como definitivamente aprobados." Esta norma en particular, se refiere como puede apreciarse, a la mayoría requerida para que el propio Concejo declare, como "definitivamente aprobados" sus acuerdos y en ninguna parte del mismo, se autoriza ni por asomo, la posibilidad de cobrar lo pretendido por el Gobierno Local. Así entonces, no comprende esta Cámara, dado lo ayuno del acuerdo en cuanto a razonamientos, cómo el ente local entiende como aplicable el referido numeral, al caso concreto. Ahora bien, por la trascendencia que le otorgan tanto la Municipalidad como el apelante para el caso bajo estudio, procederemos al análisis en forma separada, del numeral 74 del Código Municipal que a la letra señala:

Artículo 74: " Por los servicios que preste, la municipalidad cobrará tasas y precios que se fijarán tomando en consideración su costo más un diez por ciento (10%) de utilidad para desarrollarlos. Una vez fijados, entrarán en vigencia treinta días después de su publicación en La Gaceta.

Los usuarios deberán pagar por los servicios de alumbrado público, limpieza de vías públicas, recolección separada, transporte, valorización, tratamiento y disposición final adecuada de los residuos ordinarios, mantenimiento de parques y zonas verdes, servicio de policía municipal y cualquier otro servicio municipal urbano o no urbano que se establezcan por ley, en el tanto se presten, aunque ellos no demuestren interés en tales servicios.

En el caso específico de residuos ordinarios, se autoriza a las municipalidades a establecer el modelo tarifario que mejor se ajuste a la realidad de su cantón, siempre que este incluya los costos, así como las inversiones futuras necesarias para lograr una gestión integral de residuos en el municipio y cumplir las obligaciones establecidas en la Ley para la gestión integral de residuos, más un diez por ciento (10%) de utilidad para su desarrollo. Se faculta a las municipalidades para establecer sistemas de tarifas diferenciadas, recargos u otros mecanismos de incentivos y sanciones, con el fin de promover que las personas usuarias separen, clasifiquen y entreguen adecuadamente sus residuos ordinarios, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 39 de la Ley para la gestión integral de residuos.

Además, se cobrarán tasas por los servicios y el mantenimiento de parques, zonas verdes y sus respectivos servicios. Los montos se fijarán tomando en consideración el costo efectivo de lo invertido por la municipalidad para mantener cada uno de los servicios urbanos. Dicho monto se incrementará en un diez por ciento (10%) de utilidad para su desarrollo; tal suma se cobrará proporcionalmente entre los contribuyentes del distrito, según el valor de la propiedad. La municipalidad calculará cada tasa en forma anual y las cobrará en tractos trimestrales sobre saldo vencido. La municipalidad queda autorizada para emanar el reglamento correspondiente, que norme en qué forma se procederá para organizar y cobrar cada tasa." (Destacado en negrita es propio).

Debido a que la norma transcrita, hace expresa referencia a términos como tributos, impuestos, tasas, contribuciones especiales y precio público, considera relevante esta Cámara, recordar que respecto de los mismos este Tribunal ha señalado:

“VI. DE LA DIFERENCIA ENTRE TRIBUTO, CANON Y PRECIO PÚBLICO. Antes de entrar a examinar el caso en cuestión, se considera necesario hacer una serie de precisiones conceptuales con respecto al concepto de tributo, canon y precio público, con el fin de dilucidar con más propiedad los motivos de nulidad que se esgrimen en contra de los decretos impugnados. Este aspecto ha sido tratado por la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, en la sentencia 2006-009179, de las dieciséis horas treinta y seis minutos del veintiocho de junio de dos mil seis, cuando diferencia lo relativo al tributo y al canon:

" B) De la naturaleza jurídica del “canon ambiental por vertidos” creado en el Reglamento impugnado.- El canon, como la contraprestación a cargo del particular, por el uso o aprovechamiento de un bien de dominio público, ciertamente escapa al concepto de tributo, que es una imposición por parte del Estado, sin promesa o garantía de que el particular reciba en forma clara y directa un beneficio por ello. Así, tributo y canon son dos conceptos muy diferentes. Los principios esbozados en materia tributaria se aplican a los tributos, pero no al canon. Por ello para la resolución de este asunto es de fundamental importancia clasificar el tipo de obligación pecuniaria que se impugna, por cuanto de esa diferenciación dependerá su constitucionalidad o no. Recordemos primero un poco la naturaleza jurídica de las cargas tributarias, para luego centrarnos en la obligación impugnada. En sentido genérico desde la óptica de la doctrina del derecho financiero, el tributo es una prestación obligatoria, comúnmente en dinero, exigida por el Estado en virtud de su potestad de imperio y que da lugar a relaciones jurídicas de derecho público.

La doctrina jurídica costarricense tradicionalmente ha seguido la posición más generalizada en torno a la definición del concepto de tributo y a su clasificación tripartita: impuestos, tasas y contribuciones especiales, clasificación que se encuentra establecida en la ley como sigue:

"Impuesto es el tributo cuya obligación tiene como hecho generador una situación independiente de toda actividad estatal relativa al contribuyente.

Tasa es el tributo cuya obligación tiene como hecho generador la prestación efectiva o potencial de un servidor público individualizado en el contribuyente; y cuyo producto no debe tener un destino ajeno al servicio que constituye la razón de ser de la obligación. No es tasa la contraprestación recibida del usuario en pago de servicios no inherentes al Estado.

Contribución especial es el tributo cuya obligación tiene como hecho generador beneficios derivados de la realización de obras públicas o de actividades estatales, ejercidas en forma descentralizada o no; y cuyo producto no debe tener un destino ajeno a la financiación de las obras o de las actividades que constituyen la razón de ser de la obligación" (artículo 4 del Código de Normas y Procedimientos Tributarios).

Cuando se está frente a un tributo -sean impuestos, tasas o contribuciones especiales- la relación entre el administrado (llamado contribuyente) y la Administración se da en virtud del ejercicio de la potestad tributaria y no media contrato alguno. Asimismo, el contribuyente no recibe una contraprestación directa por el pago del tributo más que el derecho al buen funcionamiento de las funciones y servicios públicos. Por su parte, cuando de lo que se trata es del cobro de un canon, la relación entre el administrado y la Administración se da en virtud de un contrato, recibiendo aquél la concesión o el permiso de utilizar y/o explotar un bien de dominio público a cambio de una contraprestación en dinero denominada canon. Esa obligación pecuniaria es cobrada por la Administración no sólo en virtud de que se está aprovechando un bien público sino en virtud de los gastos en que debe incurrir ésta para velar por el buen uso de ese bien.

De esta forma, las concesiones y permisos otorgados por la Administración a los administrados viene aparejada a la obligación de éstos de pagar una determinada suma pecuniaria, obligación que la doctrina le llama canon. Por ello, ni el canon es un tributo, ni los principios constitucionales en materia tributaria le son aplicables, el canon no es un tributo y como tal, se sale de la previsión y garantía que tradicionalmente se otorga en relación con aquéllos. La relación jurídica que se establece cuando media una concesión o un permiso es más una relación bilateral, es una la Administración Concedente y uno el Concesionario o Permisionario, por ello generalmente se firma un contrato o se dicta un acto administrativo particular. La relación jurídica que se establece cuanto el Estado hace uso de su potestad tributaria es una relación que involucra en general a todos los administrados. En síntesis son tres las diferencias que se pueden establecer entre un tributo y un canon, aunque ambas son obligaciones pecuniarias exigidas por la Administración, primero el cobro de un tributo se da en virtud del ejercicio de una potestad de imperio y el cobro de un canon en virtud de una concesión o permiso, por lo tanto se obliga a quien solicita voluntariamente la concesión o el permiso; segundo en virtud de que el obligado tributario es una generalidad de administrados, para el cobro de un tributo no es necesario suscribir un contrato, situación diferente al concesionario o permisionario, donde se establece una relación bilateral con la Administración, por lo cual generalmente se firma un contrato o se da el otorgamiento de un permiso; y tercero el administrado que paga un tributo no lo hace en virtud de una contraprestación sino por el deber de contribuir a las cargas públicas, en cambio, el administrado que paga un canon lo hace en virtud de que a cambio recibe el derecho de uso y/o aprovechamiento de un bien de dominio público.

Dicho todo lo anterior, se analiza si efectivamente la obligación pecuniaria creada en el Reglamento impugnado constituye un canon." (El resaltado no es del original). De acuerdo con lo anterior, tendríamos como nota distintiva del tributo el ejercicio de un potestad de imperio, aún en el caso de la tasa, lo que implica unilateralidad, mientras que en el canon hay una contraprestación, que es el aprovechamiento de un bien de dominio público. Cabe también hacer la distinción entre la tasa, el precio público y el canon, porque son conceptos que aplican en distintos supuestos. La tasa, si bien es un tributo, como se acaba de indicar, tiene como característica particular en que hay un desenvolvimiento de una actividad por parte de un Ente Público, se paga porque se utiliza un servicio Público o una licencia por obras (Nombre37835, Juan Martín y otros. Curso de Derecho Financiero y Tributario.

Décimo Sétima Edición revisada y actualizada. Editorial Tecnos, Madrid, 2006, pp. 95). Desde este punto de vista, la tasa podría asimilarse a una tarifa, cuando se trate de un servicio público prestado directa o indirectamente por el Estado. Por otra parte, el precio público se da en un régimen de concurrencia, según lo definen los autores anteriormente citados: "Legalmente, se califican como precios públicos las contraprestaciones recibidas por un Ente público como consecuencia de la prestación de servicios o realización de actividades administrativas cuando es voluntaria su solicitud o recepción, y ese servicio es prestado o la actividad es realizada también por el sector privado (arts. 24 LTPP y 41 TRLRHL). En estos casos, el sujeto puede optar libremente entre acudir al Ente Público para recibir el servicio o la actividad -debiendo pagar un precio público-, o demandarlo al sector privado-pagando un precio privado-.

No se aprecia, por tanto, la nota de coactividad en la recepción o solicitud del servicio o la actividad administrativa- de exigencia inexcusable en el caso de las tasas-." (Op. Cit, pps 96 y 97). Finalmente en el canon, se reitera, la nota distintiva es el aprovechamiento de un bien de dominio público." (Destacado corresponde al original. Sentencia No.054-2011, de las once horas con cincuenta y un minutos del 21 de Marzo de 2011, emitida por la Sección V).

Señalado lo anterior, procede analizar lo normado en el artículo 74 del Código Municipal y como puede observarse, la norma de comentario contiene una autorización expresa, para que las Municipalidades puedan cobrar tasas y precios por los servicios que preste. Ahora bien, para determinar por cuáles servicios, puede la entidad municipal cobrar tasas y por cuáles precios públicos, debe acudirse al concepto de tasa y al de precio público, reseñado en la resolución citada líneas atrás. En dicha Sentencia, se indicó que la tasa es un tributo cuya particularidad radica, en que se paga por la prestación de servicios públicos inherentes al Estado y lo recaudado por tal concepto, debe destinarse a financiar las obras o actividades que constituyen la razón de ser de la obligación. De ahí que, entonces, como bien lo señala la norma, se cobren tasas por los servicios de alumbrado público, limpieza de vías públicas, recolección de desechos sólidos, mantenimiento de parques y zonas verdes.

Por su parte, el Precio Público si bien es una contraprestación que recibe la Administración por la prestación de un servicio, es voluntaria la solicitud de tal servicio y el mismo también es prestado por el sector privado, pues se trata en los términos del artículo 4 del Código Normas y Procedimientos Tributarios, de servicios no inherentes al Estado. Por ello, se dice en la Sentencia reseñada, que tratándose de Precios Públicos "no se aprecia, por tanto, la nota de coactividad en la recepción o solicitud del servicio o la actividad administrativa- de exigencia inexcusable en el caso de las tasas-." Dicho lo anterior, debe considerarse que la norma bajo estudio, claramente señala los servicios por los cuales, las Municipalidades pueden cobrar tasas, mas nada dice de los servicios por los que se pueda cobrar un Precio Público. Por ello, acudiendo al texto de la propia norma, el Gobierno Local puede cobrar tasas por los servicios que dicha norma indica y por aquellos otros, que hayan sido creados por ley.

De aquí deriva un aspecto valioso para el caso bajo examen, el origen o génesis legal de la Tasa que como Tributo que es, sólo por ley puede crearse, conforme lo dispone el artículo 5 del Código de Normas y Procedimientos Tributarios. Ahora bien, la norma bajo examen, también autoriza el cobro de precios públicos, no indicando cuáles servicios se cobrarían por ese medio, de ahí que corresponda al ente municipal, realizar un estudio que fundamente el cobro de precios públicos por aquellos servicios que considere no inherentes a ella. Es decir, el estudio debe determinar que estamos en presencia de un servicio público no inherente a los prestados por los Gobiernos Locales y además, debe sustentar el quantum de ese precio público, es decir, explicar en detalle, cómo se arribó al monto que pretende cobrarse. Señalado lo anterior, debe indicarse que respecto a ninguno de los montos fijados, se ha detallado si son tasas o precios públicos lo que se está cobrando, pues no existe estudio alguno al respecto.

No obstante lo anterior, es lo cierto que en lo referido a los formularios para la declaración del impuesto sobre bienes inmuebles y su exoneración, en ningún caso, cuenta la entidad municipal con autorización normativa para cobrar los mismos -tanto de declaración como de exoneración-, pues evidentemente, el facilitar tales formularios, no es un servicio público, sino el cumplimiento de un deber, derivado de la naturaleza de Administración Tributaria que tienen las Municipalidades, consistente en facilitar al contribuyente el cumplimiento de sus deberes tributarios. Es decir, la Municipalidad está en la obligación legal, de poner a disposición de los sujetos pasivos del impuesto sobre bienes inmuebles, todos los formularios necesarios para que estos puedan cumplir con sus deberes tributarios, sin poder cobrar por ellos, pues como se indicó, ello no es ni por asomo un servicio público, sino el mecanismo fijado por la ley para fiscalizar y recaudar el impuesto de comentario, costo que en modo alguno puede trasladársele al contribuyente, se reitera, por no tratarse de un servicio público ni existir norma habilitante para el cobro de los referidos formularios.

En similar sentido ocurre con el certificado de uso de suelo, toda vez que, el mismo se extiende como una manifestación de las competencias de fiscalización y control que en materia urbanística tienen las Municipalidades. Y si bien, se expide a petición de parte, es lo cierto que se trata de un documento informativo. Dicho de otra forma, quien solicita el certificado de uso de suelo, lo que pretende es documentar información relacionada con el destino urbanístico que se le puede dar a un determinado inmueble y ello, en modo alguno, puede ser cobrado por la Administración Municipal, primero porque no existe norma que avale el cobro pretendido y segundo, por cuanto en el fondo, se estaría cobrando por suministrar información, urbanística en este caso. Dicho de otra forma, avalar lo pretendido por el Gobierno Local, sería permitirle que en un futuro, atropelle el derecho de los ciudadanos a requerirle información, cobrándoles el tiempo invertido por el o los servidores en la búsqueda de la información pública solicitada.

En lo que respecta a la certificación literal, es criterio de esta Cámara, que la misma se expide en el marco de un servicio público prestado por el Estado y los notarios públicos habilitados por éste. Es decir, en la expedición de este tipo de certificaciones, tenemos una clara presencia de un servicio público inherente al Estado, por el cual se cobra un arancel, llamado derechos de registro, creado por ley y de pago obligatorio salvo que otra ley excepcione su pago (Artículos 1, 2, 3, 9 y 15 todos de la Ley de Aranceles del Registro Público No. 4564 del 29 de Abril de 1970). Así entonces, el arancel que se paga por las referidas certificaciones, se hace en virtud de la prestación de un servicio inherente al Estado, prestado en este caso por el Registro Nacional, demás entes -como las Municipalidades- y los Munera Pubblica -como el Notario- habilitados legalmente para tal efecto, que aún cuando no todo el ingreso por ella generado se destina al mejoramiento del servicio de comentario, es lo cierto que no por ello, se desnaturaliza su condición de tasa (Artículos 5 y 16 de la Ley de Aranceles citada).

Así entonces, siendo una tasa lo que se ha de pagar por la certificación literal que se solicite, el quantum de la misma, viene fijada inicialmente por ley o bien, la Administración Pública debe fijarla administrativamente, previo estudio técnico que permita establecer, en el caso de las Municipalidades, el costo efectivo y el 10% de utilidad para desarrollarlos, según lo previsto por el numeral 74 del Código Municipal. Por último, en lo que respecta al cobro por los visados de planos catastrados, el artículo 34 de la Ley de Planificación Urbana señala:

"El Registro Público suspenderá la inscripción de documentos, sobre fraccionamiento de fincas comprendidas en distritos urbanos, sin la constancia que indica el artículo anterior.

El visado municipal de planos o croquis, los cuales no es necesario que hayan sido catastrados, lo extenderá el ingeniero o ejecutivo municipales, o la persona en quien ellos delegaren tales funciones, dentro de los quince días siguientes a su presentación y en forma gratuita, sin estar sujeto al pago de timbres o cualquier otro tributo, ni al pago de impuestos, contribuciones o servicios que debieren las partes. De no acatarse lo anterior, valdrá, como visado municipal, una constancia notarial en el plano sobre esa circunstancia.

Queda a salvo la negativa fundada, de la municipalidad respectiva o de los funcionarios indicados, hecha por escrito dentro del citado plazo.

Las oficinas públicas, instituciones o corporaciones estatales o cualquier otra entidad pública que deba tramitar permisos de construcción o de urbanización, proveer servicios, otorgar patentes o conceder préstamos, tendrán como inexistentes, para estos efectos, las parcelaciones hechas sin observar lo dispuesto en el artículo anterior.

No se aplicarán las disposiciones de éste ni del artículo precedente a los documentos, actos o contratos, en que sean parte o tengan interés el Estado en forma directa (Gobierno Central) o las propias municipalidades donde estuviere ubicado el inmueble." (Destacado es propio).

Como puede observarse con total claridad de la norma transcrita, es evidente que el legislador estableció la gratuidad en materia de visado de planos y si bien es comprensible que el desarrollo de esa actividad, pudiere generar gastos por inspecciones por ejemplo, es lo cierto que no existe ninguna norma habilitante para cobrar tales gastos y en ese sentido, aceptar la tesis municipal -quien señala que el visado de plano no se está cobrando sino, sólo el costo de la inspección-, haría que la gratuidad prevista por el legislador, resulte burlada. Tome en cuenta el ente local, que cuando el legislador ha valorado que no existe la obligación para la Administración de costear un determinado gasto, así lo ha establecido legalmente, como ocurre en el caso previsto por el artículo 299 de la Ley General de la Administración Pública. Así las cosas, es evidente que en el caso en estudio el Gobierno Local ningún esfuerzo se hace por indicar en el acuerdo atacado, si lo que está cobrando en cada caso, es una tasa o un precio público y mucho menos, se llevó a cabo estudio alguno, para fijar el quantum que pretende cobrarse, todo lo cual hace, que dicho acuerdo sea contrario al ordenamiento jurídico.

IV. COROLARIO

Por lo expuesto, considera este Tribunal que el acto atacado es sustancialmente disconforme con el ordenamiento jurídico y por ello, se impone su anulación, dándose por agotada la vía administrativa.

POR TANTO

Se anula el acuerdo impugnado, sea el adoptado en sesión ordinaria No. 23-2008-2010, celebrada el 15 de Diciembre de 2008, artículo 11, publicado en la Gaceta No. 7 del 12 de Enero de 2009 y por conexidad y consecuencia, el acuerdo del artículo 5, de la sesión ordinaria No. 37-2011, del 12 de Setiembre de 2011. Se da por agotada la vía administrativa.

Nombre66641 Nombre10839 Elías Baltodano Gómez