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Res. 00403-2014 Sala Primera de la Corte · Sala Primera de la Corte · 13/03/2014
OutcomeResultado
The Chamber denied the State’s cassation appeal and upheld that the hydroelectric water fee may be collected only from effective water use, together with the ordered refund, interest, and costs.La Sala declaró sin lugar la casación del Estado y mantuvo que el canon hidroeléctrico solo puede cobrarse desde el uso efectivo del agua, junto con la devolución, los intereses y las costas ordenados.
SummaryResumen
The First Chamber held that the fee for using public-domain waters to generate hydroelectric power does not become payable merely when the concession is granted, but when effective use of the resource begins through the plant’s commercial operation. Although payment of the fee is an unavoidable legal obligation of the concessionaire, Law 8723 determines when collection may begin and prevails over administrative forms or interpretations that accelerate payment. MINAE therefore improperly charged the concessionaire for several quarters while the hydroelectric plant had not yet been built or begun operating. The Chamber rejected the State’s arguments based on the exclusive reservation of the resource, the commitments made in the concession application, and the administrative costs associated with managing the resource. By denying the cassation appeal, it preserved the order requiring reimbursement of the amounts paid, statutory interest, and trial costs against the State, and also ordered the appellant to pay the costs generated by the appeal.La Sala Primera confirmó que el canon por aprovechar aguas de dominio público para generar energía hidroeléctrica no se hace exigible con el simple otorgamiento de la concesión, sino cuando comienza el uso efectivo del recurso mediante la operación comercial de la planta. Aunque el canon constituye una obligación legal ineludible del concesionario, la Ley 8723 determina el momento en que procede cobrarlo y prevalece sobre formularios administrativos o interpretaciones que anticipen el pago. Por ello, el MINAE cobró indebidamente varios trimestres a la empresa concesionaria mientras la central hidroeléctrica aún no estaba construida ni operaba. La Sala rechazó los argumentos del Estado sobre la reserva exclusiva del recurso, los compromisos asumidos en la solicitud y el financiamiento de la gestión administrativa. Al declarar sin lugar la casación, mantuvo la devolución de las sumas pagadas, sus intereses legales y las costas impuestas al Estado, y además condenó a la parte recurrente a las costas del recurso.
Key excerptExtracto clave
The fee, it bears repeating, is an unavoidable legal requirement of the concession; however, as the judges correctly assessed, this does not mean that the fee for the use of public-domain waters for hydroelectric generation must be paid merely upon the granting of the concession, because in this case the waters are exploited through effective use of the public domain—that is, once commercial operation of the hydroelectric plant through which electricity will be generated has begun. A special statute establishes the point from which the concession fee must be collected (Law 8723), and MINAET must expressly disclose that circumstance in its application forms, adapting them to the governing body of legality. In any event, it is concluded that the form cannot contravene Articles 5 and 14 of Law 8723, and any interpretation to that effect would therefore be unlawful.El canon, se repite, es un requisito legal ineludible de la concesión, pero como bien valoran los jueces, ello no implica que el cobro del canon por aprovechamiento de las aguas de dominio público para la generación de energía hidroeléctrica, se deberá pagar por el simple otorgamiento de la concesión, toda vez que en este caso el aprovechamiento de las aguas, se da a partir de un uso efectivo del demanio público, o sea, una vez que haya dado inicio la operación comercial de la planta hidroeléctrica, mediante la cual, se generará la energía eléctrica. Existe una norma especial que dispone el momento a partir del cual se debe cobrar la concesión (Ley 8723) y el Minaet en sus formularios de solicitud, debe advertir de forma expresa tal situación adaptándose al bloque de legalidad vigente. De todos modos se concluye, este no puede ir en contra de los numerales 5 y 14 de la Ley 8723, por lo que cualquier interpretación en ese sentido sería ilegal.
Pull quotesCitas destacadas
"El objeto, era definir a partir de qué momento, ese rubro debía ser cobrado, con el fin de esclarecer si el cobro realizado por la Administración era conforme a derecho."
"The issue was to determine the point from which that charge could be collected, in order to establish whether the Administration’s collection was lawful."
Considerando V
"El objeto, era definir a partir de qué momento, ese rubro debía ser cobrado, con el fin de esclarecer si el cobro realizado por la Administración era conforme a derecho."
Considerando V
"El Estado se lo cobró desde que le otorgó la concesión, cuando lo correcto era, a partir del uso del bien mediante la planta construida al efecto."
"The State charged it from the moment the concession was granted, when the proper point was the use of the resource through the plant built for that purpose."
Considerando V
"El Estado se lo cobró desde que le otorgó la concesión, cuando lo correcto era, a partir del uso del bien mediante la planta construida al efecto."
Considerando V
"La condenatoria en costas al vencido procede por el sólo hecho de serlo, en tanto que la exoneración, es una facultad del juzgador."
"An award of costs against the losing party follows from the mere fact of having lost, whereas exemption is a power of the judge."
Considerando VI
"La condenatoria en costas al vencido procede por el sólo hecho de serlo, en tanto que la exoneración, es una facultad del juzgador."
Considerando VI
"Se declara sin lugar el recurso de casación interpuesto, con las costas a cargo de la parte recurrente."
"The cassation appeal is denied, with costs to be borne by the appellant."
Por tanto
"Se declara sin lugar el recurso de casación interpuesto, con las costas a cargo de la parte recurrente."
Por tanto
Full documentDocumento completo
*110037071027CA* RES: 000403-F-S1-2014 FIRST CHAMBER OF THE SUPREME COURT OF JUSTICE. San José, at fourteen hours and fifty-eight minutes on trece de marzo de dos mil catorce.
Proceeding on the merits (proceso de conocimiento) declared to involve solely issues of law, heard by the Administrative Litigation Court, brought by P H CHUCAS SOCIEDAD ANÓNIMA, represented by its president, José Benavides Sancho, whose occupation and marital status are unknown, acting with the powers of a general attorney-in-fact subject to a monetary limit (apoderado generalísimo con límite de suma); against the STATE, represented by State Counsel Laura Araya Rojas, single. Also appearing as special litigation counsel (apoderados especiales judiciales) for the plaintiff are Licda. Ximena Rodríguez Yamasaki and Lic. Daniel Muñoz Jiménez, single, attorney. The natural persons are of legal age and, subject to the exceptions noted, married, attorneys, and residents of San José.
RESULTS 1. Based on the facts it set forth and the legal provisions it cited, the plaintiff instituted a proceeding on the merits declared to involve solely issues of law, and its claims were adjusted at the preliminary hearing so that the judgment would declare: 1) The triggering event for the water-use fee (canon de agua) is the use of water to generate electricity and, in the present matter, it will occur when ICE issues the notice to proceed to the contractor, pursuant to Article 6 of the contract “Purchase of Energy from Hydroelectric Power Blocks of up to 50 mw.” 2) The water-use fee charged through vouchers or invoices no. 144455, 140680, 148262, 152005 and 155863 constitutes an improper charge and must therefore be reimbursed to Nombre237165. ., together with the corresponding interest. 3) Minaet may begin collecting the water-use fee only when the plaintiff begins using the water resource to generate electricity, which will occur when ICE issues the order to commence commercial operation, pursuant to Article 6 of the contract.” 2. State Counsel answered the complaint by asserting the defense of lack of legal entitlement (falta de derecho).
3. The preliminary hearing was held at 13 hours 34 minutes on 2 de febrero de 2012, at which time both parties were heard.
4. The Administrative Litigation and Civil Treasury Court, composed of Judges Marianella Álvarez Molina, José Paulino Hernández Gutiérrez and Christian Hess Araya, in judgment no. 88-2012-VI at 16 hours 15 minutes on 21 de mayo de 2012, ruled: “The defense of lack of legal entitlement raised by the State’s representative is rejected and, consequently, the complaint filed by Nombre237165. . against the State is granted on the following terms, and shall be deemed denied as to anything not expressly stated:
6. The statutory requirements have been observed in the proceedings before this Chamber. Substitute Justice Damaris Vargas Vásquez participated in deciding this matter.
Opinion authored by Justice Solís Zelaya
CONSIDERING
I.On 30 de diciembre de 2009, the company Nombre237165. . (hereinafter the concessionaire (concesionaria), Nombre237165, or the awardee (adjudicataria)) filed with the Dirección de Recursos Hídricos of the then Ministerio de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones (currently Ministerio de Ambiente y Energía, Minae) an application for a hydraulic-power concession (concesión de fuerza hidráulica) for hydroelectric generation at the Chucás plant, in accordance with the terms of international public tender number 2006LI-000043-PROV, conducted by the Instituto Costarricense de Electricidad (ICE or the Instituto in subsequent references) for the purchase of blocks of hydroelectric energy under the B.O.T. model, of up to 50 MW, for the purpose of diverting a flow of 74.800 liters per second from the río Grande de Tárcoles, with the powerhouse located on the property registered under registration system number Placa27170, situated in the district of Pigagres, canton of Mora, province of San José.
By resolution no. R-0701-2010-AGUA-MINAET, issued at 13 horas 47 minutos on 12 de agosto de 2010, the Dirección de Agua of Minaet (hereinafter the Dirección de Agua) granted the applicant company the requested concession for a term of 20 years. On 13 de setiembre de 2010, Nombre237165 filed a request for supplementation and clarification (adición y aclaración) of that determination. Through resolution no. R-1024-2010-AGUA-MINAET, issued at 11 horas 16 minutos on 26 de noviembre de 2010, the Dirección de Agua granted the appeal to the following extent: “…the concessionaire company Nombre237165. may divert maximum flows up to the amount permitted by the design and instantaneous monthly minimum flows in accordance with the hydrograph based on average monthly flows. Given the theoretical output for each month, because this is a project that has a reservoir, it may generate, during certain hours, higher net output of up to 50000.00KW with a generation flow of 125000.00 liters per second.
The estimated energy in kilowatt-hours is corrected, since the correct figure is 224.552.000.00…”. On 3 de febrero de 2011, the Instituto and the applicant company entered into Power Purchase Agreement no. 2011000001, based on Public Tender No. 2006LI-000043-PROV. According to Article 2.1, the purpose of the agreement is to establish “...the conditions under which the Contractor shall exclusively supply ICE, on the date established in the Official Work Schedule indicated in Article 4.3.1. i) (hereinafter the ‘Guaranteed Commercial Operation Commencement Date’), with the electrical energy generated at the Plant, which shall have a nominal capacity of fifty thousand kilowatts (50.000 kW), corresponding to two units of twenty-five thousand kilowatts (25.000 kW) each, which the Contractor undertakes to finance, design, construct in their entirety using new parts, inspect, operate, and transfer to ICE at no cost at the end of the Term of the Agreement, in accordance with the Tender Specifications and their clarifications, the Bid, the Interconnection Agreement, and this Agreement.” By official letter number DCA-1953 dated 29 de julio de 2011, the División de Contratación Administrativa of the Contraloría General de la República informed the Coordinador de Licitaciones of the Dirección de Proveeduría of the Instituto that conditional endorsement (refrendo condicionado) of the agreement and its addenda had been granted.
Through the following invoices, the Departamento de Aguas charged the applicant company the corresponding amounts (each in the amount of ¢44.213.713,92) as a water-use fee (canon para aprovechamiento de aguas): a) No. 140680, corresponding to the fourth quarter of the year two thousand ten, which Nombre237165 paid on 18 de enero de 2011. b) No. 144455, for the first quarter of the year 2011, paid on 15 de marzo de 2011. c) No. 148262, for the second quarter of the year 2011. No evidence that this charge was paid was submitted in the proceedings. d) No. 152005, corresponding to the third quarter of the year 2011, paid by the awardee on 13 de setiembre de 2011. e) No. 155863, for the fourth quarter of the year 2011, paid on 8 de diciembre de 2011. By official letter no. 510-1217-2001 dated 19 de setiembre de 2011, the Gerente de Electricidad of ICE notified the representative of the applicant company of the notice to proceed (orden de inicio), effective 15 de setiembre de 2011; further advising that “pursuant to Article 4.1.1. of the Agreement, Nombre237165.
S.A. shall have a maximum period of three (3) years to complete construction, which period shall run from the business day following notification of this Notice to Proceed...” (official letter received by the company Nombre237165 on 26 de setiembre del 2011). In its complaint, the awardee alleged that, pursuant to Articles 1 and 2 subsection h) of Executive Decree number 32868, the granting of the concession does not constitute the triggering event (hecho generador) for the water-use fee; rather, that event occurs when the water is put to productive use, namely, to generate energy. It maintained that, pursuant to sections 2.1 and 6.4 of the Power Purchase Agreement, use of the water resource (recurso hídrico) granted under the concession would begin only once the Nombre237165 hydroelectric dam had been constructed and ICE had authorized the commencement of operations. For these reasons, it characterized as improper Minae’s collection, through the invoices mentioned above (no. 140680, 144455, 148262, 152005 and 155863), of the water-use fee for hydroelectric power generation for the fourth quarter of 2010 and all four quarters of 2011.
It insisted that the triggering event had not yet occurred, because water cannot be used for hydraulic power if the hydroelectric plant has not yet been constructed; accordingly, at the time the complaint was filed, the Instituto had not even issued a commercial-operation commencement order. It stated that it paid invoices no. 140680, 144455, 152005 and 155863 to prevent the Administration from declaring the concession forfeited (caducidad). The claims for relief were amended during the preliminary hearing. It requested that the judgment declare the following:
II.First. It alleges a direct violation due to an erroneous interpretation of sections 5 and 14 of the Framework Law on Concessions for the Use of Hydraulic Forces for Hydroelectric Power Generation. It states that the issue under discussion in this matter is the point from which the concession fee (canon) corresponding to the concession of the water resource must be paid. According to the Tribunal, it observes, that obligation arises upon the actual use of public-domain property (bien dominical), pursuant to sections 5 and 14 ibídem. It argues that those provisions must be analyzed in light of the legal nature of the concession fee and the event giving rise to its payment (hecho generador), which, according to constitutional case law, is “the right to use and/or exploit public-domain property (bien de dominio público)...” It therefore asserts that the obligation to pay the concession fee arises when the concession is granted and, consequently, stems from the right of use or exploitation, because from that point onward the concessionaire may enjoy the water resource.
It further states that consideration must be given to the fact that the concession fee is charged to defray the expenses incurred by the Administration in ensuring the proper use of the property, particularly when the water resource is involved, as it is plainly indispensable to human life. It contends that the use mentioned in section 14 ibídem must be interpreted as the use that the concessionaire may make from the moment the concession is granted, because the concession entails not only authorization and use, but also a prohibition preventing third parties from seeking to use it, thereby creating a type of reservation in the concessionaire’s favor. It maintains that section 8 of Ley 8723 grants the concessionaire the right of exploitation from the moment it acquires that status. It criticizes the judges’ reasoning as disproportionate and irrational, further causing an undue privilege for the concessionaire, which would enjoy public-domain property without incurring any expense, despite having the full ability to use and exploit it.
It adds that the concessionaire would even benefit if the Administration were to reclaim it for reasons of public interest, since it would then be entitled to compensation. It insists that an analysis of Constitutional Chamber decision no. 009170-2006 of 16 hours 36 minutes on 28 de junio de 2006 was essential to interpreting section 14 of Ley 8723, because the event giving rise to payment of the concession fee is the right of use and the authorization conferred by the concession. It asserts that the State cannot be required to wait to collect the concession fee until the concessionaire decides to use the property, since if the project were never developed, the amounts claimed would not be collected, quite apart from the fact that other private parties with a possible interest in the concession would lose the opportunity to use it. In other words, it states, under section 5 ibídem, the concessionaire would enjoy the public property for up to six years without providing any financial consideration, with the serious harm that this would entail for the public treasury and the legitimate interests of interested third parties.
Second. It alleges a direct violation due to the failure to apply sections 3, 7, and 11 subsections b) and e) of Ley 8723. It objects that, according to the Tribunal, section 4 ibídem does not require an applicant seeking to file a concession application to attach a promise to pay the established concession fee. The Tribunal fails to consider, however, that section 7 of that regulatory framework subjects concessionaires to the legal system as a whole, as well as to the specific conditions of the concession and other rules. Thus, it notes, the specific conditions of the concession are defined, at least with respect to payment of the concession fee, in the form whose use is required by section 3 of Ley 8327. It states that this document establishes a series of financial commitments that are disclosed to the prospective concessionaire and, once accepted, become specific conditions of the concession, because they constitute, among other things, requirements for its issuance.
From that text, it quotes the sections entitled: “IMPORTANT NOTES” and “COMMITMENTS UNDERTAKEN UPON SIGNING THIS APPLICATION” (third subsection), which, in its view, establish the commitment to pay the disputed concession fee. It asserts that the foregoing demonstrated that the plaintiff company not only knew of the concession fee but also undertook and agreed to pay it from the time it submitted the concession application that it now challenges. It reiterates that this promise of payment is a specific condition of the concession. In any event, it states, section 11 subsections b) and e) ibídem respectively establish failure to comply with the terms of the contract and failure to pay the established concession fee as grounds for declaring the concession forfeited (caducidad). It emphasizes that, as required by law, payment of the concession fee was established as commencing upon the grant of the concession, and the plaintiff became obligated to pay it from that moment with full knowledge of the commitment it was undertaking.
It adds that Nombre237165 never expressed any disagreement in that regard. It further contends that section 7 of Ley 8723 was also improperly left unapplied, even though it expressly requires compliance with obligations imposed by other laws, including Ley de Aguas. It stresses that section 178 subsection g) of the latter specifically establishes the concessionaire’s obligation to undertake to pay the concession fee. Third. Finally, it alleges improper application of section 193 of the CPCA because, in its view, the State had sufficient grounds to litigate and should consequently be exempted from costs.
III.The appeal filed by the State’s representative focuses on challenging the point from which the concession fee for the use of the hydraulic forces of public-domain waters to generate hydroelectric power must be charged; in its view, that point is the grant of the concession rather than its actual exploitation, and it therefore alleges that the Tribunal improperly applied section 14 of Ley 8723. According to the Tribunal, that concession fee must not be charged from the grant of the concession, because doing so would contravene sections 2, 4, 5, 14, and 16 of Ley 8723; 46 and 170 of Ley de Aguas; and 2 subsection h), 10, and 11 of Decreto Ejecutivo no. Placa44656. The judges explained that the event giving rise to the obligation to pay the concession fee owed by concessionaires to the Administration, specifically in connection with the use of the hydraulic forces of public-domain waters to generate hydroelectric power, is the generation of hydroelectric power through the use and exploitation of the hydraulic forces of public-domain waters (non-consumptive use of the public domain (uso no consuntivo del demanio público)) by means of hydroelectric projects to generate electricity, and not merely the grant of the concession.
In general terms, the adjudicators concluded as follows: “pursuant to section 14 of Ley 8723 and section 2 subsection h of Decreto Ejecutivo número 32868, the event giving rise to payment of the concession fee that concessionaires must pay to the Administration, specifically in connection with the use of the hydraulic forces of public-domain waters to generate hydroelectric power, is the generation of hydroelectric power through the use and exploitation of the hydraulic forces of public-domain waters (non-consumptive use of the public domain) by means of hydroelectric projects to generate electricity, and not merely the grant of the concession for their use to generate hydroelectric power; this is demonstrated by the fact that the term of this concession will not begin to run until the concessionaire is able to commence the plant’s commercial operation. As a consequence of the foregoing, collection of the concession fee will be implemented gradually over a seven-year period, in accordance with the following parameters and percentages: 20% of the total amount in the first year; increasing cumulatively by 30% in year three and by another 30% in year five; finally, the remaining 30% will be added to reach 100% of the concession fee in year seven (section 10 of Decreto Ejecutivo 32868)… under the special rules governing this type of concession, the charging and corresponding payment of the concession fee for the use of waters for that purpose will begin upon the generation of hydroelectric power through the use of public-domain waters, that is, when the commercial operation of the hydroelectric plant begins and not before, because section 5 paragraph 2º of Ley 8723 itself provides that the concessionaire will have up to five years from the time the concession is granted to commence operation of the project; for that reason, the concession fee for the use of waters to generate electricity could not be charged during the period between the grant of the concession for that purpose and the date on which commercial operation of the power-generating plant begins… the twenty-year term for which the plaintiff company was granted the concession to use the hydraulic forces of public-domain waters to generate hydroelectric power will begin to run upon the commencement of commercial operation of the Chucás hydroelectric plant, which, potentially and pursuant to sections 4.1.1., 6.4.1, 6.4.2. and 6.4.3 of Power Purchase Agreement Nombre237165. . número 201100001 (sic), will occur three years after the notice to proceed issued by ICE, that is, on 15 de setiembre del 2011…” (emphasis added by the Tribunal, pages 354, 355, 356 and 359).
IV.In Costa Rica, as may be inferred from the Ley de Aguas, the Framework Law on Concessions for the Use of Hydraulic Forces for Hydroelectric Generation (Ley número 8723) is the current legislation in force governing this type of concession (concesión); therefore, it contains the provisions concerning payment of the fee (canon) under review. Such concessions shall have a term of up to 25 years, which shall begin to run upon commencement of commercial operation of the hydroelectric plant. The concessionaire shall have up to five years from the time the concession is granted to commence operation of the project; this period may be extended once, for up to one year, if the established deadline cannot be met for reasons not attributable to the concessionaire (ordinal 5 Ley 8723). As a condition for the granting of the concession, the beneficiary must pay a periodic fee. Ley 8723 provides in artículo 14: “Minaet shall be responsible for setting the fees associated with the use of hydraulic forces for hydroelectric generation that concessionaires must pay to the Administration for the use of the public domain (demanio).” Its implementing regulations are contained in Decreto Ejecutivo no. 32868, entitled “Canon por Concepto de Aprovechamiento de Aguas.” The body responsible for collecting the fee is the Minaet Water Department, which does so quarterly (canon 20 Decreto 32868).
Artículo 2 inciso h) of those Regulations provides that, for collection purposes, uses shall be grouped into several categories, including “Hydraulic Force: Use of water for the generation of electricity or the development of mechanical power....” That same provision establishes that, in the case of projects that harness the hydraulic forces of water for the generation of electricity or mechanical power, such utilization is classified as non-consumptive use (uso no consuntivo) of the water resource. Indeed, projects that harness the hydraulic forces of water for hydroelectric power generation involve the non-consumptive use of publicly owned waters (that is, the portion is returned to the water environment without significant alterations in quality), within the parameters established in the Law Authorizing Autonomous or Parallel Electricity Generation (Ley 7200). It should be added that, under Ley 8723, the grounds for the “expiration and termination of concessions (caducidad y extinción de las concesiones)” for the use of hydraulic forces for hydroelectric generation include the concessionaire’s failure to pay the stipulated fee or to commence operations within the period established by law (artículo 11 inciso 1. c y e, 20 del Reglamento 32868 y 169 de la Ley de Aguas).
In the case of water used to harness its hydraulic force, 20% of the total amount shall be charged in the first year; this shall increase cumulatively by 30% in the third year and by another 30% in the fifth year, and the remaining 20% shall ultimately be added so that 100% of the fee is reached in the seventh year (artículo 10 Decreto 32868). The foregoing legal framework shows that both the Ley de Aguas and the Framework Law on Concessions for the Use of Hydraulic Forces for Hydroelectric Generation impose payment of the fee at issue, and that artículo 14 of the latter statute indicates that the chargeable event (hecho generador) is the use of the public domain, which becomes effective only when the plant is genuinely capable and ready to operate. To reach this conclusion, cardinal 14 ibídem must be analyzed together with numeral 5 of that same statute, because the latter provision stipulates that the concessionaire has 5 years from the time the concession is granted to commence operation of the project (a period that may be extended by up to one additional year), since those provisions establish that the concession will actually be exploited from that time onward, rather than from the date on which it is granted.
The concessionaire has the benefit of that period in which to begin operations, to the extent that the legal system itself imposes the penalty of forfeiture of the concession if operations are not commenced during that period. Up to 6 years may elapse between the granting of the concession and the commencement of operations, during which the public asset may well remain unexploited; consequently, the proposed charge is unlawful and disproportionate. In any event, cardinal 5 ibídem itself expressly acknowledges that the term of concessions for the use of hydraulic forces for hydroelectric generation (which may be up to 25 years) “shall begin to run upon commencement of commercial operation of the hydroelectric plant.” Consequently, the fee must be charged from that moment onward, since that is when the concession may begin to be utilized. Without prejudice to the foregoing, this Chamber must note that, in the case of the use of publicly owned waters for hydroelectric generation, Costa Rica has no express provision establishing that the fee must be paid from the moment the concession is granted.
Had that been intended, it would have been stated directly, as occurs, for example, with concessions for network operators and telecommunications service providers (ordinal 63 de la Ley General de Telecomunicaciones, 8642) or with surface fees for mining operations (numeral 85 del Código de Minería, Ley 6797). On the contrary, a harmonious interpretation of the provisions of the Ley de Aguas and of ordinales 5 y 14 de la Ley 8723 indicates that the fee is not to be charged until the concessionaire is capable of commencing commercial operation of the plant. This means that the resolution granting the concession is not the chargeable event; rather, it is the concessionaire’s use of the public domain, because before then the asset would not be exploited and the beneficiary would have only projects and expectations. Regardless of whether third parties or the State itself would be unable to exploit that asset, it was the legislature that established a 5-year waiting period (extendable by one year) for exploitation to commence; therefore, the alleged direct violation does not exist.
The concessionaire holds that right for its benefit and must be compensated if, on grounds of public interest, the State decides to exercise its power to take back the concession (rescate de la concesión) (canon 8 Ley 8723). Furthermore, the decision of the Constitutional Chamber no. 009170-2006 de las 16 horas 36 minutos del 28 de junio de 2006, cited by the appellant in cassation (casacionista), does not apply to this specific case because it concerns matters different from those challenged here. That decision analyzes the distinction between taxes and fees, but does so to determine whether Decreto Ejecutivo no. 311756-MINAE “Reglamento de Creación del Canon Ambiental por Vertidos” violated the principle of statutory reservation in tax matters (principio de reserva de ley en materia tributaria). It also considered whether that Decree violated the constitutional principle of the “Single State Treasury (Caja Única del Estado),” established in artículos 176 y 185 de la Constitución Política. Those matters differ from the issues of legality analyzed here; accordingly, this argument must be dismissed. For all these reasons, the first ground of appeal (agravio) must be rejected.
V.It alleges a direct violation through failure to apply ordinales 3, 7 y 11 incisos b) y e) de la Ley 8723. It objects that the judges failed to recognize that the specific conditions of the concession are defined, at least regarding payment of the fee, in the form whose use is mandated by ordinal 3 de la Ley 8327. It states that the concessionaire accepted that document and therefore could not claim ignorance of the fee. In any event, it contends that ordinal 11 incisos b) y e) ibídem respectively establish failure to comply with the terms of the contract and failure to pay the stipulated fee as grounds for declaring the concession expired. It emphasizes that, as required by law, payment of the fee was stipulated as commencing upon the granting of the concession, and that the plaintiff undertook to pay it from that time with full knowledge of the obligation being assumed. Finally, it challenges the failure to apply artículo 7 de la Ley 8723, which expressly refers to compliance with obligations imposed by other statutes, including the Ley de Aguas, numeral 178 inciso g) of which specifically establishes the concessionaire’s obligation to undertake to pay the fee.
In this regard, this Chamber must note that the dispute at issue in these proceedings has never concerned any refusal by the plaintiff to acknowledge the fee it was required to pay. There is no dispute on this point because the existence of the fee and the obligation to pay it are accepted. The purpose was to determine the point in time from which that amount was to be charged in order to establish whether the charge imposed by the Administration was lawful. In this respect, no improper application of the cited provisions is apparent, because the concessionaire accepted at all times that it was required to pay the fee; the issue was that the State charged it from the time the concession was granted, when it should properly have been charged from the time the asset began to be used through the plant constructed for that purpose. Both the “Solicitud de Concesión de Fuerza Hidráulica” and artículo 178 inciso g) of the Ley de Aguas mention the concessionaire’s undertaking to pay the fee established for it; however, that has not been the issue requiring resolution, because the obligation itself had to be discharged in either case.
The point was to determine when the obligation arose, or the chargeable event for the fee. It bears repeating that the fee is an unavoidable legal requirement of the concession; however, as the judges correctly found, this does not mean that the fee for the use of publicly owned waters for hydroelectric power generation must be paid merely because the concession has been granted, since in this case the waters are utilized through actual use of the public domain—that is, once commercial operation of the hydroelectric plant through which the electricity will be generated has commenced. For all these reasons, there was likewise no improper application of numeral 7 ibídem. A special statute establishes the point from which the concession fee must be charged (Ley 8723), and Minaet must expressly disclose that circumstance in its application forms, adapting them to the current body of law (bloque de legalidad).
Without prejudice to the foregoing, it must also be clarified that the form is not clear and precise regarding when the charge begins; therefore, it cannot be asserted that the applicant agreed to pay it from the time the concession was granted. In any event, it is concluded that the form cannot contravene numerales 5 y 14 de la Ley 8723, and any interpretation to that effect would therefore be unlawful. In view of the foregoing, the second objection must also be rejected.
VI.In its final objection, it alleges improper application of section 193 of the CPCA, because, in its view, the State had sufficient grounds to litigate and, consequently, should be exempted from costs (costas). In this regard, on repeated occasions, a majority of the members of this Chamber have stated that an order requiring the unsuccessful party to pay attorneys’ fees and procedural costs (costas personales y procesales) originates in a mandatory provision. According to the cited section 193, in “judgments and orders having the effect of a judgment, the unsuccessful party shall be ordered to pay attorneys’ fees and procedural costs, and such ruling shall be issued sua sponte (de oficio)” (underlining not in the original). The provision continues: “Notwithstanding the foregoing, the unsuccessful party may be exempted from payment of costs when: / a) The judgment is rendered on the basis of evidence whose existence the opposing party could reasonably have been unaware of and, because of this, that party’s opposition was justified. / b) In the Court’s judgment, the nature of the issues debated provided sufficient grounds to litigate” (underlining supplied).
Thus, an award of costs against the unsuccessful party follows solely from that party’s lack of success, whereas exemption is a power vested in the adjudicator. Accordingly, only when that power is exercised could there be a substantive violation arising from improper application, erroneous interpretation, or failure to apply the provision. The situation is different when the judge imposes costs on the losing party solely because it lost, since the judge is merely applying the general rule or mandate set forth in section 193. Consequently, the provision cannot be infringed by failing to apply the exception to the rule; that is, it cannot be violated when the power to exempt a party from costs is not exercised. For this reason, the majority finds that the objection cannot be entertained and must be dismissed.
VII.Accordingly, the appeal shall be denied, and the costs incurred through its filing shall be imposed on the appellant pursuant to section 150 subsection 3) of the CPCA.
POR TANTO
The appeal in cassation (recurso de casación) is denied, with costs to be borne by the appellant.
Luís Guillermo Rivas Loáiciga Román Solís Zelaya Óscar Eduardo González Camacho Carmenmaría Escoto Fernández Damaris Vargas Vásquez Note by Justices González Camacho and Escoto Fernández The undersigned members do not share the view expressed by the majority of this Chamber in recital VI (considerando VI) of the foregoing decision insofar as it denies cassation review (control casacional) in cases where only the general rule requiring the unsuccessful party to pay both categories of costs is applied—that is, where no provision concerning exemption from such costs is invoked or applied. Indeed, the majority’s jurisprudential rationale proceeds from the premise that exemption from the payment of costs is a discretionary power whose non-exercise or non-application gives rise to neither error nor violation of a legal provision; therefore, it is said, if there is no violation of law, the cassation court cannot assess or modify the ruling ordering the unsuccessful party to pay costs because, as noted, for the majority of this Chamber, a legal violation can occur only when the provision governing exemption is applied (among many others, see the judgments of this Chamber no. 1001- F-2002, at 11 hours 50 minutes on 20 de diciembre de 2002; 249-F-2003, at 11 hours 45 minutes on 7 de mayo de 2003; and 306-F-2006, at 10 hours 20 minutes on 25 de mayo de 2006).
At first, this chain of reasoning appears logical because, under this premise, if exemption constitutes a discretionary power, the adjudicator is not required to grant it; therefore, if the adjudicator does not order or grant such exemption, the provisions governing the matter are not violated. Thus, if no provisions are violated, there can be no cassation review (see decisions of this Chamber no.. 765 at 16 hours on 26 de septiembre de 2001 and 561-F-2003, at 10 hours 30 minutes on 10 de septiembre de 2003). This line of reasoning allows them to conclude that, in that specific circumstance—the mere imposition of costs or failure to apply the exemptions—the matter “cannot be examined at this level” (judgment no. 419-F-03, at 9 hours 20 minutes on 18 de julio de 2003, issued by this same adjudicative body), because it constitutes a circumstance “not subject to cassation” (decision no. 653-F-2003, at 11 hours 20 minutes on 8 de octubre de 2003).
Thus, in the opinion of our distinguished colleagues, an appeal in cassation is unavailable when the power to grant an exemption is not exercised (see, a contrario sensu, recitals III and VIII, respectively, of decisions 541-F-2003, at 11 hours 10 minutes on día 3 and at 10 hours 50 minutes on día 10, both in septiembre del 2003). The majority has thus held that “… the award of costs against the unsuccessful party, as occurred here, is not reviewable at this level, since the Court merely applied the provision in accordance with its terms” (emphasis not in the original; see recital X of Voto no. 68-F-2005, at 14 hours 30 minutes on 15 de diciembre de 2005). And in notarial matters, it has been stated even more emphatically that: “…the Court ordered the complainant to pay the costs of the damages claim (pretensión resarcitoria), a ruling which, it bears repeating, is not subject to cassation.” (Recital X of judgment no. 968-F-2006, at 9 hours 15 minutes on 24 de noviembre de 2006).
However, in the opinion of the undersigned, the improper failure to apply the provisions permitting exemption from costs unquestionably violates the legal system (Ordenamiento Jurídico) and, specifically, the provisions authorizing such exemption, whether because of error or the judges’ inadequate assessment of the particular dispute. To that extent, even though it is a discretionary power, it is not immune from cassation review, because a violation of law may occur both through its exercise and through its non-application; accordingly, an improper omission is not, and must not become, synonymous with arbitrariness committed, in such a case, by the adjudicator. This is especially so because the power granted to the judge is subject to specific conditions that limit judicial discretion in this area. Consequently, on this particular issue, we consider that mere application of the general rule in article 193 of the Code of Administrative Procedure (Código Procesal Contencioso Administrativo)—requiring the unsuccessful party to pay both categories of costs—does not foreclose an appeal in cassation.
On the contrary, the matter is admissible for consideration on the merits, provided that the statutory requirements are met, in the event of an omission to apply the legal provisions authorizing exemption from such costs (section 193 of the Code of Administrative Procedure). Notwithstanding the foregoing, in the specific case under review, these members agree with the Court’s ruling on the merits insofar as it required the unsuccessful party to pay those costs, because this correctly applies the rule contained in section 193 ibídem, and no grounds for exemption are apparent. This circumstance leads us to reject the claim of error and, with it, the appeal filed on this ground.
Óscar Eduardo González Camacho Carmenmaría Escoto Fernández Nombre165218 Telephone numbers: (506) 2295-3658 or 2295-3659, email ...36
*110037071027CA* RES: 000403-F-S1-2014 SALA PRIMERA DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, a las catorce horas cincuenta y ocho minutos del trece de marzo de dos mil catorce.
Proceso de conocimiento declarado de puro derecho tramitado en el Tribunal Contencioso Administrativo por P H CHUCAS SOCIEDAD ANÓNIMA, representada por su presidente con facultades de apoderado generalísimo con límite de suma, José Benavides Sancho, de oficio y estado civil ignorados; contra el ESTADO, representado por su procuradora Laura Araya Rojas, soltera. Figuran además, como apoderados especiales judiciales de la parte actora, la Licda. Ximena Rodríguez Yamasaki y el Lic. Daniel Muñoz Jiménez, soltera, abogada. Las personas físicas son mayores de edad y con las salvedades hechas, casados, abogados y vecinos de San José.
RESULTANDO
1. Con base en los hechos que expuso y disposiciones legales que citó, la parte actora estableció proceso de conocimiento declarado de puro derecho, cuyas pretensiones fueron ajustadas en la audiencia preliminar a fin de que en sentencia se declare: 1) El hecho generador del canon de agua es el aprovechamiento en la generación de electricidad y en el presente asunto, ocurrirá cuando el ICE dé la orden de inicio a la contratista, conforme al artículo 6 del contrato “Compra de Energía de Bloques de Potencia Hidroeléctrica de hasta 50 mw”. 2) El canon de agua cobrado por medio de los comprobantes o facturas no. 144455, 140680, 148262, 152005 y 155863, son cobros indebidos, por lo que deben reintegrarse a Nombre237165. . con los intereses correspondientes. 3) El Minaet podrá iniciar el cobro del canon de agua hasta que la actora inicie el aprovechamiento del recurso hídrico para generar electricidad, lo cual ocurrirá cuando el ICE dé la orden de inicio de operación comercial, conforme al artículo 6 del contrato.” 2. La procuradora contestó oponiendo la excepción de falta de derecho.
3. La audiencia preliminar se efectuó a las 13 horas 34 minutos del 2 de febrero de 2012, oportunidad en que ambas partes hicieron uso de la palabra.
4. El Tribunal Contencioso Administrativo y Civil de Hacienda, integrado por los Jueces Marianella Álvarez Molina, José Paulino Hernández Gutiérrez y Christian Hess Araya, en sentencia no. 88-2012-VI de las 16 horas 15 minutos del 21 de mayo de 2012, dispuso: “Se rechaza la excepción de falta de derecho planteada por la representación del Estado y en consecuencia, se declara con lugar la demanda interpuesta por Nombre237165. . contra el Estado, en los siguientes términos, entendiéndose por denegada en lo que no se indique de manera expresa:
6. En los procedimientos ante esta Sala se han observado las prescripciones de ley. Interviene en la decisión de este asunto la magistrada suplente Damaris Vargas Vásquez.
Redacta el magistrado Solís Zelaya
CONSIDERANDO
I.El 30 de diciembre de 2009, la empresa Nombre237165. . (en adelante la concesionaria, Nombre237165 o la adjudicataria) presentó ante la Dirección de Recursos Hídricos del entonces Ministerio de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones (actualmente Ministerio de Ambiente y Energía, Minae), solicitud de concesión de fuerza hidráulica para la generación hidroeléctrica, en la planta Chucás, conforme a los términos de la licitación pública internacional número 2006LI-000043-PROV, promovida por el Instituto Costarricense de Electricidad (ICE o el Instituto en futuras referencias) para la compra de bloques de energía hidroeléctrica, modalidad B.O.T. de hasta 50 MW, ello con el fin de tomar un caudal de 74.800 litros por segundo del río Grande de Tárcoles, ubicándose la casa de máquinas en la finca inscrita con el sistema de matrícula número Placa27170, sita en el distrito de Pigagres, cantón de Mora, provincia de San José.
Mediante resolución no. R-0701-2010-AGUA-MINAET, dictada a las 13 horas 47 minutos del 12 de agosto de 2010, la Dirección de Agua del Minaet (Dirección de Agua en lo sucesivo), dispuso otorgar a la empresa actora la concesión solicitada y por un plazo de 20 años. El 13 de setiembre de 2010, Nombre237165 planteó solicitud de adición y aclaración contra esta última determinación. A través de la resolución no. R-1024-2010-AGUA-MINAET, de las 11 horas 16 minutos del 26 de noviembre de 2010, la Dirección de Agua acogió el recurso interpuesto en el tanto: “…la sociedad concesionaria Nombre237165. podrá derivar los caudales máximo hasta donde el diseño lo permita y mínimos instantáneos mensuales conforme el hidrograma a partir de los caudales promedios mensuales. Dada la potencia teórica para cada mes, debido a que es un proyecto que cuenta con embalse, permite generar en ciertos horarios potencias netas superiores de hasta 50000.00KW con un caudal de generación de 125000.00 litros por segundo.
Se corrige la energía estimada en kilovatios hora por cuando lo correcto es 224.552.000.00…”. El 3 de febrero de 2011, el Instituto y la empresa actora suscribieron el Contrato de Compra de Energía no. 2011000001, fundamentado en la Licitación Pública No. 2006LI-000043-PROV. Según el artículo 2.1, el objeto del contrato, es determinar "... las condiciones bajo las cuales el Contratista suministrará al ICE, en la fecha establecida en el programa de Trabajo Oficial indicado en el artículo 4.3.1. i) (en adelante "Fecha Garantizada de Inicio de Operación Comercial"), en forma exclusiva, la energía eléctrica que se genere en la Planta de una potencia nominal de cincuenta mil kilovatios (50.000 kW) que corresponde a dos unidades de veinticinco mil kilovatios (25.000 kW), cada una, la cual se compromete a financiar, diseñar, construir en su totalidad con partes nuevas, inspeccionar, operar y transferir sin costo alguno para el ICE al final de Período de Vigencia del Contrato, conforme a lo estipulado en el Cartel y sus aclaraciones, la Oferta, el Contrato de Conexión y este Contrato".
Mediante oficio número DCA-1953 del 29 de julio de 2011, la División de Contratación Administrativa de la Contraloría General de la República, comunicó al Coordinador de Licitaciones de la Dirección de Proveeduría del Instituto, que había sido concedido refrendo condicionado al contrato y sus adendas. Mediante las siguientes facturas, el Departamento de Aguas, le cobró a la empresa actora las sumas correspondientes (cada una por ¢44.213.713,92), por concepto de canon para aprovechamiento de aguas: a) No. 140680, correspondiente al cuarto trimestre del año dos mil diez, la cual fue cancelada por Nombre237165, el 18 de enero de 2011. b) No. 144455, del primer trimestre del año 2011, pagada el 15 de marzo de 2011. c) No. 148262, respecto al segundo trimestre del año 2011. En el proceso no se aportó prueba de que ese cobro haya sido saldado. d) No. 152005, correspondiente al tercer trimestre del año 2011, cancelado por la adjudicataria, el 13 de setiembre de 2011. e) No. 155863, del cuarto trimestre del año 2011, cancelada el 8 de diciembre de 2011.
Mediante el oficio no. 510-1217-2001 del 19 de setiembre de 2011, el Gerente de Electricidad del ICE, le comunicó al representante de la empresa actora, la orden de inicio a partir del 15 de setiembre de 2011; indicándole además, que “según lo establecido en el artículo 4.1.1. del Contrato, Nombre237165. S.A., dispondrá de un plazo máximo de tres (3) años para finalizar la construcción, plazo que correrá a partir del día hábil siguiente al de notificación de la presente Orden Inicio..." (oficio recibido por la empresa Nombre237165, el 26 de setiembre del 2011). En su demanda, la adjudicataria alegó que de acuerdo a lo dispuesto en los artículos 1 y 2 inciso h) del Decreto Ejecutivo número 32868, el otorgamiento de la concesión, no constituye el hecho generador del canon por concepto de aprovechamiento de aguas; sino que éste se produce cuando se emplea útilmente el agua, sea para generar energía.
Según lo dispuesto en los apartados 2.1 y 6.4 del Contrato de Compra de Energía, sostuvo, el aprovechamiento del recurso hídrico otorgado en concesión, se realizará hasta que esté construida la represa hidroeléctrica Nombre237165 y el ICE otorgue la autorización para iniciar operaciones. Por estas razones, calificó como improcedente que por medio de las facturas mencionadas líneas arriba (no. 140680, 144455, 148262, 152005 y 155863), el Minae le haya cobrado el canon por aprovechamiento de aguas para la generación de energía hidroeléctrica, respecto del cuarto trimestre de 2010 y de los cuatro de 2011. Insistió, el hecho generador del canon aún no ha ocurrido, ya que no es posible realizar el aprovechamiento de agua para fuerza hidráulica si la planta hidroeléctrica aún no está construida, por lo que ni siquiera existe (al momento de interponer la demanda) orden de inicio de operación por parte del Instituto.
Mencionó que canceló las facturas no. 140680, 144455, 152005 y 155863 para que no fuera declarada la caducidad de la concesión por parte de la Administración. Las pretensiones fueron ajustadas durante la audiencia preliminar. En ellas solicitó, en sentencia se declare lo siguiente:
II.Primero. Acusa violación directa por errónea interpretación de los ordinales 5 y 14 de la Ley Marco de Concesión para el Aprovechamiento de las Fuerzas Hidráulicas para la Generación Hidroeléctrica. Dice, en este asunto se discute el momento a partir de cuándo se debe cancelar el canon correspondiente a la concesión del recurso hídrico. Para el Tribunal, comenta, tal obligación nace con el uso efectivo de bien dominical, según lo indicado en los ordinales 5 y 14 ibídem. Arguye, tales artículos deben ser analizados a la luz de la naturaleza jurídica del canon y del hecho generador de su pago, el cual, de conformidad con la jurisprudencia constitucional es “el derecho de uso y/ o aprovechamiento de un bien de dominio público...”. De ese modo asegura, la obligación de pagar el canon nace en el momento en que la concesión se otorga y, en consecuencia, surge por el derecho de uso o aprovechamiento, ya que, desde ese lapso temporal, el concesionario puede disfrutar el recurso hídrico.
Debe analizarse además, indica, que el canon se cobra para sufragar los gastos en que incurre la Administración para velar por el buen uso del bien, sobre todo en tratándose del recurso hídrico, el cual, evidentemente, es indispensable para la vida humana. Considera, el uso que menciona el numeral 14 ibídem, debe interpretarse como aquél que puede realizar el concesionario desde el momento en que se otorga la concesión, pues esta implica no solo su autorización y uso, sino además, la prohibición para que terceras personas puedan pretender su utilización, resultando una especie de reserva a su favor. Esgrime, el ordinal 8 de la Ley 8723, le otorga el derecho de explotación al concesionario desde que obtiene esa condición. El razonamiento de los jueces, critica, es desproporcionado e irracional, provocando, además, un privilegio indebido para el concesionario, el cual, disfrutará de un bien de dominio público, sin incurrir en ningún gasto, pese a tener la posibilidad plena de usarlo y aprovecharlo.
Incluso, agrega, sacará provecho en caso que la Administración lo requiera por razones de interés público, pues en tal caso deberá ser indemnizado. Insiste, resultaba fundamental el análisis del voto de la Sala Constitucional no. 009170-2006 de las 16 horas 36 minutos del 28 de junio de 2006, para la interpretación del artículo 14 de la Ley 8723, pues el hecho generador del pago del canon es el derecho de uso y autorización de la concesión. Afirma, no es posible que el Estado deba esperar para el cobro del canon hasta que el concesionario decida utilizar el bien, ya que, de no desarrollarse nunca el proyecto, se dejarían de percibir los montos reclamados, sin menospreciar que los demás particulares con posible interés en la concesión perderían la oportunidad de utilizarla. En otros términos, señala, al tenor del cardinal 5 ibídem, el concesionario disfrutaría hasta seis años del bien público, sin contraprestación patrimonial alguna, con el grave perjuicio que eso conlleva para el erario y los intereses legítimos de terceros interesados.
Segundo. Aduce violación directa por falta de aplicación de los ordinales 3, 7 y 11 incisos b) y e) de la Ley 8723. Para el Tribunal, protesta, el numeral 4 ibídem, no establece como requisito a fin de presentar la solicitud de concesión, que el solicitante adjunte la promesa de pagar el canon establecido. Sin embargo, el Tribunal no considera que el precepto 7 de ese marco normativo, somete a los concesionarios al ordenamiento jurídico en su conjunto, así como a las condiciones específicas de la concesión y de otras normas. Así, advierte, las condiciones específicas de la concesión están definidas, cuando menos en materia del pago del canon, en el formulario, cuya utilización impone el ordinal 3 de la Ley 8327. Este documento, manifiesta, establece una serie de compromisos patrimoniales que se ponen en conocimiento del futuro concesionario y una vez que los acepte, pasan a ser condiciones específicas de la concesión, ya que constituyen, entre otros, los requerimientos para que esta se otorgue.
De ese texto, transcribe los apartados: “NOTAS IMPORTANTES” y “COMPROMISOS ADQUIRIDOS AL FIRMAR ESTA SOLICITUD” (inciso tercero), los cuales, a su juicio, estipulan el compromiso del pago del canon cuestionado. Con lo anterior, asevera, se demostró que la empresa demandante no solo conocía, sino que además se comprometió y aceptó, desde que formuló la solicitud de concesión, al pago del canon que ahora viene impugnando. Esta promesa de pago, reitera, es una condición específica de la concesión. En todo caso, refiere, el ordinal 11 incisos b) y e) ibídem, establece como causales para declarar la caducidad de la concesión respectivamente, el incumplimiento de los términos del contrato y del pago del canon definido. Puntualiza, el pago del canon quedó definido, como en derecho corresponde, a partir del otorgamiento de la concesión, obligándose el actor a pagarlo desde ese momento y con total claridad del compromiso que asumía.
Agrega, en ningún momento, Nombre237165 manifestó disconformidad alguna al respecto. Refuta, también se desaplica el artículo 7 de la Ley 8723, el cual remite expresamente, al cumplimiento de las obligaciones impuestas en otras normas, entre esas, a la Ley de Aguas. Exalta, esta última, en el numeral 178 inciso g), puntualmente establece la obligación del concesionario de comprometerse a pagar el canon. Tercero. Finalmente, reclama indebida aplicación del cardinal 193 del CPCA, pues en su criterio, el Estado ha tenido suficiente motivo para litigar y en consecuencia debe ser exonerado en costas.
III.El recurso de la representación del Estado se centra en cuestionar el momento a partir de cuándo, se debe cobrar el canon por aprovechamiento de fuerzas hidráulicas de las aguas de dominio público para generación de energía hidroeléctrica; pues en su criterio, se presenta a partir del otorgamiento de la concesión y no con su explotación efectiva, por lo que aduce indebida aplicación por parte del Tribunal, del artículo 14 de la Ley 8723. Para el Tribunal, ese canon no debe cobrarse a partir del otorgamiento de la concesión, pues ello contravendría lo dispuesto en los artículos 2, 4, 5, 14 y 16 de la Ley 8723; 46 y 170 de la Ley de Aguas; 2 inciso h), 10 y 11 del Decreto Ejecutivo no. Placa44656. Expusieron, el hecho que genera la obligación de pagar el canon que los concesionarios deben cancelar a favor de la Administración, asociado específicamente con el aprovechamiento de las fuerzas hidráulicas de las aguas de dominio público para la generación de energía hidroeléctrica, es la generación de energía hidroeléctrica, mediante el aprovechamiento y explotación de las fuerzas hidráulicas de las aguas de dominio público (uso no consuntivo del demanio público), a través de proyectos hidroeléctricos para generar electricidad y, no el simple otorgamiento de la concesión.
En términos generales, las personas juzgadoras estimaron lo siguiente: “conforme a los numerales 14 de la Ley 8723 y 2 inciso h del Decreto Ejecutivo número 32868, el hecho que genera el pago del canon que los concesionarios deben cancelar a favor de la Administración, asociado específicamente con el aprovechamiento de las fuerzas hidráulicas de las aguas de dominio público para la generación de energía hidroeléctrica, es la generación de energía hidroeléctrica, mediante el aprovechamiento y explotación de las fuerzas hidráulicas de las aguas de dominio público (uso no consuntivo del demanio público), a través de proyectos hidroeléctricos para generar electricidad y, no el simple otorgamiento de la concesión de aprovechamiento de las mismas para la generación de energía hidroeléctrica, tan es así, que el plazo de vigencia de esta concesión, empezará a contarse hasta que el concesionario esté en capacidad de iniciar la operación comercial de la planta.
Como consecuencia de lo anterior, el cobro del canon se implementará de manera gradual en un período de siete años, de acuerdo a los siguientes parámetros y porcentajes: 20% del valor total el primer año; incrementándose en un 30% en forma acumulada en el año tres y en el año cinco otro 30%, finalmente se incrementa el restante 30% para alcanzar en el año siete el 100% del canon (artículo 10 del Decreto Ejecutivo 32868)… de conformidad con las normas especiales que regulan este tipo de concesión, el cobro y respectivo pago del canon por aprovechamiento de las aguas para tal efecto, se dará partir de la generación de energía hidroeléctrica mediante el aprovechamiento de las aguas del demanio público, o sea, cuando de inicio la operación comercial de la planta hidroeléctrica y no antes, puesto que el propio artículo 5 párrafo 2º de la Ley 8723, establece que el concesionario tendrá hasta cinco años a partir del momento en que se otorga la concesión, para iniciar la operación del proyecto, razón por la cual, el cobro de dicho canon por aprovechamiento de aguas para la generación eléctrica, no podría cobrarse en el lapso comprendido entre el otorgamiento de la concesión para tal efecto, y la fecha de inicio de la operación comercial de la planta generadora de energía hidroeléctrica… el plazo de veinte años por el que le fue otorgada a la empresa accionante, la concesión para el aprovechamiento de las fuerzas hidráulicas de las aguas de dominio público para la generación de energía hidroeléctrica, empezará a correr a partir del inicio de la operación comercial de la planta hidroeléctrica Chucás, lo cual, eventualmente y de conformidad con lo dispuesto en los artículos 4.1.1., 6.4.1, 6.4.2. y 6.4.3 del Contrato de Compra de Energía Nombre237165. . número 201100001 (sic), sucederá en tres años a partir de la orden de inicio dada por el ICE, o sea, del 15 de setiembre del 2011…” (lo resaltado es del Tribunal, folios 354, 355, 356 y 359).
IV.En Costa Rica, según se desprende de la Ley de Aguas, la Ley Marco de Concesión para el Aprovechamiento de las Fuerzas Hidráulicas para la Generación Hidroeléctrica (Ley número 8723) es la normativa actual y vigente que regula este tipo de concesiones, por ende, es en ella que se encuentran los aspectos relativos al pago del canon bajo estudio. Tendrán un plazo hasta de 25 años, el cual, comenzará a contarse a partir del inicio de la operación comercial de la planta hidroeléctrica. El concesionario tendrá hasta cinco años a partir del momento del otorgamiento de la concesión, para iniciar la operación del proyecto, prorrogable por una única vez, hasta por un año, si por razones que no le son imputables, no se puede cumplir el plazo establecido (ordinal 5 Ley 8723). Como condición para el otorgamiento de la concesión, el beneficiario deberá cancelar un canon periódico. La Ley 8723 en el artículo 14 establece: “El Minaet será el encargado de fijar los cánones asociados con el aprovechamiento de las fuerzas hidráulicas para la generación hidroeléctrica, que los concesionarios deban cancelar a favor de la Administración por el uso del demanio”.
Su reglamentación se encuentra en el Decreto Ejecutivo no. 32868 denominado “Canon por Concepto de Aprovechamiento de Aguas”. El órgano encargado de su cobro es el Departamento de Agua del Minaet, lo cual realiza de forma trimestral (canon 20 Decreto 32868). El artículo 2 inciso h) de ese Reglamento, define que para efectos de la gestión de cobro se agruparán los usos en varias categorías, entre ellas se encuentra la de “Fuerza Hidráulica: Aprovechamiento del agua en la generación de electricidad o desarrollo fuerza mecánica…”. Ese mismo precepto, establece que en el caso de los proyectos que desarrollen las fuerzas hidráulicas de las aguas en la generación de electricidad o fuerza mecánica, el aprovechamiento es catalogado como uso no consuntivo del recurso hídrico. Efectivamente, en los proyectos que desarrollen las fuerzas hidráulicas de las aguas en la generación de energía hidroeléctrica, lo que se presenta es el aprovechamiento consistente en el uso no consuntivo de las aguas de dominio público (sea que se devuelve la fracción al medio hídrico sin mayores alteraciones en cuanto a calidad) y dentro de los parámetros establecidos en la Ley que Autoriza la Generación Eléctrica Autónoma o Paralela (Ley 7200).
Debe agregarse que entre las causas de la “caducidad y extinción de las concesiones” para el aprovechamiento de las fuerzas hidráulicas para la generación hidroeléctrica, según la Ley 8723, se encuentran que el concesionario incumpla el pago del canon definido o que no inicien operaciones dentro del plazo establecido en la Ley (artículo 11 inciso 1. c y e, 20 del Reglamento 32868 y 169 de la Ley de Aguas). Ahora, en el caso del uso del agua para aprovechar su fuerza hidráulica se cobrará el 20% del valor total el primer año; incrementándose en un 30% en forma acumulada en el año tres y en el año cinco otro 30%, finalmente se incrementa el restante 20% para alcanzar en el sétimo año el 100% del canon (artículo 10 Decreto 32868). Del marco legal señalado, se puede observar que es tanto la Ley de Aguas como la Ley Marco de Concesión para el Aprovechamiento de las Fuerzas Hidráulicas para la Generación Hidroeléctrica, la que impone el pago del canon discutido, y es en el artículo 14 de la última norma, donde se infiere que su hecho generador es el uso del demanio, lo cual se hará efectivo hasta que se esté en verdadera capacidad y posibilidad de operar la planta.
Para llegar a esta conclusión, el cardinal 14 ibídem, debe ser analizado conjuntamente con el numeral 5 de ese mismo texto legal, pues en este último precepto, se previó que el concesionario dispone del plazo de 5 años a partir del momento del otorgamiento de la concesión, para iniciar la operación del proyecto (el cual se puede ampliar hasta en un año más), ya que es a partir de ese momento, que tales normas disponen la concesión se explotaría efectivamente y no a partir de su otorgamiento. El concesionario dispone de ese plazo a su favor para iniciar las labores, al punto que el propio ordenamiento le impone la sanción de pérdida de la concesión si en ese periodo no inicia operaciones. Entre el otorgamiento de la concesión y la fecha de inicio de operaciones, pueden transcurrir hasta 6 años, durante los cuales el bien público bien puede no ser explotado, por lo que resulta ilegal y desproporcionado el cobro que se pretende.
En todo caso, el mismo cardinal 5 ibídem, reconoce expresamente que el periodo de vigencia de las concesiones para el aprovechamiento de las fuerzas hidráulicas para la generación hidroeléctrica (que pueden ser hasta de 25 años), “comenzará a contarse a partir del inicio de la operación comercial de la planta hidroeléctrica”. Consecuentemente, es partir de ese momento que el cobro debe realizarse, ya que es a partir de ese instante que la concesión puede ser aprovechada. Sin perjuicio de lo expuesto, esta Sala debe advertir que en el supuesto del aprovechamiento de aguas de dominio público para la generación hidroeléctrica, no existe en Costa Rica, norma expresa que establezca que el canon deba pagarse desde el momento en que la concesión se otorga. De haberse pensado de esa forma, se habría indicado directamente como sucede por ejemplo, en las concesiones de operadores de redes y los proveedores de servicios de telecomunicaciones (ordinal 63 de la Ley General de Telecomunicaciones, 8642) o de los cánones de superficie de explotación minera (numeral 85 del Código de Minería, Ley 6797).
Por el contrario, de la interpretación armónica de las normas de la Ley de Aguas, así como de los ordinales 5 y 14 de la Ley 8723, se infiere que hasta que el concesionario esté en capacidad de iniciar la operación comercial de la planta, es que el canon debe cobrarse. Ello dice que no es la resolución que brinda la concesión el hecho generador, sino el uso del demanio que realice el concesionario, pues antes de eso, el bien no se estaría explotando ya que solo existirían proyectos y expectativas por parte del beneficiario. Independientemente si terceros o el propio Estado no podrían explotar ese bien, fue el legislador el que dispuso otorgar un plazo de espera de 5 años (prorrogable por un año) para que se diera la explotación, por lo que no existiría la violación directa apuntada. El concesionario dispone de ese derecho a su favor, el cual deberá ser indemnizado si en razón del interés público, el Estado decidiera ejercer el rescate de la concesión (canon 8 Ley 8723).
Luego, la resolución de la Sala Constitucional no. 009170-2006 de las 16 horas 36 minutos del 28 de junio de 2006, citada por la casacionista, no es aplicable al caso concreto, pues versa sobre aspectos diversos a los que aquí cuestionados. En ella se analiza la diferencia entre impuestos y canon, pero lo hace con el fin de determinar si el Decreto Ejecutivo no. 311756-MINAE “Reglamento de Creación del Canon Ambiental por Vertidos”, vulneraba el principio de reserva de ley en materia tributaria. También se analizó si ese Decreto lesionaba el principio constitucional de “Caja Única del Estado”, previsto en los artículos 176 y 185 de la Constitución Política. Aspectos diversos a los temas de legalidad aquí analizados, por lo que este alegato debe ser desestimado. Por todos estos motivos, el primer agravio ha de ser rechazado.
V.Aduce violación directa por falta de aplicación de los ordinales 3, 7 y 11 incisos b) y e) de la Ley 8723. Los jueces, protesta, no atienden que las condiciones específicas de la concesión están definidas, cuando menos en materia del pago del canon, en el formulario, cuya utilización impone el ordinal 3 de la Ley 8327. Ese documento, dice fue aceptado por el concesionario, por lo que no podía alegar el desconocimiento del canon. En todo caso, refiere, el ordinal 11 incisos b) y e) ibídem, establece como causales para declarar la caducidad de la concesión respectivamente, el incumplimiento de los términos del contrato y del pago del canon definido. Puntualiza, el pago del canon quedó definido, como en derecho corresponde, a partir del otorgamiento de la concesión, obligándose el actor a pagarlo desde ese momento y con total claridad del compromiso que asumía. Finalmente, cuestiona, se desaplicó el artículo 7 de la Ley 8723, el cual remite expresamente, al cumplimiento de las obligaciones impuestas en otras normas, entre esas, a la Ley de Aguas, la cual, en el numeral 178 inciso g), puntualmente, establece la obligación del concesionario de comprometerse a pagar el canon.
Al respecto, esta Sala debe advertir, que el conflicto de intereses objeto de este proceso, en ningún momento ha sido la negativa del actor en reconocer el canon del cual estaba obligado. Sobre este punto no hay conflicto, porque se acepta su existencia y obligación. El objeto, era definir a partir de qué momento, ese rubro debía ser cobrado, con el fin de esclarecer si el cobro realizado por la Administración era conforme a derecho. En este sentido, no se desprende la indebida aplicación de las normas indicada, pues el concesionario en todo momento aceptó que debía pagar el canon, el problema era que el Estado se lo cobró desde que le otorgó la concesión, cuando lo correcto era, a partir del uso del bien mediante la planta construida al efecto. Tanto la “Solicitud de Concesión de Fuerza Hidráulica” como la Ley de Aguas en su artículo 178 inciso g) mencionan esa promesa del concesionario de pagar el canon que se le fije; pero ello no ha sido el problema a resolver, pues la obligación como tal en uno u en otro caso debía ser saldada, el punto era definir el momento de su existencia o el hecho generador del cobro.
El canon, se repite, es un requisito legal ineludible de la concesión, pero como bien valoran los jueces, ello no implica que el cobro del canon por aprovechamiento de las aguas de dominio público para la generación de energía hidroeléctrica, se deberá pagar por el simple otorgamiento de la concesión, toda vez que en este caso el aprovechamiento de las aguas, se da a partir de un uso efectivo del demanio público, o sea, una vez que haya dado inicio la operación comercial de la planta hidroeléctrica, mediante la cual, se generará la energía eléctrica. Por todas estas razones, tampoco existe indebida aplicación del numeral 7 ibídem. Existe una norma especial que dispone el momento a partir del cual se debe cobrar la concesión (Ley 8723) y el Minaet en sus formularios de solicitud, debe advertir de forma expresa tal situación adaptándose al bloque de legalidad vigente. Sin perjuicio de lo anterior, debe aclararse que, tampoco el formulario es claro y exacto en torno al inicio del cobro, por lo que no se puede asegurar que el solicitante aceptó pagarlo a partir del otorgamiento de la concesión.
De todos modos se concluye, este no puede ir en contra de los numerales 5 y 14 de la Ley 8723, por lo que cualquier interpretación en ese sentido sería ilegal. En mérito de lo expuesto, el segundo reparo también ha de ser rechazado.
VI.En el último reparo, reclama indebida aplicación del cardinal 193 del CPCA, pues en su criterio, el Estado ha tenido suficiente motivo para litigar y en consecuencia debe ser exonerado en costas. Al respecto, en reiteradas ocasiones, la mayoría de los integrantes de esta Sala han señalado que, la condena al vencido del pago de las costas, tiene su origen en una norma imperativa. Según el ordinal 193 citado, en “las sentencias y los autos con carácter de sentencia, se condenará al vencido al pago de las costas personales y procesales, pronunciamiento que deberá hacerse de oficio” (el subrayado no es del original). Continúa el canon, “No obstante lo anterior, la parte vencida podrá ser exonerada del pago de las costas, cuando: / a) La sentencia se dicte en virtud de pruebas cuya existencia verosímilmente no haya conocido la contraria y, por causa de ello, se haya ajustado la oposición de la parte. / b) Por la naturaleza de las cuestiones debatidas haya existido, a juicio del Tribunal, motivo bastante para litigar” (el subrayado es suplido).
De esta forma, la condenatoria en costas al vencido procede por el sólo hecho de serlo, en tanto que la exoneración, es una facultad del juzgador. En ese sentido, solo cuando hace uso de esta facultad, podría darse una infracción sustantiva por indebida aplicación, errónea interpretación o falta de actuación del precepto. Distinto ocurre cuando el juez las impone al perdidoso por el hecho de serlo, pues se limita a emplear la regla o mandato general contemplado en cardinal 193. De esta manera, no puede infringirse la norma si no se aplica la excepción a la regla, es decir, no puede violentarse si no ejerce la facultad de exonerar las costas. Por este motivo, por mayoría se estima que el reproche resulta inatendible y deberá desestimarse.
VII.Así las cosas, procederá declarar sin lugar el recurso, e imponer las costas generadas con su ejercicio a la parte recurrente conforme al precepto 150 inciso 3) del CPCA.
POR TANTO
Se declara sin lugar el recurso de casación interpuesto, con las costas a cargo de la parte recurrente.
Luís Guillermo Rivas Loáiciga Román Solís Zelaya Óscar Eduardo González Camacho Carmenmaría Escoto Fernández Damaris Vargas Vásquez Nota de los magistrados González Camacho y Escoto Fernández Los suscritos integrantes no comparten el criterio plasmado por la mayoría de esta Sala en el considerando VI de la resolución anterior, en cuanto deniega el control casacional para aquellos casos en los que sólo se hace uso de la regla general de la condena al vencido en el pago de ambas costas, es decir, cuando no se actúa o aplica ninguna norma atinente a la exoneración de ellas. En efecto, el fundamento jurisprudencial de mayoría, parte de que la exoneración en el pago de las costas es una facultad, en la que no se produce yerro ni infracción normativa cuando no se ejercita o aplica; por ello, se dice, si no hay violación legal, no es posible en casación entrar a valorar o modificar lo resuelto sobre la condena al vencido, pues se repite, para la mayoría de esta Sala, sólo puede haber infracción jurídica cuando se actúa la norma correspondiente a la exoneración (entre muchas pueden consultarse las sentencias de esta Sala no. 1001- F-2002, de las 11 horas 50 minutos del 20 de diciembre de 2002; la 249-F-2003, de las 11 horas 45 minutos del 7 de mayo de 2003 y la 306-F-2006, de las 10 horas 20 minutos del 25 de mayo de 2006).
La concatenación parece en principio lógica, pues con esta premisa, si la exoneración constituye una facultad, el juzgador no está obligado a exonerar; y por ende, si no ordena o realiza tal exoneración, no viola las normas que corresponden al tema. De esta forma, si no se da violación de normas, no puede haber revisión casacional (consúltense las resoluciones de esta Sala no.. 765 de las 16 horas del 26 de septiembre de 2001 y 561-F-2003, de las 10 horas 30 minutos del 10 de septiembre de 2003). Esta relación de ideas, les permite concluir, que en ese supuesto específico (la simple condena o la inaplicación de las exoneraciones) “no puede ser objeto de examen en esta sede” (de este mismo órgano decidor, sentencia no. 419-F-03, de las 9 horas 20 minutos del 18 de julio de 2003), pues se trata de una hipótesis “no pasible de casación” (fallo no. 653-F-2003, de las 11 horas 20 minutos del 8 de octubre de 2003).
Así, en opinión de los distinguidos compañeros: no tiene cabida el recurso de casación cuando no se hace uso de la facultad exoneratoria (véanse a contrario sensu los considerandos III y VIII, por su orden de las resoluciones 541-F-2003, de las 11 horas 10 minutos del día 3 y de las 10 horas 50 minutos del día 10, ambas de septiembre del 2003). De esta forma se ha estimado por la mayoría que “… la condena en costas al vencido, como aquí sucedió no es revisable en esta Sede, habida cuenta de que el Tribunal se limitó a actuar la norma en los términos por ella dispuestos” (el destacado no es del original, obsérvese el considerando X del voto no. 68-F-2005, de las 14 horas 30 minutos del 15 de diciembre de 2005). Y en materia notarial, con mayor contundencia, se ha señalado que: “…el Tribunal le impuso el pago de las costas de la pretensión resarcitoria a la denunciante, pronunciamiento que, se repite, no tiene casación”.
(Considerando X de la sentencia no. 968-F-2006, de las 9 horas 15 minutos del 24 de noviembre de 2006). Sin embargo, en parecer de los suscritos, la indebida inaplicación de los preceptos que permiten la exoneración de costas, infringe, sin duda, el Ordenamiento Jurídico y, en concreto, las normas que la autorizan, ya sea por error o inadecuada apreciación de los jueces en el conflicto específico. En ese tanto, aunque se trate de una facultad, es lo cierto que no se encuentra inmune al control casacional, pues tanto en su ejercicio como en su inaplicación, puede operar una violación de ley, y en esa medida, la indebida omisión no es ni debe ser, sinónimo de arbitrariedad, en tal caso, cometida por el propio Juzgador. Máxime si se trata de un apoderamiento al juez otorgado con supuestos específicos que limitan su poder discrecional en esta materia. En consecuencia, en este particular aspecto, estimamos que con la sola aplicación de la regla general del artículo 193 del Código Procesal Contencioso Administrativo (condenatoria al vencido al pago de ambas costas), no se cierran las puertas al recurso de casación, pues al contrario, el asunto es admisible para su examen de fondo (siempre y cuando se cumplan los requisitos de ley) ante un eventual vicio omisivo en la aplicación de las disposiciones legales que autorizan la exoneración de dichas costas (canon 193 del Código Procesal Contencioso Administrativo).
No obstante lo anterior, en el caso concreto de examen, estos integrantes comparten lo dispuesto en el fondo por el Tribunal, en cuanto se impuso al vencido el pago de ellas, porque se estaría aplicando correctamente la regla contenida en el canon 193 ibídem, sin que se aprecien razones para su exoneración, circunstancia que nos lleva a rechazar el agravio, y con él, el recurso que en este sentido se formula.
Óscar Eduardo González Camacho Carmenmaría Escoto Fernández Nombre165218
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