Res. 00259-2013 Tribunal Contencioso Administrativo Sección IIIRes. 00259-2013 Tribunal Contencioso Administrativo Sección III

Tribunal Contencioso Administrativo Sección III Clase de asunto: Apelación Municipal Analizado por: CENTRO DE INFORMACIÓN JURISPRUDENCIAL Normativa Internacional: Convención americana sobre derechos humanos, Pacto de San José Sentencias en igual sentido Normativa internacional Contenido de Interés:

Tipo de contenido: Voto de mayoría Rama del Derecho: Derecho Administrativo Tema: Motivación del acto administrativo Subtemas:

Concepto y distinción con el motivo. Omisión provoca nulidad.

“III.- De la motivación de los actos administrativos en los términos establecidos en el artículo 136 de la Ley General de la Administración Pública: Las conductas administrativas formales (resoluciones, acuerdos, certificaciones, reglamentos, etc), denominadas genéricamente “actos administrativos”, deben cumplir una serie de requerimientos establecidos por el “ordenamiento” jurídico, atendiendo a las características propias de la competencia ejercida en cada caso. Los referidos requerimientos son denominados por algunos autores como “elementos”, es decir, son los ingredientes que componen un tipo específico de conducta de los entes y órganos públicos –la formal-. Dichos elementos deben acreditarse en cada acto administrativo concreto, a menos que el propio bloque de legalidad establezca expresamente su prescindencia para tipos o categorías específicas de actos administrativos. Así se tiene que, elementos como el motivo o el contenido necesariamente deben concurrir para la emisión de cualquier acto administrativo. Caso distinto es el que se presenta con otros elementos del acto que de acuerdo al propio texto de la Ley General de la Administración Pública, son accidentales y no necesariamente deben estar presentes en todos los actos administrativos. Los elementos procedimiento y motivación, deberán satisfacerse en los supuestos expresamente establecidos en el sistema normativo, así por ejemplo, las certificaciones, actos administrativos de conocimiento, no requieren de un trámite previo para su emisión ni carecen de validez si omiten el análisis jurídico tendente a justificar el elemento contenido del acto, esto es, aquel dato respecto del cual una determinada administración con potestad certificadora da fe. En el presente asunto resulta de importancia el análisis del Deber de motivación, como uno de esos elementos accidentales que debe satisfacer una determinada conducta administrativa formal para ser válida, es decir conforme con el “ordenamiento” jurídico. En lo que hace al tema de cuáles actos administrativos deben ser motivados el inciso 1) del artículo 136 de la LGAP señala: 1. Serán motivados con mención, sucinta al menos, de sus fundamentos: a) Los actos que impongan obligaciones o que limiten, supriman o denieguen derechos subjetivos; b) Los que resuelvan recursos; c) Los que se separen del criterio seguido en actuaciones precedentes o del dictamen de órganos consultivos; d) Los de suspensión de actos que hayan sido objeto del recurso; e) Los reglamentos y actos discrecionales de alcance general; y f) Los que deban serlo en virtud de ley.” En todos los supuestos recién referidos, las administraciones públicas deben ofrecer un análisis de los hechos y el derecho aplicable al caso concreto. En cuanto a la forma en que debe motivarse un acto administrativo, el inciso 2) del artículo bajo análisis establece: “2. La motivación podrá consistir en la referencia explícita o inequívoca a los motivos de la petición del administrado, o bien a propuestas, dictámenes o resoluciones previas que hayan determinado realmente la adopción del acto, a condición de que se acompañe su copia.”. Del inciso citado se desprende que la motivación hace referencia al razonamiento que justifica la decisión de la administración, siendo insuficiente la sola cita de normas jurídicas, hechos simples, datos aritméticos o transcripciones genéricas de sentencias o resoluciones administrativas, sin que a lo anterior se acompañe aunque sea de manera sucinta, un análisis dirigido a justificar una decisión en particular. Respecto de esta forma específica de motivar los actos administrativos esta Sección ha considerado: “VIo.- EN CUANTO AL RECLAMO DE REAJUSTE DE PRECIOS POR EL PERÍODO COMPRENDIDO ENTRE OCTUBRE DEL 2005 Y DICIEMBRE DEL 2007. Cabe resaltar, que es deber de la Municipalidad recurrida emitir en cada oportunidad que así se gestione, un acto motivado en los términos del artículo 136 de la Ley General de la Administración Pública, a efecto de establecer los fundamentos en que se sustenta la decisión emitida, lo cual, es determinante no sólo para establecer si el motivo y contenido del acto administrativo, es o no legítimo, conforme a lo dispuesto en los numerales 132 y 133 de la Ley General de la Administración Pública, sino también, para que el administrado pueda ejercer de manera efectiva su derecho de defensa.” Tribunal Contencioso Administrativo, Sección III, voto 96-2013 de las 15:30 del 8 de agosto de 2013. La otra forma en que una administración pública puede justificar la adopción de alguno de los actos indicados en el inciso 1) artículo 136, es a través de alguna otra conducta administrativa formal. No está de más precisar que en tales casos, será esa otra conducta administrativa la que debe contener el razonamiento para el caso concreto, si se pretende que mediante esta última se cumpla con el requerimiento de motivación bajo análisis. En esta dirección la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia ha precisado: “En este sentido, existe una intrínseca relación entre motivación y motivo (elemento material objetivo), toda vez que la primera debe permitir el conocimiento del segundo, pero ello en la medida en que resulta esencial para la comprensión y revisión del contenido dispuesto en el acto, y que a la postre define su efecto. Ahora bien, de conformidad con el numeral 136 de la LGAP, la motivación puede ser “sucinta” e incluso “podrá consistir en la referencia explícita o inequívoca a los motivos de la petición del administrado, o bien a propuestas, dictámenes o resoluciones previas”. Claro está, también se dispone en la norma de comentario que en este último supuesto, estas deben ser comunicadas; ello con la finalidad de permitir el conocimiento y la apreciación de los sustentos, fácticos y jurídicos, sobre los que se basa la decisión adoptada. De lo expuesto se sigue que la falta de motivación viciaría el acto en la medida en que resulten incognoscibles las razones por las cuales se dispuso un determinado efecto jurídico (contenido del acto).” Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, voto 1266-2012, de las 10:05 hrs del 4 de octubre de 2012. En lo que hace al establecimiento de cargas pecuniarias en cabeza del administrado, el deber de fundamentación reviste de mayor relevancia pues al margen de la forma de motivación utilizada por la administración, el administrado tiene derecho a conocer cómo una fórmula o metodología establecida en el “ordenamiento” jurídico ha sido aplicada a su caso concreto, a fin de poder verificar la debida aplicación ya sea de una ecuación o de una fórmula aritmética al caso concreto. Esta obligación de fundamentar presenta aún mayor importancia, y exige un desarrollo argumentativo más preciso, cuando el monto establecido por la administración pública, en este caso municipal, no obedece a la aplicación de una fórmula consagrada expresamente por el ordenamiento jurídico, sino que es a partir del establecimiento de una competencia genérica en materia regulatoria, que esa administración pública elige discrecionalmente las normas de la ciencia o de la técnica que aplicará en un determinado caso concreto a fin de establecer el monto adeudado. En tales supuestos, el administrado tendrá derecho a conocer no solo los elementos utilizados para determinar mutuo propio cuáles son las variables o valores incluidos en la fórmula de cálculo, sino incluso, las razones técnicas o científicas que justifican la aplicación de esa fórmula y no de otra. Por ello, tratándose del establecimiento de sumas económicas (de la índole que sea), y salvo el caso de las conductas regladas en todos sus elementos, la Corporación Municipal que pretenda cobrar una suma dineraria, no deberá limitarse a indicar el monto total adeudado, sino que además, deberá acreditar mediante los instrumentos, mecanismos y fórmulas de cálculo correspondientes, el desglose de cada uno de los rubros y los montos estimados, teniendo el administrado el derecho a tener acceso a todos los documentos –verbigracia: estudios financiero-contables, métodos de cálculo, horas de trabajo, estado de costos, entre otros- que le permitan establecer cómo y porqué la Municipalidad le cobra una determinada suma. Ello no sólo tiene incidencia en la fundamentación del acto de requerimiento de cobro emitido por la Corporación Municipal (artículo 136 de la Ley General de la Administración Pública); sino también, en el ejercicio efectivo del derecho de defensa de la persona a la que va dirigida el requerimiento (artículos 39 de la Constitución Política y 8 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos). Caso contrario, se incurre en un vicio de falta de motivación del acto administrativo de que se trate, que a su vez repercute en los elementos motivo, contenido y fin de este.

IV.- En el caso concreto: Se tiene que el Instituto Costarricense de Electricidad, cuestiona la inexistencia de motivación que le permita a esa institución pública, conocer las razones o la metodología empleada por la Municipalidad de Curridabat para establecer el canon impugnado, a lo cual la corporación municipal señala que se utilizaron valores de mercado. De los autos y en particular del propio acto recurrido se tiene que efectivamente como lo alega el instituto apelante, en el sub lite, se configura una evidente falta de motivación en los términos indicados en el apartado anterior, en el tanto, no se cuentan con elementos suficientes para que se pueda verificar si el monto de $ 8.500 (ocho mil quinientos dólares de los Estados Unidos de América), sea la cantidad que técnica y financieramente corresponda cancelar por el uso de los bienes demaniales municipales tratándose del uso de estos en el campo de las telecomunicaciones, razón por la cual el acto impugnado resulta nulo, debiendo este Tribunal así declararlo. En razón de lo recién indicado se prescinde del análisis de los demás agravios, debiendo devolverse el expediente a la Municipalidad de Curridabat a fin de que dicte el acto de manera motivada como en derecho corresponde.” ... Ver más Citas de Legislación y Doctrina Sentencias Relacionadas Tribunal Contencioso Administrativo, Central 2545-00-03 Fax 2545-00-33 Correo Electrónico ...01 _______________________________________________________________________ ASUNTO: Apelación Municipal APELANTE: Instituto Costarricense de Electricidad RECURRIDO: Municipalidad de Curridabat No. 259-2013 TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. SECCIÓN TERCERA, ANEXO A DEL II CIRCUITO JUDICIAL DE SAN JOSÉ. Goicoechea, a las nueve horas cincuenta minutos del veintisiete de junio de dos mil trece.- Conoce este Tribunal del recurso de apelación presentado por Nombre1921 , mayor, casado, vecino de Goicoechea y portador de la cédula de identidad CED35520, en su condición de Gerente General y como apoderado sin límite de suma del Instituto Costarricense de Electricidad, en contra del acuerdo del Concejo Municipal de Curridabat N° 11, capítulo 4, artículo 2, adoptado en la Sesión Ordinaria N° 088-2011 de fecha 5 de enero de 2012.

Redacta el juez Leiva Poveda;

CONSIDERANDO:

I.- HECHOS PROBADOS. Se tienen como debidamente acreditados los siguientes hechos que resultan relevantes para este procedimiento: 1) Que mediante acuerdo N° 11, capítulo cuarto, artículo 2 de la Sesión Ordinaria N° 088-2011, celebrada el 5 de enero de 2012, el Concejo Municipal de Curridabat estableció: “De conformidad con el inciso 4, del artículo 4 del Reglamento General para la Adaptación y Armonización Territorial del Sistema de Estructuras Soportantes y Continentes de Radiobases de Telecomunicaciones, se establece un canon único para obtener la licencia para utilizar las estructuras soportantes, en la suma de $8.500 (ocho mil quinientos dólares de los Estados Unidos de América), pagaderos mensualmente.” (ver folios 4 a 7 del expediente); 2) Que mediante oficio 264-027-2012, el Instituto Costarricense de Electricidad presentó recurso de revocatoria con apelación en subsidio en contra del acuerdo indicado en el hecho anterior (ver folios 14 a 23 del expediente), y; 3) Que según acuerdo de la Sesión Ordinaria N° 94-2012, capítulo 8, artículo 8.2 de fecha 16 de febrero de 2012, se rechazó el recurso de revocatoria presentado por el ente apelante y se le emplazó para ante este Tribunal (ver folios 60 a 67 del expediente).

II.- Alegatos de las partes: La representación del Instituto Costarricense de Electricidad plantea como el eje de su primer agravio, la falta de motivación en el establecimiento del canon impugnado. Señala que es un monto que carece de razonabilidad y proporcionalidad, amén de que no se define en el Reglamento ni en el acuerdo, cuál es la metodología o la fórmula utilizada para determinar el monto, situación que torna el canon arbitrario y antojadizo. Agrega que el cobro de un monto único indistintamente de la cantidad de estructuras que sean instaladas, es contrario a los Principios de proporcionalidad y racionalidad, aparte de ser un cobro que se considera excesivo y viene a encarecer los gastos de operación de las empresas, pues no se podría establecer un canon sin valorar la cantidad de espacio que cada una ocupa. Por otra parte se indica que se está ante un cobro retroactivo pues se pretende cobrarlo a partir del mes de diciembre de 2011. En lo que hace al tema de la fijación de los cánones por parte de bienes públicos en materia de telecomunicaciones, señala que en el nuevo marco regulatorio se establece que la utilización de espacios públicos, fue modificado por la Ley N° 8660, según la cual todos los bienes de uso público necesarios para desarrollar telecomunicaciones, iban a ser tratados de la misma forma en la que se tratan las áreas públicas de protección ambiental denominadas patrimonio natural del Estado, asimismo se decidió que los operadores de las redes deben pagar un arrendamiento cuyo valor será fijado por la Dirección General de Tributación y no por cada ente local. Por su parte, la representación de la Municipalidad de Curridabat señala que la metodología no es arbitraria, pues lo que se hizo fue establecer una suma que se acercara a la realidad del mercado inmobiliario, en donde se cobran sumas muy altas a los operadores y proveedores para la instalación de radiobases de telecomunicaciones. Explica que con el establecimiento de un canon uniforme todos pagan por igual y hacerlo de otra forma concedería beneficios desproporcionados a unos o a un solo operador. Alega que la Dirección General de Tributación es competente únicamente para fijar los cánones sobre los bienes llamados “patrimonio natural del Estado”, como son los parques nacionales, pero esto no aplica a los bienes dominicales de las municipalidades. Agrega que el canon establecido tiene como base un reglamento que es parte del ordenamiento jurídico, mismo que es de obligatorio cumplimiento para los operadores y proveedores de servicios de telecomunicación. Por lo anterior, dichos entes están obligados a pagar dicho canon “parejo para todos”, pues lo contrario sería otorgar una ventaja desproporcionada a uno, en perjuicio de otros. Agrega que cuando se estaba trabajando el Proyecto de reglamento arriba indicado se consultó a la Dirección General de Tributación, pero esa dependencia les indicó que la competencia de este órgano se limitaba al patrimonio natural del Estado, concretamente a parques nacionales y similares.

III.- De la motivación de los actos administrativos en los términos establecidos en el artículo 136 de la Ley General de la Administración Pública: Las conductas administrativas formales (resoluciones, acuerdos, certificaciones, reglamentos, etc), denominadas genéricamente “actos administrativos”, deben cumplir una serie de requerimientos establecidos por el “ordenamiento” jurídico, atendiendo a las características propias de la competencia ejercida en cada caso. Los referidos requerimientos son denominados por algunos autores como “elementos”, es decir, son los ingredientes que componen un tipo específico de conducta de los entes y órganos públicos –la formal-. Dichos elementos deben acreditarse en cada acto administrativo concreto, a menos que el propio bloque de legalidad establezca expresamente su prescindencia para tipos o categorías específicas de actos administrativos. Así se tiene que, elementos como el motivo o el contenido necesariamente deben concurrir para la emisión de cualquier acto administrativo. Caso distinto es el que se presenta con otros elementos del acto que de acuerdo al propio texto de la Ley General de la Administración Pública, son accidentales y no necesariamente deben estar presentes en todos los actos administrativos. Los elementos procedimiento y motivación, deberán satisfacerse en los supuestos expresamente establecidos en el sistema normativo, así por ejemplo, las certificaciones, actos administrativos de conocimiento, no requieren de un trámite previo para su emisión ni carecen de validez si omiten el análisis jurídico tendente a justificar el elemento contenido del acto, esto es, aquel dato respecto del cual una determinada administración con potestad certificadora da fe. En el presente asunto resulta de importancia el análisis del Deber de motivación, como uno de esos elementos accidentales que debe satisfacer una determinada conducta administrativa formal para ser válida, es decir conforme con el “ordenamiento” jurídico. En lo que hace al tema de cuáles actos administrativos deben ser motivados el inciso 1) del artículo 136 de la LGAP señala: 1. Serán motivados con mención, sucinta al menos, de sus fundamentos: a) Los actos que impongan obligaciones o que limiten, supriman o denieguen derechos subjetivos; b) Los que resuelvan recursos; c) Los que se separen del criterio seguido en actuaciones precedentes o del dictamen de órganos consultivos; d) Los de suspensión de actos que hayan sido objeto del recurso; e) Los reglamentos y actos discrecionales de alcance general; y f) Los que deban serlo en virtud de ley.” En todos los supuestos recién referidos, las administraciones públicas deben ofrecer un análisis de los hechos y el derecho aplicable al caso concreto. En cuanto a la forma en que debe motivarse un acto administrativo, el inciso 2) del artículo bajo análisis establece: “2. La motivación podrá consistir en la referencia explícita o inequívoca a los motivos de la petición del administrado, o bien a propuestas, dictámenes o resoluciones previas que hayan determinado realmente la adopción del acto, a condición de que se acompañe su copia.”. Del inciso citado se desprende que la motivación hace referencia al razonamiento que justifica la decisión de la administración, siendo insuficiente la sola cita de normas jurídicas, hechos simples, datos aritméticos o transcripciones genéricas de sentencias o resoluciones administrativas, sin que a lo anterior se acompañe aunque sea de manera sucinta, un análisis dirigido a justificar una decisión en particular. Respecto de esta forma específica de motivar los actos administrativos esta Sección ha considerado: “VIo.- EN CUANTO AL RECLAMO DE REAJUSTE DE PRECIOS POR EL PERÍODO COMPRENDIDO ENTRE OCTUBRE DEL 2005 Y DICIEMBRE DEL 2007. Cabe resaltar, que es deber de la Municipalidad recurrida emitir en cada oportunidad que así se gestione, un acto motivado en los términos del artículo 136 de la Ley General de la Administración Pública, a efecto de establecer los fundamentos en que se sustenta la decisión emitida, lo cual, es determinante no sólo para establecer si el motivo y contenido del acto administrativo, es o no legítimo, conforme a lo dispuesto en los numerales 132 y 133 de la Ley General de la Administración Pública, sino también, para que el administrado pueda ejercer de manera efectiva su derecho de defensa.” Tribunal Contencioso Administrativo, Sección III, voto 96-2013 de las 15:30 del 8 de agosto de 2013. La otra forma en que una administración pública puede justificar la adopción de alguno de los actos indicados en el inciso 1) artículo 136, es a través de alguna otra conducta administrativa formal. No está de más precisar que en tales casos, será esa otra conducta administrativa la que debe contener el razonamiento para el caso concreto, si se pretende que mediante esta última se cumpla con el requerimiento de motivación bajo análisis. En esta dirección la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia ha precisado: “En este sentido, existe una intrínseca relación entre motivación y motivo (elemento material objetivo), toda vez que la primera debe permitir el conocimiento del segundo, pero ello en la medida en que resulta esencial para la comprensión y revisión del contenido dispuesto en el acto, y que a la postre define su efecto. Ahora bien, de conformidad con el numeral 136 de la LGAP, la motivación puede ser “sucinta” e incluso “podrá consistir en la referencia explícita o inequívoca a los motivos de la petición del administrado, o bien a propuestas, dictámenes o resoluciones previas”. Claro está, también se dispone en la norma de comentario que en este último supuesto, estas deben ser comunicadas; ello con la finalidad de permitir el conocimiento y la apreciación de los sustentos, fácticos y jurídicos, sobre los que se basa la decisión adoptada. De lo expuesto se sigue que la falta de motivación viciaría el acto en la medida en que resulten incognoscibles las razones por las cuales se dispuso un determinado efecto jurídico (contenido del acto).” Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, voto 1266-2012, de las 10:05 hrs del 4 de octubre de 2012. En lo que hace al establecimiento de cargas pecuniarias en cabeza del administrado, el deber de fundamentación reviste de mayor relevancia pues al margen de la forma de motivación utilizada por la administración, el administrado tiene derecho a conocer cómo una fórmula o metodología establecida en el “ordenamiento” jurídico ha sido aplicada a su caso concreto, a fin de poder verificar la debida aplicación ya sea de una ecuación o de una fórmula aritmética al caso concreto. Esta obligación de fundamentar presenta aún mayor importancia, y exige un desarrollo argumentativo más preciso, cuando el monto establecido por la administración pública, en este caso municipal, no obedece a la aplicación de una fórmula consagrada expresamente por el ordenamiento jurídico, sino que es a partir del establecimiento de una competencia genérica en materia regulatoria, que esa administración pública elige discrecionalmente las normas de la ciencia o de la técnica que aplicará en un determinado caso concreto a fin de establecer el monto adeudado. En tales supuestos, el administrado tendrá derecho a conocer no solo los elementos utilizados para determinar mutuo propio cuáles son las variables o valores incluidos en la fórmula de cálculo, sino incluso, las razones técnicas o científicas que justifican la aplicación de esa fórmula y no de otra. Por ello, tratándose del establecimiento de sumas económicas (de la índole que sea), y salvo el caso de las conductas regladas en todos sus elementos, la Corporación Municipal que pretenda cobrar una suma dineraria, no deberá limitarse a indicar el monto total adeudado, sino que además, deberá acreditar mediante los instrumentos, mecanismos y fórmulas de cálculo correspondientes, el desglose de cada uno de los rubros y los montos estimados, teniendo el administrado el derecho a tener acceso a todos los documentos –verbigracia: estudios financiero-contables, métodos de cálculo, horas de trabajo, estado de costos, entre otros- que le permitan establecer cómo y porqué la Municipalidad le cobra una determinada suma. Ello no sólo tiene incidencia en la fundamentación del acto de requerimiento de cobro emitido por la Corporación Municipal (artículo 136 de la Ley General de la Administración Pública); sino también, en el ejercicio efectivo del derecho de defensa de la persona a la que va dirigida el requerimiento (artículos 39 de la Constitución Política y 8 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos). Caso contrario, se incurre en un vicio de falta de motivación del acto administrativo de que se trate, que a su vez repercute en los elementos motivo, contenido y fin de este.

IV.- En el caso concreto: Se tiene que el Instituto Costarricense de Electricidad, cuestiona la inexistencia de motivación que le permita a esa institución pública, conocer las razones o la metodología empleada por la Municipalidad de Curridabat para establecer el canon impugnado, a lo cual la corporación municipal señala que se utilizaron valores de mercado. De los autos y en particular del propio acto recurrido se tiene que efectivamente como lo alega el instituto apelante, en el sub lite, se configura una evidente falta de motivación en los términos indicados en el apartado anterior, en el tanto, no se cuentan con elementos suficientes para que se pueda verificar si el monto de $ 8.500 (ocho mil quinientos dólares de los Estados Unidos de América), sea la cantidad que técnica y financieramente corresponda cancelar por el uso de los bienes demaniales municipales tratándose del uso de estos en el campo de las telecomunicaciones, razón por la cual el acto impugnado resulta nulo, debiendo este Tribunal así declararlo. En razón de lo recién indicado se prescinde del análisis de los demás agravios, debiendo devolverse el expediente a la Municipalidad de Curridabat a fin de que dicte el acto de manera motivada como en derecho corresponde.

Por tanto.

Se declara con lugar el recurso y se anula el acuerdo emitido según artículo 2, capítulo 4, Sesión Ordinaria del Concejo Municipal número 088-2011 de 5 de enero de 2012.

Marianella Álvarez Molina Francisco Muñoz Chacón Jorge Leiva Poveda ASUNTO: Apelación Municipal APELANTE: Instituto Costarricense de Electricidad RECURRIDO: Municipalidad de Curridabat Clasificación elaborada por CENTRO DE INFORMACIÓN JURISPRUDENCIALdel Poder Judicial. Prohibida su reproducción y/o distribución en forma onerosa.

Tribunal Contencioso Administrativo Sección III Clase de asunto: Apelación Municipal Analizado por: CENTRO DE INFORMACIÓN JURISPRUDENCIAL Normativa Internacional: Convención americana sobre derechos humanos, Pacto de San José Sentencias en igual sentido Normativa internacional Contenido de Interés:

Tipo de contenido: Voto de mayoría Rama del Derecho: Derecho Administrativo Tema: Motivación del acto administrativo Subtemas:

Concepto y distinción con el motivo. Omisión provoca nulidad.

“III.- De la motivación de los actos administrativos en los términos establecidos en el artículo 136 de la Ley General de la Administración Pública: Las conductas administrativas formales (resoluciones, acuerdos, certificaciones, reglamentos, etc), denominadas genéricamente “actos administrativos”, deben cumplir una serie de requerimientos establecidos por el “ordenamiento” jurídico, atendiendo a las características propias de la competencia ejercida en cada caso. Los referidos requerimientos son denominados por algunos autores como “elementos”, es decir, son los ingredientes que componen un tipo específico de conducta de los entes y órganos públicos –la formal-. Dichos elementos deben acreditarse en cada acto administrativo concreto, a menos que el propio bloque de legalidad establezca expresamente su prescindencia para tipos o categorías específicas de actos administrativos. Así se tiene que, elementos como el motivo o el contenido necesariamente deben concurrir para la emisión de cualquier acto administrativo. Caso distinto es el que se presenta con otros elementos del acto que de acuerdo al propio texto de la Ley General de la Administración Pública, son accidentales y no necesariamente deben estar presentes en todos los actos administrativos. Los elementos procedimiento y motivación, deberán satisfacerse en los supuestos expresamente establecidos en el sistema normativo, así por ejemplo, las certificaciones, actos administrativos de conocimiento, no requieren de un trámite previo para su emisión ni carecen de validez si omiten el análisis jurídico tendente a justificar el elemento contenido del acto, esto es, aquel dato respecto del cual una determinada administración con potestad certificadora da fe. En el presente asunto resulta de importancia el análisis del Deber de motivación, como uno de esos elementos accidentales que debe satisfacer una determinada conducta administrativa formal para ser válida, es decir conforme con el “ordenamiento” jurídico. En lo que hace al tema de cuáles actos administrativos deben ser motivados el inciso 1) del artículo 136 de la LGAP señala: 1. Serán motivados con mención, sucinta al menos, de sus fundamentos: a) Los actos que impongan obligaciones o que limiten, supriman o denieguen derechos subjetivos; b) Los que resuelvan recursos; c) Los que se separen del criterio seguido en actuaciones precedentes o del dictamen de órganos consultivos; d) Los de suspensión de actos que hayan sido objeto del recurso; e) Los reglamentos y actos discrecionales de alcance general; y f) Los que deban serlo en virtud de ley.” En todos los supuestos recién referidos, las administraciones públicas deben ofrecer un análisis de los hechos y el derecho aplicable al caso concreto. En cuanto a la forma en que debe motivarse un acto administrativo, el inciso 2) del artículo bajo análisis establece: “2. La motivación podrá consistir en la referencia explícita o inequívoca a los motivos de la petición del administrado, o bien a propuestas, dictámenes o resoluciones previas que hayan determinado realmente la adopción del acto, a condición de que se acompañe su copia.”. Del inciso citado se desprende que la motivación hace referencia al razonamiento que justifica la decisión de la administración, siendo insuficiente la sola cita de normas jurídicas, hechos simples, datos aritméticos o transcripciones genéricas de sentencias o resoluciones administrativas, sin que a lo anterior se acompañe aunque sea de manera sucinta, un análisis dirigido a justificar una decisión en particular. Respecto de esta forma específica de motivar los actos administrativos esta Sección ha considerado: “VIo.- EN CUANTO AL RECLAMO DE REAJUSTE DE PRECIOS POR EL PERÍODO COMPRENDIDO ENTRE OCTUBRE DEL 2005 Y DICIEMBRE DEL 2007. Cabe resaltar, que es deber de la Municipalidad recurrida emitir en cada oportunidad que así se gestione, un acto motivado en los términos del artículo 136 de la Ley General de la Administración Pública, a efecto de establecer los fundamentos en que se sustenta la decisión emitida, lo cual, es determinante no sólo para establecer si el motivo y contenido del acto administrativo, es o no legítimo, conforme a lo dispuesto en los numerales 132 y 133 de la Ley General de la Administración Pública, sino también, para que el administrado pueda ejercer de manera efectiva su derecho de defensa.” Tribunal Contencioso Administrativo, Sección III, voto 96-2013 de las 15:30 del 8 de agosto de 2013. La otra forma en que una administración pública puede justificar la adopción de alguno de los actos indicados en el inciso 1) artículo 136, es a través de alguna otra conducta administrativa formal. No está de más precisar que en tales casos, será esa otra conducta administrativa la que debe contener el razonamiento para el caso concreto, si se pretende que mediante esta última se cumpla con el requerimiento de motivación bajo análisis. En esta dirección la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia ha precisado: “En este sentido, existe una intrínseca relación entre motivación y motivo (elemento material objetivo), toda vez que la primera debe permitir el conocimiento del segundo, pero ello en la medida en que resulta esencial para la comprensión y revisión del contenido dispuesto en el acto, y que a la postre define su efecto. Ahora bien, de conformidad con el numeral 136 de la LGAP, la motivación puede ser “sucinta” e incluso “podrá consistir en la referencia explícita o inequívoca a los motivos de la petición del administrado, o bien a propuestas, dictámenes o resoluciones previas”. Claro está, también se dispone en la norma de comentario que en este último supuesto, estas deben ser comunicadas; ello con la finalidad de permitir el conocimiento y la apreciación de los sustentos, fácticos y jurídicos, sobre los que se basa la decisión adoptada. De lo expuesto se sigue que la falta de motivación viciaría el acto en la medida en que resulten incognoscibles las razones por las cuales se dispuso un determinado efecto jurídico (contenido del acto).” Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, voto 1266-2012, de las 10:05 hrs del 4 de octubre de 2012. En lo que hace al establecimiento de cargas pecuniarias en cabeza del administrado, el deber de fundamentación reviste de mayor relevancia pues al margen de la forma de motivación utilizada por la administración, el administrado tiene derecho a conocer cómo una fórmula o metodología establecida en el “ordenamiento” jurídico ha sido aplicada a su caso concreto, a fin de poder verificar la debida aplicación ya sea de una ecuación o de una fórmula aritmética al caso concreto. Esta obligación de fundamentar presenta aún mayor importancia, y exige un desarrollo argumentativo más preciso, cuando el monto establecido por la administración pública, en este caso municipal, no obedece a la aplicación de una fórmula consagrada expresamente por el ordenamiento jurídico, sino que es a partir del establecimiento de una competencia genérica en materia regulatoria, que esa administración pública elige discrecionalmente las normas de la ciencia o de la técnica que aplicará en un determinado caso concreto a fin de establecer el monto adeudado. En tales supuestos, el administrado tendrá derecho a conocer no solo los elementos utilizados para determinar mutuo propio cuáles son las variables o valores incluidos en la fórmula de cálculo, sino incluso, las razones técnicas o científicas que justifican la aplicación de esa fórmula y no de otra. Por ello, tratándose del establecimiento de sumas económicas (de la índole que sea), y salvo el caso de las conductas regladas en todos sus elementos, la Corporación Municipal que pretenda cobrar una suma dineraria, no deberá limitarse a indicar el monto total adeudado, sino que además, deberá acreditar mediante los instrumentos, mecanismos y fórmulas de cálculo correspondientes, el desglose de cada uno de los rubros y los montos estimados, teniendo el administrado el derecho a tener acceso a todos los documentos –verbigracia: estudios financiero-contables, métodos de cálculo, horas de trabajo, estado de costos, entre otros- que le permitan establecer cómo y porqué la Municipalidad le cobra una determinada suma. Ello no sólo tiene incidencia en la fundamentación del acto de requerimiento de cobro emitido por la Corporación Municipal (artículo 136 de la Ley General de la Administración Pública); sino también, en el ejercicio efectivo del derecho de defensa de la persona a la que va dirigida el requerimiento (artículos 39 de la Constitución Política y 8 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos). Caso contrario, se incurre en un vicio de falta de motivación del acto administrativo de que se trate, que a su vez repercute en los elementos motivo, contenido y fin de este.

IV.- En el caso concreto: Se tiene que el Instituto Costarricense de Electricidad, cuestiona la inexistencia de motivación que le permita a esa institución pública, conocer las razones o la metodología empleada por la Municipalidad de Curridabat para establecer el canon impugnado, a lo cual la corporación municipal señala que se utilizaron valores de mercado. De los autos y en particular del propio acto recurrido se tiene que efectivamente como lo alega el instituto apelante, en el sub lite, se configura una evidente falta de motivación en los términos indicados en el apartado anterior, en el tanto, no se cuentan con elementos suficientes para que se pueda verificar si el monto de $ 8.500 (ocho mil quinientos dólares de los Estados Unidos de América), sea la cantidad que técnica y financieramente corresponda cancelar por el uso de los bienes demaniales municipales tratándose del uso de estos en el campo de las telecomunicaciones, razón por la cual el acto impugnado resulta nulo, debiendo este Tribunal así declararlo. En razón de lo recién indicado se prescinde del análisis de los demás agravios, debiendo devolverse el expediente a la Municipalidad de Curridabat a fin de que dicte el acto de manera motivada como en derecho corresponde.” ... Ver más Citas de Legislación y Doctrina Sentencias Relacionadas Tribunal Contencioso Administrativo, Central 2545-00-03 Fax 2545-00-33 Correo Electrónico ...01 _______________________________________________________________________ ASUNTO: Apelación Municipal APELANTE: Instituto Costarricense de Electricidad RECURRIDO: Municipalidad de Curridabat No. 259-2013 TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. SECCIÓN TERCERA, ANEXO A DEL II CIRCUITO JUDICIAL DE SAN JOSÉ. Goicoechea, a las nueve horas cincuenta minutos del veintisiete de junio de dos mil trece.- Conoce este Tribunal del recurso de apelación presentado por Nombre1921 , mayor, casado, vecino de Goicoechea y portador de la cédula de identidad CED35520, en su condición de Gerente General y como apoderado sin límite de suma del Instituto Costarricense de Electricidad, en contra del acuerdo del Concejo Municipal de Curridabat N° 11, capítulo 4, artículo 2, adoptado en la Sesión Ordinaria N° 088-2011 de fecha 5 de enero de 2012.

Redacta el juez Leiva Poveda;

CONSIDERANDO:

I.- HECHOS PROBADOS. Se tienen como debidamente acreditados los siguientes hechos que resultan relevantes para este procedimiento: 1) Que mediante acuerdo N° 11, capítulo cuarto, artículo 2 de la Sesión Ordinaria N° 088-2011, celebrada el 5 de enero de 2012, el Concejo Municipal de Curridabat estableció: “De conformidad con el inciso 4, del artículo 4 del Reglamento General para la Adaptación y Armonización Territorial del Sistema de Estructuras Soportantes y Continentes de Radiobases de Telecomunicaciones, se establece un canon único para obtener la licencia para utilizar las estructuras soportantes, en la suma de $8.500 (ocho mil quinientos dólares de los Estados Unidos de América), pagaderos mensualmente.” (ver folios 4 a 7 del expediente); 2) Que mediante oficio 264-027-2012, el Instituto Costarricense de Electricidad presentó recurso de revocatoria con apelación en subsidio en contra del acuerdo indicado en el hecho anterior (ver folios 14 a 23 del expediente), y; 3) Que según acuerdo de la Sesión Ordinaria N° 94-2012, capítulo 8, artículo 8.2 de fecha 16 de febrero de 2012, se rechazó el recurso de revocatoria presentado por el ente apelante y se le emplazó para ante este Tribunal (ver folios 60 a 67 del expediente).

II.- Alegatos de las partes: La representación del Instituto Costarricense de Electricidad plantea como el eje de su primer agravio, la falta de motivación en el establecimiento del canon impugnado. Señala que es un monto que carece de razonabilidad y proporcionalidad, amén de que no se define en el Reglamento ni en el acuerdo, cuál es la metodología o la fórmula utilizada para determinar el monto, situación que torna el canon arbitrario y antojadizo. Agrega que el cobro de un monto único indistintamente de la cantidad de estructuras que sean instaladas, es contrario a los Principios de proporcionalidad y racionalidad, aparte de ser un cobro que se considera excesivo y viene a encarecer los gastos de operación de las empresas, pues no se podría establecer un canon sin valorar la cantidad de espacio que cada una ocupa. Por otra parte se indica que se está ante un cobro retroactivo pues se pretende cobrarlo a partir del mes de diciembre de 2011. En lo que hace al tema de la fijación de los cánones por parte de bienes públicos en materia de telecomunicaciones, señala que en el nuevo marco regulatorio se establece que la utilización de espacios públicos, fue modificado por la Ley N° 8660, según la cual todos los bienes de uso público necesarios para desarrollar telecomunicaciones, iban a ser tratados de la misma forma en la que se tratan las áreas públicas de protección ambiental denominadas patrimonio natural del Estado, asimismo se decidió que los operadores de las redes deben pagar un arrendamiento cuyo valor será fijado por la Dirección General de Tributación y no por cada ente local. Por su parte, la representación de la Municipalidad de Curridabat señala que la metodología no es arbitraria, pues lo que se hizo fue establecer una suma que se acercara a la realidad del mercado inmobiliario, en donde se cobran sumas muy altas a los operadores y proveedores para la instalación de radiobases de telecomunicaciones. Explica que con el establecimiento de un canon uniforme todos pagan por igual y hacerlo de otra forma concedería beneficios desproporcionados a unos o a un solo operador. Alega que la Dirección General de Tributación es competente únicamente para fijar los cánones sobre los bienes llamados “patrimonio natural del Estado”, como son los parques nacionales, pero esto no aplica a los bienes dominicales de las municipalidades. Agrega que el canon establecido tiene como base un reglamento que es parte del ordenamiento jurídico, mismo que es de obligatorio cumplimiento para los operadores y proveedores de servicios de telecomunicación. Por lo anterior, dichos entes están obligados a pagar dicho canon “parejo para todos”, pues lo contrario sería otorgar una ventaja desproporcionada a uno, en perjuicio de otros. Agrega que cuando se estaba trabajando el Proyecto de reglamento arriba indicado se consultó a la Dirección General de Tributación, pero esa dependencia les indicó que la competencia de este órgano se limitaba al patrimonio natural del Estado, concretamente a parques nacionales y similares.

III.- De la motivación de los actos administrativos en los términos establecidos en el artículo 136 de la Ley General de la Administración Pública: Las conductas administrativas formales (resoluciones, acuerdos, certificaciones, reglamentos, etc), denominadas genéricamente “actos administrativos”, deben cumplir una serie de requerimientos establecidos por el “ordenamiento” jurídico, atendiendo a las características propias de la competencia ejercida en cada caso. Los referidos requerimientos son denominados por algunos autores como “elementos”, es decir, son los ingredientes que componen un tipo específico de conducta de los entes y órganos públicos –la formal-. Dichos elementos deben acreditarse en cada acto administrativo concreto, a menos que el propio bloque de legalidad establezca expresamente su prescindencia para tipos o categorías específicas de actos administrativos. Así se tiene que, elementos como el motivo o el contenido necesariamente deben concurrir para la emisión de cualquier acto administrativo. Caso distinto es el que se presenta con otros elementos del acto que de acuerdo al propio texto de la Ley General de la Administración Pública, son accidentales y no necesariamente deben estar presentes en todos los actos administrativos. Los elementos procedimiento y motivación, deberán satisfacerse en los supuestos expresamente establecidos en el sistema normativo, así por ejemplo, las certificaciones, actos administrativos de conocimiento, no requieren de un trámite previo para su emisión ni carecen de validez si omiten el análisis jurídico tendente a justificar el elemento contenido del acto, esto es, aquel dato respecto del cual una determinada administración con potestad certificadora da fe. En el presente asunto resulta de importancia el análisis del Deber de motivación, como uno de esos elementos accidentales que debe satisfacer una determinada conducta administrativa formal para ser válida, es decir conforme con el “ordenamiento” jurídico. En lo que hace al tema de cuáles actos administrativos deben ser motivados el inciso 1) del artículo 136 de la LGAP señala: 1. Serán motivados con mención, sucinta al menos, de sus fundamentos: a) Los actos que impongan obligaciones o que limiten, supriman o denieguen derechos subjetivos; b) Los que resuelvan recursos; c) Los que se separen del criterio seguido en actuaciones precedentes o del dictamen de órganos consultivos; d) Los de suspensión de actos que hayan sido objeto del recurso; e) Los reglamentos y actos discrecionales de alcance general; y f) Los que deban serlo en virtud de ley.” En todos los supuestos recién referidos, las administraciones públicas deben ofrecer un análisis de los hechos y el derecho aplicable al caso concreto. En cuanto a la forma en que debe motivarse un acto administrativo, el inciso 2) del artículo bajo análisis establece: “2. La motivación podrá consistir en la referencia explícita o inequívoca a los motivos de la petición del administrado, o bien a propuestas, dictámenes o resoluciones previas que hayan determinado realmente la adopción del acto, a condición de que se acompañe su copia.”. Del inciso citado se desprende que la motivación hace referencia al razonamiento que justifica la decisión de la administración, siendo insuficiente la sola cita de normas jurídicas, hechos simples, datos aritméticos o transcripciones genéricas de sentencias o resoluciones administrativas, sin que a lo anterior se acompañe aunque sea de manera sucinta, un análisis dirigido a justificar una decisión en particular. Respecto de esta forma específica de motivar los actos administrativos esta Sección ha considerado: “VIo.- EN CUANTO AL RECLAMO DE REAJUSTE DE PRECIOS POR EL PERÍODO COMPRENDIDO ENTRE OCTUBRE DEL 2005 Y DICIEMBRE DEL 2007. Cabe resaltar, que es deber de la Municipalidad recurrida emitir en cada oportunidad que así se gestione, un acto motivado en los términos del artículo 136 de la Ley General de la Administración Pública, a efecto de establecer los fundamentos en que se sustenta la decisión emitida, lo cual, es determinante no sólo para establecer si el motivo y contenido del acto administrativo, es o no legítimo, conforme a lo dispuesto en los numerales 132 y 133 de la Ley General de la Administración Pública, sino también, para que el administrado pueda ejercer de manera efectiva su derecho de defensa.” Tribunal Contencioso Administrativo, Sección III, voto 96-2013 de las 15:30 del 8 de agosto de 2013. La otra forma en que una administración pública puede justificar la adopción de alguno de los actos indicados en el inciso 1) artículo 136, es a través de alguna otra conducta administrativa formal. No está de más precisar que en tales casos, será esa otra conducta administrativa la que debe contener el razonamiento para el caso concreto, si se pretende que mediante esta última se cumpla con el requerimiento de motivación bajo análisis. En esta dirección la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia ha precisado: “En este sentido, existe una intrínseca relación entre motivación y motivo (elemento material objetivo), toda vez que la primera debe permitir el conocimiento del segundo, pero ello en la medida en que resulta esencial para la comprensión y revisión del contenido dispuesto en el acto, y que a la postre define su efecto. Ahora bien, de conformidad con el numeral 136 de la LGAP, la motivación puede ser “sucinta” e incluso “podrá consistir en la referencia explícita o inequívoca a los motivos de la petición del administrado, o bien a propuestas, dictámenes o resoluciones previas”. Claro está, también se dispone en la norma de comentario que en este último supuesto, estas deben ser comunicadas; ello con la finalidad de permitir el conocimiento y la apreciación de los sustentos, fácticos y jurídicos, sobre los que se basa la decisión adoptada. De lo expuesto se sigue que la falta de motivación viciaría el acto en la medida en que resulten incognoscibles las razones por las cuales se dispuso un determinado efecto jurídico (contenido del acto).” Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, voto 1266-2012, de las 10:05 hrs del 4 de octubre de 2012. En lo que hace al establecimiento de cargas pecuniarias en cabeza del administrado, el deber de fundamentación reviste de mayor relevancia pues al margen de la forma de motivación utilizada por la administración, el administrado tiene derecho a conocer cómo una fórmula o metodología establecida en el “ordenamiento” jurídico ha sido aplicada a su caso concreto, a fin de poder verificar la debida aplicación ya sea de una ecuación o de una fórmula aritmética al caso concreto. Esta obligación de fundamentar presenta aún mayor importancia, y exige un desarrollo argumentativo más preciso, cuando el monto establecido por la administración pública, en este caso municipal, no obedece a la aplicación de una fórmula consagrada expresamente por el ordenamiento jurídico, sino que es a partir del establecimiento de una competencia genérica en materia regulatoria, que esa administración pública elige discrecionalmente las normas de la ciencia o de la técnica que aplicará en un determinado caso concreto a fin de establecer el monto adeudado. En tales supuestos, el administrado tendrá derecho a conocer no solo los elementos utilizados para determinar mutuo propio cuáles son las variables o valores incluidos en la fórmula de cálculo, sino incluso, las razones técnicas o científicas que justifican la aplicación de esa fórmula y no de otra. Por ello, tratándose del establecimiento de sumas económicas (de la índole que sea), y salvo el caso de las conductas regladas en todos sus elementos, la Corporación Municipal que pretenda cobrar una suma dineraria, no deberá limitarse a indicar el monto total adeudado, sino que además, deberá acreditar mediante los instrumentos, mecanismos y fórmulas de cálculo correspondientes, el desglose de cada uno de los rubros y los montos estimados, teniendo el administrado el derecho a tener acceso a todos los documentos –verbigracia: estudios financiero-contables, métodos de cálculo, horas de trabajo, estado de costos, entre otros- que le permitan establecer cómo y porqué la Municipalidad le cobra una determinada suma. Ello no sólo tiene incidencia en la fundamentación del acto de requerimiento de cobro emitido por la Corporación Municipal (artículo 136 de la Ley General de la Administración Pública); sino también, en el ejercicio efectivo del derecho de defensa de la persona a la que va dirigida el requerimiento (artículos 39 de la Constitución Política y 8 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos). Caso contrario, se incurre en un vicio de falta de motivación del acto administrativo de que se trate, que a su vez repercute en los elementos motivo, contenido y fin de este.

IV.- En el caso concreto: Se tiene que el Instituto Costarricense de Electricidad, cuestiona la inexistencia de motivación que le permita a esa institución pública, conocer las razones o la metodología empleada por la Municipalidad de Curridabat para establecer el canon impugnado, a lo cual la corporación municipal señala que se utilizaron valores de mercado. De los autos y en particular del propio acto recurrido se tiene que efectivamente como lo alega el instituto apelante, en el sub lite, se configura una evidente falta de motivación en los términos indicados en el apartado anterior, en el tanto, no se cuentan con elementos suficientes para que se pueda verificar si el monto de $ 8.500 (ocho mil quinientos dólares de los Estados Unidos de América), sea la cantidad que técnica y financieramente corresponda cancelar por el uso de los bienes demaniales municipales tratándose del uso de estos en el campo de las telecomunicaciones, razón por la cual el acto impugnado resulta nulo, debiendo este Tribunal así declararlo. En razón de lo recién indicado se prescinde del análisis de los demás agravios, debiendo devolverse el expediente a la Municipalidad de Curridabat a fin de que dicte el acto de manera motivada como en derecho corresponde.

Por tanto.

Se declara con lugar el recurso y se anula el acuerdo emitido según artículo 2, capítulo 4, Sesión Ordinaria del Concejo Municipal número 088-2011 de 5 de enero de 2012.

Marianella Álvarez Molina Francisco Muñoz Chacón Jorge Leiva Poveda ASUNTO: Apelación Municipal APELANTE: Instituto Costarricense de Electricidad RECURRIDO: Municipalidad de Curridabat Clasificación elaborada por CENTRO DE INFORMACIÓN JURISPRUDENCIALdel Poder Judicial. Prohibida su reproducción y/o distribución en forma onerosa.