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Res. 00133-2013 Tribunal Contencioso Administrativo Sección VI · Tribunal Contencioso Administrativo Sección VI · 04/11/2013
OutcomeResultado
The Court upheld the environmental approval for the SIEPAC CR-07 route change and denied the action in full, while maintaining the precautionary measure until the judgment became final and imposing no costs.El Tribunal declaró válida la viabilidad ambiental del cambio de ruta del tramo CR-07 de SIEPAC y rechazó íntegramente la demanda, aunque mantuvo la medida cautelar hasta la firmeza del fallo y no impuso costas.
SummaryResumen
The Court denied the action challenging the modified route of section CR-07, Portalón subsection, of the SIEPAC transmission project. It held that SETENA’s approval of the route change substantially complied with the legal system and constituted valid environmental approval. The decision was supported by technical and socio-environmental considerations, including the need to avoid geologically unstable land and areas of high environmental fragility. According to the evidence, foreseeable impacts on springs, mangroves, biodiversity, and nearby residents had been evaluated and addressed through mitigation and compensation measures. The evidence also failed to establish that electromagnetic fields from the transmission lines caused harm to health or the environment when operating within the applicable regulatory limits. The Court rejected the defense of lack of passive standing, upheld the defense that the claimant lacked a substantive right to relief, temporarily maintained the precautionary measure, and imposed no costs because litigation was reasonably justified by the diffuse environmental and public-health interests involved.El Tribunal declaró sin lugar la demanda que cuestionaba la modificación del trazado del tramo CR-07, subtramo Portalón, del Proyecto SIEPAC. Concluyó que el acuerdo de SETENA que aprobó el cambio de ruta era sustancialmente conforme con el ordenamiento jurídico y constituía una viabilidad ambiental válida. La decisión se apoyó en razones técnicas y socioambientales, incluida la necesidad de evitar terrenos geológicamente inestables y áreas de alta fragilidad ambiental. Según la prueba evacuada, los impactos previsibles sobre nacientes, manglares, biodiversidad y población fueron evaluados y sometidos a medidas de mitigación y compensación. Tampoco se acreditó que los campos electromagnéticos de las líneas de transmisión causaran daños a la salud o al ambiente dentro de los límites reglamentarios vigentes. El Tribunal rechazó la falta de legitimación pasiva, acogió la excepción de falta de derecho, mantuvo temporalmente la medida cautelar y dispensó las costas porque existía motivo suficiente para litigar en defensa de intereses difusos ambientales y sanitarios.
Key excerptExtracto clave
For all the reasons stated in the preceding considerations, the Court finds that the challenged formal act—namely, Article 2 of SETENA Ordinary Session No. 65-2007, held on May 30, 2007, through which the Plenary Commission of Nombre3456 approved the change in the route of the line in section CR-7, Portalón subsection, Quepos, of the SIEPAC Project—is substantially consistent with the legal system. Accordingly, that route modification does have valid environmental approval, and none of the defendants’ actions was unlawful or arbitrary. This is because the challenged formal act complied both with the applicable body of law and with the rules of science and technology. Moreover, it has not been demonstrated that the route modification in the relevant section causes harm to biodiversity in the Matapalo area or to the health of its inhabitants. The expected impacts were duly anticipated, and the corresponding mitigation and compensation measures were adopted. In addition, the decision to modify the route was based essentially on technical and socio-environmental reasons. Therefore, there is no legitimate reason for this Court to order the project to be implemented along the route originally planned, since the evidence established that it was neither technically nor environmentally viable. Nor was it found that the claimant’s rights had been infringed during the route-modification process. The defense of lack of passive standing raised by ICE is rejected. The defense of lack of substantive right raised by the defendants is upheld. The action is denied in all respects. The precautionary measure established by Decision No. 125-2013-VI of October 14, 2013, shall remain in effect until this judgment becomes final. This matter is decided without a special award of costs.Por todo lo expuesto en los considerandos anteriores, el Tribunal estima que la conducta formal impugnada, a saber, el artículo 2 de la sesión ordinaria No. 65-2007-SETENA, celebrada el 30 de mayo de 2007, mediante el cual la Comisión Plenaria de la Nombre3456 aprobó el cambio de ruta en el trazado de la linea del tramo CR-7, subtramo Portalón, Quepos, del Proyecto SIEPAC resulta sustancialmente conforme con el ordenamiento jurídico. En ese tanto, esa modificación de la ruta sí cuenta con una viabilidad ambiental válida, sin que exista ninguna actuación de las demandadas que fuese ilegítima o arbitraria. Lo anterior toda vez que la conducta formal impugnada respetó tanto el bloque de legalidad vigente como las reglas de la ciencia y de la técnica. Por otra parte, tampoco se ha demostrado que la modificación de la ruta en el referido tramo ocasione daños a la biodiversidad de la zona de Matapalo o a la salud de sus habitantes. A su vez, los impactos esperados fueron debidamente previstos y se adoptaron las medidas de mitigación y compensación correspondientes. Aunado a lo anterior, la decisión de modificar la ruta se fundó, en lo medular en razones técnicas y socioambientales. Por ende, no existe ninguna razón legítima para que este Tribunal ordene la ejecución del proyecto en la ruta originalmente trazada, ya que ésta no era viable técnica ni ambientalmente, según se demostró. Tampoco se encontró que durante el proceso de modificación de la ruta se hubiese lesionado los derechos de la accionante. Se rechaza la excepción de falta de legitimación pasiva formulada por el ICE. Se acoge la de falta de derecho opuesta por los demandados. Se declara sin lugar la demanda en todos sus extremos. Se mantiene la vigencia de la medida cautelar fijada mediante resolución No. 125-2013-VI, de 14 de octubre de 2013, hasta que este fallo adquiera firmeza. Se resuelve este asunto sin especial condena en costas.
Pull quotesCitas destacadas
"De las probanzas valoradas, el Tribunal concluye que, en el estado actual de las cosas, no existen evidencias, indicios, pruebas o mecanismos científicos que permitan deducir que los campos electromagnéticos asociados a líneas de transmisión interactúan con el material biológico de modo tal que lo pongan en riesgo."
"From the evidence assessed, the Court concludes that, under current conditions, there is no evidence, indication, proof, or scientific mechanism supporting the inference that electromagnetic fields associated with transmission lines interact with biological material in a manner that places it at risk."
Considerando XII
"De las probanzas valoradas, el Tribunal concluye que, en el estado actual de las cosas, no existen evidencias, indicios, pruebas o mecanismos científicos que permitan deducir que los campos electromagnéticos asociados a líneas de transmisión interactúan con el material biológico de modo tal que lo pongan en riesgo."
Considerando XII
"Tampoco resulta de recibo la supuesta violación al Principio Precautorio. Conforme a la prueba evacuada, las investigaciones científicas realizadas permiten señalar que, a la fecha, las radiaciones no ionizantes (entre ellas, las asociadas a las líneas de transmisión eléctrica como las que aquí nos ocupan) no producen daños a la salud humana o al ambiente."
"The alleged violation of the precautionary principle is likewise untenable. According to the evidence presented, the scientific research conducted supports the conclusion that, to date, non-ionizing radiation—including radiation associated with electric transmission lines such as those at issue here—does not cause harm to human health or the environment."
Considerando XII
"Tampoco resulta de recibo la supuesta violación al Principio Precautorio. Conforme a la prueba evacuada, las investigaciones científicas realizadas permiten señalar que, a la fecha, las radiaciones no ionizantes (entre ellas, las asociadas a las líneas de transmisión eléctrica como las que aquí nos ocupan) no producen daños a la salud humana o al ambiente."
Considerando XII
"En principio, imponer limitaciones al derecho de propiedad (como servidumbres) o incluso expropiarlo, son potestades que están legítimamente reconocidas al ICE en la ejecución de este tipo de proyectos de interés público, en tanto se ejerzan conforme a los presupuestos exigidos por el ordenamiento jurídico en cada caso."
"In principle, imposing limitations on property rights, such as easements, or even expropriating property, are powers lawfully granted to ICE when carrying out this type of public-interest project, provided they are exercised in accordance with the requirements established by the legal system in each case."
Considerando XIII
"En principio, imponer limitaciones al derecho de propiedad (como servidumbres) o incluso expropiarlo, son potestades que están legítimamente reconocidas al ICE en la ejecución de este tipo de proyectos de interés público, en tanto se ejerzan conforme a los presupuestos exigidos por el ordenamiento jurídico en cada caso."
Considerando XIII
"En la especie, estimamos que, hay motivo suficiente para litigar, lo anterior en tanto el grupo demandante accionaba en procura de intereses difusos, como el ambiente y la salud, y por tratarse de un tema que reviste de complejidad técnica."
"In this case, we find that there was sufficient reason to litigate because the claimant group acted to protect diffuse interests, such as the environment and health, and because the matter involved technical complexity."
Considerando XVII
"En la especie, estimamos que, hay motivo suficiente para litigar, lo anterior en tanto el grupo demandante accionaba en procura de intereses difusos, como el ambiente y la salud, y por tratarse de un tema que reviste de complejidad técnica."
Considerando XVII
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Tribunal Contencioso Administrativo, Main Office 2545-00-03 Fax 2545-00-33 Email ...01 ________________________________________________________________________ CASE FILE: 09-002212-1027-CA MATTER: EXPEDITED PROCEEDING PLAINTIFF: GRUPO UNIDO POR EL DESARROLLO URBANO, TURÍSTICO SOCIAL DE SAVEGRE (GUPEDUTSS) DEFENDANTS: INSTITUTO COSTARRICENSE DE ELECTRICIDAD, THE STATE, EMPRESA PROPIETARIA DE LA RED S.A.
ACTIVE INTERVENOR: MUNICIPALIDAD DE AGUIRRE No. 133-2013-VI TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO Y CIVIL DE HACIENDA. SIXTH SECTION. Segundo Circuito Judicial de San José. Goicoechea, at ten o’clock on cuatro de noviembre del dos mil trece.
Plenary proceeding (proceso de conocimiento) declared subject to expedited processing, filed by GRUPO UNIDO POR EL DESARROLLO URBANO, TURÍSTICO SOCIAL DE SAVEGRE (hereinafter GUPEDUTSS), an entity without legal personality represented by its special litigation counsel (apoderado especial judicial), Gerardo Jesús Zúñiga Esquivel, identity card CED82227, against INSTITUTO COSTARRICENSE DE ELECTRICIDAD (hereinafter ICE), represented by its special litigation counsel Ana María Bolaños Calderón, single, identity card CED30335, and a resident of San Joaquín de Flores; the STATE, represented by State Attorney María del Rosario León Yanarella, identity card CED687, and a resident of Nombre37415; and EMPRESA PROPIETARIA DE LA RED S.A. (hereinafter EPR), represented by its special litigation counsel Claudio Zeledón Rovira, married, identity card CED31733, and a resident of San José. MUNICIPALIDAD DE AGUIRRE participates as an active intervenor (coadyuvante activo), represented by its special litigation counsel Nombre142229, single, identity card CED111796. Attorneys José Miguel Guzmán Gutiérrez and Jorge Roberto Calderón Arias also participate in the proceeding in their capacity as special litigation counsel for ICE and EPR, respectively. All the natural persons are attorneys.
BACKGROUND
CONSIDERATIONS
I.Proven facts. Of relevance to the matter being decided, the following is deemed established:
II.Unproven facts. The following facts, which are determinative for deciding these proceedings, are deemed unproven: 1) That the Ministry of Public Works had granted approval for the use of the Costanera Sur right-of-way (derecho de vía) referred to in the addendum to the environmental impact study (estudio de impacto ambiental) authorized by Nombre3456 for the SIEPAC Project (there is insufficient evidence to reach that conclusion). 2) That, when the addendum to the environmental impact study authorized by Nombre3456 for the SIEPAC Project was approved, a Regulatory Plan (Plan Regulador) had been approved in the canton of Aguirre (there is no evidence). 3) That the residents of Matapalo, the plaintiff group, or the Municipalidad de Aguirre had requested that Nombre3456 hold a public hearing (audiencia pública) to discuss the addendum to the environmental impact study authorized by Nombre3456 for the SIEPAC Project (there is no evidence).
III.Subject matter of the proceedings. Based on the parties’ claims and arguments, the Court finds that these proceedings primarily concern the review of the legality of Article 2 of ordinary session No. 65-2007-SETENA, held on May 30, 2007, whereby the Plenary Commission of the Secretaría Técnica del Ambiente authorized the rerouting of the line along Section CR-7, Portalón Subsection, and an Addendum to the environmental approval (viabilidad ambiental) initially granted. The plaintiff considers that addendum invalid and ineffective. Specifically, it alleges that the addendum was adopted without convening a public hearing; questions whether its term of validity has already expired; and contends that the modification of the route alignment is contrary to regulatory standards, lacks technical support, and does not have the required permits from the Ministerio de Obras Públicas y Transportes (hereinafter MOPT).
It also alleges that the approved modification causes harm to ecosystems (water resources, flora, fauna, forests, mangroves, and wetlands), as well as to the scenic beauty and landscape of Nombre141207. Furthermore, it asserts that the modification harms the health of that community’s inhabitants and imposes limitations on property rights. For all those reasons, it requests that the challenged formal administrative action (conducta formal) be declared invalid and that the modification of the Portalón route in homogeneous section CR-07 of the SIEPAC Project be declared to have no environmental approval. As a consequence, it requests that the respondent administrative authorities be ordered to suspend all work and installation of the lines along the modified route, so that construction and implementation of the Project may proceed along the route originally agreed upon and for which the corresponding environmental approval exists, namely, resolution No. 848-2005-SETENA.
Given the various statements submitted by the litigating parties in support of their respective positions in the dispute, and for the sake of better organization, the following sections will address each of the thematic issues raised by the plaintiff entity in its allegations of error, as well as the arguments of the respondents and the supporting intervenor (coadyuvante activo), in order to avoid unnecessary repetition while, of course, duly analyzing every argument presented.
IV.Initial delimitation. It must be emphasized that, as stated above, these proceedings challenge only the legality of what was decided in Article 2 of ordinary session No. 65-2007-SETENA, whereby, in essence, Nombre3456 authorized the rerouting of the line along Section CR-7, Portalón Subsection, and an addendum to the environmental approval already granted. This is important because, during closing arguments, the plaintiff’s special judicial attorney alleged a series of defects in resolution No. 848-2005-SETENA, whereby the general environmental approval for the SIEPAC Project was granted; that resolution, as the State representative correctly asserts, is not part of the administrative action at issue in this litigation. Specifically, counsel stated that the aforementioned resolution violates the principle of State sovereignty in environmental matters and the principle of non-regression because, during its approval process, the preliminary assessment form (formulario de evaluación preliminar) was not submitted and, through resolution No. 55-2003-SETENA (which was preparatory and preceded resolution No. 848-2005-SETENA), certain terms of reference (términos de referencia) were eliminated—terms that form part of the general minimum requirements established in resolution No. 982-02-SETENA—because the Banco Interamericano de Desarrollo had issued different terms for Central America.
In this regard, it must be noted that those defects cannot be addressed in the legality review conducted in this case for two fundamental reasons. First, according to the relief sought as defined during the single hearing (audiencia única), the only formal administrative action challenged is Article 2 of the aforementioned ordinary session No. 65-2007-SETENA, that is, the addendum to the environmental approval for the route change; resolution No. 848-2005-SETENA was neither challenged nor was its annulment requested. Indeed, it should be noted that another claim seeks the suspension of all work and installation of the lines along the modified route, so that construction and implementation of the Project may proceed along the route originally agreed upon and for which the corresponding environmental approval exists—specifically, resolution No. 848-2005-SETENA, which is now being challenged in the closing arguments.
Moreover, these are new arguments that the plaintiff did not raise during the proceedings but only in its closing arguments, which plainly also infringes the respondents’ right of defense. The foregoing reasons prevent this Court from considering the legality of resolution No. 848-2005-SETENA; accordingly, as stated, this review will be limited to Article 2 of ordinary session No. 65-2007-SETENA, which the Court now proceeds to examine.
V.Regarding the claim for annulment (pretensión anulatoria). On this point, it should be noted that EPR submitted to Nombre3456 an Addendum (Adenda) to the Environmental Impact Study (Estudio de Impacto Ambiental) for the SIEPAC Costa Rica Transmission Line, Portalón Subsection, CR7 Section. This was done so that it could issue an opinion on the advisability of changing the route in that subsection. That request was considered, and in Article 2 of ordinary session No. 65-2007-SETENA, held on 30 de mayo de 2007, the Plenary Commission of Nombre3456 approved the route change and granted the requested Addendum. By official letter CP-217-2007, dated 31 de mayo de 2007, Nombre3456 notified EPR of the approval of the route change for the line in section CR-7, Portalón, Quepos subsection, including among the environmental commitments the approval of MOPT for the use of the right-of-way (derecho de vía) of the Costanera Sur corresponding to the section that would be affected by the route change; the obligation to keep that Secretariat continuously informed of any other modification arising as the final route was defined; and the commitment to keep the case file updated regarding the acquisition of easements (servidumbres), particularly with respect to the Matapalo area.
Accordingly, the transmission-line route approved by Nombre3456 for Section CR-7, Portalón Subsection, begins at IP (inflection point, punto de inflexión) Mar 2, located one kilometer north of the Costanera Sur highway (route 34), near Río Savegre. From that point it runs almost due south to IP Aceite 3, which is located immediately southeast of IP Costa 1, likewise situated beside the Costanera, but south of the town of Pasito. From this IP, it continues southeast along the south side of the Costanera highway. It then follows other inflection points to the town of Matapalo, from where it crosses several properties until reaching IP Dengue 1, from which the line continues northwest until it rejoins the original route. The section is 11,83 KM long and has a 30-meter easement (folios 309 to 311 of the Nombre3456 administrative case file corresponding to the Addendum, 80 to 82 of the ICE administrative case file, and the map appearing at folio 2136 of the judicial case file).
The first defect on which the plaintiff bases its claim for annulment concerns the procedural element. It is alleged that the Addendum disrupted the processing of an environmental impact study and replaced the original alignment with another one, departing entirely from the environmental corridor initially established. The claimant group is correct that the approved change departs from the environmental corridor established in resolution No. 848-2005-SETENA. Nevertheless, the Court finds no unlawful defect in this. It must be borne in mind that the SIEPAC Project essentially consists of creating a regional electricity market through the construction of towers for the installation of 230 kw electricity transmission lines, as well as electrical substations throughout Central America. Given the nature of the project, it is plausible that its implementation would require adjustments, some of them intended to protect the environment.
This was contemplated by Article 34 of Decreto Ejecutivo No. 31849-MINAE-MOPT-MEIC, General Regulations on Environmental Impact Assessment Procedures (Reglamento General sobre los Procedimientos de Evaluación de Impacto Ambiental), which was in force when the Addendum was requested. That provision stated: “(...) Adjustments to the design of the activity, works, or project based on environmental considerations. The preparation of the Environmental Impact Study, and particularly the identification of environmentally fragile areas (áreas ambientalmente frágiles) within the project area and its area of influence, as well as the results of the process of interaction with communities near the area of the activity, works, or project, must enable adjustments to be made to the design. This is intended to achieve its better and more effective integration into the environment within a framework of ecological balance.
All such adjustments must be recorded and summarized in the EsIA as part of the analysis of site-selection and design alternatives. (...).” As will be discussed below, in this case the route was modified, among other reasons, because the environmental impact it would cause was lower than that of retaining the route originally proposed, since it avoided areas with evident geological instability and high environmental fragility in terms of biodiversity, such as wildlife refuges (folios 2121 to 2128 of the judicial case file). Now, it was precisely because the new route departed from the biological corridor established in the environmental approval (viabilidad ambiental) originally granted that the corresponding Addendum was requested and approved. This was testified to by Nombre142231, the project’s environmental manager (regente ambiental), and Engineer Nombre114787. To that extent, the Court finds no irregularity in the actions taken.
It is also alleged that using an Addendum eliminated other steps that would have had to be completed if a new environmental assessment had been requested. The plaintiff again asserts that neither the preliminary assessment form nor the terms of reference were submitted. In that regard, it must be emphasized that this is not a new project, but rather a modification to the alignment or route of transmission lines that had already been approved under the environmental approval granted in resolution No. 848-2005-SETENA. Therefore, the proper course—which was followed—was to authorize the corresponding Addendum to the principal instrument. It should be noted that the regulations in force when the Addendum was requested (late 2006) did not establish a specific procedure for considering and deciding this type of adjustment. What did exist was a resolution of the SETENA Plenary Commission, approved in Article 29 of ordinary session No. 006-2006-SETENA, dated 24 de enero de 2006, which regulated a procedure for the environmental control and monitoring of projects.
As relevant here, Article Fourteen sets forth the requirements to be observed when requesting modifications to projects, works, or activities that already have environmental approval or an environmental license. The provision does not refer to any obligation to resubmit the preliminary assessment form or the terms of reference. It merely established that a comparison had to be provided between the works originally approved and the features of the proposed modifications, together with an analysis of the potential environmental impacts that could arise. It also provided for the possibility of conducting a verification inspection or, if warranted, requesting supplementary information. The provision even established the possibility that the proposed modification might require a new assessment instrument and the opening of a new case file. In this particular case, the SETENA Plenary Commission did not exercise that option, and the Court must therefore assume that a new environmental assessment instrument was unnecessary.
It should be noted that the requirements imposed for the modification were satisfied, as may be seen beginning at folio 1007 of the SETENA administrative case file, volume II. A verification inspection was also carried out, as documented in official letter DAP-156-2007, and a favorable recommendation was issued regarding modification of the selected route (folios 1002 to 1008 of the SETENA administrative case file, volume II). Thus, the provision in question did not require the preliminary assessment form or the terms of reference to be resubmitted, which demonstrates that the claim made is unfounded. Moreover, we consider these to be conditions that would be justified during the initial approval of environmental viability but, in principle, not for modifications or addenda to that instrument. Accordingly, we likewise find no unlawful or arbitrary conduct by Nombre3456 or EPR in this regard.
It is also alleged that the cited Decreto Ejecutivo No. 31849 established a two-year term of validity for the environmental approval and that, since the Addendum was approved in mayo del 2007 and implementation of the project began in setiembre del 2009, that term clearly expired and there is no request for validation or extension. In this regard, we must note that Article 46 of the aforementioned Decreto Ejecutivo No. 31849, which was in force at the time of the events, did indeed provide that: “(...) Once granted, the environmental viability (license) shall remain valid for a maximum of two years before activities relating to the activity, works, or project begin. If activities do not begin within that period, the developer must request an extension of its validity from SETENA before the period expires, in accordance with the procedure to be established in the EIA Manual. (The preceding subsection was amended by Article 7° of Decreto Ejecutivo N° 32734 del 09 de agosto de 2005). 2.
Activities, works, or projects that are in operation and have an approved EIA shall be subject, pursuant to the Organic Law of the Environment (Ley Orgánica del Ambiente) and these regulations, to an environmental control and monitoring process under the terms established herein. (...).” It must be borne in mind that this is a project in which both ICE and EPR participate, each with specific responsibilities. For example, ICE is responsible for the alignment and design of the route on which the project will be implemented, as well as matters relating to any required easements and expropriations. In the present matter, we consider that the validity of the Addendum to the environmental approval challenged here has not expired because preparatory actions have been undertaken—the performance of which required approval of the environmental viability—through which both ICE and EPR have carried out aspects relating to the project’s design and implementation.
For example, folios 8 to 14 of the ICE administrative case file contain various communications between ICE and the claimant group itself, dating from octubre and noviembre del 2007 and enero del 2008, referring to various meetings at which the possibility of implementing other alternative electricity-line routes was assessed, together with the need to prepare technical studies for that purpose. Strictly speaking, what has not begun is the project’s construction phase, due, among other factors, to the decision provisionally adopted by the Administrative-Litigation Court of Appeals (Tribunal de Apelaciones de lo Contencioso Administrativo) during the interim-relief phase (fase de medida cautelar). The project’s preliminary phases have in fact been underway to such an extent that the interim protection initially granted authorized ICE to resort to the legally established procedures under its Acquisitions, Expropriations, and Easements Law (Ley de Adquisiciones, Expropiaciones y Servidumbres) in order to enter the properties and carry out the necessary field studies. For the foregoing reasons, we consider the allegation unfounded, and it must be so declared.
VI.It is also challenged that the addendum to the environmental feasibility approval (viabilidad ambiental) was approved without holding a public hearing (audiencia pública) so that the residents of the community of Matapalo, as persons potentially affected by the project, could express their views in that regard. The petitioner group considers that such a hearing is a legal requirement for granting environmental feasibility approval. It refers to Article 6 of the Reglamento para Regular Campos Eléctricos y Magnéticos en Obras de Transmisión Eléctrica. In this regard, it should be noted that, as a consequence of the democratic principle embodied in Articles 1 and 9 of our Political Constitution (Constitución Política), citizens are recognized as having the right to participate in and contribute to the management of public affairs. Accordingly, public entities must, insofar as possible, promote and encourage citizen participation in decision-making.
Environmental matters are no exception. Article 50 of our Constitution establishes that "(...) The State shall seek the welfare of all inhabitants of the country by organizing and encouraging production and the most appropriate distribution of wealth. Every person has the right to a healthy and ecologically balanced environment. Therefore, every person has standing to report acts that violate that right and to seek redress for the harm caused. The State shall guarantee, defend, and preserve that right. The Law shall determine the corresponding responsibilities.(...)". This right belongs to the category of third-generation fundamental rights, or solidarity rights (derechos de la solidaridad), which are distinguished by the fact that they may be asserted not only against the State or private parties, but against society as a whole, since each of its members may and must devote part of their sphere of freedom to protecting interests common to all persons.
To ensure its effectiveness, a series of safeguards have been recognized, including the right to citizen participation in environmental decision-making; that is, the right and duty of all persons to take part in shaping public decisions concerning environmental protection, because the environment is essential to human well-being and the enjoyment of basic fundamental rights. It encompasses three fundamental components. First, the right of access to environmental information, understood not only as the possibility of accessing information, but also of being informed by the authorities in a timely manner. In addition, there is the right to public participation, namely, the opportunity and ability of persons who may be affected by or have an interest in an environmental decision to express their criteria, opinions, viewpoints, or objections regarding it, without being subjected to specific formalities in order for their views to be taken into consideration.
Lastly, there is the right of access to environmental justice, which entails broad legal standing (legitimación activa) to seek review of measures taken in relation to the environment, particularly when it is considered that either of the two aforementioned aspects has been violated during the proceedings. The right to participate in environmental decision-making is also protected under the international legal framework, including, among others, the Rio Declaration on Environment and Development (Principles 10 and 19), the United Nations Declaration on the Human Environment (Principle 23), the Regional Convention on Climate Change (Article 12, subsection f), the World Charter for Nature, adopted by United Nations General Assembly Resolution No. 37/7 of 28 de octubre de 1980 (point 16), and the Declaration on the Right to Development, adopted by United Nations General Assembly Resolution No. 41/128 of 4 de diciembre de 1986 (Article 8.2).
It is likewise regulated in our legislation, including, among others, the Ley Orgánica del Ambiente (Ley No. 7554), Articles 2, 6, 22, and 23, and the Ley de la Biodiversidad (Ley No. 7788, de 30 de abril de 1998), in Sections 9, 10, and 95. Finally, it has been extensively developed in the case law (jurisprudencia), primarily by the Sala Constitucional. Thus, among others, we may cite judgments No, 2238-1996, of 14 horas 54 minutos del 14 de mayo de 1996; No. 6640-2000, of 9 horas 16 minutos del 28 de julio del 2000; No. 3074-2002, of 15 horas 24 minutos del 2 de abril de 2002; No. 5593-2012, of 16 horas 4 minutos del 2 de mayo de 2012; and No. 12645-2012, of 14 horas 30 minutos del 12 de setiembre de 2012.
VII.Now, on the merits, this proceeding alleges that the guarantee of participation in environmental decision-making was violated with respect to the population of Matapalo, because the addendum (adenda) to the environmental viability determination (viabilidad ambiental)—which authorized the change in the route of the transmission lines—was approved without holding a public hearing (audiencia pública) that would have allowed them to express their views on the matter. The claim requires an analysis of whether such a hearing was a mandatory requirement for the approval, in this case, of the environmental impact studies (estudios de impacto ambiental) and their addenda. On this subject, Article 95 of the Ley de Biodiversidad (hereinafter LB) provides, insofar as relevant, that Nombre3456 shall hold public hearings for information and analysis concerning the specific project and its impact whenever it considers them necessary.
For its part, Article 56 of the Reglamento General sobre los Procedimientos de Evaluación de Impacto Ambiental establishes that, pursuant to the aforementioned Article 95, when any natural or legal person requests that Nombre3456 hold a public hearing for information and analysis regarding a particular activity, work, or project, the Plenary Commission of Nombre3456 shall, in view of the magnitude of the potential environmental impact and following a technical assessment of the circumstances involved in its development, determine whether such a hearing is necessary. If it decides not to hold the requested public hearing, that commission must determine the mechanism through which it will receive comments. Both provisions undoubtedly protect the right to citizen participation (participación ciudadana) in environmental decision-making, through a public hearing in proceedings for the approval of the various environmental assessment instruments (instrumentos de evaluación ambiental), or through other alternative mechanisms by which comments may be received.
This is important because it makes it possible to distinguish between the right to citizen participation in matters of this kind and the public hearing as one—but not the only—instrument for giving effect to that guarantee. Precisely for that reason, both the statutory and regulatory provisions establish that Nombre3456 must decide in which cases such a hearing is necessary, while specifying that, if no hearing is held, it must indicate the means by which comments will be received. It should be noted that both provisions were challenged before the Sala Constitucional on the ground that they were contrary to Articles 1 and 50 of the Constitución Política because they granted Nombre3456 the authority to decide whether public hearings for information and analysis concerning the specific project and its environmental impact would be held. Nevertheless, in Voto No. 012645-2012, issued at 14 hours 30 minutes on 12 de setiembre de 2012, that Chamber upheld the validity and constitutionality of those provisions and stated, insofar as relevant: “(...) IV.- On the discretion of the Secretaría Técnica Nacional Ambiental to hold a public hearing requested by private parties in environmental matters.
The petitioner alleges that Article 95 of the Ley de la Biodiversidad is unconstitutional insofar as it allows the Secretaría Técnica Nacional Ambiental to authorize or deny a public hearing for information and analysis concerning a specific project and its impact; this latter matter is further addressed in Article 56 of the Reglamento General sobre los Procedimientos de Evaluación de Impacto Ambiental, Decreto No. 31849 of 24 de mayo de 2004, which has also been challenged and under which, in responding to a request for a public hearing, Nombre3456 must—before deciding whether such a hearing is necessary—assess, from a technical standpoint, the circumstances involved in holding it. The challenged provision requires SETENA, if it decides not to hold the requested public hearing, to determine the mechanism through which it will receive comments. The petitioner considers that this provision violates the right to health and the protection and defense of nature because it does not establish clear parameters for determining whether the requested public hearing is advisable, but instead invokes an indeterminate legal concept (concepto jurídico indeterminado) that permits arbitrariness, insofar as SETENA makes the decision to hold the hearing restrictively and, as occurred in the processing of the Environmental Impact Study for PH Reventazón, denies citizens and communities the opportunity to defend effectively and promptly the right to a healthy and ecologically balanced environment (ambiente sano y ecológicamente equilibrado).
In light of the case law cited in the preceding Considerando, the Chamber rejects the petitioner’s constitutional objections, because it is not true, as she asserts, that Article 95 of the Ley de Biodiversidad, as implemented by Article 56 of its Reglamento, permits arbitrariness by the Secretaria Técnica Nacional Ambiental in authorizing or denying a public hearing by providing that such a hearing shall be held ‘whenever it considers it necessary.’ In the Chamber’s view, that phrase must not be understood outside its context. First, it follows from the challenged provisions themselves that SETENA—as the body responsible for conducting the environmental impact assessment (evaluación de impacto ambiental)—may justify a decision not to hold a requested public informational hearing concerning a project with environmental impacts only on the basis of objectively established criteria, namely: ‘following a technical assessment of the circumstances involved in its development, whether or not it is necessary to hold it’ (Art. 56 of Decreto Ejecutivo Nº 31849-MINAE-SALUD-MOPT-MAG-MEIC).
In addition to the objective parameter identified in Art. 56 of the cited decree, consisting of the requirement to conduct a technical assessment of the circumstances before declining to hold a public informational hearing, Nombre3456 must comply with the requirement imposed by Article 19 of the Ley Orgánica del Ambiente, which is Ley N°7554 of 04 de octubre de 1995, under which that body must issue a duly grounded and reasoned decision (Art. 19 Ley Orgánica del Ambiente, N° 7554 of 04 de octubre de 1995). Second, the challenged Article 95 of the Ley de Biodiversidad establishes that, if a request for a public informational hearing submitted by a natural or legal person is denied, Nombre3456 must ‘determine the mechanism through which it will receive comments,’ an option that clearly guarantees citizen participation in environmental matters in its two essential aspects, already identified in the case law partially transcribed in the preceding Considerando: the right to information concerning environmental projects, or projects that may harm natural resources and the environment, and the guarantee of effective participation in decision-making on such matters (In this regard, see judgment number 2001-10466).
Accordingly, an analysis of the challenged provisions of the Ley de Biodiversidad in relation to the extensive case law developed by this Chamber, the cited international provisions, and particularly the Ley Orgánica del Ambiente shows that the option afforded to Nombre3456 under Article 95 of the Ley de Biodiversidad not to hold the requested hearing does not, contrary to the petitioner’s assertion, in any way deprive private parties of the guarantee of citizen participation in environmental matters, which, it bears repeating, is a fundamental pillar of the right to a healthy and ecologically balanced environment enshrined in Article 50 of our Constitution. As the Procuraduría General de la República correctly explains in the report submitted to the Chamber: ‘It must not be overlooked that, even if no public hearing is held because the Secretaría Técnica Nacional Ambiental does not consider it necessary, persons may still access the administrative record (expediente administrativo) and the environmental impact study and make whatever statements they wish, whenever they wish, as we explained above; therefore, at no time would the inhabitants’ right to due process (debido proceso) be infringed to the point of suppression, nor would the democratic principle be contradicted.
Another relevant consideration is that the Secretaría Técnica Nacional Ambiental may not arbitrarily deny a public hearing; rather, its denial must be duly substantiated. This follows from the text of Article 56 of the Reglamento General sobre los Procedimientos de Evaluación de Impacto Ambiental, which states that Nombre3456 shall determine whether or not it is necessary to hold the hearing following a technical assessment of the circumstances involved in its development.’ V.- Conclusion. Based on the cited case-law passages transcribed above and the other considerations set forth in this judgment, the Chamber finds that Article 95 of the Ley de Biodiversidad and Article 86 of its Reglamento—insofar as they grant Nombre3456 the authority to grant or deny a request for a public hearing in an environmental matter—do not eliminate the guarantee of community participation (participación comunal) in environmental decision-making, nor do they jeopardize the guarantee of access to a healthy and ecologically balanced environment.
The mechanism established by the challenged provisions and the exercise thereof reflect a determination by SETENA that must be supported by sufficiently substantiated, objective, and consistent technical reasons directed toward fulfilling the public interest they pursue in protecting the environment (04781-2011). Thus, the expression ‘whenever it considers it necessary’ in Article 95 of the Ley de la Biodiversidad must be interpreted within the context of environmental laws and principles as referring to a situation in which technical and objective criteria prevail, on the basis of which the Secretaria Técnica Nacional Ambiental determines whether or not it is necessary to hold a public hearing; in such a case, it must ensure adequate citizen participation by implementing measures that guarantee access to the administrative record and the environmental impact study and provide channels at all times for any statements that persons deem pertinent.
As a corollary to the foregoing, the action must be dismissed, as is hereby ordered.(...)” In accordance with the foregoing, the issue to be resolved is whether the addendum was approved without a prior public hearing and, if so, whether that omission violated the right of the Matapalo community to participate in environmental decision-making.
VIII.The facts deemed proven show that, initially, Nombre3456 considered it necessary to conduct a public-hearing process (proceso de audiencias públicas) to ascertain the communities’ opinions and perceptions regarding the development of the SIEPAC Project. For those purposes, it asked the municipalities involved to recommend a suitable location for carrying out the activity, taking into account the linear nature of the project. As relevant here, the Municipalidad de Aguirre was consulted by official letter SG-752-2004-(PREIA)-SETENA-6, dated 30 de marzo de 2004 (pages 135 and 136 of SETENA’s administrative record (expediente administrativo), volume I), but did not respond to the opportunity afforded. By resolution No. 646-2004-SETENA, issued at 14 hours 45 minutes on 3 de mayo de 2004, the Secretaría Técnica Nacional del Ambiente ordered that the public hearings for the SIEPAC Electric Transmission Lines Project be held in Cañas, Esparza and Palmar Sur, and they were held on 9, 10 y 12 de junio de 2004, respectively.
That resolution was also communicated to the Municipalidad de Aguirre on cuatro de mayo de 2004 (pages 201 and 230 to 232 of SETENA’s administrative record). Finally, by resolution No. 848-2005-SETENA, the Environmental Impact Study (Estudio de Impacto Ambiental) and its Addendum were approved, and environmental viability (viabilidad ambiental) was granted for the SIEPAC Project (undisputed fact, pages 908 to 920 of SETENA’s administrative record, volume II). The route alignment (trazado de la ruta) authorized in that environmental assessment instrument (instrumento de evaluación ambiental) did not pass through the community of Matapalo de Aguirre. Subsequently, EPR submitted to Nombre3456 an Addendum to the Environmental Impact Study for the SIEPAC Costa Rica Transmission Line, Portalón Subsection, CR7 Section. This was done so that a determination could be made regarding the advisability of a route change in that subsection (as inferred from page 1007 of SETENA’s administrative record, volume II).
Article 2 of ordinary session No. 65-2007-SETENA authorized the route change in the alignment of line section CR-7, Portalón, Quepos subsection, as well as an addendum to the environmental viability originally approved. This was because the resulting environmental impact was considered less significant than that which would result from retaining the originally proposed alignment, since it avoided areas displaying clear geological instability and high environmental fragility in terms of biodiversity, such as wildlife refuges (pages 2121 to 2128 of the court record (expediente judicial)). For the approval of this addendum to the Environmental Viability of Section CR-7, Portalón Subsection, Nombre3456 did not convene public hearings (Nombre3456’s administrative record concerning the Addendum, testimony of Nombre114787). Nevertheless, the Court considers that this omission does not invalidate the decision contained in the addendum, for the following reasons.
As explained in the preceding Recitals (Considerandos), the decision whether or not to hold a public hearing rests with Nombre3456, which may dispense with one on the basis of objectively established criteria. In this specific case, the hearing was omitted when the addendum to the initially authorized environmental instrument was granted. In addition to the fact that the regulations in force at that time did not require such a hearing in order to authorize modifications to approved environmental impact studies, Nombre3456 did in fact conduct a prior technical assessment of the circumstances involved in its development, which, in our view, provides a basis for the decision not to hold the hearing. Indeed, by official letter DAP-156-2007, Nombre3456’s evaluators conducted an inspection of subsection CR7 to assess the proposed route change and issued a favorable recommendation in that regard (pages 1002 to 1008 of SETENA’s administrative record, volume II).
As relevant here, that report states that the alignment crosses only a small part of the community of Matapalo and acknowledges that some property owners in that area have repeatedly opposed the passage of the lines. It recommends approving the route change and including among the environmental commitments (compromisos ambientales) the requirements to keep Nombre3456 continuously informed of any modifications made as the final route is defined and to uphold the commitment to update the record with information concerning the acquisition of easements (servidumbres), particularly with respect to the Matapalo area. Accordingly, we find that the circumstances of the community of Matapalo were considered when the inspection preceding the granting of the addendum was conducted. It should also be noted that there is no evidence that residents of that area asked SETENA, either before or after the addendum, to hold a public hearing.
Furthermore, it must be borne in mind that a hearing is only one of the mechanisms for giving effect to the right to participate in decision-making concerning environmental projects. From this perspective, the Court considers that the community of Matapalo participated in the route change for the SIEPAC Project and that the current alignment of the transmission lines in Section CR-7, Portalón Subsection, was discussed among the residents of that area of Matapalo. Such participation is inferred from pages 8 to 14 of ICE’s administrative record and from the statements of property owners appearing on pages 202 to 211 of Nombre3456’s administrative record concerning the Addendum, and is confirmed by the testimony of Nombre114787 and Nombre142230. These witnesses further explained that, in determining the change to the route alignment for Section CR-7, Portalón Subsection, three alternatives were assessed for the Matapalo area: one suggested by ICE, another by the plaintiff group, and a third by several local residents.
The second and third alternatives were rejected because they could produce a greater number of adverse impacts on flora, fauna, soil and aquifer recharge areas (zonas de recarga acuífera), as well as affect a greater number of homes and housing developments (which is also established by pages 22 to 28 of ICE’s administrative record, the expert report of MSc Karen Rodríguez Ledezma, and the testimony of Nombre114787). In light of the foregoing, we find that neither the right of access to information concerning this project has been violated—and the public and private authorities involved have fulfilled their duty to provide sufficient information—nor has the right to public participation been violated, since the residents of Matapalo were able to express their criteria, opinions, viewpoints and objections, even to the extent of proposing alternative route alignments. Finally, we find that access to justice has not been impaired either, since they were even able to institute these proceedings.
In our judgment, that exchange of information and participation constituted a valid alternative mechanism that ensured the effective participation of Matapalo residents in the SIEPAC Project—allowing them even to submit alternative routes and discuss all possible alignments—and means that the absence of a public hearing did not violate the right to citizen participation (participación ciudadana). For the same reasons, Article 6 of the Reglamento para regular campos eléctricos y magnéticos en obras de transmisión de energía eléctrica was not violated. Although that provision states that Nombre3456 must hold a public hearing enabling persons who consider themselves affected by the construction of electric-power transmission facilities or works to be heard, we find that, because it is a regulatory provision (norma reglamentaria), it must be interpreted in accordance with statutory provisions and the constitutional case law issued on the matter.
Accordingly, we find, first, that a public hearing had already been held when the original environmental viability was authorized. Second, the fact that the addendum was not preceded by another hearing did not prevent the residents of Matapalo from exercising their right to participate in environmental decision-making, as explained above. For all the foregoing reasons, we find that the omission of the hearing does not constitute a material formality (formalidad sustancial) requiring the invalidation of the proceedings, since the community participated in resolving the environmental issue underlying the decision concerning the route change and had adequate access to the environmental information under discussion. Finally, it should be noted that the right to citizen participation in environmental matters remains in effect throughout the project’s implementation and execution, so that, whenever harm to environmental components is perceived, the residents of Matapalo may apply to the appropriate authorities for any corresponding relief.
By way of example, Article 15 of the Reglamento para regular campos eléctricos y magnéticos en obras de transmisión de energía eléctrica establishes the obligation of electricity-transmission public-service providers to inform community members about projects of this kind.
IX.Furthermore, defects related to the grounds and content of the addendum to the environmental viability approval (viabilidad ambiental) are alleged. Specifically, it is claimed that the change in the route alignment violates Article 11 of the Regulations Governing Electric and Magnetic Fields in Electric Power Transmission Works. That provision establishes that “(...) When determining routes for transmission lines and locations for substations, where several technically and economically feasible alternatives exist, the alternative that is most environmentally friendly must be selected. The transmission company must also demonstrate before the Ministry of Health or SETENA, as applicable, that the following aspects were taken into account in selecting the final route: a) The corresponding local or regional regulatory plan approved by SETENA, where one exists; b) The greatest possible distance from populated areas; c) The greatest possible use of existing highways and roads for locating the structures; d) The application of criteria to minimize the visual intrusion of the works into the landscape; e) The least possible impact on protected zones, forest reserves, and wildlife refuges.
(...)” However, a thorough examination of the challenged formal administrative action (conducta formal impugnada) refutes the alleged violation because, contrary to the claim, the addendum did substantially consider the matters referred to in the provision under discussion. With respect to subsection a), the existence of a local regulatory plan that should have been taken into account when authorizing the route change has not been established in these proceedings. Rather, based on the conclusions submitted by the special judicial representative of the Municipalidad de Aguirre, it would appear that no such land-use planning instrument has yet been approved. Moreover, the addendum submitted by EPR to Nombre3456 addresses the matters governed by the aforementioned provision, as shown by pages 124 to 185, 202 to 233, 243 to 265, 269 and 270, 288, 293 NIE123 300, 301, 305 to 311 of Nombre3456’s administrative record concerning the addendum.
Furthermore, the reasoning portion of the challenged formal administrative action and the field inspection conducted for such purposes show that the points listed in the provision were in fact considered. It states, for example, that “(...) iv. Furthermore, another argument by which the developer justifies the proposed change, and which was verified during the inspection, is the existence of two private wildlife refuges (Portalón and Transilvania), because the line’s original route affects those areas, with the potential environmental impacts that this would entail. The proposed route modification avoids passage through those areas because most of the route runs along existing roads, following the current electricity distribution line and the right-of-way (derecho de vía) of the Costanera Sur highway (photos 4 and 5). In addition, according to technical report ACOPAC-ORRAP-062-05 of the Área de Conservación Pacífico Central, which is attached to the document submitted by the developer, the route currently proposed does not affect the mangrove areas that form part of Refugio Portalón. v. As indicated supra, the new route passes through land that has already been disturbed, such as palm plantations, the national highway right-of-way, and the alignment of the existing distribution line (photos 4, 5 and 6).
The route crosses only a small section of the town of Matapalo. (...)” Based on those existing grounds, the addendum and the change in the route alignment of the lines and transmission system were authorized. Note that the operative portion (parte dispositiva) of the challenged act expressly states that the new route would have a lower environmental impact than maintaining the route originally proposed, because it avoids areas with evident geological instability and high environmental fragility in terms of biodiversity, such as wildlife refuges (pages 2121 to 2128 of the judicial record). This is also consistent with the expert opinion submitted by biologist Karen Rodríguez, according to which, in general, the potential positive or negative impacts were anticipated in the approved environmental impact study (estudio de impacto ambiental) (see, to that effect, pages 1647, 1649, 1651 and 1652 of the judicial record and her testimony).
Nombre142231, environmental compliance officer (regente ambiental) for the Proyecto SIEPAC, expressed a similar view, stating that both the Environmental Impact Study and its addendum included a series of mitigation measures (medidas de mitigación) for the project design phase, including maintaining the legally required distances or setbacks between the towers and springs (nacientes) or water intake wells. Socioeconomic matters relating to magnetic fields were also considered, as were measures to reduce the visual impact on the landscape. Nombre142230 also addressed the mitigation measures contemplated, including those to be adopted during the construction phase near populated areas, such as increasing the height of the towers and maintaining a minimum setback of 15 meters from homes. The environmental compliance officer even maintains that the recommendations made by the expert on that issue and concerning birds can feasibly be considered.
We therefore find that the matters specified in section 11 of the aforementioned regulations were indeed considered when the addendum was authorized and, moreover, constituted factual, technical, and legal circumstances that existed as taken into account when the act was issued (Article 133 of the Ley General de la Administración Pública). Furthermore, the content is lawful, consistent with its grounds, and proportionate to its purpose insofar as it protects the public interests involved. We reiterate that, according to the addendum itself, the environmental impact was considered lower than it would have been if the route originally proposed had been retained, because the new route avoids areas with evident geological instability and high environmental fragility in terms of biodiversity, such as wildlife refuges (pages 2121 to 2128 of the judicial record). Similarly, expert Rodríguez Ledezma states in her report, regarding the other route alternatives, that “(...) they may generate a greater number of negative impacts on flora, fauna, and soil because they are located on higher ground with greater forest cover (cobertura boscosa), and could even affect aquifer recharge areas.
Likewise, some homes and housing projects would be affected (...)” (page 1654 of the judicial record). It is not true, as alleged, that the route modification lacked technical support. From the record and the evidence presented, it may be concluded that the modification of the transmission-line route for Section CR-7, Portalón Subsection, was based on technical conditions and socio-environmental constraints, including unstable terrain, landslides, the existence of Private Wildlife Refuges (Portalón and Transilvania), and opposition from local residents (pages 22 to 28, 44 to 66, 80 to 82 of the ICE administrative record, EIA and addendum to the EIA approved by SETENA, and the testimony of Nombre114787 and Nombre142230). Finally, the plaintiff alleges that EPR did not obtain MOPT’s permit for the transmission line to cross the Costanera Sur. The plaintiff refers to official letter Placa27817, dated 13 de noviembre de 2006, signed by the Executive Director of the Unidad Ejecutora Costanera.
In this regard, the following should be noted. Under official letter CP-217-2007, dated 31 de mayo de 2007, through which Nombre3456 notified EPR of the approval of the route change for the line alignment in section CR-7, Portalón subsection, Quepos, MOPT’s approval for use of the Costanera Sur right-of-way along the section that would be affected by the route change was included among the environmental commitments (compromisos ambientales) (pages 80 to 82 of the ICE administrative record). As the petitioner states, in the cited official letter Placa27817, MOPT considered it inappropriate to authorize the proposed high-voltage power line within the Costanera Sur right-of-way; this was communicated to ICE by that agency’s Vice Minister in official letter DVOP-3389-2006, dated 27 de noviembre de 2006, which also indicates that additional options could be evaluated. First, the Court finds that MOPT’s authorization to use the right-of-way of the route approved in the addendum is a condition with which both ICE and EPR must comply before constructing and operating the towers and electric transmission system, because, as explained, it forms part of the commitments undertaken through the addendum.
Moreover, it has not been established that such authorization was obtained. EPR’s representative states that ICE may use the right-of-way because it consists of public-domain property (bienes demaniales) that may be used to pursue public purposes. The Court respects but does not share that argument. By public domain (demanio público), we mean “(...) the body of property subject to a special legal regime different from that governing private ownership which, in addition to belonging to or being administered by public legal entities, is dedicated or allocated to purposes of public utility, as manifested in the direct or indirect use that any person may make of it. (...)” (Judgment No. 3145, issued by the Sala Constitucional at 9 hours 27 minutes on 28 de junio de 1996). Indeed, the public domain comprises property that, by the legislature’s express will, has been specially designated to serve the community and the public interest (Article 264 of the Código Civil).
Such property does not belong individually to private persons, is intended for public use, and is subject to a special regime outside private commerce. The public domain provides special protection to the property comprising it. In this regard, its characteristics include being inalienable, not subject to acquisitive prescription, immune from attachment, and outside private commerce, meaning that it is not susceptible to private appropriation. A public entity may, however, grant permits or authorizations for use, as well as rights of exploitation to private parties through use concessions (concesiones de uso). From this perspective, the public-domain status of the right-of-way does not create, as claimed, a presumption that ICE has a right to use it. On the contrary, that public entity is also subject to the principle of legality (bloque de legalidad) and must, as required by the authorized addendum, obtain the corresponding authorizations from MOPT for its use.
Nevertheless, the Court finds that the absence of such authorization as of this date does not constitute a defect capable of invalidating the aforementioned addendum. On the one hand, the cited official letter Placa27817 is a technical report that does not entirely rule out the possibility of evaluating other options for locating the high-voltage power line within the Costanera Sur right-of-way. That possibility remains open, as indicated by the aforementioned official letter DVOP-3389-2006. On the other hand, it must be borne in mind that the aforementioned authorization was required as part of the environmental commitments, and compliance with it will therefore be assessed during the project’s environmental management phase (fase de gestión ambiental). In addition, we find that MOPT’s ultimate balancing of interests must take into account the nature of the infrastructure to be developed (towers and electric transmission system) and the fact that, under the established design, it will not be installed along the Costanera Sur corridor but will instead cross it transversely.
In light of all the foregoing, the Court is of the view that ICE must obtain the aforementioned authorization, but that its omission at this procedural stage cannot result in the absolute nullity (nulidad absoluta) of the addendum (Article 223 of the LGAP), and that compliance with this requirement must be verified during the environmental management phase (fase de gestión ambiental).
X.Regarding damage to biodiversity. The plaintiff claims that the modification of the route alignment causes damage to various components of biodiversity. As an initial matter, a distinction must be drawn between environmental damage (daño ambiental) and environmental impacts (impactos ambientales). An environmental impact is the effect that an activity, work, or project, or any of its actions and components, has on the environment or its constituent elements. It may be positive or negative, direct or indirect, cumulative or non-cumulative, reversible or irreversible, extensive or limited, among other characteristics. It differs from environmental damage insofar as the environmental impact is assessed through an ex ante process, so that prevention, mitigation, and compensation measures may be considered to reduce its effects on the environment. Environmental damage, in turn, is a negative environmental impact that was neither foreseen, controlled, nor planned for in an Environmental Impact Assessment (Evaluación de Impacto Ambiental) process (assessed ex ante), caused directly or indirectly by an activity, work, or project and affecting all or any component of the environment, for which no prevention, mitigation, or compensation measure was provided and which entails an alteration assessed as having high Environmental Impact Significance (Significancia de Impacto Ambiental, SIA).
According to the environmental impact study (estudio de impacto ambiental) and its addendum, implementation of the SIEPAC project causes impacts that have been duly addressed through mitigation and compensation measures. The various items of evidence submitted in the proceedings confirm this point. Let us examine them. With respect to flora, fauna, and forest, official letter ACOPAC-OSRAP-062-05, dated 7 de febrero de 2005, shows that the Subregión de Aguirre Parrita of the Área de Conservación Pacífico Central del Sistema Nacional del Áreas de Conservación (SINAC) issued a technical report concerning an inspection in the Pasito, Portalón, and Matapalo sector for the purpose of identifying suitable sites for the future placement of the electricity transmission towers. Insofar as relevant, it concluded that “(...) Based on what was observed during the first inspection of the property belonging to Nombre71147, it was determined that the placement of these towers will at no time affect the mangrove ecosystems or any other ecosystem present at the site. / During the second inspection, it was determined that the first and second towers require certain adjustments that would prevent them from affecting the mangrove ecosystems or other ecosystems present at the site, while the current location of the third tower poses no problem.
(...)” (folios 15 to 18 of Nombre3456’s administrative record corresponding to the Addendum). The record also contains official letter DAP-156-2007, which summarizes the results of the inspection conducted by Nombre3456’s evaluators in subsegment CR7 to assess the proposed route change, for which they issued a favorable recommendation that subsequently became a basis for the challenged act (folios 1002 to 1008 of SETENA’s administrative record, volume II). It states, for example, that the proposed route modification avoids crossing two private wildlife refuges and that the new route follows land that has already been impacted, such as palm plantations. The expert opinion provided both in writing and orally by Biologist Karen Rodríguez Ledezma is consistent with some of these observations. The expert states that, in the area of grasslands and soils, the transmission lines would not cause damage, but rather impacts that are duly addressed in the environmental impact study.
She also states that, in the area extending from Punto Chamo to Nube 3, the lines cross pastures, logging properties, and scrublands, and that this is therefore an already altered and exploited area where no large-scale negative impacts are observed that are not addressed in the environmental impact study through the corresponding mitigation measures. In general, she concludes that “(...) No negative impacts on flora and fauna are identified that did not exist before this project was undertaken, since deforestation is evident, nor is it believed that such impacts will arise after its construction. (...)” (folio 1664 of the judicial record). With respect to fauna, the expert recommends only the inclusion of a fully insulated structure serving as a perch to prevent the risk of birds being electrocuted. Lastly, the project’s environmental manager (regente ambiental), Nombre142231, gave extensive testimony explaining the impacts anticipated in the environmental impact study in connection with the design and installation of the transmission lines in the Portalón de Aguirre subsegment.
Thus, for example, with respect to the biota, she stated that various impacts involving habitat fragmentation (fraccionamiento de hábitats) and the loss of wildlife species due to the construction of new roads and the cutting of trees and vegetation had been anticipated, together with the corresponding mitigation measures. She concluded that the design of the segment at issue here complies with the prescribed environmental mitigation measures and that, if necessary, additional measures could even be implemented, including those identified by expert Rodríguez Ledezma. Regarding the mangroves, we again refer to the cited official letter ACOPAC-OSRAP-062-05, according to which “(...) Based on what was observed during the first inspection of the property belonging to Nombre71147, it was determined that the placement of these towers will at no time affect the mangrove ecosystems or any other ecosystem present at the site. / During the second inspection, it was determined that the first and second towers require certain adjustments that would prevent them from affecting the mangrove ecosystems or other ecosystems present at the site, while the current location of the third tower poses no problem.
(...)” (folios 15 to 18 of Nombre3456’s administrative record corresponding to the Addendum). The cited official letter DAP-156-2007 states that the route alignment does not affect the mangrove areas forming part of Refugio Portalón. Lastly, expert Rodríguez Ledezma states that the route of the transmission lines is a considerable distance from the mangrove and therefore poses no potential irreparable adverse effect on it, provided that a minimum distance of fifty meters from the mangrove is maintained, and that, in any event, the impacts in question would be addressed by the mitigation measures (folios 1648 and 1649 of the judicial record). In her testimony, she further states that there are, strictly speaking, no mangroves where the transmission lines pass. With respect to water resources (recurso hídrico), expert Rodríguez Ledezma notes that there are two springs (nacientes) in the Matapalo area, recognized by AyA, that are essential to the community’s drinking-water supply.
She states that “(...) It is known that construction may not take place near these springs in this specific area, and therefore a 200m setback must be maintained pursuant to the Ley de Aguas, a requirement known to and taken into account by ICE. (...)” (folio 1652 of the judicial record). In addition, through official letter SGG-2013-548, dated 3 de julio de 2013, the Subgerente General del Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados forwarded to the Dirección del Proyecto SIEPAC a copy of technical report SUB-G-AID-UEN-GA-2013-805, prepared by the Director de Cuencas Hidrográficas of that entity, and concluded that “(...) the proposed alignment identified as alternative 1 for the installation of the high-voltage lines passes approximately 170 meters from the developed spring (naciente captada) belonging to the ASADA de Matapalo. We are providing a summary sketch integrating the information from ICE and the location of the ASADA de Matapalo’s developed spring, with the approximate distances and a 200-meter protection buffer in accordance with the environmental legislation currently in force.
(...)” (folios 1962 to 1965 of the judicial record). Technical report SUB-G-AID-UEN-PyC-2013-824, prepared by the Director de la UEN Programación y Control, was also submitted; he concluded that “(...) I can confirm that the springs belonging to the ASADA de Matapalo de Aguirre will not be affected by the high-voltage lines that ICE will install for the SIEPAC project. (...)” (folios 1962, 1963, 1966 of the judicial record). Furthermore, through official letter SUB-G-AID-UEN-AP-2013-1517, dated 2 de julio de 2013, the Administración de Proyectos del AyA evaluated whether the springs in the locality of Matapalo could be affected by magnetic fields. In this regard, it determined that “(...) the fields induced by the high-voltage power lines are below the values permitted by the WHO and do not affect the drinking-water springs, it being understood that water is an element at ground potential and cannot be affected by the intensity or density of magnetic flux.
(...)” (folios 1967 to 1970 of the judicial record). Similarly, in official letter DIGH-UGH-OF-218-2013, dated 3 de setiembre de 2013, the Dirección de Investigación y Gestión Hídrica del Servicio Nacional de Aguas Subterráneas concluded that “(...) the SIEPAC Project is located partly within the protection zone established in Article 33 of the Ley Forestal; nevertheless, the development of the project is not expected to affect the springs, given the conditions stated above, provided that the project’s operation DOES NOT require the use, storage, or discharge of toxic substances. Likewise, if vegetation is cut intensively, this could temporarily affect the springs through evaporation; it is therefore requested that, insofar as possible, vegetation not be cut within the 100m protection radius surrounding each spring. (...)” (folios 2015 to 2021 of the judicial record). In addition, Engineer William Borge Quesada explained in his testimony why the transmission lines do not affect the water quality of the Matapalo springs.
He added that the construction phase does not require the use, storage, or discharge of toxic substances, but only the transportation of construction materials. This final point (the non-use of toxic waste) was also emphasized by witness Nombre142230. A joint assessment of the cited evidence allows the Court to conclude that implementation of the Proyecto SIEPAC Tramo CR-7, subtramo Portalón does not harm the water springs belonging to the ASADA de Matapalo de Aguirre or the quality of that resource. With respect to the landscape and scenic beauty of the Matapalo area, we must note the following. It is undeniable that implementation of a project such as SIEPAC will affect that element of biodiversity, specifically through the installation of the towers and transmission lines. Nevertheless, we find that these are, once again, impacts that were duly anticipated in the environmental impact study, as is apparent from the addendum itself.
In that regard, official letter DAP-156-2007 (the technical report prepared in connection with authorization of the addendum) had already indicated that ICE personnel were studying the possibility of using the same utility poles (as the distribution line) to minimize the visual impact (folio 1003 of SETENA’s administrative record, volume II). This was also confirmed by Environmental Manager Nombre142231, who spoke extensively about the mitigation measures adopted in this regard during both the design phase and the construction or implementation phase.
In essence, it stated that measures were established to mitigate the visual impact of the towers and power lines, such as aligning them parallel to other lines or poles (to consolidate impacts), placing the towers on midslope areas, using unequal-length legs, and painting them in colors consistent with the landscape to achieve a camouflage effect. The Court considers that these measures balance the visual impact that implementation of the project may have on the landscape. Ultimately, this is a project declared to be in the national interest, intended to address and satisfy a public interest, namely electricity needs. We find that, in this specific case, the development of this project was subjected to a technical and updated analysis of the environmental variables, and the impact on the landscape was duly considered. From this perspective, we find that the principle of sustainable development (desarrollo sostenible) is not violated because the project is framed within the protection of a general interest, taking economic and social aspects into account (expressly addressed in the addendum) while respecting environmental balance, so that it may be preserved for present and future generations.
Thus, the addendum to the environmental approval (viabilidad ambiental) incorporated the variables of economic development, social justice, and environmental preservation. In addition, if the implementation or operation of the project causes harm not covered by mitigation measures, or if such measures are insufficient, avenues exist through which a claim may be brought, including during the environmental management (gestión ambiental) phase. Ultimately, the evidence submitted in the proceedings supports the conclusion that neither the challenged formal act nor, in general, the implementation of the SIEPAC project in section CR-07, Portalón Subsection, causes harm to biodiversity, and that the impacts it will generate on biodiversity were duly anticipated in the environmental impact study (estudio de impacto ambiental) and its addendum.
XII.On harm to the health of the population of Matapalo. It is also claimed that the transmission lines will harm the health of the residents of Matapalo due to the effect of electromagnetic waves. This matter is regulated by Decreto Ejecutivo No. 29296-SALUD-MINAE, Reglamento para regular campos eléctricos y magnéticos en obras de transmisión de energía eléctrica. The purpose of that regulation is to govern the permissible density levels of electric and magnetic fields induced by electric-power transmission facilities, as a preventive public-health measure, as well as the environmental conditions to be considered during the planning, design, construction, maintenance, and operation stages of such facilities. Article 4 designates the Ministerio de Salud, acting through the Dirección de Protección al Ambiente Humano, as the authority competent to apply these provisions; it must supervise and monitor compliance with them and with any technical standard established concerning the radius of protection for human health.
Section 9 provides that transmission works whose magnetic-field magnitude exceeds 15 micro Teslas ( equivalent to 150 milli Gauss ) at the edge of the easement (servidumbre) may not be designed or operated where human beings are permanently exposed, except for values previously established by the Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia. The corresponding measurement must be taken at a height of one meter and under normal operating conditions. The regulation also imposes a series of restrictions and obligations upon electric-power transmission service providers. In this case, according to the record, the transmission lines at issue are 230 KW lines, a voltage that, according to the documentary evidence submitted in these proceedings, falls within the limits permitted by the aforementioned regulation. Indeed, official letters UN-092-2010, dated 12 de marzo de 2010, and DPAH-UASSAH-600-2013, dated 3 de setiembre de 2013, the latter issued by the Unidad de Administración de Servicio de Salud en Ambiente Humano of the Dirección de Protección al Ambiente Humano of the Ministerio de Salud, state that the electric-power transmission works of the SIEPAC Project comply with the permissible limits established in Articles 8 and 9 of the aforementioned Reglamento (folio 68 of the ICE administrative record, 1956 of the judicial record).
According to the evidence assessed, electromagnetic fields are a combination of electric and magnetic waves that travel simultaneously and propagate at the speed of light (folio 1967 of the judicial record). Ionizing radiation (radiaciones ionizantes) has a wavelength greater than that of visible light, whereas non-ionizing radiation (radiaciones no ionizantes) has a wavelength shorter than that of visible light. On this point, Engineer María Cordero Espinoza explained, in essence, that ionizing radiation “is located to the right of visible light, interacts with matter, and it has been established that this interaction harms human beings,” whereas non-ionizing radiation “is located to the left of visible light and lacks the capacity to interact with matter or cause harm.” She stated that the electromagnetic fields associated with transmission lines are classified as non-ionizing radiation and that, based on the epidemiological studies conducted to date by the Organización Mundial de la Salud, it has not been scientifically established that they pose a risk to human health.
The Administración de Proyectos del AyA reached a similar conclusion in official letter SUB-G-AID-UEN-AP-2013-1517, dated 2 de julio de este año, when assessing the behavior of electromagnetic fields generated by high-voltage currents passing through the SIEPAC Project’s lines above the drinking-water springs (nacientes) in the community of Matapalo. It agrees with Nombre142232. that those electric transmission lines generate non-ionizing radiation. It adds that, according to the studies conducted, the principal biological effect of this type of radiation is “(...) heating; depending on its intensity, it induces small electrical current (sic) (sic) in tissues and does not cause harm. (...)”. It concludes, as relevant here, that “(...) the water contained in the spring and conveyed through pipes to homes is not capable (sic) of carrying the electromagnetic field generated by the high-voltage cables located above the spring. /Harm to human beings could occur only if they were within the area affected by the electromagnetic field; accordingly, the WHO established the maximum permissible parameters, which are presented in Table No. 1 of this document, and, when compared with the measurement data supplied by ICE, it can be observed that the exposure values are below the ranges established in that table, which are those accepted by the Organización Mundial de la Salud (OMS) (...)” (folios 1967 to 1970 of the judicial record).
Based on the evidence assessed, the Court concludes that, under the current state of affairs, there is no evidence, indication, proof, or scientific mechanism from which it could be inferred that electromagnetic fields associated with transmission lines interact with biological material in a manner that places it at risk. Accordingly, it is likewise impossible to conclude that they harm the health of the population. On the contrary, for the time being, research supports the conclusion that they are not harmful. It must nevertheless be emphasized that, as Ms. Cordero correctly stated, this information and knowledge remain subject to studies and procedures intended to uncover new evidence that could lead to different conclusions. Indeed, Article 10 of the aforementioned regulation states that the Ministerio de Salud, together with the Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos, shall propose amendments to the limits established in that regulation for electric and magnetic fields when scientific research demonstrates that they are harmful to health and international parameters have changed; according to Engineer Cordero’s testimony, this has not occurred, and the regulated limits remain in force.
The same professional further stated that, although no complaints have been filed from the Matapalo area, measurements of those fields may readily be taken whenever required. In light of the foregoing, the Court finds that, based on the evidence presented and the research conducted to date by the OMS, it is impossible to conclude that implementation of the SIEPAC Project, Section CR-7, Portalón subsection, causes harm to the health of the residents of Matapalo. Although the claimant group alleges a violation of the principle of non-regression (principio de no regresión), on the ground that the regulatory provision established lower limits than those previously permitted by the Sala Constitucional, that claim cannot be entertained because the regulatory provision currently establishing the permissible limits has not been challenged. The fact remains that this provision is in force and, as explained, has been complied with by the defendants.
Nor can the alleged violation of the Precautionary Principle (Principio Precautorio) be accepted. According to the evidence presented, the scientific research conducted supports the conclusion that, to date, non-ionizing radiation—including radiation associated with electric transmission lines such as those at issue here—does not harm human health or the environment. Furthermore, in application of the Preventive Principle (Principio Preventivo), we reiterate that Article 10 of the aforementioned regulation clearly establishes the State’s duty to propose amendments to the limits for electric and magnetic fields when scientific research demonstrates that they are harmful to health and international parameters have changed. Similarly, section 15 of that regulatory provision states that, at least every six months, providers of this type of service must fully inform all interested parties of the most relevant international scientific research and pronouncements concerning electric and magnetic fields and their relationship to human health, specifying that any available technological or communication medium shall be used to ensure that the information reaches those affected. Accordingly, the claim is unfounded.
XIII.On the imposition of limitations upon the right to property. This matter was addressed by the claimant during the single hearing (audiencia única). In general terms, it was claimed that implementing the modification to the route of Section CR-7, Portalón Subsection, of the SIEPAC Project imposed limitations upon property. The following must be noted in this regard. In principle, the imposition of limitations upon the right to property—such as easements—or even expropriation are powers lawfully granted to ICE when carrying out this type of public-interest project, provided that they are exercised in accordance with the requirements established by the legal system (ordenamiento jurídico) in each case. As established at the single hearing, the subject matter of these proceedings does not include review of ICE’s exercise of its expropriation authority, which prevents the Court from considering any claim in that regard. Moreover, the claimant does not identify the cases in which these powers were allegedly exercised arbitrarily or explain the grounds for its assertions, much less specify the cases in which the limitations imposed were arbitrary, unlawful, or effectively deprived owners of their right to property. Accordingly, we find that the claim cannot be entertained and must be so declared.
XIV.Conclusion. For all the reasons set forth in the preceding recitals (considerandos), the Court finds that the challenged formal act—namely, Article 2 of ordinary session No. 65-2007-SETENA, held on 30 de mayo de 2007, by which the Comisión Plenaria of Nombre3456 approved the route change for the line in Section CR-7, Portalón subsection, Quepos, of the SIEPAC Project—is substantively consistent with the legal system. Accordingly, that route modification does have valid environmental approval (viabilidad ambiental), and no action by the defendants was unlawful or arbitrary. This is because the challenged formal act complied with both the applicable body of law (bloque de legalidad) and the rules of science and technical practice. Furthermore, it has not been shown that modifying the route in the aforementioned section causes harm to the biodiversity of the Matapalo area or to the health of its residents.
The anticipated impacts were, in turn, duly identified, and the corresponding mitigation and compensation measures were adopted. Moreover, the decision to modify the route was based primarily on technical and socio-environmental grounds. Accordingly, there is no lawful basis for this Court to order implementation of the project along the route originally planned, since, as demonstrated, that route was neither technically nor environmentally feasible. Nor was it found that the claimant’s rights had been infringed during the route-modification process.
XV.Regarding the defenses (excepciones). Both ICE and EPR raised the defenses of lack of passive standing (falta de legitimación pasiva) and lack of a right of action (falta de derecho), the latter also raised by the State. The defense of lack of passive standing must be rejected. The plaintiffs challenge the legality of material actions (actuaciones materiales) by ICE and EPR and, to that extent, the requirement established in Article 12 of the CPCA is satisfied. Nevertheless, the defense of lack of a right of action raised by all defendants must be sustained. This is because, in accordance with the foregoing Considerandos, the challenged formal conduct substantially conforms to the legal system, and it must be so declared. This entails dismissal of the complaint in its entirety.
XVI.Regarding the precautionary measure (medida cautelar). For the purpose of protecting the subject matter of the proceeding, these judges consider that the precautionary measure ordered at the single hearing (audiencia única) through Resolution No. 125-2013-VI must remain in effect until this decision becomes final.
XVII.Regarding costs (costas). Section 193 of the CPCA provides that procedural costs and attorneys’ fees (costas procesales y personales) constitute a burden imposed upon the unsuccessful party solely by virtue of having lost. Exemption from this award is warranted only when, in the Court’s judgment, there was sufficient reason to litigate or when judgment is entered on the basis of evidence whose existence was unknown to the opposing party. In this case, we find that there was sufficient reason to litigate, insofar as the plaintiff group brought the action in pursuit of diffuse interests (intereses difusos), such as the environment and health, and because the matter is technically complex.
POR TANTO
The defense of lack of passive standing raised by ICE is rejected. The defense of lack of a right of action raised by the defendants is sustained. The complaint is dismissed in its entirety. The precautionary measure ordered through Resolution No. 125-2013-VI, dated 14 de octubre de 2013, shall remain in effect until this judgment becomes final. This matter is resolved without a specific award of costs.
Cynthia Abarca Gómez José Roberto Garita Navarro Christian Hess Araya MATTER: PRIORITY PROCEEDING (PROCESO DE TRÁMITE PREFERENTE) PLAINTIFFS: ASADA DE MATAPALO DE AGUIRRE, GRUPO UNIDO POR EL DESARROLLO URBANO, TURÍSTICO SOCIAL DE SAVEGRE (GUPEDUTSS) DEFENDANTS: INSTITUTO COSTARRICENSE DE ELECTRICIDAD, THE STATE, EMPRESA PROPIETARIA DE LA RED S.A.
ACTIVE INTERVENOR (COADYUVANTE ACTIVO): MUNICIPALIDAD DE AGUIRRE
Tribunal Contencioso Administrativo, Central 2545-00-03 Fax 2545-00-33 Correo Electrónico ...01 ________________________________________________________________________ ASUNTO: PROCESO DE TRÁMITE PREFERENTE ACTOR: GRUPO UNIDO POR EL DESARROLLO URBANO, TURÍSTICO SOCIAL DE SAVEGRE (GUPEDUTSS) DEMANDADOS: INSTITUTO COSTARRICENSE DE ELECTRICIDAD, EL ESTADO, EMPRESA PROPIETARIA DE LA RED S.A.
COADYUVANTE ACTIVO: MUNICIPALIDAD DE AGUIRRE No. 133-2013-VI TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO Y CIVIL DE HACIENDA. SECCIÓN SEXTA. Segundo Circuito Judicial de San José. Goicoechea, a las diez horas del cuatro de noviembre del dos mil trece.
Proceso de conocimiento declarado de trámite preferente interpuesto por el GRUPO UNIDO POR EL DESARROLLO URBANO, TURÍSTICO SOCIAL DE SAVEGRE (en adelante GUPEDUTSS), entidad sin personalidad jurídica representada por su apoderado especial judicial Gerardo Jesús Zúñiga Esquivel, cédula de identidad CED82227 contra el INSTITUTO COSTARRICENSE DE ELECTRICIDAD (en adelante ICE), representado por su apoderada especial judicial Ana María Bolaños Calderón, soltera, cédula de identidad CED30335 y vecina de San Joaquín de Flores, el ESTADO representado por la procuradora María del Rosario León Yanarella, cédula de identidad CED687 y vecina de Nombre37415 y la EMPRESA PROPIETARIA DE LA RED S.A. (en adelante EPR), representada por su apoderado especial judicial Claudio Zeledón Rovira, casado, cédula de identidad CED31733 y vecino de San José. Participa como coadyuvante activo la MUNICIPALIDAD DE AGUIRRE, representada por su apoderado especial judicial Nombre142229 , soltero y cédula de identidad CED111796. Intervienen, también, en el proceso los Licenciados José Miguel Guzmán Gutiérrez y Jorge Roberto Calderón Arias, en su carácter de apoderados especiales judiciales del ICE y la EPR, respectivamente. Todas las personas físicas son abogados.
RESULTANDO
CONSIDERANDO
I.Hechos probados. De importancia para lo que se resuelve, se tiene por demostrado lo siguiente:
II.Hechos no probados. Determinantes para la resolución del presente proceso, se tienen por indemostrados los siguientes: 1) Que el Ministerio de Obras Públicas hubiese otorgado el visto bueno para el uso del derecho de vía de la Costanera Sur a que se hace referencia la adenda al estudio de impacto ambiental autorizada por Nombre3456 para el Proyecto SIEPAC (no hay elementos suficientes que permitan arribar a esa conclusión). 2) Que al momento en se autorizó la adenda al estudio de impacto ambiental autorizada por Nombre3456 para el Proyecto SIEPAC se hubiese aprobado un Plan Regulador en el cantón de Aguirre ( hay ayuno de prueba) 3) Que los vecinos de Matapalo, el grupo accionante o la Municipalidad de Aguirre hubiesen solicitado a Nombre3456 la realización de una audiencia pública para discutir la adenda al estudio de impacto ambiental autorizada por Nombre3456 para el Proyecto SIEPAC (hay ayuno de prueba).
III .- Objeto del proceso. De las pretensiones y alegatos de las partes, estima el Tribunal que el presente proceso versa, en lo medular, sobre el examen de legalidad del artículo 2 de la sesión ordinaria No. 65-2007-SETENA, celebrada el 30 de mayo de 2007, mediante el cual la Comisión Plenaria de la Secretaría Técnica del Ambiente autorizó del cambio de ruta en el trazado de la línea del Tramo CR-7, Subtramo Portalón y una Adenda a la viabilidad ambiental inicialmente concedida. La parte actora estima que esa adenda es inválida e ineficaz. Específicamente, reclama que fue adoptada sin que se convocara a una audiencia pública, cuestiona que ya haya fenecido su vigencia, que la modificación al trazado de la ruta es contraria a parámetros normativos y carece de sustento técnico, además de que no cuenta con los permisos del Ministerio de Obras Públicas y Transportes (en adelante MOPT) requeridos.
Acusa, también, que la modificación aprobada genera daños a los ecosistemas (recurso hídrico, flora, fauna, bosques, manglares, humedales), a la belleza escénica y paisaje de Nombre141207 . Además, afirma, produce daños a la salud de los habitantes de esa comunidad e impone limitaciones al derecho de propiedad. Por todos esos motivos pide que se declare la invalidez de la conducta formal impugnada y se declare la inexistencia de viabilidad ambiental para la modificación de la ruta Portalón del tramo homogéneo CR-07 del Proyecto SIEPAC. Como consecuencia de lo anterior, pide que se ordene a las Administraciones accionadas la suspensión de todo trabajo y colocación de las líneas en la ruta modificada para que la construcción y ejecución del Proyecto se efectúe en la ruta originalmente pactada y para la cual existe la respectiva viabilidad ambiental, a saber, la resolución No. 848-2005-SETENA.
Dadas las diversas manifestaciones que en abono a las posiciones en controversia aportan las partes litigantes, para lo que se considera un mejor orden, en los siguientes apartes se abordará cada uno de los ejes temáticos que en sus agravios plantea la entidad demandante así como las argumentaciones de los accionados y el coadyuvante activo, a fin de evitar reiteraciones innecesarias, con el debido análisis, claro está, de todo lo argüido.
IV.Delimitación inicial. Es necesario resaltar que, conforme lo expuesto supra, en este proceso se cuestiona únicamente la legalidad de lo acordado en el artículo 2 de la sesión ordinaria No. 65-2007-SETENA, mediante el cual, en lo fundamental, la Nombre3456 autorizó el cambio de ruta en el trazado de la línea del Tramo CR-7, Subtramo Portalón y una adenda a la viabilidad ambiental ya concedida. Lo anterior es importante toda vez que durante sus conclusiones, el apoderado especial judicial de la parte actora endilgó una serie de vicios a la resolución No. 848-2005-SETENA, mediante la cual se aprobó la viabilidad ambiental general del proyecto SIEPAC, la que, como bien afirma la representante estatal, no forma parte de la conducta objeto de esta litis. Específicamente, manifestó que la referida resolución rompe el principio de soberanía del Estado en material ambiental y el de no regresión, ya que durante el proceso de su aprobación no se presentó el formulario de evaluación preliminar y mediante resolución No. 55-2003-SETENA (preparatoria y previa de la resolución No. 848-2005-SETENA) se eliminaron algunos términos de referencia (que forman parte de los mínimos y generales establecidos en la resolución No. 982-02-SETENA) porque el Banco Interamericano de Desarrollo dio otros términos a nivel de Centroamérica.
Al respecto, hay que señalar que tales vicios no pueden ser abordados en el examen de legalidad de esta causa por dos razones fundamentales. Primero, porque conforme a la pretensión que se fijó durante la audiencia única, la única conducta formal que se impugna es el artículo 2 de la sesión ordinaria No. 65-2007-SETENA citada, esto es, la adenda a la viabilidad ambiental para el cambio de la ruta; sin que se cuestionara o se pidiera la nulidad de la resolución No. 848-2005-SETENA. Nótese, incluso, que otra de las pretensiones va dirigida a la suspensión de todo trabajo y colocación de las líneas en la ruta modificada para que la construcción y ejecución del Proyecto se efectúe en la ruta originalmente pactada y para la cual existe la respectiva viabilidad ambiental, precisamente, la resolución No. 848-2005-SETENA, que ahora se ataca en las conclusiones. Por otra parte, se trata de argumentos novedosos, que la parte no planteó durante el proceso sino hasta las conclusiones, lo que evidentemente lesiona también el derecho de defensa de los accionados.
Las anteriores razones impiden a este Tribunal conocer de la legalidad de la resolución No. 848-2005-SETENA, siendo que ese examen se limitará, según se expuso, al artículo 2 de la sesión ordinaria No. 65-2007-SETENA y al cual se ingresa de seguido.
V.Sobre la pretensión anulatoria. En este punto, hay que indicar que la EPR presentó a Nombre3456 una Adenda al Estudio de Impacto Ambiental de la Línea de Transmisión SIEPAC Costa Rica, Subtramo Portalón, Tramo CR7. Lo anterior con el fin de que se pronunciaran sobre la conveniencia de un cambio de ruta en ese subtramo. Esa solicitud fue conocida y en el artículo 2 de la sesión ordinaria No. 65-2007-SETENA, celebrada el 30 de mayo de 2007, la Comisión Plenaria de la Nombre3456 aprobó el cambio de ruta y otorgó la Adenda solicitada. Mediante oficio CP-217-2007, de 31 de mayo de 2007, la Nombre3456 comunicó a la EPR la aprobación del cambio de ruta en el trazado de la línea del tramo CR-7, subtramo Portalón, Quepos, incluyendo como parte de los compromisos ambientales el visto bueno del MOPT para el uso del derecho de vía de la Costanera Sur correspondiente al tramo que sería afectado por el cambio de ruta e informar constantemente a esa Secretaría cualquier otra modificación que se dé conforme se vaya definiendo la ruta final y mantener el compromiso de actualizar en el expediente la adquisición de servidumbres, especialmente en lo concerniente a la zona de Matapalo.
De esta forma, el trazado de la línea de transmisión que aprobó Nombre3456 para el Tramo CR-7, Subtramo Portalón se inicia con el PI (punto de inflexión) Mar 2 ubicado un kilómetro al norte de la carretera costanera sur (ruta 34) cerca del Río Savegre. De ese punto parte con dirección prácticamente sur franco hasta el PI Aceite 3 que se localiza inmediatamente al sureste del PI Costa 1, el cual se ubica igualmente al lado de la costanera, pero del lado sur del poblado de Pasito. A partir de este PI se sigue en dirección sureste al lado sur de la carretera costanera. Posteriormente se siguen otros puntos de inflexión hasta el poblado de Matapalo, de ahí atraviesa algunas fincas hasta el PI Dengue 1 a partir del cual la línea continúa con rumbo NW hasta retomar nuevamente el paso original. El tramo tiene una longitud de 11,83 KM y una servidumbre de 30 metros (folios 309 al 311 del expediente administrativo de Nombre3456 correspondiente a la Adenda, 80 al 82 del expediente administrativo del ICE y mapa visible a folio 2136 del expediente judicial).
El primer vicio en que la parte actora funda su pretensión anulatoria tiene que ver con el elemento procedimiento. Se reclama que la Adenda rompió la tramitación de un estudio de impacto ambiental y modificó el trazo original por otro, saliéndose completamente del corredor ambiental inicialmente determinado. Lleva razón el grupo accionante en cuanto a que el cambio aprobado se aparta del corredor ambiental que se había establecido en la resolución No. 848-2005-SETENA. No obstante, el Tribunal no encuentra ningún vicio de ilegalidad en ello. Hay que tener presente que el Proyecto SIEPAC consiste, en lo medular, en la creación de un mercado eléctrico regional mediante la construcción de torres para instalar líneas de transmisión de electricidad de 230 kw, así como subestaciones eléctricas a lo largo de Centroamérica. Tomando la cuenta la naturaleza del proyecto, es pausible que su ejecución requiera de ajustes, algunos de ellos a fin de proteger el medio ambiente.
Así lo preveía el artículo 34 del Decreto Ejecutivo No. 31849-MINAE-MOPT-MEIC, Reglamento General sobre los Procedimientos de Evaluación de Impacto Ambiental, vigente a la fecha en que se solicitó la adenda. Dicha norma establecía: "(...) Ajustes al diseño de la actividad, obra o proyecto en función de consideraciones ambientales. La elaboración del Estudio de Impacto Ambiental, y en particular la identificación de áreas ambientalmente frágiles dentro del área del proyecto y de influencia, así como los resultados mismos del proceso de interacción con las comunidades cercanas al área de la actividad, obra o proyecto, deberán permitir la realización de ajustes al diseño. A fin de lograr su mejor y más efectiva inserción en el ambiente, dentro de un marco de equilibrio ecológico. Todos estos ajustes deberán ser registrados y resumidos en el EsIA en el análisis de las alternativas de selección de sitio y diseño.(...).".
Como se verá posteriormente, en este caso, la modificación de la ruta lo fue, entre otros, porque era menor el impacto ambiental que se generaría, comparado con la situación de mantener el trazado originalmente planteado, al evitar zonas con evidentes condiciones de inestabilidad geológica y con alta fragilidad ambiental, respecto de la biodiversidad como son refugios de vida silvestre (folios 2121 a 2128 del expediente judicial ). Ahora, precisamente porque el nuevo trazado se apartaba del corredor biológico establecido en la viabilidad ambiental aprobada originalmente es que se solicita y se aprueba la correspondiente adenda. Así lo declararon Nombre142231 , regente ambiental del proyecto y el Ingeniero Nombre114787 . En ese tanto, el Tribunal no encuentra ninguna irregularidad en lo actuado. Por otra parte, se acusa que el haber realizado una adenda eliminó otros pasos que deberían cumplirse si se hubiera solicitado una nueva evaluación ambiental.
Reitera el actor, nuevamente, que no se presentó el formulario de evaluación preliminar ni los términos de referencia. Al respecto, debe insistirse que no estamos frente a un nuevo proyecto sino ante la modificación de un trazado o ruta en las líneas de transmisión que ya había sido aprobado en la viabilidad ambiental aprobada en la resolución No. 848-2005-SETENA. Por ende, lo correspondiente era, como sucedió, autorizar la correspondiente adenda al instrumento principal. Hay que señalar que la normativa vigente al momento en que se solicitó la adenda (finales del 2006) no establecía un procedimiento específico para conocer y resolver este tipo de ajustes. Lo que existía era un acuerdo de la Comisión Plenaria de la SETENA, aprobado en en el artículo 29 de la sesión ordinaria No. 006-2006-SETENA, de 24 de enero de 2006, mediante el cual se regulaba un procedimiento para el control y seguimiento ambiental de los proyectos.
En lo que interesa, el artículo décimo cuarto señala los requisitos que deben observarse para solicitar modificaciones sobre proyectos, obras o actividades que ya tengan viabilidad o licencia ambiental. La norma no refiere a la obligación de presentar, nuevamente, el formulario de evaluación preliminar ni los términos de referencia. Únicamente establecía que se debía aportar una comparación entre las obras originalmente aprobadas y las características de las modificaciones planteadas, así como el análisis de los posibles impactos ambientales que se generen. Se indica, además, la posibilidad de que se efectúe una inspección de verificación o, en caso de que se amerite, se solicite información complementaria. Incluso, la norma establece la posibilidad de que la modificación planteada requiriere de un nuevo instrumento de evaluación y de la apertura de un nuevo expediente. En el caso concreto, esta posibilidad no fue ejercida por la Comisión Plenaria de SETENA, por lo cual el Tribunal debe asumir que no era necesario un nuevo instrumento de evaluación ambiental.
Nótese que los requisitos exigidos para la modificación fueron cumplidos, según se desprende a partir del folio 1007 del expediente administrativo de SETENA, tomo II. Incluso, se efectuó la inspección de verificación, según consta en el oficio DAP-156-2007, otorgándose una recomendación positiva para la modificación de la ruta seleccionada (folios 1002 a 1008 del expediente administrativo de SETENA, tomo II). Así las cosas, la norma en cuestión no exigía que se presentara, nuevamente, el formulario de evaluación preliminar ni los términos de referencia, lo que dice de la improcedencia del reclamo formulado. Por demás, estimamos que éstas son condiciones que se justificarían en la aprobación primaria de la viabilidad ambiental mas, en principio, no frente a modificaciones o adendas a ese instrumento. Por ende, tampoco encontramos ninguna actuación ilegítima o arbitraria de Nombre3456 o de la EPR en este punto.
Se acusa, también, que el Decreto Ejecutivo No. 31849 citado, establecía un plazo de dos años de vigencia de la viabilidad ambiental y que, si la adenda fue aprobada en mayo del 2007 y el proyecto se empezó a ejecutar en setiembre del 2009, es claro que ese plazo caducó y no existe ninguna solicitud de convalidación o prórroga. Al respecto, debemos señalar que, en efecto, el artículo 46 del Decreto Ejecutivo No. 31849 ya citado y vigente al momento de los hechos, establecía que "(...) La viabilidad (licencia) ambiental, una vez otorgada tendrá una validez máxima de dos años de previo al inicio de actividades de la actividad, obra o proyecto. En caso de que, en ese plazo, no se inicien las actividades, el desarrollador deberá requerir, de previo al vencimiento, una prórroga de su vigencia ante la SETENA, conforme con el procedimiento que se establecerá en el Manual de EIA. (Así reformado el inciso anterior por el artículo 7° del Decreto Ejecutivo N° 32734 del 09 de agosto de 2005). 2.
Las actividades, obras o proyectos que se encuentren en operación, y cuenten con EIA aprobado estarán sujetos, conforme a lo que establece la Ley Orgánica del Ambiente y el presente reglamento, a un proceso de control y seguimiento ambiental en los términos establecidos en el presente reglamento. (...)". Debe tenerse presente que estamos frente a un proyecto en el que participan tanto el ICE como la EPR, cada uno con competencias específicas. Así por ejemplo, el ICE se encarga del trazado y diseño de la ruta en la que se ejecutará el proyecto así como lo relativo a servidumbres y expropiaciones que se requieran. En el presente asunto, estimamos que la vigencia de la adenda a la viabilidad ambiental que aquí se cuestiona no ha fenecido toda vez que, han habido actuaciones preparatorias (cuya ejecución requerían de la aprobación de la viabilidad ambiental) mediante las cuales tanto el ICE como la EPR ha ejecutado aspectos referentes al diseño e implementación del proyecto.
Así por ejemplo, de folios 8 al 14 del expediente administrativo del ICE constan distintas comunicaciones entre el ICE y el propio grupo accionante, que datan de octubre y noviembre del 2007, así como de enero del 2008, que refieren a distintas reuniones en las que se valoró la posibilidad de implementar otras rutas alternas de trazado de tendido eléctrico y la necesidad de elaborar estudios técnicos al efecto. En rigor, lo que no ha iniciado es la fase constructiva del proyecto debido, entre otros aspectos, a la decisión adoptada, provisionalmente, por el Tribunal de Apelaciones de lo Contencioso Administrativo, en la fase de medida cautelar. Tan se han venido ejecutado las fases preliminares del proyecto que la tutela cautelar inicialmente concedida autorizó al ICE a recurrir a las vías legalmente establecidas en su Ley de Adquisiciones, Expropiaciones y Servidumbres, a efectos de ingresar a las propiedades a realizar los estudios de campo necesarios. Por lo expuesto, estimamos que lo alegado es improcedente y así debe declararse.
VI.Se cuestiona también que la adenda a la viabilidad ambiental se hubiese aprobado sin que se realizara una audiencia pública para que los habitantes de la comunidad de Matapalo, como posibles afectados por el proyecto, se manifestaran al respecto. Estima el grupo accionante que dicha audiencia es un requerimiento legal que exige el otorgamiento de la viabilidad ambiental. Refiere al artículo 6 del Reglamento para Regular Campos Eléctricos y Magnéticos en Obras de Transmisión Eléctrica. En ese sentido, cabe señalar que, como derivación del principio democrático que contemplan los artículos primero y noveno de nuestra Constitución Política, se tiene el reconocimiento del derecho de los ciudadanos a participar y contribuir al manejo de los asuntos públicos. En ese tanto, las entidades públicas deben, en la medida de lo posible, promover y fomentar la participación ciudadana en la toma de decisiones.
De lo anterior no escapa la materia ambiental. El artículo 50 de nuestra Carta Magna establece que "(...) El Estado procurará bienestar a todos los habitantes del país, organizando y estimulando la producción y el más adecuado reparto de la riqueza. Toda persona tiene derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado. Por ello, esta legitimada para denunciar los actos que infrinjan ese derecho y para reclamar la reparación del daño causado. El Estado garantizará, defenderá y preservará ese derecho. La Ley determinará las responsabilidades correspondientes.(...)". Se trata de un derecho perteneciente a la categoría de los derechos fundamentales de tercera generación o derechos de la solidaridad, los cuales se distinguen porque se ostentan, no solo frente al Estado o los particulares, sino que son exigibles a la sociedad en su conjunto; ya que cada uno de sus componentes puede y debe dedicar una parte de su esfera de libertad hacia la protección de intereses comunes a todas las personas.
Para garantizar su efectividad, se han reconocido una serie de garantías, entre ellas, el derecho de participación ciudadana en la toma de decisiones ambientales; esto es, el derecho y el deber de todas las personas a tomar parte en la formación de las decisiones públicas referentes a la protección del ambiente, por cuanto éste resulta esencial para el bienestar del ser humano y el disfrute de los derechos fundamentales básicos. Abarca tres componentes fundamentales. Por una parte, el derecho de acceso a la información en materia ambiental, entendiendo por ésta no sólo la posibilidad de acceder a la información, sino de ser informado oportunamente por parte de las autoridades. Además, el derecho a la participación pública, sea, la oportunidad y posibilidad de que las personas que puedan verse afectadas o que tengan interés sobre una decisión referente al ambiente, manifiesten sus criterios, opiniones, puntos de vista o cuestionamientos sobre la misma, sin que se les someta a formalidades específicas para llegar a ser tomadas en cuenta.
Por último, el derecho de acceso a la justicia en materia ambiental, que supone una amplia legitimación activa para solicitar la revisión de las medidas tomadas en relación con el ambiente, en especial cuando consideren que se ha violentado dentro del procedimiento alguno de los dos aspectos antes citados. El derecho de participar en la toma de decisiones ambientales encuentra tutela, también, en el marco normativo internacional, entre otros, en la Declaración de Río sobre Medio Ambiente y Desarrollo (principios 10 y 19), la Declaración de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente Humano (principio 23), Convenio Regional sobre Cambio Climático (artículo 12 inciso f), la Carta Mundial de la Naturaleza, adoptada por resolución de la Asamblea General de las Naciones Unidas número 37/7 del 28 de octubre de 1980 (punto 16), la Declaración sobre el Derecho al Desarrollo, adoptada por resolución de la Asamblea General de las Naciones Unidas número 41/128, del 4 de diciembre de 1986 (artículo 8.2).
Igualmente, está regulado en nuestra legislación, entre otras, en la Ley Orgánica del Ambiente (Ley No. 7554) artículos 2, 6, 22 y 23 y la Ley de la Biodiversidad (Ley No. 7788, de 30 de abril de 1998), en sus numerales 9, 10 y 95. Finalmente, cuenta con un amplio desarrollo jurisprudencial, en lo fundamental, por la Sala Constitucional. Así, entre otros, podemos citar las sentencias No, 2238-1996, de las 14 horas 54 minutos del 14 de mayo de 1996, No. 6640-2000, de las 9 horas 16 minutos del 28 de julio del 2000, No. 3074-2002, de las 15 horas 24 minutos del 2 de abril de 2002, No. 5593-2012, de las 16 horas 4 minutos del 2 de mayo de 2012 y No. 12645-2012, de las 14 horas 30 minutos del 12 de setiembre de 2012.
VII.Ahora bien, en en el fondo, en este proceso se reclama que se lesionó esa garantía de participación en la toma de decisiones en materia ambiental a la población de Matapalo, toda vez que la adenda a la viabilidad ambiental (que autorizó el cambio de la ruta de las líneas de transmisión) se autorizó sin realizar una audiencia pública que les permitiera manifestarse al respecto. El reclamo supone que deba analizarse si tal audiencia se constituía o no en un requisito obligatorio para la autorización de, en este caso, los estudios de impacto ambiental y sus adendas. Sobre este tema, el artículo 95 de la Ley de Biodiversidad (en adelante LB) dispone, en lo que interesa, que la Nombre3456 deberá realizar audiencias públicas de información y análisis sobre el proyecto concreto y su impacto, cuando lo considere necesario. Por su parte, el numeral 56 del Reglamento General sobre los Procedimientos de Evaluación de Impacto Ambiental establece que, conforme el artículo 95 citado, cuando alguna persona física o jurídica solicite a la Nombre3456 se lleve a cabo audiencia pública de información y análisis para el caso de una determinada actividad, obra o proyecto, la Comisión Plenaria de la Nombre3456 en virtud de la magnitud del potencial impacto ambiental, determinará, previa valoración técnica de las situaciones implicadas en el desarrollo de la misma, la necesidad o no de celebrarla.
En caso de decidir no celebrar la audiencia pública solicitada, dicha comisión deberá determinar el mecanismo mediante el cuál recibirá las observaciones. Ambas normas tutelan, sin duda, el derecho de participación ciudadana en la toma de decisiones ambientales; a través de una audiencia pública en los procedimientos de autorización de los diferentes instrumentos de evaluación ambiental u otros mecanismos alternos a través de los cuales puedan recibirse observaciones. Lo anterior es importante porque permite distinguir entre el derecho de participación ciudadana en este tipo de temas y la audiencia pública como uno de los instrumentos, mas no el único, para hacer efectiva esa garantía. Precisamente por ello, tanto la norma legal como la reglamentaria establecen que Nombre3456 deberá decidir en cuáles supuestos esa audiencia es necesaria advirtiendo, eso sí, de que, en caso que no se realice, deberá indicarse cuál será el medio para recibir observaciones.
Cabe destacar que ambas normas fueron cuestionadas ante la Sala Constitucional por estimarse contrarias a los artículos 1 y 50 de la Constitución Política porque establecían la potestad de la Nombre3456 de decidir si se realizan o no las audiencias públicas de información y análisis sobre el proyecto concreto y su impacto en el ambiente. No obstante, en el Voto No. 012645-2012, dictado a las 14 horas 30 minutos del 12 de setiembre de 2012, aquella Sala confirmó la validez y constitucionalidad de esa normas e indicó, en lo que interesa, "(...) IV.- De la discrecionalidad de la Secretaría Técnica Nacional Ambiental de celebrar la audiencia pública solicitada por particulares en asuntos ambientales. La accionante acusa la inconstitucionalidad del artículo 95 de la Ley de la Biodiversidad en el tanto permite a la Secretaría Técnica Nacional Ambiental autorizar o no la audiencia pública de información y análisis sobre un proyecto concreto y su impacto; aspecto este último que es desarrollado en el artículo 56 del Reglamento General sobre los Procedimientos de Evaluación de Impacto Ambiental, Decreto No. 31849 de 24 de mayo de 2004 también cuestionado y según el cual, en respuesta a la solicitud de la audiencia pública, debe la Nombre3456 -previo a decidir sobre la necesidad o no de celebrar tal audiencia-, valorar desde un punto de vista técnico, las situaciones implicadas en el desarrollo de la misma.
En la norma cuestionada se conmina a la SETENA, -en caso de que decida no celebrar la audiencia pública solicitada -, determinar el mecanismo mediante el cual recibirá las observaciones. Estima la accionante que tal norma vulnera el derecho a la salud y la protección y defensa de la naturaleza, porque no establecen parámetros claros para definir la conveniencia o no de la audiencia pública pedida, sino que cita un concepto jurídico indeterminado que permite la arbitrariedad, en el tanto la decisión de celebrar la audiencia se toma en forma restrictiva por SETENA, y como ha ocurrido en el Trámite del Estudio de Impacto Ambiental del PH Reventazón, niega a los ciudadanos y a las comunidades, la posibilidad de defender en forma eficaz y oportuna el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado. A la luz de la jurisprudencia citada en el Considerando anterior, descarta la Sala los reparos de inconstitucionalidad expresados por la accionante, en el tanto no es cierto, como ésta afirma, que el artículo 95 de la Ley de Biodiversidad desarrollado por el artículo 56 de su Reglamento, permitan la arbitrariedad por parte de la Secretaria Técnica Nacional Ambiental para autorizar o rechazar una audiencia pública en cuanto establece que tal audiencia se dará “cuando lo considere necesario”.
A criterio de la Sala, tal frase no debe ser entendida fuera de su contexto. En primer lugar, de la misma normativa cuestionada se deduce que la determinación de no dar la audiencia pública de información pedida sobre algún proyecto con impacto ambiental, sólo puede justificarse por parte de la SETENA, -como órgano encargado de realizar la evaluación de impacto ambiental-, con base en criterios establecidos de manera objetiva, esto es: “previa valoración técnica de las situaciones implicadas en el desarrollo de la misma, la necesidad de o no de celebrarla”(Art. 56 del decreto ejecutivo Nº 31849-MINAE-SALUD-MOPT-MAG-MEIC). Además del parámetro objetivo que constituye la necesidad de realizar una valoración técnica de la situación que permite descartar la audiencia pública de información señalado en el Art. 56 del decreto citado, debe atender la Nombre3456 el requisito que exige el artículo 19 de la Ley Orgánica del Ambiente, que es ley N°7554 de 04 de octubre de 1995, según el cual debe este órgano pronunciarse mediante resolución debidamente fundada y razonada (Art. 19 Ley Orgánica del Ambiente, N° 7554 de 04 de octubre de 1995).
En segundo lugar, establece el artículo 95 de la Ley de Biodiversidad cuestionado, que en el caso de rechazar la solicitud de audiencia pública de información pedida por persona física o moral, deberá la Nombre3456 “determinar el mecanismo mediante el cual recibirá las observaciones”, opción que claramente garantiza la participación ciudadana en los asuntos ambientales en sus dos puntos esenciales ya citados en la jurisprudencia parcialmente transcrita en el Considerando anterior, cuales son: el derecho a la información relativa a los proyectos ambientales, o que puedan causar una lesión a los recursos naturales y al ambiente, y la garantía de una efectiva participación en la toma de decisiones en estos asuntos (Al efecto, ver sentencia número 2001-10466). Así las cosas, del análisis de la normativa de la Ley de Biodiversidad cuestionada en relación con la extensa jurisprudencia desarrollada por esta Sala, normativa internacional citada y en particular de la Ley Orgánica del Ambiente se infiere que la opción de la Nombre3456 de no celebrar la audiencia pedida en el artículo 95 de la Ley de Biodiversidad, contrario a lo que afirma la accionante, no elimina de ningún modo al particular la garantía de la participación ciudadana en los asuntos ambientales, que se repite, es un pilar básico del derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, consagrado en el artículo 50 de nuestra Carta Magna.
Como bien expone la Procuraduría General de la República en el informe rendido a la Sala: “No debe perderse de vista que aunque no se realice una audiencia pública por no considerarlo necesario la Secretaría Técnica Nacional Ambiental, igual las personas pueden tener acceso al expediente administrativo y al estudio de impacto ambiental, y hacer las manifestaciones que quieran y cuando quieran, como ya lo explicamos más atrás; por lo que en ningún momento se estaría conculcando, al grado de suprimirlo, el derecho de los habitantes al debido proceso o contradiciendo el principio democrático. Otro aspecto de interés, es que la Secretaría Técnica Nacional Ambiental no puede arbitrariamente negar la realización de una audiencia pública, sino que su acto de denegatoria debe estar debidamente fundamentado. Así se desprende del texto del artículo 56 del Reglamento General sobre los Procedimientos de Evaluación de Impacto Ambiental cuando indica que la determinación de la necesidad o no de celebrarla, la hará la Nombre3456 previa valoración técnica de las situaciones implicadas en el desarrollo de la misma”.
V.- Conclusión. Con base en las citas jurisprudenciales transcritas y demás consideraciones expresadas en esta sentencia, estima la Sala que el artículo 95 de la Ley de Biodiversidad y numeral 86 de su reglamento -en cuanto disponen la potestad de la Nombre3456 de acoger o rechazar la solicitud de audiencia pública en un asunto ambiental- no eliminan la garantía de la participación comunal en la toma de decisiones en materia ambiental, así como tampoco ponen en riesgo la garantía a un acceso a un ambiento sano y ecológicamente equilibrado. El mecanismo que establece la normativa cuestionada y su ejercicio pone de manifiesto una voluntad por parte de la SETENA, que debe ser sustentada en razones técnicas suficientemente justificativas, objetivas y consistentes, dirigidas al cumplimiento del interés público que persiguen, en tutela del medio ambiente (04781-2011). Así, la expresión “cuando lo considere necesario” del articulo 95 de la ley de la biodiversidad debe ser interpretada en el contexto de la normativa y principios de materia ambiental, como la situación en que prevalecen criterios técnicos y objetivos, a partir de los cuales la Secretaria Técnica Nacional Ambiental deduce la necesidad o no de celebrar una audiencia pública, caso en el cual deberá entonces asegurar una adecuada participación ciudadana para lo que debe implementar medidas que garanticen el acceso al expediente administrativo, al estudio de impacto ambiental, y que se canalicen las manifestaciones que estimen pertinentes en cualquier momento.
Corolario de lo expuesto, procede declarar sin lugar la acción, lo que en efecto se dispone.(...)". Conforme a lo expuesto, el aspecto a dilucidar es si la adenda se autorizó sin previa audiencia pública y, en caso de que así fuera, si esa omisión lesionó el derecho de la comunidad de Matapalo de participar en la toma de decisiones ambientales.
VIII.De los hechos que se han tenido por acreditados se observa que, inicialmente, Nombre3456 consideró necesario realizar un proceso de audiencias públicas para conocer la opinión y percepción de las comunidades sobre el desarrollo del Proyecto SIEPAC. Para tales efectos, solicitó a las municipalidades involucradas recomendar un lugar adecuado para llevar acabo la actividad, tomando en cuenta las características de linealidad del proyecto. En lo que interesa, la Municipalidad de Aguirre fue consultada mediante oficio SG-752-2004-(PREIA)-SETENA-6, de 30 de marzo de 2004 (folios 135 y 136 del expediente administrativo de SETENA, tomo I); sin que hubiese contestado la audiencia conferida. Mediante resolución No. 646-2004-SETENA, de las 14 horas 45 minutos del 3 de mayo de 2004, la Secretaría Técnica Nacional del Ambiente dispuso realizar en Cañas, Esparza y Palmar Sur, el proceso de audiencias públicas para el Proyecto de Líneas de Transmisión Eléctrica SIEPAC, las que se realizaron los días 9, 10 y 12 de junio de 2004, respectivamente.
Esa resolución también fue comunicada a la Municipalidad de Aguirre el cuatro de mayo de 2004 (folios 201 y 230 al 232 del expediente administrativo de SETENA). Finalmente, mediante resolución No. 848-2005-SETENA, se aprobó el Estudio de Impacto Ambiental y su Anexo y otorgó la viabilidad ambiental para el Proyecto SIEPAC (hecho no controvertido, folios 908 al 920 del expediente administrativo de SETENA, tomo II). El trazado de la ruta autorizado en ese instrumento de evaluación ambiental no pasaba por la población de Matapalo de Aguirre. Posteriormente, la EPR presentó a Nombre3456 una Adenda al Estudio de Impacto Ambiental de la Línea de Transmisión SIEPAC Costa Rica, Subtramo Portalón, Tramo CR7. Lo anterior con el fin de que se pronunciaran sobre la conveniencia de un cambio de ruta en ese subtramo (se infiere del folio 1007 del expediente administrativo de SETENA, tomo II ). En el artículo 2 de la sesión ordinaria No. 65-2007-SETENA, se autorizó el cambio de ruta en el trazado de la línea del tramo CR-7, subtramo Portalón, Quepos y una adenda a la viabilidad originalmente aprobada.
Lo anterior dado que se consideró menor el impacto ambiental que se generaría, comparado con la situación de mantener el trazado originalmente planteado, al evitar zonas con evidentes condiciones de inestabilidad geológica y con alta fragilidad ambiental, respecto de la biodiversidad como son refugios de vida silvestre ( folios 2121 a 2128 del expediente judicial). Para la aprobación de esta adenda a la Viabilidad Ambiental del Tramo CR-7, Subtramo Portalón, Nombre3456 no convocó a audiencias públicas (expediente administrativo de Nombre3456 correspondiente a la Adenda, declaración de Nombre114787 ). No obstante, es criterio del Tribunal que esa omisión no invalida la decisión contenida en la adenda, por las siguientes razones. Conforme a lo expuesto en los Considerandos previos, la decisión referida a si se realiza o no una audiencia pública corresponde a Nombre3456, quien puede prescindir de ella con base en criterios establecidos de manera objetiva.
En el caso concreto, tenemos que la audiencia fue omitida para el otorgamiento de la adenda al instrumento ambiental inicialmente autorizado. Aunado al hecho de que la normativa vigente en aquel momento no establecía la necesidad de esa audiencia para autorizar modificaciones a los estudios de impacto ambiental autorizados, lo cierto es que Nombre3456 sí efectuó una previa valoración técnica de las situaciones implicadas en el desarrollo de la misma, la que, estimamos, sirve de fundamento a la decisión de no celebrarla. En efecto, mediante oficio DAP-156-2007, los evaluadores de Nombre3456 realizaron una inspección en el subtramo CR7 para valorar el cambio de ruta propuesto, otorgando una recomendación positiva al respecto ( folios 1002 a 1008 del expediente administrativo de SETENA, tomo II). En lo que interesa, dicho informe establece que el trazado atraviesa únicamente un pequeño sector del poblado de Matapalo y admite que en ese sector existe una reiterada oposición de algunos propietarios al paso de las líneas.
Recomienda aprobar el cambio de ruta, incluyendo como parte de los compromisos ambientales informar constantemente a Nombre3456 cualquier modificación que se dé conforme se vaya definiendo la ruta final y mantener el compromiso de actualizar en el expediente la información sobre la adquisición de servidumbres, especialmente en lo concerniente a la zona de Matapalo. Así, estimamos que la situación del poblado de Matapalo fue considerada al momento en que se efectuó la inspección previa al otorgamiento de la adenda. Nótese, ademas, que no consta que los pobladores de aquella zona, hubieran solicitado a SETENA, ni antes ni después de la adenda, que se efectuara una audiencia pública. Por otra parte, hay que tener presente que la audiencia es solo uno de los instrumentos para hacer efectivo de derecho de participar en la toma de decisiones referidas a proyectos ambientales. Desde esta perspectiva, es criterio del Tribunal que la comunidad de Matapalo ha sido partícipe en el cambio de ruta del Proyecto SIEPAC y que el trazado actual de las líneas de transmisión en Tramo CR-7, subtramo Portalón fue sometido a discusión entre los habitantes de esa zona de Matapalo.
Tal participación se infiere de los folios 8 al 14 del expediente administrativo del ICE, de las declaraciones de propietarios visibles a folios 202 a 211 del expediente administrativo de Nombre3456 correspondiente a la Adenda y la confirman las declaraciones de Nombre114787 y Nombre142230 . Estos testigos explican, incluso, que para determinar el cambio en el trazado de la ruta del Tramo CR-7 Subtramo Portalón se valoraron tres alternativas para el sector de Matapalo: una sugerida por el ICE, otra por el grupo actor y una tercera por varios vecinos de la zona. La segunda y tercera alternativas fueron descartadas porque podían generar una mayor cantidad de impactos negativos en la flora, fauna, suelo, zonas de recarga acuífera, así como en una mayor cantidad de casas de habitación y proyectos habitacionales (lo que se acredita, también, a folios 22 a 28 del expediente administrativo del ICE, informe pericial de la MSc Karen Rodríguez Ledezma y la declaración de Nombre114787 ).
Por lo expuesto, estimamos que no se ha violentado el derecho de acceso a la información referida a este proyecto (y las autoridades públicas y privadas involucradas han cumplido con el deber de brindar la información suficiente) ni el derecho a la participación pública, en tanto los habitantes de Matapalo han podido manifestar sus criterios, opiniones, puntos de vista o cuestionamientos, al grado, incluso, de proponer alternativas al trazado de la ruta. Finalmente, estimamos que tampoco se ha lesionado el acceso a la justicia, toda vez que incluso, han podido formular este proceso. A nuestro juicio, ese intercambio de información y participación constituyó un mecanismo alterno válido, que garantizó la participación efectiva de los vecinos de Matapalo en el Proyecto SIEPAC (permitiéndoles, incluso, presentar rutas alternativas y discutir todas las posibilidades de trazado) y hace que la ausencia de audiencia pública no resulte violatoria del derecho de participación ciudadana.
Por las mismas razones, tampoco se lesiona el artículo 6 del Reglamento para regular campos eléctricos y magnéticos en obras de transmisión de energía eléctrica. Si bien esa norma establece que Nombre3456 deberá realizar una audiencia pública que permita escuchar a las personas que se sientan afectadas por la construcción de instalaciones u obras de transmisión de energía eléctrica; estimamos que por tratarse de una norma reglamentaria, debe ser interpretada conforme a las normas legales y a la jurisprudencia constitucional que, sobre el punto, se ha emitido. Así, estimamos que, por una parte, ya se había realizado una audiencia pública cuando se autorizó la viabilidad ambiental original. Por otra, el hecho de que la adenda no estuviera precedida por otra audiencia no imposibilitó a los vecinos de Matapalo ejercer el derecho de participación en la toma de decisiones ambientales, según se expuso.
Por todo lo expuesto, estimamos que la omisión de la audiencia no constituye una formalidad sustancial que haga necesario invalidar lo actuado, toda vez que la comunidad participó en la resolución de la cuestión ambiental inmersa en la decisión referida al cambio de ruta y tuvo un adecuado acceso a la información ambiental que se discutía. Finalmente, debe señalarse que el derecho de participación ciudadana en las cuestiones ambientales se mantiene a lo largo de la implementación y ejecución del proyecto, de modo que, en el momento que se perciba una lesión a los componentes del ambiente, los habitantes de Matapalo pueden acudir a las instancias respectivas para lo que corresponda. A modo de ejemplo, el artículo 15 del Reglamento para regular campos eléctricos y magnéticos en obras de transmisión de energía eléctrica establece la obligación de los prestatarios del servicio público de transmisión de electricidad de informar a los miembros de la comunidad sobre este tipo de proyectos.
IX.Por otra parte, se acusan vicios que tiene que ver con el motivo y contenido de la adenda a la viabilidad ambiental. Específicamente, se reclama que el cambio en el trazado de la ruta lesiona el artículo 11 del Reglamento para regular campos eléctricos y magnéticos en obras de transmisión de energía eléctrica. Dicha norma establece que "(...) En el trazado de rutas para las líneas de transmisión y ubicación de subestaciones, frente a varias alternativas técnicas y económicamente factibles deberá optarse por la que resulte más amigable con el ambiente. La empresa de transmisión debe además demostrar ante el Ministerio de Salud o la SETENA, según corresponda, que en el trazado finalmente escogido se tomaron en cuenta los siguientes aspectos: a) El correspondiente plan regulador local o regional aprobado por SETENA, cuando lo hubiere; b) El mayor alejamiento posible de zonas pobladas; c) El mayor aprovechamiento posible de carreteras y caminos existentes para la ubicación de las estructuras; d) La aplicación de criterios para minimizar la intrusión visual de las obras en el paisaje; e) La menor afectación de zonas protectoras, reservas forestales y refugios de vida silvestre.
(...)". Sin embargo, un estudio minucioso de la conducta formal impugnada permite descartar la supuesta lesión ya que, a diferencia de lo que se reclama, la adenda sí consideró, en lo fundamental, los aspectos a que refiere la norma en comentario. Respecto del acápite a), en este proceso no se ha acreditado la existencia de un plan regulador local que haya debido ser tomado en cuenta al momento de autorizar el cambio de la ruta. Más bien, de las conclusiones rendidas por el apoderado especial judicial de la Municipalidad de Aguirre, pareciera que tal instrumento de ordenación del suelo no ha sido, aún, aprobado. Luego, tenemos que la adenda aportada por la EPR a Nombre3456 contempla los puntos que regula la referida disposición, según se desprende de los folios 124 a 185, 202 a 233, 243 a 265, 269 y 270, 288, 293 NIE123 300, 301, 305 al 311 del expediente administrativo de Nombre3456 correspondiente a la adenda.
Luego, de la parte considerativa de la conducta formal impugnada y de la inspección de campo efectuada para tales efectos, se desprende que los puntos enumerados en la norma sí fueron considerandos. Se indica, por ejemplo, que "(...) iv. Por otra parte, otro de los argumentos por los cuales el desarrollador justifica el cambio planteado y que se pudo constatar durante la inspección, es la existencia de dos refugios privados de vida silvestre (Portalón y Transilvania), ya que, el paso original de la línea afecta dichas zonas, con los posibles impactos ambientales que ello generaría. Con la modificación de la ruta propuesta, se evita el paso por dichas áreas, ya que, en su mayoría transcurre por caminos existentes, siguiendo la linea de distribución de electricidad actual y el derecho de vía de la carretera costanera sur(fotos 4 y 5). Además, según el informe técnico ACOPAC-ORRAP-062-05, del Área de Conservación Pacífico Central, el cual se adjunta al documento presentado por el desarrollador, el trazo actualmente planteado no afecta las zonas de manglar que son parte del Refugio Portalón. v. Como se señaló supra, el paso por la nueva ruta sigue terrenos ya impactados como plantaciones de palma, el derecho de vía de la carretera nacional y el trazo de la linea de distribución existente (fotos 4, 5 y 6).
El trazado atraviesa únicamente un pequeño sector del poblado de Matapalo.(...)". Con fundamento en esos motivos existentes, se dispone autorizar la adenda y el cambio de ruta del trazado de las líneas y el tendido de transmisión. Nótese que la parte dispositiva del acto impugnado expresamente señala que con la nueva ruta sería menor el impacto ambiental que se generaría, comparado con la situación de mantener el trazado originalmente planteado, al evitar zonas con evidentes condiciones de inestabilidad geológica y con alta fragilidad ambiental, respecto de la biodiversidad como son refugios de vida silvestre (folios 2121 a 2128 del expediente judicial). Lo anterior resulta conteste, también, con el peritaje rendido por la bióloga Karen Rodríguez, conforme al cual, en general, los impactos positivos o negativos que podrían generarse fueron previstos en el estudio de impacto ambiental aprobado (ver en ese sentido los folios 1647, 1649, 1651 y 1652 del expediente judicial y su declaración).
En similar sentido se manifestó Nombre142231 , regente ambiental del Proyecto SIEPAC quien manifestó que tanto el Estudio de Impacto Ambiental como su adenda contemplaban una serie de medidas de mitigación en la fase de diseño del proyecto, entre ellas mantener las distancias o retiros de ley entre torres y las nacientes o pozos de captación de agua. Asimismo, se contemplaron aspectos socioeconómicos referidos a los campos magnéticos y medidas que permitan reducir el impacto visual en el paisaje. También, Nombre142230 se manifestó sobre las medidas de mitigación contempladas, entre ellas, las que se adoptarían en la fase de construcción cerca de las poblaciones, entre ellas, incremetar la altura de las torres y un retiro mínimo de 15 metros de las casas. Incluso, la regente ambiental sostiene que es viable considerar las recomendaciones vertidas por la perito en ese tema y en lo que respecta a las aves.
Por ello, estimamos que los aspectos que señala el numeral 11 del referido reglamento sí fueron considerados al momento de autorizar la adenda y se trataba, además, de presupuestos fácticos, técnicos y jurídicos que existían tal y como fueron tomados en cuenta al momento de dictar el acto (artículo 133 de la Ley General de la Administración Pública). Por otra parte, el contenido es legítimo, correspondiente al motivo y proporcional al fin en tanto protege los intereses públicos involucrados. Insistimos que conforme a la propia adenda, se consideró menor el impacto ambiental que se generaría, comparado con la situación de mantener el trazado originalmente planteado, al evitar zonas con evidentes condiciones de inestabilidad geológica y con alta fragilidad ambiental, respecto de la biodiversidad como son refugios de vida silvestre ( folios 2121 a 2128 del expediente judicial). En similar sentido, la perito Rodríguez Ledezma señala en su informe, respecto de las otras alternativas de ruta, que "(...) puede generar mayor cantidad de impactos negativos para flora, fauna y suelo, ya que se encuentra en terrenos más altos, con mayor cobertura boscosa, inclusive podría estar afectando zonas de recarga acuífera.
Igualmente se afectaría algunas casas de habitación y proyectos habitacionales (...)" (folio 1654 del expediente judicial) No es cierto, como se afirma, que la modificación de la ruta careciera de sustento técnico. De los autos y la prueba evacuada es viable concluir que la modificación de la ruta de las líneas de transmisión del Tramo CR-7 Subtramo Portalón se fundamentó en condiciones técnicas y restricciones socioambientales, entre ellas la inestabilidad de los terrenos, deslizamientos y la existencia de Refugios Privados de Vida Silvestre (Portalón y Transilvania), así como la oposición de vecinos ( folios 22 a 28, 44 al 66, 80 al 82 del expediente administrativo del ICE, EIA y adenda al EIA aprobados por SETENA, declaración de Nombre114787 y Nombre142230 ). Finalmente, la parte actora acusa que la EPR no obtuvo el permiso del MOPT para el paso de la línea de transmisión por la Costanera Sur.
Refiere al oficio Placa27817, de 13 de noviembre de 2006, suscrito por el Director Ejecutivo de la Unidad Ejecutora Costanera. En ese sentido, cabe señalar lo siguiente. De conformidad el oficio CP-217-2007, de 31 de mayo de 2007, mediante el cual la Nombre3456 comunicó a la EPR la aprobación del cambio de ruta en el trazado de la linea del tramo CR-7, subtramo Portalón, Quepos, se incluyó como parte de los compromisos ambientales, el visto bueno del MOPT para el uso del derecho de vía de la Costanera Sur correspondiente al tramo que sería afectado por el cambio de ruta (folio 80 al 82 del expediente administrativo del ICE). Como afirma el accionante, en el oficio Placa27817 citado, el MOPT consideró inadecuado autorizar la ubicación de la línea de alta tensión eléctrica propuesta en el derecho de vía de la Costanera Sur; lo cual fue comunicado al ICE por el Viceministro de esa entidad, en oficio DVOP-3389-2006, de 27 de noviembre de 2006, en el que señala, además, la posibilidad de valorar opciones adicionales.
Como primer punto, estima el Tribunal que la autorización del MOPT para utilizar el derecho de vía de la ruta aprobada en la adenda, es una condición que debe acatar tanto el ICE como la EPR previo a la construcción y ejecución de las torres y su tendido eléctrico, porque forma parte de los compromisos adquiridos con la adenda, según se expuso. Luego, no se acreditado que se haya obtenido. El apoderado de la EPR manifiesta que el ICE puede aprovecharse del derecho de vía porque se trata de bienes demaniales que pueden ser usados para la consecución de fines públicos. El Tribunal respeta más no comparte ese argumento. Por demanio público entendemos “(…) el conjunto de bienes sujeto a un régimen jurídico especial y distinto al que rige el dominio privado, que además de pertenecer o estar bajo la administración de personas jurídicas públicas, están afectados o destinados a fines de utilidad pública y que se manifiesta en el uso diretco o indirecto que toda persona puede hacer de ellos.
(…)” (Sentencia No. 3145, dictada por la Sala Constitucional a las 9 horas 27 minutos del 28 de junio de 1996). En efecto, el dominio público se encuentra integrado por bienes que manifiestan, por voluntad expresa del legislador, un destino especial de servir a la comunidad, al interés público (artículo 264 del Código Civil). Son cosas que no pertenecen individualmente a los particulares y que están destinados a un uso público y sometidos a un régimen especial, fuera el comercio privado de los hombres. El demanio público ofrece una protección especial a los bienes que lo conforman. En este sentido, dentro de sus características tenemos que son inalienables, imprescriptibles, inembargables y están fuera del comercio privado de los hombres, en el sentido que no son susceptibles de apropiación privada. Sin embargo, el ente público sí puede otorgar permisos o autorizaciones de uso, así como derechos de aprovechamiento a sujetos privados a través de concesiones de uso.
Desde esta perspectiva, la demanialidad del derecho de vía no supone, como se afirma, una presunción de derecho de uso por parte del ICE. Por el contrario, ese ente público está también sometido al bloque de legalidad y deberá, como lo exige la adenda autorizada, obtener las respectivas autorizaciones del MOPT para su utilización. Ahora bien, el Tribunal considera que el no contar con esa autorización a la fecha no constituye un vicio capaz de invalidar la referida adenda. Por una parte, el oficio Placa27817 citado constituye un informe técnico que no descarta, del todo, la posibilidad de valorar otras opciones para la ubicación de la línea de alta tensión eléctrica en el derecho de vía de la Costanera Sur. Esa posibilidad se mantiene abierta, según se desprende del oficio DVOP-3389-2006, referido. Por otra, no puede dejarse de lado que la referida autorización fue exigida como parte de los compromisos ambientales, razón por la cual su cumplimiento se valorará en la fase de gestión ambiental del proyecto.
Aunado a lo anterior, estimamos que la ponderación que, en definitiva, efectúe el MOPT deberá tomar en consideración la naturaleza de la infraestructura a desarrollar (torres y tendido eléctrico) y que, conforme al diseño establecido, su instalación no se realizará sobre el corredor de la Costanera Sur sino más bien en forma transversal. Por todo lo expuesto, el Tribunal es del criterio de que el ICE debe obtener la referida autorización pero que su omisión, a esta altura procesal, no es capaz de generar nulidad absoluta de la adenda (artículo 223 de la LGAP) y que su cumplimiento es un aspecto que deberá ser constatado en la fase de gestión ambiental.
X.Sobre los daños a la biodiversidad. La parte actora reclama que la modificación del trazado de la ruta ocasiona daños a distintos componentes de la biodiversidad. Como primer aspecto, cabe distinguir entre daño e impactos ambientales. El impacto ambiental es el efecto que una actividad, obra o proyecto, o alguna de sus acciones y componentes tiene sobre el ambiente o sus elementos constituyentes. Puede ser de tipo positivo o negativo, directo o indirecto, acumulativo o no, reversible o irreversible, extenso o limitado, entre otras características. Se diferencia del daño ambiental, en la medida y el momento en que el impacto ambiental es evaluado en un proceso ex – ante, de forma tal que puedan considerarse aspectos de prevención, mitigación y compensación para disminuir su alcance en el ambiente. Por su parte, el daño ambiental es el impacto ambiental negativo, no previsto, ni controlado, ni planificado en un proceso de Evaluación de Impacto Ambiental (evaluado ex –ante), producido directa o indirectamente por una actividad, obra o proyecto, sobre todos o cualquier componente del ambiente, para el cual no se previó ninguna medida de prevención, mitigación o compensación y que implica una alteración valorada como de alta Significancia de Impacto Ambiental (SIA).
Conforme al estudio de impacto ambiental y su adenda, la ejecución del proyecto SIEPAC provoca impactos que han sido debidamente cubiertos con medidas de mitigación y compensación. Las distintas probanzas allegadas al proceso permiten confirmar ese aspecto. Veamos. En cuanto a la flora, fauna y bosque, tenemos que en oficio ACOPAC-OSRAP-062-05, de 7 de febrero de 2005, la Subregión de Aguirre Parrita, del Área de Conservación Pacífico Central del Sistema Nacional del Áreas de Conservación (SINAC) rindió informe técnico correspondiente a una inspección en el sector de Pasito, Portalón y Matapalo, con la finalidad de determinar los sitios adecuados para la futura localización de las torres de transmisión eléctrica. En lo que interesa concluyó que "(...) De acuerdo a lo visto en la primera inspección en la propiedad del señor Nombre71147 se determinó que en ningún momento la ubicación de estas torres afectará los ecosistemas de manglares ni ningún otro presente en el lugar. / En la segunda inspección se determinó que la primera y segunda torre necesitan ciertos ajustes con los cuales no afectarían los ecosistemas de manglares u otros presentes en el lugar y en el caso de la tercera torre no existe ningún problema en su ubicación actual.
(...)" (folios 15 a 18 del expediente administrativo de Nombre3456 correspondiente a la Adenda). Se cuenta también el oficio DAP-156-2007, el cual reseña los resultados de la inspección que realizaran los evaluadores de Nombre3456 en el subtramo CR7 para valorar el cambio de ruta propuesto, otorgando una recomendación positiva al respecto, que luego se constituye en un presupuesto del acto impugnado (folios 1002 a 1008 del expediente administrativo de SETENA, tomo II). Se indica, por ejemplo, con la modificación de la ruta propuesta se evita el paso por dos refugios privados de vida silvestre y que la nueva ruta sigue terrenos que ya han sido impactados como las plantaciones de palma. El peritaje rendido tanto en forma escrita como oral por la Bióloga Karen Rodríguez Ledezma coincide con algunas de estas observaciones. La perito manifiesta que en la zona de pastizales y suelos, las líneas de transmisión no generarían daños sino impactos que están debidamente contemplados en el estudio de impacto ambiental.
Menciona también que el área que va del Punto Chamo al Nube 3, las líneas pasan por potreros, fincas de extracción maderera y charrales, por lo que se trata de un área ya alterada y explotada en la que no se observan impactos negativos de gran escala y que no estén contemplados en el estudio de impacto ambiental con sus respectivas medidas de mitigación. En general, concluye que "(...) No se identifican impactos negativos en flora y fauna que no existieran antes de que se lleve a cabo este proyecto ya que la deforestación es evidente, tampoco se cree que se generen posterior a la construcción del mismo. (...)" (folio 1664 del expediente judicial). En cuanto a la fauna, la perito recomienda únicamente la inclusión de una estructura que funcione como percha totalmente aislante que evite el riesgo de electrocución de las aves. Finalmente, la regente ambiental del proyecto, Nombre142231 rindió una amplia declaración en la que explicó los impactos que fueron previstos en el estudio de impacto ambiental con ocasión del diseño y la instalación de las lineas de transmisión en el subtramo Portalón de Aguirre.
Así, por ejemplo, respecto de la biota señaló que se previeron diferentes impactos en el fraccionamiento de hábitats y pérdidas de especies faunísticas por la construcción de nuevos caminos, corta de árboles y de vegetación, con las respectivas medidas de mitigación. Concluyó que el diseño del tramo que aquí se discute cumple con las medidas de mitigación ambiental previstas y que, incluso, de se necesario podrían implementarse otras, incluyendo las que señaló la perito Rodríguez Ledezma. En relación con los manglares, remitimos nuevamente al oficio ACOPAC-OSRAP-062-05 citado, conforme al cual "(...) De acuerdo a lo visto en la primera inspección en la propiedad del señor Nombre71147 se determinó que en ningún momento la ubicación de estas torres afectará los ecosistemas de manglares ni ningún otro presente en el lugar. / En la segunda inspección se determinó que la primera y segunda torre necesitan ciertos ajustes con los cuales no afectarían los ecosistemas de manglares u otros presentes en el lugar y en el caso de la tercera torre no existe ningún problema en su ubicación actual.
(...)" (folios 15 a 18 del expediente administrativo de Nombre3456 correspondiente a la Adenda). El oficio DAP-156-2007 citado señala que el trazado no afecta las zonas de manglar que son parte del Refugio Portalón. Finalmente, la perito Rodríguez Ledezma manifiesta que la ruta de las líneas de transmisión están a una distancia considerable del manglar por lo cual no presenta ningún potencial efecto negativo irrecuperable sobre el mismo, siempre y cuando se respete una distancia mínima de cincuenta metros del manglar y que, en todo caso, se trataría de impactos contemplados en las medidas de mitigación (folios 1648 y 1649 del expediente judicial). En su declaración manifiesta, además, que no existen exactamente manglares por donde pasan las líneas de transmisión. En lo que al recurso hídrico se refiere, tenemos que la perito Rodríguez Ledezma advierte que en la zona de Matapalo existen dos nacientes declaradas por el AyA que son primordiales en el abastecimiento de agua potable para la comunidad.
Indica que "(...) En esta zona específicamente se sabe que no puede haber construcción cerca de estas nacientes, por lo que debe haber un retiro de 200m según la Ley de Aguas, lo cual es conocido y tomado en cuenta por el ICE. (...)" (folio 1652 del expediente judicial). Aunado a lo anterior, tenemos que mediante oficios SGG-2013-548, de 3 de julio de 2013, el Subgerente General del Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados remitió a la Dirección del Proyecto SIEPAC copia de los informes técnicos SUB-G-AID-UEN-GA-2013-805, elaborado por el Director de Cuencas Hidrográficas de ese ente y concluyó que "(...) la propuesta del trazo identificado como alternativa 1 para el tendido de las líneas de alta tensión, pasa a 170 metros aproximadamente de la naciente captada de la ASADA de Matapalo. Aportamos un croquis resumen en donde se integra la información del ICE y la ubicación de la naciente captada de la ASADA de Matapalo, con las distancias aproximadas y un buffer de 200 metros de protección de acuerdo a la legislación ambiental vigente.(...)" (folios 1962 a 1965 del expediente judicial).
También se remitió el informe técnico SUB-G-AID-UEN-PyC-2013-824, elaborado por el Director de la UEN Programación y Control, quien concluyó "(...) Puedo confirmar que las nacientes de la ASADA de Matapalo de Aguirre no se verán afectadas por el paso de las líneas de alta tensión que el ICE extenderá para el proyecto SIEPAC. (...)" (folios 1962, 1963, 1966 del expediente judicial). Por otra parte, mediante oficio SUB-G-AID-UEN-AP-2013-1517, de 2 de julio de 2013, la Administración de Proyectos del AyA evaluó si era posible una afectación de las nacientes de la localidad de Matapalo por acción de los campos magnéticos. Al respecto, determinó que "(...) los campos inducidos por el tendido eléctrico de alta tensión se encuentran en valores inferiores a los permitidos por la OMS y no se afecta las nacientes de agua potable, comprendiendo que el agua es un elemento equipotencial a tierra, no siendo posible ser afectado por la intensidad o la densidad de un flujo magnético.(...)" (folios 1967 a 1970 del expediente judicial).
En similar sentido, en el oficio DIGH-UGH-OF-218-2013, de 3 de setiembre de 2013, la Dirección de Investigación y Gestión Hídrica del Servicio Nacional de Aguas Subterráneas concluyó que "(...) el Proyecto SIEPAC se ubica en parte dentro de la zona de protección establecida en los artículos 33 de la Ley Forestal, no obstante, no se prevé que haya afectación a las nacientes por el desarrollo del proyecto, dado las condiciones indicadas anteriormente, siempre y cuando la operación del proyecto, NO se requiera la utilización, almacenamient, vertido de sustancias tóxicas. Asimismo, si se realiza la corta de vegetación de manera intensiva, está (sic) podría afectar temporalmente a las nacientes por un efecto de evaporación, por lo cual se solicita se evite en la medida de lo posible la corta de vegetación dentro del radio de protección de 100m de cada una de las nacientes. (...)" (folios 2015 al 2021 del expediente judicial).
Aunado a lo anterior, el Ingeniero William Borge Quesada explicó en su declaración las razones por las cuales las líneas de transmisión no afectan la calidad del agua en las nacientes de Matapalo. Agregó, que en la fase de construcción no se requiere utilizar, almacenar o verter sustancias tóxicas, sino únicamente el transporte de material de construcción. Este último aspecto (no utilización de residuos tóxicos) fue también resaltado por el testigo Nombre142230 . La valoración conjunta de las probanzas citadas permite al Tribunal concluir que la ejecución del Proyecto SIEPAC Tramo CR-7, subtramo Portalón no lesiona las nacientes de agua de la ASADA de Matapalo de Aguirre, ni la calidad de ese recurso. En lo que atañe al paisaje y la belleza escénica de la zona de Matapalo debemos señalar lo siguiente. Es innegable que la ejecución de un proyecto como SIEPAC va a incidir sobre ese elemento de la biodiversidad, específicamente en cuanto a la instalación de las torres y el tendido de las líneas de transmisión.
Sin embargo, estimamos que, nuevamente, estamos ante impactos que fueron debidamente previstos en el estudio de impacto ambiental, según se desprende de la propia adenda. En ese sentido, tenemos que ya el oficio DAP-156-2007 (informe técnico realizado con ocasión de la autorización de la adenda) indicaba que los funcionario del ICE estaban estudiando la posibilidad de utilizar un mismo posteado (con la línea de distribución) con el objetivo de minimizar el impacto visual (folio 1003 del expediente administrativo de SETENA, tomo II). Así lo confirmó, también, la Regente Ambiental Nombre142231 quien se manifestó ampliamente sobre las medidas de mitigación que se tomaron al respecto tanto en la fase de diseño como en la de construcción o implementación. En lo medular, indicó que se establecieron medidas para mitigar el impacto visual de las torres y el tendido eléctrico, como lo son el paralelismo con otras lineas o postes (para unificar impactos), colocar las torres en zonas de media ladera, usar patas desiguales y pintalarlas de colores acordes al paisaje para lograr un efecto de mimetización.
Estima el Tribunal que estas medidas equilibran el impacto visual que la ejecución del proyecto pueda ocasionar en el paisaje. Al fin de cuentas, se trata de un proyecto declarado de interés nacional y que viene a solventar y satisfacer un interés público como lo serían las necesidades de energía eléctrica. Estimamos que en el caso concreto, el desarrollo de este proyecto fue sometido a un análisis técnico y actualizado de las variables ambientales y el impacto para el paisaje fue debidamente contemplado. Desde esta perspectiva, estimamos que no se viola la máxima de un desarrollo sostenible porque el proyecto se enmarca en la tutela de un interés general, considerando aspectos económicos y sociales (expresamente contemplados en la adenda) respetando el equilibrio ambiental, de modo de que se preserve para las generaciones presentes y futuras. Así, la adenda a la viabilidad ambiental integró las variables de desarrollo económico, justicia social y preservación del ambiente.
Aunado a lo anterior, si la ejecución u operación del proyecto causa un daño no cubierto por medidas de mitigación o éstas son insuficientes, existen vías para que pueda ser reclamo, incluso en la fase de gestión ambiental. En definitiva, de la prueba allegada al proceso es dable concluir que ni la conducta formal impugnada ni, en general, la ejecución del proyecto SIEPAC en el tramo CR-07 Subtramo Portalón ocasiona daños a la biodiversidad y los impactos que se van a generar sobre ésta han sido debidamente previstos en el estudio de impacto ambiental y su adenda.
XII.Sobre los daños a la salud de la población de Matapalo. Se reclama, también, que las líneas de transmisión generarán daños en la salud de los habitantes de Matapalo, por el efecto de las ondas electromagnéticas. Se trata de un tema regulado en el Decreto Ejecutivo No. 29296-SALUD-MINAE, Reglamento para regular campos eléctricos y magnéticos en obras de transmisión de energía eléctrica. Dicha norma tiene por objeto regular los valores permisibles de los niveles de densidad de los campos eléctricos y magnéticos inducidos por las instalaciones de transporte de energía eléctrica, como medida preventiva para la salud pública, así como las condiciones ambientales a considerar en las etapas de planificación, diseño, construcción, mantenimiento y operación de tales instalaciones. El artículo 4 establece como autoridad competente para aplicar estas disposiciones al Ministerio de Salud, por medio de la Dirección de Protección al Ambiente Humano, que deberá fiscalizar y controlar su cumplimiento así como el de cualquier norma técnica que se establezca en materia de radio de protección para la salud humana.
En su numeral 9 se establece que no se podrá diseñar ni operar obras de transmisión cuya magnitud del campo magnético exceda los 15 micro Teslas ( equivalente a 150 mili Gauss ) en el borde de la servidumbre, para exposición permanente de seres humanos, a excepción de valores establecidos con anterioridad por la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia. La medición correspondiente deberá hacerse a un metro de altura y en condiciones normales de operación. Asimismo, el reglamento impone una serie de limitaciones y obligaciones para las empresas prestatarias de la transmisión de energía eléctrica. Ahora bien, conforme a los autos, las líneas de transmisión que aquí nos ocupan lo son de 230 KW, voltaje que, según la prueba documental aportada a este proceso, está dentro de los límites permitidos por el referido reglamento. En efecto, los oficios UN-092-2010, de 12 de marzo de 2010 y DPAH-UASSAH-600-2013, de 3 de setiembre de 2013, éste último emitido por la Unidad de Administración de Servicio de Salud en Ambiente Humano de la Dirección de Protección al Ambiente Humano del Ministerio de Salud, la obra de transmisión de energía eléctrica del Proyecto SIEPAC cumple con los límites permisibles establecidos en los artículos 8 y 9 del referido Reglamento (folio 68 del expediente administrativo del ICE, 1956 del expediente judicial).
Conforme a la prueba valorada, los campos electromagnéticos son una combinación de ondas eléctricas y magnéticas que se desplazan simultáneamente y se propagan a la velocidad de la luz (folio 1967 del expediente judicial). Ahora bien, las radiaciones ionizantes son las que poseen una longitud de onda superior a la de la luz visible, mientras que las no ionizantes tiene una longitud de onda inferior a la de la luz visible. En este punto, la Ingeniera María Cordero Espinoza explicó, en lo medular, que las radiaciones ionizantes "están al lado derecho de la luz visible, interactúan con la materia y está comprobando que al tener interacción hace daño al ser humano", mientras que las no ionizantes "se ubican al lado izquierdo de la luz visible y no tienen esa capacidad de interactuar con la materia ni le es dañina". Indicó, que los campos electromagnéticos asociados a las líneas de transmisión se clasifican como radiaciones no ionizantes y con los estudios epidemiológicos que la Organización Mundial de la Salud ha realizado a la fecha, no se ha podido concluir científicamente que constituyan un riesgo para la salud humana.
A una conclusión similar arribó la Administración de Proyectos del AyA en el oficio SUB-G-AID-UEN-AP-2013-1517, de 2 de julio de este año, al evaluar el comportamiento de los campos electromagnéticos generados por el paso de corrientes de alto voltaje en el tendido de las líneas del proyecto SIEPAC sobre las nacientes de agua potable en la comunidad de Matapalo. Coincide con la Nombre142232. en que esas líneas de transmisión eléctrica generan radiaciones no ionizantes. Agrega que, conforme a los estudios realizados, el principal efecto biológico de este tipo de radiaciones son "(...) calentamiento, según la intensidad produce inducción de pequeñas corriente (sic) eléctrica (sic) en tejidos y no genera daños. (...)". Se concluye, en lo que interesa que "(...) el agua contenida en la naciente y conducida por las tuberías hasta los hogares, no es capas (sic) de transportar el campo electromagnético generados por los cables de alta tensión, ubicados sobre la naciente. /La afectación a los seres humanos, se podría generar solo por encontrarse estos dentro del área de afectación del campo electromagnético, por lo cual la OMS, estableció los parámetros máximos permitidos, estos se presentan en la tabla No. 1 de este documento y al compararlos con los datos de medición sumistrados por el ICE, podemos observar que los valores de exposición son inferiores a los rangos establecidos en la mencionada tabla y que son los aceptados por la Organización Mundial de la Salud (OMS) (...)" (folios 1967 a 1970 del expediente judicial).
De las probanzas valoradas, el Tribunal concluye que, en el estado actual de las cosas, no existen evidencias, indicios, pruebas o mecanismos científicos que permitan deducir que los campos electromagnéticos asociados a líneas de transmisión interactúan con el material biológico de modo tal que lo pongan en riesgo. Por ende, tampoco es posible concluir que ocasionen un daño a la salud de la población. Más bien, de momento, las investigaciones permiten afirman que no son lesivas. Debe insistirse, eso sí, que, como bien indicó la señora Cordero, se trata de información y conocimiento sujeto a estudios y procedimientos tendentes a descubrir nuevas evidencias que permitan arribar a conclusiones diversas. Tanto así, que el artículo 10 del referido reglamento señala que el Ministerio de Salud en conjunto con la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos, propondrán modificaciones a los límites para el campo eléctrico y campo magnético establecidos en el reglamento referido, cuando las investigaciones científicas demuestren que los mismos son nocivos para la salud y hayan variado los parámetros internacionales; lo que, según la declaración de la Ingeniera Cordero, no ha sucedido y los límites regulados se encuentran vigentes.
Además, la misma profesional señala que, aunque no han habido denuncias de la zona de Matapalo, perfectamente pueden efectuar mediciones de esos campos cuando así se requiera. Por lo expuesto, el Tribunal estima que de las probanzas evacuadas y con las investigaciones que a la fecha ha realizado la OMS, no es posible concluir que la ejecución del Proyecto SIEPAC Tramo CR-7, subtramo Portalón ocasione daños en la salud de los habitantes de Matapalo. Aunque el grupo actor acusa una violación al principio de no regresión en tanto la norma reglamentaria previó límites menores a los que, en su momento, había permitido la Sala Constitucional; lo cierto es que tal reclamo es inatendible porque no se impugna la norma reglamentaria que establece, a la fecha, cuáles son los límites permisibles. Lo cierto del caso es que se trata de una disposición vigente y acatada por los demandados, según se expuso.
Tampoco resulta de recibo la supuesta violación al Principio Precautorio. Conforme a la prueba evacuada, las investigaciones científicas realizadas permiten señalar que, a la fecha, las radiaciones no ionizantes (entre ellas, las asociadas a las líneas de transmisión eléctrica como las que aquí nos ocupan) no producen daños a la salud humana o al ambiente. Luego, en aplicación del Principio Preventivo, reiteramos que el artículo 10 del referido reglamento deja claro el deber del Estado de proponer modificaciones a los límites para el campo eléctrico y campo magnético, cuando las investigaciones científicas demuestren que los mismos son nocivos para la salud y hayan variado los parámetros internacionales. En el mismo sentido, el ordinal 15 de esa norma reglamentaria dispone que, al menos semestralmente, deberán los prestatarios de este tipo de servicios, informar ampliamente a todos los interesados, de las investigaciones y pronunciamientos científicos más relevantes que a nivel internacional se realicen sobre los campos eléctricos y magnéticos y su relación con la salud humana, señalando que se aprovechará cualquiera de los medios tecnológicos o de comunicación de que se disponga, para que la información llegue a los afectados. Por ende, lo reclamado es improcedente.
XIII.Sobre imposición de limitaciones al derecho de propiedad. Este es un tema que fue abordado por la parte actora durante la audiencia única. De manera general, se reclamó que la ejecución de la modificación del trazado del tramos CR-7 Subtramo Portalón del Proyecto SIEPAC imponía limitaciones a la propiedad. Al respecto debe señalarse lo siguiente. En principio, imponer limitaciones al derecho de propiedad (como servidumbres) o incluso expropiarlo, son potestades que están legítimamente reconocidas al ICE en la ejecución de este tipo de proyectos de interés público, en tanto se ejerzan conforme a los presupuestos exigidos por el ordenamiento jurídico en cada caso. El objeto de este proceso, según fue fijado en la audiencia única, no incluye el análisis del ejercicio de la potestad expropiatoria del ICE, lo que impediría al Tribunal entrar a conocer cualquier reclamo en ese sentido. Aunado a lo anterior, la parte actora no refiere cuáles son los casos en los que se ha ejercido estas potestades de manera arbitraria ni explica los motivos en los que funda sus aseveraciones, menos aún concreta cuáles son los casos en que las limitaciones impuestas fueron arbitrarias, ilegales o supusieran un vaciamiento del derecho de propiedad. Por ende, estimamos que el reclamo es inatendible y así debe declararse.
XIV.Corolario. Por todo lo expuesto en los considerandos anteriores, el Tribunal estima que la conducta formal impugnada, a saber, el artículo 2 de la sesión ordinaria No. 65-2007-SETENA, celebrada el 30 de mayo de 2007, mediante el cual la Comisión Plenaria de la Nombre3456 aprobó el cambio de ruta en el trazado de la linea del tramo CR-7, subtramo Portalón, Quepos, del Proyecto SIEPAC resulta sustancialmente conforme con el ordenamiento jurídico. En ese tanto, esa modificación de la ruta sí cuenta con una viabilidad ambiental válida, sin que exista ninguna actuación de las demandadas que fuese ilegítima o arbitraria. Lo anterior toda vez que la conducta formal impugnada respetó tanto el bloque de legalidad vigente como las reglas de la ciencia y de la técnica. Por otra parte, tampoco se ha demostrado que la modificación de la ruta en el referido tramo ocasione daños a la biodiversidad de la zona de Matapalo o a la salud de sus habitantes.
A su vez, los impactos esperados fueron debidamente previstos y se adoptaron las medidas de mitigación y compensación correspondientes. Aunado a lo anterior, la decisión de modificar la ruta se fundó, en lo medular en razones técnicas y socioambientales. Por ende, no existe ninguna razón legítima para que este Tribunal ordene la ejecución del proyecto en la ruta originalmente trazada, ya que ésta no era viable técnica ni ambientalmente, según se demostró. Tampoco se encontró que durante el proceso de modificación de la ruta se hubiese lesionado los derechos de la accionante.
XV.Sobre las excepciones. Tanto el ICE como la EPR formularon las excepciones de falta de legitimación pasiva y falta de derecho, ésta última opuesta también por el Estado. La defensa de falta de legitimación pasiva debe ser rechazada. La parte actora cuestiona la legalidad de actuaciones materiales del ICE y de la EPR y, en ese tanto, se cumple con el presupuesto que establece el artículo 12 del CPCA. No obstante, debe acogerse la excepción de falta de derecho que formulan todos los demandados. Lo anterior toda vez que, conforme lo expuesto en los Considerandos previos, la conducta formal impugnada se conforma sustancialmente con el ordenamiento jurídico y así debe declararse. Lo anterior supone el rechazo de la demanda en todos sus extremos.
XVI.Sobre la medida cautelar. A efectos de proteger el objeto del proceso, es criterio de estos juzgadores que la medida cautelar fijada en la audiencia única mediante resolución No. 125-2013-VI, debe mantener su vigencia hasta que esta resolución adquiera firmeza .
XVII.Sobre las costas. El numeral 193 del CPCA dispone que las costas procesales y personales constituyen una carga que se impone a la parte vencida por el solo hecho de serlo. La dispensa de esta condena solo es viable cuando hubiere, a juicio del Tribunal, motivo suficiente para litigar o bien, cuando la sentencia se dicte en virtud de pruebas cuya existencia desconociera la parte contraria. En la especie, estimamos que, hay motivo suficiente para litigar, lo anterior en tanto el grupo demandante accionaba en procura de intereses difusos, como el ambiente y la salud, y por tratarse de un tema que reviste de complejidad técnica.
POR TANTO
Se rechaza la excepción de falta de legitimación pasiva formulada por el ICE. Se acoge la de falta de derecho opuesta por los demandados. Se declara sin lugar la demanda en todos sus extremos. Se mantiene la vigencia de la medida cautelar fijada mediante resolución No. 125-2013-VI, de 14 de octubre de 2013, hasta que este fallo adquiera firmeza. Se resuelve este asunto sin especial condena en costas.
Cynthia Abarca Gómez José Roberto Garita Navarro Christian Hess Araya ASUNTO: PROCESO DE TRÁMITE PREFERENTE ACTORES: ASADA DE MATAPALO DE AGUIRRE, GRUPO UNIDO POR EL DESARROLLO URBANO, TURÍSTICO SOCIAL DE SAVEGRE (GUPEDUTSS) DEMANDADOS: INSTITUTO COSTARRICENSE DE ELECTRICIDAD, EL ESTADO, EMPRESA PROPIETARIA DE LA RED S.A.
COADYUVANTE ACTIVO: MUNICIPALIDAD DE AGUIRRE
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