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Res. 00090-2013 Tribunal Contencioso Administrativo Sección VIII · Tribunal Contencioso Administrativo Sección VIII · 15/10/2013
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Proceso de conocimiento CED115795 Actor/ Nombre149014 y otros Demandado/ Municipalidad de Desamparados Nº 90- 2013 TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO Y CIVIL DE HACIENDA, SECCIÓN OCTAVA, SEGUNDO CIRCUITO JUDICIAL, GOICOECHEA, a las diez horas del quince de octubre del año dos mil trece.- Proceso de conocimiento interpuesto por Nombre115513, Nombre59778 , Nombre149014 , Nombre149014, Nombre149015 , Nombre8752 y Nombre41082, todos de apellidos Nombre149014 , portadores de la cédula de identidad Nº CED115796, Nº CED115797, Nº CED115798, Nº CED115799, Nº CED115800, Nº CED115801 y Nº CED115802, respectivamente, contra la MUNICIPALIDAD DE DESAMPARADOS, representado por su apoderado especial judicial Randall Escalante Gutiérrez, portador de la cédula de identidad Nº CED90949.
RESULTANDO
1.- El objeto del presente proceso, fijado en audiencia preliminar, se definió así: 1) Se anule el acto administrativo mediante el cual la Municipalidad decidió mantener el carácter público de la vía de acceso; 2) Que se declare que el camino de acceso a la finca conformada por los derechos de los aquí actores, desde la calle pública hasta donde se ubica el portón, es una servidumbre de paso que concede el fundo sirviente a favor del fundo dominante según consta en ambos planos del año 1979, y por lo tanto no es cierto que este sea un camino público no clasificado, acto que también solicitamos se anule, tal y como lo señala la Municipalidad de Desamparados en el oficio PCAT-061-2010 visible a folios 06 y 07 del expediente judicial, emitido por el geólogo Randall Ledezma Álvarez; 3) Se declare que a partir de la ubicación del portón para "adentro", o sea con sentido oeste - este, es propiedad privada de los aquí actores; 4) Se ordene a la Municipalidad a los daños y perjuicios ocasionados que estimamos en la suma de ¢2.500.000,00 (dos millones quinientos mil colones) por la conducta ilícita y anormal desplegada, monto que se desglosa de la siguiente manera: a. daño material la suma de ¢200.000,00 correspondiente a los gastos por la perturbación de los derechos de propiedad, b. daño moral la suma de ¢2.100.000,00 por la angustia, preocupación, estrés, tensión y otros ocasionados a todos los aquí actores y c. por perjuicios la suma de ¢200.000,00, así como la condena al pago de ambas costas de este proceso. (acta de audiencia preliminar y escrito de la demanda).- 2.- La MUNICIPALIDAD DE DESAMPARADOS se opuso a las pretensiones del actor, solicitando que la demanda se declare sin lugar, alegando en su defensa la excepción de falta de derecho, con condena al pago de costas y sus intereses, a cargo de la parte actora. (contestaciones de la demanda).- 3.- Dentro del contradictorio se recibió la declaración testimonial de Nombre149014 y Nombre149014, ambas de apellidos Nombre149014 . (video de juicio oral).- 4.- Mediante resolución Nº 210-2012 de 9:34 hrs de 18 de mayo de 2012, la jueza tramitadora Claudia Elena Bolaños Salazar dispuso una medida cautelar, en el sentido de que la parte demandada se abstuviera de demoler el portón de ingreso a las propiedades de los accionantes.
5.- En los procedimientos se cumplieron los requisitos de ley y no se observan vicios susceptibles de producir nulidad o indefensión de las partes.
6.- Previa deliberación, se dicta y se notifica esta sentencia, dentro del plazo dispuesto por el artículo 111 del Código Procesal Contencioso Administrativo.
-Redacta el Dr. Palacios García-
CONSIDERANDO:
I- DE LOS HECHOS PROBADOS: Tiene sustento probatorio el siguiente cuadro fáctico: 1) Mediante un documento de fecha 18 de febrero de 2010, dirigido a la MUNICIPALIDAD DE DESAMPARADOS, una serie de personas, entre las cuales se encontraban Nombre115513, Nombre59778 , Nombre149014 , Nombre149014, Nombre149015 , Nombre8752 y Nombre41082, todos de apellidos Nombre149014 , explicaron las razones que tuvieron para instalar un portón en la entrada de una finca que identificaron como de su propiedad, argumentando razones de seguridad (folios 13 y 14 del expediente administrativo, admitido en audiencia preliminar); 2) La MUNICIPALIDAD DE DESAMPARADOS, mediante trámite Nº 0000100492 de fecha 24 de febrero de 2010, remitió el asunto a la unidad de "inspección al campo" para la atención del asunto planteado por los interesados de apellidos Nombre149014 (folio 15 del expediente administrativo, admitido en audiencia preliminar); 3) La MUNICIPALIDAD DE DESAMPARADOS, Subproceso de Inspección, en informe de fecha 4 de marzo de 2010, dejó constando que respecto al portón de paso, solicitó un estudio al Departamento de Catastro con el fin de saber si la calle es pública, y así definir la eventual demolición (folio 9 del expediente administrativo, admitido en audiencia preliminar); 4) En oficio Nº PCAT-061-2010 de 19 de marzo de 2010, Randall Ledezma Álvarez, del Proceso de Catastro, en atención al trámite de plataforma 100104, que planteó la duda cerca del tipo de acceso hacia lote con el plano catastrado SJ-639289-2000, le informó a la señora Nombre33046 que de acuerdo a los mapas, a la cartografía, la hoja Aczarri y las fotografías aéreas en 1989, el camino aparece registrado en el inventario del MOPT y en el municipal código 01-03-099, mismo que no fue creado bajo un proyecto urbanístico, no posee infraestructura, tiene un ancho de 8,70 metros, y se identifica como camino público no clasificado (folios 1 al 2, 4 al 5, 28 al 29, 40 al 41 del expediente administrativo, admitido en audiencia preliminar); 5) El plano catastrado SJ-639289-2000 se refiere a la finca Nº 1-465518 y Nº 1-438744, el cual consigna que es propiedad de Nombre149016 y Nombre99668 , ambos de apellidos Nombre33046 ; 6) La señora Nombre33046 , en fecha 5 de abril de 2010, solicitó a la Gestión Territorial Ambiental de la MUNICIPALIDAD DE DESAMPARADOS, una audiencia para referirse a un portón que obstruye la vía pública (folios 6 y 7 del expediente administrativo, admitido en audiencia preliminar); 7) El día 14 de abril de 2010 la denunciante Nombre33046 , planteó nuevamente la gestión pidiendo la eliminación del portón en el sector norte de Higuito, Dirección18061 , Dirección3842 (folio 8 y 10 al 11 del expediente administrativo, admitido en audiencia preliminar); 8) En documento fechado 14 de abril de 2010 una serie de personas, entre las cuales se encontraban nuevamente Nombre115513, Nombre59778 , Nombre149014 , Nombre149014, Nombre149015 , Nombre8752 y Nombre41082, todos de apellidos Nombre149014 , explicaron a la MUNICIPALIDAD DE DESAMPARADOS, las razones de seguridad que justificaron la decisión de instalar el portón como obstáculo de entrada a su propiedad, aclarando que mediaba una servidumbre de paso debidamente constituida, y que los postes de electrificación fueron adquiridos con su propio peculio, sin colaboración estatal. El municipio remitió el asunto al área de Gestión Territorial Ambiental, el día 19 de abril siguiente (folios 16 al 18 del expediente administrativo, admitido en audiencia preliminar); 9) Mediante oficio Nº GTA-i-831-06-2010 de 4 de junio de 2010, Nombre149017 , Coordinadora Gestión Territorial Ambiental, le solicitó a Randall Ledezma Álvarez, Subproceso de Catastro, ambas unidades integrantes de la Municipalidad demandada, estudiar e informar si el portón instalado en la propiedad de la señora Nombre149014 , vecina de Higuito, 1000 metros sur de la terminal de buses, se ubica sobre vía pública, privada o constituye servidumbre (folio 22 del expediente administrativo, admitido en audiencia preliminar); 10) En fecha 25 de junio de 2010 la señora Nombre33046 reiteró su queja relacionada al portón, esta vez dirigiendo la misiva al Consejo Municipal, petición que fue trasladada por ese órgano, hacia la Alcaldía, según acuerdo adoptado en sesión ordinaria 38-10 de 29 de junio de 2010 (folios 35 al 39 del expediente administrativo, admitido en audiencia preliminar); 11) En oficio Nº PCAT-189-2010 de 8 de julio de 2010, Randall Ledezma Álvarez, del Proceso de Catastro, le informó a Nombre149017 , Coordinadora Gestión Territorial Ambiental, las razones que mediaron al emitir el oficio Nº PCAT-061-2010 de 19 de marzo de 2010, concluyendo que el plano de la propiedad que resulta atravesada por ese tramo, es el SJ-373647-1979, el cual no indica calle pública como su acceso principal, ni muestra ningún camino sobre ese terreno, tampoco ha surtido efecto registral a modo de consolidarse como una finca formalmente constituida, así que dada la complejidad de factores y a falta de mayor información, sería conveniente que un órgano con mayor competencia, como el Consejo Municipal, se pronunciara respecto al caso y diera un veredicto definitivo (folios 48 al 49 del expediente administrativo, admitido en audiencia preliminar); 12) En el oficio Nº PPTV-i-07-287-2010 de 28 de julio de 2010, Nombre149018 , de Planificación Territorial, le comunicó a Nombre149017 , Coordinadora Gestión Territorial Ambiental, que no existen elementos claros que definan la naturaleza de ese acceso en el sector posterior al portón, y salvo mejor criterio, "antes de dicho portón es una calle pública" (folio 52 del expediente administrativo, admitido en audiencia preliminar); 13) Mediante el oficio Nº CU-e-499-08-2010 de 19 de agosto de 2010, Nombre149019 , de Control Urbano de la entidad demandada, le comunicó a la señora Nombre33046 que respecto a su queja sobre la obstrucción de una calle pública, y en atención al oficio Nº PPTV-i-07-2010 de 28 de julio de 2010, no resulta posible para la Municipalidad ejecutar la demolición del portón, dado que se trata de una propiedad privada, sobre la cual el Gobierno Local no posee injerencia alguna (folios 55 y 70 del expediente administrativo, admitido en audiencia preliminar); 14) La Alcaldía, según instrucción Nº A.M. 595-2010 de 1 de setiembre de 2010, le solicitó a Nombre149017 , Coordinadora Gestión Territorial Ambiental, a fin de resolver el recurso de apelación interpuesto por la señora Nombre33046 contra los oficios Nº CU-e-499-08-2010 de 19 de agosto de 2010 y Nº PPTV-i-07-2010 de 28 de julio de 2010, determinara de una vez por todas, con base en los antecedentes del caso y los estudios de rigor, la naturaleza del acceso que interesa a la recurrente, dado que de los documentos citados y del Nº PCAT-061-2010 de 19 de marzo de 2010, no se deriva una posición uniforme y concluyente sobre el particular (folio 63 del expediente administrativo, admitido en audiencia preliminar); 15) En atención al oficio Nº A.M. 595-2010 de 1 de setiembre de 2010, Nombre149017 , Coordinadora Gestión Territorial Ambiental, Nombre149019 , Coordinador de Control Urbano, y Nombre149018 , Planificación Territorial, emitieron el criterio Nº GTA-i-1205-09-2010 de 6 de setiembre de 2010, en el cual le informaron a la Alcaldía que según el oficio Nº PPTV-i-07-287-2010 de 28 de julio de 2010, la vía localizada antes del portón se considera calle pública, mientras que la parte posterior al punto donde se ubica el portón es servidumbre privada, señalándose que el plano SJ-634289-2000 contiene un problema con la ubicación consignada, situación que posiblemente indujo a error a la Administración al haberse visado el plano como calle pública, lo que era responsabilidad del ingeniero topógrafo que elaboró ese documento, dada su fe pública (folios 73 al 74 del expediente administrativo, admitido en audiencia preliminar); 16) En resolución Nº 2010016599 de 10:01 hrs de 8 de octubre de 2010, en el trámite del recurso de amparo, expediente Nº 10-020056-0007-CO, de Nombre33046 contra la MUNICIPALIDAD DE DESAMPARADOS, la Sala Constitucional dispuso lo siguiente: "Se declara con lugar el recurso y, en consecuencia, se ordena a la la (sic) Alcaldesa Municipal de Desamparados, Licda. Maureen Fallas FAllas, y al Presidente del Consejo Municipal de ese cantón, Nombre149020 , que dentro de los ocho días posteriores a la notificación de esta sentencia, inicien el procedimiento previsto en los artículo 32 y 33 de la Ley General de Caminos Públicos, a fin de determinar la naturaleza pública o privada del camino cerrado y lo culminen dentro de un plazo razonable. (...) Lo anterior, apercibidos de que la desobediencia a la órdenes de esta Sala se encuentra sancionado penalmente en el artículo 71 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional. Se condena a la Municipalidad de Desamparados al pago de las costas, daños y perjuicios ocasionados por los hechos que han dado lugar a esta declaratoria, los que se liquidarán en ejecución de sentencia de lo contencioso administrativo" (destacado no es original) (folios 99 al 108 del expediente administrativo, admitido en audiencia preliminar); 17) La Alcaldía, en resolución PSJ-797-2010 de 13:00 hrs de 11 de octubre de 2010, con fundamento en el oficio de trámite Nº GTA-i-1205-09-2010 de 6 de setiembre de 2010, rechazó el recurso de apelación que señaló que la vía localizada antes del portón se considera calle pública, mientras que es servidumbre privada la parte posterior a ese punto, confirmando de esa forma lo resuelto en el oficio Nº PPTV-i-07-287-2010 de 28 de julio de 2010 (folios 78 al 79 del expediente administrativo, admitido en audiencia preliminar); 18) En el informe que presentó la Alcaldía de la MUNICIPALIDAD DE DESAMPARADOS, ante la Sala Constitucional, en fecha 1 de agosto de 2011, indicó que "En virtud de lo anterior, el Lic. Randall Escalante Gutiérrez, encargado de llevar el procedimiento, elevó el caso a la Comisión de Urbanismo, que es un órgano municipal multidisciplinario en el conocimiento de casos relacionados con materia urbana en el Cantón de Desamparados. Dicha Comisión decidió mantener el carácter público de la vía, razón por la cual, y sin tener que recurrir a procedimientos administrativos dada la naturaleza de la vía, se va a proceder a demoler el portón que obstaculiza la entrada de acceso a la vivienda de la recurrente" (admitido parcialmente en la contestación de la demanda, hecho segundo, folio 124 del expediente administrativo, admitido en audiencia preliminar y consta además en los folios 33 y 34 del expediente judicial); 19) Mediante oficio Nº DU-i-1093-12-2011 de 5 de diciembre de 2011, Nombre149017 , Coordinadora Gestión Territorial Ambiental, le informó a la Alcaldía que "esta Dirección ha manifestado en numerosas oportunidades su desacuerdo absoluto en que la vía sobre la cual se ubica el citado portón, sea considerada como calle pública, dada la ausencia total de infraestructura, las condiciones del derecho de vía; pero sobre todo por las consecuencias que a nivel urbanístico y de segregación predial que se abren de forma posterior a dicha declaratoria. Amén de los costos que deberá asumir el Municipio para habilitar como corresponde dicha vía" (folios 115 al 116 y 128 al 129 del expediente administrativo, admitido en audiencia preliminar); 20) El día 7 de diciembre de 2011 la Dirección de Urbanismo atendió a la señora Nombre33046 , a quien le explicaron lo siguiente: "Se les entregó copia de las gestiones realizadas por parte de esta Dirección a los departamentos de Control Urbano, Área Legal, Bienes Inmuebles y otros, para su información. De igual forma se les indicó que la movilización del portón dependía de la programación de cuadrillas y equipo a cargo de la UTGV y el Depto. de Obras. Que la decisión había sido ratificada ayer por la Comisión de Urbanismo, por recomendación legal" (folio 130 del expediente administrativo, admitido en audiencia preliminar); 21) En el oficio Nº CU-i-426-12-2011 de 8 de diciembre de 2011, Nombre149017 , Coordinadora Gestión Territorial Ambiental y Nombre149019 , Coordinador de Control Urbano, le comunicaron a la Alcaldesa Municipal la necesidad de que esté a cargo de esa Alcaldía y de la Unidad de Servicios Jurídicos, la programación y la coordinación de la logística para finiquitar el acuerdo de la Comisión, relacionado con el traslado del portón vinculado al caso de Nombre33046 , ya que ese asunto en esencia no había sido manejado por la Dirección de Urbanismo, y la decisión de trasladar el portón reside más en razones jurídicas que urbanísticas, la que además supondría la sustracción o segregación de una fracción de la propiedad de otra finca, lo que debe ser aclarado en el sitio ante la reacción que se va a generar en los propietarios afectados (folio 117 del expediente administrativo, admitido en audiencia preliminar); 22) En el mes de diciembre de 2011, sin especificarse el día, unos 5 funcionarios de la Municipalidad demandada que se transportaron en un camión municipal, con equipo de trabajo, se apersonaron al sitio donde se ubica el portón, no se identificaron, conversaron brevemente con Nombre149014 , indicando que lo derribarían, pero se alejaron a hablar por teléfono y finalmente se retiraron del sitio, sin realizar actuación alguna (declaración de Nombre149014 , rendida en juicio oral); 23) El día 11 de diciembre de 2011 la Dirección de urbanismo atendió a la señora Nombre33046 , a quien le explicaron lo siguiente: "Se le indicó que tanto el tema de la demolición del portón como el tema de la notificación de las irregularidades en permisos de construcción debe ser resuelta por el Depto. Legal. En primera instancia porque fue el Lic. Escalante el que ordenó suspender la demolición ..." (folio 131 del expediente administrativo, admitido en audiencia preliminar); 24) No existe obstáculo alguno que impida el libre tránsito entre el trayecto del camino que inicia desde la calle pública denominada El Tablazo y que llega hasta el sitio donde construyeron el portón (declaración de Nombre149014 y Nombre149014 , ambas de apellidos Nombre149014 , rendida en juicio oral); 25) Sobre la finca inscrita en el Partido de San José, Matrícula Placa29840, ubicada en San Miguel de Desamparados, los accionantes Nombre115513, Nombre59778 , Nombre149015 , Nombre149014 , Nombre149014, todos de apellidos Nombre149014 , poseen inscrito, los tres primeros, un sólo derecho, 014, 015, 018, las dos últimas, dos derechos 016 y 020, y 017 y 019, respectivamente, no se indica la existencia de gravámenes o afectaciones, anotaciones si hay, pero sin especificar de que tipo (folio 45 del expediente administrativo, admitido en audiencia preliminar y 42 al 43 del expediente judicial); 26) Sobre la finca inscrita en el Partido de San José, Matrícula Placa29841, ubicada en San Miguel de Desamparados, los accionantes Nombre115513, Nombre59778 , Nombre149014 y Nombre149015 , todos de apellidos Nombre149014 , poseen inscrito, los tres primeros, un sólo derecho, 015, 016, 017, el último dos derechos 018 y 019, respectivamente, no se indica la existencia de gravámenes o afectaciones, anotaciones si hay, pero no sin especificar de que tipo (folio 44 del expediente administrativo, admitido en audiencia preliminar y 44 al 45 del expediente judicial, sobre el cual no se pronunció el Juez Tramitador); 27) Sobre la finca inscrita en el Partido de San José, Matrícula Placa29842, ubicada en San Miguel de Desamparados, los accionantes Nombre41082, Nombre115513, Nombre59778 , Nombre149014 , Nombre149014 y Nombre149015 , todos de apellidos Nombre149014 , poseen inscrito un sólo derecho, 002, 010, 012, 013, 014 y 015, respectivamente, no se indica la existencia de gravámenes o afectaciones, anotaciones si hay, pero no sin especificar de que tipo (folio 46 del expediente administrativo, admitido en audiencia preliminar y 46 al 47 del expediente judicial); 27) Sobre la finca inscrita en el Partido de San José, Matrícula Placa29843, ubicada en San Miguel de Desamparados, los accionantes Nombre115513, Nombre59778 , Nombre149014 , Nombre149014, Nombre149015 y Nombre8752, todos de apellidos Nombre149014 , poseen inscrito un sólo derecho, 015, 016, 017, 018, 019 y 020, respectivamente, no se indica la existencia de gravámenes o afectaciones, anotaciones si hay, pero no sin especificar de que tipo (folio 43 del expediente administrativo, admitido en audiencia preliminar y 48 al 49 del expediente judicial).
II.- HECHOS NO PROBADOS: Los actores no probaron: 1) Que hayan identificado y correlacionado en cual de las fincas inscritas en el Registro Público, donde tienen derechos a su favor, está construido el portón, ni sobre cual o cuales de esas fincas transcurre el camino que alegan privado; 2) Que el trayecto del camino que inicia a partir del portón y hacia adentro, coincida con una servidumbre que deba soportar -en favor de un fundo-, alguna de las fincas respecto de las cuales los actores poseen sus derechos inscritos, ni que la supuesta servidumbre esté igualmente inscrita, como una carga que constituya una limitación para alguna propiedad específica, o en su defecto, sea una servidumbre de hecho; 3) Que exista un acto administrativo válido y eficaz que declare "calle pública", el tramo de terreno que inicia a partir del portón y va "hacia adentro", de ese punto; 4) Que el trayecto del camino que inicia desde la calle pública denominada El Tablazo y llega hasta el sitio donde construyeron el portón, sea parte de una propiedad privada que esté soportando una servidumbre, inscrita o no, a favor de uno o varios fundos enclavados; 5) Que la Municipalidad demandada haya incurrido en una actividad material que les hubiese producido a los accionantes, un daño de igual característica, que además sea cierto, efectivo e individualizable. No probó la Municipalidad demandada: 1) Que haya emitido un acto administrativo válido y eficaz, que declare como calle pública, el camino que inicia a partir del portón y transita "hacia adentro" de la propiedad en la cual se está impidiendo al paso, cumpliendo previamente el procedimiento administrativo de ley ordenado por la resolución de la Sala Constitucional Nº 2010016599 de 10:01 hrs de 8 de octubre de 2010, en el trámite del recurso de amparo, expediente Nº 10-020056-0007-CO, de Nombre33046 contra la MUNICIPALIDAD DE DESAMPARADOS III.- CONSIDERACIONES PREVIAS: A efectos de ubicar la controversia, en su aspecto medular, así como el análisis pertinente, observamos que la parte actora planteó su caso, esgrimiendo varias peticiones, de las que hacemos notar los puntos relevantes que serán objeto de análisis, según corresponda. Piden la nulidad del acto administrativo mediante el cual la Municipalidad decidió mantener el carácter público de la vía de acceso. Ligado a lo anterior, solicitan que se declare que el camino de acceso a la finca conformada por los derechos de los aquí actores, desde la calle pública hasta donde se ubica el portón, es una servidumbre de paso que concede el fundo sirviente a favor del fundo dominante, y no es cierto que este sea un camino público no clasificado, razón por la cual también reclaman la nulidad del oficio PCAT-061-2010 emitido por el geólogo Randall Ledezma Álvarez. Finalmente, para completar el escenario sobre el cual recae la discusión, exigen que se declare que a partir de la ubicación del portón y con dirección hacia "adentro", es propiedad privada que les pertenece. Partiendo de ese cuadro, en forma conexa reclaman los daños y perjuicios ocasionados por lo que califican de una conducta ilícita y anormal desplegada por la entidad demandada. Así las cosas, entiende el Tribunal que la discusión gira en torno a la construcción de un portón, punto a partir del cual se piden dos cosas distintas. a) Por un lado la existencia de una servidumbre, en el trazado del camino que lleva de la Dirección18062 hasta el portón; b) y por otro lado, que el resto del recorrido ubicado a partir del mencionado portón, implica que éste fue erigido en propiedad privada, como también lo es el camino que inicia en ese punto, en ruta hacia adentro de "la propiedad". Teniendo claro ese marco petitorio, resulta oportuna la ocasión para recordar que el agotamiento de la vía administrativa, tal y como ha sido conceptualizado por la doctrina, además de la jurisprudencia patria plasmada a lo largo de la historia jurídica que nos caracterizó, desde la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, del año 1966, hasta el Código Procesal Contencioso Administrativo (CPCA), del año 2008, posibilitaba discutir los conflictos vecinales, sobre los cuales tuviese injerencia la Corporación Local, según sus competencias, permitiendo solventar el asunto en sede administrativa. Caso contrario, de no lograrse una solución, al menos el trámite preceptivo posibilitaba identificar con claridad el objeto de la eventual controversia, a dirimir en sede judicial. Por supuesto, lo anterior teniendo en cuenta que la actividad administrativa habría culminado al concluir la última fase de formación de la voluntad administrativa, precisamente en la etapa recursiva que se considera preceptiva, en consecuencia, quedará en firme un acto final que causaría estado, siendo el único que tendría efecto jurídico sobre la esfera de derechos de las personas. Ello, a su vez, restringía la posibilidad de que se planteen juicios que contengan pretensiones desordenadas, referidas a actos administrativos que no causan estado, es decir, no son finales ni capaces de producir efecto propio sobre los derechos de los administrados. De allí que esa circunstancia, entre otras, justificaba el instituto procesal, el que además fue reafirmado por la jurisprudencia de la Sala constitucional contenida en el Voto Nº 03669-2006 de 15:00 hrs de 15 de marzo de 2006, dando cuenta clara de que la tesis predominante da prevalencia al agotamiento, que se concreta con el ejercicio de los recursos administrativos ordinarios, en materia municipal. Luego, en razón de la consulta de esta Sección del Tribunal, dicha Sala Constitucional atemperó su propia conclusión para afirmar que el artículo 120 inciso 4) del CPCA, no resulta contrario al precepto 173 de la Carta Magna, con lo cual, si las partes litigantes no advierten la falta de agotamiento de la vía administrativa, en el momento procesal oportuno, precluiría la posibilidad e acudir a la sede administrativa para resolver lo que en derecho corresponda. Dicho lo anterior, la puerta quedó abierta para que la jurisdicción contencioso administrativa conozca conflictos vecinales frente a la Municipalidad, en los cuales lo debatido sea oscuro, omiso, impreciso, confuso, o incluso, inexistente, a causa de no haberse dilucidado el punto ante la instancia administrativa, y luego no sea posible vislumbrar en la jurisdiccional, un punto real de discordia que amerite entrar a decidir acerca de un aspecto que revista de interés procesal, por cuanto no se ha concretado una conducta que cumpla los supuestos de ley, para ser cuestionable o sometida al control de legalidad. Tal cosa parece ocurrir en el sub litem, y nos abocaremos a explicar el porqué de esta circunstancia, siendo importante analizar los detalles que envuelven cada una de las pretensiones, esbozadas en forma individualizada.
IV.- FONDO DEL ASUNTO: Tradicionalmente el control de legalidad de la conducta administrativa, a partir del precepto 49 Constitucional, que se erige en un Derecho Fundamental, ocurre sobre tres manifestaciones: 1) La conducta formal, que se traduce en la emisión de actos administrativos, entiéndase finales o, al menos, con efecto propio, que por supuesto causen estado en la esfera de derechos o intereses de los administrados; 2) La actuación material, que nace a partir de una conducta que puede presentarse en las siguientes circunstancias: 2.1) No está precedida de acto administrativo que la legitime o la fundamente, emitido de conformidad con la ley, 2.2) existe un acto administrativo válido pero ineficaz, 2.3) existe un acto administrativo válido y eficaz pero la ejecución material no guarda relación con él, 2.4) existe un acto administrativo y su ejecución se ajusta al mismo, pero padece de ilicitud y pierde su fuerza legitimadora; 3) La omisión, que refiere a la inactividad administrativa como fuente generadora de responsabilidad. SITUACIÓN DE LA PRIMERA PRETENSIÓN.- Partiendo de la anterior clasificación tripartita, hemos de decir que la pretensión anulatoria -en un proceso contencioso administrativo- requiere la existencia de un acto administrativo, es decir, necesariamente debemos estar en presencia de una actividad formal, respecto de un acto que cause estado, o que tenga efectos propios (art. 36.C CPCA). Aplicando esa distinción, recordamos nuevamente que los actores piden la nulidad del acto administrativo mediante el cual la Municipalidad decidió mantener el carácter público de la vía de acceso, no obstante resulta palpable que no individualizan a cuál en específico se refieren. Por ello es el momento oportuno adecuado para aclarar que el único requisito para pedir la nulidad de un acto administrativo final, es identificar el acto que está o estuvo produciendo efectos sobre la esfera de las personas. Lógicamente si no existe el acto, o éste se encuentra afectado por los vicios a que hicimos mención ut supra, entonces nos encontraríamos en la hipótesis de la actuación material, misma que también requiere un resultado dañoso, cierto, real, evaluable e individualizable. TUTELA MUNICIPAL DEL DERECHO DE VÍA Y DE LOS CAMINOS PÚBLICOS.- En el caso de la apertura de un camino público, el Tribunal no identifica un acto administrativo con esas características (art. 36.C CPCA), simplemente porque a estas alturas, no ha sido emitido, ni mucho menos, consta el agotamiento de la vía administrativa frente a esa declaración de voluntad, defecto que se tiene por subsanado (art. 120.4 CPCA), según ordenó la jurisprudencia constitucional citada ut supra. Sin embargo, lo que no se puede tener por subsanado respecto de una pretensión anulatoria, en un proceso contencioso administrativo, es la inexistencia del acto administrativo final o con efectos propios, que cause estado. Obviamente dicho acto debería haber nacido a la vida jurídica, al menos, observando el procedimiento de ley, caso contrario, la conducta, en caso de ocurrir, en forma cierta, real y efectiva, devendría en una actuación material, según el análisis esbozado líneas atrás. Este es el tema que precisamente resulta imperioso aclarar a las partes en conflicto, para lo cual tomamos como partida la tesis de la Municipalidad, la que dicho sea de paso, nos resulta injustificable e insostenible. Al contestar el hecho segundo de la demanda, la Alcaldesa afirmó que la Comisión de Urbanismo, órgano cuyos miembros por cierto -afirma- los nombra esa jerarquía, es la unidad administrativa competente para determinar el carácter público o no, de algunos accesos viales, y la integran funcionarios quienes por su formación y cantidad, no emanarían un acto arbitrario. Precisamente ellos concluyeron -sin especificar de que forma- que el acceso en cuestión es calle pública, y que no se les notificó esa decisión a los actores, porque se está en presencia de bienes demaniales, como es el caso de una vía pública, de manera que la Administración no debe recurrir a un debido proceso para su recuperación. Detrás de esa afirmación de la autoridad municipal, el Tribunal observa una serie de problemas y de consecuencias equivocas, que preocupan en torno al tema. Ello, a pesar de que no se ha plasmado ni la actividad formal ni la material, según explicaremos. Por ahora, destacamos que: a) No consta en el expediente administrativo, la existencia de un acto adoptado por esa Comisión, en los términos que refiere la Municipalidad demandada. No obstante al menos hay dos documentos internos que hacen mención a una posible decisión en ese sentido, a saber, según los hechos probados, la bitácora del día 7 de diciembre de 2011 de la Dirección de Urbanismo, y el oficio Nº CU-i-426-12-2011 de 8 de diciembre de 2011, suscrito por Nombre149017 , Coordinadora Gestión Territorial Ambiental y Nombre149019 , Coordinador de Control Urbano; b) No existe un acto administrativo válido y eficaz, que declare como calle pública, el tramo de terreno que inicia a partir del portón y hacia adentro, cumpliendo previamente el procedimiento administrativo de ley ordenado por la resolución de la Sala Constitucional Nº 2010016599 de 10:01 hrs de 8 de octubre de 2010, en el trámite del recurso de amparo, expediente Nº 10-020056-0007-CO, de Nombre33046 contra la MUNICIPALIDAD DE DESAMPARADOS, respetando los trámites que al efecto prevé el artículo 33 de la Ley General de Caminos Públicos (LGCP) (Ley Nº 5060 de 22 de agosto de 1972); c) No puede reabrirse una vía, sin cumplir el procedimiento que dispone la LGCP. Dicho lo anterior, conviene precisar que la LGCP (art. 1) diferencia entre red vial nacional (carreteras primarias, secundarias, terciarias y de acceso restringido), en contraposición a la red vial cantonal que incorpora vías no incluidas en la red vial nacional (caminos vecinales, calles locales, caminos no clasificados). Existe una prohibición para cerrar, estrechar, edificar o cercar un camino o calle entregado por ley o de hecho al servicio de la colectividad, al de propietarios o vecinos de una localidad (art. 32 LGCP), de manera que, ocurrido lo anterior, para la reapertura de la vía debe respetarse el marco legal. Cierto que tratándose de bienes demaniales (hablando de ellos en general), la acción administrativa sustituye a la interdictal, como medio para que la Administración proteja sus bienes (principio de autotutela). No obstante debe diferenciarse esta acción administrativa, en dos modalidades. La primera (autotulela reaccional) referida a la coacción directa, en la cual la Administración, a nombre de la colectividad, defiende su derecho real, por mano propia, dado que el bien, su uso y su destino, particularmente demanial, no admite discusión en cuanto a la titularidad del propietario, entiéndase que no hay duda de que se trata del Estado o un ente autónomo territorial o institucional (no estamos hablando de vías, exclusivamente, ni tampoco estamos abarcando los bienes privados de las Administraciones Públicas). Por ejemplo, un parque público inscrito a nombre de una Municipalidad, o aún no estando, quedó entregado al uso público sin margen de error, o bien, constando su afectación en los mapas oficiales o el catastro, resultaría base que faculte el uso de la coacción directa, sin necesidad de observar un debido proceso, pues la posesión que detenta el administrado es abiertamente ilegítima, o contraria al servicio que prestan (arts. 261 al 263 del Código Civil). El mismo criterio podría aplicarse tratándose de una ruta que integra la red vial nacional, e incluso de aquellas que pertenecen a la red vial cantonal, siempre y cuando sea indiscutible esa titularidad, por ende, un particular no puede impedir el paso o el libre tránsito. La segunda (autotulela declarativa) sin embargo, nos refiere a casos en los que la circunstancia impide identificar con suma facilidad, sin margen de error, esa titularidad, ese destino, o esa pecularidad pública que supone distingue al bien. En tales casos, la ley dispone que para remover el cierre, el estrechamiento, la edificación o la cerca construida sobre la vía, deba seguirse una información administrativa, una especie de procedimiento sumario o especial, que tiene por objeto comprobar que la vía cerrada, no es de dominio privado. Por esa razón debe recopilarse la declaración de tres testigos, para hacer constar lo pertinente, entiéndase, desde cuando estaba el camino al servicio colectivo o de particulares y desde cuando fue estrechada o cerrada, debiendo incluir un informe técnico. Para ese efecto además debe oírse al infractor, lo que sin duda requiere de la debida notificación previa, acerca de los fines del trámite, los derechos que le asisten y de la consecuencia específica, de manera que si se comprueba que el camino fue afectado sin autorización, o que estuvo al servicio colectivo por más de un año, se reordenará la apertura en un plazo no mayor de tres días, y en rebeldía del obligado, se ejecutará por su cuenta la orden. Nótese que se trata de un acto administrativo que requiere del procedimiento previo, para sustentar su validez y eficacia (arts. 129 al 189 Ley General de la Administración Pública -LGAP-). En el sublitem, no sólo queda fuera de toda duda razonable que no se ha emitido un acto administrativo conforme la ley, declarando como público el camino de referencia, es decir, del portón construido por los actores, en ruta "hacia adentro", sino además que se ha hecho caso omiso a lo ordenado por la resolución de la Sala Constitucional Nº 2010016599 de 10:01 hrs de 8 de octubre de 2010, en el trámite del recurso de amparo, expediente Nº 10-020056-0007-CO, de Nombre33046 contra la MUNICIPALIDAD DE DESAMPARADOS, que en atención -entre otras cosas- a la dificultad del caso, remitió a la autoridad pública a los trámites que al efecto la LGCP (art. 33), en lugar de admitir la coacción directa. Cabe aclarar que el trámite de reapertura mantiene su actualidad, sin que haya sido modificado por la aplicación de la Ley Nº 9078 de 4 de octubre de 2012 (art. 231). Más bien ese texto legal reafirma la explicación anterior, permitiendo deducir que aquella regulación está dirigida a fortalecer la tutela reaccional sin excluir la declarativa (art. 2 incisos 17, 18, 19, 20, 22, 23, 24, 43 y artículo 131, Ley Nº 9078), de manera que en caso de discusión acerca de la titularidad, debe cumplirse el trámite que expresamente indicó la Sala Constitucional en el Voto Nº 2010016599 citado. Más palpable aún en el presente caso en el cual la vía fue cerrada, mientras que los propios funcionarios de las dependencias internas de la Municipalidad demandada, mantienen criterios opuestos acerca del carácter público del camino sobre el cual los actores construyeron un portón que impide el paso "hacia adentro". Entonces, la pretensión anulatoria de la presente demanda no está dirigida contra algún acto administrativo emitido al amparo del referido numeral 33 LGCP, así como tampoco contra otra clase de acto administrativo que causando estado, haya señalando la naturaleza pública del camino "hacia adentro" del portón y del cual los accionantes alegan es propiedad privada. Tampoco puede tenerse como impugnado un supuesto acuerdo de la Comisión que señala la Alcaldía Municipal, pues no se ha comprobado su existencia, su correcta identificación, cual es su contenido ni su motivación, sólo lo usó como argumento para justificarse que no seguirá el trámite ordenado por la Sede Constitucional, lo que planteó al presentar un escrito ante aquella jurisdicción, documento que no constituye un acto administrativo, sino un escrito emitido en el contexto exclusivo de un proceso judicial, con la idea de ser sometido al criterio de los jueces decisores en el trámite respectivo. En todo caso, si la Municipalidad ejecuta efectivamente la apertura del camino, removiendo el portón, por mano propia, sin seguir el trámite ordenado por la Sala Constitucional, sabiendo de que existe una importante duda en torno al titular de la propiedad sobre la cual está trazada la calle "hacia adentro" del obstáculo, la enfrentaría a la consecuencia de una actuación material (en alguna de las hipótesis que establece su clasificación), además de la inobservancia del mandato derivado de la sentencia varias veces citada. De allí que, para efectos de esta primera pretensión, el Tribunal está impedido de pronunciarse acerca de la nulidad de un acto administrativo cuya existencia no ha sido demostrada, mucho menos, que produzca efectos, habiendo o no cumplido previamente el procedimiento previo de ley.
V.- (CONT.-) SITUACIÓN DE LA SEGUNDA PRETENSIÓN.- Ahora debemos entrar a analizar la petición referida a que se declare como una servidumbre, el camino de acceso a la finca de los derechos de los aquí actores, específicamente el tramo que está antes de llegar al portón, que inicia en la calle pública conocida como El Tablazo, y culmina en el punto donde construyeron el obstáculo al que se refiere este juicio. Además reclaman la nulidad del oficio PCAT-061-2010 emitido por el geólogo Randall Ledezma Álvarez. Esta pretensión carece de un contexto fáctico adecuado, empezando por la actividad formal cuestionada. El oficio Nº PCAT-061-2010 de 19 de marzo de 2010, emitido por Randall Ledezma Álvarez, del Proceso de Catastro, se limita a indicarle a la señora Nombre33046 , en atención al trámite de plataforma 100104, la información constante en el municipio, relativa al tipo de acceso que corresponde al lote con el plano catastrado SJ-639289-2000 (que identifica un lote que no es propiedad de los accionantes), concluyendo que de acuerdo a los mapas y la cartografía, hoja Aczarri, fotografías aéreas en 1989, aparece registrado, además está en el inventario del MOPT y en el municipal código 01-03-099, que no fue creado bajo un proyecto urbanístico, no posee infraestructura, tiene un ancho de 8,70 metros, y se identifica como camino público no clasificado. En ese entorno el acto impugnado es un acto de mero trámite, sin efectos propios, de carácter informativo para la consultante, en función del plano que le interesa, además de que: a.- No se trata de un acto administrativo que declare la naturaleza pública de la vía, en los términos del art. 33 LGCP; b.- En oficio Nº PCAT-189-2010 de 8 de julio de 2010, el mismo funcionario Randall Ledezma Álvarez, al analizar las razones que mediaron al emitir el oficio Nº PCAT-061-2010 de 19 de marzo de 2010, entra en dudas y afirmando que dada la complejidad de factores y a falta de mayor información, sería conveniente que un órgano con mayor competencia, como el Consejo Municipal, se pronunciara respecto al caso y diera un veredicto definitivo; c.- A partir de ese acto la Administración no está restringiendo, limitando o cercenando un derecho de paso de los actores; d.- EL tránsito sobre la franja de terreno que discurre entre la Dirección12472 y el sitio donde levantaron el portón, se encuentra libre de obstáculos que impidan el libre paso, según la declaración de Nombre149014 y Nombre149014 , ambas de apellidos Nombre149014 ; e.- No indican si el trazado del camino que está anterior al portón, está ubicado sobre una propiedad privada, en la cual deba imponerse una servidumbre, ni tampoco si están protegiendo el uso o disfrute de alguna servidumbre previamente existente, inscrita o no, que deba soportar una finca (no identificada ni individualizada), en favor de otro fundo dominante (tampoco identificado o individualizado); f.- De existir tal finca y tal servidumbre (de hecho o de derecho), se desconoce quienes son los propietarios registrales o poseedores (si no estuviera inscrita esa finca), que se afectarían por la imposición del gravamen; g.- En caso de constitución de servidumbre, la Municipalidad frente a los actores, carece de vínculo alguno, a menos que sea el titular de la finca sirviente que deba soportar la servidumbre, en el trazado del camino anterior al portón, el cual, de todas maneras, consta en sus archivos como camino no clasificado, gozando los actores de su uso y disfrute sin impedimento alguno. A partir de la suma de todas esas circunstancias, al Tribunal le queda claro que no está probada una relación jurídico administrativa, en torno a esta pretensión, pues el camino público no clasificado a que se refiere el oficio PCAT-061-2010, los mismos actores lo ubican antes del portón, y no explican la razón por la cual quisieran que se declarara una servidumbre, pronunciamiento imposible de verter dadas las circunstancias expuestas.
VI.- (CONT.-) SITUACIÓN DE LA TERCERA PRETENSIÓN.- Finalmente, para completar el escenario sobre el cual recae la discusión, exigen que se declare que a partir de la ubicación del portón y con dirección hacia "adentro", es parte de una propiedad privada que les pertenece, en específico, el sentido oeste - este. Ello significa que quieren un pronunciamiento diciendo que el resto del recorrido del camino en discusión, ubicado a partir del portón, con un trazado dirigido al interior de un inmueble, fue erigido en propiedad privada, al igual que lo es el camino. Con esta pretensión parece que intentan el reconocimiento de un mejor derecho oponible frente a la Corporación Local, es decir, que el terreno por el cual transcurre la ruta de tránsito, corresponde a propiedad de particulares y no Municipal. Este punto sería la razón por la cual indican que no existe causa para derribar el mencionado portón, ya que afirman que se levantó sobre una finca privada, con la idea de impedir el acceso de terceros. No obstante la pretensión topa con un problema de carácter procesal, relacionado con lo expuesto en las líneas que anteceden a este punto, y que tiene vínculo directo con el tema, recapitulando: - No existe una actividad formal (acto administrativo) firme y que cause estado, declarando camino público, el sector de marras; - No hay una actividad material que haya causado un daño en forma directa, que sea cierto, real y efectivo; - No se discute una omisión, sino que se reclama por un supuesto resultado (conducta activa), que aún no se ha dado. De esta manera lo que indicamos al inicio se convierte en una realidad, la discusión vecinal entre los actores y el Municipio de su circunscripción territorial, se torna inexistente por cuanto no ha nacido a la vida jurídica, una conducta amparable en la tesis del precepto 49 Constitucional, o del artículo 1 CPCA, aunado al hecho de que la relación jurídica entre ambos, desde el punto de vista formal, no ha pasado de la etapa de actos preparatorios sin efecto propio, mismos que no causan estado, hasta ahora sólo se han vertido manifestaciones en un “ir y venir” de puntos de vista alrededor del tema que representa el portón, sin otro resultado ulterior. Adicionalmente, no se ha cumplido el mandato de la Sala Constitucional en cuanto a tramitar la información administrativa que ordena la LGCP, con previa defensa de los interesados. Aún así, tampoco quedó acreditada alguna actuación material (ocurrida en forma previa a la "medida cautelar" dictada en fase de trámite del presente proceso), que permitiera afirmar que el portón fue removido, contraviniendo el procedimiento de ley y la sentencia dicha. Para agravar más el entorno procesal de este conflicto vecinal, los actores ni siquiera demostraron en cuál de las fincas -cuyas certificaciones aportaron-, fue realmente construido el portón de referencia, tema de suma relevancia si distinguimos que en cada una de ellas, aparecen diversos accionantes como propietarios de un derecho, y no todos tienen derechos sobre las mismas fincas. Así las cosas un pronunciamiento del Tribunal, para establecer un mejor derecho oponible frente al Municipio, carece de sentido, porque el ente territorial no ha incurrido en una conducta formal o material que genere la necesidad de emitir un criterio judicial al respecto, tomando como referencia obligada, la necesidad de que exista una relación jurídica sustancial, y no una simple discusión a nivel de trámites preliminares o preparatorios, o la ausencia absoluta de una actuación material que haya causado un daño. Por supuesto que esto se debe a que la Municipalidad no ha impulsado correctamente la instancia administrativa, en primer orden por incumplir el procedimiento de apertura de caminos, pero hasta el momento, tampoco ha incurrido en una acción perturbadora que haya permitido el tránsito libre o irrestricto, sobre la ruta en discusión. De allí que la función administrativa sobre la cual ejerce el contralor de legalidad, aún no ocurre, convirtiendo el ejercicio del Derecho de Acción, en una medida prematura. Recordemos que el sistema revisor contencioso administrativo requiere la presencia simultánea del elemento subjetivo (daño) y el objetivo (prevalencia de la legalidad), sin que sean admisibles los procesos que propugnen la legalidad por la legalidad misma, entiéndase los procesos objetivos puros y simples, esto es, sin acreditar un daño. Tampoco estamos en presencia de una especie de interdicto de amparo de posesión “por amenazas”, pues no hay un daño cierto, real ni efectivo, sólo notamos la presencia de una expectativa que hasta ahora preocupa a los actores, ante la desordenada forma con la cual la Municipalidad de Desamparados ha manejado este asunto, y que obviamente, puede confundir hasta al más avisado. En síntesis, en las actuales circunstancias no hay un mejor derecho que oponer ante el Municipio, porque hasta el momento no ha manifestado –conforme a la ley- una voluntad formal (acto administrativo, previo trámite de ley), ni ha ejercido por su propia mano, una actuación de carácter material que sea considerada como dañosa. VII.- EXCEPCIONES Y CONCLUSIÓN.- La parte demandada alegó la excepción de falta de derecho, la cual se acoge. Lo anterior debido a que no estamos ante una conducta formal o una actuación material que haya causado un efecto, en los términos que la ley prevé, en perjuicio de un derecho o interés legítimo, por ende, revisable en lo contencioso administrativo. La pretensión de daños debe correr la misma suerte de la principal, por ser accesoria, sin que estemos además en presencia de una conducta que los haya causado, de ahí que la demanda deba ser declarada inadmisible en todos los extremos, debiendo la Municipalidad acatar lo ordenado por la Sala Constitucional, en cuanto al procedimiento a seguir para la apertura de un camino público, tratándose de una situación fáctica que amerita la tutela declarativa, por no estarse en presencia de la hipótesis para aplicar la tutela reaccional. Se exime en costas a la parte vencida porque no le cabe duda al Tribunal de que la desafortunada tramitación que -de este asunto- ha hecho el Municipio, refleja la poca coherencia con la cual, se ha abordado el problema vecinal referido. Incluso, de haberse impulsado correctamente la instancia administrativa, por parte del ente demandado, los vecinos involucrados en el asunto hubiesen tenido certeza acerca de cual actuación -necesariamente- formal, ponía fin al procedimiento, lo que contempla -además- la fase preceptiva de agotamiento de la vía por ejercicio de los recursos administrativos, manifestando así una voluntad, y permitiendo ejercer el control de legalidad posterior, si hubiese insatisfacción de los involucrados.
POR TANTO
Se acoge la excepción de falta de derecho, en consecuencia se declara inadmisible, en todos sus extremos, la demanda de Nombre149014 Y OTROS contra la MUNICIPALIDAD DE DESAMPARADOS. Firme la sentencia déjese sin efecto la medida cautelar dictada en el presente proceso. Tome nota la Corporación Local, su deber de cumplir el mandado de la Sala Constitucional. Se exime en costas a la parte actora, debiendo cada quien asumir las propias. NOTIFÍQUESE.- Alner Palacios García Nombre18366 Nombre632 2
Proceso de conocimiento CED115795 Actor/ Nombre149014 y otros Demandado/ Municipalidad de Desamparados Nº 90- 2013 TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO Y CIVIL DE HACIENDA, SECCIÓN OCTAVA, SEGUNDO CIRCUITO JUDICIAL, GOICOECHEA, a las diez horas del quince de octubre del año dos mil trece.- Proceso de conocimiento interpuesto por Nombre115513, Nombre59778 , Nombre149014 , Nombre149014, Nombre149015 , Nombre8752 y Nombre41082, todos de apellidos Nombre149014 , portadores de la cédula de identidad Nº CED115796, Nº CED115797, Nº CED115798, Nº CED115799, Nº CED115800, Nº CED115801 y Nº CED115802, respectivamente, contra la MUNICIPALIDAD DE DESAMPARADOS, representado por su apoderado especial judicial Randall Escalante Gutiérrez, portador de la cédula de identidad Nº CED90949.
RESULTANDO
1.- El objeto del presente proceso, fijado en audiencia preliminar, se definió así: 1) Se anule el acto administrativo mediante el cual la Municipalidad decidió mantener el carácter público de la vía de acceso; 2) Que se declare que el camino de acceso a la finca conformada por los derechos de los aquí actores, desde la calle pública hasta donde se ubica el portón, es una servidumbre de paso que concede el fundo sirviente a favor del fundo dominante según consta en ambos planos del año 1979, y por lo tanto no es cierto que este sea un camino público no clasificado, acto que también solicitamos se anule, tal y como lo señala la Municipalidad de Desamparados en el oficio PCAT-061-2010 visible a folios 06 y 07 del expediente judicial, emitido por el geólogo Randall Ledezma Álvarez; 3) Se declare que a partir de la ubicación del portón para "adentro", o sea con sentido oeste - este, es propiedad privada de los aquí actores; 4) Se ordene a la Municipalidad a los daños y perjuicios ocasionados que estimamos en la suma de ¢2.500.000,00 (dos millones quinientos mil colones) por la conducta ilícita y anormal desplegada, monto que se desglosa de la siguiente manera: a. daño material la suma de ¢200.000,00 correspondiente a los gastos por la perturbación de los derechos de propiedad, b. daño moral la suma de ¢2.100.000,00 por la angustia, preocupación, estrés, tensión y otros ocasionados a todos los aquí actores y c. por perjuicios la suma de ¢200.000,00, así como la condena al pago de ambas costas de este proceso. (acta de audiencia preliminar y escrito de la demanda).- 2.- La MUNICIPALIDAD DE DESAMPARADOS se opuso a las pretensiones del actor, solicitando que la demanda se declare sin lugar, alegando en su defensa la excepción de falta de derecho, con condena al pago de costas y sus intereses, a cargo de la parte actora. (contestaciones de la demanda).- 3.- Dentro del contradictorio se recibió la declaración testimonial de Nombre149014 y Nombre149014, ambas de apellidos Nombre149014 . (video de juicio oral).- 4.- Mediante resolución Nº 210-2012 de 9:34 hrs de 18 de mayo de 2012, la jueza tramitadora Claudia Elena Bolaños Salazar dispuso una medida cautelar, en el sentido de que la parte demandada se abstuviera de demoler el portón de ingreso a las propiedades de los accionantes.
5.- En los procedimientos se cumplieron los requisitos de ley y no se observan vicios susceptibles de producir nulidad o indefensión de las partes.
6.- Previa deliberación, se dicta y se notifica esta sentencia, dentro del plazo dispuesto por el artículo 111 del Código Procesal Contencioso Administrativo.
-Redacta el Dr. Palacios García-
CONSIDERANDO:
I- DE LOS HECHOS PROBADOS: Tiene sustento probatorio el siguiente cuadro fáctico: 1) Mediante un documento de fecha 18 de febrero de 2010, dirigido a la MUNICIPALIDAD DE DESAMPARADOS, una serie de personas, entre las cuales se encontraban Nombre115513, Nombre59778 , Nombre149014 , Nombre149014, Nombre149015 , Nombre8752 y Nombre41082, todos de apellidos Nombre149014 , explicaron las razones que tuvieron para instalar un portón en la entrada de una finca que identificaron como de su propiedad, argumentando razones de seguridad (folios 13 y 14 del expediente administrativo, admitido en audiencia preliminar); 2) La MUNICIPALIDAD DE DESAMPARADOS, mediante trámite Nº 0000100492 de fecha 24 de febrero de 2010, remitió el asunto a la unidad de "inspección al campo" para la atención del asunto planteado por los interesados de apellidos Nombre149014 (folio 15 del expediente administrativo, admitido en audiencia preliminar); 3) La MUNICIPALIDAD DE DESAMPARADOS, Subproceso de Inspección, en informe de fecha 4 de marzo de 2010, dejó constando que respecto al portón de paso, solicitó un estudio al Departamento de Catastro con el fin de saber si la calle es pública, y así definir la eventual demolición (folio 9 del expediente administrativo, admitido en audiencia preliminar); 4) En oficio Nº PCAT-061-2010 de 19 de marzo de 2010, Randall Ledezma Álvarez, del Proceso de Catastro, en atención al trámite de plataforma 100104, que planteó la duda cerca del tipo de acceso hacia lote con el plano catastrado SJ-639289-2000, le informó a la señora Nombre33046 que de acuerdo a los mapas, a la cartografía, la hoja Aczarri y las fotografías aéreas en 1989, el camino aparece registrado en el inventario del MOPT y en el municipal código 01-03-099, mismo que no fue creado bajo un proyecto urbanístico, no posee infraestructura, tiene un ancho de 8,70 metros, y se identifica como camino público no clasificado (folios 1 al 2, 4 al 5, 28 al 29, 40 al 41 del expediente administrativo, admitido en audiencia preliminar); 5) El plano catastrado SJ-639289-2000 se refiere a la finca Nº 1-465518 y Nº 1-438744, el cual consigna que es propiedad de Nombre149016 y Nombre99668 , ambos de apellidos Nombre33046 ; 6) La señora Nombre33046 , en fecha 5 de abril de 2010, solicitó a la Gestión Territorial Ambiental de la MUNICIPALIDAD DE DESAMPARADOS, una audiencia para referirse a un portón que obstruye la vía pública (folios 6 y 7 del expediente administrativo, admitido en audiencia preliminar); 7) El día 14 de abril de 2010 la denunciante Nombre33046 , planteó nuevamente la gestión pidiendo la eliminación del portón en el sector norte de Higuito, Dirección18061 , Dirección3842 (folio 8 y 10 al 11 del expediente administrativo, admitido en audiencia preliminar); 8) En documento fechado 14 de abril de 2010 una serie de personas, entre las cuales se encontraban nuevamente Nombre115513, Nombre59778 , Nombre149014 , Nombre149014, Nombre149015 , Nombre8752 y Nombre41082, todos de apellidos Nombre149014 , explicaron a la MUNICIPALIDAD DE DESAMPARADOS, las razones de seguridad que justificaron la decisión de instalar el portón como obstáculo de entrada a su propiedad, aclarando que mediaba una servidumbre de paso debidamente constituida, y que los postes de electrificación fueron adquiridos con su propio peculio, sin colaboración estatal. El municipio remitió el asunto al área de Gestión Territorial Ambiental, el día 19 de abril siguiente (folios 16 al 18 del expediente administrativo, admitido en audiencia preliminar); 9) Mediante oficio Nº GTA-i-831-06-2010 de 4 de junio de 2010, Nombre149017 , Coordinadora Gestión Territorial Ambiental, le solicitó a Randall Ledezma Álvarez, Subproceso de Catastro, ambas unidades integrantes de la Municipalidad demandada, estudiar e informar si el portón instalado en la propiedad de la señora Nombre149014 , vecina de Higuito, 1000 metros sur de la terminal de buses, se ubica sobre vía pública, privada o constituye servidumbre (folio 22 del expediente administrativo, admitido en audiencia preliminar); 10) En fecha 25 de junio de 2010 la señora Nombre33046 reiteró su queja relacionada al portón, esta vez dirigiendo la misiva al Consejo Municipal, petición que fue trasladada por ese órgano, hacia la Alcaldía, según acuerdo adoptado en sesión ordinaria 38-10 de 29 de junio de 2010 (folios 35 al 39 del expediente administrativo, admitido en audiencia preliminar); 11) En oficio Nº PCAT-189-2010 de 8 de julio de 2010, Randall Ledezma Álvarez, del Proceso de Catastro, le informó a Nombre149017 , Coordinadora Gestión Territorial Ambiental, las razones que mediaron al emitir el oficio Nº PCAT-061-2010 de 19 de marzo de 2010, concluyendo que el plano de la propiedad que resulta atravesada por ese tramo, es el SJ-373647-1979, el cual no indica calle pública como su acceso principal, ni muestra ningún camino sobre ese terreno, tampoco ha surtido efecto registral a modo de consolidarse como una finca formalmente constituida, así que dada la complejidad de factores y a falta de mayor información, sería conveniente que un órgano con mayor competencia, como el Consejo Municipal, se pronunciara respecto al caso y diera un veredicto definitivo (folios 48 al 49 del expediente administrativo, admitido en audiencia preliminar); 12) En el oficio Nº PPTV-i-07-287-2010 de 28 de julio de 2010, Nombre149018 , de Planificación Territorial, le comunicó a Nombre149017 , Coordinadora Gestión Territorial Ambiental, que no existen elementos claros que definan la naturaleza de ese acceso en el sector posterior al portón, y salvo mejor criterio, "antes de dicho portón es una calle pública" (folio 52 del expediente administrativo, admitido en audiencia preliminar); 13) Mediante el oficio Nº CU-e-499-08-2010 de 19 de agosto de 2010, Nombre149019 , de Control Urbano de la entidad demandada, le comunicó a la señora Nombre33046 que respecto a su queja sobre la obstrucción de una calle pública, y en atención al oficio Nº PPTV-i-07-2010 de 28 de julio de 2010, no resulta posible para la Municipalidad ejecutar la demolición del portón, dado que se trata de una propiedad privada, sobre la cual el Gobierno Local no posee injerencia alguna (folios 55 y 70 del expediente administrativo, admitido en audiencia preliminar); 14) La Alcaldía, según instrucción Nº A.M. 595-2010 de 1 de setiembre de 2010, le solicitó a Nombre149017 , Coordinadora Gestión Territorial Ambiental, a fin de resolver el recurso de apelación interpuesto por la señora Nombre33046 contra los oficios Nº CU-e-499-08-2010 de 19 de agosto de 2010 y Nº PPTV-i-07-2010 de 28 de julio de 2010, determinara de una vez por todas, con base en los antecedentes del caso y los estudios de rigor, la naturaleza del acceso que interesa a la recurrente, dado que de los documentos citados y del Nº PCAT-061-2010 de 19 de marzo de 2010, no se deriva una posición uniforme y concluyente sobre el particular (folio 63 del expediente administrativo, admitido en audiencia preliminar); 15) En atención al oficio Nº A.M. 595-2010 de 1 de setiembre de 2010, Nombre149017 , Coordinadora Gestión Territorial Ambiental, Nombre149019 , Coordinador de Control Urbano, y Nombre149018 , Planificación Territorial, emitieron el criterio Nº GTA-i-1205-09-2010 de 6 de setiembre de 2010, en el cual le informaron a la Alcaldía que según el oficio Nº PPTV-i-07-287-2010 de 28 de julio de 2010, la vía localizada antes del portón se considera calle pública, mientras que la parte posterior al punto donde se ubica el portón es servidumbre privada, señalándose que el plano SJ-634289-2000 contiene un problema con la ubicación consignada, situación que posiblemente indujo a error a la Administración al haberse visado el plano como calle pública, lo que era responsabilidad del ingeniero topógrafo que elaboró ese documento, dada su fe pública (folios 73 al 74 del expediente administrativo, admitido en audiencia preliminar); 16) En resolución Nº 2010016599 de 10:01 hrs de 8 de octubre de 2010, en el trámite del recurso de amparo, expediente Nº 10-020056-0007-CO, de Nombre33046 contra la MUNICIPALIDAD DE DESAMPARADOS, la Sala Constitucional dispuso lo siguiente: "Se declara con lugar el recurso y, en consecuencia, se ordena a la la (sic) Alcaldesa Municipal de Desamparados, Licda. Maureen Fallas FAllas, y al Presidente del Consejo Municipal de ese cantón, Nombre149020 , que dentro de los ocho días posteriores a la notificación de esta sentencia, inicien el procedimiento previsto en los artículo 32 y 33 de la Ley General de Caminos Públicos, a fin de determinar la naturaleza pública o privada del camino cerrado y lo culminen dentro de un plazo razonable. (...) Lo anterior, apercibidos de que la desobediencia a la órdenes de esta Sala se encuentra sancionado penalmente en el artículo 71 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional. Se condena a la Municipalidad de Desamparados al pago de las costas, daños y perjuicios ocasionados por los hechos que han dado lugar a esta declaratoria, los que se liquidarán en ejecución de sentencia de lo contencioso administrativo" (destacado no es original) (folios 99 al 108 del expediente administrativo, admitido en audiencia preliminar); 17) La Alcaldía, en resolución PSJ-797-2010 de 13:00 hrs de 11 de octubre de 2010, con fundamento en el oficio de trámite Nº GTA-i-1205-09-2010 de 6 de setiembre de 2010, rechazó el recurso de apelación que señaló que la vía localizada antes del portón se considera calle pública, mientras que es servidumbre privada la parte posterior a ese punto, confirmando de esa forma lo resuelto en el oficio Nº PPTV-i-07-287-2010 de 28 de julio de 2010 (folios 78 al 79 del expediente administrativo, admitido en audiencia preliminar); 18) En el informe que presentó la Alcaldía de la MUNICIPALIDAD DE DESAMPARADOS, ante la Sala Constitucional, en fecha 1 de agosto de 2011, indicó que "En virtud de lo anterior, el Lic. Randall Escalante Gutiérrez, encargado de llevar el procedimiento, elevó el caso a la Comisión de Urbanismo, que es un órgano municipal multidisciplinario en el conocimiento de casos relacionados con materia urbana en el Cantón de Desamparados. Dicha Comisión decidió mantener el carácter público de la vía, razón por la cual, y sin tener que recurrir a procedimientos administrativos dada la naturaleza de la vía, se va a proceder a demoler el portón que obstaculiza la entrada de acceso a la vivienda de la recurrente" (admitido parcialmente en la contestación de la demanda, hecho segundo, folio 124 del expediente administrativo, admitido en audiencia preliminar y consta además en los folios 33 y 34 del expediente judicial); 19) Mediante oficio Nº DU-i-1093-12-2011 de 5 de diciembre de 2011, Nombre149017 , Coordinadora Gestión Territorial Ambiental, le informó a la Alcaldía que "esta Dirección ha manifestado en numerosas oportunidades su desacuerdo absoluto en que la vía sobre la cual se ubica el citado portón, sea considerada como calle pública, dada la ausencia total de infraestructura, las condiciones del derecho de vía; pero sobre todo por las consecuencias que a nivel urbanístico y de segregación predial que se abren de forma posterior a dicha declaratoria. Amén de los costos que deberá asumir el Municipio para habilitar como corresponde dicha vía" (folios 115 al 116 y 128 al 129 del expediente administrativo, admitido en audiencia preliminar); 20) El día 7 de diciembre de 2011 la Dirección de Urbanismo atendió a la señora Nombre33046 , a quien le explicaron lo siguiente: "Se les entregó copia de las gestiones realizadas por parte de esta Dirección a los departamentos de Control Urbano, Área Legal, Bienes Inmuebles y otros, para su información. De igual forma se les indicó que la movilización del portón dependía de la programación de cuadrillas y equipo a cargo de la UTGV y el Depto. de Obras. Que la decisión había sido ratificada ayer por la Comisión de Urbanismo, por recomendación legal" (folio 130 del expediente administrativo, admitido en audiencia preliminar); 21) En el oficio Nº CU-i-426-12-2011 de 8 de diciembre de 2011, Nombre149017 , Coordinadora Gestión Territorial Ambiental y Nombre149019 , Coordinador de Control Urbano, le comunicaron a la Alcaldesa Municipal la necesidad de que esté a cargo de esa Alcaldía y de la Unidad de Servicios Jurídicos, la programación y la coordinación de la logística para finiquitar el acuerdo de la Comisión, relacionado con el traslado del portón vinculado al caso de Nombre33046 , ya que ese asunto en esencia no había sido manejado por la Dirección de Urbanismo, y la decisión de trasladar el portón reside más en razones jurídicas que urbanísticas, la que además supondría la sustracción o segregación de una fracción de la propiedad de otra finca, lo que debe ser aclarado en el sitio ante la reacción que se va a generar en los propietarios afectados (folio 117 del expediente administrativo, admitido en audiencia preliminar); 22) En el mes de diciembre de 2011, sin especificarse el día, unos 5 funcionarios de la Municipalidad demandada que se transportaron en un camión municipal, con equipo de trabajo, se apersonaron al sitio donde se ubica el portón, no se identificaron, conversaron brevemente con Nombre149014 , indicando que lo derribarían, pero se alejaron a hablar por teléfono y finalmente se retiraron del sitio, sin realizar actuación alguna (declaración de Nombre149014 , rendida en juicio oral); 23) El día 11 de diciembre de 2011 la Dirección de urbanismo atendió a la señora Nombre33046 , a quien le explicaron lo siguiente: "Se le indicó que tanto el tema de la demolición del portón como el tema de la notificación de las irregularidades en permisos de construcción debe ser resuelta por el Depto. Legal. En primera instancia porque fue el Lic. Escalante el que ordenó suspender la demolición ..." (folio 131 del expediente administrativo, admitido en audiencia preliminar); 24) No existe obstáculo alguno que impida el libre tránsito entre el trayecto del camino que inicia desde la calle pública denominada El Tablazo y que llega hasta el sitio donde construyeron el portón (declaración de Nombre149014 y Nombre149014 , ambas de apellidos Nombre149014 , rendida en juicio oral); 25) Sobre la finca inscrita en el Partido de San José, Matrícula Placa29840, ubicada en San Miguel de Desamparados, los accionantes Nombre115513, Nombre59778 , Nombre149015 , Nombre149014 , Nombre149014, todos de apellidos Nombre149014 , poseen inscrito, los tres primeros, un sólo derecho, 014, 015, 018, las dos últimas, dos derechos 016 y 020, y 017 y 019, respectivamente, no se indica la existencia de gravámenes o afectaciones, anotaciones si hay, pero sin especificar de que tipo (folio 45 del expediente administrativo, admitido en audiencia preliminar y 42 al 43 del expediente judicial); 26) Sobre la finca inscrita en el Partido de San José, Matrícula Placa29841, ubicada en San Miguel de Desamparados, los accionantes Nombre115513, Nombre59778 , Nombre149014 y Nombre149015 , todos de apellidos Nombre149014 , poseen inscrito, los tres primeros, un sólo derecho, 015, 016, 017, el último dos derechos 018 y 019, respectivamente, no se indica la existencia de gravámenes o afectaciones, anotaciones si hay, pero no sin especificar de que tipo (folio 44 del expediente administrativo, admitido en audiencia preliminar y 44 al 45 del expediente judicial, sobre el cual no se pronunció el Juez Tramitador); 27) Sobre la finca inscrita en el Partido de San José, Matrícula Placa29842, ubicada en San Miguel de Desamparados, los accionantes Nombre41082, Nombre115513, Nombre59778 , Nombre149014 , Nombre149014 y Nombre149015 , todos de apellidos Nombre149014 , poseen inscrito un sólo derecho, 002, 010, 012, 013, 014 y 015, respectivamente, no se indica la existencia de gravámenes o afectaciones, anotaciones si hay, pero no sin especificar de que tipo (folio 46 del expediente administrativo, admitido en audiencia preliminar y 46 al 47 del expediente judicial); 27) Sobre la finca inscrita en el Partido de San José, Matrícula Placa29843, ubicada en San Miguel de Desamparados, los accionantes Nombre115513, Nombre59778 , Nombre149014 , Nombre149014, Nombre149015 y Nombre8752, todos de apellidos Nombre149014 , poseen inscrito un sólo derecho, 015, 016, 017, 018, 019 y 020, respectivamente, no se indica la existencia de gravámenes o afectaciones, anotaciones si hay, pero no sin especificar de que tipo (folio 43 del expediente administrativo, admitido en audiencia preliminar y 48 al 49 del expediente judicial).
II.- HECHOS NO PROBADOS: Los actores no probaron: 1) Que hayan identificado y correlacionado en cual de las fincas inscritas en el Registro Público, donde tienen derechos a su favor, está construido el portón, ni sobre cual o cuales de esas fincas transcurre el camino que alegan privado; 2) Que el trayecto del camino que inicia a partir del portón y hacia adentro, coincida con una servidumbre que deba soportar -en favor de un fundo-, alguna de las fincas respecto de las cuales los actores poseen sus derechos inscritos, ni que la supuesta servidumbre esté igualmente inscrita, como una carga que constituya una limitación para alguna propiedad específica, o en su defecto, sea una servidumbre de hecho; 3) Que exista un acto administrativo válido y eficaz que declare "calle pública", el tramo de terreno que inicia a partir del portón y va "hacia adentro", de ese punto; 4) Que el trayecto del camino que inicia desde la calle pública denominada El Tablazo y llega hasta el sitio donde construyeron el portón, sea parte de una propiedad privada que esté soportando una servidumbre, inscrita o no, a favor de uno o varios fundos enclavados; 5) Que la Municipalidad demandada haya incurrido en una actividad material que les hubiese producido a los accionantes, un daño de igual característica, que además sea cierto, efectivo e individualizable. No probó la Municipalidad demandada: 1) Que haya emitido un acto administrativo válido y eficaz, que declare como calle pública, el camino que inicia a partir del portón y transita "hacia adentro" de la propiedad en la cual se está impidiendo al paso, cumpliendo previamente el procedimiento administrativo de ley ordenado por la resolución de la Sala Constitucional Nº 2010016599 de 10:01 hrs de 8 de octubre de 2010, en el trámite del recurso de amparo, expediente Nº 10-020056-0007-CO, de Nombre33046 contra la MUNICIPALIDAD DE DESAMPARADOS III.- CONSIDERACIONES PREVIAS: A efectos de ubicar la controversia, en su aspecto medular, así como el análisis pertinente, observamos que la parte actora planteó su caso, esgrimiendo varias peticiones, de las que hacemos notar los puntos relevantes que serán objeto de análisis, según corresponda. Piden la nulidad del acto administrativo mediante el cual la Municipalidad decidió mantener el carácter público de la vía de acceso. Ligado a lo anterior, solicitan que se declare que el camino de acceso a la finca conformada por los derechos de los aquí actores, desde la calle pública hasta donde se ubica el portón, es una servidumbre de paso que concede el fundo sirviente a favor del fundo dominante, y no es cierto que este sea un camino público no clasificado, razón por la cual también reclaman la nulidad del oficio PCAT-061-2010 emitido por el geólogo Randall Ledezma Álvarez. Finalmente, para completar el escenario sobre el cual recae la discusión, exigen que se declare que a partir de la ubicación del portón y con dirección hacia "adentro", es propiedad privada que les pertenece. Partiendo de ese cuadro, en forma conexa reclaman los daños y perjuicios ocasionados por lo que califican de una conducta ilícita y anormal desplegada por la entidad demandada. Así las cosas, entiende el Tribunal que la discusión gira en torno a la construcción de un portón, punto a partir del cual se piden dos cosas distintas. a) Por un lado la existencia de una servidumbre, en el trazado del camino que lleva de la Dirección18062 hasta el portón; b) y por otro lado, que el resto del recorrido ubicado a partir del mencionado portón, implica que éste fue erigido en propiedad privada, como también lo es el camino que inicia en ese punto, en ruta hacia adentro de "la propiedad". Teniendo claro ese marco petitorio, resulta oportuna la ocasión para recordar que el agotamiento de la vía administrativa, tal y como ha sido conceptualizado por la doctrina, además de la jurisprudencia patria plasmada a lo largo de la historia jurídica que nos caracterizó, desde la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, del año 1966, hasta el Código Procesal Contencioso Administrativo (CPCA), del año 2008, posibilitaba discutir los conflictos vecinales, sobre los cuales tuviese injerencia la Corporación Local, según sus competencias, permitiendo solventar el asunto en sede administrativa. Caso contrario, de no lograrse una solución, al menos el trámite preceptivo posibilitaba identificar con claridad el objeto de la eventual controversia, a dirimir en sede judicial. Por supuesto, lo anterior teniendo en cuenta que la actividad administrativa habría culminado al concluir la última fase de formación de la voluntad administrativa, precisamente en la etapa recursiva que se considera preceptiva, en consecuencia, quedará en firme un acto final que causaría estado, siendo el único que tendría efecto jurídico sobre la esfera de derechos de las personas. Ello, a su vez, restringía la posibilidad de que se planteen juicios que contengan pretensiones desordenadas, referidas a actos administrativos que no causan estado, es decir, no son finales ni capaces de producir efecto propio sobre los derechos de los administrados. De allí que esa circunstancia, entre otras, justificaba el instituto procesal, el que además fue reafirmado por la jurisprudencia de la Sala constitucional contenida en el Voto Nº 03669-2006 de 15:00 hrs de 15 de marzo de 2006, dando cuenta clara de que la tesis predominante da prevalencia al agotamiento, que se concreta con el ejercicio de los recursos administrativos ordinarios, en materia municipal. Luego, en razón de la consulta de esta Sección del Tribunal, dicha Sala Constitucional atemperó su propia conclusión para afirmar que el artículo 120 inciso 4) del CPCA, no resulta contrario al precepto 173 de la Carta Magna, con lo cual, si las partes litigantes no advierten la falta de agotamiento de la vía administrativa, en el momento procesal oportuno, precluiría la posibilidad e acudir a la sede administrativa para resolver lo que en derecho corresponda. Dicho lo anterior, la puerta quedó abierta para que la jurisdicción contencioso administrativa conozca conflictos vecinales frente a la Municipalidad, en los cuales lo debatido sea oscuro, omiso, impreciso, confuso, o incluso, inexistente, a causa de no haberse dilucidado el punto ante la instancia administrativa, y luego no sea posible vislumbrar en la jurisdiccional, un punto real de discordia que amerite entrar a decidir acerca de un aspecto que revista de interés procesal, por cuanto no se ha concretado una conducta que cumpla los supuestos de ley, para ser cuestionable o sometida al control de legalidad. Tal cosa parece ocurrir en el sub litem, y nos abocaremos a explicar el porqué de esta circunstancia, siendo importante analizar los detalles que envuelven cada una de las pretensiones, esbozadas en forma individualizada.
IV.- FONDO DEL ASUNTO: Tradicionalmente el control de legalidad de la conducta administrativa, a partir del precepto 49 Constitucional, que se erige en un Derecho Fundamental, ocurre sobre tres manifestaciones: 1) La conducta formal, que se traduce en la emisión de actos administrativos, entiéndase finales o, al menos, con efecto propio, que por supuesto causen estado en la esfera de derechos o intereses de los administrados; 2) La actuación material, que nace a partir de una conducta que puede presentarse en las siguientes circunstancias: 2.1) No está precedida de acto administrativo que la legitime o la fundamente, emitido de conformidad con la ley, 2.2) existe un acto administrativo válido pero ineficaz, 2.3) existe un acto administrativo válido y eficaz pero la ejecución material no guarda relación con él, 2.4) existe un acto administrativo y su ejecución se ajusta al mismo, pero padece de ilicitud y pierde su fuerza legitimadora; 3) La omisión, que refiere a la inactividad administrativa como fuente generadora de responsabilidad. SITUACIÓN DE LA PRIMERA PRETENSIÓN.- Partiendo de la anterior clasificación tripartita, hemos de decir que la pretensión anulatoria -en un proceso contencioso administrativo- requiere la existencia de un acto administrativo, es decir, necesariamente debemos estar en presencia de una actividad formal, respecto de un acto que cause estado, o que tenga efectos propios (art. 36.C CPCA). Aplicando esa distinción, recordamos nuevamente que los actores piden la nulidad del acto administrativo mediante el cual la Municipalidad decidió mantener el carácter público de la vía de acceso, no obstante resulta palpable que no individualizan a cuál en específico se refieren. Por ello es el momento oportuno adecuado para aclarar que el único requisito para pedir la nulidad de un acto administrativo final, es identificar el acto que está o estuvo produciendo efectos sobre la esfera de las personas. Lógicamente si no existe el acto, o éste se encuentra afectado por los vicios a que hicimos mención ut supra, entonces nos encontraríamos en la hipótesis de la actuación material, misma que también requiere un resultado dañoso, cierto, real, evaluable e individualizable. TUTELA MUNICIPAL DEL DERECHO DE VÍA Y DE LOS CAMINOS PÚBLICOS.- En el caso de la apertura de un camino público, el Tribunal no identifica un acto administrativo con esas características (art. 36.C CPCA), simplemente porque a estas alturas, no ha sido emitido, ni mucho menos, consta el agotamiento de la vía administrativa frente a esa declaración de voluntad, defecto que se tiene por subsanado (art. 120.4 CPCA), según ordenó la jurisprudencia constitucional citada ut supra. Sin embargo, lo que no se puede tener por subsanado respecto de una pretensión anulatoria, en un proceso contencioso administrativo, es la inexistencia del acto administrativo final o con efectos propios, que cause estado. Obviamente dicho acto debería haber nacido a la vida jurídica, al menos, observando el procedimiento de ley, caso contrario, la conducta, en caso de ocurrir, en forma cierta, real y efectiva, devendría en una actuación material, según el análisis esbozado líneas atrás. Este es el tema que precisamente resulta imperioso aclarar a las partes en conflicto, para lo cual tomamos como partida la tesis de la Municipalidad, la que dicho sea de paso, nos resulta injustificable e insostenible. Al contestar el hecho segundo de la demanda, la Alcaldesa afirmó que la Comisión de Urbanismo, órgano cuyos miembros por cierto -afirma- los nombra esa jerarquía, es la unidad administrativa competente para determinar el carácter público o no, de algunos accesos viales, y la integran funcionarios quienes por su formación y cantidad, no emanarían un acto arbitrario. Precisamente ellos concluyeron -sin especificar de que forma- que el acceso en cuestión es calle pública, y que no se les notificó esa decisión a los actores, porque se está en presencia de bienes demaniales, como es el caso de una vía pública, de manera que la Administración no debe recurrir a un debido proceso para su recuperación. Detrás de esa afirmación de la autoridad municipal, el Tribunal observa una serie de problemas y de consecuencias equivocas, que preocupan en torno al tema. Ello, a pesar de que no se ha plasmado ni la actividad formal ni la material, según explicaremos. Por ahora, destacamos que: a) No consta en el expediente administrativo, la existencia de un acto adoptado por esa Comisión, en los términos que refiere la Municipalidad demandada. No obstante al menos hay dos documentos internos que hacen mención a una posible decisión en ese sentido, a saber, según los hechos probados, la bitácora del día 7 de diciembre de 2011 de la Dirección de Urbanismo, y el oficio Nº CU-i-426-12-2011 de 8 de diciembre de 2011, suscrito por Nombre149017 , Coordinadora Gestión Territorial Ambiental y Nombre149019 , Coordinador de Control Urbano; b) No existe un acto administrativo válido y eficaz, que declare como calle pública, el tramo de terreno que inicia a partir del portón y hacia adentro, cumpliendo previamente el procedimiento administrativo de ley ordenado por la resolución de la Sala Constitucional Nº 2010016599 de 10:01 hrs de 8 de octubre de 2010, en el trámite del recurso de amparo, expediente Nº 10-020056-0007-CO, de Nombre33046 contra la MUNICIPALIDAD DE DESAMPARADOS, respetando los trámites que al efecto prevé el artículo 33 de la Ley General de Caminos Públicos (LGCP) (Ley Nº 5060 de 22 de agosto de 1972); c) No puede reabrirse una vía, sin cumplir el procedimiento que dispone la LGCP. Dicho lo anterior, conviene precisar que la LGCP (art. 1) diferencia entre red vial nacional (carreteras primarias, secundarias, terciarias y de acceso restringido), en contraposición a la red vial cantonal que incorpora vías no incluidas en la red vial nacional (caminos vecinales, calles locales, caminos no clasificados). Existe una prohibición para cerrar, estrechar, edificar o cercar un camino o calle entregado por ley o de hecho al servicio de la colectividad, al de propietarios o vecinos de una localidad (art. 32 LGCP), de manera que, ocurrido lo anterior, para la reapertura de la vía debe respetarse el marco legal. Cierto que tratándose de bienes demaniales (hablando de ellos en general), la acción administrativa sustituye a la interdictal, como medio para que la Administración proteja sus bienes (principio de autotutela). No obstante debe diferenciarse esta acción administrativa, en dos modalidades. La primera (autotulela reaccional) referida a la coacción directa, en la cual la Administración, a nombre de la colectividad, defiende su derecho real, por mano propia, dado que el bien, su uso y su destino, particularmente demanial, no admite discusión en cuanto a la titularidad del propietario, entiéndase que no hay duda de que se trata del Estado o un ente autónomo territorial o institucional (no estamos hablando de vías, exclusivamente, ni tampoco estamos abarcando los bienes privados de las Administraciones Públicas). Por ejemplo, un parque público inscrito a nombre de una Municipalidad, o aún no estando, quedó entregado al uso público sin margen de error, o bien, constando su afectación en los mapas oficiales o el catastro, resultaría base que faculte el uso de la coacción directa, sin necesidad de observar un debido proceso, pues la posesión que detenta el administrado es abiertamente ilegítima, o contraria al servicio que prestan (arts. 261 al 263 del Código Civil). El mismo criterio podría aplicarse tratándose de una ruta que integra la red vial nacional, e incluso de aquellas que pertenecen a la red vial cantonal, siempre y cuando sea indiscutible esa titularidad, por ende, un particular no puede impedir el paso o el libre tránsito. La segunda (autotulela declarativa) sin embargo, nos refiere a casos en los que la circunstancia impide identificar con suma facilidad, sin margen de error, esa titularidad, ese destino, o esa pecularidad pública que supone distingue al bien. En tales casos, la ley dispone que para remover el cierre, el estrechamiento, la edificación o la cerca construida sobre la vía, deba seguirse una información administrativa, una especie de procedimiento sumario o especial, que tiene por objeto comprobar que la vía cerrada, no es de dominio privado. Por esa razón debe recopilarse la declaración de tres testigos, para hacer constar lo pertinente, entiéndase, desde cuando estaba el camino al servicio colectivo o de particulares y desde cuando fue estrechada o cerrada, debiendo incluir un informe técnico. Para ese efecto además debe oírse al infractor, lo que sin duda requiere de la debida notificación previa, acerca de los fines del trámite, los derechos que le asisten y de la consecuencia específica, de manera que si se comprueba que el camino fue afectado sin autorización, o que estuvo al servicio colectivo por más de un año, se reordenará la apertura en un plazo no mayor de tres días, y en rebeldía del obligado, se ejecutará por su cuenta la orden. Nótese que se trata de un acto administrativo que requiere del procedimiento previo, para sustentar su validez y eficacia (arts. 129 al 189 Ley General de la Administración Pública -LGAP-). En el sublitem, no sólo queda fuera de toda duda razonable que no se ha emitido un acto administrativo conforme la ley, declarando como público el camino de referencia, es decir, del portón construido por los actores, en ruta "hacia adentro", sino además que se ha hecho caso omiso a lo ordenado por la resolución de la Sala Constitucional Nº 2010016599 de 10:01 hrs de 8 de octubre de 2010, en el trámite del recurso de amparo, expediente Nº 10-020056-0007-CO, de Nombre33046 contra la MUNICIPALIDAD DE DESAMPARADOS, que en atención -entre otras cosas- a la dificultad del caso, remitió a la autoridad pública a los trámites que al efecto la LGCP (art. 33), en lugar de admitir la coacción directa. Cabe aclarar que el trámite de reapertura mantiene su actualidad, sin que haya sido modificado por la aplicación de la Ley Nº 9078 de 4 de octubre de 2012 (art. 231). Más bien ese texto legal reafirma la explicación anterior, permitiendo deducir que aquella regulación está dirigida a fortalecer la tutela reaccional sin excluir la declarativa (art. 2 incisos 17, 18, 19, 20, 22, 23, 24, 43 y artículo 131, Ley Nº 9078), de manera que en caso de discusión acerca de la titularidad, debe cumplirse el trámite que expresamente indicó la Sala Constitucional en el Voto Nº 2010016599 citado. Más palpable aún en el presente caso en el cual la vía fue cerrada, mientras que los propios funcionarios de las dependencias internas de la Municipalidad demandada, mantienen criterios opuestos acerca del carácter público del camino sobre el cual los actores construyeron un portón que impide el paso "hacia adentro". Entonces, la pretensión anulatoria de la presente demanda no está dirigida contra algún acto administrativo emitido al amparo del referido numeral 33 LGCP, así como tampoco contra otra clase de acto administrativo que causando estado, haya señalando la naturaleza pública del camino "hacia adentro" del portón y del cual los accionantes alegan es propiedad privada. Tampoco puede tenerse como impugnado un supuesto acuerdo de la Comisión que señala la Alcaldía Municipal, pues no se ha comprobado su existencia, su correcta identificación, cual es su contenido ni su motivación, sólo lo usó como argumento para justificarse que no seguirá el trámite ordenado por la Sede Constitucional, lo que planteó al presentar un escrito ante aquella jurisdicción, documento que no constituye un acto administrativo, sino un escrito emitido en el contexto exclusivo de un proceso judicial, con la idea de ser sometido al criterio de los jueces decisores en el trámite respectivo. En todo caso, si la Municipalidad ejecuta efectivamente la apertura del camino, removiendo el portón, por mano propia, sin seguir el trámite ordenado por la Sala Constitucional, sabiendo de que existe una importante duda en torno al titular de la propiedad sobre la cual está trazada la calle "hacia adentro" del obstáculo, la enfrentaría a la consecuencia de una actuación material (en alguna de las hipótesis que establece su clasificación), además de la inobservancia del mandato derivado de la sentencia varias veces citada. De allí que, para efectos de esta primera pretensión, el Tribunal está impedido de pronunciarse acerca de la nulidad de un acto administrativo cuya existencia no ha sido demostrada, mucho menos, que produzca efectos, habiendo o no cumplido previamente el procedimiento previo de ley.
V.- (CONT.-) SITUACIÓN DE LA SEGUNDA PRETENSIÓN.- Ahora debemos entrar a analizar la petición referida a que se declare como una servidumbre, el camino de acceso a la finca de los derechos de los aquí actores, específicamente el tramo que está antes de llegar al portón, que inicia en la calle pública conocida como El Tablazo, y culmina en el punto donde construyeron el obstáculo al que se refiere este juicio. Además reclaman la nulidad del oficio PCAT-061-2010 emitido por el geólogo Randall Ledezma Álvarez. Esta pretensión carece de un contexto fáctico adecuado, empezando por la actividad formal cuestionada. El oficio Nº PCAT-061-2010 de 19 de marzo de 2010, emitido por Randall Ledezma Álvarez, del Proceso de Catastro, se limita a indicarle a la señora Nombre33046 , en atención al trámite de plataforma 100104, la información constante en el municipio, relativa al tipo de acceso que corresponde al lote con el plano catastrado SJ-639289-2000 (que identifica un lote que no es propiedad de los accionantes), concluyendo que de acuerdo a los mapas y la cartografía, hoja Aczarri, fotografías aéreas en 1989, aparece registrado, además está en el inventario del MOPT y en el municipal código 01-03-099, que no fue creado bajo un proyecto urbanístico, no posee infraestructura, tiene un ancho de 8,70 metros, y se identifica como camino público no clasificado. En ese entorno el acto impugnado es un acto de mero trámite, sin efectos propios, de carácter informativo para la consultante, en función del plano que le interesa, además de que: a.- No se trata de un acto administrativo que declare la naturaleza pública de la vía, en los términos del art. 33 LGCP; b.- En oficio Nº PCAT-189-2010 de 8 de julio de 2010, el mismo funcionario Randall Ledezma Álvarez, al analizar las razones que mediaron al emitir el oficio Nº PCAT-061-2010 de 19 de marzo de 2010, entra en dudas y afirmando que dada la complejidad de factores y a falta de mayor información, sería conveniente que un órgano con mayor competencia, como el Consejo Municipal, se pronunciara respecto al caso y diera un veredicto definitivo; c.- A partir de ese acto la Administración no está restringiendo, limitando o cercenando un derecho de paso de los actores; d.- EL tránsito sobre la franja de terreno que discurre entre la Dirección12472 y el sitio donde levantaron el portón, se encuentra libre de obstáculos que impidan el libre paso, según la declaración de Nombre149014 y Nombre149014 , ambas de apellidos Nombre149014 ; e.- No indican si el trazado del camino que está anterior al portón, está ubicado sobre una propiedad privada, en la cual deba imponerse una servidumbre, ni tampoco si están protegiendo el uso o disfrute de alguna servidumbre previamente existente, inscrita o no, que deba soportar una finca (no identificada ni individualizada), en favor de otro fundo dominante (tampoco identificado o individualizado); f.- De existir tal finca y tal servidumbre (de hecho o de derecho), se desconoce quienes son los propietarios registrales o poseedores (si no estuviera inscrita esa finca), que se afectarían por la imposición del gravamen; g.- En caso de constitución de servidumbre, la Municipalidad frente a los actores, carece de vínculo alguno, a menos que sea el titular de la finca sirviente que deba soportar la servidumbre, en el trazado del camino anterior al portón, el cual, de todas maneras, consta en sus archivos como camino no clasificado, gozando los actores de su uso y disfrute sin impedimento alguno. A partir de la suma de todas esas circunstancias, al Tribunal le queda claro que no está probada una relación jurídico administrativa, en torno a esta pretensión, pues el camino público no clasificado a que se refiere el oficio PCAT-061-2010, los mismos actores lo ubican antes del portón, y no explican la razón por la cual quisieran que se declarara una servidumbre, pronunciamiento imposible de verter dadas las circunstancias expuestas.
VI.- (CONT.-) SITUACIÓN DE LA TERCERA PRETENSIÓN.- Finalmente, para completar el escenario sobre el cual recae la discusión, exigen que se declare que a partir de la ubicación del portón y con dirección hacia "adentro", es parte de una propiedad privada que les pertenece, en específico, el sentido oeste - este. Ello significa que quieren un pronunciamiento diciendo que el resto del recorrido del camino en discusión, ubicado a partir del portón, con un trazado dirigido al interior de un inmueble, fue erigido en propiedad privada, al igual que lo es el camino. Con esta pretensión parece que intentan el reconocimiento de un mejor derecho oponible frente a la Corporación Local, es decir, que el terreno por el cual transcurre la ruta de tránsito, corresponde a propiedad de particulares y no Municipal. Este punto sería la razón por la cual indican que no existe causa para derribar el mencionado portón, ya que afirman que se levantó sobre una finca privada, con la idea de impedir el acceso de terceros. No obstante la pretensión topa con un problema de carácter procesal, relacionado con lo expuesto en las líneas que anteceden a este punto, y que tiene vínculo directo con el tema, recapitulando: - No existe una actividad formal (acto administrativo) firme y que cause estado, declarando camino público, el sector de marras; - No hay una actividad material que haya causado un daño en forma directa, que sea cierto, real y efectivo; - No se discute una omisión, sino que se reclama por un supuesto resultado (conducta activa), que aún no se ha dado. De esta manera lo que indicamos al inicio se convierte en una realidad, la discusión vecinal entre los actores y el Municipio de su circunscripción territorial, se torna inexistente por cuanto no ha nacido a la vida jurídica, una conducta amparable en la tesis del precepto 49 Constitucional, o del artículo 1 CPCA, aunado al hecho de que la relación jurídica entre ambos, desde el punto de vista formal, no ha pasado de la etapa de actos preparatorios sin efecto propio, mismos que no causan estado, hasta ahora sólo se han vertido manifestaciones en un “ir y venir” de puntos de vista alrededor del tema que representa el portón, sin otro resultado ulterior. Adicionalmente, no se ha cumplido el mandato de la Sala Constitucional en cuanto a tramitar la información administrativa que ordena la LGCP, con previa defensa de los interesados. Aún así, tampoco quedó acreditada alguna actuación material (ocurrida en forma previa a la "medida cautelar" dictada en fase de trámite del presente proceso), que permitiera afirmar que el portón fue removido, contraviniendo el procedimiento de ley y la sentencia dicha. Para agravar más el entorno procesal de este conflicto vecinal, los actores ni siquiera demostraron en cuál de las fincas -cuyas certificaciones aportaron-, fue realmente construido el portón de referencia, tema de suma relevancia si distinguimos que en cada una de ellas, aparecen diversos accionantes como propietarios de un derecho, y no todos tienen derechos sobre las mismas fincas. Así las cosas un pronunciamiento del Tribunal, para establecer un mejor derecho oponible frente al Municipio, carece de sentido, porque el ente territorial no ha incurrido en una conducta formal o material que genere la necesidad de emitir un criterio judicial al respecto, tomando como referencia obligada, la necesidad de que exista una relación jurídica sustancial, y no una simple discusión a nivel de trámites preliminares o preparatorios, o la ausencia absoluta de una actuación material que haya causado un daño. Por supuesto que esto se debe a que la Municipalidad no ha impulsado correctamente la instancia administrativa, en primer orden por incumplir el procedimiento de apertura de caminos, pero hasta el momento, tampoco ha incurrido en una acción perturbadora que haya permitido el tránsito libre o irrestricto, sobre la ruta en discusión. De allí que la función administrativa sobre la cual ejerce el contralor de legalidad, aún no ocurre, convirtiendo el ejercicio del Derecho de Acción, en una medida prematura. Recordemos que el sistema revisor contencioso administrativo requiere la presencia simultánea del elemento subjetivo (daño) y el objetivo (prevalencia de la legalidad), sin que sean admisibles los procesos que propugnen la legalidad por la legalidad misma, entiéndase los procesos objetivos puros y simples, esto es, sin acreditar un daño. Tampoco estamos en presencia de una especie de interdicto de amparo de posesión “por amenazas”, pues no hay un daño cierto, real ni efectivo, sólo notamos la presencia de una expectativa que hasta ahora preocupa a los actores, ante la desordenada forma con la cual la Municipalidad de Desamparados ha manejado este asunto, y que obviamente, puede confundir hasta al más avisado. En síntesis, en las actuales circunstancias no hay un mejor derecho que oponer ante el Municipio, porque hasta el momento no ha manifestado –conforme a la ley- una voluntad formal (acto administrativo, previo trámite de ley), ni ha ejercido por su propia mano, una actuación de carácter material que sea considerada como dañosa. VII.- EXCEPCIONES Y CONCLUSIÓN.- La parte demandada alegó la excepción de falta de derecho, la cual se acoge. Lo anterior debido a que no estamos ante una conducta formal o una actuación material que haya causado un efecto, en los términos que la ley prevé, en perjuicio de un derecho o interés legítimo, por ende, revisable en lo contencioso administrativo. La pretensión de daños debe correr la misma suerte de la principal, por ser accesoria, sin que estemos además en presencia de una conducta que los haya causado, de ahí que la demanda deba ser declarada inadmisible en todos los extremos, debiendo la Municipalidad acatar lo ordenado por la Sala Constitucional, en cuanto al procedimiento a seguir para la apertura de un camino público, tratándose de una situación fáctica que amerita la tutela declarativa, por no estarse en presencia de la hipótesis para aplicar la tutela reaccional. Se exime en costas a la parte vencida porque no le cabe duda al Tribunal de que la desafortunada tramitación que -de este asunto- ha hecho el Municipio, refleja la poca coherencia con la cual, se ha abordado el problema vecinal referido. Incluso, de haberse impulsado correctamente la instancia administrativa, por parte del ente demandado, los vecinos involucrados en el asunto hubiesen tenido certeza acerca de cual actuación -necesariamente- formal, ponía fin al procedimiento, lo que contempla -además- la fase preceptiva de agotamiento de la vía por ejercicio de los recursos administrativos, manifestando así una voluntad, y permitiendo ejercer el control de legalidad posterior, si hubiese insatisfacción de los involucrados.
POR TANTO
Se acoge la excepción de falta de derecho, en consecuencia se declara inadmisible, en todos sus extremos, la demanda de Nombre149014 Y OTROS contra la MUNICIPALIDAD DE DESAMPARADOS. Firme la sentencia déjese sin efecto la medida cautelar dictada en el presente proceso. Tome nota la Corporación Local, su deber de cumplir el mandado de la Sala Constitucional. Se exime en costas a la parte actora, debiendo cada quien asumir las propias. NOTIFÍQUESE.- Alner Palacios García Nombre18366 Nombre632 2
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