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Res. 00083-2013 Tribunal Contencioso Administrativo Sección IV · Tribunal Contencioso Administrativo Sección IV · 16/09/2013
OutcomeResultado
The Court dismissed the entire complaint, assessed costs against the claimant, and ordered the Municipality to begin proceedings within thirty days to review the legality of the survey approval and construction permits.El Tribunal rechazó toda la demanda, impuso las costas a la actora y ordenó a la Municipalidad iniciar en treinta días el procedimiento correspondiente para revisar la legalidad del visado y de los permisos de construcción.
SummaryResumen
The Court dismissed every claim brought by a corporation seeking recognition of a public road along the southern boundary of its property, a declaration that blocking the road was unlawful, annulment of two municipal communications, and compensation for its inability to build. It found insufficient proof that the public road actually reached the property: a green strip containing a mature bamboo clump lay between them, within land of recognized forestry interest that could form part of the State’s natural heritage. Palma Tica acted lawfully when it prevented construction vehicles from entering because it was required to protect the property under its custody, while the Municipality lacked authority to open a road unilaterally across state-owned land. The mayor’s communications were merely informational, not final adverse acts. Nevertheless, because uncertainty over the approved survey plan and construction permits had persisted for years, the Court ordered the Municipality to commence the appropriate administrative or judicial proceeding within thirty days to determine their legality.El Tribunal rechazó íntegramente la demanda con la que una sociedad pretendía que se reconociera una calle pública en el lindero sur de su finca, se declarara ilegal su cierre, se anularan dos comunicaciones municipales y se indemnizaran los daños atribuidos a la imposibilidad de construir. Consideró que no se acreditó que la vía pública colindara efectivamente con el inmueble: entre ambos existía una zona verde con una macolla de bambú, ubicada en terrenos de interés forestal y posiblemente integrantes del patrimonio natural del Estado. Palma Tica actuó lícitamente al impedir el ingreso de vehículos para proteger el bien bajo su custodia, mientras que la Municipalidad carecía de competencia para abrir unilateralmente una calle sobre propiedad estatal. Las comunicaciones del alcalde eran informativas y no actos definitivos lesivos. No obstante, ante la prolongada incertidumbre sobre el visado del plano y los permisos de construcción, ordenó a la Municipalidad iniciar, dentro de treinta días, el procedimiento administrativo o judicial correspondiente para determinar su legalidad.
Key excerptExtracto clave
As regards the Municipality itself, its conduct likewise cannot be deemed unlawful, insofar as it has not been established that the public road adjoins the property. Even in the worst-case scenario, the land would be state property, and the Municipality would lack authority to open a road across property belonging to the State; coordination among government sectors must instead prevail. That claim must therefore also be rejected. Accordingly, pursuant to Article 122 of the Administrative Litigation Procedure Code, the Municipality of Nombre2733 is granted a non-extendable period of thirty calendar days to commence the corresponding proceeding or action so that, with due protection of constitutional and legal rights, the appropriate determination may be made regarding the unlawfulness of those acts, under warning of the consequences of failing to comply with a judicial order. The identified inconsistencies must thus be resolved and the conflict underlying this dispute brought to an end. This Chamber would do a disservice if it allowed the social conflict underlying the litigation to persist. The defenses of lack of standing, both active and passive, are rejected, and the defense of lack of a legal right is upheld. Consequently, the complaint is dismissed in its entirety. The Municipality of Nombre2733 is ordered, within no more than thirty calendar days after this judgment becomes final, to commence the appropriate administrative proceeding or administrative litigation regarding the approval granted to survey plan 6-1027171-2005, as well as the two acts favorable to the claimant authorizing construction of a retaining wall and a residence, all in accordance with the legally established procedures and on the basis of Article 122 of the Administrative Litigation Procedure Code. Costs shall be borne by the claimant corporation.Con respecto a la Municipalidad como tal, tampoco es posible establecer que su actuar sea ilegal, en la medida que no se ha logrado acreditar la colindancia de la vía pública con el fundo. Incluso, en el peor de los casos, se trataría de un bien estatal, y la Municipalidad no tendría competencia para abrir una calle sobre un bien propiedad del Estado; sino que debe imperar una coordinación entre sectores gubernamentales. De esa manera procede también el rechazo de esa pretensión, De esa manera de conformidad con el canon ciento veintidós del Código Procesal Contencioso Administrativo se le otorga el plazo improrrogable de treinta días calendario a la Municipalidad de Nombre2733 para que proceda a al apertura del procedimiento o proceso correspondiente, para que en garantía de los derechos constitucionales y legales se establezca lo que resulte procedente en cuanto a la ilegalidad de dichos actos; lo anterior bajo el apercibimiento de incumplimiento de una orden judicial. De manera que se diluciden las inconsistencias que se han indicado y se finiquite el conflicto presente en el fondo de la contienda. Ingrato favor haría esta Cámara si permitiera que el conflicto social que subsiste en la base de la contienda se mantengan. Se rechaza la defensa de falta de legitimación en sus formas activa y pasiva y se acoge la de falta de derecho. En consecuencia, se declara sin lugar la demanda en todos sus extremos. Se ordena a la Municipalidad de Nombre2733 que en el plazo máximo de treinta días calendario a partir de la firmeza de esta resolución a que proceda a abrir procedimiento administrativo o proceso contencioso administrativo según corresponda sobre el visado otorgado en el plano 6-1027171-2005, así como con respecto a los dos actos favorables al actor sobre la autorización de construcción de un muro de contención y una casa de habitación, todo conforme con los procedimientos legales establecidos al efecto y teniendo como base el canon ciento veintidós del Código Procesal Contencioso Administrativo. Corren las costas a cargo de la sociedad actora.
Pull quotesCitas destacadas
"Como mero arrendatario (concesionario, autorizado o permisionario en realidad) era su obligación el cuidado del bien y el resguardo del mismo, de manera que la conducta de esta persona es lícita y legal."
"As a mere lessee (in reality, a concession holder, authorized user, or permit holder), it was obligated to care for and safeguard the property; accordingly, its conduct was lawful."
Considerando IX
"Como mero arrendatario (concesionario, autorizado o permisionario en realidad) era su obligación el cuidado del bien y el resguardo del mismo, de manera que la conducta de esta persona es lícita y legal."
Considerando IX
"No es posible establecer una ilegalidad en los términos pretendidos cuando en realidad lo realizado era lo que el ordenamiento imponía que era evitar la destrucción del área verde ubicada al final de vía ahora considerada calle pública."
"The alleged unlawfulness cannot be established when what was actually done was precisely what the legal system required: preventing the destruction of the green area located at the end of the road now regarded as public."
Considerando IX
"No es posible establecer una ilegalidad en los términos pretendidos cuando en realidad lo realizado era lo que el ordenamiento imponía que era evitar la destrucción del área verde ubicada al final de vía ahora considerada calle pública."
Considerando IX
"En pocas palabras, aún cuando la pretensión no ha sido acogida, el conflicto entre las partes subsiste a la fecha, lo que es contrario a los fines perseguidos por los tribunales de justicia."
"In short, although the claim has not been granted, the conflict between the parties persists to this day, which is contrary to the purposes pursued by the courts of justice."
Considerando X
"En pocas palabras, aún cuando la pretensión no ha sido acogida, el conflicto entre las partes subsiste a la fecha, lo que es contrario a los fines perseguidos por los tribunales de justicia."
Considerando X
"Estas dos representaciones como la del Sistema Nacional de Áreas de Conservación comparecen al proceso en defensa del patrimonio estatal, al estar el bien base del conflicto afecto al patrimonio natural del Estado."
"These two representatives, like the National System of Conservation Areas, appear in the proceeding to defend state property because the property underlying the dispute is subject to the State’s natural heritage regime."
Considerando XI
"Estas dos representaciones como la del Sistema Nacional de Áreas de Conservación comparecen al proceso en defensa del patrimonio estatal, al estar el bien base del conflicto afecto al patrimonio natural del Estado."
Considerando XI
Full documentDocumento completo
Voto N° 00 83-2013 ADMINISTRATIVE LITIGATION COURT, FOURTH SECTION, San José, at seven forty-five a.m. on September sixteenth, two thousand thirteen.- Ordinary proceeding (proceso de conocimiento) brought by CONDOMINIO VISTA DAMAS DE QUEPOS SOCIEDAD ANÓNIMA, corporate identification number three - one hundred one - three hundred sixty-five thousand seven hundred sixty-three, represented by Ms. Nombre112200, identification card number CED18090 - - , businesswoman, resident of Dirección13482, , , against the MUNICIPALIDAD DE Nombre2733, represented by Lic. Josue Salas Montenegro, corporate identification number CED88754 - - , resident of Nombre2733, and COMPAÑÍA PALMATICA S. A., represented by Licenciado Ruben Zamora Castro, identification card number CED12852 - - . The following participate as interested third parties (terceros interesados): EL ESTADO, represented by State Attorney Mauricio Castro Lizano, identification card number CED19452 - - ; the SISTEMA NACIONAL DE ÁREAS DE CONSERVACIÓN (SINAC), represented by attorneys Oscar Romero Aguilar, identification card number CED87729 - - , and Adriana Bonilla Bonilla, identification card number CED88755 - - ; and the CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA, represented by attorneys Luis Diego Ramírez González, resident of Heredia, identification card number CED413 - - , and Hansel Arias Ramírez, identification card number CED1519 - - .
Licenciado Sebastián Vargas Roldan, identification card number CED88552 - - , acts as counsel for the plaintiff, and Licda. Silvia Quesada Casares, single, identification card number CED18089 - - , acts as assistant counsel for the State. All the natural persons are of legal age, married, and residents of this capital, except as otherwise stated. Ordinary proceeding number 09-001029- 1027-CA.
BACKGROUND:
Drafted by Judge Madrigal Jiménez; and,
CONSIDERATIONS:
As is apparent from page one of the case file, the person who appeared to institute this proceeding was Ms. Nombre112200 in her capacity as president of Condominio Vista Damas de Quepos S. A., that is, a legal entity, whose representative could not seek anything for herself personally because she was not bringing the action in her own name. Curiously, throughout the processing of the case, the aforementioned woman filed a series of submissions in the first person and proceeded as though the action had been brought jointly. At the oral and public trial, counsel for the plaintiff clarified that he appeared on behalf of the company, while Ms. Nombre112200 stated that she was the plaintiff. To avoid misinterpretation, the Court must clarify that, absent an express request from the aforementioned woman to be recognized as a party, or an order joining her as a party, together with the corresponding statement of her position regarding the claim, it is not possible to recognize her as a claimant.
In the view of the undersigned judges, her status as representative, and possibly her ownership of some shares in the legal entity, causes Ms. Nombre112200 to experience the dispute on a very personal level, but this does not establish that her assets are directly affected. The distinction between the two persons—the natural person and the legal entity—is relevant not only to active standing (legitimación activa), but also to the right at issue; accordingly, the matter has significant implications that made this clarification necessary. Therefore, it is appropriate to clarify that, for all legal purposes, this adjudicatory body recognizes the company as the sole plaintiff, given the absence of any claim asserted by the aforementioned woman.
The plaintiff maintains that it owns property number 145128-000, registered in the Puntarenas registry district of the province of Puntarenas, located in Quepos, and depicted in registered cadastral survey P-1027171-2005. According to that survey, the property has an eight-meter-wide public road along its southern side, at vertices 25 and 26. It adds that public utilities reach several properties in the area by way of that road. It clarifies that the municipal government performed all the appropriate studies before approving that survey. In March two thousand eight, the company obtained a construction permit for a retaining wall needed to stabilize the land, but construction was obstructed by Palma Tica S. A. In October two thousand eight, a permit was granted to construct a residence on that property, but Compañía Palma Tica S. A. placed several carts there, blocking passage and thereby preventing the work from being performed and causing substantial losses to the claimant.
As appropriate, it petitioned the Mayor to have the carts removed, noting that section seven of the Construction Law establishes that any official document stating that a public road exists gives rise to a presumption of its existence, and that, in this case, free passage along it had been unlawfully obstructed. Despite its petition, the Mayor failed to perform his duties and did not fulfill his obligation or respond to its petition. That inaction forced it to seek relief before the Constitutional Chamber of the Supreme Court of Justice under expediente 08-011197-007-CO, resulting in that court’s Voto 08-13966, which granted the petition and ordered that a response be provided. This Voto was likewise not complied with, prompting the customary notice from that Chamber and Voto 09-005886 of two thousand nine, in which the municipal government’s representative was directed to comply with the order under penalty of the criminal measures prescribed by the Constitutional Jurisdiction Law.
Likewise, in two thousand eight, gates were installed that prevented access; this matter was heard by the Constitutional Chamber in expediente 08-10377-007-CO, which ordered their removal. The plaintiff contends that it has secured respect for its fundamental rights only through the intervention of the Constitutional Chamber. It argues that the boundary is established on the cartographic sheet and, therefore, the clump of bamboo cannot serve as a boundary preventing it from accessing its property as it is entitled to do. It considers the municipality’s conduct unlawful because the municipality refuses to recognize an act that it itself adopted and that confers a benefit on the plaintiff; for that reason, it regards the conduct as unlawful. The municipal corporation acknowledges the plaintiff’s ownership, the existence of the survey identified by the plaintiff, and the approvals, but states that the survey invoked contains errors because, at the end of the road, there is a stand of bamboo cane that prevents passage to the plaintiff’s land.
As for the State, it maintains that the land occupied by the plaintiff has belonged to the State since one thousand nine hundred thirty-nine and that the passage of time does not cure a defect tainted by nullity. It maintains that the property at issue forms part of the public domain (bienes demaniales) and constitutes the State’s natural heritage under the Ley Forestal. It states that the municipal permits are not attributable to it but are contrary to law, insofar as the plaintiff seeks to open a public road across the State’s natural heritage. Palmatica S. A. denies all the allegations because, in its view, they concern circumstances unrelated to any conduct on its part; it also disputes the activities attributed to it because of how they were described, arguing that they lack precision, and further asserts that it lacks standing in relation to the alleged facts. The Contraloría General de la República denies all the allegations, considering them unrelated to it and asserting that there was no conduct on its part; accordingly, it raises a defense of lack of standing in both of its forms. Finally, SINAC states that its interest is limited to the affected public property, which must be respected regardless of any determination on the merits that the adjudicatory body may make.
Of importance for rendering this judgment, the following relevant facts have been established:
The following facts, relevant to the resolution of this matter, are deemed unproven: a) The reasons why the boundary description of the property underlying the dispute changed along the southern boundary between surveys 6-974135-2005 and 6-1027171-2005, despite the short time that elapsed between the two surveys (there is insufficient evidence in that regard). b) That, when survey P-1027171-2005 was endorsed, the Municipalidad de Nombre2733 had completed all corresponding procedures and had verified the existence of the aforementioned public road along the southern boundary, in accordance with the Plan Regulador and the Hoja Cartográfica de la Zona de Quepos (there is no evidence in that regard). c) That the public road at issue in the litigation physically exists as of this date and extends to the boundary with the plaintiff (the case record). d) That the interim measure (medida cautelar) ordered at the administrative level and challenged in the claim is affected by any defect rendering it contrary to the legal system (insufficient evidence). e) That the municipal corporation initiated any administrative proceeding (procedimiento administrativo) pursuant to the interim measure it previously imposed. f) That any damage currently exists that may be recognized.
On a previous occasion, this Section had the opportunity to address the principles governing environmental matters, but it is appropriate to provide a brief inventory of them. Environmental Law (Derecho Ambiental), as an autonomous body of law, has its own principles, which guide environmental activity. Most of these principles are embodied, in one way or another, in statutory texts or at least recognized by case law. It should also be recalled that Article fifty of the Constitution enshrines the right to a healthy and ecologically balanced environment, and that this same provision gives rise to a series of principles that will be analyzed in this section. Specialized legal scholarship has identified at least the following as guiding principles in this field: Equality; State Protection of Environmental Law (Tutela del Derecho Ambiental a cargo del Estado); Sustainability; the Principle of Rational Use of Resources (Principio del uso racional de los recursos), so that the necessary balance may exist between the country’s development and the right to the environment; Environmental Quality (Calidad Ambiental); the Principle of Solidarity (Principio de solidaridad); the Precautionary Principle (Principio Precautorio); the Preventive Principle (Principio preventivo); Publicity (Publicidad); Restorability (Restaurabilidad); “the polluter pays” (“El que contamina, paga”); the requirement to conduct an environmental impact study (estudio de impacto ambiental) before commencing works; only a declared state of necessity (Estado de Necesidad) exempts compliance with environmental regulations; a lack of financial resources on the part of public institutions is not an excuse justifying failure to protect Environmental Law; coordination to ensure protection of the environment; infringement of this Environmental Law may occur through either action or omission; the inapplicability of positive administrative silence (silencio positivo) in matters involving the use of natural resources; and citizen participation in environmental matters.
This list cannot be understood as exhaustive, because, as a developing body of law, new approaches to the application and interpretation of this legal framework may be added. Equality of persons before the law, without discrimination of any kind, is a fundamental right recognized in our legal system by Article thirty-three of the Political Constitution and also established in Article twenty-four of the American Convention on Human Rights. The right to the environment and to its protection is likewise protected by this principle of equality, which must be applied to environmental matters. Thus, all human beings equally have the right to enjoy an adequate environment and to access justice without discrimination of any kind in order to enforce their rights when the right to a healthy environment has been violated, whether directly or indirectly. Article fifty of the Constitution declares that every person has the right to a healthy and balanced environment.
Article two, subsection a), of the Ley Orgánica del Ambiente embodies this principle by declaring that the environment is the common heritage of all inhabitants of the Nation and that, therefore, citizens are entitled to equal treatment both at the institutional level, within the Executive Branch, and at the judicial level. The principle of State Protection of Environmental Law is also derived from Article fifty of the Constitution, giving rise to the State’s obligation to exercise a protective and governing role in environmental matters. In this regard, the Sala Constitucional has stated that the State must “safeguard and protect the right against any risk or necessity; to defend means to bar, prohibit, and prevent any activity that threatens the right; and to preserve is action aimed at shielding the right in advance from possible dangers so that it may endure for future generations. The State must assume the dual conduct of acting and refraining from acting: on the one hand, it must refrain from itself infringing the right to a healthy and ecologically balanced environment, and on the other hand, it must undertake the task of adopting the measures that make it possible to comply with constitutional requirements.” (voto 9193 of the Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia).
In this manner, the Sala Constitucional sets forth all the actions encompassed by the protection that the State must exercise in order to safeguard the environment, including both acting and refraining from acting, since, on the one hand, it must refrain from committing any act against the right to a healthy and ecologically balanced environment and, on the other, it must adopt an active approach by issuing the measures and regulations it considers appropriate to safeguard this legal situation. The governing body for the subject under consideration is the Ministerio del Ambiente y Energía (it bears recalling that this ministry has changed its name), pursuant to Article two of the Organic Law governing that Ministry. Accordingly, although the State is the entity called upon to provide protection in environmental matters and responsibility for governance rests with one Ministry, the participation of a series of State entities and bodies is also necessary for this environmental protection function to be real and effective; these bodies are called upon to interact in coordination with MINAE (or MINAET, depending on the historical period), as is the case with municipalities.
Sustainability in the use of natural resources is one of the universally accepted principles having a legal dimension. According to a United Nations report, sustainable development (desarrollo sostenible) is development capable of meeting the needs of the present without compromising the ability of future generations to meet their own needs (Loperena Rota, Nombre110724, los Principios del Derecho Ambiental, 1998, p. 62). For its part, Article two, subsections a) and b), of the Ley Orgánica del Ambiente establishes the obligation of the State and private parties to participate in the conservation and sustainable use of the environment, as well as everyone’s right to enjoy a healthy and ecologically sustainable environment in which to develop. It has also been noted that environmental degradation constrains the possibilities for human development; consequently, use of the term “sustainable development,” which encompasses both rights, has become common.
In this regard, the Sala Constitucional has defined “sustainable development” as “one of those general policies adopted by the State to expand the possibilities for everyone to fulfill their aspirations for a better life, by increasing productive capacity or by expanding the possibilities of achieving equitable progress between equitable growth and population growth, or between the latter and natural systems. Sustainable development is the process of transformation in the use of resources, the direction of investments, the channeling of technological development, institutional changes, and everything that helps meet present and future human needs.” (voto 1763-94). The Principle of Rational Use of Resources, so that the necessary balance may exist between the country’s development and the right to the environment, is closely related to the preceding principle and could even be considered part of it.
Its constitutional basis is found in Article sixty-nine of the Constitution (rational use of resources). This principle, however, contains an ideological component, which in some respects creates problems when it is applied, since it also encompasses indeterminate legal concepts (conceptos jurídicos indeterminados), such as rational use and the necessary balance between development and the environment. These concepts often create uncertainty when applied. The Public Administration is responsible for determining this point of balance, and ultimately the judicial bodies will do so. Regarding the principle under consideration, the Sala Constitucional has stated: “...protection of the environment must be directed toward the proper and intelligent use of its elements and their natural, sociocultural, technological, and political relationships (sustainable development), thereby safeguarding the heritage to which present and future generations are entitled.
Therefore, the primary objective of the use and protection of the environment is that production and the use of technology should yield not only economic gains (freedom of enterprise), but above all development and evolution favorable to the environment, natural resources, and human beings—that is, without causing damage or harm...” (voto 6322-2003). Accordingly, protection of the environment must be directed toward the proper use of its elements, since conservation of the environment is necessary, but the use of its resources to undertake development processes for the benefit of society as a whole is also indispensable. Society, in turn, demands protection of the environment on the one hand and development of the country on the other; in a country such as ours, that development is often based on natural wealth. Thus, the Sala Constitucional has stated that “it is necessary to choose sustainable development, which meets the needs of the present without compromising our ability to meet those of the future.
It is therefore a policy whose core is long-term planning through State policies, which must satisfy all the requirements imposed by existing rules and which, logically, must be viewed under strict criteria in this field, because if natural resources are destroyed or damaged by a hasty decision, or when the required conditions are not met, economic, social, and political development will be affected and will decline, logically resulting in a loss of citizens’ quality of life and, consequently, the loss of invaluable wealth that Nature has generously bestowed upon us. This development means recognizing that we wish to have continuous access to the resources that make life possible and that, if we expand the benefits of the industrial process, we must be aware of the implications and limitations entailed by this course.” (voto 4423-93). The Principle of Environmental Quality (Principio de la Calidad Ambiental) constitutes a fundamental parameter of quality of life, linked to the conditions under which each individual may live and to the use made of the environment for personal development.
Accordingly, the Constitutional Court has held that the right to a healthy and ecologically balanced environment entails the corresponding duty to protect and preserve the environment through the rational exercise and beneficial enjoyment of the right itself. (Voto 6233-2993). In this regard, whenever it is demonstrated that an activity is harmful to health, the principle under consideration has been violated. Similarly, when an economic activity entails the loss of an important natural resource, that activity must be prohibited; otherwise, environmental degradation, and with it the deterioration of people’s quality of life, would be encouraged. The basis for this principle may likewise be found in the aforementioned Article fifty of the Constitution, and it is also embodied in international instruments that guarantee environmental protection, such as the Stockholm Declaration. As for the Principle of Solidarity, because the right to the environment is a third-generation right (derecho de tercera generación), it is developed under the value of solidarity, just as freedom and equality were, respectively, the principles and values that guided first- and second-generation rights.
It has been established as an “authentic formalized legal principle (principio jurídico formalizado), giving rise to enforceable obligations within social relations” (Real Ferrer, El Principio de Solidaridad en la Declaración de Río, 1994, p. 78). The principle of solidarity (principio de solidaridad) entails and gives rise to collective responsibility for its implementation, which is shared but differentiated. The 1992 United Nations Conference on Environment and Development established that “States shall cooperate in a spirit of global solidarity to conserve, protect, and restore the health and integrity of the Earth’s ecosystem. In view of their different contributions to global environmental degradation, States have common but differentiated responsibilities. Developed countries acknowledge the responsibility that they bear in the international pursuit of sustainable development, in view of the pressures their societies place on the global environment and the technologies and financial resources available to them” (Principle 7 of the 1992 United Nations Conference on Environment and Development).
The emergence of the principle of solidarity reveals a humanization of, and concern not only for the present enjoyment of the right, but also for its preservation to ensure its enjoyment by future generations. The rights of future generations, in turn, entail a series of interrelated intergenerational rights and duties, which are divided into three basic principles: a- Principle of conservation of options: this is embodied in the right of each generation to receive the diversity of natural resources and the corresponding duty to maintain them, which entails their rational and efficient use. b- Principle of conservation of quality: this entails the right of all generations to receive the planet in optimal conditions of quality and, in turn, the corresponding duty to preserve those conditions and pass them on to future generations so that they do not receive it in worse condition. c- Principle of conservation of access: the right of equitable access to the legacy of past generations and the duty to ensure such access for all their members (Franco del Pozco, Nombre64645, El Derecho Humano a un medio ambiente adecuado, en Cuadernos de Derechos Humanos, Bilbao, 2000, p. 21).
For its part, the precautionary principle (principio Precautorio) is one of the principles most extensively developed by both legal scholarship and case law, and it has been regarded as an essential component of environmental law (derecho ambiental). Public Administrations are required to act to protect everyone’s right to the environment, and this has led to the development of principles of administrative action specifically associated with environmental protection and distinctive to this field. It is important to point out that the precautionary principle constitutes a standard for assessing the legality of administrative conduct, and in that regard Dr. Aldo Milano states that “a large proportion of risky activities are subject to a system of administrative police powers (régimen de policía administrativa), which is manifested through the granting or denial of authorizations of that same nature.
This gives rise to disputes concerning such decisions, either because it is believed that granting authorization in a specific case violates the Precautionary Principle, or because, when authorization is denied or made conditional on the basis of that principle, the affected party considers the decision unlawful.” Thus, referring to a specific case in French case law, he indicates that the decision challenged in administrative litigation (contencioso administrativo) constitutes the final step in the lengthy procedure for assessing the harmlessness of the activity in question, and that legal scholarship finds in the precautionary principle a source of law requiring the Administration to act in a specific manner, such that failure to follow that manner of proceeding—the procedure—will result in the final act adopted being deemed null and void (see Milano, Aldo. “El Principio Precautorio”, 2005, p. 55 a 58).
The precautionary principle, also known as the Principle of Prudent Avoidance (Principio de la Evitación Prudente), gained force with the 1992 Rio Declaration (Earth Summit), although the idea had already been developing in other international instruments such as the Stockholm Declaration and the World Charter for Nature. Article fifteen of the Rio Declaration contains this principle, stating that “In order to protect the environment, States shall widely apply the precautionary approach according to their capabilities. Where there is a threat of serious and irreversible damage, lack of absolute scientific certainty shall not be used as a reason for postponing cost-effective measures to prevent environmental degradation.” At the national level, article eleven of the Ley de Biodiversidad enshrines the precautionary principle in virtually the same terms as the Rio Declaration. The precautionary principle has raised several questions, including, most notably: the issue of reversing the burden of proof (carga de la prueba) in environmental matters; the balance that must exist between punitive and preventive measures; and the incentives that must be provided to industries and other businesses through policies that encourage environmental protection.
With regard to the reversal or shifting of the burden of proof, this means that the defendant is called upon to offer evidence to rebut the substance of the claim, bearing in mind that environmental law is more concerned with preventing harm than with remedying it. This is expressly regulated in article one hundred nine of the Ley de Biodiversidad, which provides: “The burden of proving the absence of unauthorized pollution, degradation, or adverse effects shall rest with the person requesting approval, permission, or access to biodiversity, or with the person accused of having caused environmental harm”; this provision must be read in close connection with article five of the same Law, which states that the provisions established in that legislation shall serve as the interpretive framework for the remaining rules governing the subject matter of that Law. This means that, in environmental matters, the traditional principle that “whoever asserts must prove” is displaced, and the theory of the dynamic burden of proof (carga dinámica de la prueba) assumes a predominant role; under that theory, “the burden is shifted to the person who, by reason of their particular circumstances, is in the best position to bring the evidence into the proceedings, regardless of whether that person is the plaintiff or the defendant” (regarding the dynamic burden of proof, see the judgment of the Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia N° 212-2008 de las 8:15 horas del 25 de marzo del 2008).
This position is accepted in environmental-law scholarship, which has stated the following in this regard: “In environmental proceedings, particularly as a function of the precautionary principle, the traditional allocation of the burden of proof is modified (under which the principle is ‘that anyone who alleges a fact as a claim or defense bears the burden of proving it’), and, as a function of precaution, the doctrine of dynamic evidentiary burdens comes to life as a means of alleviating the formidable task of producing impossible evidence which, in certain circumstances, was imposed without hesitation on the shoulders of one of the parties (plaintiff or defendant), owing to a misunderstanding of the sacrosanct a priori rules for allocating the burden of proof. Finally, the foregoing changes within environmental proceedings require acknowledgment of a ‘genuine body of environmental procedural law,’ whether or not it is regarded as an autonomous branch; and the scientific and technical complexity of environmental cases, which demand unprecedented solutions to equally unprecedented problems, makes it advisable—as a mechanism for transcending traditional legal structures—to establish courts specializing in environmental matters as guarantors of the effective application of the precautionary principle.” (Nombre5945, María Paulina.
“El principio precautorio”. En Protección Ambiental, Argentina, 2008, p. 122). Closely connected with this procedural variation, legal scholarship emphasizes the active role of the Judge in an environmental matter and states the following in that regard: “But it was Ley N° 25.675 (LGA) that enshrined unprecedented innovations concerning judicial powers (case-management and investigative powers), granting the adjudicator a fully active and inquisitorial role as guarantor of the application of the precautionary principle in proceedings seeking to preserve the natural balance (see article 32 LGA), without this entailing any breach of the principle of congruence (principio de congruencia). (...) it is concluded that there are no areas immune from the normative force of the Constitution and environmental rules, particularly the Ley General del Ambiente, which constitute environmental public policy rules (orden público ambiental) and confer broad powers, including the review of even technical matters, enabling the judge to give full effect to the precautionary principle at every stage of the procedural course, through a concrete and undoubtedly comprehensive effort in pursuit of the right to effective judicial protection.” (idem, Nombre5945, p. 117).
The role that legal scholarship assigns to the Judge in environmental matters is not disconnected from the model conferred upon the Administrative Litigation Judge by the Constitución Política and the Código Procesal Contencioso Administrativo. The Ley de Biodiversidad, whose provisions apply to the rest of the legal system in environmental matters, expressly provides in article one hundred eight that “in matters of biodiversity and until an environmental jurisdiction exists, every dispute shall fall within the exclusive jurisdiction of the administrative litigation courts,” except in cases involving neither an administrative act nor the public domain. Having established this jurisdiction, it should be recalled that the administrative litigation jurisdiction (jurisdicción contencioso-administrativa) possesses broad supervisory authority under article forty-nine of the Constitución Política, which enables it to exercise both subjective review, consisting of the protection of individuals’ substantive legal positions (individual rights and legitimate interests), and objective review, consisting of ensuring the legality of the administrative function of the entire Public Administration (whether involving actions or omissions).
Article one of the Código Procesal Contencioso Administrativo reproduces the content of constitutional article forty-nine and states that the purpose of the administrative litigation jurisdiction is to protect every person’s legal positions, ensure or restore the legality of any conduct by the Public Administration subject to Administrative Law, and hear and resolve the various aspects of the legal-administrative relationship (Jinesta, Ernesto. “Manual del Proceso Contencioso Administrativo, 2008, p.29). National legal scholarship reaffirms the broad supervisory role of the Administrative Litigation Judge under our legal system, stating as follows: “When the provision permits review of the ‘administrative function,’ it unequivocally adopts a broad formula of supervision under which the Judge is empowered to review the entirety of administrative conduct. Indeed, the provision decisively eliminates any limitation constructed around the subject matter of administrative litigation because, by placing the full scope of the administrative ‘function’ under the Judge’s supervisory eye, it opens the jurisdictional range to any administrative function, behavior, or conduct.
It should be noted that the jurisdiction for administrative litigation (jurisdicción contenciosa) is not assigned oversight of administrative “activity” or “action,” much less of the “administrative act” (acto administrativo), but rather of the “function,” which, not coincidentally, encompasses not only all of the foregoing but also the entire sphere of inaction. When the article assigns the Judge oversight of the “function,” it allows the Judge to legally analyze any of its inherent functions and any conduct in any of its administrative manifestations. The Court may review both affirmative acts and omissions. Provided that the conduct is administrative and that the review is conducted within the legal framework, there is, or should be, no sphere exempt from judicial review (control jurisdiccional); its review may and must be complete, with no immunity whatsoever regarding its subject matter.
(...) In this respect, the constituent authority provides us with a new closing safeguard, an additional security mechanism guaranteeing full and universal review, because, in addition to subjecting the administrative function to judicial review of legality, it allows the Judge to determine whether or not that function is consistent with the purposes that justify it.” (González, Oscar. “Judgment.” In: The New Administrative Litigation Proceeding, 2006, p.426). Regarding the leading and active role exercised by the Judge within the framework of the Procedural Code, it is stated: “Such active and organizational autonomy for restoring the public legal order (ordenamiento jurídico público) (written and unwritten) and effectively protecting legitimate interests (intereses legítimos) and individual rights (derechos subjetivos) confirms the significance of this jurisdiction as a mechanism for remedying and protecting legal situations that may be affected by the improper intrusion of public power through its extensive universe of bodies and entities, together with their officials, who generally act de iure and, exceptionally, de facto.
(...) The classic civil-law principle that identifies the subject matter of the proceeding with the claims asserted and submitted by the parties was even altered so that the judicial authority, as an active participant in the proceeding, may administer justice not only in accordance with the relief sought but also by adjusting the claims to ensure prompt and full justice, pursuant to the new legislation, in order to fulfill the values inherent in the rule of law that are present in every proceeding for the restoration of legality or, better still, of the legal order. Under the new framework, rather than being governed solely by the party-disposition principle (principio dispositivo), the judge will also follow the inquisitorial principle (principio inquisitivo), which is characteristic of constitutional courts, as when, in our case, the Sala Constitucional orders the losing parties in amparo actions (acciones de amparo) to pay both costs and damages, even though the prevailing parties did not request such relief.” (Jiménez, Manrique.
“Constitutional Foundations for Reform of the Administrative Litigation Jurisdiction.” In: The New Administrative Litigation Proceeding, p. 18 and 19, 2006). Returning to the precautionary principle (principio precautorio), once the action that caused environmental damage has occurred, attention focuses on finding the best solution, both legally and practically, with the understanding that any remediation undertaken will never fully restore the original situation. Accordingly, the imposition of principles such as “the polluter pays” might be open to criticism because it would run counter to the objective of prevention, which is one of the fundamental pillars of Environmental Law (Derecho Ambiental), and could instead encourage environmental degradation in exchange for payment or financial compensation for the damage caused; however, the law must also establish remedial measures when precautionary or preventive measures prove ineffective (as frequently occurs in practice).
The Sala Constitucional has also often called it the “in dubio pro natura” principle (voto 2000-9773 of the Sala Constitucional), stating that it entails a form of reversal of the burden of proof (inversión de la carga de la prueba), since uncertainty regarding the consequences of an activity is sufficient grounds not to undertake it. Legal scholarship has established that this principle applies to general environmental policies, while the preventive principle (principio preventivo) applies to specific cases. In environmental matters, there is scientific uncertainty regarding the potential harm that certain types of activities may cause. The precautionary principle refers to the cautious approach that must be adopted whenever reasonable doubt arises concerning the dangerousness of any activity with environmental repercussions, either to prevent the activity or to take the measures necessary to avert potential harm.
(Loperena Rota, Desiderio, The Principles of Environmental Law, Spain, 1998, p. 93). The preventive principle is also closely related to the preceding principle and concerns the anticipated harmful consequences known to result from certain activities. The purpose of this principle is to attempt to prevent them in advance; for example, through preventive policies implemented by means of environmental impact assessments (Evaluaciones de Impacto Ambiental). In specific cases, this principle translates into the application of interim measures (medidas cautelares). The doctrinal and legislative development of interim relief (tutela cautelar) is logically centered on judicial proceedings. Because proceedings are slow and may consequently give rise to genuine situations of injustice, comparative law has recognized the need to implement interim measures. Nevertheless, interim relief is not confined solely to the judicial sphere; its application is also contemplated in administrative proceedings (procedimientos administrativos).
In environmental proceedings, interim relief has acquired decisive importance in the exercise of everyone’s right to a healthy environment. In judicial proceedings, the principal function of interim measures is to provisionally ensure the effectiveness of the final judgment so that it does not become a mere declaration of principles. According to national legal scholarship, there is a fundamental right to interim relief that forms part of the right to prompt and full justice enshrined in Article 41 of the Constitution. (Jinesta Lobo, Atypical Interim Measures in Administrative Litigation Proceedings, in The Constitutional Dimension of the Administrative Litigation Jurisdiction, p. 171). In this regard, national case law has stated: “ III. ... It is evident that the right to interim relief and the corresponding duty of the judicial body to provide it when the statutory requirements are met—a right held by every litigant—are deeply rooted in the Constitution and, more specifically, form part of the bundle of powers comprising the essential content of the fundamental right to prompt and full justice (effective judicial protection (tutela judicial efectiva), or, in the terminology of the Sala Constitucional, the general right of access to the courts, Article 41 of the Constitución Política).
In this sense, it may be maintained that there can be no prompt and full—effective—judicial protection without flexible and expeditious interim relief.” (Voto 405-95 of this Court; emphasis not in the original). In Environmental Law, the requirements governing interim measures take on even greater relevance because of the irreversible nature of environmental damage. With regard to the principle of publicity (principio de publicidad), it should be recalled that the Public Administration has a duty to make public information concerning public or private activities related to the environment, because a public interest is involved. According to the Spanish author Martín Mateo, information or the publication of data is likewise the foundation of the protective actions of Public Administrations, environmental education, and research (Treatise on Environmental Law, Spain, 1991). Article thirty of the Constitution guarantees access to administrative departments for the purpose of obtaining information on matters of public interest.
In environmental matters, however, the concept of information and access takes on a new dimension and is understood as the right of an individual or community to request information and to be informed by any state entity or body about any project that may affect the right to a healthy and ecologically balanced environment (Nombre368, Ana Virginia, Constitutional Guarantees and Implications of the Environment, in Notes on the Justice Sector and Environmental Law, Costa Rica, 1997, p. 286). In turn, the principle of restorability (principio de restaurabilidad) applies when civil liability (responsabilidad civil) arises from the infliction of harm; the penalty imposed on the responsible party may consist of compensation for the losses and damages caused or restoration of the situation altered by the violation to its original condition. Legal scholarship has maintained that, unlike other fields in which there is generally a choice whether or not to restore damaged property, effective restoration is indispensable and not optional for the administrator of the damaged property in environmental matters, particularly because environmental resources are commonly owned and the environment may not be damaged merely to allocate the resulting financial compensation to other uses (Loperena, 1998, p. 73).
It is clear, however, that restoration would constitute a penalty only insofar as it is possible. Articles fifty-three and fifty-four of the Ley de la Biodiversidad embody this principle and thereby require the State [including autonomous institutions] to adopt restorability as a governing principle of its conduct, through the obligation to promote it and, where environmental damage has already occurred, to pursue its recovery, rehabilitation, and restoration. As for the rule “the polluter pays,” legal scholarship holds that Environmental Law has enshrined the principle of strict non-contractual liability (responsabilidad extracontractual objetiva), without examining the fault or negligence of the agent who caused the environmental damage (Loperena, 1998, p. 64). This principle might be considered included within the environmental liability (responsabilidad ambiental) established by the Ley Orgánica del Ambiente in Article two, subsection d) [concerning environmental principles], which constitutes a broad liability clause by providing that: “Anyone who pollutes the environment or causes harm to it shall be liable as established by the laws of the Republic and the international conventions in force.” This principle originated in Anglo-Saxon law and should be understood as follows: “Under the ‘polluter pays’ principle, the party responsible for pollution, (...), or polluting agent, means the natural or legal person governed by private or public law who directly or indirectly degrades the environment or creates the conditions for such degradation to occur.
The principle seeks to prevent environmental-protection policy from being based on state subsidies and assistance and to prevent the burden of combating pollution from being placed upon the Community; instead, the polluter is to bear the cost of the measures necessary to eliminate pollution or reduce it to standards or levels equivalent to environmental-quality objectives.” (Ibídem, p. 67). For the polluter, this principle would entail paying for and complying with any interim measures ordered; ceasing or modifying the polluting activity; paying the applicable fines; and repairing and compensating for the losses and damages caused.
Regarding completion of the environmental impact study (estudio de impacto ambiental) before work begins, although at first glance it might appear to be an obligation rather than a principle, legal scholarship has regarded it as a principle whose constitutional basis derives from Article Fifty of the fundamental charter, insofar as it requires the State to guarantee, defend, and preserve the right to a healthy and ecologically balanced environment. In Environmental Law (Derecho Ambiental), preventive measures (medidas preventivas) are vitally important, since prevention is always better than repairing the harm caused, because restoring nature to its previous condition is no easy task. Preventive measures include the environmental impact study, which is mandatory for both the State and private parties. In our country, the first statutory provision to incorporate this concept was the Código de Minería, enacted through Law Number 6797.
Article One Hundred One provides that “in order to ensure the rational use of national resources and protect their future uses, concession holders shall conduct prior and public environmental impact studies of their activities. These studies shall be conducted by qualified technical personnel in accordance with the standards issued by the State, and if the studies are deemed deficient, they may be rejected by the government oversight agency.” (Emphasis not in the original). Likewise, Article Thirty-Four et seq. of the Reglamento al Código de Minería contains the provisions established by the Comisión Gubernamental de Control Ambiental regarding Environmental Impact Studies. In addition, section 26 of the Ley de Conservación de Vida Silvestre establishes the authority of the “Dirección General de Vida Silvestre del Ministerio de Recursos Naturales, Energía y Minas to grant permits for the importation of wildlife species.
Every application for such permits shall be submitted to that Directorate together with an environmental impact assessment (evaluación de impacto ambiental), which, for the purposes of this Law, shall be considered a public document and shall include the following requirements....” Subsequently, the Ley de Hidrocarburos established provisions concerning environmental protection, stipulating the obligation to conduct an Environmental Impact Study for the development of hydrocarbon exploration and extraction activities. This regulatory development achieved significant and important progress in nineteen ninety-five with the publication of the Ley Orgánica del Ambiente, which included a variety of provisions related to the Environmental Impact Study and thereby created the Secretaría Técnica Nacional Ambiental. Accordingly, Article Seventeen of this body of law provides that human activities that alter or destroy elements of the environment or generate toxic or hazardous material waste require an environmental impact assessment by the Secretaria Técnica Ambiental (SETENA).
This principle has also been incorporated into a series of international instruments, including the Rio Declaration, Principle Seventeen of which provided that “an environmental impact assessment shall be undertaken, as a national instrument, for any proposed activity that is likely to have a significant adverse impact on the environment and is subject to a decision by a competent national authority.” The Convention on Biological Diversity and its Annexes I and II provides that “Each Contracting Party shall, as far as possible and as appropriate: establish appropriate procedures requiring environmental impact assessment of its proposed projects that are likely to have significant adverse effects on biological diversity, with a view to avoiding or minimizing such effects, and, where appropriate, allow for public participation in such procedures....” The Sala Constitucional, for its part, has made a significant contribution by holding that “the Environmental Impact Study is established as the appropriate instrument available to the State to guarantee a balance between the conservation of natural resources and sustainable human development.
Thus, human activity entailing intervention in, alteration of, or destruction of the environment must conform to what is environmentally most beneficial to the State and the community, or to groups that may be affected.” The Environmental Impact Study may not be waived for development, extraction, or exploration projects, whether by statute and still less by any lower-ranking provision, precisely because it is grounded in the Constitución Política. Lastly, it should be noted that completion of the Environmental Impact Study does not imply that the project in question may begin operations, since it is a prerequisite that must necessarily be fulfilled in the stipulated cases. As for the principle that only a declared state of necessity (Estado de Necesidad) creates an exception to compliance with environmental provisions, it may be regarded as a rule rather than a principle, since the only exception to compliance with environmental rules and principles is determined to be a state of necessity, given that the State is responsible for preserving public order.
Accordingly, it must be said that the basis of this “principle” is the state of necessity; that is, necessity itself becomes the basis. Thus, in temporary and urgent situations in which continuity of public services is necessary, waiver of environmental regulations (dispensa de la normativa ambiental) is permitted; it is sufficient for the triggering event to occur—such as a flood, an earthquake, or an epidemic—or for there to be a high degree of certainty that the event will occur, for the state of necessity to be declared. Under such circumstances, the Public Administration (Administración Pública) is permitted to act without complying with an environmental provision. Examples include constructing a bridge without completing the Environmental Impact Study or carrying out a project without a health permit. Furthermore, the state of necessity must not be confused with a contingency (Contingencia), which may be defined as a future event that may or may not occur.
In such cases, environmental regulations may not be waived, since there is no certainty that the event will occur. In this regard, the Sala Constitucional has held that “not only regulations, but also actions by public institutions that waive the ordinary formalities and procedures governing the ordinary activities of the Administration, are contrary to Constitutional Law (Derecho de la Constitución).” (Voto 6503-2001). Consequently, “for an emergency measure to be deemed consistent with constitutional development, it must be directed solely and exclusively toward resolving the emergency situation giving rise to it and must also pursue the common good; that is, it must be just and also reasonable (proportionate in the strict sense)” (voto 6322-2003 de la Sala Constitucional). The principle that public institutions’ lack of financial resources does not constitute an excuse justifying their failure to protect Environmental Law is a premise developed through the progressive advancement of economic and social rights and the application of the principle prohibiting social regression (principio de la prohibición del retroceso social).
In the words of the Sala Constitucional, “the lack of budgetary resources (financial resources, materials, and/or qualified personnel) cannot constitute the dividing line between respect for and violation of fundamental rights; that is, it cannot serve as a reason for the Administration to fail to act and take specific measures so that, through its management, it may find solutions to the environmental problems brought before it by private parties...” (voto 6322-2003 de la Sala Constitucional). A vital aspect must not be overlooked: this proposition must be analyzed together with the principle of a balanced budget (principio de equilibrio presupuestario), since the Public Administration is required to maintain budgetary balance. This gives rise to an interesting phenomenon: on the one hand, the State has an obligation to protect the environment and may not invoke a lack of resources as an excuse for failing to fulfill that obligation; on the other hand, the Administration may not abruptly disrupt budgetary balance in order to fulfill its constitutional duties and obligations.
It is therefore necessary to find a way to comply with both propositions, so that environmental protection is guaranteed while budgetary balance is also maintained. In other words, both principles must be applied harmoniously and comprehensively. It should be noted that, in most cases, a lack of budgetary resources results more from the prevailing policy in the field than from the actual nonexistence of the resources themselves. The principle of coordination among the various units of the Public Administration (Coordinación entre las diferentes dependencias de la Administración Pública), meanwhile, derives from the principle of State unity (Unidad Estatal). This follows from constitutional case law, which has stated in this regard that “protecting the environment is a task incumbent equally upon everyone; that is, the State—as a whole—has an obligation to take the measures necessary to protect the environment, in order to prevent levels of pollution, deforestation, extinction of flora and fauna, and excessive or improper use of natural resources that endanger the health of the governed.” (Ibidem; emphasis not in the original).
In Spain, this proposition is expressly contained in sections One Hundred Forty-Eight and One Hundred Forty-Nine of the Constitución Política and is known as the principle of institutional coordination (Principio de Coordinación Orgánica); it is based on the fact that the Constitution assigns responsibility for protecting natural resources jointly to the State and the Autonomous Communities. Coordination occurs when a problem exceeds the jurisdiction of one entity, making coordination with the corresponding public entity or body necessary, and has been defined as “the ordering of relations among these various independent activities, taking account of their convergence upon the same object or entity, so as to make that convergence useful to an overall public plan without eliminating the reciprocal independence of the participating actors.” (Ibidem; emphasis not in the original). In the Costa Rican legal system, this principle is enshrined at the statutory level in Article 3 of the Ley Orgánica del Ambiente and, at the international level, has been expressed, among other instruments, in the Stockholm Declaration on the Human Environment, which provides that “in order to achieve a more rational management of resources and thereby improve environmental conditions, States should adopt an integrated and coordinated approach to their development planning so as to ensure that development is compatible with the need to protect and improve the human environment for the benefit of their population.” The foregoing demonstrates the need for State coordination in order to achieve full compliance with constitutional obligations, a need that becomes even more important when the protection and preservation of the environment are at issue.
In this regard, although there is a governing body in this field, namely MINAE, collaboration with other entities or agencies is necessary; this Ministry is empowered to bring together all those involved, such as the municipalities, which in certain matters are even the only authorities with jurisdiction. The fact that a violation of this environmental right may arise through either action or omission follows from the Political Constitution itself, in the oft-cited Article Fifty, since, as the Constitutional Chamber has stated, “omissions in the duty to protect the environment and to comply with environmental regulations are constitutionally relevant because, as a result of the Administration’s inaction in this area, harm may be caused to the environment and natural resources, sometimes with consequences similar to or greater than those arising from actions by the Administration.” (Ibid.).
In this respect, one might even contemplate the failure to enact a law essential for protecting the right to a healthy and ecologically balanced environment, or, for example, carrying out construction without approval of the Environmental Impact Study (Estudio de Impacto Ambiental); or failing to perform monitoring duties; these are merely some examples in which the Administration’s inaction, whether formal or material, may cause serious environmental harm, often greater than that caused through affirmative actions. With regard to the inapplicability of positive administrative silence (silencio positivo) in matters involving the use of natural resources, as is well known, positive administrative silence is an instrument of administrative law and applies to any State oversight activity when, after a reasonable period has elapsed—which in our legal system is one month [unless a provision establishes a different period] following submission of the application—the Administration does not review the activity, whereupon approval is deemed granted.
It applies to permits, authorizations, and licenses, pursuant to Articles Three Hundred Thirty and Three Hundred Thirty-One of the General Law of Public Administration (Ley General de la Administración Pública). However, this rule does not apply in environmental matters because the constitutional right to a healthy and ecologically balanced environment takes precedence. On this subject, the Constitutional Chamber has stated: “...these rules—positive administrative silence—do not apply to permits for the exploitation of natural resources (forest, mineral, marine, national waters, forces derived from water resources, etc.), [...], precisely by virtue of the superior value (public interest) of environmental protection, and precisely because environmental law is conceived as a fundamental right [...]” (Op. Cit.). This principle was established by the Constitutional Chamber for forest resources; nevertheless, because protection extends to all of nature, it is understood to govern all environmental matters, since the non-application of positive administrative silence in environmental matters may be said to be justified by the superior value—that is, the public interest—of protecting the environment as a fundamental right.
At the statutory level, this “principle” has been expressly enshrined, including in the Ley Forestal, which provides, in very broad and clear terms, that positive administrative silence does not apply in matters involving natural resources. The problem is that its status as a principle should be enshrined more directly and expressly because, as is well known, one means of protecting the environment is precisely to prevent permits for the exploitation of natural resources from being deemed granted as a result of the Administration’s inaction, as such permits would, in many cases, cause irreparable harm to the environment or even the loss of some of its components. Lastly, citizen participation (participación ciudadana) in environmental matters is enshrined as a principle whose basis derives from Articles Twenty-Seven, Thirty, and Fifty of the Constitution, since citizens have the right to access available information and to have it disclosed for decision-making purposes.
Citizen participation is a consequence of the democratic principle and encompasses the right to information concerning environmental projects or projects that may harm natural resources and the environment, as well as the guarantee of effective participation in decision-making. Article Ten of the Rio Convention, for its part, elevated participation to the status of a principle in environmental matters by providing that “the best way to address environmental issues is through the participation of all interested citizens at the appropriate level. At the national level, every person must have adequate information concerning the environment held by public authorities, including information on materials and activities that pose dangers in their communities, as well as the opportunity to participate in decision-making processes. States shall facilitate and encourage public awareness and participation by making information available to all.
Effective access shall be provided to judicial and administrative proceedings, including compensation for damages and the relevant remedies.” (Emphasis not in the original). In Spanish Law, the Constitution itself provides for citizen participation in Article One Hundred Twenty-Nine Point One, stating that “The Law shall establish the forms of participation by interested parties in Social Security and in the activities of public bodies whose functions directly affect quality of life or the general welfare.” In addition to its constitutional foundation, within our legal system the Organic Environmental Law (Ley Orgánica del Ambiente) embodies this principle, as do the Regulations on Procedures of the National Environmental Technical Secretariat (Reglamento sobre Procedimientos de la Secretaría Técnica Nacional Ambiental); they even provide for a public hearing (audiencia pública) in the Environmental Impact Study procedure.
The Costa Rican legal system is therefore not detached from this important tenet, since in a democratic state governed by the rule of law, such as ours, public participation is one of the fundamental pillars and should be further strengthened.
Article one hundred twenty-one, subsection fourteen, of the Political Constitution provides: “(...) In addition to the other powers conferred upon it by this Constitution, the Legislative Assembly shall have exclusive authority to: (...) 14) Decree the disposal of property belonging to the Nation or its designation for public uses (...)”. This constitutional provision has been developed in Articles 261 through 263 of the Civil Code; Article 261 states: “Public things (cosas públicas) are those that, by law, are permanently allocated to any service of general utility, and those that everyone may use because they have been made available for public use. All other things are private and subject to private ownership, even when they belong to the State or the Municipalities, which, for this purpose, as civil persons, do not differ from any other person.” Article 262, for its part, states: “Public things are outside the stream of commerce and may not enter it unless legally so provided by removing them from the public use for which they were intended.” Thus, the public domain (dominio público) is understood as the body of property subject to a special legal regime distinct from that governing private property which, in addition to belonging to or being under the administration of public legal entities, is dedicated or allocated to purposes of public utility, as manifested in the direct or indirect use that any person may make of it or in a utility specially recognized as serving the public interest.
Under the cited provisions, the State owns both public-domain and private property; public property is property that a law allocates to public or general use, is known as “public-domain property,” and is inalienable, not subject to prescription, not subject to attachment, and not subject to private claims (inalienables, imprescriptibles, inembargables e indenunciables) (see Constitutional Chamber decisions No. 2306-91 at 14:45 on November 6, 1991, and 2000-06903 at 15:48 on August 8, 2000). A preliminary requirement that must be noted is that, for property to be public, it must be capable of being acquired under the rules of private law in general, since some things, because they exist in an unowned state, cannot be held under title. Consider, for example, clouds: air may be bottled and sold, as may water in a gaseous state, but clouds as such are outside the stream of human commerce. Thus far, we have treated public-domain property as a single classification when, in fact, there are three different, though directly related, categories.
The first group consists of property intended for general use, such as streets, parks, beaches, among others. It also bears noting that the list of this type of property is determined both geographically and historically, since property that falls into this category in one society may have a diametrically opposite status in another. Determining that dedication (afectación) is a legal and policy decision entrusted to the State; it is not an inherent characteristic of the property itself. This is a direct dedication to public use, whose inclusion and utility justify its placement within this classification. The second group of public-domain property consists of property whose public use is indirect, encompassing all property directly dedicated to a public service (servicio público). It is no secret that the concept of public service has been questioned and reconstructed in recent decades as a result of a series of liberalization and market-opening processes, based on the understanding that, fundamentally, such activities are economic and highly profitable, which gives rise to private interest in participating in them.
In any event, and without seeking to delve further into an exceedingly fragile concept, it is clear that, regardless of who holds the service, insofar as it is public, it satisfies a general or collective interest; consequently, the property comprising it is indispensable to preventing harm to the community. Interference with this type of property may generate social chaos insofar as it affects one of the activities essential to life in society. For this reason, its relationship with society is said to be indirect, because its collective use does not occur through people’s direct use of the property, but through the service itself. It should also be noted that a public service entails a cost (without entering into the question of whether it should be provided at cost, with a profit margin, or competitively). Accordingly, this Court has repeatedly held on prior occasions that such property has a nature and legal regime different from those of private property because, by the legislature’s express will, it is dedicated to the special purpose of serving the community, that is, the public interest, and therefore cannot be privately owned; thus, it is outside the stream of human commerce and cannot belong individually either to private persons or, strictly speaking, to the State, since the State’s role is limited to its administration and protection.
Accordingly, what defines the legal nature of public-domain property is its intended purpose, insofar as it is dedicated to and serves public use, as recognized by legal scholarship on the subject (Nombre33033, Miguel S., in his work Tratado de Derecho Administrativo. Volume V. Abeledo-Perrot. Buenos Aires. 1992., p. 25). Before returning to some of the concepts stated in that definition, it is necessary to include the third category of property of this nature, corresponding to what is understood as the State’s special patrimony (patrimonio especial del Estado). Thus, a series of assets may be identified—which are listed in the Political Constitution itself, although that list should not be understood as numerus clausus—that constitute State patrimony and may be commercially exploited without the possibility of appropriation. This is the so-called public patrimony (patrimonio público), within which certain property is not subject to lawful ordinary commerce.
A comprehensive interpretation of the provision makes it possible to understand that this exclusion from ordinary economic activity must serve to ensure the distribution of wealth under constitutional Articles forty-five and fifty. This category consists of property that, by its very nature, is extremely profitable, and the activities derived from it may consequently also be profitable. The constituent authority or the legislature therefore removes it from the stream of human commerce and preserves it so that the legislature may establish mechanisms enabling its distribution. This entails creative and adaptive legislative activity to establish mechanisms for that purpose. The extraction of precious metals pursuant to an authorization and the payment of a fee (canon), for example, may be placed within this group. Wealth is distributed insofar as the money received is invested in the various public functions entrusted to the State.
There is other public-domain property with respect to which the public interest permits only its preservation in the best possible condition, the foremost example being the State’s natural domain (dominio natural del Estado). As already indicated, all such property is inalienable, not subject to prescription, and not subject to attachment; that is, it is outside the ordinary stream of human commerce, such that its ownership or possession may not be transferred, whether gratuitously or for consideration; it cannot be lost by prescription, nor may it be acquired by adverse possession (usucapión), so it permanently retains its legal status; and it is not subject to attachment. This is property to which the State holds title in its capacity as administrator; it must be understood as property belonging to the “Nation” and therefore forming part of the public patrimony. Because of its special legal nature, it has the following attributes: it is not subject to prescription, meaning that the passage of time cannot confer a right of ownership over it, or even mere possession—that is, it cannot be acquired through adverse possession, nor can it be lost by prescription.
For this reason, permits for use (permisos de uso) granted by the Administration over such property are always precarious in nature and may therefore be revoked by the Administration at any time for reasons of expediency or convenience—under the terms provided in Articles one hundred fifty-four and one hundred fifty-five of the General Law on Public Administration (Ley General de la Administración Pública); and concessions (concesiones) granted for its exploitation may likewise be canceled through the applicable procedure. It is not subject to attachment, meaning that it cannot be encumbered or attached either by private parties or by the Administration; and it is inalienable, meaning that it is outside the stream of human commerce and therefore cannot be disposed of, sold, or acquired, whether gratuitously or for consideration, either by private parties or by the State. It is thus excluded from human commerce and subject to a special and enhanced legal regime.
Moreover, its use and exploitation are subject to the police power (poder de policía), because, as property that cannot be possessed, much less owned, it may be used and exploited only through duly authorized acts, whether by means of a concession or a permit for use granted by the competent authority, and under the constant oversight of the Public Administration. It therefore encompasses real property (bienes inmuebles) having a nature and legal regime virtually distinct from private property, as derived from constitutional Article forty-five. Public property may be natural or artificial, depending on whether it consists of property declared public by the legislature in the state in which nature presents or provides it—a river, for example—or property declared public by the legislature but whose creation or existence depends on a human act—the construction of a street or public park, for example.
Dedication is the act or manifestation of intent by public authority through which the thing is incorporated into the community’s use and enjoyment, and it may be effected by law or by administrative act (acto administrativo). Legal scholarship distinguishes between the “assignment of public status” (asignación del carácter público) to property and the “dedication” of that property to the public domain. Assignment of public status means establishing that the particular property has public-domain status; thus, for example, a general legal provision might state that all public roads form part of or belong to the public domain, meaning both existing roads and those constructed in the future. Dedication, by contrast, means that property declared to belong to the public domain is effectively incorporated into public use, which concerns the acceptance and receipt of public works when they are constructed directly by the Administration, or the completion and official acceptance of the works when they are performed by a private party—the construction of a residential development (urbanización) or subdivision (fraccionamiento), for example.
It is for this reason that dedication is said to be capable of being declared generically by law or by an administrative act, which must necessarily conform to the legal rule serving as its basis—the principle of legality (principio de legalidad) ...” (Voto No. 3145-96 de 28 de junio de 1996) (...)”.
Additionally, there is the legal concept of “declassification from the public domain (desafectación),” which refers to “the legal situation whereby property ceases to belong to the public domain (...) property declassified from the public domain becomes, in principle, patrimonial property of the Administration that owns it, which may, where appropriate, dispose of it (...)” (voto 035-2009-SVII, Tribunal Contencioso Administrativo).
The ex officio annulment or review (anulación o revisión de oficio) of favorable administrative acts or acts declaring rights for the benefit of the person subject to the Administration (administrado) is an option available to public administrations and their bodies; it constitutes a qualified exception to the doctrine that the Administration’s own acts favorable to the person subject to it cannot be derogated from (inderogabilidad de los actos propios y favorables para el administrado), or to the principle of immutability of the Administration’s own acts (principio de intangibilidad de los actos propios), which this Jurisdiction and the Constitutional Jurisdiction have recognized as having constitutional status because it derives from Article thirty-four of the Political Constitution (See Judgments Nos. 2186-94 at 17:03 hrs. on 4 de mayo de 1994 and 899-95 at 17:18 hrs. on 15 de febrero de 1995)-.
The general rule is that the respective public administration may not annul an act favorable to the person subject to the Administration or an act declaring rights for that person’s benefit, the exceptions being ex officio annulment or review and revocation (revocación). A first clarification that must be made is that an act declaring rights (acto declarativo de derechos) is not the same as a favorable act (acto favorable): the latter encompasses any type of benefit, whether at the level of a right or even at lower levels, while the former refers to a specific legal situation that reveals a relationship between two persons or between a thing and a person. This leads to the necessary conclusion that the relationship between favorable acts and rights is that of genus to species, such that acts creating rights are among the favorable acts, but are not the only such acts. The issue ordinarily assumes particular importance in connection with acts declaring rights, but it is not exclusive to that classification.
This distinction is vital to the present case. As a general principle, the public administration must, as plaintiff and after declaring the act detrimental to public, economic, or other interests (declaratoria de lesividad), resort to the judicial proceeding for annulment of a detrimental administrative act (proceso de lesividad), which has traditionally been understood as a safeguard for persons subject to the Administration. Although, under the principle that its actions are enforceable and subject to direct execution (principio de ejecutividad y ejecutoriedad), the Administration is generally not required to resort to judicial proceedings to adopt its decisions and execute them directly—a prerogative that the rest of us citizens do not possess—in this case, as a rule and as a safeguard for inhabitants, it is indeed necessary. Thus, favorable acts or acts concerning subjective rights (derechos subjetivos) constitute a limit on the powers to revoke (or modify) administrative acts, so that greater procedural safeguards may be required.
When the Administration issues an act and subsequently issues another that contradicts the first, to the detriment of subjective rights, it is disregarding those rights, which it had granted through the first act, whether by error or for any other reason. This means that the avenue available to the State for removing one of its own acts from the legal system is the judicial proceeding for annulment of a detrimental administrative act, since that proceeding is conceived as a procedural safeguard for the person subject to the Administration; alternatively, our legal system provides the possibility of departing from the Administration’s own acts through administrative proceedings in cases of absolute, evident, and manifest nullity (nulidades absolutas, evidentes y manifiestas), following an opinion from the Contraloría General de la República and the Procuraduría General de la República (as an additional safeguard for the person subject to the Administration) and pursuant to Article 173 of the Ley General de la Administración Pública.
Annulment at the administrative level itself (anulación en la propia sede) does not occur in every case, given that the administrative legal system requires the presence of certain specific and aggravated characteristics or attributes that qualify the nullity accordingly. The nullity warranting ex officio review (revisión de oficio) must be of such significance and magnitude that, pursuant to paragraph one of Section one hundred seventy-three of the Ley General de la Administración Pública, it must be “evident and manifest.” That which is evident and manifest is patent, notorious, apparent, palpable, clear, certain, and leaves no room for doubt or requires no dialectical or logical process or effort of verification to uncover it, precisely because of its gross and serious nature. Accordingly, it is sufficient to compare the administrative act with the statutory or regulatory provision that supports it in order to reach that conclusion, without any need for interpretation or exegesis.
It must be added that Section one hundred seventy-three of the Ley General de la Administración Pública does not create a form of bipartition of absolute nullities, with some being ordinary and others evident and manifest; rather, it seeks to ensure that, in the latter cases, an in-depth and expert analysis by the administrative-law judge (juez contencioso-administrativo) is unnecessary or dispensable, thereby facilitating their review through administrative proceedings. Ex officio review or annulment in breach of the legal requirements referred to in the preceding recitals (considerandos)—“whether because the prescribed formalities were omitted or because the absolute nullity is not evident and manifest”—is absolutely null and renders both the public administration and the official liable for the damages and losses caused (Article 173, paragraph 6°, ibídem).
Unlike administrative concessions (concesiones administrativas), under which the Administration transfers certain public powers to a private party, whether a natural or legal person, in the case of authorizations (autorizaciones), the Administration “removes barriers” to the exercise of a right that is already held but has not yet been administratively declared in favor of the applicant who complies with the requirements imposed by the legal system as a whole. Accordingly, following Manrique Jiménez (JUSTICIA CONSTITUCIONAL Y ADMINISTRATIVA, 1st edition, San José, Imprenta y Litografía Mundo Gráfico, 1997), the authorizing Administration does not delegate powers or create rights; it merely declares them, because the rights already exist before the respective declaration by reason of compliance with the legal system, as demonstrated by the person who, as a matter of right, requests the authorization itself.
Thus, the authorizing Administration makes a declaration of intent in favor of the public or private person who has complied with each and every regulatory requirement, with the Administration limiting itself to assessing the legality of the request within the scope of the public interest that the Administration itself must protect. In the fullest sense of the term, this is a declaratory act (acto constatativo) issued once a series of legal requirements has been verified. It is maintained, in principle, that where the exercise of a subjective right (derecho subjetivo) requires an enabling act (acto de habilitación) by the Administration for its realization, there is no room for administrative discretion (discrecionalidad administrativa), since the authorizing Administration is legally required to issue it once the applicant has complied with the regulatory requirements. Accordingly, an authorization involves two dimensions of regulated acts (actos reglados): those relating to the content of the authorization and the act declaring it, which must be consistent with the grounds and purposes that justify it.
Nevertheless, once the authorizing act has been issued, the Administration does not thereby lose its powers of oversight and control over the use and enjoyment of the permit (permiso), license (licencia), or authorization. Its original prerogative as the Administration responsible for serving and safeguarding the public interest does not disappear with the mere express or implied declaration of authorization. In essence, therefore, the Administration retains its power to revoke or annul licenses or approvals in the case of conditional licenses or unlawfully granted licenses; provided, of course, that the legally prescribed procedure has been followed, guaranteeing the full participation of the interested party and, in particular, the right of defense (derecho de defensa) and due process (debido proceso) generally. Indeed, the applicant’s subjective right to the authorization arises upon full compliance with the legal system, and the Administration may neither challenge nor disregard its declaration; but neither may the applicant validly seek the individual application of a declaration of that right when the applicant has not complied with the requirements prescribed for everyone.
An authorization is understood as an act of “empowerment or permission” (habilitación o permisión), meaning the “administrative act (acto administrativo) by which the public administration grants the governed party the power to exercise preexisting rights after a discretionary assessment of its timeliness and usefulness with respect to the general interest; in such a case, authorization is issued in response to an express request by the governed party but is generally discretionary as to its grounds and content. The difference between this type of authorization and a license, in the strict sense, lies in the fact that the latter has an effect similar to an authorization but is regulated; that is, its content is prescribed.” (JINESTA LOBO, Ernesto. Tratado de Derecho Administrativo, Volume I. Biblioteca Jurídica Diké. p. 449) A permit, in turn, is understood as an “act authorizing a person—the governed party—to exercise a right that is, in principle, prohibited by the legal system itself.
It is a special exemption from a general prohibition for the benefit of the person requesting it. A permit tolerates or allows something very specific and defined to be done. Its nature consists of removing a legal obstacle to the exercise of a preexisting power; it is said to be a concession of limited scope, since it grants rights of lesser intensity and greater precariousness,” and, moreover, “it always grants a new, qualified right that constitutes an exception to a public-order prohibition” (JINESTA LOBO, Op. Cit., pp. 456 and 457). Generally speaking, the two terms are often confused, but both share the requirement that a preexisting right must exist. With respect to public-domain use permits (permisos de uso), which are the matter now before us, it is appropriate to cite the provisions of Article one hundred fifty-four of the Ley General de la Administración Pública, which literally provides: “Article 154.- Permits for the use of the public domain, and other acts that expressly and validly recognize a right in favor of a governed party on a precarious basis (a título precario), may be revoked for reasons of expediency or convenience without liability on the part of the Administration; however, revocation shall not be untimely or arbitrary, and in all cases a reasonable period shall be granted for compliance with the revocation order.” Similarly, section one hundred sixty-one of the Reglamento a la Ley de Contratación Administrativa provides: “Article 161.—Use permit.
With respect to public-domain property (bienes de dominio público), the Administration may grant use permits, which shall be justified on grounds of expediency or convenience for the general interest, provided that they do not impair the availability of the property.// In all cases, they shall be deemed granted on a precarious basis and may therefore be revoked for reasons of expediency or convenience without liability on the part of the Administration. Revocation shall not be untimely or arbitrary, and in all cases a reasonable period shall be granted for compliance with the revocation order.” Consequently, these would be lesser legal arrangements in descending order (in this regard, the treatment given to the matter by Nombre110962 is noteworthy). In theory, the concepts of concession, authorization, and permit should not be combined; but in our reality, and under that approach, they may coexist, a clear example being public taxi service, where it is possible to identify concessionaires (selected through a competitive process), permit holders (persons who satisfy the requirements but were not selected through a competitive process), and authorized persons (when the requirements are not met but the activity is permitted on grounds determined by the public interest).
Having addressed all these general issues, it is now possible to analyze the specific case. In this case, the plaintiff company owns a property registered in the Province of Puntarenas, specifically in the canton of Aguirre, district of Quepos. This requires us to consider the first issue in dispute between the parties, namely, whether the company is the owner or, conversely, does not possess that status, as asserted by the State’s representative. The property is registered in the plaintiff’s name, but that same area is designated as part of the State Forest Estate (patrimonio forestal del Estado), without prejudice to the fact that, by law enacted a decade ago, the land was declared public. It is unquestionable that the property is of forestry interest, which entails that, by operation of law, it is assigned to the public estate as public-domain property (bien demanial). The public-domain status (carácter demanial) of this type of property exists by its very nature, such that it is covered by the principle of non-registration (principio de inmatriculación).
This is without considering whether the property is in the public domain because it was registered in favor of the State for nearly eighty years and was subsequently leased—actually granted by concession, authorization, or permit—to Compañía Bananera Nacional, as stated by the Procurator. This overriding public interest takes precedence over the private property right asserted by the plaintiff company, an issue on which the State’s representative is entirely correct. Nevertheless, the plaintiff company has the property registered in its name in the Property Registry, and under the principles of legitimate expectations (confianza legítima) and legal certainty (seguridad jurídica), until that right is canceled in accordance with legal requirements, the plaintiff company’s legitimate interests must, insofar as possible, be maintained and respected. Accepting a different position would amount to an absolute denial of the rule of law prevailing in the country and to the abrupt extinguishment of the right to property; it must therefore be rejected without further question.
Until the right at issue is canceled on an individual and specific basis, with full respect for all guarantees of the right of defense and due process generally, the plaintiff company has the right to be treated as the owner of the property, with all corresponding attributes, except in those matters in which, because of the public interest, the principles of environmental law must prevail. It is in the relevant administrative or judicial proceeding, as appropriate, that the legitimacy of the plaintiff’s title and the State’s possible liability in the matter must be determined, and not before then, particularly because no counterclaim has been filed that would permit an express ruling on that point. Accordingly, for all purposes of this case file, the plaintiff must be regarded as the owner of the property underlying the dispute. Historically, the company’s property was bounded by a public road to the north and lacked access along its southern boundary, a situation that remained unchanged until two thousand five, when cadastral plan 6-974135-2005 was prepared.
Curiously, only a few months after that plan was prepared, cadastral plan 6-1027171-2005 was generated, altering the southern boundary and establishing that it bordered a public road. There are no records of the construction of this new access. On this issue, we must share a reasonable doubt regarding the plaintiff company’s good faith in making such a substantial modification to a plan within such a short period, particularly when a bamboo plant several meters in diameter can still be found today in the area affected by the modification, plainly having stood there for many years. Ordinary logic indicates that there is an irregularity in this matter. This warrants the corresponding administrative investigations and, we presume, was the reason for the cadastral office’s administrative decision to cancel the plan, while noting, as already stated, that this act is not yet final. Although several questions have been raised concerning the surveyor and the changes shown in the most recent plan, it is evident that neither the Public Registry’s Cadastral Office nor the Municipalidad de Nombre2733 acted with due diligence and care in fulfilling their duties to oversee the work of the professional responsible for the plan.
This is a very serious situation, implicitly involving a difference of at least nine meters between what is shown in one document and what is shown in the other, even though both were prepared in the same year. The matter is troubling and involves an internal-control issue that should be addressed with greater care and, if appropriate, the corresponding liabilities should be established. It is within this reasoning that the plaintiff company’s third claim must be revisited, which literally seeks: “3) Recognition of the existence of the public road along the southern boundary of the plaintiff’s property.” The public-domain status of the strip of land where the bamboo grove is located is unquestionable: whether it is a public road, an area of land reserved as a planter, or land currently designated for forest use, in every scenario it forms part of the public domain (demanio público). The designated use and administration of that property are entirely separate matters.
It is not possible to declare that this area of land is a public road. First, the evidence on the matter is contradictory. We have a registered cadastral plan whose stated data are protected by official certification (fe pública), the expert’s statement, and the assertions made by the plaintiff’s representative in the complaint, all of which indicate that the public road borders its property. Conversely, we have several plans prepared before the one used by Condominios Vista Damas, the testimony of the Administration’s witness, and the testimony of Palma Tica S. A.; moreover, the land is currently being used for a different purpose. The issue is therefore exceedingly complex, but canon three hundred seventeen of the Code of Civil Procedure establishes that the burden of proof (carga de la prueba) rests with the plaintiff, and in this case the necessary conditions have not been met to give this judicial body assurance that the plaintiff’s assertions are true.
Several legal principles govern the matter. On the one hand, the pro natura principle provides that, in cases of doubt, the criterion benefiting nature shall be applied; indeed, adopting the position of the Quepos-based company would result in the destruction of the bamboo clump to allow access as a public road. This would constitute an adverse environmental impact that this judicial body cannot endorse at this time, particularly in an area declared to be of forestry interest, where considerable deforestation has occurred and nature has instead been making significant recovery efforts that could be thwarted. On the other hand, the rules of rational sound judgment (sana crítica racional) are also applicable and dictate that, if the plant repeatedly cited is several meters wide, ordinary logic leads us to conclude that this area has not been used as a road. Accordingly, the third claim must be rejected, because it has not been established that the public road in question bordered the plaintiff company’s property.
Returning to the first and second claims, which seek annulment of several material acts and two formal acts, it can be determined that, notwithstanding the concerns described above, the Municipalidad de Nombre2733 performed three acts: one act declaring rights and two favorable acts benefiting the plaintiff company. The first was the municipal approval (visado municipal) of the plan, followed by authorization to build a retaining wall, and finally authorization to build a residence measuring slightly less than three hundred square meters. The status of the area as a public road, as shown on the map sheet, is unquestionable at present—although it is land belonging to the State Forest Estate, because persons still hold rights there, those rights cannot be abruptly extinguished—but whether it borders the property is entirely open to question. This is particularly so because accepting that position would entail destroying a bamboo clump that, according to the witnesses’ statements and as evidenced by its diameter, has plainly stood there for many years, within an area undergoing recovery because of its forestry significance, as already explained.
Several interacting factors converge in this matter: on the one hand, the existence of a right recognized by the municipal government, consisting of the approval of a plan; and, on the other, the environmental interest implicated in the matter. The acts whose annulment is sought are identified under established facts twenty-five and twenty-seven of this decision and consist of the memorandum dated twenty-six May two thousand eight, in which the Municipal Mayor of Nombre2733 informed Palma Tica that the plaintiff’s property bordered to the south an area of bamboo located approximately eight meters from the access road, and the memorandum dated three June two thousand eight, in which the Municipal Mayor of Nombre2733 informed Palma Tica that a study of the plaintiff’s property was being conducted because its southern boundary did not adjoin the public road as indicated in a two thousand five plan, such that, if this situation were verified, the document would be annulled.
Both formal acts directly call into question the act declaring rights, but they do not establish the existence of a defect; rather, they merely show that the matter is being questioned. They are not acts that produce adverse effects within the sphere of the plaintiff’s interests; they are not final acts, but rather notices conveying what could be ascertained up to that point. This situation leads the Chamber to conclude that no defect can be identified in them, because they do not independently establish a specific situation, but rather identify inconsistencies in the plaintiff’s plan and explain the course to be followed if those doubts were not resolved. Within this framework, the second claim, which seeks “2) The annulment of the two administrative acts of the Mayor of Nombre2733 dated 26 May 2008 ... and 3 June 2008 .....,” cannot be sustained and must be rejected. Regarding the first claim, which seeks: “1) A declaration of the illegality of the de facto action (vía de hecho) consisting of the closure of the public road alleged by the plaintiff,” careful examination reveals acts by both Palma Tica S. A. and the municipal government: the former were active, while the latter were omissions.
As for the company itself, when it prevented the passage of trucks carrying materials, it did so because, according to its records, the area was a planter. To date, it has not been disproven that this is the designated purpose of the land underlying the dispute. As a mere lessee—actually a concessionaire, authorized party, or permit holder—it had an obligation to care for and safeguard the property, and its conduct was therefore lawful and legal. Illegality cannot be established in the terms alleged when what was done was precisely what the legal system required: preventing the destruction of the green area located at the end of the route now regarded as a public road. Nor can the conduct of the Municipality itself be deemed unlawful, insofar as it has not been established that the public road borders the property.
Even in the worst-case scenario, the property would be state-owned, and the Municipality would lack authority to open a road across property owned by the State; instead, coordination among government sectors must prevail. Accordingly, that claim must also be dismissed. The final relief sought is an award of damages for having been unable to build the retaining wall and the structure measuring just under three hundred meters. With respect to Palma Tica, because its conduct was lawful and it is liable only under subjective liability (it is not covered by the State’s strict liability), the claim must be dismissed and a finding that there is no legal entitlement must instead be entered. As for the Municipality, compensation as such is unwarranted, since the failure to carry out the work resulted from the intention to perform it by means of an access route that is not legally recognized, namely, the public road along the southern boundary.
It should be noted that the Municipality has not prevented construction of the retaining wall or the authorized house; rather, the plaintiff decided against proceeding because of the costs of carrying out the work by that route. The Court understands that it may be less expensive to use the route the plaintiff intended, but without the possibility of declaring the existence of a public road along the southern boundary, liability cannot be established on those terms. It should be noted that consideration of liability with respect to the other parties is omitted because, as was properly argued at the oral and public hearing, they are interested third parties, and no claim has been asserted against them.
The Court considers it imperative to make some additional observations regarding the dispute that persists in this case. The municipality has maintained that the approval (visado) it previously granted is contrary to the legal system, insofar as the survey plan on which it was based does not reflect the actual circumstances. This would also mean that the building permits are defective. Yet although it has consistently maintained this position, months and years have passed without any administrative action being taken in this regard, creating an undesirable state of uncertainty for the plaintiff corporation. Although the central government, through the Registro Nacional, has adopted certain measures in this regard, the public-law corporation has taken no action whatsoever. This has caused the dispute between the parties to remain active and unresolved indefinitely. In short, even though the claim has not been granted, the dispute between the parties persists to date, which is contrary to the purposes pursued by the courts of justice.
Accordingly, pursuant to section one hundred twenty-two of the Código Procesal Contencioso Administrativo, the Municipalidad de Nombre2733 is granted a non-extendable period of thirty calendar days to initiate the corresponding proceeding or action so that, with due protection of constitutional and statutory rights, the appropriate determination may be made regarding the illegality of those acts; the foregoing subject to the warning that failure to comply will constitute noncompliance with a court order. This will allow the identified inconsistencies to be resolved and the underlying dispute to be brought to an end. This Chamber would render a disservice if it allowed the social conflict underlying the dispute to persist.
XI- REGARDING THE DEFENSES: Both the representative of the State and the Contraloría General de la República raised the defense of lack of standing (falta de legitimación), which must be rejected. These two representatives, as well as the Sistema Nacional de Áreas de Conservación, have appeared in the proceeding to defend State property, because the property underlying the dispute forms part of the State’s natural heritage (patrimonio natural del Estado). Their presence as interested third parties (interesados), and the obligation to join them in the proceeding, are mandated by law. Accordingly, the defense must be rejected. With respect to the defense of lack of legal entitlement (falta de derecho), it must be granted in full, and the corresponding complaint must be dismissed.
XII- REGARDING COSTS: The Court considers that, in this case, there are no grounds for exempting the unsuccessful party from costs (costas). In this regard, it should be noted that all claims have been rejected and, although an underlying dispute exists, the action was not pursued on that basis. It should also be borne in mind that the defendant appeared in the proceeding to defend itself against a series of specific allegations, as to which it prevailed. Even if that circumstance were insufficient to impose costs on the unsuccessful party, the uncertainty arising from the existence of two survey plans in the year two thousand five, the latter of which forms the basis of the plaintiff’s theory of the case, raises doubts concerning that party’s good faith; consequently, it would be legally untenable not to impose costs on that party, as required by the legal system as a general rule. Within this framework, the plaintiff must be ordered to pay costs.
POR TANTO:
The defense of lack of standing in both its active and passive forms is rejected, and the defense of lack of legal entitlement is granted. Consequently, the complaint is dismissed in all respects. The Municipalidad de Nombre2733 is ordered, within a maximum period of thirty calendar days after this judgment becomes final, to initiate an administrative proceeding (procedimiento administrativo) or an administrative judicial proceeding (proceso contencioso administrativo), as appropriate, concerning the approval granted for survey plan 6-1027171-2005, as well as the two acts favorable to the plaintiff concerning authorization to construct a retaining wall and a dwelling, all in accordance with the legal procedures established for that purpose and pursuant to section one hundred twenty-two of the Código Procesal Contencioso Administrativo. Costs shall be borne by the plaintiff corporation.
Ricardo A. Madrigal Jiménez Nombre5252 Nombre7203 Ordinary Proceeding (Proceso de Conocimiento) Plaintiff: Condominio Vista Damas de Quepos S. A.
Against: Compañía Palmatica S. A. and Municipalidad de Nombre2733 Interested Third Parties: The State, SINAC, and Contraloría General de la República
Voto N° 00 83-2013 TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN CUARTA, San José, a las siete horas con cuarenta y cinco minutos del dieciséis de septiembre de dos mil trece.- Proceso de conocimiento de CONDOMINIO VISTA DAMAS DE QUEPOS SOCIEDAD ANÓNIMA, cédula de persona jurídica número tres - ciento uno - trescientos sesenta y cinco mil setecientos sesenta y tres, representado por la señora Nombre112200 , cédula de identidad número CED18090 - - , empresaria, vecina de la Dirección13482 , , , contra a MUNICIPALIDAD DE Nombre2733, representada por el Lic. Josue Salas Montenegro, cédula de persona jurídica número CED88754 - - , vecino de Nombre2733 y la COMPAÑÍA PALMATICA S. A., representada por el Licenciado Ruben Zamora Castro, cédula CED12852 - - . Intervienen como terceros interesados EL ESTADO, representado por el señor procurador Mauricio Castro Lizano, cédula de identidad número CED19452 - - , el SISTEMA NACIONAL DE ÁREAS DE CONSERVACIÓN (SINAC), representado por los licenciados Oscar Romero Aguilar, cédula de identidad número CED87729 - - y Adriana Bonilla Bonilla, cédula de identidad número CED88755 - - y la CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA , representado por los licenciados Luis Diego Ramírez González, vecino de Heredia, cédula de identidad número CED413 - - y Hansel Arias Ramírez, cédula de identidad número CED1519 - - .
Actúa como apoderado de la actora el Licenciado Sebastián Vargas Roldan, cédula de identidad número CED88552 - - y como abogada asistente del Estado la Licda. Silvia Quesada Casares, soltera, cédula de CED18089 - - . Todas las personas físicas son mayores, casadas y vecinas de esta capital, con las excepciones dichas. Proceso de conocimiento número 09-001029- 1027-CA.
RESULTANDO:
Redacta el Juez Madrigal Jiménez; y,
CONSIDERANDO:
Conforme resulta apreciable en el folio uno del expediente quien se presenta a instaurar este proceso es la señora Nombre112200 en su condición de presidenta de la sociedad Condominio Vista Damas de Quepos S. A., es decir una persona jurídica, donde su representante no podía requerir nada para sí en lo personal en tanto no está accionando. Curiosamente, es posible ver una serie de gestiones de la referida señora durante la tramitación de la sumaria refiriéndose en primera persona y gestionando como si la demanda fuera conjunta. En el juicio oral y público el señor abogado de la actora aclaró que venía por la empresa y la señora Nombre112200 dijo ser la actora. A fin de evitar malas interpretaciones, el Tribunal debe aclarar que en la medida que no exista una solicitud expresa de la señora antes dicha de ser tenida como parte o que se hubiera ordenado una integración de la litis, con el correspondiente establecimiento de una posición en cuanto a la pretensión no resulta posible tener a la referida señora como accionante.
Es criterio de los suscritos que la condición de representante y posiblemente con alguna participación en las acciones de la persona jurídica, hacen que la señora Nombre112200 sienta el conflicto en un plano muy personal, pero sin que ello determine una afectación de su patrimonio de manera directa. La diferencia entre las dos personas (la física y la jurídica) es relevante no solo en el tema de la legitimación activa, sino también en el derecho involucrado, por lo que el tema presenta repercusiones relevantes que hacían obligatoria esta aclaración. Así las cosas procede aclarar que para todos los efectos legales este órgano jurisdiccional tiene como única actora a la sociedad, ante la ausencia de una pretensión deducida por la señora antes dicha.
Sostienen la actora que es propietaria de la finca del partido de Puntarenas Número 145128-000 de la provincia de Puntarenas, situada en Quepos, terreno que presenta el plano catastrado P-1027171-2005. Conforme con ese plano la finca presenta en el costado sur, vértices 25 y 26 una calle pública de ocho metros de ancho. Agrega que por esa vía ingresan los servicios públicos a varios terrenos en la zona. Aclarando que el ayuntamiento realizó todos los estudios propios antes de otorgar visado a ese plano. En el mes de marzo de dos mil ocho, la empresa obtuvo un permiso de construcción de un muro de contención, necesario para estabilizar el terreno, el cual fue obstruído por la empresa Palma Tica S. A. Para el mes de octubre de dos mil ocho se otorgó permiso de construcción en ese inmueble de una casa de habitación, pero la Compañía Palma Tica S. A. colocó varias carretas impidiendo el paso, lo que impide realizar la obra, generando grandes perdidas para la accionante.
Según procedía gestionaron ante el señor Alcalde el retiro de las carretas, advirtiendo que el canon siete de la Ley de Construcciones establece que cualquier documento oficial donde se establezca la existencia de una calle pública hará presumir la misma y en este caso de manera ilegitima se había impedido el libre paso por misma. Pese a su gestión el señor Alcalde incumplió sus deberes y no procedió a cumplir con su deber o dar respuesta a su gestión. Esa inercia la obligó a concurrir ante la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia bajo el expediente 08-011197-007-CO, lo que generó el voto de ese tribunal número 08-13966 en el cual se declara con lugar el recurso y ser ordena dar respuesta a la gestión. Este voto tampoco fue cumplido, lo que generó la comunicación de estilo de parte de ellos y el voto 09-005886 de dos mil nueve, donde le indicaban al representante del Ayuntamiento que procediera a cumplir con lo ordenado so pena de proceder con las medidas penales que la Ley de la Jurisdicción Constitucional señala.
De igual forma se colocó en el año dos mil ocho unos portones que impedían el acceso, lo que fue conocido por la Sala Constitucional en el expediente 08-10377-007-CO, ordenando su retiro. Razona que solo por intermedio de la Sala Constitucional ha visto el respeto a sus derechos fundamentales. Razona que en la hoja cartográfica se establece la colindancia, por lo que la mata de bambú no puede ser límite para que acceda a su finca como corresponde. Considera que la actuación municipal es ilegitima, en tanto no reconoce un acto adoptado por ella misma que le genera un beneficio, motivo por el cual lo considera ilegitimo. La corporación municipal reconoce la titularidad de la actora, la existencia del plano que señala, así como de los visados, más señala que el plano invocado presenta errores pues al final de la calle existe una sepa de caña de bambú que impide el paso al terreno de la actora.
Con respecto al Estado sostiene que el terreno que ocupa la actora es propiedad del Estado desde mil novecientos treinta y nueve y que el transcurso del tiempo no sanea un vicio cargado de nulidad. Sostiene que los bienes en consideración son demaniales, son patrimonio natural del Estado según la Ley Forestal. Señala que los permisos municipales les son ajenos, pero son contrarios a la ley, en tanto se pretende abrir un camino público sobre el patrimonio natural del Estado. La empresa Palmatica S. A. rechaza la totalidad de los hechos al corresponder a situaciones que en su criterio no tienen pertinencia con actuaciones de su parte y aquellas actividades achacadas a sí las discrepa por la forma en que fueron redactadas, argumentando una falta de exactitud, además de una falta de legitimación frente a los hechos. La Contraloría General de la República rechaza la totalidad de los hechos al considerar que le son extraños, no existiendo conducta de su parte; motivo por el cual deduce una falta de legitimación en sus dos modalidades. Por último, el SINAC indica que su interés se limita al patrimonio público afectado el cual debe respetarse, al margen de las determinaciones de fondo que pudiera adoptar el órgano jurisdiccional.
De importancia para el dictado de esta sentencia, se tienen los siguientes hechos de relevancia:
Se tienen como tales, de relevancia para la resolución del presente asunto, los siguientes: a) Los motivos por los cuales la colindancia de la finca base del conflicto variaron en el lindero sur entre los planos 6-974135-2005 y 6-1027171-2005, pese al poco tiempo que transcurrió entre uno y otro levantamiento (existe carencia de elementos de convicción en ese sentido). b) Que al momento del visado del plano P-1027171-2005 la Municipalidad de Nombre2733 haya realizado todos los trámites correspondientes y haya verificado la existencia de la citada calle pública en el lindero sur, de conformidad con el Plan Regulador y la Hoja Cartográfica de la Zona de Quepos (no hay prueba en ese sentido). c) Que la calle pública objeto del litigio en la materialidad exista a la fecha, hasta llegar a la colindancia con la parte actora (los autos). d) Que la medida cautelar ordenada en cede administrativa y objeto de la pretensión presenta algún vicio, que la haga contrario al ordenamiento jurídico (insuficiencia probatoria). e) Que la corporación haya iniciado algún procedimiento administrativo a partir de la medida cautelar que en su oportunidad dispuso. f) Que exista en este momento algún daño que sea susceptible de ser reconocido.
Ya en ocasión anterior esta Sección ha tenido la oportunidad de referirse a los principios en materia ambiental, pero resulta conveniente realizar un breve inventario de ellos. El Derecho Ambiental, como Derecho autónomo que es, cuenta con principios propios, los cuales orientan la actividad ambiental. Estos principios se encuentran la mayoría recogidos, de uno u otro modo, en los textos legales o al menos señalados por la jurisprudencia. Asimismo debe recordarse que el artículo cincuenta constitucional consagra el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado; y que del mismo numeral derivan una serie de principios que se analizarán en la presente sección. La doctrina especializada ha señalado como principios rectores en la materia cuando menos los de Igualdad, De la Tutela del Derecho Ambiental a cargo del Estado, Sostenibilidad, Principio del uso racional de los recursos, a fin de que exista el necesario equilibrio entre el desarrollo del país y el derecho al ambiente, de la Calidad Ambiental, Principio de solidaridad, Principio Precautorio, Principio preventivo, Publicidad, Restaurabilidad, "El que contamina, paga”, De la realización del estudio de impacto ambiental previo a la iniciación de obras, Sólo el Estado de Necesidad declarado excepciona el cumplimiento de las normas ambientales, La falta de recursos económicos de las instituciones públicas no es excusa que justifique la omisión de dar protección al Derecho Ambiental, Coordinación para garantizar la protección del medio ambiente, La lesión a este Derecho Ambiental se da tanto por acción como por omisión, Inoperancia del silencio positivo en materia de utilización de recursos naturales y la participación ciudadana en los asuntos ambientales.
Sin que se pueda entender que dicha lista resuelte ser cerrada en tanto como derecho en construcción podrían agregarse nuevas líneas de aplicación e interpretación de dicho ordenamiento. La igualdad de las personas ante la ley, sin ningún tipo de discriminación, es un derecho fundamental recogido en nuestro ordenamiento por el artículo treinta y tres de la Constitución Política y establecido también en el artículo veinticuatro de la Convención Americana de los Derechos Humanos. El derecho al medio ambiente y a su protección se encuentra también protegidos por este principio de igualdad, el cual debe aplicarse a la materia. De este modo, todos los seres humanos tienen por igual el derecho a disfrutar del medio ambiente adecuado y acceder a la justicia sin discriminación alguna para hacer valer sus derechos en caso de haber visto violentado el derecho a un ambiente sano (de manera directa o indirecta).
El artículo cincuenta constitucional declara que toda persona tiene derecho a un ambiente sano y equilibrado. El artículo dos inciso a) de la Ley Orgánica del Ambiente contiene dicho principio al declarar que el ambiente es patrimonio común de todos los habitantes de la Nación y por ello tanto a nivel institucional (del Poder Ejecutivo) como jurisdiccional los ciudadano tienen derecho a un trato igualitario. El principio de la Tutela del Derecho Ambiental a cargo del Estado se extrae también del canon cincuenta Constitucional derivando la obligación del Estado de ejercer una función tutelar y rectora en materia ambiental. Al respecto la Sala Constitucional ha señalado que el Estado debe “asegurar y proteger el derecho contra algún riesgo o necesidad, defender es vedar, prohibir e impedir toda actividad que atente contra el derecho, y preservar es una acción dirigida a poner a cubierto anticipadamente el derecho de posibles peligros a efectos de hacerlo perdurar para futuras generaciones.
El Estado debe asumir un doble comportamiento de hacer y no hacer; por un lado debe abstenerse de atentar él mismo contra el derecho a contar con un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, y por otro lado debe asumir la tarea de dictar las medidas que permitan cumplir con los requerimientos constitucionales.” (voto 9193 de la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia). De tal manera desarrolla la Sala Constitucional todas las acciones que comprende la tutela que debe ejercer el Estado en aras de proteger el medio ambiente; incluyendo tanto un comportamiento de hacer como de no hacer, toda vez que por una parte, debe abstenerse de cometer algún acto en contra del derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado; y por otra parte, debe adoptar una conducta activa, en el sentido de dictar las medidas, regulaciones que estime pertinentes para el resguardo de esta situación jurídica .
El órgano rector en la materia de estudio lo constituye el Ministerio del Ambiente y Energía (no está demás recordar que ese ministerio ha cambio de nombre) de conformidad con el numeral dos de la Ley Orgánica de este Ministerio; con lo cual se debe decir que la figura del Estado como sujeto, el cual está llamado a ejercer la tutela en materia ambiental, es un Ministerio en el cual recae la rectoría, pero además, para que esta función de protección del medio ambiente sea real y efectiva, es necesaria la participación de una serie de entes y órganos estatales, los cuales, en coordinación con el MINAE (ó MINAET, según el momento histórico), están llamados a interactuar (como lo son las municipalidades). La sostenibilidad en el uso de los recursos naturales es uno de los principios aceptados universalmente y con perspectiva jurídica. De acuerdo con un informe de las Naciones Unidas, desarrollo sostenible es el desarrollo capaz de satisfacer las necesidades del presente, sin comprometer la capacidad de las futuras generaciones para satisfacer las suyas (Loperena Rota, Nombre110724, los Principios del Derecho Ambiental, 1998, p. 62).
Por su parte, el artículo dos incisos a) y b) de la Ley Orgánica del Ambiente establecen la obligación del Estado y los particulares de participar en la conservación y utilización sostenible del ambiente; y el derecho de todos de disfrutar de un ambiente sano y ecológicamente sostenible para el desarrollarse. Asimismo se ha señalado que el deterioro al ambiente condiciona las posibilidades de desarrollo humana; por lo que se ha vuelto común el utilizar el término de “desarrollo sostenible” el cual encierra ambos derechos. En ese sentido la Sala Constitucional ha definido “desarrollo sostenible” como “una de esas políticas generales que el Estado dicta para ampliar las posibilidades de que todos puedan colmar sus aspiraciones a una vida mejor, incrementando la capacidad de producción o bien, ampliando las posibilidades de llegar a un progreso equitativo entre un crecimiento equitativo entre un crecimiento demográfico o entre este y los sistemas naturales.
Es el desarrollo sostenible, el proceso de transformación en la utilización de los recursos, orientación de las inversiones, canalización del desarrollo tecnológico, cambios institucionales y todo aquello que coadyuve para atender las necesidades humanas del presente y del futuro.” (voto 1763-94). El p rincipio del uso racional de los recursos, a fin de que exista el necesario equilibrio entre el desarrollo del país y el derecho al ambiente está muy relacionado con el principio anterior, incluso podría pensarse en que es parte del mismo. Encuentra con fundamento constitucional en el artículo sesenta y nueve de la Constitución (uso racional de los recursos). Ahora bien, en este principio encontramos un componente ideológico, lo cual genera, en algún modo, algunos problemas al momento de su aplicación; ya que comprende además conceptos jurídicos indeterminados, como lo son el uso racional y el necesario equilibrio entre el desarrollo y medio ambiente.
Estos conceptos muchas veces generan incertidumbre al momento de su aplicación. La Administración Pública es la encargada de determinar este punto de equilibrio y en última instancia lo serán los órganos jurisdiccionales. Sobre el principio en estudio, la Sala Constitucional ha señalado que: “ ...la protección del ambiente debe encaminarse a la utilización adecuada e inteligente de sus elementos y en sus relaciones naturales, socioculturales, tecnológicos y de orden político (desarrollo sostenible), para con ello salvaguardar el patrimonio al que tienen derecho las generaciones presentes y futuras. Por ello, el objetivo primordial del uso y protección del ambiente es que a través de la producción y el uso de la tecnología, se obtengan no sólo ganancias económicas (libertad de empresa) sino sobre todo un desarrollo y evolución favorable del medio ambiente y los recursos naturales con el ser humano, esto es, sin que se cause daño o perjuicio...”(voto 6322-2003).
Por tal manera, la protección del ambiente debe encaminarse a la utilización adecuada de sus elementos, toda vez que es necesario la conservación del medio ambiente, pero también es indispensable la utilización de sus recursos para emprender procesos de desarrollo en beneficio de la sociedad en general. La cual a su vez, por una parte, demanda la protección del ambiente, y por otro lado, el desarrollo del país, desarrollo que, en un país como el nuestro, en muchos de los casos, tiene su fundamento en las riquezas naturales. De tal manera, la Sala Constitucional ha manifestado que “es preciso optar por el desarrollo sostenible, el cual satisface las necesidades del presente sin comprometer nuestra capacidad para hacer frente a las del futuro. Se trata en consecuencia, de una política cuyo núcleo es una planificación a largo plazo a través de políticas estatales, las cuales deben cumplir con todos los requisitos exigidos por las normas existentes y que lógicamente en este campo deben ser vistos con criterios restringidos, pues si se destruyen o se dañan los recursos naturales por una decisión precipitada o bien cuando las condiciones requeridas no son cumplidas, el desarrollo económico, social y político se afectará y decaerá, trayendo como consecuencia lógica la pérdida de la calidad de vida del ciudadano, y por ende, la pérdida de una riqueza invaluable que bondadosamente la Naturaleza nos ha regalado.
Este desarrollo significa reconocer que deseamos tener acceso continuo a los recursos que posibiliten la vida y si hacemos expandir los beneficios del proceso industrial tenemos que estar conscientes de las implicaciones y limitaciones que supone este derrotero.”(voto 4423-93). El Principio de la Calidad Ambiental constituye un parámetro fundamental de la calidad de vida, vínculado con la condición de esta que cada individuo pueda llevar; y al uso que se haga del ambiente para el propio desarrollo. Es así como el Tribunal Constitucional ha estimado que el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, implica el correlativo deber de proteger y preservar el medio, mediante el ejercicio racional y el disfrute útil del derecho mismo. (Voto 6233-2993). En ese sentido, siempre y cuando se demuestre que alguna actividad es dañina para la salud, se estaría en presencia de una violación del principio en estudio.
O bien, cuando alguna actividad económica implique la pérdida de un recurso natural importante, dicha actividad debe ser prohibida, porque de lo contrario, se estaría fomentando el deterioro al ambiente, y con ello, a la calidad de vida de las personas. Igualmente se puede encontrar el fundamento del presente principio en el ya mencionado el artículo cincuenta constitucional y además se encuentra contenido en instrumentos internacionales que garantizan la protección al medio ambiente (como la Declaración de Estocolmo). En lo tocante al principio de solidaridad por tratarse el derecho al ambiente de un derecho de tercera generación se encuentra desarrollado bajo el valor de la solidaridad (así como el de libertad e igualdad fueron los principios y valores que respectivamente los que orientaron los derechos de primera y segunda generación). Se ha configurado como un “ auténtico principio jurídico formalizado, generador de obligaciones exigibles en el seno de las relaciones sociales” (Real Ferrer, El Principio de Solidaridad en la Declaración de Río, 1994, p. 78).
El principio de solidaridad implica y genera una responsabilidad colectiva para su realización, la cual es compartida pero diferenciada. La Conferencia de las Naciones Unidas sobre Medio Ambiente y Desarrollo de 1992 dejaron establecido que “Los Estados deberán cooperar con espíritu de solidaridad mundial para conservar, proteger y restablecer la salud y la integridad del ecosistema de la Tierra. En vista de que han contribuido en distinta medida a la degradación del medio ambiente mundial, los Estados tienen responsabilidades comunes pero diferenciadas. Los países desarrollados reconocen la responsabilidad que les cabe en la búsqueda internacional del desarrollo sostenible, en vista de las presiones que sus sociedades ejercen en el ambiente mundial y de las tecnologías y recursos financieros que disponen”(Principio 7 de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Medio Ambiente y Desarrollo 1992).
Con la aparición del principio de solidaridad se vislumbra una humanización y preocupación no solo por le disfrute del derecho actual sino también por la preservación del mismo para asegurar el disfrute a las generaciones futuras. El derecho de las futuras generaciones implica a su vez una serie de derechos y deberes intergeneracionales relacionados entre sí y que a su vez se dividen en tres principios básicos: a- Principio de conservación de opciones: se traduce en el derecho de cada generación a recibir la diversidad de los recursos naturales y el correlativo deber de mantenerlos, lo que implica una explotación racional y eficiente de los mismos. b- Principio de conservación de la calidad: supone el derecho de todas las generaciones a recibir el planeta en condiciones de calidad óptimas y a su vez un correlativo deber de conservarlas y transmitirlas a futuras generaciones para que no la reciban en peores condiciones. c- Principio de conservación de acceso: el derecho de acceso equitativo al legado de las generaciones pasadas y el deber de procurarlo a todos sus miembros (Franco del Pozco, Nombre64645, El Derecho Humano a un medio ambiente adecuado, en Cuadernos de Derechos Humanos, Bilbao, 2000, p. 21).
Por su parte el principio Precautorio , es uno de los principios más desarrollados, tanto por la doctrina como por la jurisprudencia, y se le ha considerado como principio esencial componente del derecho ambiental. Las Administraciones Públicas tienen la obligación de actuar en protección del derecho de todos al medio ambiente, y es así como se han delineado principios de actuación administrativa propios de la protección del medio ambiente y que particularizan este ámbito. Es importante hacer ver que el principio precautorio constituye un parámetro de legalidad de las conductas administrativas, y sobre ese particular, el doctor Aldo Milano señala que “ gran parte de las actividades riesgosas están sujetas a un régimen de policía administrativa, lo cual se manifiesta en el otorgamiento o la negativa de autorizaciones de ese mismo carácter. Esto hace que se planteen conflictos relacionados con tales decisiones, sea porque se estima que al otorgarse en un caso concreto la autorización, se quebranta el Principio Precautorio o bien, porque al ser denegada o condicionada con sustento en aquél, el afectado estima ilegítima la decisión.” Así, aludiendo a un caso concreto de la jurisprudencia francesa, indica que la decisión atacada en lo contencioso administrativo constituye el último paso en el largo procedimiento de evaluación de la inocuidad de la actividad de que se trate, y que la doctrina encuentra en el principio precautorio una fuente de derecho que impone una forma determinada de actuar de la Administración, de modo que en caso de no respetarse esa forma de actuar -procedimiento- se estimará la nulidad del acto final que se adopte (ver Milano, Aldo.
“El Principio Precautorio”, 2005, p. 55 a 58). El principio precautorio, también llamado como Principio de la Evitación Prudente, adquiere fuerza con la Declaración de Río de 1992 (Cumbre de la Tierra), pero ya la idea venía desarrollándose en otros convenios internacionales como la Declaración de Estocolmo y La Carta Mundial de la Naturaleza. El artículo quince de la Declaración de Río contiene este principio al señalar que “Con el fin de proteger el medio ambiente, los Estados deberán aplicar ampliamente el criterio de precaución conforme a sus capacidades. Cuando haya peligro de daño grave e irreversible, la falta de certeza científica absoluta no deberá utilizarse como razón para postergar la adopción de medidas eficaces en función de los costos para impedir la degradación del medio ambiente.” A nivel nacional, al artículo once de la Ley de Biodiversidad consagra el principio precautorio, prácticamente en los mismos términos que lo hace la Declaración de Río.
El principio precautorio ha planteado varias interrogantes, dentro de las cuales destacan: el problema de la reversión de la carga de la prueba en materia ambiental; el equilibrio que debe existir entre las medidas represivas y preventivas; y la motivación que debe darse a industrias y otras empresas a través de políticas estimulantes de la protección del medio ambiente. En lo concerniente a la reversión o inversión de la carga de la prueba, consiste en que el demandado es el llamado a ofrecer pruebas para desvirtuar el contenido de la pretensión, sin olvidar que al Derecho Ambiental le interesa más la prevención que la reparación del daño. Está expresamente regulado en el artículo ciento nueve de la Ley de Biodiversidad, que dispone: “La carga de la prueba, de la ausencia de contaminación, degradación o afectación no permitidas, corresponderá a quien solicite la aprobación, el permiso o acceso a la biodiversidad o a quién se le acuse de haber ocasionado daño ambiental”, norma que debe verse en estrecha relación con el artículo cinco de la misma Ley, que señala que lo establecido en esa legislación servirá de marco de interpretación del resto de las normas que regulan la materia objeto de dicha Ley.
Esto quiere decir que en materia ambiental se rompe el clásico esquema de que “quién afirma prueba”, y adquiere un papel preponderante la teoría de la carga dinámica de la prueba, según la cual, “se traslada la carga a quién, a raíz de su situación personal, se halla en mejores condiciones para acercar la probanza al proceso, sin que importe si es el actor o el demandado” (sobre la carga dinámica de la prueba puede consultarse la sentencia de la Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia N° 212-2008 de las 8:15 horas del 25 de marzo del 2008). Esta posición es aceptada por la doctrina del derecho ambiental, que en ese sentido ha indicado lo siguiente: “En el proceso ambiental, especialmente en función del principio precautorio, se produce una modificación en la carga de la prueba de encuadre clásico (según la cual es principio “que todo el que alega un hecho como pretensión o defensa tiene la carga de probarlo”) y cobra vida, en función de la precaución, la doctrina de las cargas dinámicas probatorias como paliativo para aligerar la ímproba tarea de producir pruebas diabólicas que, en ciertos supuestos, se hacían recaer sin miramientos sobre las espaldas de alguna de las partes (actor o demandado), por malentender las sacrosantas reglas apriorísticas de distribución de la prueba.
Finalmente, las modificaciones señaladas en el ámbito del proceso ambiental imponen hablar de un “verdadero derecho procesal ambiental”, sea considerado como una rama autónoma o no; y la complejidad científico-técnica de los casos ambientales, que demandan soluciones inéditas a problemas también inéditos, imponen como mecanismo superador de las estructuras tradicionales del derecho la conveniencia de contar con fueros especializados en la materia ambiental como garantes de la aplicación efectiva del principio de precaución.” (Nombre5945, María Paulina. “El principio precautorio”. En Protección Ambiental, Argentina, 2008, p. 122). En íntima relación con esta variante procesal, la doctrina resalta el rol activo del Juez de frente a un asunto de carácter ambiental, y al respecto señala lo siguiente: “ Pero fue la Ley N° 25.675 (LGA) la que consagró innovaciones inéditas en materia de potestades judiciales (ordenatorias e instructorias), otorgándole al enjuiciador un rol completamente activo e inquisidor como garante de la aplicación del principio precautorio en aquellos procesos en los que se busca la preservación del equilibrio natural (ver artículo 32 LGA), sin que ello implique quiebre alguno del principio de congruencia.
(...) se concluye que no existen áreas inmunes a la fuerza normativa de la Constitución y de las normas ambientales, particularmente la Ley General del Ambiente, que constituyen un orden público ambiental, que confieren amplias facultades, incluso de revisión de cuestiones hasta de índole técnica, que le permiten dar plena operatividad al principio precautorio en cada paso del iter procesal, en una tarea concreta y sin duda alguna macroscópica en pos del derecho a una efectiva tutela judicial efectiva.” (idem, Nombre5945, p. 117). Este papel que la doctrina le asigna al Juez de frente a asuntos de carácter ambiental, no está disociado del modelo que la Constitución Política y el Código Procesal Contencioso Administrativo le otorgaron al Juez Contencioso Administrativo. La Ley de Biodiversidad, cuyas normas son aplicables a resto del ordenamiento en materia ambiental, dispone expresamente en su artículo ciento ocho que “en materia de biodiversidad y mientras no exista jurisdicción ambiental, toda controversia será competencia exclusiva de la jurisdicción contencioso-administrativa”, excepto aquellos casos donde no medie un acto administrativo ni del dominio público.
Fijada esta competencia, debemos recordar que la jurisdicción contencioso-administrativa goza de una amplia potestad de fiscalización, dada por el artículo cuarenta y nueve de la Constitución Política, que le permite ejercer un control tanto subjetivo, consistente en la tutela de las situaciones jurídicas sustanciales de los administrados (derechos subjetivos e intereses legítimos), como objetivo, consistente en garantizar la legalidad de la función administrativa de toda la Administración Pública (sean acciones u omisiones). El artículo primero del Código Procesal Contencioso Administrativo reproduce el contenido del artículo cuarenta y nueve constitucional y señala que la jurisdicción contencioso administrativa tiene por objeto tutelar las situaciones jurídicas de toda persona, garantizar o restablecer la legalidad de cualquier conducta de la Administración Pública sujeta al Derecho administrativo, así como conocer y resolver los diversos aspectos de la relación jurídico-administrativa (Jinesta, Ernesto.
“Manual del Proceso Contencioso Administrativo, 2008, p.29). La doctrina nacional reafirma el amplio carácter fiscalizador del Juez contencioso administrativo en nuestro ordenamiento, al indicar lo siguiente: “Cuando la norma permite el control de la “función administrativa”, adopta sin ambages una fórmula amplia de fiscalización, en la que el Juez queda facultado para el control de la totalidad de la conducta administrativa. En efecto, el precepto rompe de tajo con cualquier limitación construida alrededor del objeto contencioso administrativo, pues cuando inserta la generalidad de la “función” administrativa dentro del ojo supervisor del Juez, abre el abanico jurisdiccional respecto de cualquier función, comportamiento o conducta administrativa. Nótese que no se atribuye a la jurisdicción contenciosa el control de la “actividad” o “acción” administrativa, ni mucho menos del “acto administrativo”, sino de la “función”, que no por casualidad, resulta omnicomprensiva no sólo de todas ellas, sino también de todo el ámbito de la inactividad.
Cuando el artículo asigna al Juez el control de la “función”, está permitiendo que éste analice jurídicamente cualquiera de las funciones que a ella le son propias, cualquiera de sus conductas en cualquiera de sus manifestaciones administrativas. Puede controlar el Tribunal, tanto la actuación activa como la omisiva. Siempre que la conducta sea administrativa y que el control se realice dentro del marco jurídico, no existe o no debe existir, esfera exenta de control jurisdiccional; su revisión puede y debe ser completa, sin inmunidad alguna en el objeto. (...) En este aspecto el constituyente nos ofrece un nuevo broche de cierre, una puerta de seguridad adicional como garantía del control pleno y universal, pues además de sujetar la función administrativa al control jurisdiccional de legalidad, permite al Juez comprobar si aquella se encuentra o no ajustada a los fines que la justifican.” (González, Oscar.
“Sentencia”. En: El Nuevo Proceso Contencioso-Administrativo, 2006, p.426). Sobre el papel protagónico y activo que ejercer el Juez en la dinámica del Código Procesal se señala: “Tal autonomía activa y organizacional para el restablecimiento del ordenamiento jurídico público (escrito y no escrito) y la protección efectiva de los intereses legítimos y los derechos subjetivos, confirma la trascendencia de esta jurisdicción como mecanismo reparador y protector de las situaciones jurídicas eventualmente afectadas, por la inmisión indebida del poder público a través de su multiplicado universo de órganos y entes con sus funcionarios generalmente de iure y excepcionalmente de hecho. (...) Incluso, se trastocó el principio clásico civilista que identifica el objeto del proceso con las pretensiones alegadas y deducidas por las partes, a fin de que la autoridad judicial, en calidad de sujeto activo en el proceso, dicte justicia no sólo con apego a lo pretendido sino, también, ajustando las pretensiones a la justicia pronta y cumplida, conforme a la nueva legislación, para satisfacer los valores insertos en el Estado de Derecho presentes en cada proceso para el restablecimiento de la legalidad o, mejor aún, del ordenamiento jurídico.
Bajo el nuevo esquema, el juez antes de regirse por el principio dispositivo lo hará también por el inquisitivo, propio de los tribunales constitucionales como cuando, en nuestro caso, la Sala Constitucional condena en ambas costas y daños y perjuicios a las partes vencidas en las acciones de amparo, aunque los vencedores no lo hayan pedido.” (Jiménez, Manrique. “Bases constitucionales para la reforma de la jurisdicción contencioso administrativa”. En: El Nuevo Proceso Contencioso Administrativo, p. 18 y 19, 2006). Retomando el principio precautorio, una vez ocurrida la acción que provocó el daño al ambiente, el interés se centra en la búsqueda de la mejor solución, tanto a nivel jurídico como práctico, teniendo claro que cualquier reparación que se realice nunca va a restituir en la totalidad la situación original. Por lo anterior, podría resultar criticable la imposición de principios como “El que contamina paga”, toda vez que estaría en contra del ánimo de prevención que es uno de los pilares fundamentales del Derecho Ambiental, y más bien, se estaría fomentando el deterioro del ambiente a cargo del pago o resarcimiento económico del daño ocasionado; pero el derecho debe también establecer las medidas de reparación en caso de que las precautorias o preventivas no sirvan (como sucede en la práctica la muchas ocasiones).
La Sala Constitucional ha frecuentado en llamarlo también principio “in dubio pro natura”(voto 2000-9773 de la Sala Constitucional), señalando que comprende una especie de inversión de la carga de la prueba, dado que en caso de falta de certeza sobre las consecuencias de una actividad, es suficiente para no llevarla a cabo. Se ha establecido doctrinariamente que este principio se refiere a las políticas ambientales generales, y que para casos concretos opera el principio preventivo. En materia ambiental existe incertidumbre científica sobre los posibles daños que pueden ocasionar algún tipo de actividades. El principio precautorio se refiere a la actitud cautelosa que se debe tomar cuando surja alguna duda razonable en relación con la peligrosidad de cualquier actividad de repercusiones ambientales, sea para que se evite o para tomar las medidas necesarias para evitar el daño eventual.(Loperena Rota, Desiderio, Los Principios del Derecho Ambiental, España, 1998, p. 93).
El Principio preventivo -también- está muy relacionado con el principio anterior se refiere a la proyección sobre las consecuencias perjudiciales ciertas de algunas actividades. El tratar de evitar las con anticipación es el propósito de este principio; por ejemplo en el caso de las políticas preventivas reflejadas mediante las Evaluaciones de Impacto Ambiental. En casos concretos este principio se traduce en la aplicación de medidas cautelares. El desarrollo doctrinario y legislativo de la tutela cautelar está centrado, como es lógico, en el proceso jurisdiccional. Debido a la lentitud de los procesos y las verdaderas situaciones de injusticia que se pueden ocasionar por ello, es que ha surgido en el Derecho comparado la necesidad de implementar las medidas cautelares. A pesar de ser esto así, la tutela cautelar no se circunscribe tan solo al ámbito jurisdiccional, sino que su aplicación también se contempla en los procedimientos administrativos.
En los procedimientos de naturaleza ambiental la importancia que ha adquirido la tutela cautelar es decisiva a la hora de ejercer el derecho de todos a un medio ambiente sano. En sede jurisdiccional, las medidas cautelares tienen por función principal garantizar provisionalmente la eficacia de la sentencia definitiva, para que no sea una mera declaración de principios. De acuerdo con la doctrina nacional, existe un derecho fundamental a la tutela cautelar que forma parte del derecho a una justicia pronta y cumplida contenido en el artículo 41 constitucional. (Jinesta Lobo, Las Medidas Cautelas Atípicas en el Proceso Contencioso Administrativo, en la Dimensión Constitucional de la Jurisdicción Contencioso Administrativo, p. 171). En este sentido, la jurisprudencia nacional ha manifestado que “ III. ... Resulta obvio, que el derecho a la tutela cautelar y el deber correlativo del órgano jurisdiccional de actuarlo cuando concurran los presupuestos establecidos en la ley, cuya titularidad ostenta todo justiciable, posee una profunda raigambre constitucional, y más concretamente forma parte del haz de facultades que conforman el contenido esencial del derecho fundamental a una justicia pronta y cumplida (tutela judicial efectiva, o en los términos de la Sala Constitucional derecho general a la jurisdicción, artículo 41 de la Constitución Política).
En tal sentido, se puede sostener, que no existe una tutela judicial pronta y cumplida – efectiva- sin una cautelar flexible y expedita.”(Voto 405-95 de este Tribunal, o resaltado no corresponde al original). En materia de derecho ambiental la presencia de los presupuestos propios de las medidas cautelares cobra mayor vigencia, dado el carácter irreversible de los daños ambientales. En cuanto al principio de publicidad es de recordar que la Administración tiene el deber de hacer públicas las informaciones de actividades públicas o privadas que tengan relación con el medio ambiente, dado que media un interés público. Para el autor español Martín Mateo, la información o publicación de los datos es la base sobre la que se asienta igualmente la acción protectora de las Administraciones Públicas, la educación ambiental y la investigación (Tratado de Derecho Ambiental, España, 1991). El artículo treinta de la carta fundamental garantiza el acceso a los departamentos administrativos con propósitos de información sobre asuntos de interés público.
Sin embargo, en materia medio ambiental el concepto de información y acceso adquiere una nueva dimensión y se entiende como el derecho del individuo o colectividad de solicitar información y de ser informado por cualquier ente u órgano estatal sobre cualquier proyecto que pueda afectar su derecho de un ambiente sano y ecológicamente equilibrado (Nombre368, Ana Virginia, Garantías e Implicaciones Constitucionales del Medio Ambiente, en Apuntes sobre el Sector Justicia al Derecho Ambiental, Costa Rica, 1997, p. 286). A su vez el principio de restaurabilidad se aplica en presencia de la responsabilidad civil por la generación de una lesión, la sanción al responsable puede ser la indemnización de los daños y perjuicios ocasionados (compensación) o la reparación a su estado originario de la situación alterada por la infracción. La doctrina ha sostenido, que a diferencia de otros ámbitos en los cuales en general existe la opción de reponer o no la cosa dañada, en materia ambiental la efectiva restauración es imprescindible y no opcional para el administrador del bien dañado, esto en particular por la titularidad común de los bienes ambientales dado que no puede dañarse el medio ambiente y destinar su compensación económica para otros usos (Loperena, 1998, p. 73).
Sin embargo, es claro que la reparación sería sanción en la medida que esta sea posible. Los artículos cincuenta y tres y cincuenta y cuatro de la Ley de la Biodiversidad contienen este principio, y de este modo se obliga al Estado [incluyendo a las instituciones autónomas] a tener como principio de actuación la restaurabilidad, mediante la obligación de fomento y en caso de que ya se hubiese producido el daño ambiental procurar tanto se recuperación, rehabilitación como la restauración del mismo. Por su parte la regla " El que contamina, paga” según la doctrina, en el Derecho Ambiental se ha consagrado el principio de la responsabilidad extracontractual objetiva, sin que se examine la culpa o negligencia del agente causante del daño ambiental (Loperena, 1998, p. 64), la cual podría pensarse que se encuentra incluida dentro de la responsabilidad ambiental de la Ley Orgánica del Ambiente establecida en el artículo dos inciso d) [referente a los principios en materia ambiental], la cual es una cláusula amplia de responsabilidad al señalar que: “ Quien contamine el ambiente o le cause daño será responsable, conforme lo establezcan las leyes de la República y los convenios internacionales vigentes”.
El origen de este principio es anglosajón y se debe entender de la siguiente manera: “Conforme al principio ‘quien contamina paga’, se entiende por responsable de la contaminación, (...), por agente contaminador a la persona física o jurídica sometida a derecho privado o público que directa o indirectamente deteriora el medio ambiente o crea las condiciones para que se produzca dicho deterioro, tratándose de evitar en principio que la política de protección del medio ambiente se base en subvenciones y ayudas estatales y que se atribuya a la Comunidad la carga de la lucha contra la contaminación, siendo imputable al contaminado el costo de las medidas necesarias para la eliminación de la contaminación o para su reducción hasta estándares o medidas equivalentes de objetivos de calidad ambiental.” (Ibídem, p. 67). Este principio implicaría para el contaminador el pago y cumplimiento de las medidas cautelares que se decreten; el cese de la actividad contaminante o su modificación; el pago de las multas pertinentes; y la reparación e indemnización de los daños y perjuicios ocasionados.
Referente a la realización del estudio de impacto ambiental previo a la iniciación de obras aunque a simple vista más que un principio se podría decir que se trata de una obligación, la doctrina lo ha considerado como un principio, cuyo fundamento constitucional se extrae del mandato cincuenta de la carta fundamental, en tanto obliga al Estado a garantizar, defender y preservar el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado. En el Derecho Ambiental las medidas preventivas tienen una importancia vital; ya que prevenir es siempre mejor que reparar el daño ocasionado, por cuanto restablecer la naturaleza a su estado anterior no es tarea fácil. Dentro de las medidas preventivas se encuentra el estudio de impacto ambiental, el cual es obligatorio para el Estado y los particulares. En nuestro país la primera normativa de carácter legal que involucra este concepto es el Código de Minería, promulgado mediante Ley Número 6797.
En el artículo ciento uno se contempla que “con el objeto de garantizar un aprovechamiento racional de los recursos nacionales y de proteger sus usos futuros, los concesionarios deberán efectuar estudios de impacto ambiental de sus actividades, en forma previa y pública. Estos estudios deberán ser efectuados por personal técnico calificado, mediante las normas suministradas por el Estado, y si los estudios se consideraran deficientes podrán ser rechazados por el organismo gubernamental de control.” (Lo resaltado no corresponde al original). Asimismo, el Reglamento al Código de Minería contiene en su artículo treinta y cuatro y siguientes lo establecido por la Comisión Gubernamental de Control Ambiental sobre los Estudios de Impacto Ambiental. Por otro lado, la Ley de Conservación de Vida Silvestre en el numeral 26 establece la facultad de la “Dirección General de Vida Silvestre del Ministerio de Recursos Naturales, Energía y Minas para otorgar permisos de importación de especies de Vida Silvestre.
Toda solicitud para esos permisos deberá presentarse, ante esa Dirección, con una evaluación de impacto ambiental la que, para los efectos de esta Ley, se considerará documento público y deberá incluirse los siguientes requisitos...”. Posteriormente, con la Ley de Hidrocarburos, se vino a establecer lo relativo a la protección ambiental, estipulándose la obligación de realizar un Estudio de Impacto Ambiental para el desarrollo de las actividades de exploración y explotación de hidrocarburos. Éste desarrollo normativo, logra en mil novecientos noventa y cinco un importante y significativo avance con la publicación de la Ley Orgánica del Ambiente, en la cual se incluyeron una variedad de normas relacionadas con el Estudio de Impacto Ambiental, y se crea así la Secretaría Técnica Nacional Ambiental. De tal manera el artículo diecisiete de este cuerpo de normas dispone que las actividades humanas que alteren o destruyan elementos del ambiente o generen residuos materiales tóxicos o peligrosos, requieran de una evaluación de impacto ambiental por parte de la Secretaria Técnica Ambiental (SETENA).
Por otro lado, éste principio también ha sido recogido por una serie de instrumentos internacionales, como lo es la Declaración de Río, que en su principio diecisiete contempló que “deberá emprenderse una evaluación de impacto ambiental, en calidad de instrumento nacional, respecto de cualquier actividad propuesta que probablemente haya de producir un impacto negativo considerable en el medio ambiente y que esté sujeta a la decisión de una autoridad nacional competente.” En el Convenio sobre Diversidad Biológica y sus Anexos I y II establece que “ Cada Parte Contratante, en la medida de lo posible y según proceda: Establecerá procedimientos apropiados por los que exija la evaluación del impacto ambiental de sus proyectos propuestos que puedan tener efectos adversos importantes para la diversidad biológica con miras a evitar o reducir al mínimo esos efectos, y cuando proceda, permitirá la participación del público en esos procedimientos...” Por su parte la Sala Constitucional ha realizado un significativo aporte al disponer que “el Estudio de Impacto Ambiental se establece como el instrumento idóneo que tiene el Estado para garantizar el equilibrio entre la conservación de los recursos naturales, y el desarrollo del ser humano en forma sostenible.
De este modo, la actividad humana que conlleve la intervención, alteración o destrucción del medio ambiente, debe ajustarse a lo que ambientalmente resulte más beneficioso para el Estado y la comunidad, o la de grupos que puedan verse afectados.” Ahora bien, el Estudio de Impacto Ambiental no puede eximirse de los proyectos de desarrollo, de explotación o exploración; ni por ley y menos aún por ninguna norma de rango inferior, precisamente por tener fundamentación en la Constitución Política. Por último debe señalarse que la realización del Estudio de Impacto Ambiental no implica la puesta en funcionamiento del proyecto en cuestión, toda vez que se trata de un requisito previo y que, necesariamente debe cumplirse en los casos estipulados. En cuanto al principio de que sólo el Estado de Necesidad declarado excepciona el cumplimiento de las normas ambientales más que un principio se puede tomar como una regla, ya que se determina que la única excepción al cumplimiento de las normas y principios en materia ambiental lo sería el estado de necesidad, ya que el Estado es el llamado a preservar el orden público.
Por lo anterior, es que se debe decir que el fundamento de este “principio” lo sería el Estado de Necesidad; es decir, la misma necesidad se convierte en el fundamento. De tal manera, ante la presencia de situaciones transitorias y urgentes en las que se hace necesario la continuidad de los servicios públicos, se permite la dispensa de la normativa ambiental; bastaría con que se produzca el hecho determinante, como por ejemplo, una inundación, un terremoto, una epidemia, o bien, que se tenga un alto grado de certeza que se va a producir el hecho para que se pueda declarar el Estado de Necesidad. Así las cosas, le es permitido a la Administración Pública adoptar una conducta sin cumplir con una disposición en materia ambiental. Por ejemplo, la construcción de un puente sin la realización del Estudio de Impacto Ambiental, o bien, la realización de algún proyecto sin que se cuente con un permiso de salud.
Por otra parte, no se debe confundir el Estado de Necesidad con la Contingencia, la cual se puede definir como aquel hecho futuro que puede o no producirse. En estos casos no es posible la dispensa de la normativa ambiental, toda vez que no se tiene certeza que el hecho se va a producir. En ese sentido, la Sala Constitucional ha dispuesto que “es contraria al Derecho de la Constitución, no sólo la normativa, sino la actuación de las instituciones públicas que dispensen los trámites y procedimientos ordinarios para la actuación ordinaria de la Administración." (Voto 6503-2001). En consecuencia, “ para que se entienda de desarrollo constitucional la medida de emergencia, ésta debe atender única y exclusivamente a darle solución a la situación de emergencia que la motiva, y tener –además- como propósito el bien común: esto es, debe ser justa y además razonable (proporcionada en sentido estricto)”(voto 6322-2003 de la Sala Constitucional).
Mientras que con respecto al principio que la falta de recursos económicos de las instituciones públicas no es excusa que justifique la omisión de dar protección al Derecho Ambiental es una premisa desarrollada con el avance progresivo de los derechos económicos y sociales; y de la aplicación del principio de la prohibición del retroceso social. En términos de la Sala Constitucional “la falta de presupuestos (recursos económicos, materiales y/o personal calificado) no puede constituirse en un límite entre el respeto y la violación de los derechos fundamentales, es decir, no puede ser motivo para que la Administración no actúe y tome acciones concretas a fin de que a través de su gestión encuentre solución a los problemas que los particulares les requieran en materia ambiental...”(voto 6322-2003 de la Sala Constitucional). No se debe dejar de lado un aspecto vital, y es el hecho que este enunciado se debe analizar conjuntamente con el principio de equilibrio presupuestario, por cuanto la Administración Pública está obligada a cumplir el equilibrio en el presupuesto.
De tal manera, se presenta un interesante fenómeno, ya que por una parte se establece la obligación del Estado de proteger el ambiente, sin que pueda excusarse en la falta de recursos para dejar de cumplirlo, y por otra parte, la situación que la Administración, abruptamente, no puede romper con el equilibrio presupuestario para cumplir con sus deberes y obligaciones constitucionales. Consecuentemente, resulta necesario buscar la manera en que se pueda cumplir con ambos enunciados, de tal forma que se garantice la protección al ambiente y además se cumpla con el equilibrio presupuestario. Es decir, se requiere de una aplicación armónica, integral entre ambos postulados. Es conveniente indicar que en la mayoría de los casos la falta de presupuesto es más consecuencia de la línea política imperante en la materia, que a la inexistencia del recurso mismo. Mientras que con respecto al principio de la Coordinación entre las diferentes dependencias de la Administración Pública deriva del principio de la Unidad Estatal.
Así se desprende de la jurisprudencia constitucional que al respecto ha consignado que “la protección del medio ambiente es una tarea que corresponde a todos por igual , es decir, que existe una obligación para el Estado –como un todo- de tomar las medidas necesarias para proteger el medio ambiente, a fin de evitar grados de contaminación, deforestación, extinción de flora y fauna, uso desmedido o inadecuado de los recursos naturales, que pongan en peligro la salud de los administrados.” (Ibídem, lo resaltado no corresponde al original). En España este enunciado está contenido expresamente en la Constitución Política en los numerales ciento cuarenta y ocho y ciento cuarenta y nueve; y se denomina el Principio de Coordinación Orgánica; el cual se basa en el dato de que la Constitución atribuye la función de protección de los recursos naturales con carácter compartido al Estado y las Comunidades Autónomas.
La coordinación se produce cuando un problema desborda la competencia de un ente, y por esta razón se hace necesaria la coordinación con la entidad o el órgano público que corresponda y se ha definido como “la ordenación de las relaciones entre estas diversas actividades independientes, que se hace cargo de esa concurrencia en un mismo objeto o entidad, para hacerla útil a un plan público global, sin suprimir la independencia recíproca de los sujetos agentes .” (Ibídem, lo resaltado no corresponde al original). En el ordenamiento jurídico costarricense, a nivel legal, se consagra el presente principio en el artículo 3 de la Ley Orgánica del Ambiente y a nivel internacional se ha enunciado, entre otros, en la Declaración de Estocolmo sobre el Medio Humano al contemplar que “a fin de lograr una más racional ordenación de los recursos y mejorar las condiciones ambientales, los Estados deberían adoptar un enfoque integrado y coordinado de la planificación de su desarrollo de modo que quede asegurada la compatibilidad del desarrollo con la necesidad de proteger y mejorar el medio humano en beneficio de su población.” De lo señalado, se extrae la necesaria coordinación estatal para lograr el cabal cumplimiento de las obligaciones constitucionales, importancia que se vuelve aún más importante al tratarse de la protección y preservación del medio ambiente.
En este sentido, si bien existe un órgano rector en la materia, como lo es el MINAE, se hace necesaria la colaboración de otras instancias o dependencias, este Ministerio está facultado para integrar a todos aquellos involucrados, como lo son las municipalidades, que en ciertas materias son incluso las únicas con la competencia. Referente a que la lesión a este Derecho Ambiental se da tanto por acción como por omisión se desprende de la propia Constitución Política en el ya tantas veces citado artículo cincuenta, ya que como lo ha señalado la Sala Constitucional “las omisiones al deber de protección del medio ambiente y de cumplimiento de la normativa ambiental son de relevancia constitucional, por cuanto a consecuencia de la inercia de la Administración en esta materia, se puede producir un daño al medio ambiente y a los recursos naturales, a veces, de similares o mayores consecuencias, que de las derivadas de las actuaciones de la Administración.” (Ibídem).
En ese sentido, podría incluso pensarse en la omisión en el dictado de una ley indispensable para la protección del derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, o bien, llevar a cabo una construcción sin la aprobación del Estudio de Impacto Ambiental; o no ejercer los deberes de vigilancia; los cuales son apenas algunos ejemplos en los que la inactividad de la Administración, tanto formal como material, puede provocar daños graves al ambiente, muchas veces mayores que los que se producen por medio de acciones. Con respecto a la inoperancia del silencio positivo en materia de utilización de recursos naturales como es sabido, el silencio positivo es un instrumento propio del derecho administrativo y opera en toda aquella actividad fiscalizadora del Estado, cuando luego de transcurrido un plazo prudente, que en nuestro ordenamiento jurídico es de un mes [salvo norma que disponga plazo contrario] después de presentada la solicitud, la Administración no fiscaliza la actividad, entonces se entiende por otorgada.
Se presenta para los permisos, autorizaciones, licencias, de conformidad con los numerales trescientos treinta y trescientos treinta y uno de la Ley General de la Administración Pública. No obstante, esta regla no resulta de aplicación en materia ambiental, ya que está por encima el derecho constitucional a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado. Sobre la materia, la Sala Constitucional ha señalado que: “ ...estas reglas –silencio positivo- no son de aplicación en materia de permisos de aprovechamiento de los recursos naturales (forestales, mineros, marinos, aguas de la Nación, fuerzas que derivan de los recursos hídricos, etc.), [...], precisamente en virtud del valor superior (interés público) de la tutela del ambiente, y precisamente por la conceptualización del derecho ambiental como un derecho fundamental [...]” (Op. Cit). Este principio fue consagrado por la Sala Constitucional para los recursos forestales, sin embargo, dado que la protección se da para toda la naturaleza se entiende que rige para toda la materia ambiental, ya que la no aplicación del silencio positivo en materia ambiental, podría señalarse, que encuentra su justificación en el valor superior, o sea, el interés público, de la tutela del ambiente como un derecho fundamental.
A nivel legal, se ha consagrado este “principio” de manera expresa como en la Ley Forestal es una de ellas, al disponer, de una forma muy amplia y clara, que en materia de recursos naturales no opera el silencio positivo. El problema es que debería encontrarse de manera más directa y expresa su consagración como principio, ya que como es sabido una de las formas de proteger el ambiente es precisamente impidiendo que por la inercia de la Administración se puedan tener por otorgados permisos para la explotación de los recursos naturales, que generarían, en muchos, casos daños irreparables al medio ambiente o incluso la pérdida de algunos de sus componentes. Por último, en cuanto a la participación ciudadana en los asuntos ambientales se consagra en un principio cuyo fundamento se extrae de los artículos veintisiete, treinta y cincuenta constitucionales, por cuanto los ciudadanos tienen derecho al acceso a la información de que se dispone y a la divulgación de ella para la toma de decisiones.
La participación ciudadana constituye una consecuencia del principio democrático y abarca el derecho a la información relativa a los proyectos ambientales o que puedan causar una lesión a los recursos naturales y el medio ambiente y la garantía de una efectiva participación en la toma de decisiones. Por su parte, el artículo diez de la Convención de Río elevó la participación a rango de principio en materia ambiental al disponer que “el mejor modo de tratar las cuestiones ambientales es con la participación de todos los ciudadanos interesados, en el nivel que corresponda. En el plano nacional, toda persona debe tener adecuada formación sobre el medio ambiente que dispongan las autoridades públicas, incluida la información sobre los materiales y las actividades que encierran peligro en sus comunidades, así como la oportunidad de participar en los procesos de adopción de decisiones. Los estados deberán facilitar y fomentar la sensibilización y la participación de la población poniendo la información a disposición de todos.
Deberá proporcionarse acceso efectivo a los procedimientos judiciales y administrativos, entre éstos el resarcimiento de daños y los recursos pertinentes.” (Lo resaltado no corresponde al original). En el Derecho Español su propia Constitución contiene la participación ciudadana en el artículo ciento veintinueve punto uno al señalar que “ La Ley establecerá las formas de participación de los interesados en la Seguridad Social y en la actividad de los Organismos públicos cuya función afecte directamente a la calidad de la vida o al bienestar general.” Además de la fundamentación constitucional, en nuestro ordenamiento, la Ley Orgánica del Ambiente contempla este principio al igual que el Reglamento sobre Procedimientos de la Secretaría Técnica Nacional Ambiental, incluso establecen la realización de una audiencia pública en el procedimiento del Estudio de Impacto Ambiental; pero el ordenamiento jurídico costarricense no está al margen de este importante postulado, ya que en un Estado Democrático de Derecho como el nuestro, la participación de la población es uno de los pilares fundamentales y debería fortalecerse más.
La Constitución Política en el artículo ciento veintiuno inciso catorce, señala: " (...) Además de las otras atribuciones que le confiere esta Constitución, corresponde exclusivamente a la Asamblea Legislativa: (...) 14) Decretar la enajenación o la aplicación a usos públicos de los bienes propios de la Nación (...)". Esta disposición constitucional ha sido desarrollada en el Código Civil, en los artículos 261 a 263; el artículo 261 indica: " Son cosas públicas las que, por ley, están destinadas de un modo permanente a cualquier servicio de utilidad general, y aquellas de que todos pueden aprovecharse por estar entregadas al uso público. Todas las demás cosas son privadas y objeto de propiedad particular, aunque pertenezcan al Estado o a los Municipios, quienes para el caso, como personas civiles, no se diferencian de cualquier otra persona". Por su parte el artículo 262 menciona: "Las cosas públicas están fuera del comercio; y no podrán entrar en él, mientras legalmente no se disponga así, separándolas del uso público a que estaban destinadas".
Así, como dominio público se entiende el conjunto de bienes sujeto a un régimen jurídico especial y distinto al que rige el dominio privado, que además de pertenecer o estar bajo la administración de personas jurídicas públicas, están afectados o destinados a fines de utilidad pública y que se manifiesta en el uso directo o indirecto que toda persona pueda hacer de ellos o por una utilidad especialmente reconocida por la utilidad. Conforme la normativa citada, el Estado posee tanto bienes de dominio público, como privado; los bienes públicos son aquéllos a los cuales una ley les da un destino para uso público o general, se les denomina "demaniales" y son inalienables, imprescriptibles, inembargables e indenunciables (ver voto de la Sala Constitucional expresó No. 2306-91 de las 14:45 horas del seis de noviembre de mil novecientos noventa y uno y 2000-06903 de las 15:48 horas del 8 de agosto de 2000).
Un requisito previo a señalar es que para que un bien pueda ser público es necesario que pueda ser adquirido dentro de los esquemas del derecho privado en general, pues existirán bienes que por su estado de libertad del todo no pueden tener titularidad. Considérese por ejemplo el caso de las nubes, de suerte que el aire puede ser embotellado y vendido y el agua en estado gaseoso también, pero las nubes como tal están fuera del comercio de los hombres. Hasta aquí hemos tratado los bienes de demaniales en una sola clasificación cuando en realidad estamos en presencia de tres categorías diferentes, aún cuando directamente relacionadas. Un primer grupo de bienes lo componen aquellos destinados al uso general, como el caso de las calles, los parques, la playa, entre otros. No está por demás señalar que el listado de este tipo de bienes esta determinado tanto geográficamente, como históricamente, pues mientras en una sociedad un determinado bien encaja en esta categoría un bien, en otra la situación puede ser diametralmente opuesta.
La determinación de esa afectación es una decisión jurídico - política a cargo del Estado; sin que sea un aspecto connatural al bien en si mismo. Se trata de una afectación directa al uso público, que justifica su pertinencia y utilidad en corresponder a esta clasificación. El segundo grupo de bienes demaniales lo componen aquellos cuyo uso público es indirecto, correspondiendo a todos aquellos afectos de manera directa a un servicio público. Para nadie es un secreto que el concepto de servicio público ha estado en cuestionamiento y reconstrucción en las últimas décadas a partir de una serie de procesos de liberalización y aperturas de mercado, en el entendido que esas actividades en el fondo no son más que económicas y muy lucrativas, lo que determina el interés privado en su participación. En todo caso y sin pretender entrar más en un concepto por demás frágil es claro que al margen de la titularidad del servicio, en tanto público, satisface un interés general o colectivo; de manera que los bienes que lo componen le resultan indispensables para evitar una afectación a la colectividad.
La afectación a ese tipo de bienes puede generar caos social, en cuanto afecta una de las actividades básicas para la existencia en una sociedad. Por eso se indica que su relación con la sociedad es indirecto, en la medida que su uso colectivo no es por propia mano con las personas sino en el servicio propiamente dicho. No esta demás indicar que el servicio público presenta un costo (sin entrar a discutir si debe ser al costo, con margen de utilidad o en competitividad). De aquí que de manera reiterada este Tribunal ha señalado en ocasiones anteriores que estos bienes tienen una naturaleza y régimen jurídico diverso de los bienes privados, en tanto, por expresa voluntad del legislador se encuentran afectos a un destino especial de servir a la comunidad , sea al interés público, y que por ello, no pueden ser objeto de propiedad privada, de modo que están fuera del comercio de los hombres, por lo cual, no pueden pertenecer individualmente a los particulares, ni al Estado, en sentido estricto, por cuanto éste se limita a su administración y tutela.
Así, lo que define la naturaleza jurídica de los bienes demaniales es su destino, en tanto se afectan y están al servicio del uso público, según lo ha reconocido la doctrina en la materia (Nombre33033, Miguel S., en su obra Tratado de Derecho Administrativo . Tomo V. Abeledo-Perrot. Buenos Aires. 1992., pag. 25). Antes de retomar algunos de los conceptos indicados en esa definición se hace necesario incluir la tercera categoría de bienes de esa naturaleza y que corresponde a lo que se entiende como el patrimonio especial del Estado, de suerte que es posible ubicar una serie de bienes (enunciados en la misma Constitución Política pero sin que deba entenderse que esa lista es numerus clausus) son patrimonio del Estado sobre los cuales el comercio se realiza sin posibilidad de apropiación. Se trata del denominado patrimonio público, donde ciertos bienes no son objeto de comercio ordinario lícito.
Una interpretación integral de la norma permite comprender que este retiro ordinario de la actividad económica debe ser para asegurar la distribución de la riqueza en los términos de los artículos cuarenta y cinco y cincuenta constitucional. Corresponde a bienes que por su misma naturaleza son extremadamente rentables y consecuentemente las actividades derivadas de ellas pueden llegar a serlo. De esa manera el constituyente o el legislador, los retira del comercio de los hombres y los conserva para que el legislador tenga la posibilidad de establecer mecanismos que permitan su distribución. Se trata de una actividad creativa y adaptativa del legislador para establecer mecanismos en ese sentido. A manera de ejemplo puede ubicarse en este grupo la extracción de metales preciosos por medio de una autorización y el pago de un canon. Se genera la distribución de la riqueza en tanto el dinero recibido es invertido en los diferentes cometidos públicos a cargo del Estado.
Existen otros bienes del dominio público a los cuales el interés público solo permite su conservación, en las mejores condiciones; siendo el mejor ejemplo el dominio natural del Estado. Como ya se indicó, todos estos bienes son inalienables, imprescriptibles, e inembargables, es decir, que se trata de bienes que están fuera del comercio ordinario de los hombres, de manera que su dominio o posesión no puede ser traspasado, ni a título gratuito ni oneroso; no pueden perderse por prescripción, así como tampoco, pueden ganarse por usucapión, de modo que son bienes que conservan su vigencia jurídica permanentemente; y no son susceptibles de embargo. Se trata de bienes cuya titularidad ostenta el Estado en su condición de administrador, debe entenderse que se trata de bienes que pertenecen la "Nación", con lo cual, conforman parte del patrimonio público; y que, por su especial naturaleza jurídica, presentan los siguientes atributos: son imprescriptibles, lo cual implica que por el transcurso del tiempo, no puede adquirirse el derecho de propiedad sobre ellos, ni siquiera de mera posesión, es decir, no pueden adquirirse mediante la usucapión, así como tampoco pueden perderse por prescripción; motivo por el cual los permisos de uso que la Administración conceda sobre ellos, siempre tienen un carácter precario, lo cual hace que puedan ser revocadas por motivos de oportunidad o conveniencia en cualquier momento por la Administración –en los términos previstos en los artículos ciento cincuenta y cuatro y ciento cincuenta y cinco de la Ley General de la Administración Pública–; y las mismas concesiones que se otorguen sobre ellos para su aprovechamiento, pueden ser canceladas, mediante procedimiento al efecto; son inembargables lo que hace que no pueden ser objeto de ningún gravamen o embargo, ni por particulares, ni por la Administración; y son inalienables, lo que se traduce en la condición de que están fuera del comercio de los hombres; de donde no pueden ser enajenados, vendidos o adquiridos, ni a título gratuito ni oneroso, ni por particulares, ni por el Estado, de modo que están excepcionados del comercio los hombres y sujetos a un régimen jurídico especial y reforzado.
Además su uso y aprovechamiento está sujeto al poder de policía, en tanto, por tratarse de bienes que no pueden ser objeto de posesión, y mucho menos de propiedad, su utilización y aprovechamiento es posible únicamente a través de actos debidamente autorizados, sea mediante concesión o permiso de uso, otorgado por la autoridad competente; y al control constante de parte de la Administración Pública. De manera que comprende bienes inmuebles que tienen una naturaleza y régimen jurídico virtualmente diverso a la propiedad privada, que deriva de lo dispuesto en el artículo cuarenta y cinco constitucional. Un bien público puede ser natural o artificial, según se trate de bienes declarados públicos por el legislador considerándolos en el estado en que la naturaleza los presenta u ofrece (un río por ejemplo), o de bienes declarados públicos por el legislador pero cuya creación o existencia depende de un hecho humano (construcción de una calle o un parque público, por ejemplo).
La afectación es el hecho o la manifestación de voluntad del poder público, en cuya virtud la cosa queda incorporada al uso y goce de la comunidad y puede efectuarse por ley o por acto administrativo. La doctrina hace la distinción entre “asignación del carácter público” a un bien con la “afectación” de ese bien al dominio público. La asignación del carácter público significa establecer que ese bien determinado tendría calidad demanial; así, por ejemplo, la norma jurídica general diría que todas las vías públicas son integrantes o dependientes del dominio público y ello quiere decir que lo son las actuales y las que se lleguen a construir. En cambio, la afectación significa que el bien declarado dominical queda efectivamente incorporado al uso público y esto tiene que ver con la aceptación y recibo de obras públicas cuando se construyen por administración o por la conclusión de las obras y su recibo oficial, cuando es un particular el que las realiza (construcción de una urbanización o fraccionamiento, por ejemplo).- Es por esto que se dice que la afectación puede ser declarada por ley en forma genérica, o bien por un acto administrativo, el cual, necesariamente, deberá conformarse con la norma jurídica que le sirve de referencia (principio de legalidad) ...” (Voto No. 3145-96 de 28 de junio de 1996) (...)".
Adicionalmente, existe la figura de la "desafectación", que se trata de "la situación jurídica por la que un bien deja de pertenecer al dominio público (...) los bienes que son desafectados se convierten, en principio, en bienes patrimoniales de la Administración titular, que, en su caso, podrá enajenarlos (...)"(voto 035-2009-SVII, Tribunal Contencioso Administrativo).
La anulación o revisión de oficio de los actos administrativos favorables o declaratorios de derechos para el administrado es una posibilidad que tienen las administraciones públicas y sus órganos constituye una excepción calificada a la doctrina de la inderogabilidad de los actos propios y favorables para el administrado o del principio de intangibilidad de los actos propios, al que esta Jurisdicción y la Constitucional le ha conferido rango constitucional por derivar del ordinal treinta y cuatro de la Constitución Política (Ver sentencias Nos. 2186-94 de las 17:03 hrs. del 4 de mayo de 1994 y 899-95 de las 17:18 hrs. del 15 de febrero de 1995)-. La regla general es que la administración pública respectiva no puede anular un acto favorable al administrado o declaratorio de derechos en su beneficio, siendo las excepciones la anulación o revisión de oficio y la revocación. Una primera aclaración imperativa de realizar es que no es lo mismo un acto declarativo de derechos que un acto favorable, la última engloba cualquier tipo de beneficio, sea a nivel de derecho o incluso en estratos inferiores, la segunda refiere a una situación jurídica concreta que revela una relación entre dos personas o entre una cosa y una persona.
Eso nos lleva a la necesaria consecuencia que la relación entre actos favorables y derechos es de genero a especie, de suerte que los actos que generan derecho son unos de los actos favorables, pero no de manera exclusiva. Lo normal es que el tema revista especial interés con los actos declarativos de derechos, pero no es exclusivo de esa clasificación. Esta distinción es vital en lo que a este caso corresponde. La administración pública, como principio general, debe acudir, en calidad de parte actora y previa declaratoria de lesividad del acto a los intereses públicos, económicos o de otra índole, al proceso de lesividad, el cual se ha entendido, tradicionalmente, como una garantía para los administrados. Si bien la administración por el principio de ejecutividad y ejecutoriedad de sus actuaciones por regla general no tiene que acudir a la vía jurisdiccional para adoptar sus decisiones y ejecutarlas de manera directa, prerrogativa que no presentamos los demás ciudadanos, más en este caso, como regla y en garantía de los habitantes si se hace necesario.
Así, los actos favorables o de derechos subjetivos constituyen un límite respecto de las potestades de revocación (o modificación) de los actos administrativos, con el fin de poder exigir mayores garantías procedimentales. La Administración, al emitir un acto y con posterioridad al emanar otro contrario al primero, en menoscabo de derechos subjetivos, está desconociendo estos derechos, que a través del primer acto había concedido, sea por error o por cualquier otro motivo. Ello implica que la vía que el Estado tiene para eliminar un acto suyo del ordenamiento es el proceso de jurisdiccional de lesividad, pues este proceso está concebido como una garantía procesal a favor del administrado, o bien, en nuestro ordenamiento existe la posibilidad de ir contra los actos propios en la vía administrativa, en la hipótesis de nulidades absolutas, evidentes y manifiestas, previo dictamen de la Contraloría General de la República y de la Procuraduría General de la República (como una garantía más a favor del administrado) y de conformidad con el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública.
La anulación en la propia sede, no ocurre en cualquier caso, dado que, el ordenamiento jurídico administrativo exige que concurran ciertas características o connotaciones específicas y agravadas que la califiquen. La nulidad que justifica la revisión de oficio debe tener tal trascendencia y magnitud que debe ser, a tenor de lo establecido en el numeral ciento setenta y tres párrafo primero de la Ley General de la Administración Pública, “evidente y manifiesta”. Lo evidente y manifiesto es lo que resulta patente, notorio, ostensible, palpable, claro, cierto y que no ofrece ningún margen de duda o que no requiere de un proceso o esfuerzo dialéctico o lógico de verificación para descubrirlo, precisamente, por su índole grosera y grave. En tal sentido, basta confrontar el acto administrativo con la norma legal o reglamentaria que le dan cobertura para arribar a tal conclusión, sin necesidad de hermenéutica o exégesis ninguna.
Es menester agregar que el numeral ciento setenta y tres de la Ley General de la Administración Pública no crea una suerte de bipartición de las nulidades absolutas, siendo algunas de ellas simples y otras evidentes y manifiestas, sino lo que trata de propiciar es que en el supuesto de las segundas sea innecesario o prescindible el análisis profundo y experto del juez contencioso-administrativo para facilitar su revisión en vía administrativa. La revisión oficiosa o anulación con quebranto de los requisitos legales referidos en los considerandos precedentes “ sea por omisión de las formalidades previstas o por no ser la nulidad absoluta evidente y manifiesta ” es absolutamente nula y hace responsable por los daños y perjuicios provocados tanto a la administración pública como al funcionario (artículo 173, párrafo 6°, ibídem).
Contrario de lo que sucede en las concesiones administrativas, en las cuales la Administración transfiere ciertas potestades públicas en un particular, sea persona física o jurídica, en las autorizaciones, la Administración, hace un " levantamiento de barreras" para el ejercicio de un derecho que ya se tiene, pero que aún administrativamente no se declara a favor del solicitante y cumplidor con los requisitos que impone el ordenamiento jurídico como un todo. De allí que, siguiendo a Manrique Jiménez (JUSTICIA CONSTITUCIONAL Y ADMINISTRATIVA, 1º edición, San José, Imprenta y Litografía Mundo Gráfico, 1997), la Administración que autoriza no delega potestades ni constituye derechos, simplemente los declara, pues los derechos ya existen antes de la respectiva declaración, en razón del cumplimiento del ordenamiento jurídico confirmado por quien solicita, en buen derecho, la autorización misma.
Hay entonces, de parte de la Administración autorizante, una declaración de voluntad a favor de aquella persona pública o privada que haya cumplido con todos y cada uno de los requisitos normados, limitándose la Administración a ponderar la legalidad de lo solicitado en el ámbito del interés público que la misma Administración debe tutelar. Se trata en el mejor sentido de la palabra, de un acto constatativo una vez verificados una serie de requerimientos legales. Se sostiene, en principio, que frente al ejercicio de un derecho subjetivo, urgido para su realización de un acto de habilitación de la Administración, no cabe la discrecionalidad administrativa, toda vez que la Administración autorizante está jurídicamente obligada a dictarla, cuando el solicitante haya previamente cumplido con los requisitos normativos, por lo que, encontramos en la autorización, dos dimensiones de actos reglados: los relacionados con el contenido de la autorización y el acto de su declaración que debe ser congruente con los motivos y fines que la justifiquen.
Sin embargo, la Administración no pierde por ello, una vez dictado el acto autorizante, las potestades de tutela y control en el uso y disfrute del permiso, de la licencia o autorización. Su prerrogativa originaria como Administración que debe satisfacer y velar por los intereses públicos no desaparece con la simple declaratoria, expresa o implícita de la autorización. En esencia, entonces, no desaparece de la Administración su potestad de revocar o anular licencias o aprobaciones, ante licencias sujetas a condición o licencias ilegalmente otorgadas; claro está, siempre que con ello se haya cumplido el procedimiento legal, que garantice la plena participación del interesado y en especial el derecho de defensa y el debido proceso en general. En efecto, el derecho subjetivo del solicitante de la autorización nace con el cumplimiento cabal del ordenamiento jurídico, sin que la Administración pueda rebatir o desconocer su declaratoria; pero tampoco es válido del solicitante pretender la aplicación individual de una declaratoria de su derecho cuando no haya cumplido con los requisitos normados para la generalidad.
Por autorización se tiene como un acto de "habilitación o permisión", entendiéndose como el "acto administrativo por el cual la administración pública le concede al administrado la potestad de ejercer derechos preexistentes después, de una apreciación discrecional de su oportunidad y utilidad respecto del interés general, la autorización, en tal supuesto, obedece a una petición expresa del administrado pero que, generalmente, es discrecional en cuanto a motivo y contenido. La diferencia entre este tipo de autorización y licencia, en sentido estricto, radica en que la última tiene un efecto similar a la autorización pero normado, esto es, su contenido es reglado." (JINESTA LOBO, Ernesto. Tratado de Derecho Administrativo, Tomo I. Biblioteca Jurídica Diké. pág. 449) Por su parte, el permiso se entiende con aquel "acto que autoriza a una persona -administrado- para el ejercicio de un derecho, en principio, prohibido por el propio ordenamiento jurídico.
Es una exención especial respecto de una prohibición general en beneficio de quien lo solicita. Con el permiso se tolera o permite realizar algo muy específico y determinado. Su naturaleza consiste en remover un obstáculo legal para el ejercicio de un poder preexistente, se dice que es una concesión de alcance restringido, puesto que, otorga derechos de menor intensidad y de mayor precariedad" y que además "siempre se otorga un derecho debilitado nuevo que supone una excepción a una prohibición de orden público" (JINESTA LOBO, Op Cit, págs. 456 y 457). En términos generales ambos vocablos suelen confundirse, mas los dos coinciden en que debe mediar un derecho preexistente, en cuanto a los permisos de uso, que es el tema que ahora nos trae, es conveniente señalar lo dispuesto por el artículo ciento cincuenta y cuatro de la Ley General de la Administración Pública que literalmente establece: “Artículo 154.- Los permisos de uso del dominio público, y los demás actos que reconozcan a un administrado un derecho expresa y válidamente a título precario, podrán ser revocados por razones de oportunidad o conveniencia sin responsabilidad de la Administración; pero la revocación no deberá ser intempestiva ni arbitraria y deberá darse en todos los casos un plazo prudencial para el cumplimiento del acto de revocación.” En igual sentido el canon ciento sesenta y uno del Reglamento a la Ley de Contratación Administrativa, reza “ Artículo 161.—Permiso de uso .
En los bienes de dominio público la Administración podrá otorgar permisos de uso, los cuales serán motivados en razones de oportunidad o conveniencia para el interés general, siempre y cuando no implique una desmejora en la disposición del bien.// En todo caso se entenderán otorgados a título precario, por lo que podrán ser revocados por razones de oportunidad o conveniencia sin responsabilidad de la Administración. La revocación no deberá ser intempestiva ni arbitraria y deberá darse en todos los casos un plazo prudencial para el cumplimiento del acto de revocación.” En consecuencia se trataría de figuras menores en degradación (al respecto es interesante el tratamiento otorgado por Nombre110962 al respecto). En teoría no debería conjugar las figura de la concesión, la autorización y el permiso; pero en nuestra realidad y bajo esa posición es posible que convivan, siendo el vivo ejemplo el caso del servicio público en modalidad taxi, donde es posible ubicar concesionarios (escogidos por concurso), permisionarios (personas que satisfacen los requisitos pero no fueron electos mediante concurso) y autorizados (cuando no se reúnen los requisitos, pero se permite el ejercicio de la actividad determinados por el interés público).
Una vez tocados todos estos temas de carácter general, se hace posible analizar el caso en concreto. En la especie lo que tenemos es que la sociedad actora es propietaria de una finca del partido de Puntarenas, propiamente en el cantón de Aguirre, distrito de Quepos. Ese aspecto nos obliga a considerar el primer tema objeto de la disputa entre las partes, a saber, si la sociedad es propietaria o si por el contrario, no reúne tal calificativo como lo señala la representación estatal. Tenemos que el bien esta inscrito a nombre de la actora, pero existe una afectación en esa misma área al patrimonio forestal del Estado, todo sin perjuicio que el terreno por ley de hace una década fue declarado público. Es incuestionable que el bien reviste un interés forestal, lo que lleva aparejado que por imperio de ley está afecto al patrimonio público como bien demanial. El carácter demanial de ese tipo de bienes es por sí, de suerte que está cubierto por el principio de inmatriculación.
Eso sin entrar a considerar si estamos en presencia de un bien de dominio público por estar inscrito a favor del Estado por casi ochenta años y que fuera entregado en arrendamiento (en realidad en concesión, autorización o permiso) a la compañía Bananera Nacional en su oportunidad, según expuso el Señor Procurador. Ese interés público preponderante es superior al derecho de propiedad privada que presenta la sociedad actora, aspecto en el cual la representación estatal tiene toda la razón. Ahora bien, la sociedad actora tiene inscrito en el Registro de la Propiedad el bien a su nombre, y bajo los principios de confianza legitima y seguridad jurídica, hasta tanto ese derecho no sea cancelado bajo los parámetros legales debe mantenerse y respetarse hasta donde sea posible los legítimos intereses de la sociedad accionante. Aceptar una posición diferente llevaría aparejado una negación absoluta al Estado de Derecho que impera en el país, es la supresión del derecho de propiedad de forma intempestiva, por lo que debemos rechazarla sin más cuestionamientos.
Hasta tanto de manera individual y especifica, respetando todas las garantías del derecho de defensa y el debido proceso en general, el derecho en cuestión no sea cancelado, la sociedad actora tiene el derecho a ser tratada como tal propietaria del bien, con todos los atributos que le corresponden; salvo en aquellos temas que por interés público los principios del derecho ambiental deban prevalecer. Serán en dicho procedimiento administrativo o jurisdiccional, según corresponda, donde debe definirse la legitimidad del título de la accionante y la posible responsabilidad del Estado en la materia, no antes, en tanto no existe contrademanda para poder pronunciarse expresamente sobre el punto. De esa manera y para todos los efectos de este expediente, la actora debe tenerse como propietaria del bien base del conflicto. Ahora bien, la finca de la sociedad presentaba de manera histórica una calle pública colidando por el norte y ausencia de acceso por el lindero sur, situación que se mantiene hasta el dos mil cinco con el plano catastro 6-974135-2005.
Curiosamente pocos meses después de levantado el plano ya dicho, se genera el plano catastro 6-1027171-2005, donde se varia el lindero sur y se establece una colindancia con calle pública. Sin que exista registros de la construcción de ese nuevo acceso. Debemos compartir sobre este tema, una duda razonable sobre la buena fe de la sociedad actora por esta modificación sustancial en un plano con tan poco tiempo y más aún cuando al día de hoy es posible ubicar en el área de la modificación una planta de bambú de varios metros de diámetro que evidentemente tiene muchos años de encontrarse en ese lugar. La lógica media dice que existe una situación irregular en la materia. Lo que justifica las investigaciones administrativas correspondientes y suponemos que ha sido el motivo de la decisión administrativa de la oficina de catastro de cancelar el plano, advirtiendo como ya se dijo que ese acto no se encuentra firme al momento.
Si bien existen una serie de cuestionamientos sobre el señor topógrafo y los cambios señalados en el último plano, es evidente que tanto la oficina de Catastro del Registro Público como la Municipalidad de Nombre2733 no han actuado con la diligencia y cuidado en sus deberes de fiscalización de las labores del profesional responsable del plano. Se trata de una situación muy delicada, que lleva implícito un cambio de al menos nueve metros de diferencia entre lo señalado en un documento y en el otro, cuando ambos fueron levantados en el mismo año. El tema es preocupante y lleva implícito un aspecto de control interno que debería ser tomado con más cuidado y si es del caso sentarse las responsabilidades que correspondan. Es en dicho razonamiento, que debe retomarse la tercera pretensión de la sociedad actora que literalmente pretende "3) Reconocimiento de la existencia de la calle pública en el lindero sur de la propiedad de la actora.
" Es incuestionable el carácter demanial de la franja de terreno donde se ubica la plantación de bambú, en tanto sea como calle pública o como área de tierra reservada para jardinera, o al día de hoy con la afectación hacia el bosque, en cualquiera de los supuestos estamos en presencia del demanio público. La orientación de dicho bien y la administración del mismo, es una situación totalmente diferente. Pretender declarar que esa zona de terreno es calle pública no resulta posible. En primer lugar la prueba en la materia es contradictoria. Tenemos un plano catastrado que sobre los datos que indica están cubiertos por la fe pública y la declaración del experto, además de las manifestaciones de la representante de la actora en su escrito de demanda que nos dicen que la calle pública linda con su propiedad. Mientras que en posición contraria tenemos varios planos levantados con anterioridad al que utiliza Condominios Vista Damas, la declaración del testigo de la Administración y de la sociedad Palma Tica S. A.; además que al día de hoy el uso que se esta dando es otro El tema se torna por demás complejo, mas el canon trescientos diecisiete del Código Procesal Civil establece que la carga de la prueba está a cargo del actor y en este caso no se configuran los presupuestos necesarios para otorgar la seguridad a este órgano jurisdiccional de que lo dicho por la actora es cierto.
Imperan al respecto varios principios jurídicos, por un lado el principio pro natura, que determina que en caso de duda se utilizará el criterio que beneficie a la naturaleza y véase que adoptar la posición de la sociedad quepeña llevaría como consecuencia a la destrucción de la sepa de bambú para permitir el ingreso como calle pública. Se trataría de una afectación al ambiente que en este momento no puede ser avalada por este órgano jurisdiccional, máxime en una zona declarada de interés forestal, donde existe considerable deforestación y más bien la naturaleza ha estado realizando esfuerzos importantes de recuperación que podrían verse truncados. Por otro lado, también son aplicables las reglas de la sana crítica racional que determinan que si la planta tantas veces citada presenta el ancho de varios metros, la lógica media nos lleva a la conclusión de que esa área no ha sido utilizada como calle.
De esa manera procede el rechazo de la tercera pretensión invocada, en tanto no se ha logrado demostrar que la calle pública dicha lindara con la finca de la sociedad actora. Retomando la primera y segunda pretensión, donde se solicita la nulidad de varias actuaciones materiales y de dos formales, es posible ubicar que pese a los cuestionamientos antes dichos, la Municipalidad de Nombre2733 realiza tres actos, uno declarativo de derechos y dos favorables en beneficio de la sociedad actora, el primero de ellos el visado municipal del plano, posteriormente la autorización para la construcción de un muro de contención y por último la autorización para la construcción de una vivienda de poco menos de trescientos metros cuadrados. La condición de calle pública a partir de la hoja cartográfica es un tema incuestionable al día de hoy (pese a ser un terreno de patrimonio forestal del Estado en tanto existen todavía personas con derechos no es posible suprimir el derecho de manera intempestiva), pero la colindancia resulta totalmente cuestionable.
Máxime cuando aceptar esa posición llevaría aparejado destruir una macolla de bambú que según las declaraciones de los testigos por el diámetro de la misma es evidente que lleva muchos años allí, dentro de una zona que está en recuperación por el interés forestal que presenta, según ya se razonó. En la materia se conjugan una serie de factores que interactúan, por un lado, la existencia de un derecho reconocido por el ayuntamiento, consistente en el visado de un plano, y por otro, el interés ambiental en que está inmerso el asunto. Los actos sobre los cuales se solicita la nulidad se encuentran indentificados bajo los hechos probados veinticinco y veintisiete de esta resolución y corresponde a la nota del veintiséis de mayo de dos mil ocho, donde el señor Alcalde Municipal de Nombre2733 informa a la empresa Palma Tica que la finca de la actora linda al sur con una zona de bambú que se encuentra a unos ocho metros de la vía de acceso.y la nota del tres de junio de dos mil ocho, en la cual el señor Alcalde Municipal de Nombre2733 comunica a la empresa Palma Tica que se está realizando un estudio de la finca de la actora, en tanto la colindancia con el costado sur no es con la calle pública como indica un plano de dos mil cinco, de manera que en caso de verificarse la situación se procedería a anular el documento.
Ambas actuaciones formales van en directo cuestionamiento del acto declarativo de derechos, mas no asegura la existencia de un vicio, sino que evidencian el cuestionamiento. No se trata de actos que generen efectos negativos en la esfera de los intereses de la accionante, no son actos definitivos, sino informativos de lo que era posible ubicar hasta aquel momento. Esa situación, lleva a la Cámara a considerar que no es posible ubicar un vicio en ellos, en tanto no se está asegurando por sí una situación en concreto, sino evidenciando inconsistencias del plano de la actora e informando el camino a seguir en el supuesto que esas dudas no fueran evacuadas. En dicho marco, la pretensión segunda en la cual se solicita "2) La nulidad de los dos actos administrativos del Alcalde de Nombre2733 de fechas 26 de mayo de 2008 ... y 3 de junio de 2008 ..... " no puede tener abrigo y debe ser rechazada.
Con respecto a la primera pretensión la que tiene como contenido el solicitar que : "1) La declaratoria de ilegalidad de la vía de hecho consistente en el cierre de la calle pública que alega la parte actora. " , si se puede apreciar con detenimiento, existen en la materia actuaciones tanto de la empresa Palma Tica S. A. como del ayuntamiento, en el caso de las primeras es activa y en el caso de las segundas es omisiva. En cuanto a la empresa como tal al momento que impidió el paso de los camiones con materiales, lo hizo ver virtud de que según sus registros la zona era una jardinera. Hasta este momento no se ha desvirtuado que ese sea el fin del terreno base del conflicto. Como mero arrendatario (concesionario, autorizado o permisionario en realidad) era su obligación el cuidado del bien y el resguardo del mismo, de manera que la conducta de esta persona es lícita y legal. No es posible establecer una ilegalidad en los términos pretendidos cuando en realidad lo realizado era lo que el ordenamiento imponía que era evitar la destrucción del área verde ubicada al final de vía ahora considerada calle pública.
Con respecto a la Municipalidad como tal, tampoco es posible establecer que su actuar sea ilegal, en la medida que no se ha logrado acreditar la colindancia de la vía pública con el fundo. Incluso, en el peor de los casos, se trataría de un bien estatal, y la Municipalidad no tendría competencia para abrir una calle sobre un bien propiedad del Estado; sino que debe imperar una coordinación entre sectores gubernamentales. De esa manera procede también el rechazo de esa pretensión, El último extremo peticionado se orienta a requerir la condenatoria en daños y perjuicios en virtud de no haber podido construir el muro de contención y la estructura de poco menos de trescientos metros. Con respecto a la empresa Palma Tica al ser su conducta lícita y solo responder por responsabilidad subjetiva (no esta cubierto por la responsabilidad objetiva del Estado) la pretensión debe ser rechazada y en su lugar disponer la falta de derecho.
En cuanto a la municipalidad, la reparación como tal la misma resulta improcedente, en tanto la ausencia de realización de la obra, toda vez que la misma se debe a pretender hacerla por un medio de acceso que legalmente no esta reconocido, a saber la calle pública por el lindero sur. Véase que la Municipalidad no ha impedido la realización del muro de contención o la casa que estaba auorizada, es más bien una determinación de la actora ante los costos de realizar la obra por dicha vía. El Tribunal comprende que puede ser más económico por el medio que pretendía, pero sin la posibilidad de declarar la existencia de una calle pública por el lindero sur no resulta posible establecer una responsabilidad en esos términos. Cabe advertir que se omite considerar responsabilidad con respecto a las demás partes, en tanto como bien se argumentó en el juicio oral y público ellos son terceros interesados, no existiendo pretensión en contra de ellos deducida.
El Tribunal considera que se hace imperativo realizar algunas observaciones adicionales sobre el conflicto que subsiste en la especie. El ayuntamiento ha venido sosteniendo que el visado que en su momento otorgó es contrario al ordenamiento jurídico, en tanto el plano sobre el cual se asentó no establece la realidad. Eso llevaría aparejado que los permisos de construcción también presentarían un vicio. Más pese a que de manera consistente se sostiene es posición, han transcurrido los meses y años, sin que se haya adoptado alguna actuación administrativa al respecto, con un estado de inseguridad indeseable para la sociedad actora. Si bien el Estado central bajo el Registro Nacional si ha adoptado algunas medidas al respecto, la corporación de derecho público no ha tomado acción alguna. Generando que el conflicto entre las partes se mantenga vigente y latente de manera indefinida. En pocas palabras, aún cuando la pretensión no ha sido acogida, el conflicto entre las partes subsiste a la fecha, lo que es contrario a los fines perseguidos por los tribunales de justicia.
De esa manera de conformidad con el canon ciento veintidós del Código Procesal Contencioso Administrativo se le otorga el plazo improrrogable de treinta días calendario a la Municipalidad de Nombre2733 para que proceda a al apertura del procedimiento o proceso correspondiente, para que en garantía de los derechos constitucionales y legales se establezca lo que resulte procedente en cuanto a la ilegalidad de dichos actos; lo anterior bajo el apercibimiento de incumplimiento de una orden judicial. De manera que se diluciden las inconsistencias que se han indicado y se finiquite el conflicto presente en el fondo de la contienda. Ingrato favor haría esta Cámara si permitiera que el conflicto social que subsiste en la base de la contienda se mantengan.
XI- EN CUANTO A LAS EXCEPCIONES: Tanto la representación del Estado y Contraloría General de la República opusieron la defensa de falta de legitimación, la que debe ser rechazada. Estas dos representaciones como la del Sistema Nacional de Áreas de Conservación comparecen al proceso en defensa del patrimonio estatal, al estar el bien base del conflicto afecto al patrimonio natural del Estado. Su presencia como interesados y la obligación de traerlos al proceso se impone por imperio de ley. De manera que la defensa debe ser rechazada. Con respecto a la defensa de falta de derecho, la misma debe ser acogida en todos sus extremos, rechazando la demanda correspondiente.
XII- EN CUANTO A LAS COSTAS: Considera el Tribunal que en el presente caso no concurren las bases para poder eximir de costas al vencido. Véase al respecto que la totalidad de las pretensiones ha sido rechazadas y si bien existe un conflicto que subyace lo cierto es que la acción no se ha encarrilado en ese sentido. Además téngase presente que la demandada ha concurrido al proceso para defenderse de un grupo de aspectos concretos, frente a los cuales ha resultado victorioso. Si esa situación no fuera suficiente para condenar al vencido, la duda que se ubica en la existencia de dos planos en el año dos mil cinco, siendo que el último de ellos la base de la teoría del caso de la accionante, no deja de ser un tema que hace dudar de la buena fe de esa parte, de manera que resulte jurídicamente inviable no condenar en costas a esa parte como el ordenamiento impone como regla. En dicho marco, procede condenar en costas a la actora.
POR TANTO:
Se rechaza la defensa de falta de legitimación en sus formas activa y pasiva y se acoge la de falta de derecho. En consecuencia, se declara sin lugar la demanda en todos sus extremos. Se ordena a la Municipalidad de Nombre2733 que en el plazo máximo de treinta días calendario a partir de la firmeza de esta resolución a que proceda a abrir procedimiento administrativo o proceso contencioso administrativo según corresponda sobre el visado otorgado en el plano 6-1027171-2005, así como con respecto a los dos actos favorables al actor sobre la autorización de construcción de un muro de contención y una casa de habitación, todo conforme con los procedimientos legales establecidos al efecto y teniendo como base el canon ciento veintidós del Código Procesal Contencioso Administrativo. Corren las costas a cargo de la sociedad actora.
Ricardo A. Madrigal Jiménez Nombre5252 Nombre7203 Proceso de Conocimiento Actor: Condominio Vista Damas de Quepos S. A.
Contra: Compañía Palmatica S. A. y Municipalidad de Nombre2733 Terceros Interesados: El Estado, SINAC y Contraloría General de la República
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