Tourist Use Subject to Protected-Zone RestrictionsUso turístico sujeto a restricciones de zona protegida

That on May 18, 19 and 20, 2009, the Municipalidad de Aguirre shut down gaming machines belonging to the appellant company located in that canton Tribunal Contencioso Administrativo, Main Line 2545-00-03 Fax 2545-00-33 Email: ...01 _________________________________________________________________ Proceeding: Municipal nonhierarchical administrative review (Jerarquía Impropia Municipal).

Appellant: Faro Meridele XII S.A.

Respondent: Alcaldía de Barva.

Case file: 12-000168-1027-CA.

No. 153-2013.

Tribunal Contencioso Administrativo y Civil de Hacienda, Sección Tercera. Segundo Circuito Judicial de San José, Address200 . , at fifteen hours and ten minutes on April 18, 2013.- This Tribunal, acting as the nonhierarchical administrative review authority (jerarca impropio), hears the appeal (recurso de apelación) filed by Name23907, of legal age, married, an attorney, and a resident of Heredia, on behalf of Faro Meridele XII S.A., corporate identification number CED79684, against Decision No. AJMB-0001-2011-APE-AM, dated March 25, 2011, issued by the Alcaldía Municipal de Barva, represented by its Mayor, Mercedes Hernández Méndez.

Judge Leiva Poveda delivers the opinion, and:

CONSIDERING

I- Background: The following facts relevant to the resolution of this matter are deemed established: On September 2, 2010, the representative of the appellant company requested from the Municipalidad de Barva a land-use certificate (certificado de uso de suelo) for a commercial activity known as Bed & Breakfast (page 31 of the administrative record), which was denied by Decision US-CAT-0583-2010, dated September 6, 2010, issued by the Departamento de Catastro y Valoración de la Municipalidad de Barva, pursuant to Article 4 of Decreto 25902-MIVAH-MP-MINAE (see page 37 of the administrative record). The challenging company filed a motion for reconsideration with a subsidiary appeal (recursos de revocatoria con apelación en subsidio) against that decision (see pages 47 to 49 of the administrative record). The motion for reconsideration was denied by Decision DCV-0002-2010-REV, dated September 22, 2010, issued by the aforementioned Department (see pages 50 to 52 of the administrative record).

The subsidiary appeal, in turn, was heard and denied by the Alcaldía Municipal through Official Letter AJMB-0001-2011-APE-AM, dated March 25, 2011 (see pages 59 to 71 of the administrative record). A motion for reconsideration with a subsidiary appeal was filed against that decision (pages 72 to 75 of the administrative record); the motion before the same authority (recurso horizontal) was denied, and the appeal to a higher authority (recurso vertical) before this Tribunal was admitted, pursuant to Decision AJMB-0013-REV-AM dated October 8, 2011 (pages 76 to 85 of the administrative record).

II- The specific case: Upon review of the record, the appellant seeks to challenge before this two-stage nonhierarchical administrative review authority (jerarquía impropia bifásica) the formal administrative action identified above, on the following grounds: it states that a building located on the appellant company’s property has long been used as a dwelling. It asserts that the requested land use is necessary to obtain a health permit because it seeks to use the existing building for a tourism activity known as Bed & Breakfast. It adds that this does not involve creating a commercial establishment within a dwelling or establishing a hotel. It explains that the proposed profit-making activity is consistent with the nature of a dwelling because it would not affect nature or the environment, since the size of the facilities and the property would not allow any significant movement of people.

It states that this would constitute a “Rural tourism dwelling” (“Vivienda de turismo rural”). It observes that the same activity could be conducted on a nonprofit basis, for example, if the building belonged to an association whose members came to stay overnight and have breakfast. It adds that this falls within the framework of the use and enjoyment of private property; nevertheless, according to the Municipality, the fact that the activity is conducted for profit renders the use of the property unlawful, which entails imposing a prohibition not expressly established by law, as provided in Article 45 of the Constitución Política. It objects to the Municipality’s imposition of minimum lot-area requirements (cabidas mínimas) under the Decrees regulating the Zona Especial de Protección. Finally, it argues that the proposed activity would benefit the Canton. In his statement of grievances (expresión de agravios), the representative of the appellant company reiterates the foregoing arguments and additionally states that the grounds for the decision are vague.

He explains that the building intended for use in the profit-making activity predates the urban-planning regulations applied by the Municipality, and that only a change of designated use (cambio de destino), rather than remodeling for the conduct of a profit-making activity, is sought. The Municipalidad de Barva, for its part, explains that the appellant’s property is located within the Zona Especial de Protección, as defined in the amendment to the Plan Regional Urbano de la Gran Área Metropolitana, Decreto número 25902, and therefore any land-use certificate requested from that institution must comply with these regulations. It adds that the area is highly fragile from an environmental standpoint and important from a water-resource perspective. It explains that, as the appellant acknowledges, the intent is to convert a dwelling into a predominantly tourism-related activity. It argues that the Municipality has not treated it as a hotel but as a tourism activity and therefore has not applied the minimum area required in such cases, namely five hectares; instead, tourism activities require two hectares and coverage of up to ten percent (Article 4.4.5.).

Nevertheless, the property in question measures 3.974.04 square meters, that is, less than one hectare. It adds that bed-and-breakfast lodging is classified in the Manual de Clasificación Hotelera para Costa Rica approved by the Instituto Costarricense de Turismo and is therefore a predominantly commercial activity. Based on the foregoing, this Tribunal makes the following findings: With regard to the formal allegation of insufficient reasoning (falta de fundamentación), this Chamber finds that a simple reading of the challenged decision makes it evident that it sets out a relationship among facts, legal rules, and legal considerations intended to explain and support the decision adopted by the Alcaldía Municipal. Irrespective of the analysis of those matters undertaken below, this requires rejection of the stated grievance concerning the alleged insufficient reasoning of the decision whose appeal is now being resolved.

As to the merits of the dispute, the urban-planning regulations applied by the Municipalidad de Barva remain in force, and their constitutionality is not currently under review; accordingly, the Tribunal’s findings proceed from the full effectiveness of those rules. The body of applicable law (Bloque de Legalidad) expressly provides in Articles 4, 15 and 16 of the Ley de Planificación Urbana that urban-planning regulations may be developed through subordinate legal provisions (disposiciones jurídicas infra-legales), such as Planes Reguladores or Decretos Ejecutivos, the latter applying subsidiarily when the cantons have no such Planes Reguladores. To date, these statutory provisions have repeatedly been upheld by constitutional case law, which has recognized that the aforementioned regulatory instruments may lawfully impose limitations on private property based on its social function. In this regard, rules protecting certain urban or rural environments because of their geological, water-related, forest, geographic, and other characteristics, when imposed through appropriate procedural channels and supported by technical criteria, do not in any way conflict with legal certainty.

It should be emphasized in this regard that lawful regulatory mechanisms establishing certain conditions governing the disposal and use of real property—other than those that deprive that right of its substance—are intended to ensure the common welfare through the protection of environmental resources and to preserve the availability of the urban environment for future generations. Regarding land-use permits (permisos de uso de suelo) granted by local governments, this Tribunal reiterates that this is a regulated administrative activity (actividad reglada). Accordingly, in this case, the respondent Alcaldía was required to verify the applicant’s compliance with urban-planning regulations, first determining whether the proposed use was residential or commercial and, if it was the latter, reviewing whether other requirements established by the legal “system” (“ordenamiento” jurídico) were met, such as minimum lot areas for each commercial activity.

One factual matter that is entirely undisputed in the case at bar (sub lite) is that the appellant’s property is located within a special protection zone and must therefore be subject to the relevant urban-planning regulations because, as stated above, the right to property is not currently an absolute right or one detached from other rights, all of which are necessarily exercised within society. It follows, first, that regardless of the scale, nature, or impact of the proposed business, it is a commercial activity, and the various bodies of the Municipalidad de Barva are required to apply the sector-specific regulations governing such activities. In that regard, the appellant’s representative’s allegations that the building now intended for commercial use was constructed several years ago, or that the activity would—in its view—have little impact on the environment in which it is intended to operate, are legally irrelevant.

The decisive issue in the case at bar is whether the activity sought to be conducted on the property through the applications filed with the Municipality is profit-making. This Tribunal must rule similarly on the argument that the activity would be conducted within the framework of residential land use because it would be identical to the activity of an association providing lodging to its members. This Tribunal considers that although one or more human activities conducted within the framework of the residential use of a property may be the same as or similar to certain commercial or industrial activities that are predominantly profit-making, that fact alone does not authorize the Municipality to disregard and consequently decline to apply the urban-planning legal regime governing it, which must determine its conduct by virtue of the Principle of Legality (Principio de Legalidad). Based on the foregoing consideration, it is clear that the Municipality is not imposing a prohibition but is merely applying regulations currently in force whose unconstitutionality has not been declared. For all the foregoing reasons, this Tribunal must deny the appeal and declare the administrative remedies exhausted (agotada la vía administrativa).

Therefore

The challenged decision is affirmed. The administrative remedies are declared exhausted.

Evelyn Solano Ulloa Marianella Álvarez Molina Jorge Leiva Poveda Proceeding: Municipal nonhierarchical administrative review.

Appellant: Faro Meridele XII S.A.

Respondent: Alcaldía de Barva.

Case file: 12-000168-1027-CA.

Que los días 18, 19 y 20 de mayo de 2009, la Municipalidad de Aguirre clausuró máquinas de juego pertenecientes a la sociedad apelante ubicadas en dicho cantón Tribunal Contencioso Administrativo, Central 2545-00-03 Fax 2545-00-33 _________________________________________________________________ Proceso: Jerarquía Impropia Municipal.

Recurrente: Faro Meridele XII S.A.

Recurrida: Alcaldía de Barva.

N° 153-2013.

Tribunal Contencioso Administrativo y Civil de Hacienda, Sección Tercera. Segundo Circuito Judicial de San José, Dirección200 . , a las quince horas diez minutos del dieciocho de abril del dos mil trece.- Conoce este Tribunal como jerarca impropio, del recurso de apelación interpuesto por Nombre23907 , mayor, casado, abogado y vecino de Heredia, en representación de Faro Meridele XII S.A., cédula jurídica CED79684, en contra de la resolución Nº AJMB-0001-2011-APE-AM, de fecha 25 de marzo de 2011, emitida por la Alcaldía Municipal de Barva, representada por su Alcaldesa Mercedes Hernández Méndez.

Redacta el Juez Leiva Poveda, y:

CONSIDERANDO

I- Antecedentes: De importancia para la resolución del presente asunto, se tiene por acreditado lo siguiente: Que el día 2 de setiembre de 2010, el representante de la sociedad apelante solicitó a la Municipalidad de Barva, un certificado de uso de suelo para una actividad comercial denominada Bed & Breakfast (folio 31 del expediente administrativo), el cual fue rechazado mediante resolución US-CAT-0583-2010, de fecha 6 de setiembre de 2010, emitida por el Departamento de Catastro y Valoración de la Municipalidad de Barva, en razón de lo establecido en el artículo 4 del Decreto 25902-MIVAH-MP-MINAE (ver folio 37 del expediente administrativo). En contra de dicha resolución la sociedad impugnante presentó los recursos de revocatoria con apelación en subsidio (ver folios 47 a 49 del expediente administrativo). El recurso de revocatoria fue rechazado mediante resolución DCV-0002-2010-REV, de fecha 22 de setiembre de 2010, emitida por el Departamento recién citado (ver folios 50 a 52 del expediente administrativo).

Por su parte el recurso de apelación en subsidio fue conocido y rechazado por la Alcaldía Municipal mediante oficio AJMB-0001-2011-APE-AM, de fecha 25 de marzo de 2011 (ver folios 59 a 71 del expediente administrativo). Respecto de dicha resolución se presentó recurso de revocatoria con apelación en subsidio (folios 72 a 75 del expediente administrativo), denegándose el recurso horizontal y admitiéndose para ante este Despacho el recurso vertical, lo anterior según resolución AJMB-0013-REV-AM de fecha 8 de octubre de 2011 (folios 76 a 85 del expediente administrativo).

II- Del caso concreto: Revisados los autos se tiene que la parte apelante pretende cuestionar ante esta jerarquía impropia bifásica la conducta administrativa formal supra indicada, con base en lo siguiente: señala que en la propiedad de la sociedad recurrente existe una construcción que desde hace mucho tiempo es casa de habitación. Dice que el uso de suelo solicitado es necesario para obtener un permiso sanitario, pues busca utilizar la edificación ya existente, para una actividad turística denominada Bed & Breakfast. Agrega que no se trata de crear en una vivienda un establecimiento comercial ni tampoco de establecer un hotel. Explica que se plantea una actividad lucrativa congruente con la naturaleza de casa de habitación, pues la actividad propuesta no implica afectación de la naturaleza ni del medio ambiente, ya que por el tamaño de las instalaciones y del inmueble, no podría darse un movimiento significativo de personas.

Indica que se tratará de "Vivienda de turismo rural". Comenta que la misma actividad podría realizarse sin fines de lucro, por ejemplo si la construcción perteneciera a una asociación cuyos miembros vengan a pernoctar y desayunar. Agrega que se está dentro del marco del goce y disfrute de la propiedad privada, no obstante, el hecho de que la actividad se haga con una finalidad lucrativa, torna el uso del bien contrario a derecho según la Municipalidad, lo que implica el establecimiento de una prohibición que no está taxativamente establecida por ley, conforme lo establece el artículo 45 de la Constitución Política. Reclama que la Municipalidad haya establecido exigencias de cabidas mínimas en razón de los Decretos que regulan la Zona Especial de Protección. Finalmente, alega que la actividad pretendida es conveniente para el Cantón. En su expresión de agravios el representante de la sociedad recurrente, reitera las consideraciones anteriores y señala adicionalmente que la resolución es vaga en sus fundamentos.

Explica que la construcción que se pretende usar para la actividad lucrativa, fue anterior a la normativa urbanística aplicada por la Municipalidad, y que lo que se busca es un simple cambio de destino y no la remodelación para el ejercicio de una actividad lucrativa. Por su parte, la Municipalidad de Barva explica que la finca de la apelante se encuentra en la Zona Especial de Protección, definida en la reforma del Plan Regional Urbano de la Gran Área Metropolitana, Decreto número 25902, por lo que cualquier certificado de uso de suelo que se solicite a esa institución, debe ajustarse a esta normativa. Agrega que se trata de una zona muy frágil desde el punto de vista ambiental e importante desde la perspectiva hídrica. Explica que, como lo reconoce la apelante, se intenta convertir una casa de habitación en una actividad eminentemente turística. Argumenta que la Municipalidad no le ha dado el trato de hotel sino de actividad turística, por lo que no se le ha aplicado el área mínima requerida para tales supuestos, sea de cinco hectáreas, sino que en la especie se tiene que, para actividades turísticas se requieren dos hectáreas y una cobertura de hasta un diez por ciento (artículo 4.4.5.), pese a lo anterior, la finca en cuestión mide 3.974.04 metros cuadrados, es decir menos de una hectárea.

Añade que la actividad de hospedaje con cama y desayuno se encuentra clasificada en el Manual de Clasificación Hotelera para Costa Rica aprobado por el Instituto Costarricense de Turismo, por lo que es ésta una actividad eminentemente comercial. A partir de lo anterior, este Tribunal realiza las siguientes consideraciones: Respecto del alegato formal de la falta de fundamentación, estima esta Cámara que de la simple lectura de la resolución impugnada, resulta evidente que la misma ofrece una relación entre hechos, normas jurídicas y consideraciones de derecho, tendente a explicar y sostener la decisión adoptada por la Alcaldía Municipal, situación que al margen del análisis que respecto de ellas se hará a continuación, imponen el rechazo del agravio referido, relativo a la falta de fundamentación de la resolución cuya apelación es ahora resuelta. En lo que hace al fondo de la controversia, se tiene que la normativa urbanística utilizada por la Municipalidad de Barva, está vigente y su constitucionalidad no está siendo analizada a la fecha, así las cosas, las consideraciones emitidas por el Tribunal parten de la plena eficacia de dichas normas.

El Bloque de Legalidad establece expresamente en los artículos 4, 15 y 16 de la Ley de Planificación Urbana que, por vía de disposiciones jurídicas infra-legales, como lo son los Planes Reguladores o los Decretos Ejecutivos (de aplicación supletoria cuando no existen los referidos planes reguladores en los cantones), se desarrollen regulaciones de índole urbanísticas. Dichos preceptos legales han sido a la fecha reiteradamente avalados por la jurisprudencia constitucional, la cual ha reconocido que mediante los apuntados cuerpos reglamentarios se impongan lícitamente, limitaciones a la propiedad privada en razón de la función social que ella detenta. En esta dirección la existencia de normas de tutela de ciertos ambientes urbanos o rurales, en razón de las características geológicas, hídricas, forestales, geográficas etc., impuestas a través de cauces procesales adecuados y sustentadas en criterios técnicos, en lo absoluto riñen con la seguridad jurídica.

En esta dirección se debe destacar que los institutos reglamentarios lícitos que consagran determinadas condiciones de disposición y uso de la propiedad inmueble –no los que vacían el contenido de tal derecho -, tienen como fin asegurar el bienestar común a partir de la protección de recursos ambientales, procurando la disponibilidad del medio urbano para las próximas generaciones. Respecto de los permisos de uso de suelo otorgados por los gobiernos locales, reitera este Tribunal que se está ante una actividad reglada, por lo que en el caso concreto, la Alcaldía recurrida debía verificar el cumplimiento de la normativa urbanística por parte de la peticionaria, determinando en primer lugar si el uso propuesto era residencial o comercial, y en caso de estarse en el segundo supuesto, revisar si se cumplían otros requisitos establecidos por el “ordenamiento” jurídico, verbigracia, cabidas mínimas para cada actividad comercial.

Un aspecto fáctico que en el sub lite está fuera de toda controversia, es el relativo a la ubicación del inmueble de la apelante en una zona especial de protección, en razón de lo cual éste debe someterse a la normativa urbanística respectiva, pues como se indicó supra, en la actualidad el Derecho a la Propiedad no es un derecho absoluto ni desvinculado de los demás derechos, mismos que se ejercen necesariamente en sociedad. De lo anterior, se tiene en primer término que, independientemente de la envergadura, naturaleza o impacto del negocio propuesto, se está ante una actividad de naturaleza comercial, estando los diversos órganos de la Municipalidad de Barva, obligados a aplicar la normativa sectorial para este tipo de actividades. En esa dirección, resulta plenamente intranscendente desde el punto de vista jurídico, las alegaciones presentadas por la representación de la parte apelante, en cuanto a que la construcción que ahora se pretende utilizar para una actividad comercial, fue construida desde hace varios años, o que la actividad es –a su criterio- de bajo impacto para el entorno en el que se pretende establecer, siendo lo determinante en el sub lite, si la actividad que se busca desarrollar en el inmueble a partir de las gestiones presentadas a la Municipalidad es lucrativa o no. En similar sentido debe resolver este Tribunal el alegato de que, se trata de una actividad desarrollada en el marco de un uso residencial del suelo, pues sería idéntica la actividad de una asociación que hospedara a sus agremiados.

Considera este Tribunal que si bien una o varias actividades humanas, implementadas en el marco de la utilización residencial de un inmueble pueden ser iguales o similares a ciertas actividades de naturaleza comercial o industrial (eminentemente lucrativas), ese solo hecho no habilita a la Municipalidad para desconocer y en consecuencia desaplicar el régimen jurídico urbanístico que la rige, y que debe determinar sus conductas en virtud del Principio de Legalidad. A partir de la consideración anterior, es claro que la Municipalidad no está estableciendo una prohibición sino que simplemente está aplicando normativa vigente cuya inconstitucionalidad no ha sido declarada. En razón de todo lo expuesto, resulta indefectible para este Tribunal declarar sin lugar el recurso presentado y dar por agotada la vía administrativa.

Por Tanto

Se confirma la resolución impugnada. Se da por agotada la vía administrativa.

Evelyn Solano Ulloa Marianella Álvarez Molina Jorge Leiva Poveda Proceso: Jerarquía Impropia Municipal.

Recurrente: Faro Meridele XII S.A.

Recurrida: Alcaldía de Barva.