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Res. 00088-2013 Tribunal Contencioso Administrativo Sección VI · Tribunal Contencioso Administrativo Sección VI · 24/06/2013
OutcomeResultado
The Court dismissed the municipality’s claim because the principal annulment action was time-barred, reducing the refuge required legislation, and neither exclusive municipal authority nor damages were warranted.El Tribunal rechazó la demanda municipal porque la pretensión anulatoria principal había caducado, la reducción del refugio requería una ley y no procedían la competencia exclusiva ni los daños reclamados.
SummaryResumen
The Administrative Litigation Court dismissed the Municipality of Talamanca’s action against the State and SINAC, which sought partial annulment of the decree creating the Gandoca-Manzanillo National Wildlife Refuge, recognition of the municipality’s exclusive authority over the disputed area, and damages for allegedly lost municipal revenue. The principal annulment claim was time-barred, and the municipality also failed to prove that the refuge then included coastal land belonging to the Bribrí Indigenous Reserve of Keköldi. The Court further rejected the alternative claim that certain land was urban or no longer possessed the natural resources characteristic of the refuge. Under binding Constitutional Chamber precedent, removing or reducing land from a protected wilderness area is subject to a statutory-reservation requirement and cannot be accomplished through this proceeding. Because the challenged decree remained valid, neither the asserted municipal authority nor the derivative damages claim could succeed. The municipality was ordered to pay procedural and legal costs, including the corresponding statutory interest on the State’s costs.El Tribunal Contencioso Administrativo rechazó la demanda de la Municipalidad de Talamanca contra el Estado y el SINAC, mediante la cual pretendía anular parcialmente el decreto de creación del Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo, obtener el reconocimiento de su competencia exclusiva sobre la zona disputada y cobrar daños por ingresos municipales presuntamente dejados de percibir. La pretensión anulatoria principal había caducado y, además, no se demostró que el refugio incluyera entonces una franja costera perteneciente a la Reserva Indígena Bribrí de Keköldi. El Tribunal también rechazó la pretensión subsidiaria basada en que ciertos terrenos eran urbanos o carecían de los recursos naturales característicos del refugio. Conforme al precedente vinculante de la Sala Constitucional, excluir o reducir terrenos de un área silvestre protegida está sujeto a reserva de ley y no puede conseguirse mediante este proceso. Al mantenerse la validez del decreto cuestionado, tampoco procedían la competencia municipal reclamada ni la indemnización accesoria. La Municipalidad fue condenada al pago de ambas costas.
Key excerptExtracto clave
In light of that criterion—which is binding erga omnes and applicable to this case—this Court could not accept, through the analysis proposed by the claimant, a reduction of those areas on the ground that some of the land where the refuge is located is currently urban, or that conditions have changed and the land no longer possesses the technical characteristics required of a protected wilderness area. Such an approach would ultimately disregard the implications of the Constitutional Chamber’s cited ruling and allow sectors of the refuge to be excluded, even though that constitutional court already determined that those areas, notwithstanding their urban character, form part of the refuge. The foregoing also applies to the alternative claim, which requests a declaration that the affected area does not contain the natural resources characteristic of the Gandoca-Manzanillo Wildlife Refuge because it is predominantly urban. The claimant’s allegations challenge the refuge’s extent and area, seeking to exclude land allegedly used for urban housing. Regardless of whether that assertion is true, the issue has already been addressed in constitutional proceedings, where the permissible channels for reducing those areas were defined and specified. Whether the conditions that originally justified including those areas within the refuge created by Decree 16614-MAG still exist must be considered in other forums, in accordance with the statutory-reservation principle established by the Constitutional Chamber for the reduction of protected areas.Atendiendo a ese criterio (vinculante erga omnes y aplicable a este caso), no podría este Tribunal aceptar, mediante el análisis que propone la parte promovente, una reducción de esos espacios bajo el argumento que en la actualidad, parte de los terrenos donde se ubica el refugio es zona urbana, o bien, que han variado las condiciones y ya no poseen las características técnicas requeridas para ser área silvestre protegida. Tal abordaje llevaría, en último estadio, a negar las implicaciones de lo resuelto por la Sala Constitucional en el fallo precitado y permitir la exclusión de sectores del citado refugio, cuando ya ese Tribunal Constitucional fijó que tales zonas, aún su naturaleza urbana, forman parte de esa reserva. Lo anteriormente expuesto resulta aplicable también a la pretensión subsidiaria, en la que se peticiona que en la zona afectada no se ubican recursos naturales que distinguen al Refugio de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo, por ser una zona fundamentalmente urbana. Las alegaciones del ente accionante trata aspectos que pretenden reprochar la extensión y al área del citado refugio, buscando excluir de ese territorio espacios que a la fecha, según se alega, son de uso habitacional urbano. Con independencia de la veracidad o no de ese criterio, se insiste, trata de un tema que ya ha sido abordado en sede constitucional, instancia en la que se han delimitado y precisado los canales a utilizar para poder disminuir esas zonas. Si convergen o no en la actualidad las condiciones que justificaron incluir esas zonas dentro del refugio creado por el decreto 16614-MAG, es un tema que ha de ser ponderado en otras instancias, atendiendo a la máxima de reserva de ley que respecto de la temática de reducción de zonas protegidas, ha fijado la Sala Constitucional.
Pull quotesCitas destacadas
"Todas las tierras consideradas como reservas nacionales quedan afectadas en forma inmediata a los fines de la normativa forestal, la cual establece un régimen especial aplicable a todos los recursos forestales."
"All land classified as national reserves is immediately dedicated to the purposes of forestry legislation, which establishes a special regime applicable to all forest resources."
Criterio de la Sala Constitucional citado por el Tribunal
"Todas las tierras consideradas como reservas nacionales quedan afectadas en forma inmediata a los fines de la normativa forestal, la cual establece un régimen especial aplicable a todos los recursos forestales."
Criterio de la Sala Constitucional citado por el Tribunal
"De esta forma, al proceder el decreto impugnado a excluir de la propiedad forestal las áreas urbanas de las comunidades de Gandoca, Manzanillo y Puerto Viejo, viola el derecho al ambiente pues tales áreas quedarían fuera de los límites propios de la propiedad forestal que tienden a la conservación y no a la explotación de la propiedad y sus recursos naturales."
"Thus, by excluding the urban areas of Gandoca, Manzanillo, and Puerto Viejo from forest property, the challenged decree violates the right to a healthy environment because those areas would fall outside the boundaries of the forest-property regime, which favors conservation rather than exploitation of the property and its natural resources."
Criterio de la Sala Constitucional citado por el Tribunal
"De esta forma, al proceder el decreto impugnado a excluir de la propiedad forestal las áreas urbanas de las comunidades de Gandoca, Manzanillo y Puerto Viejo, viola el derecho al ambiente pues tales áreas quedarían fuera de los límites propios de la propiedad forestal que tienden a la conservación y no a la explotación de la propiedad y sus recursos naturales."
Criterio de la Sala Constitucional citado por el Tribunal
"Siendo así, por consecuencia lógica, al haber establecido este cuerpo colegiado la validez del citado decreto ejecutivo en lo que ha sido objeto de reproche, los extremos indemnizatorios deben ser rechazados al no configurarse el presupuesto básico que daría cabida a esos reclamos."
"Accordingly, as a logical consequence of this panel having upheld the cited executive decree with respect to the matters challenged, the damages claims must be rejected because the essential prerequisite for those claims has not been established."
Considerando X
"Siendo así, por consecuencia lógica, al haber establecido este cuerpo colegiado la validez del citado decreto ejecutivo en lo que ha sido objeto de reproche, los extremos indemnizatorios deben ser rechazados al no configurarse el presupuesto básico que daría cabida a esos reclamos."
Considerando X
"En consecuencia, lo debido es disponer el rechazo de la demanda planteada por la Municipalidad de Talamanca contra el Estado y el Sistema Nacional de Áreas de Conservación."
"Consequently, the action brought by the Municipality of Talamanca against the State and the National System of Conservation Areas must be dismissed."
Por tanto
"En consecuencia, lo debido es disponer el rechazo de la demanda planteada por la Municipalidad de Talamanca contra el Estado y el Sistema Nacional de Áreas de Conservación."
Por tanto
Full documentDocumento completo
CASE FILE: 12-002000-1027-CA PUBLIC-INTEREST NULLITY PROCEEDING (PROCESO DE LESIVIDAD) PLAINTIFF: Municipalidad de Talamanca DEFENDANTS: The State, Sistema Nacional de Áreas de Conservación (SINAC) TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. SIXTH SECTION. SEGUNDO CIRCUITO JUDICIAL DE SAN JOSÉ. ANNEX A. Goicoechea, at nine thirty-five in the morning on veinticuatro de junio del dos mil trece.
No. 088-2013-VI Administrative judicial proceeding (proceso contencioso administrativo) brought by Municipalidad de Talamanca, represented by its mayor, Mr. Nombre142629, holder of identity card number CED102436, against the State, represented in these proceedings by State Attorney Julio Jurado Fernández, identity card number CED102624, and Sistema Nacional de Áreas de Conservación (hereinafter SINAC), represented by its Executive Director, Mr. Rafael Gutiérrez Rojas, identity card number CED112046.
BACKGROUND
Judge Garita Navarro authors the judgment, with the concurring votes of Judges Abarca Gómez and Quirós Muñoz;
CONSIDERING
I.Proven facts (hechos probados): The following facts relevant to this judgment are deemed duly established:
II.Unproven facts (hechos no probados): The following is relevant to the resolution of this dispute: Sole fact: That, as of the date the complaint was filed, Refugio de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo included a coastal area or strip of land corresponding to Reserva Indígena Bribrí de Keköldi (Cocles). (This fact has not been established)
III.Subject matter of the proceeding. The action was brought for the analysis of the following claims: “1. The partial nullity (nulidad parcial) of Executive Decree No. 16614-MAG of 1° de julio de 1985, published in La Gaceta No. 206 of 29 de octubre de 1985, which created the Gandoca-Manzanillo Wildlife Refuge, in the area overlapping with the Decree creating the Bribrí de Cocles (Kekoldi) Indigenous Reserve, No. 7267-G of 9 de agosto de 1977, because it contravenes Article 1° of Law No. 6172 and Article 361 of the General Law of Public Administration, as it is vitiated by absolute nullity (nulidad absoluta) and, as such, cannot be corrected, cured, or validated, art. Placa27936. That the Municipalidad de Talamanca is the sole and exclusive administrator of the affected area encompassing the Maritime-Terrestrial Zone (Zona Marítimo Terrestre) and adjacent areas and, therefore, must proceed to exercise the powers vested in it over said coastal area in accordance with the provisions of the Law on the Maritime-Terrestrial Zone No. 6043. 3.
As a consequence of the foregoing, since 1985 the Municipalidad unlawfully lost the administration of the area overlapped by the Wildlife Refuge, both within and outside the Maritime-Terrestrial Zone, and consequently ceased to collect revenue from real property tax, fees for use permits, and construction in the Maritime-Terrestrial Zone, resulting in damages in the approximate amount of four million dollars, which must be determined during enforcement of the judgment.” During the preliminary hearing provided for in Article 90 of the Code of Administrative Litigation Procedure, the claimant local entity amended the relief sought in the action as follows: “That decree 16614-MAG be declared partially null, insofar as the affected area of the Bribrí de Cocles (Kekoldi) Indigenous Reserve, confirmed in Article One of Indigenous Law #6172, consists of urban land that does not possess the technical conditions required for a protected wilderness area (área silvestre protegida) under any of the categories established by law.” (Pages 110-111 of the court record) In response to these requests, the State raised the defenses of expiration (caducidad), res judicata (cosa juzgada), and lack of legal entitlement (falta de derecho).
Against the amendment of the relief sought, it also raised the defenses of res judicata and lack of legal entitlement (Pages 120-125 of the court record). There is no record of any statement by SINAC on that issue. At the hearing of 05 de abril del 2013, the claimant Municipalidad submitted the following claim in the alternative: “That the natural resources distinguishing and characterizing the Gandoca Manzanillo Wildlife Refuge are not located in the affected area, and that their protection was ordered by the decree that created the Refuge, as established in its own recitals (considerandos), and that this area is fundamentally an urban residential area, such that there is no reason to protect it as a Wildlife Refuge.” This framework of requested relief therefore constitutes the subject matter of this proceeding; accordingly, the various positions maintained by the parties in this judicial dispute are analyzed below.
IV.Regarding the preliminary defense of expiration of the annulment action (acción anulatoria). The State alleges that the action has expired, stating that the challenged Decree, namely Executive Decree No. Placa27937, was issued on 01 de julio de 1985 and published in La Gaceta No. 206 on 29 de octubre de 1985; therefore, pursuant to Transitional Provision III of the CPCA, the applicable challenge regime is that of the legislation in force when the decree became final. At that time, it states, Article 175 of the LGAP established a period of 4 years for claiming absolute nullity and, in the case of relative nullity (nulidad relativa), a period of two months pursuant to Article 179 of the cited LGAP, which referred to the Law Regulating the Administrative Litigation Jurisdiction. It states that, under the regime in force at that time, the claimant had the aforementioned periods in which to bring the proceeding.
It cites precedent 527-F-S1-2011 of the First Chamber of the Supreme Court of Justice, as well as judgment 379-2011 of this Administrative Litigation Court. The following should be noted in this regard. The representative of the State is correct that, given the date on which the challenged decree was issued, namely 01 de julio de 1985, and its publication on 29 de octubre de 1985, the rules governing challenges that apply and must therefore be considered in this case are those established by the legal system in force when that act became final. This is indeed established by Transitional Provision III of the CPCA. However, pursuant to Transitional Provision IV of that same legal regime, the procedural rules to be applied—including to challenges against acts whose challenge regime is governed by the cited Transitional Provision III—are those in force when the action is filed, except, of course, for the expiration of an action seeking annulment of acts covered by the aforementioned Transitional Provision III, which is governed by the regime in force when the act became final.
Put more simply, if the proceeding is brought while the CPCA is in force, the applicable procedural rules are those established by that Code; but if the challenged act became final before the entry into force of Law No. 8503, the maximum period for commencing the proceeding is that governed by the regime predating that Code. This is precisely what occurred here, since the action was filed in abril del 2012 (when the CPCA was already in force), but challenges an act of general scope published on 29 de octubre de 1985. Consequently, the temporal element of the action must be analyzed from the perspective of the regulations then in force under the Law Regulating the Administrative Litigation Jurisdiction and the LGAP. Now, in the context of Law No. 3667 (LRJCA), regarding challenges to rules or acts of general scope, the cited procedural legislation establishes two forms of challenge: direct and indirect or derivative.
A direct challenge (impugnación directa) consists of the possibility of contesting the total or partial validity of a provision of general scope under a framework of standing (legitimación activa) in which the provision need not have been applied through individual acts to the person requesting the analysis; rather, it concerns circumstances in which the rule must be complied with directly, without the need for a prior act imposing an individual requirement or obligation. It therefore dispenses with challenges to specific acts arising from the application of the rule and focuses on assessing the validity of the latter. This is stated in Article 10.2 in relation to Articles 18.2 and 20.1 of the LRJCA. It is clear that, in such cases, some degree of connection to the regulatory framework arising from the obligation to comply directly with the provision of general scope must be demonstrated, such that the existence of at least a legitimate interest (interés legítimo) in bringing the action may be inferred.
An indirect challenge (impugnación indirecta), for its part, is governed by Article 20, subsections 3 and 4, which provide for the possibility of challenging acts individually applying provisions of general scope even when those provisions were not challenged at the appropriate time; in such cases, the nullity of the specific act, as well as that of the particular rules on which it is based, may be sought. This is the indirect or derivative challenge to regulations through the appealability of the individual implementing act. Under this method, challenging the individual implementing act requires a challenge to the provisions of the regulation (or act of general scope) applied in the particular case, because setting aside those acts on grounds of invalidity would be possible only if the provisions on which they were based are annulled. As to the period for seeking the invalidation of such provisions of general scope, Article 37 of the LRJCA established a period of two months for this type of governmental action, calculated from the day following official publication.
However, when absolute nullity of the act was alleged, the applicable provision was Article 175 of the LGAP, which at that time established a period of 4 years for challenging it administratively or judicially. Pursuant to Article 62.a of Law 3667 in relation to Article 171 of Law No. 6227/78, nullity declared in a proceeding commenced within this time frame shall have retroactive effect to the issuance of the act, provided that the nullity is absolute. Conversely, if it is a relative defect, setting aside the act has only prospective effect as a consequence of the presumption of validity and legitimacy of the relatively null act, under Articles 168, 176, and 178 of the LGAP. Nevertheless, under Article 21, subsection 2, of the LRJCA, an annulment action is admissible against acts that, although not challenged in a timely and proper manner (the circumstance provided for in art. 21.1 a LRJCA), are null and void (nulos de pleno derecho) and continue to produce effects, but only for purposes of their annulment and future inapplicability.
However, on the one hand, such an action is viable only for acts affected by absolute nullity, thereby excluding relative invalidity; on the other hand, even if absolute nullity is ordered, by way of exception the setting aside ordered in the judicial judgment will have prospective effect, rendering the governmental conduct inapplicable in the future. In the context of a direct challenge to regulations, the foregoing means that a rule of this kind may be challenged even after the four years established by Article 175 of the LGAP, provided that it is null and void and its effects continue, but in such cases any setting aside would operate to render the act inapplicable in the future. Accordingly, before ruling on the asserted expiration, it is necessary to analyze whether the challenged provision contains any defect that falls within the grounds for absolute nullity. Therefore, the issue will be addressed infra.
V.Regarding the standing of the claimant Municipalidad. The State objects that the claimant municipality lacks standing because, it states, the allegations of nullity are based on the fact that the decree creating the Gandoca-Manzanillo National Wildlife Refuge (16614-MAG) included land belonging to the Bribrí de Keköldi Indigenous Reserve. It argues that Indigenous Law number 6172 of 29 de noviembre de 1977 establishes in Article 2 that the development associations of the indigenous reserves own the land included within those reserves. After analyzing the arguments submitted by the State and by SINAC in support of the allegation of lack of standing, this Court finds that the framework of relief sought by the Local Government establishes an objective connection to those claims, enabling it to bring this action under Article 10, subsection one, subparagraph e, of the CPCA. Indeed, irrespective of the grounds for nullity on which the Municipalidad bases its action, the fact remains that its claims include a request for a declaration that it is the sole administrator of the affected “coastal area”; on that basis, it also seeks monetary relief for its inability to collect use fees or various categories of taxes that, according to its allegations, it would have collected had that particular area not been included in the cited executive decree. In view of this, and irrespective of whether those claims are well-founded, this collegiate body finds that the local entity has standing in this proceeding.
VI.Concerning the Boundaries of the Gandoca Manzanillo Refuge. The Municipality claims that decreto ejecutivo No. 16614-MAG is absolutely invalid, alleging the improper inclusion within the Gandoca Manzanillo Wildlife Refuge (Refugio de Vida Silvestre Gandoca Manzanillo), created by the cited decree, of part of the Bribrí de Keköldi Indigenous Reserve (Reserva Indígena de Bribrí de Keköldi), which the Local Corporation considers to be a coastal zone (zona costera), in violation of article 1 of Ley No. 6172. The State indicates that decreto 29956 del 22 de marzo de 2001 established the current boundaries of that Reserve and that they do not include any coastal zone. Upon assessment of the record, indeed, as the State notes, the current boundaries of the Reserve in question were modified by article 1 of Decreto Ejecutivo No. 29956 del 22 de marzo del 2001, published in La Gaceta No. 221 del 16 de noviembre del 2001.
The recitals of that provision state that the boundaries of the Reserve were initially delineated by Decreto Ejecutivo 7267-G del 9 de agosto de 1977, published in Alcance 14 a La Gaceta 157 del 20 de agosto de 1977, and were subsequently altered by article 2 of Decreto Ejecutivo 25296-G, published in La Gaceta 134 de 15 de julio 1996. According to Decreto No. 29956, the changes made by decreto 25296-G failed to include areas of protection and conservation (áreas de protección y conservación) possessing great natural wealth, located in the northwestern sector of the Reserve between the springs (nacientes) of the Carbón “Uno” and Carbón “Dos” Rivers, territory traditionally occupied by Indigenous people. It was also stated that this area possesses abundant water resources of great benefit, including to the communities of Bribrí, Home Creek, Patiño, Carbón Dos and Punta Caliente, requiring its protection because it sustains the principal source of that resource for those communities.
For that reason, section 1 of the cited Decreto 29956 established new boundaries for the aforementioned Reserve and repealed the boundaries established by article 2 of Decreto 25296. Now, the cartographic overlay (montaje cartográfico) appearing at folios 39 and 40 of the principal case file (expediente principal), issued by the Programa de Regularización de Catastro y Registro through oficio UE-936-2012 del 07 de junio del 2012, which depicts the Bribrí de Keköldi Indigenous Reserve according to the current boundaries established by decreto 29956 and the Gandoca Manzanillo Wildlife Refuge according to the area established by Decreto 16614, shows that the juxtaposition or overlap alleged by the petitioner does not currently exist. Indeed, the Reserve in question currently contains no coastal zone whatsoever. The Municipality has not established that such an overlap currently exists, nor has it succeeded in rebutting the cartographic evidence submitted by the State.
Consequently, in view of the change to the boundaries established for that Reserve, the alleged defect rendering it void is not present. Furthermore, an assessment of the same cartographic overlay shows that the Refuge in question includes territory located within the maritime-terrestrial zone (zona marítimo terrestre) situated within coordinates N 400 240, E 601 950 and N 399 325, E 604 150, corresponding to the area established by decreto 16614-MAG. However, that maritime-terrestrial zone, which the petitioner calls the coastal zone, does not, it bears repeating, form part of or overlap in any way with the boundaries of the Bribrí de Keköldi Indigenous Reserve, the alleged defect that constitutes the ratio of the claim under review. As explained above, that Wildlife Refuge was created by Decreto No. 16614. Its recitals expressly acknowledge the inclusion of a coastal zone located along the Atlantic shoreline of Talamanca because it contains resources such as mangroves, wetlands, forests and reefs.
Similarly, recitals 3, 4 and 5 identified the following grounds justifying the act: “3°—The area supports populations of endangered species, including the manatee (Trichechus manatus), the crocodile and caiman ( Crocodilus acutus and Caimán crocodilus), the tapir (Tapirus bardil), and various species of monkeys and felines. 4°—The coastal strip and reef area contain the only natural mangrove oyster bed (Crassastraea rhizophorae), one of the few tarpon breeding grounds (Megalops atlanticus), and unique resident populations of lobster (Panilururs argus). 5°—The area contains beaches with great tourism potential under regulated management.” Accordingly, article 1 declared the area within the following boundaries to be the Gandoca Manzanillo Protected Wildlife Refuge (Refugio de Vida Silvestre Protegida Gandoca Manzanillo): according to the Sixaola 3644 I base map, scale 1:50000, of the Instituto Geográfico Nacional.
Beginning at a point located 100 meters northeast of the mouth of the Cocles River on the tidal line. From that point, it continues southwest, always remaining 100 meters parallel to the Cocles River, until reaching the existing road between Puerto Viejo and Manzanillo. It follows that road eastward to a point 100 meters before the bridge over Ernesto Creek, where it takes a line running 100 meters parallel to that creek upstream, to its source. At its source, it follows the 40-meter contour line and continues along that contour until reaching the intersection at coordinates 609.000 E NIE124. From that point, it follows a 300-meter line due east, thereafter reaching another line located 100 meters before the source of Milla Creek. From that point, it continues downstream along a line running 100 meters parallel to that creek until reaching a point on the coast located 200 meters before the tidal line.
It then continues southeast, running 200 meters parallel to the coast, to a point located 300 meters before the first inlet of Gandoca Lagoon (now closed), and takes that line running 300 meters parallel to the Gandoca River upstream, to a point located between coordinate 617.000 E and coordinate 391.400 N. From that point, it runs due south to the Sixaola River, then proceeds downstream along the left bank to its mouth. From the point at the mouth, a line is drawn perpendicular to the beach for 2.500 meters, then continues along the coast in a northeasterly direction and parallel to it at a distance of 2.500 meters, until reaching an imaginary line running perpendicular for 2.500 meters to the starting point of this description, located 100 meters northeast of the mouth of the Cocles River. These boundaries were expanded by article 2° of decreto ejecutivo N° 34043 del 11 de setiembre del 2007.
The resulting approximate area is 9 449 Ha, of which 4436 Ha comprise the marine zone. It was likewise stated that administration of the Refuge would be entrusted to the Departamento de Vida Silvestre de la Dirección General Forestal.
VII.This Court finds no violation of the legal system arising from the inclusion of a coastal zone (zona costera) within the boundaries of that refuge. Although the coastal zone constitutes a physical area subject to the regulations of the Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre, No. 6043, Article One, that same legislation establishes in section 73 that it does not apply to maritime-terrestrial zones (zonas marítimo terrestres) included within national parks and equivalent reserves, which are areas governed by the applicable legislation. Regarding the possibility of considering wildlife refuges (refugios de vida silvestre) to be within the scope of this provision, as the government attorney correctly notes, in Judgment No. 1886-95 of April 7, 1995, the Constitutional Chamber, in the specific case of Refugio de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo, stated: “As to the merits of the matter, it must be reiterated that Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo was created pursuant to Executive Decree number 16614-MAG of July 1, 1985.
Although it is true that the territory of the Refuge contains areas that conceptually would fall within the scope of Ley de la Zona Marítimo Terrestre number 6043 of March 2, 1977, it is also true that, pursuant to Article 73 of that Law, its application is excluded from those lands. (...) Although the quoted text does not expressly include the term ‘wildlife refuges,’ they must be understood to be included within the phrase ‘equivalent reserves,’ since, necessarily, in view of their underlying environmental-protection purposes, their management must take into account technical aspects in this field that are more appropriately handled by the relevant specialized agencies than by municipal corporations; hence, their administration is governed by specific regulations. Consequently, Article 3 of that Law, which provides that the usufruct and administration of the zone belong to the municipality of the respective jurisdiction—in this case, Municipalidad de Talamanca—does not apply to Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo.” This Court agrees with the foregoing position because, indeed, the specialized protection of the environment legitimizes assigning the administration of such zones to entities specializing in environmental matters when the requirements for implementing that specialized wildlife-protection system are met.
Along these lines, section 82 of Ley de Conservación de Vida Silvestre, No. 7317 of October 30, 1992, provides, insofar as relevant: “National fauna and wildlife refuges are those that the Executive Branch declares or has declared as such for the protection and study of wild flora and fauna, particularly those in danger of extinction. (...)” For this purpose, that provision classifies national wildlife refuges as state-owned, mixed-ownership, or privately owned refuges. Likewise, section 84 ejusdem authorizes the establishment of wildlife refuges within forest reserves and on lands belonging to other public entities. For its part, section 32 of Ley Orgánica del Ambiente, No. 7554, states that MINAET may establish protected wilderness areas (áreas silvestres protegidas) under any of the management categories (categorías de manejo) that it lists: a) Forest reserves, B) Protective zones, C) National parks, D) Biological reserves, E) National wildlife refuges, F) Wetlands, and G) Natural monuments.
It further requires that those areas, whether existing or future, be administered by Ministerio del Ambiente y Energía, except for so-called natural monuments, which are governed by section 33 of that law. Therefore, the decision to establish a Refugio Nacional de Vida Silvestre within a territorial area that includes a coastal zone does not violate the principle of legality, because it is a possibility expressly permitted by the legal system. Nevertheless, it must be emphasized that the area corresponding to Reserva Indígena Bribrí de Keköldi currently contains no coastal territory, given the boundaries established by decree 25296 of June 24, 1996 and decree 29956 of March 22, 2001. Accordingly, the claimant Municipality’s objection that, as a result of the issuance of Decreto No. 16614-MAG, it lost the administration of the coastal zone and other areas is without merit. As explained above, the creation of that refuge entails a particular regime governed by special regulations which, in accordance with the foregoing, assigns powers to MINAET and its internal bodies.
Consequently, the alleged violation did not occur. In any event, this Court finds it noteworthy that the Municipality itself states, in fact three of its complaint, that the alleged overlap was in effect from December 20, 1977 to July 15, 1996. This demonstrates that the ground for nullity (causa de nulidad) underlying its claim has not existed since the latter date. Indeed, official letter SINAC-ACLAC-PNE-09/2012 of February 9, 2012, issued by SINAC, Área de Conservación La Amistad Caribe, which it submits as documentary evidence (folio 5 of the principal record), states that the overlap, or common area, ceased to exist when the boundaries of the indigenous reserve were modified by Decreto Ejecutivo No. Placa27938. This, it bears repeating, is also apparent from the cartographic overlay appearing at folios 6 and 40 of the principal case file. This circumstance calls into question the present usefulness of the argument, since the cause of invalidity alleged by the Municipality has been superseded through instruments whose existence the Municipality itself reports.
Thus, in any event, even under the allegations set forth in the complaint, the source of the alleged defect would have been eliminated; consequently, the alleged deficiency, even if it had actually existed, is no longer producing effects as of the present date. In that situation, given the date on which the challenged decree 16614-MAG was issued (1985), it could no longer be challenged in this proceeding, because the possibility of challenging provisions of this type beyond the 4 years established by section 175 LGAP—the regime then in force—is available only with respect to acts having continuing effects (actos de efecto continuado). In this case, although that decree continues to produce effects, it does not do so with respect to the particular circumstances described by the Local Government, because the defect it alleges has been eliminated. Even under that hypothesis, this would require sustaining the defense that the action is time-barred (caducidad de la acción).
VIII.Regarding the defense that the action is time-barred. Continuation. As noted ut supra in recital number III (considerando número III), the challenge to decree 16614-MAG in these proceedings is governed by the statutory time limits for bringing the action established by sections 175 LGAP (prior to the amendment made by the CPCA) and 10.2, in relation to sections 18.2 and 20.1 of the LRJCA; that is, in cases of absolute nullity (nulidad absoluta), a period of four years calculated from the publication or effective date of the provision of general scope (disposición de alcance general). In cases of relative nullity (nulidad relativa), section 37 of the LRJCA established a period of two months from the same starting point. As previously noted, by way of exception, section 21.2 of the LRJCA permits challenges to acts, whether individual or general, that, although not challenged in a timely and proper manner, are absolutely null and void—null and void by operation of law (nulos de pleno derecho), as the provision states—and continue to produce effects, but only for purposes of their future non-application.
Consequently, as anticipated, it was necessary to determine whether the challenged acts contained any defect giving rise to absolute nullity, because in that event the last of the aforementioned situations would apply. However, following the substantive analysis conducted in this judgment, it has been determined that this circumstance is not present in these proceedings, because the challenged conduct does not exhibit the grounds for invalidity alleged and argued by the claimant Local Government. It has been established that decree 16614-MAG is substantially consistent with the legal system as to the matters in dispute. Accordingly, because the requirements established by section 21.2 of the LRJCA are not met, this action was filed outside the time limits imposed by section 175 LGAP. Consistent with section 66.1(k), in relation to sections 67 and 92.6, all of the CPCA, this requires sustaining the defense that the action is time-barred, as asserted by the State’s representative and supported by the representative of SINAC, and therefore declaring this complaint inadmissible.
IX.Subsidiary claim (pretensión subsidiaria). Regarding the inclusion of urban areas within the Refugio de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo. During the preliminary hearing held on 18 de diciembre del 2012, the municipality added a claim in the following terms: “That decree 16614-MAG be declared partially null and void, insofar as the affected area of the reserva indígena Bribrí de Cocles (Kekoldi), confirmed in the first article of the Ley Indígena #6172, consists of urban land that does not meet the technical conditions required for a protected wilderness area (área silvestre protegida), under any of the categories established by law.” However, when that hearing resumed on 05 de abril del 2013, the Municipalidad stated and clarified that this new claim should be deemed a subsidiary request in the following sense: “That the affected area does not contain the natural resources that distinguish and characterize the Refugio de Vida Silvestre Gandoca Manzanillo, whose protection was established by the decree that created the Refugio, as set forth in its own recitals (considerandos), and that this area is fundamentally an urban residential area, such that there is no reason to protect it as a Refugio de Vida Silvestre.” —see in this regard the details at 08 horas 44 minutos 59 segundos of the recording of the hearing of 05 de abril del 2013— In essence, both requests are based on the alleged invalidity of decree 16614-MAG due to the inclusion of urban sectors that, according to the local authority, do not meet the technical conditions for classification as a protected wilderness area.
With respect to this particular claim, the State alleges expiration (caducidad) and res judicata (cosa juzgada), noting that, through judgment 2009-001056 of 28 de enero del 2009, the Sala Constitucional sustained an action for unconstitutionality (acción de inconstitucionalidad) brought against sections 3, 4, 5, and 7 of decree 34043-MINAE, which excluded the urban areas of Puerto Viejo, Gandoca, and Manzanillo from the Refugio Gandoca-Manzanillo. In this regard, the following should be noted. The expiration defense must be rejected because the basis of the claim under review is not the issuance of the decree itself, but rather the current conditions that, in the local authority’s view, have subsequently eliminated the grounds justifying the inclusion of certain areas within the Refugio de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo. As to the merits of the relief sought, it should be emphasized that the exclusion of urban areas from the Refugio de Vida Silvestre Gandoca Manzanillo was established in section 6 of decree No. 16614-MAG, the original version of which provided: “Article 6°— Areas that, according to studies conducted by the Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, are located within the urban areas of Gandoca, Manzanillo, and Puerto Viejo shall not be subject to the provisions of this Decree.” However, this provision was repealed by section 16 of decree 23069 of 21 de marzo de 1994.
Subsequently, however, executive decree No. 32753 of 16 de mayo de 2005, which “Ratifies the continued validity of articles 1, 2, 3, 4, 7, and 8 of the executive decree that created the Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo,” stated in recital 9: “…9°—That Decreto Ejecutivo N° 29019-MINAE, of 19 de setiembre del 2000, published in La Gaceta N° 208, of 31 de octubre del 2000, corresponding to the Reglamento para el Manejo Participativo de los Recursos Naturales en el Refugio de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo, Sector Gandoca, repealed Decreto Ejecutivo N° 23069-MlRENEM in its entirety, thereby bringing article 6º of Decreto Ejecutivo N° 16614-MAG back into force.” On that basis, article 2 ordered the repeal of article 6 of Decreto Ejecutivo No. 16614-MAG. Later, through Decreto Ejecutivo No. 34043-MINAE of 11 de septiembre del 2007, published in La Gaceta No. 202 of 22 de octubre del 2007, its first article ratified the original decree creating the aforementioned Refugio, namely decree 16614-MAG, with the exception of article 5.
Likewise, article 3 amended section 6 of the original version of decree 16614-MAG as follows: “Article 3º—Article 6º of Decreto Nº 16614-MAG is hereby amended to read as follows: ‘Article 6: Urban areas that, according to studies conducted by the Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, are located within the communities of Gandoca, Manzanillo, and Puerto Viejo shall not be subject to the provisions of this Decree. Cases currently subject to judicial or administrative proceedings reported by SINAC shall not benefit from this provision.’” Accordingly, following those amendments, the urban areas in question were excluded from the area of the Refugio. Those amendments were challenged before the Sala Constitucional in action for unconstitutionality expediente 07-014812-0007-CO, in which, through vote No. 1056 of 28 de enero de 2009, it ruled: “The action is GRANTED. Articles 3°, 4°, 5°, and 7° of Decreto n°34043-MINAE, published in La Gaceta número 202 of 22 de octubre de 2007, are annulled, as is, by connection, article 1°, but only insofar as it also fails to exclude article 6 of the original decree creating the Refugio de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo Nº 16614-MAG of 1º de julio de 1985.
This judgment shall have declaratory and retroactive effect as of the effective date of the annulled provisions. (...).” For purposes of these proceedings, it is appropriate to refer to the substantive analysis on which the Tribunal Constitucional based its ruling. Specifically, regarding the validity of article 3 of decree 34043-MINAE, which had excluded from the Refugio Gandoca Manzanillo the urban areas defined by INVU, it stated: “However, through article 3° of the challenged Decree, which legally revived the repealed article 6º, the urban areas of those communities were once again excluded from the boundaries of the Refugio, thereby reducing its size. This situation violates not only the statutory-reservation principle (principio de reserva legal), but also the right to enjoy a healthy and ecologically balanced environment. The statutory-reservation principle is violated because, as stated above, a reduction of the State’s forest estate (patrimonio forestal del Estado) may be effected only by statute and not by regulation.
(...) Thus, by reducing the boundaries of the Refugio Nacional de Vida Silvestre de Gandoca-Manzanillo, the challenged decree violates the statutory-reservation principle, because those boundaries may be reduced only through a statute duly justified for that purpose. In addition, the right to the environment is violated because reducing a wildlife refuge clearly not only diminishes the opportunity to enjoy that right in the Gandoca-Manzanillo area, but also deprives the area’s natural resources of protection by leaving the urban areas of the communities of Gandoca, Manzanillo, and Puerto Viejo open to unrestricted exploitation. Forest property (propiedad forestal) plainly does not receive the same protection as other property. It should be recalled that this type of property is a distinct form of property with its own characteristics and particularities and a special legal regime, because it is intended primarily for conservation, rather than for production or participation in private commerce.
All lands deemed national reserves are immediately dedicated to the purposes of forestry legislation, which establishes a special regime applicable to all forest resources. Thus, by excluding the urban areas of the communities of Gandoca, Manzanillo, and Puerto Viejo from forest property, the challenged decree violates the right to the environment, because those areas would fall outside the boundaries inherent to forest property, which are directed toward conservation rather than the exploitation of the property and its natural resources. All of the foregoing leads us to conclude that the aforementioned article 3° of the challenged Decree—which legally revives the repealed article 6º, thereby reducing the boundaries of the Refugio in question—is unconstitutional.” Accordingly, given the implications of section 13 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional, No. 7135, this Tribunal cannot analyze the validity of the aforementioned decree No. 16614-MAG with respect to the exclusion of urban areas or the change in the original conditions that led to the definition of the boundaries of the land occupied by the Refugio de Vida Silvestre Gandoca-Manzanilo, because, under the Sala Constitucional’s ruling on that specific issue, any reduction in the territorial area of a refuge such as the one at issue is subject to a statutory reservation (reserva de ley).
In accordance with that criterion—which is binding erga omnes and applicable to this case—this Tribunal cannot accept, through the analysis proposed by the moving party, a reduction of those areas on the grounds that some of the land where the Refugio is located is currently urban or that conditions have changed and the land no longer possesses the technical characteristics required of a protected wilderness area. Such an approach would ultimately deny the implications of the Sala Constitucional’s decision in the aforementioned ruling and would permit sectors to be excluded from the Refugio, even though that Tribunal Constitucional has already determined that those areas, notwithstanding their urban nature, form part of that reserve. The foregoing also applies to the subsidiary claim, which asserts that the affected area does not contain natural resources distinguishing the Refugio de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo because it is fundamentally an urban area.
The claimant authority’s allegations concern matters intended to challenge the boundaries and area of the Refugio, seeking to exclude from that territory areas that, it alleges, are currently used for urban residential purposes. Regardless of whether that assertion is accurate, this is, once again, an issue that has already been addressed in constitutional proceedings, where the mechanisms to be used to reduce those areas have been defined and specified. Whether the conditions that justified including those areas within the Refugio created by decree 16614-MAG currently remain present is a matter to be weighed in other forums, in accordance with the statutory-reservation principle that the Sala Constitucional has established with respect to reducing protected areas. Properly understood, the claim under review seeks the same result as the additional request made at the preliminary hearing of 18 de diciembre del 2012. Consequently, the allegations establish no nullity warranting a declaration, and the claim must therefore be rejected.
X.On the damages (daños y perjuicios) claimed. In item number 4 of its prayer for relief, the plaintiff Municipality includes a claim for compensation in the following terms: “As a consequence of the foregoing, since 1985, the Municipality unlawfully lost the administration of the area overlapping the Wildlife Refuge, both within and outside the maritime-terrestrial zone (zona marítimo terrestre), and consequently ceased to collect revenue from real property taxes, fees for use permits, and construction in the maritime-terrestrial zone, resulting in damages estimated at four million dollars, which must be determined during enforcement of the judgment.” In response to this claim, the representative of SINAC raises the preliminary defense of the statute of limitations (prescripción). Upon closer examination, the damages sought are ancillary to the claim for annulment (pretensión anulatoria), since, under the plaintiff entity’s line of argument, they would result from the invalidity of Decree 16614-MAG, as stated by the representative of the Municipality at the hearing held on 05 de abril del 2013, beginning at 09 horas 21 minutos in the audiovisual recording of that hearing.
Accordingly, as a logical consequence of this panel having established the validity of the aforementioned executive decree with respect to the matters challenged, the claims for compensation must be denied because the basic prerequisite supporting such claims has not been established. This makes it unnecessary to address the statute-of-limitations defense because, in light of the foregoing, there is no basis for attribution to which the claimed damages could be linked. Therefore, the action must be dismissed in this respect.
XI.Conclusion. Defenses raised. Upon service of process as required by law, the State raised the preliminary defense that the action was time-barred (caducidad de la acción), as well as the defenses on the merits of lack of active standing (falta de legitimación ad causam activa), lack of a current interest, and failure to state a legal right (falta de derecho). (Pages 18-38 of the court record) SINAC, for its part, denied the allegations and raised the defenses of compulsory joinder of a necessary defendant (litis consorcio pasiva necesaria) so that the Comisión Nacional de Asuntos Indígenas would be joined, failure to state a legal right, lack of active and passive standing, and the statute of limitations. (Pages 43-57, 79-90 of the court record) In response to the additional claim presented at the hearing of 18 de diciembre del 2012, the State raised the defenses that the action was time-barred, res judicata (cosa juzgada), and failure to state a legal right.
By Decision No. 1710-2012 of 10 horas 50 minutos on 12 de octubre del 2012, the case-management judge denied the defense of compulsory joinder of a necessary defendant raised by SINAC, and no appeal was filed against that determination. With respect to the principal claim for annulment, the defenses of lack of active and passive standing raised by the defendants are denied. Regarding active standing, reference is made to the provisions of Considerando III and VIII above. Regarding passive standing, the action was brought against the government authorities that issued the act under dispute, as well as the authority vested with powers over the protected area established by Decree 16614-MAG. Accordingly, the connection of those parties to the subject matter of the proceeding arises under section 12.1 of the CPCA. Nevertheless, the defense raised by the State that this portion of the prayer for relief is time-barred must be sustained.
The defense of failure to state a legal right is sustained with respect to the claim for a declaration that the Municipalidad de Talamanca has jurisdiction over the disputed area and the claim for compensation for damages. As to the alternative claim (pretensión subsidiaria), the time-bar defense is denied. The defense of failure to state a legal right raised by the State’s counsel is sustained. Consequently, the action under review must be dismissed.
IX.Costs (costas). Pursuant to section 193 of the Código Procesal Contencioso Administrativo, procedural costs and attorneys’ fees (costas procesales y personales) constitute a burden imposed upon the unsuccessful party by virtue of having lost. Exemption from such an award is available only when, in the Court’s judgment, there was sufficient reason to litigate or when the judgment is issued on the basis of evidence whose existence was unknown to the opposing party. In this case, this Court finds that there is no objective basis justifying departure from the prevailing-party rule; therefore, both categories of costs are imposed upon the unsuccessful plaintiff local entity. In the case of the State’s costs, at the express request of the party, the corresponding statutory interest is awarded, to be determined during enforcement of this judgment.
POR TANTO.
The defenses of lack of active and passive standing raised by the State and the Sistema Nacional de Áreas de Conservación are denied. The defense that the action is time-barred is sustained with respect to the principal claim for annulment. The defense of failure to state a legal right is sustained with respect to the claim for a declaration that the Municipalidad de Talamanca has jurisdiction over the disputed area and the claim for compensation for damages. As to the alternative claim, the time-bar defense is denied. With respect to this portion of the action, the defense of failure to state a legal right raised by the State’s counsel is sustained. Consequently, the action brought by the Municipalidad de Talamanca against the State and the Sistema Nacional de Áreas de Conservación must be dismissed. Both categories of costs shall be borne by the unsuccessful plaintiff local entity. In the case of the State’s costs, at the express request of the party, the corresponding statutory interest is awarded, to be determined during enforcement of this judgment.
José Roberto Garita Navarro Cinthya Abarca Gómez Priscilla Quirós Muñoz LESIVITY PROCEEDING (PROCESO DE LESIVIDAD) PLAINTIFF: Municipalidad de Talamanca DEFENDANTS: The State, Sistema Nacional de Áreas de Conservación (SINAC) IGWTHUP.JRGN 2013
PROCESO DE LESIVIDAD ACTOR: Municipalidad de Talamanca DEMANDADO: El Estado, Sistema Nacional de Áreas de Conservación (SINAC) TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. SECCIÓN SEXTA. SEGUNDO CIRCUITO JUDICIAL DE SAN JOSÉ. ANEXO A. Goicoechea, a las nueve horas treinta y cinco minutos del veinticuatro de junio del dos mil trece.
No. 088-2013-VI Proceso contencioso administrativo interpuesto por la Municipalidad de Talamanca, representado por su alcalde, señor Nombre142629 , portador de la cédula de identidad número CED102436, contra el Estado, representado en este proceso por el señor procurador Julio Jurado Fernández, cédula de identidad número CED102624 y el Sistema Nacional de Áreas de Conservación (en adelante SINAC), representado por su Director Ejecutivo, señor Rafael Gutiérrez Rojas, cédula de identidad número CED112046.
RESULTANDO
Redacta el juez Garita Navarro, con el voto afirmativo de las juzgadoras Abarca Gómez y Quirós Muñoz;
CONSIDERANDO
I.Hechos probados: De relevancia para el presente fallo, se tienen como debidamente acreditados los siguientes:
II.Hechos no probados: De importancia para los efectos de esta contienda se tienen los que de seguido se exponen: único: Que a la fecha de presentación de la demanda, el Refugio de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo incluya zona costera o franja de terreno correspondiente a la Reserva Indígena Bribrí de Keköldi (Cocles). (No se acredita tal aspecto)
III.Objeto del proceso. La demanda se ha planteado para el análisis de los siguientes reclamos: "1. La nulidad parcial del Decreto Ejecutivo No. 16614-MAG del 1° de julio de 1985, publicado en La Gaceta No. 206 del 29 de octubre de 1985, que creo el Refugio de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo, en el área que se sobrepone con el Decreto de creación de la Reserva Indígena Bribrí de Cocles (Kekoldi), No. 7267-G del 9 de agosto de 1977, por contrariar lo dispuesto en el artículo 1° de la Ley No. 6172 y el artículo 361 de la Ley General de la Administración Pública por estar viciado de nulidad absoluta y como tal no puede ser arreglado, saneado ni convalidado art. Placa27936 . Que la Municipalidad de Talamanca es la única y exclusiva administradora de esa zona afectada que compromete la Zona Marítimo Terrestre y zonas aledañas y por lo tanto deberá proceder a ejercer facultades que le corresponden sobre la referida zona costera de conformidad con lo que dispone la Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre No. 6043. 3.
Como consecuencia de lo anterior desde el año 1985, la Municipalidad perdió la administración ilegalmente del área que traslapara el Refugio de Vida Silvestre, tanto dentro como fuera de la zona marítimo terrestre y como consecuencia de ello, dejó de percibir recaudación de impuestos por concepto del impuesto de bienes inmuebles, cánones de permisos de uso y construcciones en la zona marítimo terrestre, daños y perjuicios que oscilan en la suma de cuatro millones de dólares y que deben ser fijados en ejecución de sentencia. " Dentro de la audiencia preliminar prevista en el canon 90 del Código Procesal Contencioso Administrativo, la entidad local accionante ajustó la pretensión de la demanda en los siguientes términos: "Que se declare la nulidad parcial del decreto 16614-MAG, por cuanto el área afectada reserva indígena Bribrí de Cocles (Kekoldi), confirmada en el artículo primero de la Ley Indígena #6172, corresponden a terrenos urbanos que no tienen las condiciones técnicas requeridas para un área silvestre protegida, bajo ninguna de sus categorías establecidas en la ley." (Folios 110-111 del judicial) Frente a estos pedimentos el Estado opuso las defensas de caducidad, cosa juzgada y falta de derecho.
Contra el ajuste de pretensiones además, la defensa de cosa juzgada y falta de derecho(Folios 120-125 del judicial) No consta referencia alguna del SINAC sobre ese tema. En la audiencia del 05 de abril del 2013, la Municipalidad accionante planteó de manera subsidiaria reclamo en el siguiente sentido: "Que en esa zona afectada no se ubican los recursos naturales que distinguen y caracterizan el Refugio de Vida Silvestre Gandoca Manzanillo, y cuya protección fue emitida por el decreto que creo el Refugio según lo establecido en sus propios considerandos y que esa zona es fundamentalmente habitacional urbana por lo que no existe motivo para su protección como Refugio de Vida Silvestre." Tal marco petitorio constituye por ende el objeto de este proceso, por lo que de seguido se procede al análisis de las diversas posiciones sostenidas por las partes en esta contienda judicial.
IV.Sobre la defensa previa de caducidad de la acción anulatoria. El Estado alega caducidad de la acción, señalando que el Decreto objeto de cuestionamiento, a saber, Decreto Ejecutivo No. Placa27937, fue emitido el 01 de julio de 1985 y publicado en La Gaceta No. 206 del 29 de octubre de 1985, por lo que de conformidad con el transitorio III del CPCA, el régimen de impugnación aplicable es el de la legislación vigente al momento de esa firmeza. En ese momento, señala, el numeral 175 de la LGAP fijaba un plazo de 4 años para reclamar la nulidad absoluta, y en el caso de la nulidad relativa, un plazo de dos meses conforme al numeral 179 de la citada LGAP, que remitía a la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa. Expresa, conforme al régimen vigente a ese momento, el accionante tenía los plazos aludidos para plantear el proceso. Cita el precedente 527-F-S1-2011 de la Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia, así como el fallo 379-2011 de este Tribunal Contencioso Administrativo.
Sobre el particular cabe señalar lo que de seguido se expone. Lleva razón el representante del Estado en cuanto a que dada la fecha de emisión del decreto objeto de cuestionamiento, sea, en data 01 de julio de 1985 y su publicación el 29 de octubre de 1985, las reglas de impugnación aplicables y por ende, a considerar en este caso son las que fijaba el ordenamiento jurídico vigente al momento de adquirir firmeza ese acto. Así en efecto lo fija el transitorio III del CPCA. Empero, acorde al transitorio IV de ese mismo régimen legal, las reglas procesales a aplicar (incluso para el cuestionamiento de los actos cuyo régimen de impugnación se amparan al citado transitorio III), serán las vigentes al momento de formular la acción, claro está, con la excepción de la caducidad de la acción ante pretensiones anulatorias recaída sobre actos amparados al mencionado transitorio III, que se rige por el régimen vigente al momento de la firmeza del acto.
Más simple, si el proceso se formula cuando el CPCA estaba vigente, las reglas procesales serán las que fija esa codificación, pero si el acto cuestionado adquirió firmeza antes de la entrada en vigencia de esa Ley No. 8503, el plazo máximo para incoar el proceso será el regulado por el régimen previo a ese Código. Es precisamente lo expuesto lo que ocurre en la especie, pues la demanda se formula en abril del 2012 (ya vigente el CPCA), pero se reprocha un acto de alcance general publicado el 29 de octubre de 1985, por lo que, el análisis del elemento temporal de la acción ha de ser abordado desde la óptica de las regulaciones vigentes para ese momento en la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa y la LGAP. Ahora bien, en el contexto de la Ley No. 3667 (LRJCA), en lo tocante a los supuestos de impugnación de normas o actos de alcance general, la citada normativa procesal establece dos formas de impugnación, saber, la directa y la indirecta o refleja.
La impugnación directa consiste en la posibilidad de cuestionar la validez total o parcial de una disposición de alcance general, bajo un esquema de legitimación activa dentro del cual, no es necesario que esa disposición le haya sido aplicada mediante actos particulares a quien peticiona el análisis, sino que se trata de un supuesto de hecho en los que la norma debe ser cumplida de manera directa, sin necesidad de un previo acto de requerimiento o sujeción individual. Prescinde por ende del cuestionamiento de actos concretos derivados de la utilización de la norma, y se concentra en la ponderación de validez de esta última. Así lo expresa el numeral 10.2 en relación a los cánones 18.2 y 20.1, normas de la LRJCA. Es claro que en estos casos, ha de mostrarse algún grado de vinculación con el marco regulatorio derivado de la obligación de cumplimiento directo de la disposición de alcance general, de suerte que pueda inferirse la existencia de, al menos, un interés legítimo para formular la acción.
Por su parte, la impugnación indirecta , se encuentra regulada en el precepto 20 incisos 3 y 4, preceptos que indican la posibilidad de impugnar los actos de aplicación individual de las disposiciones generales, aún y cuando estas no se hubieran impugnado en su momento oportuno, pudiendo en ese supuesto requerir la nulidad del acto concreto, así como de las normas específicas que le dan fundamento. Se trata de la impugnación indirecta o refleja de los reglamentos por recurribilidad del acto de aplicación individual. En esta modalidad, la impugnación del acto de aplicación particular exige el cuestionamiento de las normas del reglamento (o acto de alcance general) utilizados en su caso, ya que en la supresión por invalidez de esos actos, solo sería posible si se anulan las normas con fundamento en las cuales se ha dictado. En cuanto al plazo para peticionar la invalidez de tal tipo de disposiciones de alcance general, el ordinal 37 de la LRJCA fijaba un plazo de dos meses, frente a esta tipología de actuaciones, computado desde el día siguiente al de la publicación oficial.
Empero, cuando lo alegado fuere nulidad absoluta del acto, la norma aplicable es el numeral 175 de la LGAP, que para esa fecha fijaba un plazo de 4 años para impugnar administrativa o jurisdiccionalmente contra aquel. Conforme lo dispone el ordinal 62.a de la Ley 3667 en relación al 171 de la Ley No. 6227/78, la nulidad declarada dentro del proceso incoado dentro de este margen de temporalidad, tendrá efecto retroactivo a la emisión del acto, siempre que se tratare de una nulidad de grado absoluto. Por el contrario, si se trata de una patología relativa, la supresión tiene solo efecto hacia futuro, como consecuencia de la presunción de validez y legitimidad del acto relativamente nulo, al socaire de los preceptos 168, 176 y 178 LGAP. Sin embargo, al tenor del canon 21 inciso 2 de la LRJCA, la acción anulatoria es admisible contra los actos que pese a no haber sido recurridos en tiempo y forma (supuesto previsto en el art. 21.1 a LRJCA), fueren nulos de pleno derecho y estén surtiendo efectos, pero ello únicamente para fines de su anulación e inaplicabilidad futura.
Empero, por un lado, esa acción solo es viable en actos que presenten nulidad de grado absoluto, lo que excluye la invalidez de grado relativo, por otro, aun de disponerse la nulidad absoluta, por vía de excepción, la supresión dispuesta en fallo judicial tendrá un efecto prospectivo, para la inaplicabilidad futura de la conducta pública. En el marco de la impugnación directa de reglamentos, lo anterior implica que una norma de esta índole puede ser cuestionada aún después de l os cuatro años que fijaba el artículo 175 LGAP, siempre que fuese nula de pleno derecho y sus efectos pervivan, pero en estos casos, la eventual supresión lo sería para la inaplicabilidad a futuro del acto. De ese modo, de previo a pronunciarse sobre la caducidad formulada, es menester analizar si la disposición cuestionada presenta algún vicio que encaje dentro de las causas de nulidad absoluta. Ergo, el tema será abordado infra.
V.Sobre la legitimación de la Municipalidad accionante. El Estado reprocha falta de legitimación del ayuntamiento accionante, pues, señala, las alegaciones de nulidad es porque el decreto de creación del Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo (16614-MAG)incluyó terrenos pertenecientes a la Reserva Indígena Bribrí de Keköldi . Aduce, la Ley Indígena número 6172 del 29 de noviembre de 1977 establece en su numeral 2 que las asociaciones de desarrollo de las reservas indígenas son las propietarias de los terrenos incluidos en esas reservas. Luego del análisis de las alegaciones presentadas por el Estado y por el SINAC como sustento de la alegación de falta de legitimación activa, estima este Tribunal que el marco petitorio planteado por la Corporación Local permite establecer una vinculación objetiva con esos reclamos que le permiten formular la presente acción al amparo del ordinal 10 inciso primero, sub-inciso e del CPCA.
En efecto, con independencia de los motivos de nulidad en que la Municipalidad sustenta su demanda, lo cierto del caso es que dentro de sus reclamos se incluye la declaratoria de que es la única administradora de la "zona costera" afectada, estadio a partir del cual, además peticiona reparaciones patrimoniales por la imposibilidad cobrar cánones de uso o diversas categorías tributarias, que dentro del marco de sus alegaciones, se habrían producido de no haberse incluido dentro del citado decreto ejecutivo esa zona en particular. Ante ello, y al margen de la pertinencia o no de esos reclamos, estima este cuerpo colegiado, acude a la entidad local legitimación activa en este proceso.
VI.Sobre los límites del Refugio Gandoca Manzanillo. La Municipalidad reclama la invalidez absoluta del decreto ejecutivo No. 16614-MAG, alegando la indebida inclusión dentro del Refugio de Vida Silvestre Gandoca Manzanillo, creado por el citado decreto, de una parte de la Reserva INndígena de Bribrí de Keköldi, que la Corporación Local considera como zona costera, en contravención del artículo 1 de la Ley No. 6172. El Estado indica que mediante el decreto 29956 del 22 de marzo de 2001, se fijaron los límites actuales de esa Reserva, y no incluyen zona costera alguna. Valorados los autos, en efecto, tal y como lo menciona el Estado, los límites actuales de la Reserva en cuestión fueron modificados por el artículo 1 del Decreto Ejecutivo No. 29956 del 22 de marzo del 2001, publicado en La Gaceta No. 221 del 16 de noviembre del 2001. En esa disposición se señala en la parte considerativa, los límites de esa Reserva, en inicio, fueron delimitados por el Decreto Ejecutivo 7267-G del 9 de agosto de 1977, publicado en el Alcance 14 a La Gaceta 157 del 20 de agosto de 1977, luego variados por el artículo 2 del Decreto Ejecutivo 25296-G, publicado en La Gaceta 134 de 15 de julio 1996.
Según lo indica el Decreto No. 29956, las variaciones realizadas por el decreto 25296-G, omitieron incluir áreas de protección y conservación de gran riqueza natural, ubicada en el sector noroeste de la reserva, entre las nacientes de los Ríos Carbón "Uno" y Carbón "Dos", territorio que tradicionalmente había sido ocupado por indígenas. A su vez, se señaló que esa área guarda una riqueza hídrica de gran beneficio, inclusive para las comunidades de Bribrí, Home Creek, Patiño, Carbón Dos y Punta Caliente, que obliga a su protección ya que es el área que sostiene la fuente principal de ese mineral para dichas poblaciones. Por tal motivo, el numeral 1 del citado Decreto 29956 dispuso nuevos límites para la Reserva aludida, y derogó los límites fijados por el Decreto 25296, en su artículo 2. Ahora bien, del montaje cartográfico que rola a folios 39 y 40 del expediente principal, emitido por el Programa de Regularización de Catastro y Registro mediante el oficio UE-936-2012 del 07 de junio del 2012, que corresponde a la Reserva Indígena Bribrí de Keköldi, según los límites actuales del decreto 29956 y al Refugio de Vida Silvestre Gandoca Manzanillo, conforme al área fijada por el Decreto 16614, se observa que en la actualidad, no existe la yuxtaposición o traslape que acusa la accionante.
Incluso, en la actualidad, la reserva en cuestión no presenta zona costera alguna. No acredita la Municipalidad que tal traslape se presente en la actualidad, ni logra rebatir la prueba cartográfica aportada por el Estado. Por ende, ante la variación de límites establecidos para esa reserva, no se presenta el vicio de nulidad acusado. Por otro lado, de la ponderación del mismo montaje cartográfico se desprende que el refugio de marras cuenta con territorio que se localiza dentro de la zona marítimo terrestre que se ubica dentro de las coordenadas N 400 240, E 601 950 y N 399 325, E 604 150, lo que corresponde al para fijada por el decreto 16614-MAG. Empero, esa zona marítimo terrestre, que la accionante denomina zona costera, se insiste, no forma parte ni presenta ningún traslape con los límites de la Reserva Indígena Bribrí de Keköldi, supuesto vicio que constituye la ratio del reclamo objeto de análisis.
Ahora bien, como se ha expuesto, ese Refugio de Vida Silvestre fue creado por el Decreto No. 16614. En su parte considerativa, reconoce expresamente la inclusión de zona costera ubicada en el espacio litoral Atlántico de Talamanca, dado que posee recursos tales como manglares, pantanos, bosques y arrecifes. De igual modo, en los considerando 3, 4 y 5 se indicó como causa justificante del acto: "3°—Que la zona mantiene poblaciones de especies en vías de extinción como: El manatí (Trichechus manatus), el cocodrilo y el caimán ( Crocodilus acutus y Caimán crocodilus), la danta (Tapirus bardil) y diversas especies de monos y felinos. 4°—Que en la franja litoral y en la zona de arrecifes existe el único banco natural de ostión de mangle (Crassastraea rhizophorae), uno de los pocos criaderos de sábalo (Megalops atlanticus) y poblaciones residentes y únicas de langosta (Panilururs argus) 5°—Que la zona posee playas de gran potencial turístico bajo un manejo regulado." Desde ese plano, en el artículo 1 declaró como Refugio de Vida Silvestre Protegida Gandoca Manzanillo el área comprendida dentro de los siguientes linderos: según el mapa básico Sixaola 3644 I, escala 1:50000 del Instituto Geográfico Nacional.
Partiendo de un punto situado 100 metros al noreste de la desembocadura del río Cocles sobre la línea de marea. Continúa de ese punto y siempre paralelo 100 metros al río Cocles con rumbo suroeste hasta alcanzar la carretera actual entre Puerto Viejo y Manzanillo. Sigue por esa carretera con rumbo este hasta 100 metros antes del puente sobre la quebrada Ernesto en donde toma una línea paralela de 100 metros a dicha quebrada aguas arriba, hasta su nacimiento. En su nacimiento toma la curva del nivel de los 40 metros y se va por dicha curva hasta alcanzar la intersección entre las coordenadas 609.000 E NIE124 De ese punto sigue una línea de 300 metros, con este franco para buscar posteriormente otra línea que se ubique 100 metros antes del nacimiento de la quebrada Milla. De ese punto sigue aguas abajo una línea paralela de 100 metros a dicha quebrada hasta llegar a un punto situado en la costa a 200 metros antes de la línea de marea.
Luego continúa con rumbo sureste paralelo 200 metros a la costa hasta un punto situado a 300 metros antes de la primera boca de la laguna Gandoca (hoy cerrada) y toma esa línea paralela 300 metros al río Gandoca aguas arriba, hasta un punto situado entre la coordenada 617.000 E y la coordenada 391.400 N. De ese punto toma rumbo sur franco hasta el río Sixaola, en donde luego toma aguas abajo por la margen izquierda hasta su desembocadura. De ese punto de la desembocadura, se toma una línea perpendicular a la playa de 2.500 metros y continúa bordeando la costa con rumbo noreste y en forma paralela a ésta a una distancia de 2.500 metros hasta una línea imaginaria perpendicular 2.500 metros al punto inicial de la presente descripción situado 100 metros al noreste de la desembocadura del río Cocles. Estos límites fueron ampliados mediante el artículo 2° del decreto ejecutivo N° 34043 del 11 de setiembre del 2007.
Para un área aproximada de 9 449 Ha, de las cuales, 4436 Ha corresponden a zona marina. De igual modo se indicó que la administración del Refugio estará a cargo del Departamento de Vida Silvestre de la Dirección General Forestal.
VII.Este Tribunal no observa lesión alguna al ordenamiento jurídico por la inclusión de zona costera dentro de los límites de ese refugio. Si bien se mira la zona costera constituye un espacio físico sujeto a las regulaciones de la Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre, No. 6043, artículo primero. Con todo, esa misma legislación en el ordinal 73 establece que no se aplica a las zonas marítimo terrestres incluidas en parques nacionales y reservas equivalentes, espacios regulados por la legislación respectiva. Sobre la posibilidad de considerar los refugios de vida silvestre dentro del ámbito de aplicación de este mandato, como bien cita el mandatario público, mediante el fallo No. 1886-95 del 07 de abril de 1995, la Sala Constitucional, en el caso particular del Refugio de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo señaló: "En lo que respecta al fondo del asunto debe reiterarse que el Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo fue creado en virtud del decreto ejecutivo número 16614-MAG de 1 de julio de 1985.
Si bien es cierto el territorio del Refugio contiene áreas que conceptualmente estarían comprendidas dentro del ámbito de aplicación de la Ley de la Zona Marítimo Terrestre número 6043 de 2 de marzo de 1977, es lo cierto que de conformidad con el artículo 73 de esa Ley, su aplicación resulta excluida de esos terrenos. (...) Aunque el texto transcrito no incluye expresamente la denominación "refugios de vida silvestre", deben entenderse éstos incluidos dentro de la frase "reservas equivalentes", ya que necesariamente, en atención a los fines de protección ambiental que los informan, su manejo debe considerar aspectos técnicos en la materia, que son más propios de los organismos especializados respectivos que de las corporaciones municipales: de allí que su administración se regule por normativa específica. En consecuencia, no resulta de aplicación al Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo lo dispuesto por el artículo 3 de dicha Ley en el sentido de que el usufructo y la administración de la zona corresponde a la municipalidad de la jurisdicción respectiva, sea en este caso la municipalidad de Talamanca." Este Tribunal comparte el criterio aludido pues en efecto, la tutela especializada del ambiente legitima que la administración de esas zonas, cuando concurran los presupuestos para disponer ese sistema especializado de protección de vida silvestre, sea conferida a instancias especializadas en menesteres ambientales.
En esta línea de exposición, el numeral 82 de la Ley de Conservación de Vida Silvestre, No. 7317 del 30 de octubre de 1992 establece en lo relevante: "Son refugios nacionales de fauna y vida silvestre, los que el Poder Ejecutivo declare o haya declarado como tales, para la protección e investigación de la flora y la fauna silvestres, en especial de las que se encuentren en vías de extinción. (...)" Para ello esa norma califica los refugios nacionales de vida silvestre en refugios de propiedad estatal, de propiedad mixta y de propiedad privada. De igual manera, el mandato 84 ejusdem faculta establecer refugios de vida silvestre dentro de las reservas forestales y terrenos de otros entes públicos. De su lado, el canon 32 de la Ley Orgánica del Ambiente, No. 7554 señala que el MINAET podrá establecer áreas silvestres protegidas, en cualquiera de sus categorías de manejo, dentro de las que enlista: a) Reservas forestales, B) Zonas protectoras, C) Parques nacionales, D) Reservas Biológicas, E) Refugios nacionales de vida silvestre, F) Humedales, G) Monumentos naturales.
A su vez impone que esas áreas (las actuales o futuras), serán administradas por el Ministerio del Ambiente y Energía, salvo los denominados monumentos naturales, regulados por el ordinal 33 de esa ley. Ergo, la determinación de constituir un Refugio Nacional de Vida Silvestre en un espacio territorial que incluye zona costera, no atenta contra legalidad, pues se trata de una eventualidad expresamente permitida por el ordenamiento jurídico expreso. Con todo, se ha de insistir, la zona correspondiente a la Reserva Indígena Bribrí de Keköldi no posee en la actualidad espacio costero, dados los límites impuestos por el decreto 25296 del 24 de junio de 1996 y el decreto 29956 del 22 de marzo del 2001. De ahí que no sea atendible el reproche de la Municipalidad accionante en cuanto censura que como derivación de la emisión del Decreto No. 16614-MAG, ha perdido la administración de la zona costera y otros espacios.
Como se ha expuesto, la creación del citado refugio supone un régimen particular con regulaciones especiales, que en orden a lo expuesto, genera asignaciones competenciales a cargo del MINAET y sus órganos internos. Por ende, no se presenta la vulneración alegada. En todo caso, llama la atención a este Tribunal que la misma Municipalidad en el hecho tercero de su demanda, relate que el traslape que acusa estuvo vigente desde el 20 de diciembre de 1977 al 15 de julio de 1996. Ello pone en evidencia que la causa de nulidad en que sustenta su reclamo es inexistente desde esa segunda data. Incluso, dentro del oficio SINAC-ACLAC-PNE-09/2012 del 09 de febrero del 2012, emitido por el SINAC, Área de Conservación La Amistad Caribe, que aporta como prueba documental (folio 5 del principal), se señala que el traslape o área común cesó al ser modificados los límites de la reserva indígena mediante el Decreto Ejecutivo No. Placa27938, lo que se insiste, se observa además en el montaje cartográfico visible a folios 6 y 40 del legajo principal.
Tal circunstancia hace cuestionar la utilidad actual del alegato, siendo que la causa de invalidez que reprocha, ha sido superada mediante instrumentos de cuya existencia la mismas Municipalidad informa. De ese modo, en todo caso, aún dentro de las alegaciones de la demanda, la fuente de la supuesta patología estaría superada, por lo que esa deficiencia alegada (caso que en realidad lo fuese), no se encuentra surtiendo efectos a la fecha, supuesto en el cual, dada la fecha de emisión del decreto 16614-MAG cuestionado (1985), no podría ya ser cuestionado en esta sede, siendo que la posibilidad de impugnación de este tipo de disposiciones fuera de los 4 años que establecía el numeral 175 LGAP (régimen vigente a esa fecha), solo es factible frente a actos de efecto continuado. En este caso, si bien el citado decreto sigue surtiendo efectos, no lo hace en cuanto a las particularidades que expone la Corporación Local, al haberse superado el vicio que recrimina, lo que llevaría, aún en esa hipótesis, a acoger la defensa de caducidad de la acción.
VIII.Sobre la defensa de caducidad. Continuación. Como se ha señalado ut supra, en el considerando número III, la impugnación del decreto 16614-MAG en este proceso, se regula por los plazos de caducidad de la acción que fijaban los ordinales 175 LGAP (previo a la reforma realizada por el CPCA) y 10.2 en relación a los cánones 18.2 y 20.1, normas de la LRJCA , es decir, un plazo de cuatro años computado desde la publicación o entrada en vigencia de la disposición de alcance general, caso de nulidad absoluta. Para el supuesto de la nulidad relativa, el numeral 37 de la LRJCA, fijaba un plazo de dos meses desde el mismo punto de inicio. Según se ha señalado, por excepción, el ordinal 21.2 de la LRJCA, permite la impugnación de actos (individuales o generales) que aunque no hayan sido cuestionados en tiempo y forma sean absolutamente nulos (nulos de pleno derecho dice el precepto) y sigan surtiendo efectos, pero ello para su inaplicabilidad futura.
Por ende, según fue anticipado, era menester analizar si en los actos cuestionados se presentaba alguna deficiencia propia de la nulidad de grado absoluto, pues en ese caso, se estaría en el último de los supuestos señalados. Ahora bien, luego del análisis de fondo realizado en el presente fallo, se ha determinado que esa eventualidad no se presenta en este proceso, pues las conductas reprochadas no presentan las causales de invalidez que expresa y argumenta la Corporación Local accionante. Se ha logrado establecer que el decreto 16614-MAG se ajusta sustancialmente con el ordenamiento jurídico en lo que ha sido objeto de debate. En consecuencia, al no configurarse los presupuestos que fija el canon 21.2 de la LRJCA, la presente acción fue interpuesta fuera de los límites temporales que le imponía el ordinal 175 LGAP. Ello lleva, a tono con lo dispuesto por el ordinal 66.1 inciso k), en relación al 67 y 92.6, todos del CPCA, a la procedencia de la defensa de caducidad que ha formulado la representación estatal y que fuese respaldada por la representación del SINAC, lo que implica, disponer la inadmisibilidad de la presente demanda.
IX.Pretensión subsidiaria. Sobre la inclusión de zonas urbanas dentro de la zona de Refugio Gandoca Manzanillo. Dentro de la audiencia preliminar celebrada el 18 de diciembre del 2012, el ayuntamiento adicionó una pretensión en los siguientes términos: "Que se declare la nulidad parcial del decreto 16614-MAG, por cuanto el área afectada reserva indígena Bribrí de Cocles (Kekoldi), confirmada en el artículo primero de la Ley Indígena #6172, corresponden a terrenos urbanos que no tienen las condiciones técnicas requeridas para un área silvestre protegida, bajo ninguna de sus categorías establecidas en la ley." Sin embargo, en la continuación de esa audiencia celebrada el 05 de abril del 2013, la Municipalidad indicó y aclaró que esa pretensión nueva debe tenerse como un pedimento subsidiario en el siguiente sentido: "Que en esa zona afectada no se ubican los recursos naturales que distinguen y caracterizan el Refugio de Vida Silvestre Gandoca Manzanillo, y cuya protección fue emitida por el decreto que creo el Refugio según lo establecido en sus propios considerandos y que esa zona es fundamentalmente habitacional urbana por lo que no existe motivo para su protección como Refugio de Vida Silvestre." -ver en este sentido detalle de las 08 horas 44 minutos 59 segundos de la grabación de la audiencia del 05 de abril del 2013- En esencia, ambos pedimentos estriban en la supuesta invalidez del decreto 16614-MAG por la inclusión de sectores urbanos que a decir del ente local, no reúnen las condiciones técnicas para encajar dentro la categoría de área silvestre protegida.
Sobre esta pretensión en particular, el Estado alega caducidad y cosa juzgada, señalando, mediante la sentencia 2009-001056 del 28 de enero del 2009, la Sala Constitucional declaró con lugar acción de inconstitucionalidad formulada contra los numerales 3, 4, 5 y 7 del decreto 34043-MINAE, que excluían del refugio Gandoca-Manzanillo las zonas urbanas de Puerto Viejo, Gandoca y Manzanillo. Sobre el particular cabe señalar lo que de seguido se expone. La caducidad formulada debe rechazarse pues la base del reclamo objeto de análisis no es la emisión misma del decreto, sino las condiciones actuales que a juicio del ente local, llevan a la supresión sobrevenida de las causas justificantes de incluir determinados espacios dentro de la zona del Refugio de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo. Ahora bien, en cuanto al fondo de lo pedido, cabe destacar, la exclusión de las zonas urbanas del Refugio de Vida Silvestre Gandoca Manzanillo estaba establecida en el ordinal 6 del decreto No. 16614-MAG, cuya versión original indicaba: "Artículo 6°— Las áreas que de acuerdo con los estudios realizados por el Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, estén comprendidos dentro de las zonas urbanas de Gandoca, Manzanillo y Puerto Viejo, no estarán sometidas a las regulaciones del presente Decreto." Sin embargo, esta norma fue derogada por el mandato 16 del decreto 23069 del 21 de marzo de 1994.
Empero, posteriormente, en el decreto ejecutivo No. 32753 del 16 de mayo de 2005, que“Ratifica vigencia de los artículos 1, 2, 3, 4, 7 y 8 del decreto ejecutivo que creó el Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca- Manzanillo”, en la parte considerativa, ordinal 9, se indicó: “…9°—Que el Decreto Ejecutivo N° 29019-MINAE, de 19 de setiembre del 2000, publicado en La Gaceta N° 208, de 31 de octubre del 2000, correspondiente al Reglamento para el Manejo Participativo de los Recursos Naturales en el Refugio de Vida Silvestre Gandoca- Manzanillo, Sector Gandoca, derogó en su totalidad el Decreto Ejecutivo N° 23069-MlRENEM, con lo cual entró en vigencia nuevamente el artículo 6º del Decreto Ejecutivo N° 16614-MAG” Por tal consideración, en el artículo 2, dispuso derogar el artículo 6 del Decreto Ejecutivo No. 16614-MAG. Luego, mediante el Decreto Ejecutivo No. 34043-MINAE del 11 de septiembre del 2007, publicado en La Gaceta No. 202 del 22 de octubre del 2007, en su artículo primero, se ratificó el decreto original de creación del Refugio aludido, sea, el decreto 16614-MAG, con la excepción del artículo 5.
De igual manera, en el artículo 3, modificó el numeral 6 de la versión original del decreto 16614-MAG, en los siguientes términos: "Artículo 3º—Modifíquese el artículo 6º del Decreto Nº 16614-MAG para que se lea de la siguiente manera: “Artículo 6: Las áreas urbanas que de acuerdo con los estudios realizados por el Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo estén comprendidos dentro de las comunidades de Gandoca, Manzanillo y Puerto Viejo no estarán sometidas a las regulaciones del presente Decreto. Los casos que actualmente se encuentren con procesos judiciales o administrativos denunciados por el SINAC no se verán favorecidos por esta disposición”. Conforme a lo anterior, a partir de esas reformas, se excluía dentro del área del refugio, las zonas urbanas en cuestión. Ahora, esas reformas fueron objeto de cuestionamiento ante la Sala Constitucional, dentro del expediente de acción de inconstitucionalidad 07-014812-0007-CO, en el que, mediante el voto No. 1056 de 28 de enero de 2009, dispuso: "Se declara CON lugar la acción.
Se anulan los artículos 3°, 4°, 5° y 7° del Decreto n°34043-MINAE publicado en La Gaceta número 202 del 22 de octubre de 2007 y por conexidad el artículo 1° pero únicamente en tanto no excluye además el artículo 6 d el decreto original de creación de Refugio de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo Nº 16614-MAG del 1º de julio de 1985 . Esta sentencia tiene efectos declarativos y retroactivos a la fecha de vigencia de la normativa anulada. (...)". Para los efectos de este proceso, es de mérito referir al análisis de fondo sobre el cual el Tribunal Constitucional sustentó su fallo. En concreto, sobre el análisis de la validez del artículo 3 del decreto 34043-MINAE, que había excluido de la zona del refugio Gandoca Manzanillo las zonas urbanas que definiera el INVU, expresó: "Sin embargo, mediante el artículo 3° del Decreto impugnado, que vuelve a traer a la vida jurídica el derogado artículo 6º, las áreas urbanas de dichas comunidades quedaban nuevamente excluidas de los límites del Refugio, lo que implicó su reducción.
Esta situación, no sólo violenta el principio de reserva legal sino el derecho a gozar de un ambiente sano y ecológicamente equilibrado. Se viola el principio de reserva legal pues, según lo expresado, la reducción del patrimonio forestal del Estado sólo puede operar vía legal y no reglamentaria. (...) De esta forma, al proceder el decreto impugnado a reducir los límites del Refugio Nacional de Vida Silvestre de Gandoca-Manzanillo viola el principio de reserva legal pues la reducción de tales límites sólo puede operar mediante una ley debidamente justificada al efecto. Además, se viola el derecho al ambiente pues la reducción de un refugio de vida silvestre claramente no sólo disminuye las posibilidades de gozar de este derecho en la zona de Gandoca-Manzanillo sino que desprotege los recursos naturales de la zona al dejar a las áreas urbanas de las comunidades de Gandoca, Manzanillo y Puerto Viejo a la libre explotación sin restricciones algunas.
Evidentemente no es la misma protección que recibe la propiedad cuando se trata de propiedad forestal. Sobre este tipo de propiedad recuérdese que es un tipo diferente de propiedad con características y particularidades propias y un régimen especial, pues se concibe fundamentalmente para conservar, no para producir ni ser parte del comercio de los hombres. Todas las tierras consideradas como reservas nacionales quedan afectadas en forma inmediata a los fines de la normativa forestal, la cual establece un régimen especial aplicable a todos los recursos forestales. De esta forma, al proceder el decreto impugnado a excluir de la propiedad forestal las áreas urbanas de las comunidades de Gandoca, Manzanillo y Puerto Viejo, viola el derecho al ambiente pues tales áreas quedarían fuera de los límites propios de la propiedad forestal que tienden a la conservación y no a la explotación de la propiedad y sus recursos naturales.
Todo lo anterior nos lleva a concluir que el mencionado artículo 3° del Decreto impugnado -que vuelve a traer a la vida jurídica el derogado artículo 6º disminuyendo los límites del refugio en cuestión- resulta inconstitucional." De ese modo, y dadas las implicaciones del ordinal 13 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, No. 7135, no podría este Tribunal a analizar la validez del citado decreto No. 16614-MAG en cuanto a la exclusión de zonas urbanas, o bien, en la mutación de condiciones originarias que llevaron a definir los límites del terreno que ocupa el Refugio de Vida Silvestre Gandoca-Manzanilo, pues al amparo de lo que ha dispuesto la Sala Constitucional sobre ese tema en concreto, la reducción de ese espacio territorial de un refugio como el de marras, se encuentra afecto a un principio de reserva de ley. Atendiendo a ese criterio (vinculante erga omnes y aplicable a este caso), no podría este Tribunal aceptar, mediante el análisis que propone la parte promovente, una reducción de esos espacios bajo el argumento que en la actualidad, parte de los terrenos donde se ubica el refugio es zona urbana, o bien, que han variado las condiciones y ya no poseen las características técnicas requeridas para ser área silvestre protegida.
Tal abordaje llevaría, en último estadio, a negar las implicaciones de lo resuelto por la Sala Constitucional en el fallo precitado y permitir la exclusión de sectores del citado refugio, cuando ya ese Tribunal Constitucional fijó que tales zonas, aún su naturaleza urbana, forman parte de esa reserva. Lo anteriormente expuesto resulta aplicable también a la pretensión subsidiaria, en la que se peticiona que en la zona afectada no se ubican recursos naturales que distinguen al Refugio de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo, por ser una zona fundamentalmente urbana. Las alegaciones del ente accionante trata aspectos que pretenden reprochar la extensión y al área del citado refugio, buscando excluir de ese territorio espacios que a la fecha, según se alega, son de uso habitacional urbano. Con independencia de la veracidad o no de ese criterio, se insiste, trata de un tema que ya ha sido abordado en sede constitucional, instancia en la que se han delimitado y precisado los canales a utilizar para poder disminuir esas zonas.
Si convergen o no en la actualidad las condiciones que justificaron incluir esas zonas dentro del refugio creado por el decreto 16614-MAG, es un tema que ha de ser ponderado en otras instancias, atendiendo a la máxima de reserva de ley que respecto de la temática de reducción de zonas protegidas, ha fijado la Sala Constitucional. Si bien se mira, la pretensión bajo examen busca el mismo efecto que el pedimento adicional formulado en la audiencia preliminar del del 18 de diciembre del 2012. En consecuencia, no se produce en cuanto a lo alegado, nulidad alguna que merezca declararse, lo que supone el rechazo del cargo.
X.Sobre los daños y perjuicios reclamados. La Municipalidad demandante incluye dentro de su marco petitorio, en el extremo número 4, pedimento indemnizatorio en los siguientes términos: "Como consecuencia de lo anterior desde el año 1985, la Municipalidad perdió la administración ilegalmente del área que traslapara el Refugio de Vida Silvestre, tanto dentro como fuera de la zona marítimo terrestre y como consecuencia de ello, dejó de percibir recaudación de impuestos por concepto del impuesto de bienes inmuebles, cánones de permisos de uso y construcciones en la zona marítimo terrestre, daños y perjuicios que oscilan en la suma de cuatro millones de dólares y que deben ser fijados en ejecución de sentencia." Frente a este reclamo el representante del SINAC formula defensa previa de prescripción. Si bien se mira, los daños y perjuicios pretendidos guardan relación de accesoriedad con la pretensión anulatoria formulada, siendo que dentro del esquema de argumentación del ente actor, serían la consecuencia de la invalidez del decreto 16614-MAG, como lo indica el representante del ayuntamiento en la audiencia celebrada el 05 de abril del 2013, detalle a partir de las 09 horas 21 minutos del respaldo audio-visual de esa audiencia.
Siendo así, por consecuencia lógica, al haber establecido este cuerpo colegiado la validez del citado decreto ejecutivo en lo que ha sido objeto de reproche, los extremos indemnizatorios deben ser rechazados al no configurarse el presupuesto básico que daría cabida a esos reclamos. Ello hace innecesario referirse a la defensa de prescripción pues en orden a lo expuesto, no existe criterio de imputación al que puedan vincularse esos daños requeridos. Por ende, debe rechazarse la demanda en cuanto a ese particular.
XI.Corolario. Defensas opuestas. Conferido el traslado de ley el Estado opuso la defensa previa de caducidad de la acción, así como las defensas de fondo de falta de legitimación ad causam activa, falta de interés actual y falta de derecho. (Folios 18-38 del judicial) Por su parte el SINAC contestó de manera negativa y opuso las defensas de litis consorcio pasiva necesaria para que se integre a la Comisión Nacional de Asuntos Indígenas, falta de derecho, falta de legitimación activa y pasiva, así como la de prescripción. (Folios 43-57, 79-90 del judicial) Ante la pretensión adicional que fuese planteada en la audiencia del 18 de diciembre del 2012, el Estado planteó la defensa de caducidad, cosa juzgada y falta de derecho. Por resolución No. 1710-2012 de las 10 horas 50 minutos del 12 de octubre del 2012, la Juzgadora de trámite dispuso el rechazo de la defensa de litis consorcio pasiva necesaria planteada por el SINAC, sin que se haya formulado apelación contra esa determinación.
Respecto de la pretensión anulatoria principal, se rechazan las defensas de falta de legitimación activa y pasiva opuestas por los demandados. En cuanto a la legitimación activa, se remite a lo dispuesto en los considerando III y VIII previos. Sobre la legitimación pasiva, la acción se cursa contra las Administraciones que emitieron el acto objeto de debate, así como la que ostenta competencias sobre el área protegida que el decreto 16614-MAG establece. Por ende, la vinculación de esas partes con el objeto del proceso se configura a partir de lo regulado en el numeral 12.1 del CPCA. Empero, debe acogerse la defensa de caducidad planteada por el Estado en cuanto a este extremo petitorio. Se acoge la defensa de falta de derecho en lo que atañe a la pretensión declarativa de la competencia de la Municipalidad de Talamanca sobre la zona objeto de controversia y el pedimento indemnizatorio de daños y perjuicios.
En cuanto a la pretensión subsidiaria, se rechaza la defensa de caducidad. Se acoge la defensa de falta de derecho opuesta por el mandatario estatal. En consecuencia, lo debido es disponer el rechazo de la demanda objeto de análisis.
IX.Costas. De conformidad con el numeral 193 del Código Procesal Contencioso Administrativo, las costas procesales y personales constituyen una carga que se impone a la parte vencida por el hecho de serlo. La dispensa de esta condena solo es viable cuando hubiere, a juicio del Tribunal, motivo suficiente para litigar o bien, cuando la sentencia se dicte en virtud de pruebas cuya existencia desconociera la parte contraria. En la especie, considera este Tribunal, no existe elemento objetivo que permita justificar la inaplicación de la máxima de condena al vencido, razón por la cual, se imponen ambas costas a cargo del ente local accionante vencido. En el caso de las costas del Estado, por petición expresa de parte, se conceden los intereses legales correspondientes, a fijarse en fase de ejecución del presente fallo.
POR TANTO.
Se rechaza la defensa de falta de legitimación activa y pasiva formulada por el Estado y el Sistema Nacional de Áreas de Conservación. Se acoge la defensa de caducidad de la acción en lo que se refiere a la pretensión anulatoria principal. Se acoge la defensa de falta de derecho en lo que atañe a la pretensión declarativa de la competencia de la Municipalidad de Talamanca sobre la zona objeto de controversia y el pedimento indemnizatorio de daños y perjuicios. En cuanto a la pretensión subsidiaria, se rechaza la defensa de caducidad. Respecto de este extremo de la demanda, se acoge la defensa de falta de derecho opuesta por el mandatario estatal. En consecuencia, lo debido es disponer el rechazo de la demanda planteada por la Municipalidad de Talamanca contra el Estado y el Sistema Nacional de Áreas de Conservación. Son ambas costas a cargo del ente local accionante vencido. En el caso de las costas del Estado, por petición expresa de parte, se conceden los intereses legales correspondientes, a fijarse en fase de ejecución del presente fallo.
José Roberto Garita Navarro Cinthya Abarca Gómez Priscilla Quirós Muñoz PROCESO DE LESIVIDAD ACTOR: Municipalidad de Talamanca DEMANDADO: El Estado, Sistema Nacional de Áreas de Conservación (SINAC) IGWTHUP.JRGN 2013
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