Invalidity of Phased EIAs for Petroleum ConcessionsNulidad del EIA fraccionado para concesiones petroleras

CASE FILE: 11-003907-1027-CA MATTER: ORDINARY PROCEEDINGS (PROCESO DE CONOCIMIENTO) PLAINTIFF: Nombre59020 DEFENDANT: THE STATE SUPPORTING INTERVENOR FOR THE DEFENDANT (COADYUVANTE PASIVO): MALLON OIL COMPAÑY S.A.

No. 058-2013-V.

ADMINISTRATIVE LITIGATION COURT, FIFTH SECTION, SECOND JUDICIAL CIRCUIT OF SAN JOSÉ. Goicoechea, at eight ten a.m. on doce de junio de dos mil trece.

Ordinary proceedings instituted by Nombre59020, of legal age, divorced, biologist, resident of San Pablo de Heredia, holder of identity card CED87771, against THE STATE, represented by State Attorney Grettel Rodríguez Fernández, of legal age, single, attorney, resident of San José, holder of identity card CED389. Also appearing as a SUPPORTING INTERVENOR FOR THE DEFENDANT is Mallon Oil Company, Sucursal Costa Rica, represented by its General Attorney-in-Fact with Full Powers (Apoderado Generalísimo), Pedro Oller Taylor, of legal age, married once, attorney, resident of Santa Ana, and holder of identity card CED90334, BACKGROUND:

1. 1On 6 de julio de 2011, the complaint giving rise to these proceedings was filed, based on the facts alleged and the law upon which it was grounded, seeking the following relief in the judgment, which claims were confirmed at the preliminary hearing: “...I. That this administrative-litigation action be granted. II. That Decreto Ejecutivo # 26750-MINAET de 27 de febrero de 1998 be declared null and ineffective. III. Should the State’s representation oppose this action, I request that it be ordered to pay both categories of costs incurred in this action.” (Pages 18 and 503 of the main case file). The claims were read to the parties during the oral trial hearing and ratified at that time by the plaintiff.
2. 2After service of process as required by law, the defendant State filed an answer denying the complaint. It asserted the defenses of expiration (caducidad), res judicata (cosa juzgada), failure to join a necessary defendant (falta de integración de litis consorcio pasiva necesaria), lack of a current interest (falta de interés actual), and lack of legal entitlement (falta de derecho). (Pages 75 to 131 of the main case file).
3. 3By Ruling No. 933-2012, issued at 11:20 a.m. on 29 de mayo de 2012, the Case Management Judge (Juez Tramitador) of this Court rejected the preliminary defense of failure to join a necessary defendant and also admitted Mallon Oil Company, Sucursal Costa Rica, as an intervenor (coadyuvante) (Pages 479 to 482 of the judicial case file). On 5 de junio de 2012, the State’s representation filed an appeal against the ruling that rejected the joinder defense. In Ruling 604-2012, issued at 11:05 a.m. on 5 de octubre de 2012, the Administrative and Tax Civil Court of Appeals affirmed the challenged ruling (Page 501 of the judicial case file).
4. 4At the preliminary hearing held on once de enero de 2013, with respect to the defense of res judicata, the Case Management Judge of this Court ordered as follows in Ruling No. 45-2013, issued at nine forty-two a.m. on that date: “THEREFORE: The preliminary defense of res judicata asserted by the State’s representation is denied.” (Reverse side of page 503 of the judicial case file—see the nine forty-two a.m. entry in the recording of the preliminary hearing. Minutes appearing at page 503 of the main case file).
5. 5The preliminary hearing provided for in Article 90 of the Code of Administrative Litigation Procedure (Código Procesal Contencioso Administrativo), which is recorded in this Court’s digital system, was held beginning at eight thirty-seven a.m. on once de enero de 2013, with all parties in attendance (See the record appearing at pages 503 and 504 of the judicial case file).
6. 6On veinte de mayo de dos mil trece, the oral and public trial in this matter was held (See the record appearing at page 520 of the judicial case file).
7. 7It is hereby recorded that Reporting Judge Giusti Soto was on authorized leave pursuant to Article XXV of the Superior Council of the Judiciary’s resolution, Session No. 54-13 of 14 de mayo del dos mil trece, and was authorized to attend as an instructor on viernes 31 de mayo y 7 de junio, both in 2013. Accordingly, the deadline for rendering judgment shall be deemed automatically extended.
8. 8The statutory requirements have been observed throughout the proceedings, and this Court has identified no defect or omission capable of resulting in nullity that must be remedied. This judgment is rendered after the conclusion of the oral and public trial hearing, within the fifteen-business-day period established for that purpose by Article 111.1 of the Code of Administrative Litigation Procedure and Article 82.1 of the Autonomous Regulations on the Organization and Operation of the Administrative Litigation and Tax Civil Jurisdiction (Reglamento Autónomo de Organización y Servicio de la Jurisdicción Contencioso Administrativa y Civil de Hacienda), following the required deliberation and by unanimous decision.

Drafted by Judge Giusti Soto, with the concurring votes of Judge Sánchez Navarro and Judge Mena García;

CONSIDERATIONS.

I.Unproven facts. The following are relevant for purposes of these proceedings: 1) That conducting a single or comprehensive Environmental Impact Study (Estudio de Impacto Ambiental) from the outset of the stages of a concession for hydrocarbon exploration and exploitation is excessively costly and unnecessary. (That circumstance has not been proven). 2) That the methodology of submitting Environmental Impact Studies in phases for hydrocarbon exploration and exploitation is the methodology most widely used internationally, and that its implementation has had no consequences for the State’s obligation to protect the environment. (That circumstance has not been proven). 3) That it was materially impossible to conduct a complete Environmental Impact Study from the outset for hydrocarbon exploration and exploitation. (That circumstance has not been proven).

II.Subject matter of the proceedings. Having analyzed the allegations and requests of the parties involved in this dispute, the subject matter of these proceedings is determined to be the nullity of Decreto Ejecutivo # 26750-MINAET de 27 de febrero de 1998.

III.Arguments of the parties. The petitioner alleges the nullity and ineffectiveness of Executive Decree Nº 26750-MINAE of 27 de febrero de 1998, on the grounds that President of the Republic José María Figueres Olsen and Minister René Castro Salazar issued Decreto 26750 contra legem and with misuse of powers (desviación de poder), repealing Title X of the Regulations to the Hydrocarbons Law (Placa21119 of 29 de setiembre de 1995), which governed the preparation of environmental impact studies (Estudios de Impacto Ambiental, EIA) for hydrocarbon exploration and exploitation. He states that Article 266 of the repealed regulations established the contractor’s obligation to have an environmental impact study before the award decision was signed, and that the study had to be periodically updated. He argues that the challenged decree divided the environmental impact study into two phases corresponding to the progress of the activities, with the first stage consisting of prospecting (prospección) and the second of intensive exploration.

Approval of phase I of the environmental impact study would be an indispensable and sufficient requirement for the award decision to become final. He states that the first phase does not involve high-impact activity and, therefore, developers submit as an environmental impact study only preliminary descriptions of the exploration activities to be carried out during that stage, without examining in depth the environmental impacts that the petroleum project as a whole will cause, the procedures for mitigating them during implementation, or the restoration measures. In his submission, the petitioner mentions the “two most recent” cases processed under those regulations, namely those of MKJ Xplotation Inc. and Mallon Oil. The former submitted a geophysical marine seismic-reflection study, while Mallon Oil submitted a document entitled: “Project for the collection and analysis of information for phase I of petroleum prospecting in the región huetar norte y huetar atlántico de Costa Rica,” which he considers to be merely a desk-based activity for analyzing existing regional scientific information.

He alleges that neither document includes an environmental assessment of the petroleum activity itself and that, consequently, applying the challenged decree, both companies maintain that the State became obligated to permit performance of the concession agreement (contrato de concesión) in the case of MKJ and to enter into a concession agreement with Mallon Oil. He asserts that officials Figueres and Castro used their lawful authority to carry out a discretionary administrative act, purportedly for a public purpose—the protection of the environment—but with an evident misuse of powers, weakening and declining to apply the State’s environmental controls in the private interest of the petroleum companies, which could demand the signing of concession agreements without the corresponding obligation to first obtain the necessary approval of a comprehensive and complete environmental impact study.

The petitioner states that the challenged regulations expose the country to an extremely serious environmental risk, in violation of the public interest, because petroleum activity has historically been associated with serious accidents that cause irreversible ecological damage. He states that the challenged decree deregulated or relaxed the environmental controls applicable to petroleum activity in Costa Rica. He alleges that the decree is contrary to Articles 2, 31 subsection f), and 41 of the Hydrocarbons Law; Article 50 of the Political Constitution; Article 14 subsection 1 of the Convention on Biological Diversity; the preventive and precautionary environmental principles; and Article 17 of the Organic Law of the Environment, all of which require submission and approval of an environmental impact study before activities causing environmental impact begin. He states that the Constitutional Chamber had already ruled before the promulgation of Decreto 26750, in judgment 6240-93, when considering an optional constitutional consultation (consulta facultativa) concerning the Hydrocarbons Law bill; that position was reiterated by the Chamber in judgment 1221-2002, after the challenged decree, when it held Article 41 of the Hydrocarbons Law partially unconstitutional.

He further states that, in cases involving petroleum exploration and exploitation, the Constitutional Chamber reiterated its position regarding the mandatory nature of the environmental impact study in judgment 205-2010 concerning the Mallon Oil case. He also states that, after the challenged decree, the Biodiversity Law was enacted, Article 94 of which provides that the environmental impact assessment (evaluación del impacto ambiental) must be conducted in its entirety even when the project is scheduled to be carried out in stages; in the petitioner’s view, this leaves no doubt as to the mandatory nature of the environmental impact study and entails its implied repeal due to supervening illegality (derogatoria tácita por ilegalidad sobreviniente). He states that, beginning in the 1990s, the ethic of environmental responsibility gained considerable force, leading to the incorporation of provisions from the Rio Declaration, the country’s ratification of the Convention on Biological Diversity and other important international legal instruments, and the amendment of Article 50 of the Political Constitution to introduce the fundamental right to a healthy and ecologically balanced environment, thereby giving rise to constitutional environmental doctrine and case law and to the domestic enactment of legislation such as the Organic Law of the Environment and the Biodiversity Law.

He further asserts that President of the Republic Pacheco de la Espriela, in the inaugural address of his term of office on 8 de mayo de 2002, established an indefinite moratorium on all petroleum exploration activity. He also states that the company MJK, known as Harken, using the challenged regulations, secured the signing of a concession agreement for hydrocarbon exploration and exploitation in Costa Rica on 12 de agosto de 1999, corresponding to petroleum tender 1-97; for that purpose, Nombre3456 approved only the geophysical marine seismic-reflection study covering a surface area of 507 km used during the first prospecting phase, as a result of which the company was required to provide an environmental bond (garantía ambiental) of only $7.995, an amount that does not correspond to the actual and potential risks of the petroleum exploration and exploitation it intends to undertake. He states that the geophysical study is merely an academic activity describing an exploration procedure, which he considers insufficient to permit the signing and finalization of a concession agreement covering an area of 5633 km2 without an environmental impact study.

He also states that the agreement with the company Herken was suspended because of former President Pacheco’s moratorium and because Nombre3456 ultimately rejected the environmental impact study submitted after the agreement had been signed, prompting the company to accuse the State of breach and claim compensation of $57.000 million, thereby confirming the warning issued by the Constitutional Chamber in 1993. He goes on to state that, by resolution Nº R-105-MINAE published in Official Gazette Nº 73 of 13 de abril de 2000, petroleum concession Nº 2 was awarded to Mallon Oil for the exploration and exploitation of blocks 5, 5, 7,8,9 and 10 of the 27 blocks into which the country was divided; the agreement has not yet been signed because of various administrative and judicial appeals (recursos administrativos y judiciales) filed by civil society and the developer. He states that Mallon Oil has not submitted an environmental impact study and that, in its case, what Nombre3456 reviewed and approved under the challenged decree was a document describing a desk-based activity, regarding which the Director de Hidrocarburos warned Nombre3456 that it did not constitute field methods such as those contemplated in Article 1 of Decreto 26750.

Nevertheless, he states, the company is applying pressure through political and legal channels to compel the government of Costa Rica to sign the concession agreement. Finally, he states that those two cases are the practical result of applying the challenged decree.

IV.For its part, the respondent State states that it will attempt to separate the facts alleged in the complaint from the comments and subjective assessments. With respect to the State, it states that it will demonstrate that the challenged administrative action (actuación administrativa) is supported by Article 16 of the General Law of Public Administration, insofar as it is based on technical and scientific parameters and adheres to the principles of reasonableness and proportionality. It further states that the Constitutional Chamber has established the principle that the plaintiff must support his assertions with evidence. It is true that the Executive Branch, comprising then-President José María Figueres and Minister of Environment and Energy René Castro, promulgated Decreto Ejecutivo 26750-MINAE on 27 de febrero de 1998, and that it repealed Title X of the regulations implementing the Hydrocarbons Law; however, it denies that the decree challenged herein eliminates “contra Leggem” the developers’ obligation to submit an environmental impact study (estudio de impacto ambiental, EIA) before executing the contract, because what was done was to divide the study into two stages so that the information concerning environmental impacts and mitigation measures would correspond to the work actually performed on the land.

As indicated by the Colegio de Geólogos, that arrangement, far from causing environmental harm, ensures that implementation of the extraction project is tailored to environmental needs at each stage of the process. Given the particular characteristics of a hydrocarbon exploration and extraction project, it is not feasible to conduct an environmental impact study in areas where either no activities will be carried out or there is insufficient knowledge to do so. It denies that the decree’s purpose is to relax contractual authorization of concessions by disapplying the State’s mandatory environmental oversight, which it considers to be the plaintiff’s subjective assessments unsupported by suitable evidence. It explains that the purpose of the decree in question, as expressed in its recitals (considerandos), was to comply with legal and constitutional obligations to protect the environment by establishing a procedure for assessing the environmental impact of activities as each one is undertaken.

It does not admit that officials Figueres Olsen and Castro Salazar acted with misuse of authority (desviación de poder), because that is an assessment rather than a fact and, moreover, the accusation is made without any supporting evidence. It denies that the environmental impact study is relegated to the second phase, since the decree clearly requires an environmental impact study for Phase I prospecting; indeed, in judgment 205-2010, the Constitutional Chamber stated that the Phase I study is a genuine environmental impact study and is sufficient to begin the prospecting phase, with additional studies to be required as the work progresses. It argues that the plaintiff has not established that, in every other country where petroleum activities are conducted, all companies are required to submit a comprehensive environmental impact study encompassing, from the outset, an assessment of every potential stage.

It states that there is no international rule requiring an environmental impact study for activities that do not affect the environment, such as the initial prospecting stage of a hydrocarbon exploration and extraction concession. It does not admit the allegation that the Procuraduría General de la República knew of decision 6240-93, or that Messrs. Figueres and Castro knew of it; that is an unproven conjecture. It states that the decree requires concessionaires to submit more than one environmental impact study, which entails more stringent requirements and greater environmental protection than if only one were submitted. It does not admit the alleged supervening unconstitutionality (inconstitucionalidad sobreviniente), as this is a subjective comment that has not been brought before the Constitutional Chamber pursuant to the jurisdiction conferred by Article 10 of the Constitution; it further states that this is the plaintiff’s legally unfounded conjecture.

The challenged provision is consistent with scientific and technical principles, as explained by the Colegio de Geólogos in its report on the matter. It argues that the plaintiff reads Constitutional Chamber decision 205-2010 selectively by failing to mention that, contrary to what he suggests, the Chamber expressly states that requiring an environmental impact study for Phase I is consistent with the precautionary principle (principio precautorio). It states that it is true that, on 12 de agosto de 1999, the Executive Branch entered into a hydrocarbon exploration and extraction contract with MKJ Xploration Inc., but considers this irrelevant to these proceedings because it concerns vested legal situations (situaciones jurídicas consolidadas) regarding which the plaintiff has made no claim, other than one of supervening unconstitutionality, and, in any event, his action would be time-barred (caduca) due to the passage of time.

In that case, an environmental impact study was required, submitted, and approved by Nombre3456, and the requirement was therefore duly satisfied. It denies that there is an international commercial arbitration in which MKJ seeks to bring an international claim against the State of Costa Rica; although notice of intent to arbitrate was submitted several years ago, it was withdrawn by the company itself, and therefore no such arbitration currently exists. It further states that Blocks 5,6,7,8,9,10 were awarded to Mallon Oil for petroleum exploration and extraction and that the contract has not yet been signed, but that these facts bear no relation to the relief sought in these proceedings because the award to that company was not challenged by the plaintiff and, due to the time elapsed since the award date of 13 de abril de 2000, could no longer be challenged. It pleads EXPIRATION OF THE LIMITATIONS PERIOD (CADUCIDAD), stating that decree 26750-MINAE was signed on 27 de febrero de 1998 and published in Official Gazette Nº 53 of 17 de marzo de 1998; it is an act that became final before the enactment of the CPCA and, pursuant to Transitional Provision III of that Code, the regime governing the nullity of administrative acts would be the regime in force on that date, namely, in this case, Article 20 of the LRJCA in conjunction with Article 175 of the LGAP, under which the limitations period is four years.

It states that, under precedents of the same Administrative Court and the First Chamber, an action challenging an act of general application must be filed within the four-year period established in Article 175 of the LGAP; it further states that expiration of the limitations period would apply even under the current legislation. In this regard, it states that the action does not challenge any individual implementing act that remains within a valid challenge period such that the plaintiff’s claim would not be time-barred. As to RES JUDICATA (COSA JUZGADA), the plaintiff alleges a violation of the right to a healthy and ecologically balanced environment and a violation of the precautionary principle, matters regarding which the Constitutional Chamber has already determined that approval of an environmental impact study for Phase I does not violate those rights, as follows from decision 205-2010; it therefore considers that the complaint must be declared inadmissible.

It pleads FAILURE TO JOIN NECESSARY DEFENDANTS (FALTA DE INTEGRACIÓN DE LITISCONSORCIO PASIVO NECESARIA), because its reading of the complaint shows that the plaintiff identifies two officials as responsible for committing misuse of authority, making it necessary to join them in the proceedings. It alleges LACK OF A CURRENT INTEREST (FALTA DE INTERES ACTUAL), insofar as, through Decreto Ejecutivo Nº 36693-MINAET, published in the Official Gazette of 19 de agosto de 2011, the Executive Branch imposed a nationwide three-year moratorium on petroleum extraction, and therefore there is no possibility that the challenged articles will be applied. The State’s representative notes that a current interest is a necessary prerequisite for rendering judgment, as stated by the First Chamber in decision Nº 900-S1-2011; accordingly, resolution of the matter would not serve to protect the right alleged to have been infringed, because there is no possible scenario in which the challenged decree could be applied.

It also pleads FAILURE TO STATE A LEGALLY VALID CLAIM (FALTA DE DERECHO), considering that the plaintiff proceeds from two mistaken premises: first, that decree 26750 does not require an environmental impact study before the award of hydrocarbon exploration and exploration rights; and second, that the environmental-study methodology proposed by the decree does not adequately protect the environment.

V.For its part, the intervening company (empresa coadyuvante) denies that the challenged decree is unlawful because of misuse of authority. It states that the plaintiff’s position arises from a lack of knowledge of the petroleum industry and that the theory advanced in the complaint is nonsensical, illogical, and followed nowhere in the world. In the case of the company it represents, an environmental impact study would be required for one-fourth of the national territory, which is technically impossible and financially disproportionate and would cause an entirely unnecessary and excessive disturbance to the environment. In hydrocarbon exploration, by its nature, the preliminary stages determine and constrain the characteristics of subsequent stages, including the geographic locations within the granted concession area where field activities will consequently be carried out. The challenged decree created a means of adapting the regulations, which the plaintiff mistakes for an unwarranted relaxation of environmental oversight.

At no point does the decree exempt companies from their obligation to conduct an environmental impact study; it merely specifies different times at which such studies must be conducted. Nor does it authorize the signing of a contract without an environmental impact study; instead, it requires such studies at each stage of the exploration and extraction processes, rather than a single study that could be overly general and technically imprecise. It states that, when the contract is signed, neither the State nor the company knows in advance the locations within the concession area where all field activities will be carried out. It therefore considers that, from a technical standpoint, the decree correctly divides exploration activities into two phases: prospecting and intensive exploration. It states that the Constitutional Chamber itself has deemed it appropriate to protect the environment using a funnel-type analysis, that is, an analysis conducted in stages.

VI.Regarding the disputed facts. When filing the complaint, the plaintiff, referring to the “facts,” divided them into three: the first, which it called the “MAIN SPECIFIC FACT” (Page four and following of the judicial case file); the second, which it called the “PETROLEUM CONCESSION GRANTED TO MKJ EXPLORATION INC., COSTA RICA BRANCH, BETTER KNOWN AS HARKEN” (Page eleven and following of the judicial case file); and the last, identified as: “BY RESOLUTION NUMBER R-105-MINAE, PUBLISHED IN THE OFFICIAL GAZETTE LA GACETA Nº 73, OF APRIL 13, 2000, PETROLEUM CONCESSION #2 WAS AWARDED TO MALLON OIL, COSTA RICA BRANCH, FOR THE EXPLORATION AND EXPLOITATION OF BLOCKS 5, 6, 7, 8, 9 AND 10 OF THE 27 BLOCKS INTO WHICH THE COUNTRY WAS DIVIDED FOR PETROLEUM EXPLORATION AND POSSIBLE EXPLOITATION” (Page thirteen and following of the judicial case file). Before ruling on the merits of the dispute, it must be emphasized that, at the Preliminary Hearing held on January 11, 2013, at 10:09 a.m., the plaintiff withdrew the complaint with respect to sections or facts two and three thereof, maintaining only the first and reaffirming its original claims (See the minutes of the Preliminary Hearing appearing at pages 503 and 504 of the judicial case file).

Accordingly, because of the aforementioned withdrawal, the statements made by the plaintiff and the parties concerning MKJ Exploration Inc., Costa Rica branch, and Mallon Oil Company, Costa Rica branch, will not be analyzed in any respect in this judgment, which will therefore focus on the first fact, namely, the matter concerning the alleged nullity of Decreto Ejecutivo Nº 26750-MINAET of February 27, 1998.

VII. REGARDING THE EXPIRATION OF THE ACTION (CADUCIDAD)

The State’s representative argues that the action has expired in this case, on the grounds that the challenged Decree was published in Official Gazette Nº 53 of March 17, 1998, and that, because it is an act that became final before the enactment of the Code of Administrative Litigation Procedure (Código Procesal Contencioso Administrativo), the applicable law is that in force at the time, namely Article 175 of the General Law of Public Administration (Ley General de la Administración Pública), which established a four-year period; and because no individual implementing act is challenged in this case, the applicable four-year period had already elapsed by the date the complaint was filed. This Court does not agree with the arguments advanced by the defendant, insofar as this judicial panel considers that administrative acts of general scope having regulatory effects may be challenged for as long as their continuing effects persist.

Although Article 40 of the Code of Administrative Litigation Procedure currently contains an express provision to that effect, the fact remains that, under the legislation previously applicable to this jurisdiction pursuant to Transitory Provision III of the Code of Administrative Litigation Procedure, the same conclusion may be reached under the continuing-effects doctrine, since Article 21.2 of the Law Governing the Administrative Litigation Jurisdiction (Ley Reguladora de la Jurisdicción Contenciosa Administrativa) permitted acts to be challenged on grounds of absolute nullity (nulidad absoluta), as in this case, while they continued to produce effects. For this specific case, it is understood that what is being challenged is an act of general scope which, although signed on February 27, 1998 and published in the Official Gazette on March 17 thereafter, has remained in force and continued to produce effects to date.

Moreover, it should be recalled that, in cases involving self-executing rules (normas de aplicación automática), as here, an individual implementing act is not required—as the Office of the Attorney General (Procuraduría) contends—in order to challenge them, because, by their nature, they become binding upon promulgation alone, without the need for other rules or acts to make them applicable. Finally, it must be taken into account that this case involves a fundamental right—the right to a healthy and ecologically balanced environment—which, by its nature, is not subject to expiration or limitation periods (plazos de caducidad o prescripción). Consequently, the asserted defense of expiration must be denied.

VIII. REGARDING THE PRECEDENTS OF THE CONSTITUTIONAL JURISDICTION AS A FRAME OF REFERENCE IN ENVIRONMENTAL MATTERS

The Constitutional Chamber of the Supreme Court of Justice, even before the amendment made to Article 50 of the Political Constitution, has played a leading role in environmental matters by consistently maintaining an up-to-date view of what environmental protection means within a State governed by the rule of law. Accordingly, for purposes of establishing a frame of reference concerning environmental matters and the precautionary principle (principio precautorio) applicable thereto, judgment number 2010-14180 of that special jurisdiction, issued at 14:35 hours on 25 de agosto de dos mil diez, is cited, in which it stated: “... III.- State obligations in environmental matters. The State’s role as guarantor of the preservation of a healthy and ecologically balanced environment derives from the aforementioned Article 50 of the Constitution. As the Chamber has stated on other occasions, including judgment number 2001-13295 of twelve hours and six minutes on veintiuno de diciembre del dos mil uno, among others, this obligation means: ‘...that the State must take every technically feasible measure to ensure that the activity it approves will not cause environmental damage.

Although the decision of the responsible State body is itself a technical matter, the duty to issue that decision and the requirement that it be rigorous are legal matters. In general terms, the State’s duty to guarantee the right to a healthy environment is not limited to satisfying a mere incidental requirement within the public procurement process. The Constitution requires not only compliance with certain formalities, but also the use, as stated, of every legally and factually feasible means to preserve the environment.’ (See, to the same effect, decision number 05906-99 of sixteen hours and fifteen minutes on veintiocho de julio de mil novecientos noventa y nueve.) That duty, as recognized in the same judgment, falls more specifically upon the National Environmental Technical Secretariat, the respondent herein: ‘The environmental concern of the Ministry of Environment and Energy is practically limited to environmental impact studies (estudios de impacto ambiental), whose approval lies with SETENA.

In other words, Name3456 bears the State’s entire duty to guarantee a healthy and ecologically balanced environment, as provided by constitutional Article 50. Given such an important responsibility, it would be reasonable to expect the responsible body to possess technical and administrative strength.’ (See judgment number 2001-13295 of twelve hours and six minutes on veintiuno de diciembre del dos mil uno.) It is in this regard that, in environmental matters, any omission by the State resulting in a deterioration of environmental conditions is especially serious (as may be inferred from judgments number 9735-00 of nine hours and six minutes on tres de noviembre del dos mil and number 1645-02 of eleven hours and four minutes on quince de febrero del dos mil dos, among others). IV.- Regarding the precautionary principle and sustainable development (desarrollo sostenible). In addition to the foregoing, the resolution of this matter requires consideration of two principles of particular importance in environmental matters: the precautionary principle and the sustainable-development principle.

Regarding the former, it should be noted that this Chamber has recognized that the protection of our natural resources requires a preventive approach, under which the State must adopt all measures necessary—within the scope permitted by law—to prevent irreversible environmental damage. This is also known as the ‘prudent avoidance’ principle (principio de evitación prudente), contained in the United Nations Conference on Environment and Development, Rio Declaration, which states verbatim: ‘Principle 15.- In order to protect the environment, States shall broadly apply the precautionary approach according to their capabilities. Where there is a threat of serious and irreversible damage, the lack of absolute scientific certainty shall not be used as a reason for postponing the adoption of cost-effective measures to prevent environmental degradation.’ Consequently, action must be taken in advance to avoid the adverse effects of a project and to ensure the protection, conservation, and proper management of resources.

Accordingly, the governing prevention principle (principio rector de prevención) is based on the need to take and implement every precautionary measure necessary to prevent or contain potential harm to the environment or human health. Thus, where there is a risk of serious or irreversible harm—or uncertainty in that regard—a precautionary measure must be adopted, including, where appropriate, postponement of the activity concerned. This is because, in environmental matters, ex post enforcement is ineffective: once biologically and socially harmful consequences have occurred, punishment may carry moral significance, but it will scarcely compensate for the environmental damage caused. This gives rise to the need for every State to achieve progress in harmony with nature, since only through sustainable development can the availability of resources for present and future generations be guaranteed, thus giving rise to the second principle, known as ‘sustainable development.’ The Chamber has addressed this principle on other occasions, one example being judgment number 2006-13461 of ten hours and twenty minutes on ocho de septiembre del dos mil seis, in which it held, insofar as relevant: ... ‘The right to development must be exercised in a manner that equitably meets the developmental and environmental needs of present and future generations.’ ...

The environment must therefore be understood as a development potential to be used appropriately, requiring an integrated approach to its natural, sociocultural, technological, and political relationships; otherwise, its productivity for the present and future will deteriorate, potentially jeopardizing the heritage of future generations. The origins of environmental problems are complex and arise from an interplay of natural and social processes within the framework of the socioeconomic development model adopted by the country. Environmental problems arise, for example, when methods of exploiting natural resources cause ecosystem degradation beyond the ecosystems’ capacity for regeneration, thereby harming broad sectors of the population and generating high environmental and social costs that lead to a deterioration in quality of life, since the primary purpose of the use and protection of the environment is precisely to achieve development and progress favorable to human beings.

Environmental quality is a fundamental parameter of that quality of life; other equally important parameters include health, food, work, housing, education, and so forth. More important still, however, is the understanding that although human beings have the right to use the environment for their own development, they also have the duty to protect and preserve it for the use of present and future generations. This is not particularly novel, since it is merely the application to this field of the principle of ‘injury’ (principio de la lesión), already firmly established in ordinary law, under which the lawful exercise of a right is subject to two essential limits: on the one hand, the equal rights of others and, on the other, the rational exercise and beneficial enjoyment of the right itself. (…)’ Judgment 3705-1993 of fifteen hours on treinta de julio de mil novecientos noventa y tres.” Consequently, based on the principles discussed, it is recognized that any project undertaken by either the State or a private-law entity must proceed in harmony with the environment.

Although a Nation’s progress cannot be denied, it must remain within appropriate sustainability parameters to ensure the preservation of resources for future generations (judgment 2007-006315 of fourteen hours and thirty-three minutes on nueve de mayo del dos mil siete).”

IX.HISTORICAL EVOLUTION OF THE PROTECTIVE REGULATORY FRAMEWORK FOR THE ENVIRONMENT AND OF THE NEED FOR AN ENVIRONMENTAL IMPACT ASSESSMENT (EVALUACIÓN DE IMPACTO AMBIENTAL, EIA).- This Court considers it necessary to establish the chronological relationship among the regulations concerning the need for an Environmental Impact Assessment (EIA) for activities that may affect the environment. Thus, in the Ley de Hidrocarburos, Special Law Nº 7399 of 3 de mayo de 1994, the Costa Rican State committed to protecting the environment in connection with that activity, since Article 2 provides: “ARTICLE 2.- The purpose of this Law is to develop, promote, regulate, and oversee the exploration and exploitation of petroleum deposits and any other hydrocarbon substances, regardless of their physical state; it also seeks to preserve and protect the environment in order to ensure its rational use and safeguard the interests of the State.

The exploration and exploitation of mineral coal are exempt from the provisions of this Law. If other substances associated with hydrocarbons are found during their exploration and exploitation, the Government of the Republic may exploit them. Otherwise, the contractor may exploit them pursuant to the regulations to be established for that purpose.” (underlining not in the original). The same law establishes in Article 31 the minimum matters that must be stipulated in a contract for hydrocarbon exploration and exploitation, including, in subsection b): “The terms and conditions under which the exploration work shall be performed must include, at a minimum, the drilling of one exploratory well per year beginning in the second year, as well as budgets, the relinquishment of areas, and the provision of information.” Subsection e) also addresses: “The performance bond (garantía de cumplimiento) that the successful bidder must provide in order to ensure proper performance of the contract and protection of the environment and natural resources.

The amount of the bond shall be specified in the tender specifications, in accordance with the proposed minimum program and the weighting of the potential environmental damage that the program may cause. The successful bidder must provide this bond within the two months following the date on which the award decision becomes final.” Finally, subsection f) of that same article provides for: “The environmental impact assessment, which must be evaluated and approved by the Ministry of Natural Resources, Energy and Mines.” From all the foregoing, it may clearly be inferred that the guiding principle of the Costa Rican State is protection of the environment as a fundamental right. It is therefore logical that the provisions of a contract of this type must include the EIA, which will reliably determine the protections required before the respective hydrocarbon exploration or exploitation contract is finalized.

To complete the line of environmental protection described above, Chapter IX of this Law, entitled “Environmental Protection,” provides in Article 41, following the jurisdictional amendment of that provision resulting from the Constitutional Chamber’s ruling 121-2002: “Exploration and exploitation activities must comply with all statutory and regulatory rules and requirements concerning environmental protection and the restoration of renewable natural resources.” This allows all regulations developed in the environmental field to be understood harmoniously and in relation to one another—that is, through systematic application. Based on this conservationist approach, Decreto Nº 24735, published in La Gaceta Nº 230 of 4 de diciembre de 1995, approved the so-called Reglamento a la Ley de Hidrocarburos. Article 2 of that Decree established, for purposes of applying the Law, the use of terminology said to be internationally accepted in the petroleum industry, setting out the following phases: “...53.

EXPLORATION comprises two stages: 1. The PROSPECTING STAGE, defined as the stage encompassing all studies conducted in a region using geological, geophysical, geochemical, hydrogeological, geomorphological, mining, and drilling methods, for the purpose of locating geological structures that could contain commercially exploitable accumulations of hydrocarbons. 2. The EXPLORATION STAGE (PROPER), consisting of all work generally performed in more restricted areas for the purpose of confirming the presence of a hydrocarbon deposit in a prospected area, its surface area, the features delimiting its extent, and its development at depth. 54. EXPLOITATION = defined as all work required to extract hydrocarbons from the deposit to the surface, known in the hydrocarbon industry as DEVELOPMENT and PRODUCTION. 55. INTENSIVE PETROLEUM EXPLORATION: A localized or specific assessment, within an area, of a potential hydrocarbon reservoir using methods that include civil works, earthworks (movimientos de tierra), removal of vegetation cover (remoción de cobertura vegetal), and other actions enabling the application of geological, geophysical, and geochemical techniques, the implementation of which causes environmental impacts in that area.

The methods and/or techniques included in this phase consist of well drilling and any other geological, geochemical, or geophysical exploration method that makes it possible to establish the deposit’s economic value and characteristics. The application of these techniques does require the use of heavy machinery and specialized equipment whose use in the field entails opening trails and roads, as well as establishing camps with a total area exceeding 200 m2 on land and/or accommodating 15 persons, or direct activities involving the installation, operation, and/or immersion of heavy equipment or machinery in marine or underwater environments.” This article was partially amended by Article 1° of Decreto Ejecutivo N° 26750, of 27 de febrero de 1998, namely, the Regulation challenged in these proceedings and analyzed below. Furthermore, exercising the Administration’s regulatory authority and following the logic of and connection with the Law that it implements, Article 268 of this Regulation defined the EIA by stating: “...it is a document evaluating the activity’s environmental impact and contains matters requiring the participation of professionals from various natural-science disciplines, such as Biology, Geology, Oceanography, Geography, Forestry Engineering, Geophysics, Agronomic Engineering, Civil Engineering, Surveying Engineering, and Chemical Engineering, among others.

The EIA must be prepared by qualified technical personnel in accordance with the PE standards.” In turn, Article 266 of Title X, “Environmental Protection under the Environmental Impact Assessment (EIA),” provided: “Before the award instrument is signed, the contractor shall submit the EIA, which, if the contract is signed, shall be updated periodically as the work corresponding to the periods of hydrocarbon exploration and exploitation progresses, as stipulated in Article 41 of the Ley de Hidrocarburos. The Environmental Impact Assessment shall be updated every year or at the request of MIRENEM” (underlining not in the original). As may be seen, this Regulation established that the EIA must be conducted “before” contracting. Logically, it is through this technical study that the Administration can understand the impact an activity of this type will have and, on the basis of that information, establish parameters aimed at protecting the environment—an objective that the Administration cannot disregard because, as stated above, beginning with the amendment of Article 50 of the Political Constitution in 1994, Costa Rica committed to protecting this fundamental right, which is indispensable to human survival.

Another provision that must be considered is Law Nº 7416 of 30 de junio de 1994, by which the country approved the so-called Convention on Biological Diversity. As part of the policy to be implemented, Article 14 of that Convention provided for assessment aimed at minimizing adverse impacts, with each party undertaking to establish appropriate procedures requiring the corresponding assessment. By that date, Costa Rica had only recently approved the Ley de Hidrocarburos, one month earlier, and, one year and seven months later, the Regulation contained in Decreto 24735 referred to above. Chronologically, in October 1995, the country enacted the Ley Orgánica del Ambiente (Law Nº 7554), which continued the trend toward requiring an EIA. Article 17 of Chapter IV, on Environmental Impact, provided as follows: “Human activities that alter or destroy elements of the environment or generate waste or toxic or hazardous materials shall require an environmental impact assessment by the National Environmental Technical Secretariat created under this Law.

Prior approval by that body shall be an indispensable requirement for commencing the activities, works, or projects. Statutes and regulations shall specify which activities, works, or projects require an environmental impact assessment” (underlining not in the original). It should be noted that, although this law is general in matters of environmental protection, the earlier Ley de Hidrocarburos and its Regulation—particularly the latter—had already provided that the EIA must be conducted beforehand and had determined that hydrocarbon exploration and exploitation were activities of such a nature as to require that assessment. Now, by express provision of the Ley Orgánica del Ambiente, those studies would be reviewed on behalf of the State by a technical body that continues to operate to this day (SETENA). Within that protective regulatory framework, in 1998, the Executive Branch issued Decree Number 26750 of 27 de febrero de 1998—the Decree challenged here—known as the “Regulation for Conducting Environmental Impact Assessments for Hydrocarbon Exploration and Exploitation Contracts.” It now justified establishing phases for petroleum exploration activities, stating that harmonizing the environment with exploration processes is indispensable and that the effects of human activities on the environment should be positive.

It was also based on the declaration that exploration and exploitation, as well as the transportation of hydrocarbons and the activities and works required for their execution, are in the public interest. It referred to Article 41 of the Ley de Hidrocarburos and Article 17 of the Ley Orgánica del Ambiente regarding EIAs and the need for their periodic preparation, review, and updating, adding that this must occur as the corresponding petroleum exploration and exploitation work progresses, and concluding: “That the logic underlying the development of petroleum exploration activities and experience under the country’s specific conditions justify the environmental need to define the sequence of phases comprising them.”

Basically, the Decree now being challenged modifies the phases of the activity by dividing it into two and establishing an environmental impact assessment (evaluación de impacto ambiental, EIA) for each phase, in accordance with the exploration program as the activities progress, thereby eliminating, at least expressly, the requirement that the EIA be conducted beforehand and further establishing that approval of Phase I of the environmental impact study shall be the indispensable and sufficient requirement for the decision awarding an oil concession to be declared final. It should be noted that, because this is the subject matter of the proceeding, each article of these regulations will be examined separately. After the decree challenged herein, the Ley de Biodiversidad, number 7788 of 30 de abril de 1998, was enacted; its purpose, as established in its first article, is: "... to conserve biodiversity and ensure the sustainable use of resources, as well as to distribute the resulting benefits and costs fairly." Furthermore, regarding the matter before us, its Article 94 established: "Stages of the environmental impact assessment.

The environmental impact assessment concerning biodiversity must be conducted in its entirety even when the project is scheduled to be carried out in stages" (Emphasis not in the original). From all the foregoing, it can readily be concluded that the country has shown a tendency, stemming from a legislative policy, to protect the environment, since several laws and regulations have been enacted that, whether generally or specifically, have established the need to conduct an Environmental Impact Study whenever warranted by a human activity that may affect the environment. What must now be determined, as requested in this proceeding, is whether the challenged provisions must be deemed null and void because they are contrary to the protective approach established in these recitals (considerandos).

X.Analysis of the Challenged Decree. This Court deems it necessary to clarify that the review conducted in this section concerns the alleged nullity (nulidad) of the regulations as an administrative act (acto administrativo). Because the parties to the dispute referred in their arguments—each presenting its own version—to the ruling issued by the Constitutional Chamber (Sala Constitucional) in judgment number 2010-000205 at 10:30 hours on January 8, 2010, it should be noted that the constitutional jurisdiction’s ruling on that occasion was issued within the scope of the authority conferred upon it by Article 48 of the Political Constitution (Constitución Política). The matter involved an amparo proceeding (recurso de amparo) challenging the actions of Nombre3456 concerning the environmental impact assessment (evaluación de impacto ambiental, EIA) submitted to that body by Mallon Oil Company sucursal Costa Rica.

The Chamber’s analysis was conducted within the framework of the regulations then in force—namely, the Decree challenged here—without addressing the constitutionality of those regulations. Under those circumstances, this Court does not consider that judgment to have the effects provided for in Article 13 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional. As the Chamber itself explained in the judgment under discussion, jurisdiction is divided between the constitutional and ordinary courts—here, the Contentious-Administrative Jurisdiction (Jurisdicción Contenciosa Administrativa). As noted, this specific case seeks the nullification of an administrative act of general scope (acto administrativo de alcance general), which will now be examined. Accordingly, challenged Article 1 provides: “For purposes of applying this decree, and as a supplement to the relevant definition appearing in Article 2 of the Regulations to the Ley de Hidrocarburos, the terms mentioned herein shall have the following meanings: Petroleum Prospecting (Prospección Petrolera): A regional geological, geochemical and/or geophysical assessment of a concession area (área concesionada), in which the methodology employed, whether indirect or direct, makes it possible to obtain approximate assessments of hydrocarbon potential without implementing techniques that may produce significant environmental impacts at specific sites.

The following are included among these methods: basic geological mapping; collection of geological and/or geochemical samples by manual methods (using a geological hammer and other hand-operated instruments, such as portable drills, whose use does not require road construction, the movement of heavy machinery, or prior preparation of the land to be prospected in terrestrial areas, or direct activities involving the installation, operation and/or submersion of heavy equipment or machinery in marine or underwater environments); geophysical methods such as seismic methods (reflection and/or refraction), gravimetry, magnetometry, resistivity methods and magnetotelluric methods; and any other methods whose application is limited to the use of hand-operated instruments and whose work does not require machinery, the opening of trails or roads, or exploratory drilling in terrestrial areas, or direct activities involving the installation, operation and/or submersion of heavy equipment or machinery in marine or underwater environments, unless there is a prior assessment and express authorization from the SECRETARIA TÉCNICA NACIONAL AMBIENTAL for their implementation in these activities.

Intensive Petroleum Exploration (Exploración Petrolera Intensiva): A localized or site-specific assessment of a potential hydrocarbon reservoir in an area, using methods that include civil works, earthworks (movimientos de tierra), removal of vegetation cover (remoción de cobertura vegetal), and other actions that enable the application of geological, geophysical, and geochemical techniques whose implementation generates environmental impacts in that area. The methods and/or techniques included in this phase comprise well drilling and any other geological, geochemical, or geophysical exploration method capable of establishing the economic value and characteristics of the deposit. The application of these techniques does require the use of heavy machinery and specialized equipment whose field use entails opening trails and roads, as well as establishing camps with a total area exceeding 200 m2 in terrestrial areas and/or accommodating 15 persons, or direct activities involving the installation, operation and/or submersion of heavy equipment or machinery in marine or underwater environments.” (Underlining added).

As may be seen, in this first article the Administration amends what had already been established in Article 2 of the Regulations to the Ley de Hidrocarburos. Insofar as relevant here, those Regulations established several phases, namely: the PROSPECTING PHASE (ETAPA DE PROSPECCIÓN), encompassing all studies conducted in a region using geological, geophysical, geochemical, hydrogeological, geomorphological, mining, and drilling methods, for the purpose of locating geological structures that might contain commercial hydrocarbon accumulations. This was followed by the EXPLORATION PHASE (PROPER) (ETAPA DE EXPLORACIÓN (PROPIAMENTE)), referring to all work generally performed in more restricted areas for the purpose of confirming the presence of a hydrocarbon deposit in a prospected area, its surface area, the elements delimiting its extent, and its development at depth. This was followed by EXPLOITATION (EXPLOTACIÓN), the phase in which the work necessary to extract hydrocarbons from the deposit to the surface is performed, known in the hydrocarbon industry as development and production.

The Regulations also referred to INTENSIVE PETROLEUM EXPLORATION: encompassing the “localized or site-specific assessment of a potential hydrocarbon reservoir in an area, using methods that include civil works, earthworks, removal of vegetation cover, and other actions that enable the application of geological, geophysical, and geochemical techniques whose implementation generates environmental impacts in that area. The methods and/or techniques included in this phase comprise well drilling and any other geological, geochemical, or geophysical exploration method capable of establishing the economic value and characteristics of the deposit. The application of these techniques does require the use of heavy machinery and specialized equipment whose field use entails opening trails and roads, as well as establishing camps with a total area exceeding 200 m2 in terrestrial areas and/or accommodating 15 persons, or direct activities involving the installation, operation and/or submersion of heavy equipment or machinery in marine or underwater environments.” By virtue of that amendment, Article 2 of the Decree at issue established that: “The Environmental Impact Study (Estudio de Impacto Ambiental) for hydrocarbon exploration shall be divided into at least two phases, in accordance with the exploration program to be carried out as the activities progress.” Thus, in principle, the new regulations divide the exploration stage into two phases—Prospecting and Intensive Petroleum Exploration—in order to provide, as quoted, that the EIA be divided into those two phases and conducted as the activities progress.

Among the testimony received during the trial, geologist Michaela Dobrinescu, in particular, emphatically acknowledged in her extensive testimony that the challenged regulations were intended to adapt the Environmental Impact Study requirement to current needs by dividing it into phases. The intention was for the environmental assessment to correspond to the progress made during the exploration stage under the Work Plan (Plan de Trabajo) established by the company. Accordingly, an EIA would be required for each phase. Because the EIA for the prospecting phase—the first established phase—does not yet involve fieldwork, the assessment need not extend beyond compiling the necessary data during that initial stage of identifying areas, where, as the experts stated, interference with the environment is generally unnecessary and therefore causes no alteration. On this same point, a document submitted into evidence and appearing from folio 34 onward in the administrative record (expediente administrativo), issued by the Comisión de Hidrocarburos del Colegio de Geólogos de Costa Rica, confirms the foregoing when it states that the Prospecting Phase is “regional in nature or for reconnaissance purposes” and refers to “DESK-BASED PROSPECTING (PROSPECCIÓN DE GABINETE),” regarding which it states: “activities are undertaken to compile, reprocess, and reinterpret geoscientific information gathered during other campaigns, and these are low-impact activities...” (The underlining appears in the original).

It was further stated that fieldwork would take place during the second stage, at which point the EIA required for that phase would relate more specifically to the activity to be conducted and its potential impacts. Furthermore, the company participating in these proceedings as a passive supporting party (coadyuvante pasivo) categorically stated in its written submissions and during the trial hearing, with reference to the obligation to conduct a complete EIA from the outset of a project, that: “Technically, that makes no sense and is illogical, and it does not occur anywhere in the world where hydrocarbon exploration and exploitation are commonly conducted. Moreover, it would be so disproportionately burdensome that no company, regardless of its financial strength, could afford it” (boldface supplied in the original; see the supporting-party submission appearing from folio 412 onward in the court record (expediente judicial)).

That assertion, however, was not proven in the record, either by the supporting party or by the State’s representative. The argument advanced is that it is unreasonable to require, from the initial stage, a broad study of the project’s total or complete environmental impact, since that stage merely examines the possibility of identifying suitable locations where the activity might later be developed, through what is known as a funnel system, under which investigations proceed from the general to the specific in connection with locating the areas most suitable for exploitation. It is precisely for this reason that Article 3 of the Decree under review reaffirms that the minimum phases comprising the EIA referred to in the preceding article are Phase I, prospecting, and Phase II, intensive exploration. This is consistent with the testimony received at trial, which indicated that multiple Environmental Impact Studies would be prepared depending on the stage.

The Executive Branch then inserted the following into Article 4 of the challenged Decree: “Approval of Phase I of the environmental impact study shall be the indispensable and sufficient requirement for the award of a petroleum concession (acto adjudicatorio de una concesión petrolera) to become final, as required by Article 41 of the Ley de Hidrocarburos.” This article demonstrates that its content exceeds the environmental-protection policy established at the national level because, through regulations, it introduces conditions not established in the provision it is supposedly intended to implement. As the legal doctrine concerning regulatory authority (potestad reglamentaria) provides, that authority does not permit substantive matters to be established through regulations where they ultimately amount to the creation of new rules rather than the implementation of existing ones.

Indeed, as indicated, the legal provisions cited in the preceding recital tended toward requiring that the environmental impact assessment (evaluación de impacto ambiental, EIA) be completed before the respective contract was signed, so that the administration could consider the findings of the assessment and thereby adopt the contractual and/or implementation measures necessary to minimize or prevent adverse effects on the environment, in accordance with the precautionary principle (principio precautorio), which has been established specifically for environmental protection. As indicated, harm to this asset of humanity could be entirely irreversible; hence, the State must maintain a preventive defensive stance rather than allow the impact to occur and then attempt to restore what was damaged. The Decree under review not only omitted the word “prior,” which should have been included to ensure that the implementing regulations were consistent with the Laws, but the division of the EIA into stages may also be interpreted to mean that, as noted in this case, no genuine environmental impact study would be required during the prospecting stage because it is understood that no fieldwork occurs during that phase and, therefore, it would not be relevant to identify potential future impacts.

In this regard, testimony received at trial indicated that the first-phase EIA essentially consists of compiling information obtained by companies from work already performed in previous years by Nombre1494. The Hydrocarbons Commission of the Colegio de Geólogos de Costa Rica likewise states that Nombre1494 has already performed most of that work at the regional level and declares that: “the logical course is for the contractor to acquire the right to use the information concerning the blocks offered for bidding and analyze it at an initial stage” (See report appearing at folios 34 through 41 of the administrative file). In response to an express question from the Court, it was stated that this information contains no environmental-impact matters. Moreover, it must be taken into account that the effect of the Decree is that approval of merely a first-phase EIA, which does not address actual future environmental impacts, makes it possible to deem the requirement fulfilled and sufficient for the award of an oil concession to become final, as stated in Article four of the Decree, and, as that same provision indicates, to deem the requirements referred to in Article 41 of the Ley de Hidrocarburos fulfilled.

In this regard, in its answer to the complaint, the State’s representative argued that the purpose of the decree is to ensure compliance with legal obligations. This Court does not share that view, because it is precisely Article 41 of Ley Nº 7399 that requires compliance with all legal and regulatory provisions and requirements. This entails a systematic view of the law that takes into account the various requirements established by the provisions validly applicable; and, as indicated, the requirement that the EIA be conducted beforehand was already set forth in Article 17 of the Ley Orgánica del Ambiente, which cannot be modified by a regulation and which states that conducting the EIA beforehand is an “indispensable requirement for commencing activities.” This clearly reflects the precautionary principle mentioned repeatedly above, since it is appropriate for the environmental impact study to precede the activities or works that will be carried out in the future pursuant to a contract with the State granting a concession for petroleum exploration and exploitation.

The contrary violates the purpose established by the Law, a condition that the regulation under review attempts, through omission, to render inapplicable. Furthermore, as indicated, Article 31 of the Ley de Hidrocarburos, as part of the required contents of a contract for petroleum exploration and exploitation, mandates the inclusion among its clauses of the environmental impact study. It does not state that the study is to be divided into phases; rather, given the protection that must be afforded to the environment, it must be understood as a single EIA so that, it bears repeating, before entering into the contract the State may consider the findings reflected in that assessment, thereby enabling it to fulfill effectively its obligation to safeguard natural resources. Hence, omitting that requirement as such on the basis of the economic impact on companies wishing to engage in this activity is merely an unjustified means of avoiding a requirement that the law classifies as “indispensable.” The State’s representative also alleged that it would prove that the challenged act is supported by the provisions of Article 16 of the Ley General de la Administración Pública because, in its view, technical and scientific parameters support the challenged regulation.

Those matters were not actually proven in the record. Regarding both the document from the Colegio de Geólogos (folios 34 through 42 of the administrative file) and the “Technical Document” submitted and prepared by Dr. Nombre65102 (see document appearing at folios 2 through 15 of the administrative file), it should be noted that Dr. Nombre65102 appeared as a witness at the public oral trial and was therefore heard directly. The evidence received contains assertions for which no supporting evidence was submitted. For example, the Commission of Geologists states that the system has been established “throughout the industry worldwide” and refers to countries such as Ecuador, Colombia, Perú, and México, without submitting documentation corroborating that statement or conclusively proving it to be common practice; nor does it provide any information about the effects produced by that practice.

Furthermore, that evidence does not establish that what the Commission itself calls desk-based prospecting (Prospección de Gabinete) actually includes an EIA. Indeed, in its conclusions, the Commission refers to the application of “environmental guidelines,” stating: “...with the assistance of organizations such as ARPEL, to which RECOPE, S.A. belongs. Environmental guidelines originated as an environmental code-of-conduct practice in carrying out each of the activities comprising the phases described and incorporate all environmental-control measures and practices that must be adapted to the geographical circumstances and climatic conditions of each country or region. The guidelines are environmental practices and procedures based on a uniform technical and environmental standard that have been accepted and effectively tested in several countries with recognized petroleum-industry traditions.

They provide an effective framework for guiding the preparation of environmental impact studies and environmental monitoring by the competent body, in this case SETENA, so that the particular sensitivity of each work area can be identified in connection with exploration activities and the relevant mitigation, control, and compensation measures can be adopted, thereby making the project environmentally viable.” These statements do not establish that an environmental impact study is in fact included, because the “guidelines” mentioned by the Commission are not among the requirements established by our legislation and could not in any way replace the EIAs recognized and required under our legal system. In any event, this does not explain why the regulation departs from the purpose of the provisions examined in previous recitals, which remain directed toward preventive environmental protection.

It must also be noted that Article 266 of Decreto 24735, which was repealed by the decree now under review, was drafted in a manner consistent with this approach to environmental protection, since it stated: “Before the award is signed, the contractor shall submit the EIA, which, if the contract is signed, shall be updated periodically as the work corresponding to the petroleum exploration and exploitation periods progresses, as stipulated in Article 41 of the Ley de Hidrocarburos. The Environmental Impact Study shall be updated annually or at the request of MIRENEM.” Notably, that provision of the repealed regulation established the need to update the EIA periodically, which is also consistent with the State’s duty of ongoing oversight, as reflected in the required updating that took the various contemplated phases into account. This leads to the conclusion that the phased system was not an innovation introduced by decreto 26750.

It must also be emphasized that the wording of the regulation under review, particularly Article four, established a finality of the award not contemplated by law, thereby also infringing the aforementioned regulatory authority. On the other hand, Articles 5 and 6 provide: “Article 5.- The SECRETARIA TÉCNICA NACIONAL AMBIENTAL shall be the body responsible for establishing the terms of reference for the environmental impact study and approving it for each of the aforementioned exploration phases and for hydrocarbon exploitation, in accordance with its internal procedural guidelines” and “Article 6.- No concessionaire may proceed from Phase I to Phase II without the proper environmental assessment by the SECRETARIA TÉCNICA NACIONAL AMBIENTAL and a prior request from the Dirección General de Hidrocarburos.” These provisions form part of the implementing rules adopted by the Executive Branch in 1998 through the challenged decree, but they do nothing to remedy the identified error.

The fact that Article seven provides that progression from one phase to another is prohibited without an EIA adds nothing because, as explained, the rationale of the Laws—the Ley de Hidrocarburos and the Ley Orgánica del Ambiente—was to establish the EIA as a prior requirement. Accordingly, the division into phases made by the challenged regulation is inconsistent with the legislative intent (ratio legis). Finally, reference must be made to the fact that, after the Decree at issue, the national legislature continued along the same established protective course by enacting the Ley de Biodiversidad, Nº 7788, Article 94 of which states: “Stages of the environmental impact assessment. An environmental impact assessment concerning biodiversity must be conducted in its entirety even when the project is scheduled to be carried out in stages.” This demonstrates that, in that superior provision, the State renewed the commitment derived from the previously cited legislation, to the point that this later provision clarifies that projects may be carried out in stages or phases, but that the EIA must be considered a single assessment in its entirety.

This is consistent with the preceding discussion regarding the administration’s need, before the commencement of activities that could affect the environment, to have a clear overall picture so that it can take all necessary precautions.

XI.ON THE VIOLATION OF THE REGULATORY POWER.- Based on the analysis conducted of the challenged regulation, this Court considers that the relevant issue is the validity of including or omitting, in a regulatory provision, the development of a particular matter, in this case, the requirement that the full or complete approval of an Environmental Impact Study (Estudio de Impacto Ambiental, EIA) be obtained beforehand for hydrocarbon exploration and exploitation. Given that Article 140, subsections 3 and 18, of the Political Constitution recognizes the regulatory power (potestad reglamentaria) of the Executive Branch, treating it as an authorization permitting the issuance of acts having regulatory scope, in connection with the provisions of Article 121 of the General Law of Public Administration, its principal characteristic is subjection to the limits and content of the law that it seeks to supplement, and this power may not be exercised to develop matters not addressed by the law or, where they are expressly addressed, to regulate them in a manner contrary to a provision of superior normative rank.

Thus, as a consequence of the principle governing the hierarchy of the formal sources of positive law, as follows from Article 7 of the Fundamental Charter and Article 6 of the General Law of Public Administration, regulations are subordinate to statutes, thereby giving rise to the so-called principle prohibiting arbitrariness in the exercise of regulatory power (principio de interdicción de la arbitrariedad de la potestad reglamentaria), which entails review of provisions of this nature insofar as they exceed the parameters to which they are subject by virtue of the law they address or the superior provision on which they are based. This is also a formal consequence of the principle of legality (principio de legalidad), which prohibits the issuance of regulations that contravene the law or develop matters not provided for by law. In this regard, the Constitutional Chamber, in judgment number 17599-2006, stated: “Second.

One of the essential characteristics of regulatory provisions is precisely their subjection to the principle of normative hierarchy (principio de la jerarquía normativa), which means, first, that they are subordinate to provisions of superior rank (constitutional provisions, international treaties, and statutes), such that they may under no circumstances modify or purport to replace them; and second, that they must respect the authority assigned to the entity or body, whether by constitutional or statutory mandate, a principle embodied in Articles 6 and 59 of the General Law of Public Administration. Third. With respect to executive regulations (reglamentos ejecutivos), their distinctive and essential characteristic is that they are secondary provisions, wholly subordinate to statutes, since they may be issued only within the areas permitted by statute and may not render statutory provisions ineffective, contradict them, supplement a statute by producing a particular effect not intended by the legislature, or establish content not contemplated in the provision being regulated ...” Accordingly, as follows from the preceding considerando, in which the challenged Regulation is analyzed, this Court must conclude that Decreto 26750-MINAE exceeded the guidelines established in the statutes that it implements, namely Articles 2, 31, and 41 of the Hydrocarbons Law (Ley de Hidrocarburos), as well as Article 17 of the Organic Law of the Environment (Ley Orgánica del Ambiente), provisions that embody the objective of protecting the environment and implementing the precautionary principle (principio precautorio), from which it follows that the Environmental Impact Studies had to be full or complete and, moreover, conducted beforehand, a requirement that was reaffirmed by Biodiversity Law Nº 7788 (Ley de Biodiversidad Nº 7788), which was enacted after the regulation analyzed here.

Contrary to the foregoing, the Decree at issue established the segmented application of EIAs according to the stage or phase in which the interested party was operating, thereby creating a division not authorized by the governing provision; it also omitted the requirement that such studies be conducted before the development of the works or activities and allowed the statutory requirements to be deemed satisfied and the award decision (acto de adjudicación) to become final solely on the basis of the EIA for an initial prospecting stage in which environmental-impact matters as such are not necessarily determined, because that stage is not considered to involve fieldwork. All of this established an effect not prescribed by the statutes. These errors per se entail the absolute nullity (nulidad absoluta) of the challenged act under Article 166 of the General Law of Public Administration, and it must be so declared.

XII- ON THE DETERMINATION OF THE TEMPORAL, SPATIAL, AND SUBSTANTIVE EFFECTS OF THE NULLITY OF THE REGULATION FOR CONDUCTING ENVIRONMENTAL IMPACT STUDIES FOR HYDROCARBON EXPLORATION AND EXPLOITATION CONTRACTS (DECRETO EJECUTIVO 26750-MINAE). Pursuant to Articles 130, subsection 3), and 131, subsection 3), of the Code of Administrative Procedure (Código Procesal Contencioso Administrativo), and in the interest of legal certainty (seguridad jurídica), this Court is empowered to determine the temporal, spatial, and substantive effects of the nullity of an administrative act of general scope (acto administrativo de alcance general), such as the Regulation challenged here. Accordingly, since absolute nullity has been ordered with respect to Decreto 26750-MINAE, and pursuant to Article 171 of the General Law of Public Administration, this declaration shall have purely declaratory effect and shall be retroactive to the date of the act, without prejudice to rights acquired in good faith (derechos adquiridos de buena fe).

This Court must therefore reaffirm those effects in this judgment and further determine that, because the annulled Decree amended Article Two of the Regulation to the Hydrocarbons Law (Reglamento a la Ley de Hidrocarburos) (Decreto 24735 published in La Gaceta Nº 230 del 4 de diciembre de 1995) and repealed Title X of that Regulation, which included Articles 266 through 283, those provisions shall, as a consequence of the nullity ordered in this judgment, regain their validity. The foregoing shall occur, of course, once this judgment becomes final.

XIII.Analysis of the defenses asserted. Counsel for the State raised the following defenses: A) Expiration (Caducidad): this defense was rejected as provided in the seventh considerando of this judgment. B) Res Judicata (Cosa Juzgada): this defense was decided by the Case Management Judge (Juez de Trámite) of this court at the Preliminary Hearing held on 11 de enero de 2013, through ruling number 45-2013 (Folio 503 vuelto del expediente judicial). C) Failure to Join a Necessary Party as a Co-Defendant (Falta de Integración de Litis consorcio pasivo necesaria): this defense was denied by the Case Management Judge in ruling Nº 933-2012 de las 11:20 horas del 29 de mayo de 2012, appearing at folio 479 del expediente judicial. That ruling was appealed, and the Court of Appeals, in judgment Nº 604-2012 de las 11:05 horas del 5 de octubre de 2012, affirmed the Case Management Judge’s decision (Folio 501 del expediente judicial).

• D)Lack of a Current Interest (Falta de Interés Actual): In this regard, it is argued that, through Decreto Ejecutivo número 36693-MINAET published in La Gaceta del 19 de agosto de 2011, the Executive Branch decreed a nationwide three-year moratorium on petroleum exploitation, and State counsel therefore contends that there would currently be no possibility of applying the Regulation challenged here. The Court does not agree with this argument because the establishment of a moratorium period applicable to petroleum exploration and exploitation throughout the national territory does not diminish the claimant’s interest in having its nullity claim processed and decided. The moratorium is temporary, which means that the challenged Regulation has not ceased to be in force; consequently, the asserted defense must be rejected. E) Lack of a Legal Right (Falta de Derecho): In light of the nullity of Decreto 26750-MINAE ordered in this judgment, on the grounds already set forth in the preceding considerandos, this defense is rejected.

XIV.Costs. Pursuant to Article 193 of the Code of Administrative Procedure, procedural costs and attorney’s fees (costas procesales y personales) constitute a burden imposed upon the losing party by virtue of having lost. Relief from such an award is available only when, in the Court’s judgment, there was sufficient cause to litigate or when the judgment is issued on the basis of evidence whose existence was unknown to the opposing party. In this case, the Court finds that no ground for exemption exists, and the costs must therefore be borne by the State.

POR TANTO.

The defenses of Lack of a Current Interest and Lack of a Legal Right are rejected. The claim filed by Nombre59020 against the State is granted, and consequently Decreto 26750-MINAE de 27 de febrero de 1998 (Regulation for Conducting Environmental Impact Studies for Hydrocarbon Exploration and Exploitation Contracts) (Reglamento para la realización de estudios de impacto ambiental para los contratos de exploración y explotación de hidrocarburos), published in the Diario Oficial Nº 53 de 17 de marzo de 1998, is declared absolutely null and void. This declaration has declaratory effect and is retroactive to 27 de febrero de 1998, subject to respect for rights acquired in good faith from its entry into force until this ruling becomes final. Furthermore, the effects of this judgment are determined such that Article Two and the entirety of Title X of the Regulation to the Hydrocarbons Law, Articles 266 through 283 (Decreto Ejecutivo Nº 24735 published in La Gaceta Nº 230 de 4 de diciembre de 1995), shall regain their original validity once this judgment becomes final. The State is ordered to pay both categories of costs in the proceeding. Let notice be given.

Juan Luis Giusti Soto Ileana Sánchez Navarro Sergio Mena García It is hereby recorded that Judge Mena García participated in the deliberation of this matter following the trial hearing and within the time limits established in the Code of Administrative Procedure, unanimously joining in the decision rendered, but was unable to sign this judgment because he was on vacation.

CASE FILE: 11-003907-1027-CA MATTER: ORDINARY PROCEEDING (PROCESO DE CONOCIMIENTO) CLAIMANT: Nombre59020 DEFENDANT: THE STATE

ASUNTO: PROCESO DE CONOCIMIENTO ACTOR: Nombre59020 DEMANDADO: EL ESTADO COADYUVANTE PASIVO: MALLON OIL COMPAÑY S.A.

No. 058-2013-V.

TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN QUINTA, SEGUNDO CIRCUITO JUDICIAL DE SAN JOSÉ. Goicoechea, a las ocho horas diez minutos del doce de junio de dos mil trece.

Proceso de conocimiento establecido por Nombre59020 , mayor, divorciado, biólogo, vecino de San Pablo de Heredia y portador de la cédula de identidad CED87771, contra EL ESTADO, representado por la Procuradora Grettel Rodríguez Fernández, mayor, soltera, abogada, vecina de San José, portadora de la cédula de identidad CED389. Aparece además como COADYUVANTE PASIVO la empresa Mallon Oil Company, Sucursal Costa Rica, representada por su Apoderado Generalísimo Pedro Oller Taylor, mayor, casado una vez, abogado, vecino de Santa Ana y portador de la cédula de identidad CED90334,

RESULTANDO:

1. 1En fecha 6 de julio de 2011, se formuló la demanda que ha dado origen al presente proceso, según los hechos que exponen y el derecho en el que se fundamentan, para que en sentencia se disponga, pretensiones que fueron confirmadas en audiencia preliminar: "...I. Con lugar la presente acción contenciosa-administrativa II. Que el Decreto Ejecutivo # 26750-MINAET de 27 de febrero de 1998, es nulo e ineficaz. III. En caso de que la representación estatal se oponga a la presente acción, solicito condenarla al pago de ambas costas de esta acción." (Folio 18 y 503 del expediente principal). Las p retensiones fueron leídas a las partes durante la audiencia de juicio oral, y ratificadas en ese momento por la parte actora.
2. 2Otorgado el traslado de ley, el Estado accionado contestó de manera negativa. Opuso las defensas de Caducidad, Cosa Juzgada, Falta de Integración de litis consorcio pasiva necesaria, Falta de Interés Actual y Falta de Derecho. (Folios 75 a 131 del expediente principal).
3. 3El Juez Tramitador de este despacho en resolución número 933-2012 de las 11:20 horas del 29 de mayo de 2012, resolvió rechazar la defensa previa de Litis Consorcio pasivo necesario y además, admitió como coadyuvante a la empresa Mallon Oil Company, Sucursal Costa Rica (Folios 479 a 482 del expediente judicial). La representación del Estado presentó el 5 de junio de 2012 recurso de Apelación contra la resolución que declaró sin lugar la defensa de litis Consorcio, siendo que el Tribunal de Apelaciones de lo Contencioso Administrativo y Civil de Hacienda, en resolución 604-2012 de las 11:05 horas del 5 de octubre de 2012, confirmó la resolución recurrida (Folio 501 del expediente judicial).
4. 4En la audiencia preliminar celebrada el once de enero de 2013, respecto de la defensa de Cosa Juzgada, el Juzgador de Trámite de este Tribunal mediante resolución No. 45-2013 de las nueve horas cuarenta y dos minutos de esa fecha, dispuso: "POR TANTO: Se declara sin lugar la defensa previa de Cosa Juzgada incoada por la representación Estatal." (Folio 503 vuelto del expediente judicial- ver detalle de las nueve horas cuarenta y dos minutos de la grabación de la audiencia preliminar. Minuta que corre a folio 503 del expediente principal).
5. 5La audiencia preliminar establecida en el ordinal 90 del Código Procesal Contencioso Administrativo, que se encuentra grabada en el sistema digital de este Despacho, fue celebrada a partir de las ocho horas treinta y siete minutos del día once de enero de 2013, con la asistencia de todas las partes (Ver acta visible a folios 503 y 504 del expediente judicial).
6. 6El día veinte de mayo de dos mil trece , se realizó el juicio oral y público en este asunto (Ver acta visible a folio 520 del expediente judicial).
7. 7Se hace constar que el Juez Ponente Giusti Soto contó con licencia, según acuerdo del Artículo XXV del Consejo Superior del Poder Judicial, Sesión Nº 54-13 de 14 de mayo del dos mil trece , ha contado con permiso para asistir como capacitador los días viernes 31 de mayo y 7 de junio ambos del año 2013. Lo anterior, para efectos de entender automáticamente prorrogado el plazo para dictar sentencia.
8. 8En los procedimientos se han observado las prescripciones de ley y este Tribunal no ha determinado vicio u omisión susceptibles de producir nulidades que deban ser subsanadas. Se dicta esta sentencia una vez concluida la audiencia de juicio oral y pública, dentro del plazo de quince días hábiles establecido al efecto por el artículo 111.1 del Código Procesal Contencioso Administrativo y el artículo 82.1 del Reglamento Autónomo de Organización y Servicio de la Jurisdicción Contencioso Administrativa y Civil de Hacienda, previa deliberación de rigor y por unanimidad.

Redacta el juez Giusti Soto con el voto afirmativo de la juzgadora Sánchez Navarro y del juzgador Mena García;

CONSIDERANDO.

I.Hechos no probados. De relevancia para efectos del presente proceso se tienen los siguientes: 1) Que la realización de un Estudio de Impacto Ambiental único o total desde el inicio de las etapas de una concesión para la exploración y explotación de hidrocarburos sea muy oneroso e innecesario. (No se ha comprobado esa circunstancia). 2) Que la metodología de presentación de Estudios de Impacto Ambiental por fases en la exploración y explotación de hidrocarburos, sea el utilizado mayormente a nivel internacional y que su implementación no haya traído consecuencia alguna en la obligación Estatal de proteger el medio ambiente (No se ha comprobado esa circunstancia) 3) Que hubiese imposibilidad material para la realización de un Estudio de Impacto Ambiental completo desde el inicio para la exploración y explotación de hidrocarburos (No se ha comprobado esa circunstancia).

II.Objeto del proceso. Analizadas las alegaciones y peticiones de las partes involucradas en este conflicto, se determina como objeto del proceso la nulidad del Decreto Ejecutivo # 26750-MINAET de 27 de febrero de 1998.

III.Alegatos de las partes. El accionante aduce la nulidad e ineficiencia del Decreto Ejecutivo Nº 26750-MINAE de 27 de febrero de 1998, al considerar que el Presidente de la República José María Figueres Olsen y el Ministro René Castro Salazar, emitieron contra leguem y con desviación de poder el Decreto 26750, derogando el título X del Reglamento a la Ley de Hidrocarburos (Placa21119 de 29 de setiembre de 1995), el que regulaba la realización de Estudios de Impacto Ambiental (EIA) para la exploración y explotación de hidrocarburos. Indica que el artículo 266 del reglamento derogado establecía la obligación del contratista de contar con un Estudio de Impacto Ambiental (EIA) previo a la firma del acto adjudicatorio, estudio que debía actualizar periódicamente. Alega que en el decreto que se impugna, se dividió el EIA en dos fases en concordancia con el avance de las actividades, siendo la primera etapa la de prospección y la segunda la de exploración intensiva.

Que la aprobación de la fase I del EIA será requisito indispensable y suficiente para que el acto adjudicatorio quede firme. Manifiesta que la primera fase no implica actividad de alto impacto, por lo que los desarrolladores aportan como EIA solo las descripciones preliminares de las actividades exploratorias que se realizarán en esa etapa, sin profundizar en los impactos ambientales que producirá el proyecto petrolero en su conjunto, ni los procedimientos para su mitigación durante la ejecución o las acciones de recuperación. El actor menciona en su escrito los "dos últimos" casos tramitados bajo esa normativa sea los casos de MKJ Xplotation Inc. y Mallon Oil, las que presentaron un estudio geofísico de reflexión sísmica marina en el primer caso y Mallon Oil presentó un documento denominado: "Proyecto de recopilación y análisis de información para la fase I de prospección petrolera en la región huetar norte y huetar atlántico de Costa Rica", lo cual considera es una simple actividad de gabinete para analizar la información científica regional ya existente.

Alega que ninguno de los dos documentos comprende la evaluación ambiental de la actividad petrolera propiamente dicha y con ello, en aplicación del decreto impugnado, ambas empresas sostienen que el Estado quedó obligado a permitir la ejecución del contrato de concesión en el caso de la empresa MKJ y de suscribir un contrato de concesión con Mallon Oil. Aduce que los funcionarios Figueres y Castro utilizaron sus competencias legítimas para realizar un acto administrativo discrecional supuestamente con un fin público (la protección del medio ambiente), pero con evidente desviación de poder debilitando y desaplicando los controles ambientales del Estado en interés privado de las empresas petroleras, pudiendo exigir estas la firma de contratos de concesión sin la correlativa obligación de contar con la aprobación previa necesaria del EIA integral y completo. Expresa el actor que con la normativa impugnada se ocasiona un gravísimo riesgo ambiental al país, con violación al interés público, ya que la actividad petrolera históricamente está ligada a graves accidentes que provocan daños ecológicos irreversibles.

Expresa que con el decreto impugnado se desregularizó o flexibilizaron los controles ambientales de la actividad petrolera en Costa Rica. Alega que el decreto es contrario a los artículos 2, 31 inciso f) y 41 de la Ley de Hidrocarburos; 50 de la Constitución Política; 14 inciso 1 de la Convención sobre diversidad biológica; el principio ambiental preventivo y precautorio; el artículo 17 de la Ley Orgánica del Ambiente, todas las cuales obligan la presentación y aprobación del EIA de previo al inicio de actividades que causen impacto ambiental. Indica que la Sala Constitucional ya se había pronunciado antes de la promulgación del decreto 26750 en la sentencia 6240-93 al conocer consulta facultativa sobre el proyecto de la Ley de Hidrocarburos, posición que fue reiterada por la misma Sala en la sentencia 1221-2002 con posterioridad al decreto impugnado, cuando estableció la inconstitucionalidad parcial del artículo 41 de la Ley de hidrocarburos.

Indica además que en casos de exploración y explotación petrolera, la Sala Constitucional ha reiterado su posición sobre la obligatoriedad del EIA en la sentencia 205-2010 relacionado al caso de la empresa Mallon Oil. Por otra parte indica que, posterior al decreto que se impugna, se aprobó la ley de Biodiversidad en la cual en su artículo 94 en el cual se indica que la evaluación del impacto ambiental debe efectuarse en su totalidad aun cuando el proyecto esté programado para realizarse en etapa, lo cual a criterio del actor no deja duda alguna de la obligatoriedad del EIA, lo que implica una derogatoria tácita por ilegalidad sobreviniente. Expresa que a partir de las década de los noventas surgió con fuerza la ética de responsabilidad ambiental, llegándose a recepcionar contenidos de la Declaración de Río, ratificando el país la Convención sobre diversidad biológica y otros importantes instrumentos jurídicos internacionales, además se reformó el artículo 50 de la Constitución Política introduciendo el derecho fundamental de un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, dando pie a la doctrina y jurisprudencia constitucional del ambiente y la promulgación interna de legislación como la Ley Orgánica del ambiente y la Ley de Biodiversidad.

Aduce además que el Presidente de la República Pacheco de la Espriela en su discurso inaugural de su período de gobierno el 8 de mayo de 2002, estableció una moratoria indefinida de toda actividad de exploración petrolera. Por otra parte, manifiesta que a la empresa MJK conocida como Harken, utilizando el reglamento impugnado, logró la firma del contrato de concesión para la exploración y explotación de hidrocarburos en Costa Rica el 12 de agosto de 1999, correspondiente a la licitación petrolera 1-97, siendo que Nombre3456 aprobó para ello sólo el estudio geofísico de reflexión sísmica marina en 507 km de superficie usado en la fase primera de prospección, con lo cual apenas se solicitó a la empresa una garantía ambiental de $7.995, sin que ello corresponda al riesgo real y potencial de la exploración y explotación petrolera que pretende realizar. Expresa que el estudio geofísico es una simple actividad académica para describir un procedimiento exploratorio, lo que considera no es suficiente para suscribir y dejar firme un contrato de concesión que abarca una extensión de 5633 km2, sin que exista un EIA.

También indica que el contrato con la empresa Herken se suspendió debido a la moratoria del expresidente Pacheco y que Nombre3456 rechazara eventualmente el EIA presentado en fecha posterior a la suscripción del contrato, lo que provocó que dicha empresa acuse el incumplimiento del Estado, reclamando una indemnización de $57.000 millones, lo que reafirma la advertencia de la Sala Constitucional desde 1993. Sigue indicando que por resolución Nº R-105-MINAE publicada en el diario oficial Nº 73 del 13 de abril de 2000, se adjudicó la concesión petrolera Nº 2 a la compañía Mallon Oil para la exploración y explotación de los bloques 5, 5, 7,8,9 y 10 de los 27 bloques en que se dividió el país, contrato del cual aún no ha sido posible su firma debido a diversos recursos administrativos y judiciales de la sociedad civil y del desarrollador. Indica que la empresa Mallon Oil no ha presentado un EIA, y lo que Nombre3456 conoció y aprobó en su caso, en los terminos del decreto impugnado, fue un documento que describe una actividad de gabinete, sobre la cual el Director de Hidrocarburos advirtió a Nombre3456 que no constituyen métodos de campo tales como lo que prevé el artículo 1 del decreto 26750.

No obstante, expresa, la empresa está presionando por lo medios políticos y jurídicos para obligar al gobierno de Costa Rica a suscribir el contrato de concesión. Finalmente indica que esos dos casos son el resultado practico de la aplicación del decreto impugnado.

IV.Por su parte, el Estado demandado indica que intentará separar los hechos de la demanda de los comentarios y las valoraciones subjetivas. Que en cuanto al Estado, manifiesta que demostrará que la actuación administrativa cuestionada se encuentra amparada al artículo 16 de la Ley General de la Administración Pública en torno a los parámetros técnicos, científicos y apegados a los principios de razonabilidad y proporcionalidad. Por otra parte, indica que la Sala Constitucional ha sentado el principio de que el actor debe respaldar con prueba sus afirmaciones. Que es cierto que el Poder Ejecutivo integrado por el entonces Presidente José María Figueres y el Ministro de Ambiente y Energía René Castro, promulgaron el Decreto Ejecutivo 26750-MINAE el 27 de febrero de 1998 y que éste derogó el título X del reglamento a la Ley de Hidrocarburos, pero niega que el decreto aquí impugnado elimine "contra Leggem" la obligación de los desarrolladores de presentar un estudio de impacto ambiental de previo a la suscripción del contrato, pues lo que se hizo fue dividir el estudio en dos etapas, de tal forma que la información sobre la afectación al ambiente y las medidas de mitigación sean acordes con los trabajos que efectivamente se realicen en el terreno.

Que dicha situación, como lo indica el Colegio de Geólogos, lejos de producir un daño al ambiente, asegura que la realización del proyecto de explotación se ajuste a las necesidades ambientales según cada etapa del proceso. Que dadas las características peculiares de un proyecto de exploración-explotación de hidrocarburos, no es viable efectuar un estudio de impacto ambiental en áreas donde o no se va a desarrollar actividades o no se tiene el nivel de conocimiento para ello. Rechazan que la finalidad del decreto sea flexibilizar la autorización contractual de las concesiones, desaplicando el control ambiental obligatorio del Estado, lo que considera son valoraciones subjetivas del actor no acompañadas de prueba idónea. Explica que la finalidad del decreto en mención, expresada en los considerandos incluidos dentro del mismo, estuvo orientada a cumplir con las obligaciones legales y constitucionales de protección al ambiente estableciendo un procedimiento para la evaluación del impacto ambiental de las actividades según se desarrollan cada una de ellas.

No admite que los funcionarios Figueres Olsen y Castro Salazar hayan actuado con desviación de poder, por tratarse de una valoración y no un hecho, además que la acusación se efectúa sin aportar ningún tipo de prueba. Niega que el EIA quede relegado a la segunda fase, toda vez que el decreto es claro en exigir un estudio de impacto ambiental para la fase I de prospección, incluso la Sala Constitucional en sentencia 205-2010 se refirió indicando que el estudio de la fase I es un verdadero EIA y que es suficiente para comenzar la fase de prospección, debiendo exigirse adicionales conforme avancen las obras. Alega que el actor no acredita que en todos los demás países en los que se desarrolla actividad petrolera, a todas las empresas se las exija un EIA intergral, que abarque desde el mismo inicio una valoración de todas las eventuales etapas. Indica que no existe una norma internacional que oblige a la realización de un EIA en actividades que no poducen una afectación en el ambiente, como lo es la primera etapa de prospección de una concesión para la exploración y explotación de hidrocarburos.

No admite el alegato de que la Procuraduría General de la República conocía la resolución 6240-93, ni que los señores Figueres y Castro lo conocieran, eso es una conjetura no demostrada. Expresa que el decreto obliga a los concesionarios a presentar más de un EIA lo que se traduce en una mayor exigencia y custodia ambiental, que si solo se presentara uno. No admite la supuesta inconstitucionalidad sobreviniente, al tratarse de un comentario subjetivo que no ha sido elevados ante la Sala Constitucional en virtud de la competencia que deriva del artículo 10 constitucional y además indica es una conjetura no ajustada a derecho del actor. Que la norma impugnada resulta ajustada a la ciencia y la técnica, según lo explicó el Colegio de Geólogos en el informe que rindió al respecto. Alega que el actor hace una lectura parcializada de la resolución 205-2010 de la Sala Constitucional al no mencionar que contrario a lo que insinúa, esa Sala expresamente señala que requerir el EIA para la fase I resulta acorde con el principio precautorio.

Indica que es cierto que el Poder Ejecutivo firmó con la empresa MKJ Xploration Inc. el 12 de agosto de 1999 un contrato de exploración y explotación de hidrocarburos, lo que considera no tiene ninguna relevancia para este proceso, pues se trata de situaciones jurídicas consolidadas, sobre las cuales no existe ninguna petición por parte del actor, salvo la inconstitucionalidad sobrevenida y que en todo caso su acción estaría caduca por el paso del tiempo. Que en ese caso se obligó a un EIA que fue presentado y aprobado por Nombre3456 por lo que el requisito fue debidamente cumplido. Niega que exista un arbitraje comercial internacional en el que la empresa MKJ pretenda demandar internacionalmente al Estado de Costa Rica, que si bien se presentó una intención de arbitraje hace unos años, fue retirado por la misma empresa, por lo que no existe en la actualidad tal. Por otra parte, expresa que se adjudicó a la empresa Mallon Oil para la exploración y explotación petrolera de los bloques 5,6,7,8,9,10 y que el contrato aun no se ha firmado, pero que estos hechos no guardan relación con la pretensión del proceso, pues la adjudicación a dicha empresa no fue impugnada por el actor, no podría ser por el tiempo transcurrido, desde la fecha de adjudicación el 13 de abril de 2000.

Alega la CADUCIDAD, en el tanto indica que el decreto 26750-MINAE fue firmado el 27 de febrero de 1998 y publicado en el Diario Oficial Nº 53 de 17 de marzo de 1998, se trata de un acto que adquirió firmeza antes de la promulgación del CPCA y que de conformidad con el transitorio III de ese código, el régimen de nulidad de los actos administrativos sería el régimen vigente para esa fecha, sea para el caso el artículo 20 de la LRJCA en relación con el artículo 175 de la LGAP, por lo cual el plazo de caducidad es de cuatro años. Expresa que de conformidad con antecedentes del mismo Tribunal Contencioso y de la Sala Primera, para impugnar un acto de carácter general el proceso debe interponerse dentro del plazo de cuatro años establecido en el numeral 175 de la LGAP; incluso indica que la caducidad sería aplicable con la normativa actual. En ese sentido expresa que el acto no impugna ningún acto de aplicación individual que este dentro de un plazo de impugnación válido a los efectos de que su pretensión no se encuentre caduca.

En cuanto a la COSA JUZGADA, al aducir el actor la violación al derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado y una violación al principio precautorio, sobre los cuales la Sala Constitucional ya determinó que la aprobación de un EIA para la fase I no violenta esos derechos, según se desprende de la resolución 205-2010, por lo cual considera la demanda debe declararse inadmisible. Alega la FALTA DE INTEGRACIÓN DE LITISCONSORCIO PASIVO NECESARIA, al considerar que de la lectura de la demanda el actor menciona a dos funcionarios como responsables de cometer desviación de poder, lo que obliga a traerlos a los autos. Aduce la FALTA DE INTERES ACTUAL en el tanto mediante Decreto Ejecutivo Nº 36693-MINAET publicada en el Diario Oficial del 19 de agosto de 2011, el Poder Ejecutivo decretó una moratoria nacional para la explotación petrolera por un plazo de tres años, por lo cual no existe posibilidad de que se de aplicación de los artículos impugnados.

La representante del Estado recuerda que el interés actual es un presupuesto necesario para el dictado de una sentencia, según lo ha indicado así la Sala Primera en resolución Nº 900-S1-2011, así la resolución del asunto no es útil para tutelar el derecho que se pretende lesionado, al no existir ningún escenario posible en el cual se pueda considerar la aplicación del decreto cuestionado. Alega además la FALTA DE DERECHO, considerando que el actor parte de dos premisas equivocadas, la primera que el decreto 26750 no exige un EIA de previo a la adjudicación de la exploración y exploración de hidrocarburos y segundo que la metodología de estudio ambiental propuesta por el decreto no permite proteger debidamente al ambiente.

V.Por su parte, la empresa coadyuvante rechaza que el decreto impugnado esté viciado de ilegalidad por desviación de poder. Indica que el planteamiento de actor parte del desconocimiento de la actividad petrolera y que la tesis seguida en la demanda es un sin sentido y carente de lógica, y no ocurre en ninguna parte del mundo. Que en el caso de su representada se exigiría la realización de un EIA de una cuarta parte del territorio nacional, lo que es técnicamente imposible y financieramente desproporcionado, lo que estaría provocando una perturbación excesiva al medio ambiente, absolutamente innecesario. Que en la actividad de exploración de hidrocarburos, por su naturaleza, las etapas previas van determinando y condicionado las características de las etapas siguientes, incluyendo la localización geográfica de donde se realizarán en consecuencia las actividades de campo, dentro del área de concesión otorgada.

El decreto impugnado creó una manera de adecuar la normativa, lo que confunde el actor con una falsa flexibilización del control ambiental. En ningún momento el decreto exime a las empresa de su obligación de realizar un EIA, simplemente señala momentos diferentes para realizarlos, ni tampoco se está autorizando la firma de un contrato sin la realización de un EIA, sino más bien se está pidiendo que estos se hagan en cada etapa de los procesos exploratorios y de explotación, en lugar de hacer uno solo que podría ser muy general y técnicamente impreciso. Expresa que al momento de la firma del contrato, ni el Estado, ni la empresa conocen de antemano las localizaciones dentro del área de concesión donde se realizarán todas las actividades de campo, por eso considera que el decreto de manera correcta, desde el punto de vista técnico, divide la actividad exploratoria en dos fases la prospección y la exploración intensiva. Indica que la misma Sala Constitucional ha considerado adecuado proteger al ambiente utilizando un análisis de tipo embudo, sea por etapas.

VI.Sobre los hechos controvertidos. Al presentarse la demanda, la parte actora, refiriéndose a los "hechos", los dividió en tres, el primero que llamó "HECHO CONCRETO PRINCIPAL" (Folio cuatro y siguientes del expediente judicial), luego denominó como segundo la: "CONCESIÓN PETROLERA OTORGADA A MKJ EXPLORATION INC SUCURSAL DE CR. mejor conocida como Harken" (Folio once y siguientes del expediente judicial); y el último identificado como: "POR RESOLUCIÓN NÚMERO R-105-MINAE, PUBLICADA EN EL DIARIO OFICIAL LA GACETA Nº 73, DEL 13 DE ABRIL DE 2000, SE ADJUDICÓ LA CONCESIÓN PETROLERA #2, A LA COMPAÑIA MALLON OIL SUCURSAL COSTA RICA PARA LA EXPLORACIÓN Y EXPLOTACIÓN DE LOS BLOQUES 5, 6, 7, 8, 9 Y 10 DE LOS 27 BLOQUES EN QUE SE DIVIDIÓ EL PAÍS PARA LA EXPLORACIÓN Y EVENTUAL EXPLOTACIÓN PETROLERA" (Folio trece y siguientes del expediente judicial). De previo a resolver sobre el fondo debatido, es necesario recalcar que, en la Audiencia Preliminar realizada el día once de enero de 2013, a las 10:09 horas, la parte actora desistió seguir la demanda en lo tocante a los apartados o hechos dos y tres de la demanda, solo manteniendo el primero y reafirmando sus pretensiones originales (Ver acta de la Audiencia Preliminar visible a folios 503 y 504 del expediente judicial).

Así las cosas, las manifestaciones que el actor y las partes hicieran respecto de las empresas MKJ Exploration Inc. sucursal Costa Rica y Mallon Oil Company sucursal Costa Rica, por el desistimiento mencionado, no serán objeto alguno de análisis en la presente sentencia, por lo que se centrará ésta en el primer hecho, sea lo concerniente a la pretendida nulidad respecto del Decreto Ejecutivo Nº 26750-MINAET de 27 de febrero de 1998.

VII. SOBRE LA CADUCIDAD

La representación del Estado aduce la caducidad en este caso, fundándose en que el Decreto impugnado fue publicado en el Diario Oficial Nº 53 de 17 de marzo de 1998, y que por tratarse de un acto que adquirió firmeza previo a la Promulgación del Código Procesal Contencioso Administrativo, la normativa aplicable lo es la vigente a esa fecha, sea el 175 de la Ley General de la Administración Pública que establecía un plazo de cuatro años y que al ser que en la especie no se impugna ningún acto de aplicación individual, a la fecha de la presentación de la demanda ya estarían superados los cuatro años aplicables. No comparte este Tribunal los argumentos esgrimidos por la parte demandada, en el tanto es de criterio de este Colegio que es posible impugnar los actos administrativos de alcance general con efectos normativos, mientras subsistan en el tiempo sus efectos continuados. Si bien actualmente, en el Código Procesal Contencioso Administrativo existe norma expresa en ese sentido, el artículo 40, lo cierto es que, con la normativa anteriormente aplicable a esta jurisdicción por disposición del Transitorio III del Código Procesal Contencioso Administrativo, es posible arribar a la misma conclusión sobre la tesis de los efectos continuados, ya que el numeral 21.2 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contenciosa Administrativa, permitía la impugnación de actos por nulidad absoluta, como es este caso, cuando estuvieren surtiendo efectos, entendiéndose que para el caso concreto, lo que se impugna es un acto de alcance general el cual si bien fue rubricado el 27 de febrero de 1998 y publicado en el Diario Oficial el día 17 de marzo siguiente, ha estado vigente y ha continuado surtiendo efectos hasta la fecha.

Además, hay que recordar que en los supuestos de normas de aplicación automática, como es este caso, no se requiere -como lo aduce la Procuraduría- de un acto de aplicación individual para impugnarlos, pues por su naturaleza resultan obligatorios por su sola promulgación, sin ser necesario otras normas o actos que lo hagan aplicables. Finalmente, debe tomarse en cuenta que, en la especie está involucrado un derecho fundamental -ambiente sano y ecológicamente equilibrado-, el cual por su naturaleza, no estarían sujeto a plazos de caducidad o prescripción. En consecuencia, debe disponerse el rechazo de la excepción de caducidad planteada.

VIII. SOBRE LOS ANTECEDENTES DE LA JURISDICCIÓN CONSTITUCIONAL COMO BASE DE REFERENCIA EN MATERIA AMBIENTAL

La Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, aun anterior a la reforma que se hiciera del artículo 50 de la Constitución Política, ha jugado un papel preponderante en materia ambiental, al mantener una constante visión actualizada sobre lo que la protección del medio ambiente significa dentro de un Estado de Derecho, de allí que, a los efectos de tener un marco de referencia sobre el tema ambiental y del principio precuatorio del mismo, se procede a citar la sentencia de esa jurisdicción especial número 2010-14180 de las 14:35 horas del 25 de agosto de dos mil diez, en la que indicó: "... III.- Obligaciones del Estado en materia ambiental. Deriva del citado artículo 50 de la Constitución, el carácter de garante que ostenta el Estado de la conservación de un ambiente sano y ecológicamente equilibrado. Esta obligación implica, en los términos en que lo ha dicho la Sala en otras ocasiones como en la sentencia número 2001-13295 de las doce horas seis minutos del veintiuno de diciembre del dos mil uno, entre otras: “...que el Estado debe tomar todas las medidas técnicas posibles para asegurarse que la actividad que aprueba no causará daños al ambiente.

Si bien el pronunciamiento del órgano estatal encargado es en sí un asunto técnico, el deber de pronunciarse y la exigencia de rigurosidad es un asunto jurídico. En términos generales, el deber estatal de garantizar el derecho a un ambiente sano no se reduce a satisfacer un simple requisito marginal dentro del proceso licitatorio. La Constitución no exige solo cumplir con ciertas formalidades, sino utilizar como se dijo todos los medios jurídica y fácticamente posibles para preservar el ambiente.” (ver en el mismo sentido la resolución número 05906-99 de las dieciséis horas quince minutos del veintiocho de julio de mil novecientos noventa y nueve). Deber que, según lo reconoce esa misma sentencia, recae con mayor especificidad sobre la Secretaría Técnica Nacional Ambiental, aquí recurrida: “La preocupación ambiental del Ministerio del Ambiente y Energía se reduce prácticamente a los estudios de impacto ambiental, cuya aprobación está en manos de SETENA.

Es decir, en Nombre3456 recae todo el deber del Estado de garantizar un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, como indica el artículo 50 constitucional. Ante tan importante responsabilidad, sería razonable esperar la fortaleza técnica y administrativa del órgano encargado.”(ver sentencia número 2001-13295 de las doce horas seis minutos del veintiuno de diciembre del dos mil uno). Es en este sentido que, en materia ambiental, resulta especialmente grave toda conducta omisiva estatal que tenga como resultado un desmejoramiento de las condiciones del medio ambiente (así se deduce de las sentencias número 9735-00 de las nueve horas seis minutos del tres de noviembre del dos mil y número 1645-02 de las once horas cuatro minutos del quince de febrero del dos mil dos, entre otras). IV.- Sobre el principio precautorio y el desarrollo sostenible. Además de lo dicho, resulta de importancia para la resolución de este asunto, tener en cuenta dos principios de especial relevancia en materia ambiental, como lo son el principio precautorio y el principio de desarrollo sostenible.

En cuanto al primero, debe indicarse que esta Sala ha reconocido que en la protección de nuestros recursos naturales, debe existir una actitud preventiva, a partir de la cual el Estado tiene que disponer todo lo que sea necesario – dentro del ámbito permitido por la ley – a efecto de impedir que se produzcan daños irreversibles en el medio ambiente. Es el también llamado principio de “evitación prudente”, contenido en la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo, Declaración de Río, que literalmente indica: "Principio 15.- Con el fin de proteger el medio ambiente, los Estados deberán aplicar ampliamente el criterio de precaución conforme a sus capacidades. Cuando haya peligro de daño grave e irreversible, la falta de certeza científica absoluta no deberá utilizarse como razón para postergar la adopción de medidas eficaces en función de los costos para impedir la degradación del medio ambiente".

En consecuencia, deben desplegarse actuaciones anticipadamente para evitar los efectos negativos de un proyecto, y asegurar la protección, conservación y adecuada gestión de los recursos. Consecuentemente, el principio rector de prevención se fundamenta en la necesidad de tomar y asumir todas las medidas precautorias para evitar o contener la posible afectación del ambiente o la salud de las personas. De esta forma, en caso de que exista un riesgo de daño grave o irreversible -o una duda al respecto- se debe adoptar una medida de precaución e inclusive posponer la actividad de que se trate. Lo anterior debido a que en materia ambiental la coacción a posteriori resulta ineficaz, por cuanto de haberse producido ya las consecuencias biológicas y socialmente nocivas, la represión podrá tener una trascendencia moral, pero difícilmente compensará los daños ocasionados al ambiente. Partiendo de ello, nace la necesidad de que todo Estado alcance su progreso de la mano con la naturaleza, pues sólo a través del desarrollo sostenible, puede garantizarse la existencia de recursos a las generaciones presentes y futuras, surgiendo así el segundo principio denominado “desarrollo sostenible”.

Sobre este último la Sala se ha referido en otras oportunidades, siendo un ejemplo de ello la sentencia número 2006-13461 de las diez horas con veinte minutos del ocho de septiembre del dos mil seis, en la cual dispuso en lo conducente: ... "El derecho al desarrollo debe ejercerse en forma tal que responda equitativamente a las necesidades de desarrollo y ambientales de las generaciones presentes y futuras.” ... El ambiente, por lo tanto, debe ser entendido como un potencial de desarrollo para utilizarlo adecuadamente, debiendo actuarse de modo integrado en sus relaciones naturales, socioculturales, tecnológicas y de orden político, ya que, en caso contrario, se degrada su productividad para el presente y el futuro y podría ponerse en riesgo el patrimonio de las generaciones venideras. Los orígenes de los problemas ambientales son complejos y corresponden a una articulación de procesos naturales y sociales en el marco del estilo de desarrollo socioeconómico que adopte el país.

Por ejemplo, se producen problemas ambientales cuando las modalidades de explotación de los recursos naturales dan lugar a una degradación de los ecosistemas superior a su capacidad de regeneración, lo que conduce a que amplios sectores de la población resulten perjudicados y se genere un alto costo ambiental y social que redunda en un deterioro de la calidad de vida; pues precisamente el objetivo primordial del uso y protección del ambiente es obtener un desarrollo y evolución favorable al ser humano. La calidad ambiental es un parámetro fundamental de esa calidad de vida; otros parámetros no menos importantes son salud, alimentación, trabajo, vivienda, educación, etc., pero más importante que ello es entender que si bien el hombre tiene el derecho de hacer uso del ambiente para su propio desarrollo, también tiene el deber de protegerlo y preservarlo para el uso de las generaciones presentes y futuras, lo cual no es tan novedoso, porque no es más que la traducción a esta materia, del principio de la "lesión", ya consolidado en el derecho común, en virtud del cual el legítimo ejercicio de un derecho tiene dos límites esenciales: Por un lado, los iguales derechos de los demás y, por el otro, el ejercicio racional y el disfrute útil del derecho mismo.

(…)” Sentencia 3705-1993 de las quince horas del treinta de julio de mil novecientos noventa y tres.” En consecuencia, a partir de los principios comentados se reconoce la necesidad de que cualquier proyecto que se desarrolle ya sea por el Estado o por un sujeto de derecho privado, vaya de la mano con el ambiente, pues si bien no puede negarse el progreso de una Nación, éste debe enmarcarse dentro de parámetros adecuados de sostenibilidad, para asegurar la conservación de los recursos a las generaciones futuras (sentencia 2007-006315 de las catorce horas treinta y tres minutos del nueve de mayo del dos mil siete)".

IX.EVOLUCIÓN HISTÓRICA DE LA LINEA NORMATIVA PROTECTORA A FAVOR DEL AMBIENTE Y DE LA NECESIDAD DEL ESTUDIO DE IMPACTO AMBIENTAL (EIA).- Considera este Colegio la necesidad de establecer una relación normativa en el tiempo en torno al tema de la necesidad de contar con un Estudio de Impacto Ambiental (EIA) en aquellas actividades en donde se pueda crear reacción en el ambiente. Así, en la Ley de Hidrocarburos, Ley especial Nº 7399 de 3 de mayo de 1994, el Estado costarricense apostó a la protección del ambiente en dicha actividad, ya que en su artículo 2 indica: "ARTICULO 2.- El propósito de la presente Ley es desarrollar, promover, regular y controlar la exploración y la explotación de los depósitos de petróleo y de cualesquiera otras sustancias hidrocarburadas, sin importar el estado físico en que se encuentren; además, se propone preservar y proteger el ambiente, a fin de asegurar su uso racional y garantizar los intereses del Estado.

Se exceptúan de las disposiciones de esta Ley, la exploración y la explotación del carbón mineral. Si durante la exploración y la explotación de los hidrocarburos se encuentran otras sustancias asociadas con estos, el Gobierno de la República podrá explotarlas. En caso contrario, el contratista podrá explotarlas, al amparo de las regulaciones que se establecerán al efecto." (el subrayado no es del original). En esta misma ley, se establece en su artículo 31 los aspectos mínimos que deberán estipularse en un contrato para la exploración y explotación de hidrocarburos, entre ellos, en su inciso b) señala: "Los términos y condiciones mediante los cuales se realizarán los trabajos de exploración, deberán incluir, como mínimo, la perforación de un pozo exploratorio por año, a partir del segundo año, así como los presupuestos, la devolución de áreas y el suministro de información". También, indica en su inciso e) sobre: "La garantía de cumplimiento, que deberá rendir el adjudicatario, a efecto de asegurar la correcta ejecución del contrato y la protección del ambiente y de los recursos naturales.

El monto de la garantía se definirá en el cartel, de acuerdo con el programa mínimo propuesto y la ponderación del eventual daño ambiental que ese programa pueda generar. Esta garantía deberá rendirla el adjudicatario, dentro de los dos meses siguientes a la firmeza del acto de adjudicación". Finalmente, en ese mismo artículo, en su inciso f) se determina que: "El estudio de impacto ambiental, el cual deberá ser evaluado y aprobado por el Ministerio de Recursos Naturales, Energía y Minas". De todo lo cual se puede inferir con claridad que el norte del Estado costarricense es la protección al medio ambiente como derecho fundamental, por lo que lleva lógica entender que dentro de las estipulaciones de un contrato de este tipo se deba incluir el EIA, el cual determinará con certeza las necesidades a proteger de previo a la concretización del contrato respectivo de exploración o explotación de hidrocarburos.

Para terminar de hilvanar la protección que se viene indicando, esta Ley en su capítulo IX, denominado "De la protección Ambiental", en el artículo 41, luego de la reforma jurisdiccional sufrida por dicho numeral como consecuencia de lo determinado por la Sala Constitucional en su sentencia 121-2002, el artículo estipula: "Las actividades de exploración y de explotación deben cumplir con todas las normas y los requisitos legales y reglamentarios sobre la protección ambiental y la recuperación de los recursos naturales renovables", situación que abre la posibilidad de entender armónica y relacionadamente, toda la normativa que se desarrolle en el campo del medio ambiente, sea una aplicación sistemática. Sustentado en esta idea conservacionista, mediante Decreto Nº 24735 publicado en La Gaceta Nº 230 de 4 de diciembre de 1995, se aprobó el llamado Reglamento a la Ley de Hidrocarburos, en este Decreto en su artículo dos se establecieron para los efectos de la aplicación de la Ley, la utilización de la terminología que se indicó era internacionalmente aceptada en el ambiente petrolero, estableciendo como fases de la misma, así: "...53.

EXPLORACIÓN comprende dos etapas: 1. La ETAPA DE PROSPECCIÓN, que se define como la etapa de todos los estudios efectuados en una región con métodos geológicos, geofísicos, geoquímicos, hidrogeológicos, geomorfológicos, mineros y de perforación; con el objetivo de localizar la presencia de estructuras geológicas que podrían tener acumulaciones industriales de hidrocarburos. 2. La ETAPA DE EXPLORACIÓN (PROPIAMENTE) que es la totalidad de las labores ejecutadas generalmente en áreas más restringidas, con el objetivo de confirmar la presencia de un yacimiento de hidrocarburos en una zona prospectada, su área de superficie, los elementos que la delimitan en su extensión y su desarrollo en profundidad. 54. EXPLOTACIÓN = se define como el conjunto de las labores necesarias a desarrollar, para la extracción de los hidrocarburos desde el yacimiento a la superficie, conocido en la industria de los hidrocarburos como DESARROLLO y PRODUCCIÓN. 55.

EXPLORARACION PETROLERA INTENSIVA: Evaluación localizada o específica en una área de un potencial reservorio hidrocarburífero por métodos que incluyen obras civiles, movimientos de tierra, remoción de cobertura vegetal y otras acciones que permiten aplicar técnicas geológicas, geofísicas y geoquímicas, cuya implementación representa la generación de impactos ambientales sobre la misma. Los métodos y/o técnicas incluidas en esta fase corresponden con perforación de pozos, y cualquier otro método de exploración geológica, geoquímica y geofísica que permita establecer el valor económico del yacimiento y sus características. La aplicación de estas técnicas si requiere del uso de maquinaria pesada y la aplicación de equipos particulares cuyo uso en campo, implica la apertura de trochas y caminos, así como la implementación de campamentos cuya área total supera los 200 m2 en el área terrestre y/o para 15 personas, o bien de actividades directas de instalación, operación y/o inmersión de equipos o maquinarias pesadas en ambientes marinos o subacuáticos".

Este artículo se vio reformado parcialmente por el artículo 1° del Decreto Ejecutivo N° 26750, del 27 de febrero de 1998, sea el Reglamento que ha sido impugnado en este proceso y que se analizará posteriormente. Además, en uso de la facultad reglamentaria de la administración y siguiendo una lógica y ligamen con lo establecido en la Ley que desarrolla, en este reglamento, se definió en su artículo 268 el EIA al indicar: "...es un documento de evaluación del impacto ambiental de la actividad y contiene aspectos que requieren de la intervención de profesionales de diversas disciplinas en Ciencias naturales como: Biología, Geología, Oceanografía, Geografía, Ingeniería Forestal, Geofísica, Ingeniería en Agronomía, Ingeniería Civil, Ingeniería en Topografía e Ingeniería Química entre otros. El EIA deberá ser efectuado por técnicos calificados, conforme a las normas del PE". Por su parte, en el Título X: " De la protección ambiental del Estudio de Impacto Ambiental (EIA)", su artículo 266 indicó: " el contratista presentará previo a la firma del acto adjudicatorio, el EIA, que en caso de la firma del contrato será actualizado periódicamente conforme avancen los trabajos correspondientes a los peridodos de exploración y explotación de los hidrocarburos según lo estipulado en el artículo 41 de la Ley de Hidrocarburos.

La actualización del Estudio de Impacto Ambiental se hará cada año o a solicitud del MIRENEM" (El subrayado no es del original). Como puede determinarse, este reglamento estableció la característica del EIA como "previo" a la contratación, lo que lleva la lógica de que, será mediante este estudio técnico que la administración podría entender el impacto que una actividad de este tipo tendrá y que, sustentado en ese insumo, pueda establecer los parámetros tendientes a la protección del ambiente, fin que la administración no puede dejar de lado, pues como se ha indicado, desde la misma reforma al artículo 50 de la Constitución Política en el año de 1994, Costa Rica apostó a esta protección de un derecho fundamental indispensable para la conservación del ser humano. Otra norma que debe ser valorada, lo es la Ley Nº 7416 de 30 de junio de 1994, sea la aprobación para el país del llamado Convenio sobre Diversidad Biológica, el que en su artículo 14, como parte de la política que se pretende implementar, se determinó una evaluación para la reducción al mínimo del impacto adverso, siendo que cada parte se comprometío al establecimiento de procedimientos apropiados mediante los cuales se exija la evaluación correspondiente, siendo que, ya para esa data Costa Rica recién había aprobado, un mes anterior, la Ley de Hidrocarburos, y un año y siete meses después, el reglamento que contemplaba el Decreto 24735 indicado en líneas anteriores.

Cronológicamente, en el mes de octubre de 1995, el país aprueba la Ley Orgánica del Ambiente (Ley Nº 7554), en la cual, se continúa con la tendencia a la necesidad de un EIA, siendo que se indicó, en el capítulo IV del Impacto Ambiental, en su artículo 17, lo siguiente: " Las actividades humanas que alteren o destruyan elementos del ambiente o generen residuos, materiales tóxicos o peligrosos, requerirán una evaluación de impacto ambiental por parte de la Secretaría Técnica Nacional Ambiental creada en esta Ley. Su aprobación previa de parte de este organismo, será requisito indispensable para iniciar las actividades, obras o proyectos. Las Leyes y los reglamentos indicarán cuáles actividades, obras o proyectos requerirán la evaluación de impacto ambiental" (El subrayado no es del original). Nótese que, si bien esta ley es genérica en materia de protección del ambiente, la Ley de Hidrocarburos y su reglamento, anteriores, especialmente este último, ya habían dispuesto que el EIA fuese previo y determinando que la actividad de exploración y explotación de hidrocarburos era de tal naturaleza que requería esa evaluación, ahora y por disposición expresa de la Ley Orgánica del Ambiente, dichos estudios serían revisados por parte del Estado por un órgano técnico que funciona hasta la fecha (SETENA).

Bajo ese marco normativo proteccionista, en el año de 1998, el Poder Ejecutivo, en Decreto Número 26750 de 27 de febrero de 1998, sea el aquí impugnado, llamado "Reglamento para la realización de Estudios de Impacto Ambiental para los contratos de Exploración y Explotación de Hidrocarburos", ahora justifica la determinación de fases en la actividad de exploración petrolera, indicando que es indispensable armonizar el ambiente con los procesos exploratorios, indicando que la incidencia de las actividades humanas en el medio ambiente sean positivas, y además, sustentado en la declaratoria del interés público de la exploración y explotación, así como el transporte de hidrocarburos y las actividades y obras que su ejecución requiera, haciendo referencia a los artículos 41 de la Ley de Hidrocarburos y el 17 de la Ley Orgánica del Ambiente, en lo correspondiente a los EIA en cuanto a la necesidad de su elaboración, revisión y actualización periódicos, agregando que ello debe darse conforme se avance en los trabajos correspondientes de exploración y de explotación petrolera, para concluir: "Que la lógica del desarrollo de las actividades de exploración petrolera y experiencia en las condiciones específicas del país y justifican la necesidad ambiental de definir la secuencia de fases que la componen".

Básicamente, el Decreto ahora impugnado, hace una variación en las fases de la actividad, dividiéndola en dos y estableciendo para cada una de ellas un EIA en concordancia al programa de exploración conforme al avance de las actividades, eliminando, al menos de forma expresa, la característica de que el EIA sea previo y además, estableciendo que la aprobación de la Fase I del estudio de impacto ambiental será el requisito indispensable y suficiente para que el acto adjudicatorio de una concesión petrolera sea declarado firme. Debe indicarse que por ser el objeto del proceso, el estudio de cada uno de los artículos de este reglamento será realizado por separado. Posterior al decreto aquí impugnado, se aprueba la Ley de Biodiversidad, número 7788 de 30 de abril de 1998, cuyo objeto, según lo determina su artículo primero es: "... conservar la biodiversidad y el uso sostenible de los recursos, así como distribuir en forma justa los beneficios y costos derivados." Además y sobre el tema que nos ocupa, en su artículo 94 se estableció: "Etapas de la evaluación del impacto ambiental.

La Evaluación del impacto ambiental en materia de biodiversidad debe efectuarse en su totalidad aun cuando el proyecto esté programado para realizarse en etapas" (El subrayado no es del original). De todo lo anterior, se puede extraer con facilidad que ha existido una inclinación del país, derivada de una política legislativa, de proteger el medio ambiente, pues se han aprobado varias leyes y reglamentos en los cuales, ya sea de manera general o específica, han establecido la necesidad de contar con la realización de un Estudio de Impacto Ambiental cuando así lo amerite la actividad humana que pueda tener repercusión en el medio ambiente, ahora lo que toca determinar, según lo pedido en este proceso, es si la normativa impugnada debe considerarse nula por ser contraria a esa línea de protección que se ha establecido en estos considerandos.

X.Análisis del Decreto Impugnado. Considera este Colegio necesario advertir que el estudio que se realizará en este apartado lo es sobre la nulidad alegada del reglamento como acto administrativo, y que por haberse alegado por las partes en el conflicto en sus alegatos, cada una con su versión propia de lo resuelto por la Sala Constitucional en la sentencia número 2010-000205 de las 10:30 horas del 8 de enero de 2010, merece indicarse que, lo resuelto en esa oportunidad por la jurisdicción constitucional, lo fue en el marco de su competencia otorgada en el numeral 48 de la Constitución Política, pues se trataba de un recurso de amparo en el cual se discutía la actuación de la Nombre3456 en torno al EIA presentado por la empresa Mallon Oil Company sucursal Costa Rica a dicho órgano, siendo que lo analizado por la Sala lo fue en el marco de la normativa vigente, sea el Decreto aquí impugnado, sin que entrara a conocer sobre la constitucionalidad de esa normativa, por lo que bajo esas características, no considera este Tribunal que dicha sentencia tenga los alcances del artículo 13 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, en el tanto, tal y como lo definió la misma Sala en la sentencia comentada, existe una división entre la competencia de la jurisdicción constitucional y la ordinaria, en este caso la Contenciosa Administrativa, que como se indicó, en el caso concreto se ha solicitado la nulidad del acto administrativo de alcance general, lo que de seguido se estudiará.

Así las cosas, el artículo 1 impugnado indica: "Para los fines de la aplicación del presente decreto, y en complemento de la definición que al respecto, aparece en el Reglamento a la Ley de Hidrocarburos en su artículo 2, los términos que se mencionan aquí tendrán los siguientes significados: Prospección Petrolera : Evaluación regional de carácter geológico, geoquímico y/o geofísico de una área concesionada, en la cual la metodología empleada ya sea de forma indirecta, o directa, permite obtener valoraciones aproximativas del potencial de hidrocarburos, sin que se implementen técnicas que puedan producir impactos ambientales significativos sobre sitios específicos. Son incluidos como parte de estos métodos los siguientes: cartografíado geológico básico; colecta de muestras geológicas y/o geoquímicas, por métodos manuales (utilizando martillo geológico y otros instrumentos manuales, tales como perforadoras portátiles; cuya aplicación no requiera de la construcción de caminos, movilización de maquinaria pesada, o preparación previa del terreno a prospectar, en el área terrestre, o bien de actividades directas de instalación, operación, y/o inmersión de equipos o maquinarias pesadas en ambientes marinos o subacuáticos), métodos geofísicos tales como sísmica (reflexión y/o refracción), gravimetría, magnetometría, métodos de resistividad, magnetotelúricos, y aquellos otros cuya aplicación se restringa al uso de instrumentos manuales cuya labor no requiere de la aplicación de maquinaria, ni la apertura de trochas, ni caminos, ni perforaciones exploratorias en el área terrestre, o bien de actividades directas de instalación, operación, y/o inmersión de equipos o maquinarias pesadas en ambientes marinos o subacuáticos a no ser que exista una evaluación previa y una autorización expresa de la SECRETARIA TÉCNICA NACIONAL AMBIENTAL para su implementación en estas actividades.

Exploración Petrolera Intensiva: Evaluación localizada o específica en una área de un potencial reservorio hidrocarburífero por métodos que incluyen obras civiles, movimientos de tierra, remoción de cobertura vegetal y otras acciones que permiten aplicar técnicas geológicas, geofísicas y geoquímicas, cuya implementación representa la generación de impactos ambientales sobre la misma. Los métodos y/o técnicas incluidas en esta fase corresponden con perforación de pozos, y cualquier otro método de exploración geológica, geoquímica y geofísica que permita establecer el valor económico del yacimiento y sus características. La aplicación de estas técnicas si requiere del uso de maquinaria pesada y la aplicación de equipos particulares cuyo uso en campo, implica la apertura de trochas y caminos, así como la implementación de campamentos cuya área total supera los 200 m2 en el área terrestre y/o para 15 personas, o bien de actividades directas de instalación, operación y/o inmersión de equipos o maquinarias pesadas en ambientes marinos o subacuáticos".

(El subrayado ha sido suplido). Como puede apreciarse, en este primer artículo, la administración reforma lo que ya estaba establecido en el numeral segundo del Reglamento a la Ley de Hidrocarburos, pues en este último, en lo que nos interesa se establecían varias fases, a saber: la ETAPA DE PROSPECCIÓN, como aquella que contempla todos los estudios efectuados en una región con métodos geológicos, geofísicos, geoquímicos, hidrogeológicos, geomorfológicos, mineros y de perforación; con el objetivo de localizar la presencia de estructuras geológicas que podrían tener acumulaciones industriales de hidrocarburos. Luego la ETAPA DE EXPLORACIÓN (PROPIAMENTE) que se refería a la totalidad de las labores ejecutadas generalmente en áreas más restringidas, con el objetivo de confirmar la presencia de un yacimiento de hidrocarburos en una zona prospectada, su área de superficie, los elementos que la delimitan en su extensión y su desarrollo en profundidad.

Luego, la EXPLOTACIÓN, sea en la que se realizan las labores necesarias a desarrollar, para la extracción de los hidrocarburos desde el yacimiento a la superficie, conocido en la industria de los hidrocarburos como desarrollo y producción. También se indicaba la EXPLORACIÓN PETROLERA INTENSIVA: que contemplaba la "evaluación localizada o específica en una área de un potencial reservorio hidrocarburífero por métodos que incluyen obras civiles, movimientos de tierra, remoción de cobertura vegetal y otras acciones que permiten aplicar técnicas geológicas, geofísicas y geoquímicas, cuya implementación representa la generación de impactos ambientales sobre la misma. Los métodos y/o técnicas incluidas en esta fase corresponden con perforación de pozos, y cualquier otro método de exploración geológica, geoquímica y geofísica que permita establecer el valor económico del yacimiento y sus características.

La aplicación de estas técnicas si requiere del uso de maquinaria pesada y la aplicación de equipos particulares cuyo uso en campo, implica la apertura de trochas y caminos, así como la implementación de campamentos cuya área total supera los 200 m2 en el área terrestre y/o para 15 personas, o bien de actividades directas de instalación, operación y/o inmersión de equipos o maquinarias pesadas en ambientes marinos o subacuáticos". Es en virtud de tal reforma que en el Decreto que nos ocupa se estableció en su artículo segundo que: "El Estudio de Impacto Ambiental para exploración de hidrocarburos será dividido al menos en dos fases, en concordancia con el programa de exploración que se desarrollará conforme al avance de las actividades". Sea, que en principio la nueva normativa, en lo tocante a la etapa de exploración la divide en dos: la Prospección y la Exploración Petrolera Intensiva, con el fin de establecer, como se citó, que el EIA fuera dividido en esas dos fases y se desarrollará conforme al avance de las actividades.

De los testimonios recibidos en la etapa de juicio, especialmente el de la geóloga Michaela Dobrinescu, en su exposición amplia, fue enfática en reconocer que con la normativa impugnada se pretendió ajustar a las necesidades actuales el requerimiento del Estudio de Impacto Ambiental, dividiéndolo en fases, con la idea de que la evaluación ambiental fuera acorde con el avance que se vaya a realizar en la etapa de exploración según el Plan de Trabajo establecido por la empresa, por lo que en cada fase se requerirá un EIA y que el de la fase de prospección, sea la primera establecida, al no entrarse al trabajo de campo, la evaluación no requiere que se abarque más allá de la recopilación de los datos necesarios, en esa primera etapa de identificación de las zonas, en donde como se indicó por los expertos, no es común que deba interferirse con el medio ambiente, por lo que no se provoca alteración alguna.

Sobre ese mismo particular, en un documento aportado visible a partir del folio 34 del expediente administrativo, que es de la Comisión de Hidrocarburos del Colegio de Geólogos de Costa Rica, se confirma lo dicho, cuando indica que la Fase de Prospección es de: "caracter regional o de reconocimiento" y habla de una "PROSPECCIÓN DE GABINETE" de lo cual indica: "se desarrollan actividades de recopilación, de reprocesado y reinterpretación de información geocientífica levantada en otras campañas y que son actividades de bajo impacto..." (El subrayado si pertenece al original). Además, se manifestó que sería en la segunda etapa, en donde si habrá trabajo de campo, cuando el EIA que debe realizarse para esa fase sea más referido a la actividad que se realizará con posibles impactos. Por otra parte, la empresa que participa en este proceso como coadyuvante pasivo, de forma categórica en sus escritos y en sus manifestaciones expresadas durante la audiencia a juicio, refiriéndose a la obligación de realizar un EIA completo desde el inicio de un proyecto, indicó que: "Eso es técnicamente un sin sentido y carente de lógica y no ocurre en ninguna parte del mundo, donde la exploración y explotación de hidrocarburos se lleva a cabo comúnmente.

Además, sería tan desporporcionadamente oneroso que ninguna empresa, por más fuerte que fuera financieramente, podría costear" (la negrita es suplida por el original, ver escrito de coadyuvancia visible a partir del folio 412 del expediente judicial), sin embargo, esa aseveración no fue probada en autos, ni por la coadyuvante, ni por la representación estatal. La argumentación esbozada lo es indicando que es irrazonable que desde una primera etapa se deba realizar un estudio amplio de impacto ambiental total o completo, pues tan solo se estaría reconociendo la posibilidad de localizar lugares idóneos para ir más adelante desarrollando la actividad, en un sistema llamado de embudo, sea que las investigaciones se irán desarrollando de lo general a lo específico, ello relacionado a la ubicación de las zonas más propensas a explotar. Precisamente por ello, en el artículo 3 del decreto analizado, se reafirma que la fases mínimas que comprende el EIA que indica el artículo anterior, lo son la Fase I de prospección y la Fase II de Exploración intensiva, lo que concuerda con lo dicho durante las testimoniales recibidas en juicio, en el sentido de que se contaría con varios Estudios de Impacto Ambiental, según la etapa.

De seguido, el Poder Ejecutivo, en el artículo cuarto del Decreto impugnado insertó: "La aprobación de la Fase I del estudio de impacto ambiental será el requisito indispensable y suficiente para que el acto adjudicatorio de una concesión petrolera sea declarado en firme, según lo requiere el artículo 41 de la Ley de Hidrocarburos". Con este artículo se verifica que su contenido va más allá de la línea de protección al ambiente que como política nacional se había trazado, en el tanto, por vía de reglamento, inserta condiciones no establecidas en la norma que supuestamente debe desarrollar, según lo determina la doctrina en torno a la potestad reglamentaria, sea que, esta potestad no autoriza que mediante un reglamento se establezcan aspectos de fondo que finalmente se entiendan creación y no desarrollo propiamente dicho. En efecto, como se ha indicado, las normas legales apuntadas en el considerando anterior, se inclinaron a determinar que el EIA fuese previo a la firma del contrato respectivo, ello con el fin de que la administración pudiese tomar en cuenta lo que en la evaluación realizada se determinara, para así tomar las disposiciones contractuales y o de ejecución necesarias para minimizar o evitar las afectaciones al medio ambiente, ello siguiendo la idea del principio precuatorio, que ha sido especialmente determinado en protección al ambiente, pues como se ha indicado, una afectación a este bien de la humanidad podría ser totalmente irreversible, de allí que el Estado deba mantener una actitud de defensa previa y no dejar que suceda el impacto y luego intentar rehabilitar lo dañado.

En el Decreto que se analiza, no solo se omitió la palabra previo, la cual debió ser tomada en cuenta para que el desarrollo reglamentario fuese acorde con las Leyes, sino que además, la interpretación que puede darse de la división del EIA en etapas, es que, como se ha mencionado en este caso, en la etapa de prospección no sería necesario realizar un verdadero estudio de impacto ambiental, ello derivado de que se entienda que en esa fase no hay trabajo de campo y por lo tanto no sería relevante indicar las posibles afectaciones a futuro. De lo anterior, en los testimonios recibidos en juicio se mencionó que el EIA de la primera fase, lo es básicamente la recopilación de información que adquieren las empresas de lo ya realizado en años anteriores por Nombre1494, al respecto también la Comisión de Hidrocarburos del Colegio de Geólogos de Costa Rica lo asevera indicando que Nombre1494 ya ha realizado la mayoría de esos trabajos a nivel regional y manifiesta que: "lo lógico es que el contratista adquiera el derecho de uso de la información de los bloques licitados y la analice en una etapa inicial" (Ver informe que corre de folio 34 al 41 del expediente administrativo), información de la cual ante pregunta expresa del Tribunal, se indicó no contiene aspectos de impacto ambiental.

Además, debe tomarse en cuenta que el efecto dado por el Decreto es que tan solo con la aprobación de un EIA de la primera fase, que no contempla aspectos de impacto ambiental reales a futuro, se de la posibilidad de tener por cumplido y como suficiente para que el acto adjudicatario de una concesión petrolera tenga firmeza, según se indica en el artículo cuarto del Decreto, y como se menciona en ese mismo numeral, se tenga por cumplidos así los requisitos que hace referencia el artículo 41 de la Ley de Hidrocarburos. En ese sentido, en la contestación de la demanda, la representación estatal, expresó que el fin del decreto es el cumplimiento de las obligaciones legales, argumento que no comparte este Tribunal, ya que, es precisamente el artículo 41 de la Ley Nº 7399 el que obliga al cumplimiento de todas las normas y requisitos legales y reglamentarios, se trata de una visión sistemática del derecho, tomando en cuenta los distintos requisitos establecidos en las normas válidamente aplicables, y como se ha indicado, la condición previa del EIA ya estaba dispuesta en el artículo 17 de la Ley Orgánica del Ambiente, lo cual no puede verse modificado por un reglamento, y en el cual se expresa que el EIA sea previo es un requisito "indispensable para iniciar las actividades", reflejado en este claramente el principio precautorio que tanto se ha indicado, pues resulta atinente que el estudio de impacto ambiental sea previo a esas actividades u obras que se realizarán a futuro derivado de la contratación por concesión de una exploración y explotación petrolera con el Estado.

Lo contrario es violatorio del fin establecido por la Ley y que en el Reglamento analizado se intenta por omisión dejar de aplicar esa condición. Además, como se ha indicado, la Ley de Hidrocarburos en su artículo 31, como parte del contenido de un contrato para la exploración y explotación petrolera obliga la inclusión dentro de su clausulado el estudio de Impacto ambiental, el cual no determina como dividido en fases, sino que por la protección que debe darse al ambiente, debe ser entendido como un EIA, para que, se insiste, previo a la contratación, el Estado pueda tomar en cuenta lo que se vea reflejado en esa evaluación, posibilitando que se cumpla la obligación de velar por los recursos naturales de forma efectiva. De allí que, omitir ese requisito como tal, amparado a un aspecto de impacto económico en las empresas que deseen dedicarse a esta actividad, no es más que una forma injustificada de evitar un requisito que la ley cataloga como de "indispensable".

Además, la representación estatal alegó que probaría que el acto impugnado está amparado a los dispuesto en el numeral 16 de la Ley General de la Administración Pública, pues en su criterio existen parámetros técnicos y científicos que dan sustento al reglamento impugnado, aspectos que no fueron realmente probados en los autos, lo anterior en el tanto en el documento del Colegio de Geólogos (folios 34 a 42 del expediente administrativo), así como en el "Documento Técnico" aportado realizado por el Dr. Nombre65102 (ver documento visible de folio 2 a 15 del expediente administrativo), hay que indicar que al Dr. Nombre65102 se le tuvo como testigo en el juicio oral y público, por lo que se le oyó de forma directa. De esa prueba recibida, se reflejan aspectos sobre los cuales no se aportan prueba adjunta, por ejemplo, la Comisión de Geólogos menciona que el sistema se ha establecido "mundialmente en la industria" y hace referencia a algunos países como Ecuador Colombia, Perú y México, sin aportar documentación que reafirme lo mencionado sobre ese tópico y que probara fehacientemente ser una práctica común, ni tampoco se indica nada acerca de los efectos que haya producido esa práctica.

Además, tampoco deriva de esa prueba que con la Prospección de Gabinete, así llamado por la misma Comisión, realmente se contemple un EIA, incluso, esta comisión en sus conclusiones, hace mención a la aplicación de "guias ambientales" de las cuales indica: " ...con la asistencia de organizaciones como ARPEL y a la cual pertenece RECOPE, S.A. Las guías ambientales nacen como una práctica de un código de conducta ambiental en el desarrollo de cada una de las actividades de las fases descritas y que incorpora todas las medidas y prácticas de control ambiental que deben ser adaptadas a la realidad geográfica y condiciones climáticas de cada país o región. Las guías son prácticas y procedimientos ambientales sobre una base uniforme técnico-ambiental estándar, aceptadas y probadas de manera efectica en varias naciones de tradición petrolera reconocida, son un marco efectivo para guía la elaboración de estudios de impacto ambiental y de seguimiento ambiental por parte del ente competente, en este caso SETENA, de manera que las actividades ligadas a la exploración se pueda identificar las sensibilidad particular de cada área de trabajo y se adopten las medidas de mitigación, control y compensación pertinentes, de manera que el proyecto sea ambientalmente viable", estas manifestaciones no vienen a determinar que efectivamente se integre un estudio de impacto ambiental, pues las "guías" que la comisión indica, no son parte de los requisitos establecidos en nuestra legislación y no podrían sustituir en forma alguna a los EIA reconocidos y obligados en nuestro medio.

De toda forma, ello no implica la justificación del porque el reglamento se aparta del fin de las normas analizadas en considerandos anteriores, las que siguen el norte de protección preventiva del medio ambiente. No puede dejar de mencionarse que, tal y como estaba redactado el artículo 266 del Decreto 24735 que fuera derogada por el decreto que ahora se analiza, se daba un desarrollo concordante con la línea de protección al ambiente, ya que en dicho artículo se mencionaba: "El contratista presentará previo a la firma del acto adjudicatorio, el EIA, que en caso de la firma del contrato será actualizado periódicamente, conforme avancen los trabajos correspondientes a los períodos de exploración y explotación de los hidrocarburos según lo estipula el artículo 41 de la Ley de Hidrocarburos. La actualización del Estudio de Impacto Ambiental se hará cada año o a solicitud del MIRENEM". Es de notar que dicho numeral del reglamento derogado, establecía la necesidad periódica de actualizar el EIA, lo que también es acorde con la obligación de vigilancia permanente por parte del Estado, reflejada es esa actualización que establecía tomando en cuenta las diferentes fases contempladas, lo que lleva a la conclusión que el sistema de fases no fue una novedad insertada con el decreto 26750.

También debe destacarse que con la redacción del reglamento estudiado, especialmente en el artículo cuatro, determinó un aspecto de firmeza del acto adjudicatorio no contemplado en la ley, con lo cual también se vulneraría la potestad reglamentaria indicada. Por otra parte, en lo tocante a los artículos 5 y 6 que establecen: "Artículo 5.- La SECRETARIA TÉCNICA NACIONAL AMBIENTAL será el órgano encargado de establecer los términos de referencia para el estudio de impacto ambiental, y de su aprobación para cada una de las fases de exploración mencionadas, y para la explotación de hidrocarburos, de acuerdo con sus directrices internas de procedimiento" y "Artículo 6.- Ningún concesionario podrá pasar de la Fase I a la Fase II sin la debida valoración ambiental por parte de la SECRETARIA TÉCNICA NACIONAL AMBIENTAL, y previa solicitud de la Dirección General de Hidrocarburos", son parte de ese desarrollo que realizó el Poder Ejecutivo en el año de 1998 en el decreto impugnado, siendo que dichas normas en nada solventan el yerro encontrado, pues el hecho de que en su artículo sétimo establezca que no se podrá pasar de una fase a otra sin el EIA, no aporta nada, en el tanto, como se ha explicado, la lógica de las Leyes (de hidrocarburos y la Orgánica del Ambiente) fue la de tener como necesidad previa el EIA, por lo que la división realizada por fases en el reglamento impugnado no esta acorde con la ratio legis.

Finalmente, se debe hacer referencia al hecho de que posterior al Decreto que nos ocupa, el legislador nacional, siguiendo la misma línea de protección ya marcada, promulga la Ley de Biodiversidad, Nº 7788 en la que en su artículo 94 indica. "Etapas de la evaluación del impacto ambiental. La evaluación del impacto ambiental en materia de biodiversidad debe efectuarse en su totalidad aun cuando el proyecto esté programado para realizarse en etapas", lo que demuestra que el Estado retoma en esa norma superior el compromiso que deriva de la normativa legal anterior ya indicada, a tal extremo que, ahora en la norma posterior, se aclara la posibilidad de realizar proyectos en etapas o fases, pero que el EIA debe considerarse uno en su totalidad, lo que guarda relación con lo dicho anteriormente en torno a la necesidad de que la administración deba contar, de previo al inicio de las actividades que pudieran tener impacto en el ambiente, el panorama claro a efectos de tomar todas las previsiones necesarias.

XI.SOBRE LA VIOLACIÓN A LA POTESTAD REGLAMENTARIA.- Sustentado en el análisis que se hiciera del reglamento impugnado, considera este Tribunal que el tema relevante es la validez de establecer u omitir en una norma reglamentaria el desarrollo de un determinado tema, en la especie, ligado a tener como previo el requisito la aprobación total o completo de un Estudio de Impacto Ambiental para la exploración y explotación de hidrocarburos. Si se parte de que el numeral 140 incisos 3 y 18 de la Constitución Política reconoce la potestad reglamentaria del Poder Ejecutivo, teniéndola como una habilitación que posibilita la emisión de actos de alcance normativo, ello relacionado con lo dispuesto en el ordinal 121 de la Ley General de la Administración Pública, cuya principal característica es la sujeción a los límites y contenido de la ley que pretende complementar, sin que sea posible en este ejercicio desarrollar aspectos que la ley no trata, o bien, cuando estén expresos, regularlos de manera antagónica a un precepto de mayor jerarquía normativa.

Así, como derivación de la máxima de escala jerárquica de las fuentes formales del ordenamiento positivo, según se desprende de los artículos 7 de la carta Fundamental y sexto de la Ley General de la Administración Pública, se impone una sumisión del reglamento a la ley, dando paso al denominado principio de interdicción de la arbitrariedad de la potestad reglamentaria, que supone el control de las normas de esa naturaleza en cuanto desborden los parámetros a los que está sujeta en función de la ley que tratan o de la norma superior que los fundamenta. Se trata además de una derivación formal del principio de legalidad que veda la posibilidad de emitir reglamentaciones contra la ley o en desarrollos no previstos legalmente. Al respecto la Sala Constitucional, en la sentencia número 17599-2006 indicó: "Segundo. Una de las características esenciales de las disposiciones reglamentarias es precisamente la sujeción al principio de la jerarquía normativa, lo cual se traduce, en primer lugar, en la subordinación de éstas a lo dispuesto en las de mayor jerarquía (constitucionales, tratados internacionales y leyes), de manera que en modo alguno pueden modificarlas o pretender sustituirlas; y en segundo lugar, en el respeto de la competencia atribuida al ente u órgano, ya sea por mandato constitucional o legal, principio que está recogido en los artículos 6 y 59 de la Ley General de la Administración Pública.

Tercero. Tratándose de los reglamentos ejecutivos, es característica propia y esencial que se distinguen por ser normas secundarias, en tanto están subordinadas por entero a la ley, ya que no se producen más que en los ámbitos que ésta le permite, y no pueden dejar sin efecto los preceptos legales, contradecirlos, así como tampoco suplir a la ley produciendo un determinado efecto no querido por el legislador, o establecer un contenido no contemplado en la norma que reglamenta ..." Así las cosas, tal y como se colige del considerando anterior en el cual se analiza el Reglamento acusado, este Tribunal debe llegar a la conclusión de que, el Decreto 26750-MINAE, excedió el lineamiento establecido en las Leyes que desarrolla, sea la Ley de Hidrocarburos artículos 2, 31 y 41, así como la Ley Orgánica del Ambiente en su artículo 17, normas en las cuales se mantiene la idea protectora del medio ambiente y la implementación del principio precautorio, derivándose que los Estudios de Impacto Ambiental debían ser completos o totales, y además previos, situación que se reafirmó incluso con la Ley de Biodiversidad Nº 7788 que fue posterior al reglamento aquí analizado.

Contrario a lo indicado, el Decreto que nos ocupa, estableció la aplicación de los EIA de forma fraccionada según la etapa o fase en la que se este operando por parte del interesado, determinando una división que la norma no autorizaba, omitiendo además la utilización de la característica de ser previos al desarrollo de las obras o actividades y dejando que en una primera etapa de prospección en la que no necesariamente se determinan aspectos de impacto ambiental propiamente dichos, al considerarse que no se está en una fase que implique trabajo de campo, todo ello estableciendo un efecto no determinado en las leyes, como lo es que con solo el EIA de la primera fase se tengan por cumplidos los requisitos de ley y se de como firme el acto de adjudicación. Estos yerros per se conllevan a la nulidad absoluta del acto impugnado en los términos de lo dispuesto en el artículo 166 de la Ley General de la Administración Pública, y así debe declararse.

XII- SOBRE EL DIMENSIONAMIENTO DE LA NULIDAD DEL REGLAMENTO PARA LA REALIZACIÓN DE ESTUDIOS DE IMPACTO AMBIENTAL PARA LOS CONTRATOS DE EXPLORACIÓN Y EXPLOTACIÓN DE HIDROCARBUROS (DECRETO EJECUTIVO 26750-MINAE). De conformidad con lo dispuesto en los artículos 130 inciso 3) y 131 inciso 3) del Código Procesal Contencioso Administrativo, en aras de la seguridad jurídica, este Tribunal se encuentra facultado para dimensionar en el tiempo, espacio y materia la nulidad de un acto administrativo de alcance general como lo es el Reglamento aquí impugnado, por ello, al ser la nulidad absoluta dispuesta contra el Decreto 26750-MINAE, y de conformidad con el numeral 171 de la Ley General de la Administración Pública, esta declaratoria tendrá efecto puramente declarativo y retroactivo a la fecha del acto, sin perjuicio de los derechos adquiridos de buena fe, por lo que debe este Tribunal reafirmar en esta sentencia dichos efectos y además, determinar que al haber modificado el Decreto anulado el artículo segundo del Reglamento a la Ley de Hidrocarburos (Decreto 24735 publicado en la Gaceta Nº 230 del 4 de diciembre de 1995) y al haber derogado el Título X de dicho Reglamento que incluía los artículos del 266 al 283, los mismos ante la nulidad decretada en esta sentencia, restablecerían su vigencia. Lo anterior, claro está, una vez que quede firme la presente sentencia.

XIII.Análisis de las defensas opuestas. La representación del Estado formuló las siguientes defensas: A) Caducidad: la cual ha sido rechazada según lo dispuesto en el considerando sétimo de la presente sentencia. B) Cosa Juzgada: la misma fue resuelta por el Juez de Trámite de este despacho en la Audiencia Preliminar realizada el día 11 de enero de 2013, mediante resolución número 45-2013 (Folio 503 vuelto del expediente judicial). C) Falta de Integración de Litis consorcio pasivo necesaria: la misma fue declarada sin lugar por el Juez de Trámite en resolución Nº 933-2012 de las 11:20 horas del 29 de mayo de 2012, visible a folio 479 del expediente judicial, la que fue apelada y el Tribunal de Apelaciones en sentencia Nº 604-2012 de las 11:05 horas del 5 de octubre de 2012, confirmó lo resuelto por el Juez de Trámite (Folio 501 del expediente judicial). D) Falta de Interés Actual: En ese sentido se aduce que mediante Decreto Ejecutivo número 36693-MINAET publicado en La Gaceta del 19 de agosto de 2011, el Poder Ejecutivo decretó una moratoria nacional para la explotación petrolera por el plazo de tres años, por lo que considera la representación estatal no habría en este momento posibilidad de aplicar el Reglamento aquí impugnado.

No comparte el Tribunal dicha argumentación, debido a que el hecho de que se hubiera determinado un espacio de tiempo de moratoria aplicable a la exploración y explotación petrolera en todo el territorio nacional, no le resta el interés de la parte actora en que se tramitara y resolviera la nulidad planteada, pues la moratoria es temporal, lo que indica que el Reglamento impugnado no ha perdido vigencia alguna y por ello, la defensa presentada debe ser rechazada. E) Falta de Derecho: Por la nulidad que se ha decretado en esta sentencia del Decreto 26750-MINAE, con el fundamento ya expresado en los considerando precedentes, esta excepción se rechaza.

XIV.Costas. De conformidad con el numeral 193 del Código Procesal Contencioso Administrativo, las costas procesales y personales constituyen una carga que se impone a la parte vencida por el hecho de serlo. La dispensa de esta condena solo es viable cuando hubiere, a juicio del Tribunal, motivo suficiente para litigar o bien, cuando la sentencia se dicte en virtud de pruebas cuya existencia desconociera la parte contraria. En la especie, estima este Tribunal, no se da causa eximente alguna, por lo que las costas deben ser cargadas al Estado.

POR TANTO.

Se rechazan las excepciones de Falta de Interés actual y la Falta de derecho. Se declara Con Lugar la demanda incoada por Nombre59020 contra el Estado y en consecuencia se declara la nulidad absoluta del Decreto 26750-MINAE de 27 de febrero de 1998 (Reglamento para la realización de estudios de impacto ambiental para los contratos de exploración y explotación de hidrocarburos) publicado en el Diario Oficial Nº 53 de 17 de marzo de 1998 . Esta declaratoria tiene efectos declarativos y es retroactiva al 27 de febrero de 1998, debiéndose respetar los derechos adquiridos de buena fe desde su entrada en vigencia y hasta la firmeza de esta resolución. Además, se dimensiona esta sentencia en el sentido de que el artículo segundo y todo el Titulo X del Reglamento a la Ley de Hidrocarburos, artículos 266 al 283 (Decreto Ejecutivo Nº 24735 publicado en La Gaceta Nº 230 de 4 de diciembre de 1995) recobran su vigencia original, lo cual se dará a partir de que esta sentencia quede firme. Se condena en ambas costas del proceso al Estado. Notifíquese.

Juan Luis Giusti Soto Ileana Sánchez Navarro Sergio Mena García Se hace constar que el Juez Mena García participó en la deliberación de este asunto posterior a la audiencia de juicio y dentro de los plazos establecidos en el Código Procesal Contencioso Administrativo, concurriendo de forma unánime en la decisión tomada, pero por motivo de estar disfrutando de sus vacaciones no pudo firmar esta sentencia.

ASUNTO: PROCESO DE CONOCIMIENTO ACTOR: Nombre59020 DEMANDADOS: EL ESTADO