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Res. 00024-2013 Tribunal Contencioso Administrativo Sección V · Tribunal Contencioso Administrativo Sección V · 11/03/2013
OutcomeResultado
The Court upheld the Comptroller-ordered dismissal arising from the official’s participation in transferring property affected by Chirripó National Park, denied reinstatement and damages, terminated interim relief upon finality of the judgment, and ordered the claimant to pay costs and interest.El Tribunal mantuvo la validez del despido ordenado por la Contraloría por la participación del funcionario en el traspaso de una finca afectada por el Parque Nacional Chirripó, rechazó la reinstalación y las indemnizaciones, levantó la medida cautelar al adquirir firmeza la sentencia y condenó al actor en costas e intereses.
SummaryResumen
The Administrative Litigation Court dismissed an action brought by an IDA official seeking to annul a dismissal ordered by the Office of the Comptroller General, obtain reinstatement, and recover wages, damages, and related benefits. The disciplinary proceeding arose from the subdivision and transfer of property located partly within Chirripó National Park despite restrictions under the Forestry Law and its status as part of the State’s natural heritage. The Court found no defect sufficient to invalidate either the disciplinary decisions or the IDA measure implementing the dismissal. Because Comptroller General criteria issued within its jurisdiction are binding, IDA was required to execute the final sanction. The damages claim also failed because the administrative action was lawful and there was therefore no causal link between unlawful conduct and the alleged harm. The Court denied the claim in its entirety, held that the interim measure maintaining the claimant in his position would cease once the judgment became final, and ordered the claimant to pay litigation costs and accrued interest.El Tribunal Contencioso Administrativo rechazó la demanda de un funcionario del IDA que pretendía anular la sanción de despido impuesta por la Contraloría General de la República, obtener su reinstalación y cobrar salarios, daños y otros extremos. El procedimiento disciplinario se originó en la segregación y el traspaso de una finca parcialmente ubicada dentro del Parque Nacional Chirripó, pese a su afectación por la Ley Forestal y su pertenencia al patrimonio natural del Estado. El Tribunal concluyó que no se demostraron vicios capaces de invalidar las resoluciones sancionatorias ni el acto mediante el cual el IDA ejecutó el despido. Como los criterios de la Contraloría son vinculantes dentro de su competencia, el IDA debía ejecutar la sanción firme. También rechazó la indemnización porque, al ser lícita la actuación administrativa, faltaba el nexo causal entre una conducta antijurídica y los daños reclamados. La demanda fue declarada sin lugar, la medida cautelar debía cesar al quedar firme la sentencia y el actor fue condenado en costas e intereses.
Key excerptExtracto clave
Thus, once the Comptroller General informed IDA that the decision sanctioning Mr. Nombre114597 was final—after the motion for reconsideration and review filed by that institution had already been decided—the only course available to IDA was for its Human Resources Department, given the binding nature of the Comptroller General’s criteria, to notify the official that the dismissal would be executed, as it did. In this case, for the reasons stated above, the actions of the Office of the Comptroller General were in accordance with law, and none of the challenged acts was found void on the grounds asserted by the claimant. Consequently, the implementation measures that IDA was legally bound to carry out could not have caused compensable harm either. Since the sanction was not void, the causal link was broken and, without need for further consideration, this Court must reject the compensation for damages sought by Mr. Nombre114597.De allí que, si la Contraloría le comunicó al IDA acerca de la firmeza de la resolución de sanción del señor Nombre114597, pues ya incluso se había resuelto el recurso de reconsideración y revisión presentado por esa institución, solo cabía que el IDA por medio de su departamento de Recursos Humanos procediera, por el carácter vinculante de los criterios de la CGR, a comunicar al funcionario acerca de la ejecución del despido, tal y como se hizo. En este caso, por lo expuesto anteriormente, la actuación de la Contraloría General de la República estuvo apegada a derecho, no encontrándose ninguna nulidad en los actos impugnados por las razones alegadas por la parte actora, de allí que tampoco existiría daño alguno en los actos de ejecución que de forma vinculante ha debido realizar el IDA, en los cuales y como resultado de la no existencia de nulidad de la sanción impuesta, tampoco puede haber producido daño alguno, rompiéndose en el caso el nexo de causalidad, y por lo tanto, sin entrar en mayores consideraciones, este Tribunal debe rechazar las indemnizaciones que por daños se han solicitado por el señor Nombre114597.
Pull quotesCitas destacadas
"Los criterios que emita la Contraloría General de la República, en el ámbito de su competencia, serán vinculantes para los sujetos pasivos sometidos a su control o fiscalización."
"Criteria issued by the Office of the Comptroller General within the scope of its jurisdiction shall be binding upon the regulated entities subject to its control or oversight."
Considerando X
"Los criterios que emita la Contraloría General de la República, en el ámbito de su competencia, serán vinculantes para los sujetos pasivos sometidos a su control o fiscalización."
Considerando X
"La dispensa de esta condena solo es viable cuando hubiere, a juicio del Tribunal, motivo suficiente para litigar o bien, cuando la sentencia se dicte en virtud de pruebas cuya existencia desconociera la parte contraria."
"Relief from an award of costs is appropriate only when, in the Court’s judgment, there was sufficient reason to litigate or when judgment is based on evidence whose existence was unknown to the opposing party."
Considerando XIII
"La dispensa de esta condena solo es viable cuando hubiere, a juicio del Tribunal, motivo suficiente para litigar o bien, cuando la sentencia se dicte en virtud de pruebas cuya existencia desconociera la parte contraria."
Considerando XIII
"Se declara SIN LUGAR la demanda en todos sus extremos incoada por Nombre114597 contra el Instituto de Desarrollo Agrario Ida ahora Inder y la Contraloría General de la República."
"The action brought by Nombre114597 against the Agrarian Development Institute, IDA, now INDER, and the Office of the Comptroller General is DENIED in its entirety."
Por tanto
"Se declara SIN LUGAR la demanda en todos sus extremos incoada por Nombre114597 contra el Instituto de Desarrollo Agrario Ida ahora Inder y la Contraloría General de la República."
Por tanto
Full documentDocumento completo
CASE FILE: 11-004509-1027-CA MATTER: ORDINARY PROCEEDING (PROCESO DE CONOCIMIENTO) PLAINTIFF: Nombre114597 DEFENDANTS: THE STATE EL INSTITUTO DE DESARROLLO AGRARIO (IDA), NOW INSTITUTO DE DESARROLLO RURAL (INDER) LA CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA No. 24 -201 3 -V.
TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN QUINTA, SEGUNDO CIRCUITO JUDICIAL DE SAN JOSÉ, Goicoechea, at ten ten a.m. on once de marzo de dos mil trece.
Ordinary proceeding brought by Nombre114598, of legal age, once divorced, attorney, holder of identity card CED90613, acting as Special Judicial Attorney-in-Fact (Apoderado Especial Judicial) for Mr. Nombre114597, of legal age, once married, Agricultural Engineer, resident of Pavas, holder of identity card number CED65342, against THE STATE, represented by State Attorney Marianella Barrantes Zamora; EL INSTITUTO DE DESARROLLO AGRARIO (IDA), now INSTITUTO DE DESARROLLO RURAL (INDER), represented by its attorney-in-fact Meybell Chévez Ruiz; and LA CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA, represented by its attorneys-in-fact Hansel Arias Ramírez and Fabio Salas Chinchilla.
PROCEDURAL BACKGROUND (RESULTANDO):
Judge Giusti Soto drafts the judgment, with the affirmative votes of Judge Sánchez Navarro and Judge González Segura; GROUNDS (CONSIDERANDO).
I.Proven facts (Hechos probados). The following are relevant for purposes of these proceedings:
II.Unproven facts. The following are relevant for purposes of these proceedings: 1) That the Legal Division of the Office of the Comptroller General of the Republic had knowledge of the facts investigated in proceeding DAGJ-046-2008 before 3 de octubre de 2008, the date of official letter number FOE-PGAA-673 from the General Environmental and Agricultural Public Services Area of the CGR. (That circumstance has not been proven). 2) That the portion of land within Parque Nacional Chirripó that is said to overlap the property titled in favor of Mr. Nombre114599 in the year 1999 by the IDA is not part of the State Natural Heritage (patrimonio natural del Estado). (That circumstance has not been proven).
III.Subject matter of the proceedings. Having analyzed the allegations and requests of the parties involved in this dispute, the subject matter of the proceedings is determined as follows: Based on the facts set forth and the legal grounds cited, I request that the judgment declare and order, as a consequence of the nonconformity with the legal system of the administrative conduct (disconformidad de las conductas administrativas) arising from the lawful or unlawful action embodied in the acts listed in claims a), b), and c), as follows: 1. That this action be granted in all respects. 2. That the dismissal be declared a violation of the collective bargaining agreement (convención colectiva). 3. That the IDA be ordered to reinstate the undersigned immediately to the position he held. 4. That I be reinstated to the position I held before the dismissal, with all rights and guarantees accumulated during my years of service with the IDA. 5.
That I be paid the wages not received from the date of my dismissal until my actual reinstatement, including increases decreed by the Government, school salary (salario escolar), year-end bonus (aguinaldo), and all other benefits received by IDA employees. 6. That the IDA be ordered to pay the contributions it failed to pay to the CCSS. 7. That the IDA be ordered to compensate me for material damage (daño material), objective and subjective non-pecuniary damage (daño moral objetivo y subjetivo), and losses caused by the unlawful conduct, which resulted in financial harm because my salary was my sole source of income; the psychological harm caused by the loss of all my years of continuous work; the unlawful termination of my employment contract; my illnesses; the loss of my statutory employment benefits for the entire period worked; discouragement and desperation due to unemployment; and harm to my honor and name as a public employee; all of the foregoing, based on its psychological value, which I shall assess at the appropriate time. 8.
That the IDA be ordered to pay statutory interest until payment is made in full. 9. That the IDA be ordered to pay the corresponding indexation (indexación) until payment is made in full. 10. That the IDA be ordered to pay all costs of these proceedings."
IV.Arguments of the parties. The plaintiff asserts that he worked for the IDA from 3 de abril de 1979 (32 años de servicio). By decision PA-11-2010 of 3 de febrero de 2010, the Office of the Comptroller General of the Republic (CGR) sanctioned several IDA officials, including him, with dismissal. He alleges that the disciplinary proceeding (procedimiento sancionatorio) violated the general principles governing due process (debido proceso), because it lacked an objective assessment of the evidence under the principle of sound judgment (sana crítica), contained both procedural and substantive omissions, and reached a false conclusion based on a hasty generalization, resulting in an inconsistent, unfounded, and unlawful decision. By an unfounded decision of 9 de marzo de 2010, the Legal Division of the CGR, without further reasoning, rejected the arguments and denied the motions for reconsideration (recursos de revocatoria) filed against decision PA-11-2010.
He alleges that, by decision R-DC-160-2010 of 25 de octubre de 2010, the oversight body denied the appeals and, on its own motion, modified PA-11-2010 in certain respects. By official letter 11844 of 1 de diciembre de 2010, the Legal Division of the CGR notified the Executive President of the IDA that the decision had become final. In a filing submitted on 14 de diciembre de 2010, the IDA filed a petition for review and reconsideration (recurso de revisión y reconsideración) against decision PA-26-2010, which ordered dismissal without employer liability (despido sin responsabilidad patronal), because it disagreed with the sanction imposed, considered it excessively severe, and believed that it also adversely affected institutional interests. Decision R-DC-112-2011 of 7 de julio de 2011 denied that petition; consequently, the dismissal order had to be carried out no later than 21 de julio de 2011, which occurred through official letter ARH-976-2011.
He states that the dismissal caused him serious and irreparable harm and that the extremely urgent interim measure (medida cautelar urgentísima) was therefore granted in his favor. He states that the titling project with which the CGR disagrees, known as "Proyecto de Titulación Valle del General," was created by the State through Decreto Ejecutivo 2621-G, published in La Gaceta on 17 de noviembre de 1972, and registered in favor of the ITCO under Folio Real Nº 1-209478-000, with an area of 200.000 hectáreas. Its purpose was to issue deeds to all persons specified in artículo 3 de la ley 6054, and more than 8233 titles were processed. Based on a study by the IDA General Audit Office, the CGR interpreted that one of those titling actions could affect the State Natural Heritage and therefore recommended the initiation of proceedings before an adjudicatory body (Órgano director). Regarding the procedure followed in the titling, he states that the IDA regional office in Pérez Zeledón received Mr.
Nombre114599’s application for title to a property measuring 83 hectáreas 41967.70 metros cuadrados, followed the applicable procedures, and determined that the applicant satisfied the statutory requirements. Official Campos Orozco conducted an inspection on 16 de setiembre de 1999, found that everything complied with the law, and recommended granting title to the property. Subsequently, Álvaro Chanto Ureña, head of the Pérez Zeledón office, and Engineer Bernal Mora Calvo, agricultural coordinator for the Brunca region, reviewed the file of Mr. Nombre114599 and 53 other files and forwarded them to the Titling Unit for processing before the Board of Directors. The Board of Directors considered the application and approved the subdivision and transfer of the 53 properties at its session of 27 de octubre de 1999, assigning notary Alex Gen Palma to prepare the respective deeds; the notarial record was signed to formalize them on 25 de noviembre de 1999.
In the years 2007 and 2008, the CGR reviewed more than 8000 files and concluded that the title granted to Mr. Nombre114599 included 8 hectáreas that formed part of Parque Nacional Chirripó, thereby infringing the State’s property rights. The plaintiff alleges that no field verification was performed during the proceeding, either by MINAE or by the adjudicatory body, even though the park boundary is an imaginary line. He states that, had an inspection been performed, a different situation would have been found, and evidence to that effect was offered, including that the owner had possessed the property through successive transfers of ownership since the year 1955—that is, 20 años before the park was created—and that the indicated portion of land had never been expropriated from him, nor had he been paid a single cent in compensation. The plaintiff states that there is genuine doubt as to whether an overlap exists and as to the actual area allegedly affected, because it was initially said to be 10 %, but MINAE later stated, when carrying out subdivisions, that it was 4%.
He further states that there is also doubt regarding the park boundary because Mr. Nombre114599 has cleared the boundary lines since 1975 and, in practice, the boundary has always been the lands of Mr. Nombre114599. He alleges that, without actually verifying the facts in the field, without considering the evidence offered, and despite the existence of several reasonable doubts, the adjudicatory body ordered the dismissal of three officials who had worked for the institution for many years, solely because they had signed official letter STA-251 of 22 de octubre de 1999, which forwarded the documentation for consideration by the Board of Directors. The sole purpose of that official letter was to follow the institutional procedure established for such matters. They state that the dismissed officials proved through their statements and the documents submitted that they acted in accordance with the law, never departed from the applicable procedures, and merely forwarded 53 files for titling that had already been reviewed by officials of the Subregional Office of San Nombre114600 and the Regional Director.
In the year 1997, MINAE approved the survey plan intended for titling even though an overlap existed, thereby causing the IDA regional officials to act in error. He further alleges that the proceeding was time-barred (prescrito) and that he is not a public-finance official (funcionario de hacienda), as characterized by the CGR. He states that no harm whatsoever was caused to the State because, in practice, the land never belonged to the State and the State never exercised possession over it, and that it is not for the CGR to determine to whom the land belongs. He also alleges that the dismissal was never considered by the Labor Relations Board (Junta de Relaciones Laborales), even merely for verification purposes, thereby violating the Collective Bargaining Agreement of UNUEIDA, the Reglamento de la Junta de Relaciones Laborales, and the various rulings of the Constitutional Chamber (Sala Constitucional).
He states that the CGR alleges contradictions and mishandling of information, which were refuted by the evidence submitted, but that, acting as an inquisitorial body and serving as both judge and party, it failed to analyze the evidence submitted and relied solely on the administration’s own evidence; accordingly, the proceedings are void.
V.For his part, the Executive President of the Instituto de Desarrollo Agrario states in his answer to the complaint that the sanction of dismissal was imposed and ordered with binding effect by the CGR in expediente DAGJ-46-2008 and that the institute does not agree with that sanction, which is why the IDA filed a petition for review against decision PA-11-2010 in the administrative record. He states that the dismissal imposed on Mr. Nombre114597 was disproportionate, given the existence of numerous exculpatory legal factors and the extensive documentary evidence submitted to the record. He further states that the sanction directly affects the institute by depriving it of an experienced and highly qualified official. He also indicates that the institute agrees with the plaintiff that the administrative proceeding conducted by the oversight body contained several procedural defects, primarily involving violations of due process.
VI.For their part, the representatives of the Contraloría General de la República state that, by resolution of 10 de julio de 2009, an administrative proceeding (procedimiento administrativo) was initiated under expediente número DAGJ-046-2008, formally notifying señor Nombre114597 and other IDA officials of an alleged violation of artículo 11 de la LGAP and artículos 13, 14 y 15 de la Ley Forestal. They state that resolución PA-11-2010 de 3 de febrero de 2010 concluded the proceeding by imposing on the plaintiff herein the sanction of dismissal without employer liability (despido sin responsabilidad patronal) and a prohibition against entering or reentering a position within the Public Treasury (Hacienda Pública) for a period of 5 años. They state that the official filed a motion for reconsideration with an appeal (recurso de revocatoria con apelación); the former was decided on 9 de marzo de 2010, and the matter was forwarded to the Office of the Comptroller, which, in resolución R-DC-160-2011, dismissed the appeal.
They further indicate that the Executive President of the IDA filed a formal petition for review (recurso de revisión por la forma) on 14 de diciembre de 2010, which was dismissed by resolución R-DC-112-2011 de 7 de julio de 2011. They state that proceeding 10-847 was also brought before the Contentious-Administrative Court (Tribunal Contencioso) against resolución PA-11-2010, in which, on the merits, the defense of lack of legal entitlement (falta de derecho) was upheld and the claim was declared inadmissible. They also state that another case is currently being heard under expediente número 11-4510. They assert that, contrary to the plaintiff’s contention, there is no uncertainty concerning the boundaries of Parque Nacional Chirripó, because survey plan SJ-426486-1997, approved by MINAE, states on its face that approximately 10% of the land titled to señor Nombre114599 lies within the national park.
They state that document STA-251 is not merely a transmission of information, because in it the sanctioned officials submitted a request to the IDA Board of Directors to proceed with the segregation and conveyance (segregación y traspaso) of a total of 34 parcels for titling, without addressing the encumbrance affecting the national park lands. They argue that the pleading lacks concrete reasoning on the merits and that its arguments are imprecisely intermingled. Regarding the challenge to the plaintiff’s status as a Public Treasury official (funcionario de hacienda pública) and to the limitation period (plazo de prescripción), they indicate that the matter was addressed in resolución 11-2010. They state that, pursuant to artículo 8 de la Ley 7248 (Ley Orgánica de la CGR), the Public Treasury comprises not only monetary and proprietary assets, but also those oversight matters relating to internal and external control, the budgetary process, administrative procurement, and the liability of public officials.
They state that artículo 71 de la Ley 7248 establishes a limitation period of 5 años from the occurrence of the event and that, in this specific case, the Legal Division of the CGR did not become aware of the events until 3 de octubre del año 2008, when the period began to run. They state that, by signing oficio STA-251, which recommended titling an asset belonging to the State, the plaintiff contributed to the IDA’s disposition of part of a national park, thereby engaging in conduct that harmed the Public Treasury. They argue that, as a public-domain asset (bien de dominio público), it is entirely excluded from any possibility of appropriation by private parties. They indicate that this situation had been noted when MINAE approved the survey plan and that, additionally, the Sistema Nacional de Áreas de Conservación had stated in the year 2008 that the property was located within the park, all of which was corroborated by the CGR during the proceeding, in which the property at issue was fully located.
They state that the existence or absence of expropriations concerning the property is not an argument that permits its public-domain status (naturaleza demanial) to be questioned; nor do they consider it relevant to analyze whether the persons possessing that land did so in good or bad faith. If a public official becomes aware of such circumstances, the official is required first to clarify the situation before requesting and recommending the disposition of such assets in favor of private parties. Regarding the alleged procedural defects (vicios del procedimiento), they indicate that, despite the plaintiff’s assertion, he offers no evidence supporting it, nor does he directly identify the evidence that was allegedly not properly weighed. They contend that a review of the documentation pertaining to that proceeding confirms the strength of the eight proven facts identified in resolución PA-11-2010, which constituted the concrete and specific elements supporting the reliable inference that the plaintiff committed serious violations of the body of legality (bloque de legalidad).
VII.In its answer, the Procuraduría General de la República stated that the plaintiff’s conduct facilitated the titling procedure for finca número 91452 without any qualification or observation that 10% of the property’s total area formed part of Parque Nacional Chirripó. It indicates that the alleged violation of due process (debido proceso) did not occur, because the CGR is the entity legally competent to conduct this type of disciplinary administrative proceeding (procedimiento administrativo disciplinario), and because the case began by notifying the investigated party, formally advising him of the charges, and summoning him to an oral hearing. The investigated party was able to file a motion for reconsideration against the notice of charges (traslado de cargos); that motion was denied and notice of the denial was served; the evidence offered was taken at the hearing held on 6 de enero de 2010; and, once this had been completed, the duly reasoned resolución PA-11-2010 was issued.
It states that, when the investigated party objected, he filed the applicable remedies, which were duly decided and notified, and the appeal filed by the IDA was also considered; accordingly, it maintains that due process was observed. It argues that the plaintiff has no legal entitlement to the relief sought, because lands forming part of the State’s natural heritage (patrimonio natural del Estado) may not be conveyed to private parties. Consequently, the conduct for which the plaintiff herein was investigated was contrary to the Ley Forestal and the ley de tierras y colonización, because the plaintiff signed oficio STA-251; thus, no argument can justify his actions, liability is personal and strict (responsabilidad personal, objetiva), and it is not extinguished by the liability of other persons who may have been involved. It states that his conduct caused serious harm to the public interest by participating in the award of a public-domain asset (bien demanial), since he was required to safeguard the conservation of public property.
He breached the duty of probity (deber de probidad) established in artículos 3 y 4 de la Ley contra la corrupción y el enriquecimiento ilícito, and the plaintiff’s negligent conduct allowed a natural asset belonging to the State to be conveyed to a private party. Regarding the claims for material damages, objective and subjective moral damages, and consequential losses (daño material, moral objetivo y subjetivo, y perjuicios), it considers them inadmissible because the CGR, exercising the disciplinary authority granted by the legal system and in view of the serious violation committed, ordered the plaintiff’s dismissal from the position he held at the IDA. It indicates that the burden of proving any damage rests with the plaintiff and that, with respect to material damages, he submitted no evidence of either their existence or a causal nexus (nexo de causalidad). The claim for moral damages is inadmissible because the Administration acted in accordance with law, and the circumstances involve fault of the victim (culpa de la víctima) as a ground exempting the Administration from liability for his improper conduct; moreover, the record contains none of the evidence necessary to establish the alleged moral damages.
VIII.Regarding passive standing (legitimación pasiva) in this case. In this proceeding, the State, the Contraloría General de la República (CGR), and the Instituto de Desarrollo Agrario (IDA) have all been named as defendants. With respect to the latter, it should be noted that, at the beginning of the proceeding, the institution was known by that name, but its name was subsequently changed and it is now known as the Instituto de Desarrollo Rural (INDER). Regarding the joinder of the State, the assigned Procuradora has argued that its inclusion was improper because it was the Contraloría General de la República that acted directly and its actions are those that have been challenged. In that regard, the Procuraduría is correct insofar as, pursuant to inciso 5) del artículo 12 del Código Procesal Contencioso Administrativo, there are two possible ways to join the oversight body (órgano contralor) in proceedings: first, jointly with the State when “…the proceeding concerns its administrative conduct, relating to the exercise of its constitutional and statutory authority”; and, second, jointly with the supervised entity, when “…the proceeding concerns administrative conduct subject to its control in the exercise of its oversight powers or its superior guardianship of the Public Treasury.” As evidenced by the matters investigated in the administrative proceeding conducted by the Contraloría Nº DAGJ-046-2008, the conduct of several IDA officials concerning the titling of a parcel in the project known as Valle del General was examined because it affected the State’s natural heritage, with those officials being regarded as custodians of the Public Treasury.
From that perspective, the CGR’s actions fall within apartado b) del mencionado inciso quinto del numeral 12 del Código Procesal Contencioso Administrativo. Therefore, only the Contraloría General de la República and the IDA should be named as defendants to represent the Administration’s interests. Accordingly, the State lacks passive standing with respect to its participation in this proceeding, and such lack of standing must be declared.
IX.Clarification of the relief sought (pretensión). In the initial complaint in this case, the plaintiff requested the “reversal and annulment” of the following: a) The administrative act issued by the CGR in resolución PA-11-2010, ordering the plaintiff’s dismissal; b) The CGR’s administrative act número “R-DC-112-2011”, by which the Office of the Comptroller dismissed the appeals filed against resolución PA-11-2010; and, finally, c) oficio ARH-916-2011, by which the IDA Human Resources Department informed señor Nombre114597 of the enforcement of the sanction imposed. The relief sought was amended following an order to cure (prevención) issued by the Processing Judge (Juez Tramitador) of this Court. Thus, in a pleading appearing at folio 309 of the court record, dated 7 de febrero de 2012, the plaintiff reformulated his claims to include annulment of the aforementioned acts and added a series of requests, all related to the IDA. This was the relief treated as such at the Preliminary Hearing (Audiencia Preliminar) held on 27 de setiembre de 2012 (folios 396 a 398 del expediente judicial). Accordingly, for greater clarity, we will address separately, first, the annulment of the challenged actions and, thereafter, the remainder of the claims.
X.Regarding the nonconformity or nullity (nulidad) of the challenged acts (actos impugnados). As indicated, the plaintiff challenges three acts, two of which were issued by the Office of the Comptroller General of the Republic and the other by the Instituto de Desarrollo Agrario; therefore, we shall first address the two issued by the CGR and then the one issued by the IDA. A) Acts of the Office of the Comptroller General of the Republic. A-1) Due Process (Debido Proceso). It should be noted that, in general and cursory terms, the plaintiff attacks the CGR’s conduct in the administrative disciplinary sanctioning proceeding (procedimiento administrativo disciplinario sancionatorio) brought by the oversight body against several IDA officials in connection with the titling of a parcel in the “Valle del General” Project, part of which was transferred into the hands of a private individual even though it constituted State natural heritage (patrimonio natural del Estado), as it is part of Parque Nacional Chirripó.
The proceeding is numbered DAJG-046-2008 and formally commenced through a decision issued by the CGR’s Legal Division, acting as the Directing and Decision-Making Body (Órgano Director y Decisor), at 8:00 a.m. on 10 de julio de 2009. This Court reviewed the entire administrative record (expediente administrativo) and found no error concerning its basic processing, because the initial decision satisfied the minimum requirements applicable to this type of formal notice of charges (intimación). The persons under investigation, including Mr. Nombre114597, were informed of the facts that would be investigated, essentially those relating to the titling of a parcel in the name of Mr. Nombre114599, with respect to which it should have been noted that a portion formed an integral part of Parque Nacional Chirripó. Nevertheless, various administrative officials and bodies—in this case, those of the IDA—continued the administrative titling procedure (procedimiento administrativo de titulación) for the so-called “Proyecto Valle del General.” They were therefore accused of failing to exercise diligence in safeguarding State assets and of having enabled, through their negligence, the titling of that public-domain property (bien demanial) in favor of a private individual.
In addition, the aforementioned initial decision informed the persons under investigation of the possible sanctions that could be imposed; summoned them to an oral hearing (audiencia oral) at nine o’clock on jueves 27 de agosto de 2009, on the thirteenth floor of the CGR building; directed them to submit their arguments and evidence before or on that date; left open the possibility of reviewing the administrative record; instructed them to designate an address for service of notices; and also specified the remedies (recursos) available against that decision (Folios 45 to 54 of volume I of the digital administrative record). Several of the persons under investigation, including Mr. Nombre114597, filed the appropriate remedies against that decision, all of which were denied. The scheduled hearing subsequently had to be rescheduled several times, including once because the defense attorney retained by Mr.
Nombre114597 to provide him with legal representation in the proceeding was unable to attend. The Oral Hearing was ultimately held on 6 de enero de 2010 (Folios 282 to 292 of volume I of the digital administrative record), and on that same date Mr. Nombre114597 submitted his arguments and evidence in writing, whereupon his attorney proceeded, in his words, to elaborate upon and explain the arguments in favor of his client. This formed part of the opportunity afforded to present a defense and evidence, which does not appear to have been limited in this matter, as Mr. Nombre114597 was even able to address the points he considered necessary for his defense, as he did in the brief he submitted on 16 de octubre de 2009, in which he reiterated his statute-of-limitations defense (excepción de prescripción), arguing that he could not be deemed a public-finance official (funcionario de hacienda pública) (Folios 159 and 160 of volume I of the digital administrative record).
After receiving the evidence, and as required, the body responsible for the proceeding issued the decision on the merits (resolución de fondo), namely PA-11-2010 at 12:30 p.m. on 3 de febrero de 2010. In its findings of fact (hechos probados), that decision refers to Mr. Nombre114597 and states that, in official letter STA-251 of 22 de octubre de 1999, the plaintiff herein, among others, in his capacity as an official of the Dirección Formación Desarrollo de Asentamientos, approved the request submitted to the Board of Directors that it proceed with, among other matters, the titling of a parcel to Mr. Nombre114599, stating that all applicable legal provisions were being complied with for that purpose. Mr. Nombre114597 had the opportunity to file motions for reconsideration and appeals (recursos de revocatoria y apelación) against the aforementioned decision, all of which were denied, after which the plaintiff herein appeared before the Comptroller General and made a series of representations concerning his appeal (Folio 856 to 858 of volume I of the digital administrative record).
The Office of the Comptroller General of the Republic, in decision R-DC-160-2010 at 9:00 a.m. on 25 de octubre de 2010, ruled on the appeals filed against decision PA-11-2010 and denied them. In the operative portion (parte dispositiva), however, the Comptroller General, for the benefit of Mr. Nombre114597, ordered on her own motion that the sanction barring entry and reentry into public office, which had been imposed in the appealed decision, be vacated (Folios 951 to 978 of volume II of the digital administrative record and Folios 103 to 130 of the judicial record). Thus, although the appeal was denied, the appellant benefited from the removal of part of the sanction imposed by the decision-making body, while the sanction of dismissal without employer liability (despido sin responsabilidad patronal) remained in effect. Subsequently, after the sanction had already been communicated to the Instituto de Desarrollo Agrario, that institution’s Executive President, by official letter dated 14 de diciembre de 2010, filed applications for review and reconsideration (recursos de revisión y reconsideración), seeking revocation of the sanctions imposed on its officials on procedural and substantive grounds and even on grounds of expediency (Folios 1005 to 1010 of volume II of the digital administrative record and Folios 133 to 145 of the judicial record).
That application was denied by the Office of the Comptroller in decision Nº R-DC-112-2011 at 11:00 a.m. on 7 de julio de 2011 (Folios 1020 to 1028 of volume II of the digital administrative record). Accordingly, once all remedies filed in the proceeding had been decided and the sanctioning decision (resolución sancionatoria) had become final, it was communicated to the IDA for proper enforcement, and the IDA, through official letter Nº ARH-916-2011 of 21 de julio de 2011, informed Mr. Nombre114597 that the dismissal sanction would take effect on 22 de julio de 2011 (Folio 233 of the judicial record). Taking into account the plaintiff’s lack of any specific objection in this regard, and as may be seen, the Office of the Comptroller General of the Republic, in conducting the administrative sanctioning proceeding, observed the minimum elements comprising the so-called principle of due process (principio del debido proceso), as developed in judgments 15-90 and 1739-91 of the Constitutional Chamber of the Supreme Court of Justice; the claim is therefore without merit in this respect.
Finally, under this same issue, the plaintiff’s argument that the proceeding failed to take into account the participation of the IDA Labor Relations Board must be examined. Beginning at Folio 230 of the judicial record, the plaintiff submits a copy of the Collective Bargaining Agreement (Convenio Colectivo) executed pursuant to Directriz Nº 162 between the IDA and the UNEIDA union on 14 de marzo de 1994, Article 47.3 of which establishes the following as one of the powers of the institution’s Labor Relations Board: “47.3.3 Hear and decide all disputes affecting employees before the corresponding sanction is imposed.” The plaintiff may be referring to this power in his arguments, although he is unclear on this point, as he merely states that the sanctioning proceeding brought against him failed to comply with the Collective Bargaining Agreement and, in particular, with the requirement that the aforementioned Board participate in it.
In this regard, Article 62 of the Political Constitution provides: “Collective bargaining agreements entered into, in accordance with the law, between employers or employers’ unions and legally organized workers’ unions shall have the force of law,” which is further developed at a lower level of the hierarchy of norms (jerarquía normativa) by the Labor Code beginning with Article 54. Under collective labor-law theory, such agreements are regarded as “law between the parties,” because the original framers themselves intended to give this type of labor agreement a special character; that is, it constitutes a “law” in the sense that its provisions are mandatory, but only between the parties—meaning those who execute the agreement—and its scope of application cannot extend beyond the signatories. The Office of the Comptroller General of the Republic, however, possesses jurisdiction conferred by its Organic Law, Article 6 of which provides: “over all entities and bodies comprising the Public Treasury.” Because the proceeding conducted under number DAGJ-046-2008 concerned the State’s natural heritage and therefore formed part of the Public Treasury, the Office had full authority to conduct the disciplinary proceeding and impose binding sanctions on IDA officials, to the exclusion of procedural rules other than its own, namely the Organic Law and the Rules of Procedure in force at that time, published in Gaceta Nº 76 of 20 de abril de 2007.
Accordingly, contrary to the plaintiff’s contention, an external rule having no connection to a proceeding conducted within the scope of the Office of the Comptroller’s powers—such as the IDA collective bargaining agreement—could not apply to that proceeding. A-2. Regarding the asserted statute of limitations (prescripción). The plaintiff argues that he should not be considered a Public Treasury official and that the time limit established in the relevant regulations of the Office of the Comptroller General of the Republic therefore does not apply to him, meaning that the proceeding is time-barred. This same argument was raised at the administrative level, where the CGR ruled on it by stating in decision PA-11-2010: “…the sanction under Article 72 of the Organic Law of the Office of the Comptroller General of the Republic, of which all accused persons in this administrative proceeding were formally notified, is subject to a 10-year limitation period running from the commission of the act.
As stated in the notice of charges, that sanction entails the immediate termination of their duties in any position, without liability to the State. The foregoing is essential to rebut the arguments on which the parties base their statute-of-limitations defense, because they refer to the period established in Article 71 of the Organic Law of the Office of the Comptroller General of the Republic that was in force when the events occurred. Nevertheless, that argument cannot be accepted, since the rule in force at the time clearly provided that, although the period was two years, it ran from the date on which the competent body acquired verified knowledge of the violation for purposes of initiating the corresponding sanctioning proceeding. On 3 de octubre de 2008, through official letter FOE-PGAA-0673, signed by Mr. Douglas Castro salazar, Acting Manager
of the General Environmental and Agricultural Public Services Area, the Statement of Facts (relación de Hechos) DFOE-PGAA-RH-3-2008 was forwarded to the Legal Division, thereby bringing to its attention, among other matters, the facts that are the subject of this administrative proceeding (procedimiento administrativo). Subsequently, through the opening order (acto de apertura) issued at eight hours on diez de julio del dos mil nueve, this administrative proceeding was initiated, and notice thereof was served on all accused parties (partes inculpadas) between 23 de julio and 3 de agosto de 2009. Accordingly, because it was not until 3 de octubre de 2008 that the Legal Division, the body competent to initiate the corresponding sanctioning proceeding (procedimiento sancionatorio), became aware of the facts, the limitation period (prescripción) could begin to run only then, and that period was interrupted when notice of the order initiating the administrative proceeding was served.” Furthermore, in connection with the foregoing, Mr.
Nombre114597 disputes being considered a Public Treasury official (funcionario de hacienda pública). On this matter, resolution PA-11-2010 stated: “…in the case before us, through their conduct and specifically by affixing their signatures and approval to official letter STA-251 (see proven fact Nº 3 and pages 004 and 006 of the administrative record), the accused persons (encausados) disposed of an asset belonging to the State’s patrimony; at this point, “dispose of” should be understood to mean that, as a result of the approval they granted, public-domain property (bien demanial) was allowed to be subdivided and transferred into the name of a private individual. The disposition of public funds is therefore clearly established, since, had the accused persons not granted that approval, the property would never have ceased to be State-owned. At this point, it is important to establish that the property at issue forms part of the so-called “Public Treasury” (“Hacienda Pública”) and that it also served a dual function: on the one hand, it was State property, having been declared a National Park on 19 de agosto de 1975 by Ley Nº 5773, known as Ley de Creación del Parque Nacional Chirripó, and expanded by Decreto Ejecutivo Nº 13496 of 31 de marzo de 1982, meaning that we are clearly referring to public funds in the sense of “assets owned by the State”; and, on the other hand, it also served as a “State resource,” because this case involves the violation of a mechanism implemented by the legal system to protect our country’s natural resources.
Thus, the conduct of the accused persons in this case falls squarely within the definition of a Public Treasury official…”. This Court adopts the foregoing reasoning, which contains elements derived from the relationship between the applicable legislation and what occurred. It should also be noted that, in the complaint initiating this proceeding (líbelo), the plaintiff merely argues that he is not a Public Treasury official but provides no reasons why he should not be considered one, stating only that the lands never belonged to the State and that the State never expropriated them, such that they cannot be considered public-domain property. He merely asserts the foregoing but has submitted no conclusive evidence (prueba fehaciente) thereof in the record, since the fact that the lands had been possessed, before the law creating Parque Nacional Chirripó entered into force, by the same person to whom title was subsequently granted clearly does not in itself disprove that the lands deemed to overlap are public-domain property and, by their nature, are plainly barred from being transferred to private individuals.
Nor has the plaintiff succeeded in disproving that the CGR Legal Division first became aware of the facts on 3 de octubre de 2008, when it received official letter number FOE-PGAA-673, through which that Division was informed of the events that ultimately gave rise to proceeding DAGJ-046-2008, which began with the resolution personally received by Mr. Nombre114597 at 19:15 hours on 23 de julio de 2009, as shown on page 57 of volume I of the digital administrative record—that is, less than one year after the body responsible for conducting the proceeding became aware of the facts. In addition to the foregoing, regarding the issue before us, it is appropriate to recall what Sala Constitucional has held in various decisions, including N° 2004-02199 issued at 12:59 hours on 27 de febrero del 2004:
“… In the preceding recital (considerando), it was stated that the ‘Public Treasury (Hacienda Pública)’ is an indeterminate legal concept whose specific definition falls, among others, to the legislature. Thus, regarding the personal scope of the concept, the Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, in its numeral 4º, indicates that this body exercises its jurisdiction ‘(...) over all entities and bodies comprising the Hacienda Pública’—entities subject to its control or oversight (fiscalización)—thereby including every public entity or body and public enterprise, and extending even to private-law entities when they administer or safeguard public funds or receive public transfers (artículo 8º, párrafo 3º, de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República). With respect to the substantive scope of the Hacienda Pública, artículo 8º of the aforementioned law provides that it ‘(...) shall consist of public funds, the powers to collect, administer, safeguard, preserve, manage, spend, and invest such funds, and the administrative and financial legal rules relating to the budgetary process, administrative procurement (contratación administrativa), internal and external control, and the liability of public officials (...)’ (italics not in the original).
Additionally, artículo 10º, párrafo 1º, of the repeatedly cited legal text provides that the higher-order control and oversight framework includes, among other matters, ‘(...) the body of rules governing (...) the procedures, liabilities, and sanctions arising from or necessary for such oversight’ (italics not in the original). Under this interpretation, if the legal and financial rules relating to administrative procurement and the procedures, liabilities, and sanctions applicable to officials who commit any irregularity in managing and disposing of the allocated public funds form an integral part of the Hacienda Pública, there can be no doubt that the Contraloría General de la República has an inalienable and indisputable authority to oversee and control such matters, since those powers, far from violating constitutional law (Derecho de la Constitución), give effect to it. To make effective the Contraloría General de la República’s authority to supervise the Hacienda Pública and, more specifically, the legal and technical rules governing administrative procurement and the procedures, liability, and sanctions applicable to public officials involved in any potential and alleged irregular, improper, or inappropriate handling of public funds, its organic law expressly and unequivocally authorizes or empowers that body to conduct audits (financial, operational, and special) or institute administrative proceedings or administrative inquiries (sumarios administrativos) concerning the regulated entities (public bodies and entities) and their public officials or agents (artículos 21 y 22).” Thus, since the natural heritage of the State is involved, any official who affects it must be deemed a public treasury official (funcionario de hacienda pública), and the Contraloría General de la República is the body charged by law with conducting administrative proceedings (procedimiento administrativo) to sanction the conduct of officials who affect that heritage.
Because the administrative proceeding was initiated within the period established by the applicable provision (artículo 71 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República), the argument presented must be rejected. A-2. Regarding resolutions numbered PA-11-2010 and R-DC-160-2011. Before analyzing those acts, it should be noted that, in his arguments, the plaintiff vaguely outlines the grounds on which he considers these resolutions to be “inconsistent, unfounded, and unlawful.” For example, he asserts that the evidence was not assessed objectively; that no field inspection was conducted to determine that the properties had been properly demarcated for many years, since he states that Mr. Nombre114599 has been in possession since 1955; and that they question the existence and percentage of the property overlap (traslape). He also stated that the evidence offered was not considered, contends that the plaintiff merely followed a routine procedure (trámite oficioso), and argues that the approval of the survey plat (visado del plano) caused the IDA officials to make an error.
It must be noted that such arguments are not only ambiguous and general, but also lack sufficient legal support to render the action null and void. Another clarification that must be made is that, in the initial complaint, the plaintiff identified the act of the Contraloría General de la República “Nº R-DC-112-2011” as the challenged act (see relief sought at folio 13 of the judicial case file); however, in that same filing he refers to resolution R-DC-160-2011 (see folio 3 of the judicial case file), and the resolution submitted as evidence attached to his initial filing is the latter (see the photocopied document beginning at folio 103 of the judicial case file). Accordingly, this Court must understand that the challenged act is R-DC-160-2011 and not the one identified in the original relief sought. Turning now to the two acts at issue, the first (PA-11-2010) is the decision on the merits issued by the Directing and Adjudicatory Body (Órgano Director y Resolutor) in proceeding DAGJ-046-2008, through which sanctions were imposed on the persons investigated; the second is the decision of the Office of the Comptroller General, which, on appeal, dismissed the appeal filed by, among others, Mr.
Nombre114597 against resolution PA-11-2010. In the latter decision, insofar as the plaintiff herein is concerned, the Contraloría General de la República addressed the official’s particular circumstances and considered the arguments presented during the administrative proceeding. It linked the IDA’s improper conduct to four proven matters: first, the existence of registered survey plat (plano catastrado) SJ-426486-97, corresponding to the parcel titled to Mr. Nombre114599, on the reverse of which it is stated that the property was, and still is, approximately 10% within a national park; second, the oversight body referred to the Technical Record (Ficha Técnica) prepared by IDA official José Alberto Campos Orozco (Folios 4 to 6 of Volume I of the digital administrative case file), which states that the titling (titulación) was being carried out under Ley 7599 and cites the aforementioned registered survey plat.
That record also indicates that the witnesses stated that Nombre114599 had possessed the property for 10 years, meaning that 10 years had already elapsed since the park was established. As a third matter, the Contraloría considered official letter STA-251 of 22 de octubre de 1999, through which the package of parcels and lots to be titled under the Proyecto Valle del General was recommended and forwarded, including the property at issue. The plaintiff herein, Nombre114597, acting as an IDA official in the Dirección Formación Desarrollo Agrario, endorsed that official letter, which states that the requirements and conditions established in Ley 7599 had been met. Finally, the Contraloría relied on the evidence it requested after learning of the facts, when the Oficina de Atención al Usuario del Sistema Nacional de Áreas de Conservación (SINAC), in official letter SINAC-DS-OFAU-O-008-2009 of 24 de marzo de 2009, stated that registered survey plat Nº SJ-426486-97, during the period reviewed from 1999 through the date of the official letter, was located within Parque Nacional Chirripó (Folios 43 and 44 of the digital administrative case file).
These arguments supported the conclusion that the participation of several of the officials investigated, including Mr. Nombre114597, contributed as a whole to the conduct that led the IDA to title a property partially located within a national park. It was therefore determined that a public-domain asset (bien demanial) had been adversely affected due to the officials’ negligence and lack of care in the titling proceeding for the Proyecto Valle del General, specifically regarding the property titled to Mr. Nombre114599. This was sufficient reason to deem the conduct a serious injury to the interests of the State and therefore deserving of dismissal without employer liability (despido sin responsabilidad patronal). It should be mentioned that the IDA representative argued at the trial hearing that the sanction was disproportionate. Nevertheless, this Court finds that, for the reasons stated—that is, the adverse effect on the public domain (demanio público) caused by the plaintiff’s omissions and lack of care—there was more than sufficient basis for the administrative determination, as made, that the misconduct was serious and that, consequently, pursuant to artículo 8 1 inciso 1) del Código de Trabajo, the appropriate sanction, namely dismissal, had to be imposed.
The argument that this was the official’s first offense is unavailing, because employment disciplinary sanctions do not depend exclusively on the number of times an official has been sanctioned, but on the seriousness of the misconduct under investigation. As stated, the seriousness here is evident because the conduct harmed the natural heritage of the State. Regarding Resolución R-DC-160-2011, the Office of the Comptroller, in due course, considered the objections raised against the decision under appeal and maintained its position regarding the grounds for and propriety of that decision, as well as the sanction dismissing official Nombre114597. It must be noted that, in both resolutions challenged herein, the oversight body separately analyzed the participation of each person investigated in order to link each of them to the facts and the violation committed, ruling as appropriate on each of the arguments presented by the parties during the proceeding.
As stated above, Mr. Nombre114597 did not present clear and precise arguments. Those he did present included the contention that the evidence was not assessed objectively, without identifying the specific evidence to which he referred, making it impossible for this Court to consider that argument in those terms. He also alleges that no field inspection was conducted to determine that the properties had been properly demarcated for many years. That argument has no bearing on the ruling, since the evidence available to the oversight body was sufficient and consistently established the existence of an overlap and the resulting adverse effect on the public-domain asset. This is evident from SINAC’s certification, which states that its study, covering the period beginning in 1999, the year in which the property was titled, established that a portion of it was already subject to that protected status.
Nor is that fact—which has not been disproved in these proceedings—undermined by the possibility that Mr. Nombre114599 may have possessed the property since 1955, since that circumstance does not, in itself, negate the property’s inherent nature as part of the natural heritage of the State. The plaintiff further claims to have doubts regarding the existence and percentage of the overlap, but offers no evidence to rebut the position maintained by the Contraloría General de la República, namely, that the overlap exists. He relies only on the statements of persons who indicated in the IDA Record that possession existed, but that does not mean that part of the property is not located within the national park. The plaintiff also states that he merely followed a routine procedure, referring to official letter STA-251, in which he appears as having endorsed its contents. He argues that other officials participated, conducted the prior studies, and approved all of the titling documents before he did.
This Court finds that this argument cannot be accepted because, although other IDA officials and departments had reviewed the matter before the issuance of STA-251, that does not change the fact that none of the participants, including the Board of Directors, noticed that the property could not be transferred to a private individual because a portion of it lay within a national park. This lack of care likewise gives rise to liability, which is shared by all participants. As may be observed, the sanction was imposed not only on Mr. Nombre114597, but on all persons whom the Contraloría General de la República was able to link to the chain of events that resulted in a breach of the duty of care (deber de cuidado) owed by public servants and a violation of the principle of legality (principio de legalidad), since the conduct of public officials must comply with the law. In this particular case, Ley 7575 (Ley Forestal), in its artículo 14, provides: “Natural heritage not subject to attachment or alienation.
Forest lands and forests comprising the natural heritage of the State, as specified in the preceding article, shall not be subject to attachment or alienation; their possession by private individuals shall create no rights in their favor, and the State’s action to recover such lands shall not be subject to any statute of limitations…”. Accordingly, if the administration is required to comply with the legal system (artículos 11 de la Constitución Política y la Ley General de la Administración Pública), its officials must ensure that their conduct complies with the obligations imposed by the applicable provisions. In the case before us, although this Court understands the number of lots or parcels that may be processed under the various titling proceedings at an institution such as the IDA, it is precisely the officials’ duty to verify that the actions being taken comply with the law. Here, because the officials involved knew that the parcel to be titled in favor of Mr.
Nombre114599 bordered Parque Nacional Chirripó, they should have made a greater effort to verify its boundaries and thus rule out—by applying the information shown on the registered survey plat already in their possession—any overlap with park lands. This would have prevented the loss of an asset that, by express statutory provision, should never have left the hands of the State, an outcome that nevertheless occurred and warranted the sanction imposed. Nor can the argument that approval of the survey plat caused the IDA officials to make an error be accepted, because, in fulfilling their duty of care where public assets were involved, the officials who participated in the titling proceeding should, as stated, have paid greater attention to the information shown on that plat and compared it against the actual conditions before continuing to process the titling.
In light of the foregoing, it is evident that, given the manner in which the alleged errors committed in the acts are argued, the asserted nullity does not exist, since the elements thereof are not affected; consequently, they must be deemed valid and effective acts. A-3. Concerning the nullity of act ARH-916-2011. This act, issued by Licda Marlene Chaves Morales, Coordinator of the Human Resources Area of IDA, dated July 21, 2011, is also challenged. Through that act, once the administrative remedies in the administrative proceeding had been exhausted and IDA had been informed of the decision, Mr. Nombre114597 was notified of the sanction imposed by the Office of the Comptroller General of the Republic in resolution PA-11-2010, advising him that the dismissal would take effect on July 22, 2011 (Folio 233 of the judicial case file). As indicated, since the allegations made by the plaintiff in these proceedings on the merits did not establish the nullity of acts PA-11-2010 or R-DC-160-2011, there can be even less basis for finding nullity in the act implementing the sanction, which had become final, because, pursuant to section 146 of the General Law of Public Administration (Ley General de la Administración Pública), the Administration has the authority to enforce effective, valid, and voidable acts.
Furthermore, pursuant to article 4 of the Organic Law of the Office of the Comptroller General of the Republic (Ley Orgánica de la Contraloría General de la República) (Nº 6815), in defining the scope of authority of the oversight body, the final paragraph states: “…The criteria issued by the Office of the Comptroller General of the Republic, within the scope of its authority, shall be binding upon the regulated parties subject to its control or oversight.” Accordingly, since the Office of the Comptroller General notified IDA that the resolution sanctioning Mr. Nombre114597 had become final, given that the motion for reconsideration and review filed by that institution had already been decided, the only course available to IDA, through its Human Resources Department, was, in view of the binding nature of the criteria of the CGR, to notify the official that the dismissal would be implemented, as it did.
Moreover, the plaintiff has raised no objection in these proceedings concerning that act itself, and because it implements the acts that were found not to be null and void, this latter act likewise entails no nullity.
XI.Regarding the remaining claims asserted. In addition to the claims for annulment analyzed and resolved in the preceding recital, when responding to a prior procedural order (de previo) issued by the Processing Judge of this court, the plaintiff also asserted the following claims: “1. That this action be granted in all respects. 2. That the dismissal be declared a violation of the collective bargaining agreement. 3. That IDA be ordered to immediately reinstate the undersigned to the position he held. 4. That I be reinstated to the position I held prior to dismissal, with all the rights and guarantees accumulated during my years of service with IDA. 5. That I be paid the wages not received from the date of my dismissal until my effective reinstatement, including increases decreed by the Government, school salary, Christmas bonus, and all other benefits received by IDA employees. 6. That IDA be ordered to pay the contributions it failed to pay to CCSS. 7.
That IDA be ordered to pay compensation for pecuniary damage, objective and subjective non-pecuniary damage, and losses caused by its unlawful conduct, which resulted in financial detriment because my salary represented my only source of income; psychological harm caused by the loss of all my years of continuous work; unlawful termination of the employment contract; and my illnesses; loss of my statutory benefits for the entire period worked; discouragement and despair due to unemployment; and harm to my honor and reputation as a public employee; all of the foregoing, based on its psychological value, which for these purposes I shall assess at the appropriate time. 8. That IDA be ordered to pay statutory interest until payment is actually made. 9. That IDA be ordered to pay the corresponding indexation until payment is actually made. 10. That IDA be ordered to pay all the costs of these proceedings.” At the outset, it is evident that all these claims concern the Instituto de Desarrollo Agrario, IDA, now INDER, and are closely related to the claims for annulment, because the claims now under consideration, except for the compensation claims that will be addressed separately, concern the consequences that would follow from a declaration that the dismissal sanction imposed on Mr.
Nombre114597 by the Contraloría General de la República was null and void. However, as stated in the preceding recital, this Court has found no merit in the plaintiff’s arguments for declaring the requested nullity; consequently, the remainder of his claims, as effects of the foregoing, cannot be granted. It must also be taken into account that IDA, as stated in its written submissions in the proceedings and at the oral and public trial hearing, has not agreed with the sanction imposed and, in its participation as a defendant, has instead acted as a kind of active “supporting party” (coadyuvante), since it has advanced arguments against the proceeding and the sanction, which it has stated affects institutional interests because it requires dispensing with valuable, highly experienced personnel, as in the case of Mr. Nombre114597. Nevertheless, the Tribunal understands that, given the binding nature of the oversight body’s decision, IDA has no recourse other than to enforce it, particularly because it previously exercised the option of filing motions for reconsideration and review, both of which were denied.
Therefore, owing to the inherent nature of the authority of the Contraloría General de la República in this matter, IDA’s role is to enforce the sanction, and it therefore proceeded to notify its employee. Accordingly, the objections raised against the institute cannot be sustained, not only because of its enforcement role, but also because compliance with the decision was mandatory. It should also be noted that, by ruling number 1650-2011 of 15:30 hours on 20 de octubre de 2011, the Processing Judge of this Tribunal granted the interim measure (medida cautelar) requested by the plaintiff, ordering that: “...the aforementioned entity shall keep the plaintiff in the same position, with the full enjoyment of his corresponding rights, until the merits of the adjudicative proceeding are resolved and no other order is issued...” (folios 297 to 300 of the respective file). Thus, from the time that ruling was served until the present, the plaintiff herein has remained employed in the position to which he was appointed at IDA.
Claim for damages. Among the claims forming the subject matter of the proceedings is claim number 7, which seeks an order requiring IDA to pay compensation for pecuniary damage, objective and subjective non-pecuniary damage, as well as the losses caused. In this regard, as has been held in many judgments of this Tribunal and of the Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia, at the first level of analysis of the administration’s liability regime, the causal link (nexo causal) that must necessarily exist between the conduct alleged and the damage caused must be examined. In this case, for the reasons stated above, the actions of the Contraloría General de la República complied with the law, and no nullity was found in the challenged acts on the grounds alleged by the plaintiff. It follows that no damage could have arisen from the enforcement acts that IDA was required to perform in a binding manner.
Because the sanction imposed was not null and void, those acts likewise could not have caused any damage, thereby breaking the causal link in this case. Therefore, without further consideration, this Tribunal must reject the compensation for damages requested by Mr. Nombre114597.
XII.Analysis of the defenses asserted. With respect to the defenses on the merits (defensas de fondo), IDA raised none. Furthermore, regarding the defense of lack of standing to be sued (Falta de legitimación pasiva) asserted by the State’s representative, as stated in recital VIII of this judgment, it has been determined that the State should not be deemed a defendant in this case, on the grounds set forth in that recital. Finally, regarding the defense of lack of legal entitlement (Falta de Derecho) asserted by the representative of the Contraloría General de la República, in light of the foregoing concerning the complete lack of merit of the plaintiff’s claims, that defense must be sustained and, consequently, the action is dismissed in all respects. Given the outcome of the proceedings, it must be stated that the interim measure ordered by the Processing Judge of this Tribunal in ruling number 1650-2011 of 15:30 hours on 20 de octubre de 2011 shall cease to have effect once this judgment becomes final.
XIII.Costs. Pursuant to section 193 of the Código Procesal Contencioso Administrativo, procedural costs and attorneys’ fees (costas procesales y personales) constitute a burden imposed on the losing party by virtue of having lost. Relief from such an award is available only when, in the Tribunal’s judgment, there were sufficient grounds for litigation or when the judgment is rendered on the basis of evidence whose existence was unknown to the opposing party. In this case, this Tribunal finds that there are no grounds exempting the plaintiff from paying costs; accordingly, he must be ordered to pay the costs of the proceedings and interest thereon until payment is actually made.
POR TANTO.
The defense of lack of standing to be sued is sustained with respect to the State. The defense of lack of legal entitlement is also sustained. The action brought by Nombre114597 against the Instituto de Desarrollo Agrario, IDA, now INDER, and the Contraloría General de la República is DISMISSED in all respects. Once this judgment becomes final, the interim measure ordered by the Processing Judge of this Tribunal through ruling number 1650-2011 of 15:30 hours on 20 de octubre de 2011 shall cease to have effect. The plaintiff is ordered to pay the costs of these proceedings, as well as interest thereon. Let notice be served.
Juan Luis Giusti Soto Ileana Sánchez Navarro Eduardo González Segura CASE FILE: 11-00 4509 -1027-CA MATTER: ADJUDICATIVE PROCEEDING PLAINTIFF: Nombre114597 DEFENDANTS: The State, the Instituto de Desarrollo Agrario, and the Contraloría General de la República
ASUNTO: PROCESO DE CONOCIMIENTO ACTOR: Nombre114597 DEMANDADOS: EL ESTADO EL INSTITUTO DE DESARROLLO AGRARIO (IDA), AHORA INSTITUTO DE DESARROLLO RURAL (INDER) LA CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA No. 24 -201 3 -V.
TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN QUINTA, SEGUNDO CIRCUITO JUDICIAL DE SAN JOSÉ, Goicoechea, a las diez horas diez minutos del once de marzo de dos mil trece .
Proceso de conocimiento establecido por Nombre114598 , mayor, divorciado una vez, abogado, portador de la cédula de identidad CED90613, en su carácter de Apoderado Especial Judicial del señor Nombre114597 , mayor, casado una vez, Ingeniero Agrónomo, vecino de Pavas, portador de la cédula de identidad número CED65342, contra El ESTADO, representado por la Procuradora Marianella Barrantes Zamora; El INSTITUTO DE DESARROLLO AGRARIO (IDA) ahora INSTITUTO DE DESARROLLO RURAL (INDER) representado por su apoderada Meybell Chévez Ruiz; y la CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA, representada por sus apoderados Hansel Arias Ramírez y Fabio Salas Chinchilla.
RESULTANDO:
Redacta el juez Giusti Soto con el voto afirmativo de la juzgadora Sánchez Navarro y del juzgador González Segura;
CONSIDERANDO.
I.Hechos probados. De relevancia para efectos del presente proceso se tienen los siguientes:
II.Hechos no probados. De relevancia para efectos del presente proceso se tienen los siguientes: 1) Que la División Jurídica de la Contraloría General de la República tuviera conocimiento de los hechos que investigó en el procedimiento DAGJ-046-2008, antes del 3 de octubre de 2008, fecha del oficio número FOE-PGAA-673 del Área de Servicios Públicos Generales Ambientales y Agropecuarios de la CGR. (No se ha comprobado esa circunstancia). 2) Que la porción del terreno del Parque Nacional Chirripó que se indica está traslapada en el inmueble titulado a favor del señor Nombre114599 en el año de 1999 por parte del IDA, no sea parte del patrimonio natural del Estado (No se ha comprobado esa circunstancia)
III.Objeto del proceso. Analizadas las alegaciones y peticiones de las partes involucradas en este conflicto, se determina como objeto del proceso: Con base en los hechos expuestos y fundamentos de derecho señalados, solicito que en sentencia se declare y se ordene como consecuencia de la disconformidad de las conductas administrativas por actuación legítima o ilegítima de los actos enumerados en la pretensión como a), b), c), solicitamos: 1. Se declare con lugar en todos sus extremos la presente demanda. 2. Se declare violatorio a la convención colectiva el despido. 3. Se ordena al IDA, la inmediata reinstalación del suscrito al puesto que ocupaba. 4. Se le reinstale en puesto que ocupaba previo al despido con todos los derechos y garantías, acumulados durante mis años de servicio al IDA. 5. Se me cancelen los salarios dejados de percibir desde mi despido hasta la efectiva reinstalación, con los aumentos decretados por el Gobierno, salario escolar, aguinaldo, y, todos aquellos otros beneficios recibidos por los empleados del IDA. 6.
Se ordene al IDA, cancelar las cuotas dejadas de pagar a la CCSS. 7. Se condene al IDA al pago del daño material, moral objetivo y subjetivo y, perjuicios causados por la actuación antijurídica, que conllevó un menoscabo patrimonial al haber representado mi salario la única fuente de ingresos; afectación psicológica ocasionada por p é rdida de todos los años de trabajo continuo; rompimiento ilegítimo del contrato de trabajo; y por mis enfermedades; p é rdida de mis prestaciones legales por todo el tiempo laborado; desanimo y desesperación por falta de empleo; afectación de mi honor y mi nombre como empleado publico; todo lo anterior, por su valor psicológico, para estos efectos lo estimar é en el momento oportuno. 8. Se condene al IDA al pago de los intereses de ley hasta el efectivo pago. 9. Se condene al IDA a la indexación correspondiente hasta el efectivo pago. 10. Se condene al IDA al pago de todas las costas de este juicio.".
IV.Alegatos de las partes. El actor aduce que labor ó para el IDA desde el 3 de abril de 1979 (32 años de servicio). Que por resolución PA-11-2010 de 3 de febrero de 2010, la Contraloría General de la República (CGR) sanci onó a varios funcionarios del IDA con el despido, entre los cuales él se encuentra. Alega que el procedimiento sancionatorio es violatorio de los principios generales que rigen la materia del debido proceso, al ser carente de valoración objetiva de la prueba a la luz del principio de la sana critica, con omisiones tanto de forma y fondo, llegándose a concluir una causa falsa y de generalización apresurada, que derivó en un resolución incoherente, infundada e ilegítima. Que mediante resolución infundada de 9 de marzo de 2010, la división jurídica de la CGR, sin mayores razonamientos, desestimó los alegatos y declaró sin lugar los recursos de revocatoria interpuestos contra la resolución PA-11-2010.
Alega que mediante resolución R-DC-160-2010 de 25 de octubre de 2010, el Órgano contralor declaró sin lugar los recursos y de oficio modificó en algunos extremos el PA-11-2010. Mediante oficio 11844 de 1 de diciembre de 2010, la división jurídica de la CGR comunicó al Presidente Ejecutivo del IDA la firmeza de la resolución dictada. Que por escrito presentado el 14 de diciembre de 2010, el IDA interpuso recurso de revisión y reconsideración contra la resolución PA-26-2010 que ordenaba el despido sin responsabilidad patronal al no estar de acuerdo con la sanción impuesta y estimar que fue demasiado grave y que además se afectan intereses institucionales. Mediante resolución R-DC-112-2011 de 7 de julio de 2011 se declaró sin lugar dicha gestión, razón por la cual la orden de despido debía ser cumplida a más tardar el 21 de julio de 2011, lo que ocurrió mediante oficio ARH-976-2011. Indica que con el despido se le causa un daño grave e irreparable, por lo que se acogió a su favor la medida cautelar urgentísima.
Manifiesta que el proyecto de titulación con el cual no está de acuerdo la CGR denominado "Proyecto de Titulación Valle del General" fue creado por el Estado mediante Decreto Ejecutivo 2621-G publicado en la Gaceta del 17 de noviembre de 1972 e inscrito a favor del ITCO a Folio Real Nº 1-209478-000 con un área de 200.000 hectáreas cuya finalidad lo era otorgar escrituras a todas aquellas personas que establecía el artículo 3 de la ley 6054, siendo que los títulos tramitados superan los 8233. Que la CGR basado en un estudio de la Auditoria General del IDA interpretó que de esas titulaciones, una podría afectar patrimonio natural del Estado por lo que recomendó la apertura de un Órgano director. En cuanto al procedimiento seguido en la titulación, expresa que la oficina regional del IDA de Pérez Zeledón, recibió la solicitud para otorgar título al señor Nombre114599 para un inmueble de 83 hectáreas 41967.70 metros cuadrados, siguiendo los procedimientos y que el solicitante cumplía los requisitos de la ley.
Que el funcionario Campos Orozco realizó inspección el 16 de setiembre de 1999, encontrando que todo está a derecho, recomendando el otorgar el título de propiedad. Posteriormente, los funcionarios Álvaro Chanto Ureña jefe de la oficina de Pérez Zeledón, y el Ingeniero Bernal Mora Calvo coordinador agrario de la región Brunca, estudiaron el expediente del señor Nombre114599 y otros 53 expedientes y los remiten a la Unidad de titulación para el tramite respectivo ante la Junta Directiva. Que la Junta Directiva conoció de la solicitud, acuerda la segregación y traspasó los 53 inmuebles en sesión del 27 de octubre de 1999, asignado al notario Alex Gen Palma para confeccionar las respectivas escrituras, firmándose el protocolo para la formalización el 25 de noviembre de 1999. Que la CGR en los años 2007 y 2008 realizó un estudio de mas de 8000 expedientes, llegando a considerar que el título otorgado al señor Nombre114599 habían 8 hectáreas que eran parte del Parque Nacional Chirripó, violentándose la propiedad del Estado.
El actor alega que en el procedimiento no hubo verificación en el campo, ni de parte del MINAE, ni del Órgano director, siendo el límite divisorio del parque una línea imaginaria, e indica que de haberse hecho la inspección otra realidad se hubieran encontrado, de lo cual ofrecieron prueba, como por ejemplo que el dueño es poseedor de manera traslativa de dominio desde el año de 1955 o sea 20 años antes de la creación del parque y que sobre la porción de tierra que se indica nunca se le expropi ó , ni pagado centavo alguno en carácter de indemnización. Dice el actor que existe duda realmente del traslape y cuanto es realmente el á rea supuestamente traslapada por cuanto primero dijeron que era un 10 %, pero luego el MINAE cuando hace segregaciones dice que es un 4%, y que también existe duda en cuanto al límite del parque, pues el señor Nombre114599 es el que limpia los carriles desde 1975 y en la pr á ctica el límite siempre han sido los terrenos del señor Nombre114599.
Alega que el Órgano director sin verificación real de los hechos en el campo, sin tomar en cuenta las pruebas ofrecidas y existiendo una serie de dudas razonables, determinó el despido de tres funcionarios con muchos años de laborar para la institución, ello tan solo por haber firmado el oficio STA-251 del 22 de octubre de 1999 que trasladó la documentación para ser conocida por la Junta Directiva, siendo que en el mencionado oficio lo que se hizo fue seguir el trámite institucional por estar así establecido en los procedimientos. Expresan que los funcionarios despedidos han probado en sus declaraciones y documentos aportados que actuaron ap e gados a derecho, que nunca se apartaron de los procedimientos y lo único que hicieron fue cumplir con la remisión de 53 expedientes para su titulación, los que ya venían revisados por funcionarios de la Oficina Subregional de San Nombre114600 y el Director Regional.
Que el MINAE en el año 1997 visó el plano cuyo fin era la titulación, aun cuando existía un traslape haciendo incurrir en error a los funcionarios regionales del IDA. Por otra parte, alega que el procedimiento estaba prescrito y que él no es funcionario de hacienda como lo califica la CGR. Expresa que no se ha causado daño alguno al Estado, pues en la pr á ctica las tierras nunca han pertenecido al Estado, ni ha ejercido posesión, siendo que no le corresponde a la CGR indicar a quien le pertenece los terrenos. También alega que el despido nunca fue conocido por la Junta de Relaciones laborales, aunque fuese para una mera constatación, con lo que se violenta la Convención Colectiva de UNUEIDA y el Reglamento de la Junta de Relaciones Laborales y los diversos votos de la Sala Constitucional. Que la CGR aduce contradicciones y mal manejo de la información, lo que fue refutado con la prueba presentada, como Órgano inquisidor y en su función de juez y parte no analiza la prueba presentada y se fundamenta solo en la prueba de la propia administración, por lo que es nulo lo actuado.
V.Por su parte, el Presidente Ejecutivo del Instituto de Desarrollo Agrario en su contestación de la demanda, indica que la sanción de despido fue impuesta y ordenada de forma vinculante por la CGR dentro del expediente DAGJ-46-2008 y que dicha sanción no es compartida por el instituto, razón por la cual dentro del expediente administrativo el IDA planteó recurso de revisión contra l a resolución PA-11-2010. Expresa que en el caso existió un desequilibrio en la medida de despido impuesta al señor Nombre114597, al tomarse en cuenta la existencia de múltiples factores jurídicos exculpantes, la basta prueba documental presentada al expediente. Y que, la sanción afecta de forma directa al instituto al perderse un funcionario de experiencia amplia y calificada. Indica además que comparten con el actor que en el procedimiento administrativo tramitado por el ente contralor existieron una serie de vicios procesales, principalmente relacionados con faltas al debido proceso.
VI.Por su parte, los representantes de la Contraloría General de la República, manifiestan que mediante resolución del 10 de julio de 2009 se inicio procedimiento administrativo bajo el expediente número DAGJ-046-2008, intimando al señor Nombre114597 y otros funcionarios del IDA sobre una presunta falta cometida contra el artículo 11 de la LGAP y los artículos 13, 14 y 15 de la Ley Forestal. Que en resolución PA-11-2010 de 3 de febrero de 2010 se resolvió el procedimiento imponiendo al aquí actor una sanción de despido sin responsabilidad patronal y la prohibición de ingreso o reingreso a un cargo de la Hacienda Pública por un plazo de 5 años. Que el funcionario presentó recurso de revocatoria con apelación, siendo el primero resuelto el 9 de marzo de 2010 y enviado al despacho del Contralor, quien en resolución R-DC-160-2011 declaró sin lugar la apelación. Además, indican que el Presidente Ejecutivo del IDA presentó recurso de revisión por la forma el 14 de diciembre de 2010, resuelto sin lugar mediante resolución R-DC-112-2011 de 7 de julio de 2011.
Expresan que contra la misma resolución PA-11-2010 se tramitó en el Tribunal Contencioso el proceso 10-847 en el que por el fondo se acogió la falta de derecho declarando improcedente la demanda. y que actualmente se tramita también otro expediente bajo el número 11-4510. Manifiestan que contrario a lo indicado por la parte actora, no existen dudas sobre la delimitación del Parque Nacional Chirripó, pues mediante plano SJ-426486-1997 visado por el MINAE en el anverso se indica que en el terreno titulado al señor Nombre114599 se identifica que aproximadamente un 10% esta dentro del parque nacional. Que el documento STA-251 no es un simple traslado de información, pues en este los funcionarios sancionados emiten una solicitud dirigida a la Junta Directiva del IDA para proceder a la segregación y traspaso de un total de 34 parcelas para proceder con la titulación, documento en el cual no se considera la afectación a terrenos del parque nacional.
Alegan que el escrito carece de razonamientos concretos sobre el fondo del asunto y que los argumentos se entremezclan de forma imprecisa. En cuanto a la inconformidad a la condición de funcionario de hacienda p ú blica del actor y del plazo de prescripción, indican que el tema fue abordado en la resolución 11-2010. Que en el artículo 8 de la Ley 7248 (Ley Orgánica de la CGR) la hacienda pública no solo esta constituida por los valores monetarios y patrimoniales, sino también aquellos aspectos de la fiscalización relacionados con el control interno y externo, el proceso presupuestario, la contratación administrativa y la responsabilidad de los funcionarios públicos. Que el art í culo 71 de la Ley 7248 establece un plazo de prescripción de cinco años contados a partir del acaecimiento del hecho, siendo que en el caso concreto la División Jurídica de la CGR tuvo conocimiento de los hechos hasta el 3 de octubre del año 2008, momento a partir del cual empieza a correr el plazo.
Que el actor, al firmar el oficio STA-251 en el cual se recomienda la titulación de un bien patrimonio del Estado, contribuyó a que el IDA dispusiera de una parte de un parque nacional, incurriendo en conductas que afectaron la hacienda publica. Alegan que como bien de dominio público está totalmente excluida de toda posibilidad de apropiación por parte de sujetos privados. Indican que dicha situación se había advertido desde el visado del plano por parte del MINAE, adicionalmente el Sistema Nacional de Á reas de Conservación había señalado en el año de 2008, que el inmueble se encontraba dentro del parque, todo lo cual fue corroborado por la CGR en el procedimiento, ubicándose plenamente el inmueble de marras. Que la existencia o no de expropiaciones sobre el bien no es un argumento que permita cuestionar la naturaleza demanial del bien, tampoco consideran relevante analizar la existencia de poseedores de buena o mala fe en dicho terreno y que de así conocerlo un funcionario publico est á obligado a dilucidar primero tal situación, solicitando y recomendando la disposición de tales bienes a favor de sujetos privados.
En cuanto a los supuestos vicios del procedimiento, indican que a pesar de la aseveración de la parte actora no aporta ningún elemento de prueba que sustente el dicho, tampoco hace alusión directa a la prueba que supuestamente no fue adecuadamente valorada. Aducen que con la lectura de la documentación atinente a ese procedimiento se puede corroborar la contundencia de los ocho hechos probados que se identificaron en la resolución PA-11-2010 que constituyeron los elementos concretos y específicos que permitieron inferir de forma certera que el actor incurrió en graves faltas en contra del bloque de legalidad.
VII.La Procuraduría General de la República, en su contestación manifestó que con la actuación del actor se propició el tramite de titulación de la finca número 91452 sin hacer salvedad u observación alguna de que un 10% del á rea total del inmueble formaba parte del Parque Nacional Chirripó. Indica que no existe la alegada violación al debido proceso, pues la CGR es la entidad legal competente para llevar este tipo de procedimiento administrativos disciplinarios y que el caso se inicio comunicándole al investigado, intimándole los cargos, y convocándolo a audiencia oral, que el investigado pudo presentar revocatoria contra el traslado de cargos, gestión que se rechazó y se notificó, se recabó la prueba ofrecida en audiencia realizada el 6 de enero de 2010 y una vez realizado esto se procedió a dictar la resolución PA-11-2010 debidamente fundamentada. Que ante inconformidad del investigado presentó los recursos del caso que fueron debidamente resueltos y notificados, además se conoció del recurso interpuesto por el IDA, con lo cual consideran se respetó el debido proceso.
Alegan que al actor no le asiste derecho en sus pretensiones, ya que los terrenos del patrimonio natural del Estado no pueden ser traspasados a particulares, por lo que la actuación investigada al aquí actor fue contraria a la ley forestal y la ley de tierras y colonización, al haber rubricado el actor el oficio STA-251, por lo que no hay argumento alguno que pueda justificar sus actuaciones, la responsabilidad es personal, objetiva y no se extingue con la de los otros posible involucrados. Expresa que con su actuar le causó grave daño al interés publico al intervenir en la adjudicación de un bien demanial, pues se encontraba obligado a velar por la conservación de patrimonio publico. Violentó el deber de probidad que se establece en los artículos 3 y 4 de la Ley contra la corrupción y el enriquecimiento ilícito, y gracias a la negligente actuación del actor se permitió que un bien natural del Estado fuera traspasado a un particular.
En cuanto al cobro de daño material, moral objetivo y subjetivo, y perjuicios reclamados, los considera improcedentes, pues la CGR en uso de la potestad disciplinaria otorgada po r el ordenamiento jurídico, y en vista de la falta grave cometida, procedió al despido del puesto que ocupaba el actor en el IDA. Indica que la carga probatoria de todo daño le corresponde al actor, siendo que respecto del daño material no aportó prueba alguna de su existencia, ni del nexo de causalidad. Sobre el daño moral es improcedente, pues el actuar de la administración estuvo apegado a derecho y existe en la especie culpa de la victima como causal eximente de responsabilidad de la administración por su actuación indebida y además no existen elementos probatorios en autos necesarios para acreditar el daño moral alegado.
VIII.Sobre la Legitimación pasiva en el caso. En este proceso se ha tenido como parte demandada tanto al Estado, como a la Contraloría General de la República (CGR) y al Instituto de Desarrollo Agrario (IDA). Respecto de este último hay que indicar que al inicio d el proceso se conocía a esa institución con ese nombre, pero con posterioridad el mismo sufrió una variación siendo ahora conocido como el Instituto de Desarrollo Rural (INDER). En torno al llamado del Estado, la Procuradora asignada, ha manifestado la improcedencia de haber sido integrado, pues aduce que es la Contraloría General de la República la que actuó directamente y son sus actuaciones las que han sido impugnadas. Al respecto se tiene que lleva razón la Procuraduría, en el tanto, de conformidad con lo dispuesto en el inciso 5) del artículo 12 del Código Procesal Contencioso Administrativo, existe una doble posibilidad de traer a los procesos al órgano contralor: la primera conjuntamente con el Estado cuando: “…el proceso tenga por objeto la conducta administrativa de aquella, relacionada con el ejercicio de su competencia constitucional y legal”; y por otra parte, se traerá conjuntamente con el ente fiscalizado, cuando “ …el proceso tenga por objeto una conducta administrativa sometida a su control, en el ejercicio de sus potestades de fiscalización o tutela superior de la Hacienda Pública”.
Según se desprende de lo investigado en el procedimiento administrativo seguido por la Contraloría Nº DAGJ-046-2008, se estudió la conducta de varios funcionarios del IDA en torno a la titulación de una parcela en el Proyecto denominado Valle del General, con lo cual se afectaba el patrimonio natural del Estado, teniendo a los funcionarios como guardadores de la Hacienda Pública, por lo que desde es a óptica, las actuaciones de la CGR encuadran en el apartado b) del mencionado inciso quinto del numeral 12 del Código Procesal Contencioso Administrativo, y por lo tanto, se debe tener únicamente como parte demandada a la Contraloría General de la República y al IDA para que representen los intereses de la administración. Así las cosas, existe en la especie una falta de legitimación pasiva en torno a la participación del Estado en el presente proceso, lo que debe declararse de ese modo.
IX.Precisión sobre la pretensión. En el escrito inicial de la demanda que nos ocupa, el actor solicitó la “revocatoria y nulidad” de lo siguiente: a) El acto administrativo dictado por la C GR en resolución PA-11-2010, que ordena la sanción de despido en contra del actor; b) El acto administrativo también de la C GR número “R-DC-112-2011”, mediante el cual el despacho del Contralor declaró sin lugar los recursos de apelación presentados en contra de la resolución PA-11-2010; y finalmente, c) El oficio ARH-916-2011 mediante el cual el Departamento de Recursos Humanos del IDA le comunica al señor Nombre114597 l a ejecución de la sanción impuesta. Dicha pretensión sufrió modificación ante prevención realizada por el Juez Tramitador de este despacho, por lo que la parte actora en escrito visible a folio 309 del expediente judicial de fecha 7 de febrero de 2012, replanteó sus pretensiones, incluyendo la nulidad de los actos mencionados, e insertó una serie de solicitudes todas ligadas al IDA, siendo que esta fue la pretensión que se tuvo como tal en la Audiencia Preliminar realizada el día 27 de setiembre de 2012 (folios 396 a 398 del expediente judicial). Así las cosas, para mayor claridad, nos referiremos por separado primero de las nulidades de las actuaciones impugnadas y luego del resto de las pretensiones.
X.Sobre la disconformidad o nulidad de los actos impugnados. Como se indicó son tres actos contra los que el actor recurre, siendo dos de ellos emanados de la Contraloría General de la República y el otro del Instituto de Desarrollo Agrario, por lo que nos referiremos primero a los dos de la CGR y luego al del IDA. A) Actos de la Contraloría General de la República. A-1) Debido Proceso. Hay que indicar que de forma general y escueta, la parte actora arremete contra la actuación de la CGR en el procedimiento administrativo disciplinario sancionatorio seguido por el órgano contralor contra varios funcionarios del IDA ante la titulación de una parcela del Proyecto “Valle del General” la cual presentaba una parte que se traspasó a manos de un particular, siendo patrimonio natural del Estado, pues es parte del Parque Nacional Chirripó. El procedimiento es el numerado DAJG-046-2008, que inició formalmente mediante resolución de la División Jurídica de la CGR actuando como Órgano Director y Decisor, de las 8 horas del 10 de julio de 2009, este Tribunal analizó la totalidad del expediente administrativo, no encontrando un yerro en torno a su tramitación básica, ya que en la resolución inicial se cumplieron con los aspectos mínimos que este tipo de intimación debe contar, pues a los investigados, entre los cuales se encuentra el señor Nombre114597, se le puso en conocimiento de los hechos que se investigarían, básicamente lo relacionado a la titulación que se diera de una parcela a nombre del señor Nombre114599 , terreno del cual se debió advertir que una porción de la misma era parte integrante del Parque Nacional Chirripó, no obstante, diferentes funcionarios y órganos de la administración, en este caso del IDA, prosiguieron el procedimiento administrativo de titulación del llamado “Proyecto Valle del General” con lo cual se les acusaba de falta de diligencia en resguardo del patrimonio del Estado y que con su negligencia se había podido titular favor de un particular dicho bien demanial.
Además, en la mencionada resolución inicial se les indicó a los investigados de las posibles sanciones a aplicar, se les convocó a audiencia oral para l a s nueve horas del jueves 27 de agosto de 2009, en el piso trece del edificio de la CGR, se les conminó aportar antes o en esa fecha los alegatos y pruebas, se les dejó abierta la posibilidad de revisar el expediente administrativo, se les previno determinar lugar donde atender notificaciones, e indicó además los recursos que cabían contra dicha resolución (Folios 45 a 54 del tomo I del expediente administrativo digital). Contra esta resolución, varios de los investigados, entre ellos el señor Nombre114597, plantearon los recursos pertinentes, todos los cuales fueron declarados sin lugar. Posteriormente, se debió cambiar en varias oportunidades la fecha de la realización de la audiencia citada, entre ellas en una ocasión lo fue por la imposibilidad que tuvo el abogado defensor que el señor Nombre114597 dispuso para que le diera patrocinio letrado en el procedimiento.
La audiencia Oral pudo realizarse en fecha 6 de enero de 2010 (Folios 282 a 292 del tomo I del expediente administrativo digital), siendo que el señor Nombre114597 en ese misma fecha presentó sus alegatos y prueba de forma escrita, momento en el cual su abogado procedió a ampliar e ilustrar, según su dicho, los argumentos a favor de su defendido, lo anterior como parte de la posibilidad otorgada de defensa y presentación de pruebas, la que no aparece limitada en este asunto, pues el señor Nombre114597 pudo incluso referirse a los puntos que consideró necesario en su defensa, como lo fue el escrito por él presentado el día 16 de octubre de 2009, mediante el cual reiteró su excepción de prescripción al considerar que no puede considerársele funcionario de hacienda pública (Folios 159 y 160 del tomo I del expediente administrativo digital). Posterior a la recepción de la prueba y como corresponde, el órgano encargado del procedimiento dictó la resolución de fondo al respecto, sea la número PA-11-2010 de las 12:30 horas del 3 de febrero de 2010, en la cual, en sus hechos probados relaciona al señor Nombre114597 indicando que en el oficio STA-251 de 22 de octubre de 1999, entre otros, el aquí actor , funcionario de la Dirección Formación Desarrollo de Asentamientos, dio su visto bueno a la solicitud que se le hiciera a la Junta Directiva para que procediera a la titulación, entre otras de una parcela al señor Nombre114599 , indicando que se estaba cumpliendo para ello con todas las disposiciones legales aplicables.
Contra la mencionada resolución, el señor Nombre114597 tuvo la oportunidad de presentar recursos de revocatoria y apelación, los cuales le fueron declarados sin lugar, siendo que el aquí actor acudió ante la señora Contralora General realizando una serie de manifestaciones respecto de su recurso de apelación (Folio 856 a 858 del tomo I del expediente administrativo digital). Siendo que el Despacho de la señora Contralora General de la República en resolución R-DC-160-2010 de las 9 horas del 25 de octubre de 2010, resolvió los recursos de apelación presentados contra la resolución PA-11-2010, declarándolos sin lugar, incluso en su parte dispositiva, la Contralora General, a favor del señor Nombre114597, dispuso suprimir de oficio la sanción de ingreso y reingreso a cargos públicos que se había dispuesto en la resolución apelada (Folios 951 a 978 del tomo II del expediente administrativo digital y Folios 103 a 130 del expediente judicial), sea que, pese a que el recurso de apelación fue rechazado, salió beneficiado el apelante al retirarse parte de la sanción impuesta por el órgano decisor, eso sí quedando la sanción de despido sin responsabilida d patronal.
Posterior a ello, y cuando ya había sido comunicada la sanción al Instituto de Desarrollo Agrario, el Presidente Ejecutivo de esta institución presentó en oficio fechado 14 de diciembre de 2010, recursos de revisión y reconsideración, solicitando la revocatoria de las sanciones impuestas a sus funcionarios, ello atendiendo a aspectos de forma, fondo e incluso de conveniencia (Folios 1005 a 1010 del tomo II del expediente administrativo digital y Folios 133 a 145 del expediente judicial). Dicha gestión fue declarada sin lugar por parte del Despacho del Contralor en resolución Nº R-DC-112-2011 de las 11 horas del 7 de julio de 2011 (Folios 1020 a 1028 del tomo II del expediente administrativo digital). Así las cosas, una vez resueltos todos los recursos presentados en el procedimiento y estando firme la resolución sancionatoria, se procede a comunicarle al IDA para su debida ejecución y ésta mediante oficio Nº ARH-916-2011 de 21 de julio de 2011, le comunica al señor Nombre114597 que la sanción de despido rige a partir del 22 de julio de 2011 (Folio 233 del expediente judicial).
Tomando en cuenta la falta de reproche específico en este sentido por la parte actora, y tal y como se ha podido denotar, en la actuación de la Contraloría General de la República, respecto del procedimiento administrativo sancionatorio tramitado, se respetó el mínimo de elementos que constituyen el llamado principio del debido proceso que ha sido desarrollado a partir de las sentencias 15-90 y 1739-91 de la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, por lo que en ese sentido la demanda e s improcedente. Finalmente, en este mismo punto, debe analizarse el argumento de la parte actora de que en el procedimiento no se tomó en cuenta la Participación de la Junta de Relaciones Laborales del IDA. La parte actora presenta a partir del folio 230 del expediente judicial, copia del Convenio Colectivo suscrito al amparo de la Directriz Nº 162 entre el IDA y el sindicato UNEIDA el 14 de marzo de 1994, en el cual se establece en su artículo 47.3 como parte de las competencias de la Junta de Relaciones Laborales de la institución el: “47.3.3 Conocer y resolver todos los conflictos que afecten a los trabajadores antes de la imposición de la sanción respectiva”.
Posiblemente, a esta competencia se refiere el actor en sus argumentos, pues no es claro en este aspecto, ya que tan solo hace referencia que no se cumplió en el procedimiento sancionatorio seguido en su contra con lo dispuesto en la Convención Colectiva, y en especial de la necesidad de que participe en el mismo la mencionada Junta. Al respecto debe indicarse que el artículo 62 de la Constitución Política, establece: “Tendrán fuerza de ley las convenciones colectivas de trabajo que, con arreglo a la ley, se concierten entre patronos o sindicatos de patronos y sindicatos de trabajadores legalmente organizados”, lo que es desarrollado a nivel inferior de jerarquía normativa por el Código de Trabajo a partir de su artículo 54. En la teoría del derecho laboral colectivo, se tiene a dichas convenciones como “ley entre partes” pues han sido los mismos constituyentes originales, quienes quisieron darle una connotación especial a este tipo de acuerdo laboral, sea que se trata de una “ley” a los efectos de tener sus disposiciones como de obligado acatamiento, pero entre las partes, entiéndase los que suscriben la convención, sin que pueda tener un ámbito de aplicación más allá de los suscribientes.
Ahora bien, la Contraloría General de la República, tiene comp e tencia dada por su Ley Orgánica, en la que su artículo 6 cuando establece: “sobre todos los entes y órganos que integran la Hacienda Pública” , y al ser que el procedimiento seguido bajo el número DAGJ-046-2008, versó sobre el patrimonio natural del Estado y por ende parte de la Hacienda Pública, tenía plena capacidad para tramitar el procedimiento disciplinario y sancionar con carácter vinculante a los funcionarios del IDA, con exclusión de la aplicación de otras normativas procedimentales más que las internas, sea la Ley Orgánica y el Reglamento de Procedimiento vigente a esa fecha publicado en la Gaceta Nº 76 del 20 de abril de 2007. Así que, no es posible, como lo pretende el actor, que a un procedimiento que se siguió bajo el haz de competencias de la Contraloría, le fuera aplicable una norma externa sin ninguna vinculación, como lo sería la convención colectiva del IDA.
A-2. Sobre la prescripción alegada. El actor alega que él no debe ser considerado funcionario de Hacienda pública, por lo que no aplica en su caso el término establecidos en la normativa de la Contraloría General de la República al respecto y por lo tanto el procedimiento está prescrito. Este mismo argumento fue esgrimido en la sede administrativa, en la cual la CGR resolvió al respecto, cuando en la resolución PA-11-2010 indicó: “…la sanción del artículo 72 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, intimada a todos los inculpados en el presente procedimiento administrativo, tiene un plazo de prescripción de 10 años, contados a partir de la comisión del hecho, la cual tal, y como fue intimada, implica el cese inmediato de sus funciones en cualquier cargo sin responsabilidad para el Estado. Lo procedente es fundamental para rebatir los alegatos en que las partes basan la excepción de prescripción, pues se refieren al plazo establecido en el artículo 71 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la república, que estaba vigente para el momento en que sucedieron los hechos, no obstante, este argumento no puede ser de recibo, dado que la norma vigente en ese momento era clara en indicar que si bien el plazo era de dos años, éstos se contaban a partir del conocimiento comprobado de la falta por parte del órgano competente, para iniciar el respectivo procedimiento sancionatorio.
El 3 de octubre de 2008, mediante oficio FOE-PGAA-0673, suscrito por el señor Douglas Castro salazar, Gerente a.i. del Área de Servicios Públicos Generales Ambientales y Agropecuarios, se trasladó a la División Jurídica, la relación de Hechos DFOE-PGAA-RH-3-2008, mediante la cual se pone en conocimiento entre otros, los hechos que son objeto del presente procedimiento administrativo. Posteriormente, mediante el acto de apertura de las ocho horas del diez de julio del dos mil nueve se da inicio al presente procedimiento administrativo, el cual se notifica entre el 23 de julio al 3 de agosto de 2009 a todas las partes inculpadas. Así las cosas, en virtud de que fue hasta el 3 de octubre de 2008, que la División Jurídica, órgano competente para iniciar el respectivo procedimiento sancionatorio, tuvo conocimiento de los hechos, es que podía iniciar el cómputo de la prescripción, el cual quedó interrumpido al ser notificado el acto inicial del procedimiento administrativo”.
Además, ligado a lo anterior, el señor Nombre114597 refuta el ser considerado funcionario de hacienda pública, sobre el particular en la misma resolución PA-11-2010 se expresó: “…en el caso que nos ocupa, los encausados con su actuar y específicamente al plasmar su firma y visto bueno en el oficio STA-251 (ver hecho probado Nº 3 y los folios 004 y 006 del expediente administrativo), dispusieron de un bien que era patrimonio estatal, entiéndase en este punto “disponer” en el sentido de que gracias al visto bueno que ellos dieron se permitió que un bien demanial fuera segregado y traspasado a nombre de un particular, de tal forma, que se manifiesta claramente la disposición de los fondos públicos, ya que si los encausados, no hubieran otorgado ese visto bueno, dicho inmueble nunca hubiera salido de la propiedad estatal. En este punto es importante fundamentar, que el inmueble en discusión es parte de la denominada “Hacienda Pública” y que a su vez cumplía una doble función, por un lado era propiedad del Estado, por haber sido declarado Parque Nacional desde el 19 de agosto de 1975 por medio Ley Nº 5773 denominada Ley de Creación del Parque Nacional Chirripó y ampliado por el Decreto Ejecutivo Nº 13496 del 31 de marzo de 1982, con lo cual claramente nos estamos refiriendo a fondos públicos, en el sentido de “bienes propiedad del estado”; y por otro, también fungía como “recurso del Estado”, pues estamos ante la violación de un mecanismo que el ordenamiento jurídico implementó para la protección de los recursos naturales que posee nuestro país.
De tal manera que las actuaciones de los aquí encausados se configuran perfectamente dentro del término de funcionario de Hacienda Pública…”. Este Tribunal hace suyo el fundamento mencionado, el cual tiene elementos que derivan de la relación de la normativa con lo acontencido y si se toma en cuenta que en el líbelo de este proceso la parte actora solo argumenta que no es un funcionario de hacienda pública, pero no da las razones por las que no debe ser considerado como tal, pues solo hace referencia a que los terrenos nunca han sido del Estado, que éste nunca ha expropiado, por lo que no puede considerarse un bien demanial. De lo anterior, solo lo esgrime, pero no presenta en los autos prueba fehaciente de ello, pues el hecho de indicar que los terrenos eran poseídos desde antes de la entrada en vigencia de la Ley que creó el parque Nacional Chirripó por la misma persona a la que le fueron titulados, situación que a todas luces no desvirtúa en sí, que los terrenos que se han considerado están traslapados no sean bienes demaniales, y que por su naturaleza están evidentemente impedidos de ser trasladados a particulares.
Por otra parte, tampoco logra la parte actora desmentir que la División Jurídica de la CGR tuvo conocimiento de los hechos hasta el día 3 de octubre de 2008, cuando se le comunica el oficio número FOE-PGAA-673, en el cual se da por enterada la mencionada división de los acontencimiento s que finalmente dieron pie al procedimiento DAGJ-046-2008 mismo que inició con la resolución que recibiera personalmente el señor Nombre114597 a las 19:15 horas del 23 de julio de 2009 según se aprecia al folio 57 del tomo I del expediente administrativo digital, sea menos de un año después de tenerse conocimiento de los hechos por parte del órgano correspondiente para tramitar el procedimiento. Aunado a lo anterior, en cuanto al tema que nos ocupa, es de mérito traer a colación lo que ha indicado la la Sala Constitucional en diversos fallos, entre ellos el N° 2004-02199 de las 12:59 horas del 27 de febrero del 2004:
“… En el considerando precedente se indicó que la ‘Hacienda Pública’ es un concepto indeterminado cuya concreción le corresponde, entre otros, al legislador. Así, en lo referente al alcance subjetivo del concepto, la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, en su numeral 4º, indica que ese órgano ejerce su competencia ‘(...) sobre todos los entes y órganos que integran la Hacienda Pública’ –sujetos pasivos de su control o fiscalización–, con lo cual incluye a todo ente u órgano público y empresas públicas extendiéndose, incluso, a sujetos de Derecho privado cuando administren, custodien fondos públicos o reciban transferencias públicas (artículo 8º, párrafo 3º, de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República). En lo tocante a la vertiente objetiva de la Hacienda Pública el artículo 8º de la supracitada ley estatuye que ‘(...) estará constituida por los fondos públicos, las potestades para percibir, administrar, custodiar, conservar, manejar, gastar e invertir tales fondos y las normas jurídicas administrativas y financieras, relativas al proceso presupuestario, la contratación administrativa, el control interno y externo y la responsabilidad de los funcionarios públicos (...) (la cursiva no es del original).
Adicionalmente, el artículo 10º, párrafo 1º, del pluricitado texto legal dispone que el ordenamiento de control y fiscalización superior comprende, entre otros aspectos, ‘(...) el conjunto de normas que regulan (...) los procedimientos, las responsabilidades y las sanciones derivados de esa fiscalización o necesarios para éste’ (la cursiva no es del original). Bajo esta inteligencia, si las normas jurídicas y financieras relativas a la contratación administrativa, los procedimientos, responsabilidades y sanciones de los funcionarios que en la gestión y disposición de los fondos públicos destinados cometen alguna irregularidad, forman parte integral de la Hacienda Pública, no cabe la menor duda que la Contraloría General de la República tiene una indeclinable e indiscutible competencia en la fiscalización y control de tales extremos, siendo que tales atribuciones lejos de quebrantar el Derecho de la Constitución lo actúan.
En aras de hacer efectiva la competencia de vigilancia de la Hacienda Pública de la Contraloría General de la República y, más concretamente, de las normas jurídicas y técnicas sobre la contratación administrativa, los procedimientos, responsabilidad y sanciones de los funcionarios públicos que intervengan en un eventual y presunto manejo irregular, indebido o impropio de los fondos públicos, su ley orgánica habilita o faculta, expresa e inequívocamente, a ese órgano para realizar auditorias (financieras, operativas y especiales) o incoar procedimientos o sumarios administrativos sobre los sujetos pasivos (órganos y entes públicos) y sus funcionarios o agentes públicos (artículos 21 y 22).” Así que, estando de por medio el patrimonio natural del Estado, el funcionario que afecte al mismo debe considerase de hacienda pública, siendo la Contraloría General de la República el órgano encargado por ley para seguir un procedimiento administrativo para sancionar la conducta de los funcionarios que afecte ese patrimonio y al haberse iniciado el procedimiento administrativo dentro del termino establecido en la norma aplicable (artículo 71 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República), lo que procede es rechazar el argumento esbozado.
A-2. Sobre las resoluciones numeradas PA-11-2010 y R-DC-160-2011. De previo a analizar los mencionados actos, debe indicarse que en sus argumentos, la parte actora esboza vagos aspectos por los que considera a estas resoluciones como: “incoherentes, infundadas e ilegales”. Por ejemplo, considera que no se dio una valoración objetiva de la prueba, que no se dio una verificación de campo para determinar que los terrenos estaban bien delimitados desde hace muchos años, pues indica que el señor Nombre114599 es poseedor desde 1955, que dudan de la existencia y del porcentaje de traslape de la propiedad, asimismo indicó que no se valoró la prueba ofrecida, aduce que el actor solo siguió un tramite oficioso, que el visado del plano hizo incurrir en un error a los funcionarios del IDA. Debe indicarse que tales argumentaciones no sólo son ambiguas, generales, sino además no cuentan con el sustento jurídico suficiente para tener por nula la actuación.
Otra aclaración que debe hacerse, es que en el escrito inicial de la demanda, el actor consignó como impugnado el acto de la Contraloría General de la República “Nº R-DC-112-2011” (ver pretensión visible a folio 13 del expediente judicial), no obstante, en ese mismo escrito hace referencia a la resolución R-DC-160-2011 (ver folio 3 del expediente judicial) y el que presenta como prueba adjunta a su escrito inicial es este último (ver documento fotocopiado visible a partir del folio 103 del expediente judicial), así las cosas, este Tribunal debe entender que el acto recurrido es el R-DC-160-2011 y no el que se consignó en la pretensión original. Ahora bien, de los dos actos que nos deben ocupar, el primero (PA-11-2010) es la resolución de fondo emitida por el Órgano Director y Resolutor del procedimiento DAGJ-046-2008, mediante el cual se dispuso la sanción de los investigados y la segunda, corresponde a la resolución del despacho del Contralor General, que en alzada resolvió declarar sin lugar el recurso de Apelación interpuesta entre otros, por el señor Nombre114597 contra la resolución PA-11-2010.
En esta última, y en lo tocante al aquí actor, la Contraloría General de la República, tocó la especial situación del funcionario y atendió las argumentaciones esgrimidas en el procedimiento administrativo, siendo que ligó la actuación indebida del IDA en cuatro aspectos probados, el primero la existencia del plano c a tastrado SJ-426486-97 que corresponde a la parcela que le fuera titulada al señor Nombre114599 , en el cual al reverso se indica que el inmueble se encontraba y aun se encuentra dentro de un parque nacional con un 10% aproximadamente; por otra parte el órgano contralor hace referencia a la Ficha Técnica confeccionada por el funcionario del IDA José Alberto Campos Orozco (Folios 4 a 6 del Tomo I del expediente administrativo digital). en la cual se hace referencia a que la titulación se hacía bajo la Ley 7599 y cita el plano catastrado indicado, además en la mencionada ficha se indica que los testigos manifiestan que la posesión de Nombre114599 es de hacía 10 años, sea que ya había n transcurrido 10 años desde la creación del parque.
Como tercer aspecto, la Contraloría tuvo el oficio STA-251 de 22 de octubre de 1999, mediante el cual, se recomendó y traslado el paquete de parcelas y lotes a titular del Proyecto Valle del General, entre el cual se encontraba la finca en cuestión y que al mencionado oficio le da un visto bueno el aquí actor Nombre114597 como funcionario del Ida de la Dirección Formación Desarrollo Agrario, en cuyo documento se indica que se reúnen los requisitos y condiciones establecidas en la Ley 7599. Finalmente, se sustenta la Contraloría en la prueba que solicitó una vez que tuvo conocimiento de los hechos, cuando la Oficina de Atención al Usuario del Sistema Nacional de Áreas de Conservación (SINAC), en oficio SINAC-DS-OFAU-O-008-2009 de 24 de marzo de 2009, expresó que el plano catastrado Nº SJ-426486-97 en el período consultado desde 1999 y a la fecha del oficio, se encuentra dentro del Parque Nacional Chirripó (Folio 43 y 44 del expediente administrativo digital).
Estos argumentos dieron pie a que se indicara que la participación de varios de los funcionarios investigados, en cuenta el señor Nombre114597, contribuyeron en un todo con la actuación que llevó al IDA a titular un inmueble que tenía una parte que era de un parque nacional, con lo cual se determinó la afectación a un bien demanial por la negligencia y descuido de los funcionarios en el procedimiento de titulación del proyecto Valle del General, específicamente en la finca titulada al señor Nombre114599 , razón suficiente para considerar la actuación como grave a los intereses del Estado y por ello merecedora de la sanción de despido sin responsabilidad patronal. Hay que mencionar que se ha alegado por parte de la representante del IDA en la audiencia de juicio, que existe desproporcionalidad en la sanción, no obstante, este Tribunal considera que por lo dicho, sea la afectación al demanio público con la actuación omisa y descuidada del aquí actor, es más que suficiente para haber declarado administrativamente, como se hizo, de grave la falta cometida, y que como consecuencia de ello, en aplicación de lo dispuesto en el artículo 8 1 inciso 1) del Código de Trabajo, lo procedente era imponer la sanción que correspondía, sea el despido, sin que sea de recibo el argumento de que era la primera falta del funcionario, pues las sanciones disciplinarias laborales, no dependen exclusivamente de la cantidad de veces que sea un funcionario sancionado, sino de la gravedad de la falta que se investiga, siendo, como se indicó, que en la especie la gravedad es palpable al afrentarse contra el patrimonio natural del Estado.
Por otra parte, en lo tocante a la Resolución R-DC-160-2011, el despacho del Contralor, en su oportunidad, conoció de los reproches realizados a la resolución venida en alzada, manteniendo la postura en torno al fundamento y procedencia de esa resolución, así como de la sanción de despido en contra del funcionario Nombre114597. Hay que indicarse que en ambas resoluciones aquí impugnadas, el ente contralor tuvo la postura de analizar por separado la participación de cada uno de los investigados para ligarlos a los hechos y a la infracción cometida, resolviendo lo pertinente a cada uno de los alegatos que las partes expusieron durante el procedimiento. Ahora bien, como se indicó en líneas precedentes, el señor Nombre114597 no dio argumentos claros y precisos, ya que de los mencionados se refieren a: que no se dio una valoración objetiva de la prueba, sin identificar a que prueba en específico se refería por lo que a este Tribunal se le hace imposible entrar a conocer en esos terminos ese argumento: Por otra parte, alega que no se dio una verificación de campo para determinar que los terrenos estaban bien delimitados desde hace muchos años, este argumento no tiene implicación alguna en lo resuelto, en el tanto, el órgano contralor con las pruebas con que contaba eran suficientes y reiteradas en el sentido de la existencia de un traslape y que se estaba afectando el bien demanial, véase lo que certifica un órgano como el SINAC, el que refiere a que en su estudio que abarca desde el año de 1999, fecha en que se dio la titulación del bien, ya este se encontraba afectado en una parte.
Tampoco puede restar mérito a ese hecho que no se ha podido desmentir en este proceso el que el señor Nombre114599 hubiera poseído desde el año de 1955, pues en sí, ello no desvirtúa la naturaleza propia del bien como patrimonio natural del Estado. Además, aduce el actor que tiene duda de la existencia y el porcentaje de traslape, pero no contrarresta con prueba alguna lo que la Contraloría General de la República Estado ha mantenido, sea la existencia del mismo, solo se funda en l as declaraciones de personas que indicaron en la Ficha del IDA que había una posesión, pero ello no implica que no existe parte de la propiedad en el parque nacional. También indica el actor que él solo siguió un trámite oficioso, haciendo referencia al oficio número STA-251, en el cual él aparece ofreciendo un visto bueno de lo allí expuesto, al indicar que se contó con la participación de más funcionarios que hicieron los estudios anteriores y avalaron antes de él todos los documentos para la titulación, sobre el particular, considera este Tribunal que este es un argumento que no puede atenderse, toda vez que, si bien previo al acto STA-251 el asunto había sido estudiado por otros funcionarios y dependencias del IDA, ello no resta que ninguno de los participantes, incluido la Junta Directiva, se haya percatado de la existencia de una imposibilidad de traspasar el bien a un particular por estar de por medio una porción en parque nacional, eso es un descuido que acarrea igualmente una responsabilidad, que es compartida por todos los participantes, pues como puede observarse, la sanción impuesta no solo lo fue al señor Nombre114597, sino a todos aquellos que la Contraloría General de la República logró ligar con los hechos que de forma concatenada dieron como resultado la infracción al deber de cuidado de los servidores públicos y violación al principio de legalidad, en el tanto la actuación del funcionario público debe estar apegada a derecho y para el caso en concreto la Ley 7575 (Ley Forestal) en su artículo 14 establece: “Condición inembargable e inalienable del patrimonio natural.
Los terrenos forestales y bosques que constituyan el patrimonio natural del Estado, detallados en el artículo anterior, serán inembargable e inalienables; su posesión por los particulares no causará derecho alguno a su favor y la acción reinvindicatoria del Estado por estos terrenos es imprescriptible…”. Así las cosas, si la administración está obligada a apegarse al ordenamiento jurídico (artículos 11 de la Constitución Política y la Ley General de la Administración Pública), sus funcionarios deben en sus conductas estar atentos a lo que las normas le impongan como obligación y en el caso que nos ocupa, si bien entiende este Tribunal la cantidad de lotes o parcelas que pueden estarse tramitando en los distintos procedimientos de titulación en una institución como el IDA, es precisamente el deber de los funcionarios el corroborar que lo que se esté haciendo esta apegado a derecho, siendo que en este caso, sabiendo los servidores involucrados que la parcela que se iría a titular a favor del señor Nombre114599 colindaba con el Parque Nacional Chirripó, debieron poner mayor esf u erzo en corroborar los linderos del mismo y así descartar, aplican d o lo indicado en el plano catastrado que ya tenía a su haber, que hubiera un traslape con los terrenos del parque y de ese modo evitar que se diera la fuga de un bien, que, por disposición expresa de Ley nunca debió salir de manos del Estado, resultado que se dio y que ameritó la sanción que fue impuesta.
Tampoco puede ser de recibo el argumento de que el visado del plano hizo incurrir a los funcionarios del IDA en un error, pues, en aplicación del deber de cuidado, estando de por medio bienes públicos, como se indicó, los funcionarios que participaron en el procedimiento de titulación, debieron poner más atención a los establecido en ese plano y contrastarlo con la realidad, todo ello de previo a haber seguido tramitando la titulación. Por lo expuesto, queda en evidencia que por la forma en que arguye los supuestos yerros cometidos en los actos, no existe la nulidad planteada, pues no se afectan los elementos del mismo, por lo que deben ser considerados como actos válidos y eficaces. A-3. Acerca de la nulidad del acto ARH-916-2011. Se impugna además, este acto emitido por la Licda Marlene Chaves Morales, Coordinadora del Área de Recursos Humanos del IDA, fechado 21 de julio de 2011, mediante el cual, una vez agotados los recursos en el procedimiento administrativo y de haberse comunicado al IDA acerca de lo resuelto, se le comunicó al señor Nombre114597 la sanción impuesta por la Contraloría General de la República en resolución PA-11-2010, indicándole que el despido regía a partir del 22 de julio de 2011 (Folio 233 del expediente judicial).
Si como se indicó, de lo alegado por la parte actora en este proceso de conocimiento no se pudo determinar la nulidad de los actos PA-11-2010, ni del R-DC-160-2011, mucho menos puede existir nulidad en el acto de ejecución de la sanción que se encontraba firme, pues de conformidad con lo dispuesto en el numeral 146 de la Ley General de la Administración Pública, la Administración tendrá la potestad de ejecutar los actos eficaces, válidos y anulables. Además, de conformidad con el articulo 4 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República (Nº 6815), al fijar el ámbito de competencia del ente contralor en su párrafo in fine indica: “…Los criterios que emita la Contraloría General de la República, en el ámbito de su competencia, serán vinculantes para los sujetos pasivos sometidos a su control o fiscalización”. De allí que, si la Contraloría le comunicó al IDA acerca de la firmeza de la resolución de sanción del señor Nombre114597, pues ya incluso se había resuelto el recurso de reconsideración y revisión presentado por esa institución, solo cabía que el IDA por medio de su departamento de Recursos Humanos procediera, por el carácter vinculante de los criterios de la CGR, a comunicar al funcionario acerca de la ejecución del despido, tal y como se hizo.
Además, ningún reproche ha hecho la parte actora en el presente procesos acerca de ese acto propiamente, y al ser que el mismo es de ejecución de los que se indicó no eran nulos, tampoco este último acarrearía ninguna nulidad.
XI.Acerca del resto de pretensiones esbozadas. Además de las pretensiones anulatorias analizadas y resueltas en el considerando anterior, la parte actora al contestar un de previo del Juez Tramitador de este despacho, dispuso también las siguientes pretensiones: “1. Se declare con lugar en todos sus extremos la presente demanda. 2. Se declare violatorio a la convención colectiva el despido. 3. Se ordena al IDA, la inmediata reinstalación del suscrito al puesto que ocupaba. 4. Se le reinstale en puesto que ocupaba previo al despido con todos los derechos y garantías, acumulados durante mis años de servicio al IDA. 5. Se me cancelen los salarios dejados de percibir desde mi despido hasta la efectiva reinstalación, con los aumentos decretados por el Gobierno, salario escolar, aguinaldo, y, todos aquellos otros beneficios recibidos por los empleados del IDA. 6. Se ordene al IDA, cancelar las cuotas dejadas de pagar a la CCSS. 7.
Se condene al IDA al pago del daño material, moral objetivo y subjetivo y, perjuicios causados por la actuación antijurídica, que conllev ó un menoscabo patrimonial al haber representado mi salario la ú nica fuente de ingresos; afectación psicológica ocasionada por perdida de todos los años de trabajo continuo; rompimiento ilegítimo del contrato de trabajo; y por mis enfermedades; perdida de mis prestaciones legales por todo el tiempo laborado; desanimo y desesperación por falta de empleo; afectación de mi honor y mi nombre como empleado publico; todo lo anterior, por su valor psicológico, para estos efectos lo estimare en el momento oportuno. 8. Se condene al IDA al pago de los intereses de ley hasta el efectivo pago. 9. Se condene al IDA a la indexación correspondiente hasta el efectivo pago. 10. Se condene al IDA al pago de todas las costas de este juicio”. De principio, es palpable que todas estas pretensiones están referidas al Instituto de Desarrollo Agrario IDA ahora INDER, y están relacionadas íntimamente a las pretensiones anulatorias, pues las que ahora se estudian, salvo las indemnizatorias que se verán por separado, tienen que ver con los efectos que traería la declaratoria de nulidad de la sanción de despido impuesta por al Contraloría General de la República al señor Nombre114597 .
Mas, como se ha indicado en el considerando precedente, este Colegio no ha encontrado mérito en las argumentaciones de la parte actora para declarar la nulidad pretendida, por lo que el resto de sus pretensiones al ser un efecto de lo anterior, no tendrían cabida alguna. Además, debe tomarse en cuenta que el IDA, así expresado en sus escritos en el proceso, así como en la audiencia de juicio oral y público, no ha estado de acuerdo con lo sancionado y en su participación como parte demandada, más bien ha sido una especie de “coadyuvante” activo, pues ha referido argumentos contrarios al procedimiento y de la sanción, de la cual ha indicado afecta los intereses institucionales, al tener que prescindir de funcionales valiosos y de mucha experiencia como es el caso del señor Nombre114597. No obstante, el Tribunal entiende que por el carácter vinculante de la decisión del ente contralor, a l IDA solamente le resta la ejecución, máxime que en su momento hizo uso de la posibilidad de plantear recursos de reconsideración y revisión que le fueron declarados sin lugar, por lo que por la naturaleza propia de la competencia de la Contraloría General de la República en la materia, la posición del IDA e s de ejecución de la sanción, por lo que procedió a comunicársele a su funcionario.
Así que, lo reproches que contra el instituto se dan no tienen cabida, no solo por su posición de ejecución, sino además por el carácter de obligatorio acatamiento de lo dispuesto. Tómese además en cuenta que por resolución del Juez de Trámite de este Tribunal número 1650-2011 de las 15:30 horas del 20 de octubre de 2011, se acogió la medida cautelar pedida por la parte actora disponiéndose que: "...deberá el ente indicado mantener al actor en el mismo puesto de trabajo con el pleno goce de sus derechos correspondientes, hasta que por el fondo se resuelva el proceso de conocimiento y no se disponga otra cosa..." (folio 297 a 300 del legajo respectivo). Por lo que desde el momento de haberse notificado dicha resolución y hasta el presente, el aquí actor ha estado vinculado a sus labores en el puesto en el que está nombrado en el IDA. Pretensión de daños. Dentro del objeto del proceso, encontramos la numerada 7 en la cual se solicita la condena al IDA al pago del daño material, moral objetivo y subjetivo, así como los perjuicios causados.
Al respecto, tal y como se ha sostenido en muchas sentencias de este Tribunal y de la Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia, en un primer nivel de estudio del régimen de responsabilidad de la administración, debe analizarse el nexo causal que necesariamente debe existir entre la conducta que se acusa y el daño causado. En este caso, por lo expuesto anteriormente, la actuación de la Contraloría General de la República estuvo apegada a derecho, no encontrándose ninguna nulidad en los actos impugnados por las razones alegadas por la parte actora, de allí que tampoco existiría daño alguno en los actos de ejecución que de forma vinculante ha debido realizar el IDA, en los cuales y como resultado de la no existencia de nulidad de la sanción impuesta, tampoco puede haber producido daño alguno, rompiéndose en el caso el nexo de causalidad, y por lo tanto, sin entrar en mayores consideraciones, este Tribunal debe rechazar las indemnizaciones que por daños se han solicitado por el señor Nombre114597.
XII.Análisis de las defensas opuestas. En cuanto a las defensas de fondo, el IDA no planteó ninguna. Por otra parte, relacionado con la excepción de Falta de legitimación pasiva presentada por la representación del Estado, tal y como se indicó en el considerando VIII de esta sentencia, se ha determinado que en el caso no se debe tener como parte demandada al Estado, según se fundamentó en el considerando mencionado. Finalmente, en torno a la excepción de Falta de Derecho opuesta por la representación de la Contraloría General de la República, por lo ya expuesto en torno la improcedencia total de las pretensiones de la parte actora, dicha defensa debe ser acogida y en consecuencia se declara sin lugar la demanda en todos sus extremos. Dado el resultado del proceso, se debe indicar que la medida cautelar dictada por el Juez Tramitador de este Tribunal en resolución número 1650-2011 de las 15:30 horas del 20 de octubre de 2011, debe dejar de surtir efectos una vez que adquiera firmeza la presente sentencia.
XIII.Costas. De conformidad con el numeral 193 del Código Procesal Contencioso Administrativo, las costas procesales y personales constituyen una carga que se impone a la parte vencida por el hecho de serlo. La dispensa de esta condena solo es viable cuando hubiere, a juicio del Tribunal, motivo suficiente para litigar o bien, cuando la sentencia se dicte en virtud de pruebas cuya existencia desconociera la parte contraria. En la especie, estima este Tribunal, no existe causal alguna que exima a la parte actora del pago de las costas, por lo que procede condenarlo a las costas del proceso y al pago de los intereses sobre los mismos hasta su efectivo pago.
POR TANTO.
Se acoge acoge la excepción de Falta de Legitimación pasiva en lo tocante al Estado. Además se acoge la defensa de Falta de Derecho. Se declara SIN LUGAR la demanda en todos sus extremos incoada por Nombre114597 contra el Instituto de Desarrollo Agrario Ida ahora Inder y la Contraloría General de la República. Una vez firme esta sentencia dejará de surtir efectos la medida cautelar dictada por el Juez tramitador de este Tribunal mediante resolución número 1650-2011 de las 15:30 horas del 20 de octubre de 2011. Se condena a la parte actora al pago de las costas de este proceso, así como a sus intereses. Notifíquese.
Juan Luis Giusti Soto Ileana Sánchez Navarro Eduardo González Segura ASUNTO: PROCESO DE CONOCIMIENTO ACTOR: Nombre114597 DEMANDADOS: El Estado, el Instituto de Desarrollo Agrario y la Contraloría General de la República
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