Boundaries of Las Baulas National Marine Park and PGR advisory roleLímites del Parque Nacional Marino Las Baulas y función consultiva de la PGR

**II.- Regarding the appeal:** The appellant summarizes the grounds for his appeal as follows: 1) He states that the lawsuit alleged that the boundaries of the Parque Nacional Marino Las Baulas, established in Executive Decree DE-20518-MIRENEM, were changed upon the enactment of Law 7524, but the trial judge diverted attention from that point, merely stating that the park continued to exist, but at a legal level, and did not resolve the issue of the new boundaries to determine if the expropriated portion was inside the national park, given that otherwise, the expropriation act would lack validity. He notes that what matters is not whether the decree remained or not, but that a subsequent law had changed the park boundaries and, consequently, those established in the decree. He concludes in this regard, indicating that the judgment contains an omission on the issue raised, causing defenselessness and violating the legal system by infringing Article 155 of the Civil Procedure Code (Código Procesal Civil). 2) He asserts that internal acts (Art. 122.1 LGAP) issued by the Attorney General's Office (Procuraduría General de la República), through reports, opinions (dictámenes), and pronouncements that are directed to the Public Administration and whose observance and application are mandatory, produce external relevance for the administered parties, especially when they are unfavorable to them; hence, the possibility of their indirect challenge, as in this case, through judicial review, pursuant to Articles 18 and 20.4 of the Law Regulating the Contentious-Administrative Jurisdiction (Ley Reguladora de la Jurisdicción Contenciosa Administrativa). 3) He states that the lawsuit also alleged that the PGR had overstepped its authority and invaded the separation of powers by issuing its opinions OJ-105-2004 of February 10, 2004, and C-444-2005 of September 16, 2005, in determining that the phrase "aguas adentro" (literally "waters inward") contained in Article 1 of Law 7524 was inapplicable and should be replaced by "aguas afuera" ("waters outward"), as justified by the latter opinion. Contrary to this, the appellant defends the thesis that because it is a marine park, consisting of a protected marine area, the phrase "aguas adentro" is logical and well-founded, justifying the legislator's motion, and therefore the PGR's position is erroneous and lacks credibility. He argues that what was provided by that state body allowed the park boundaries to be extended and provided the basis for MINAE to order the expropriation of the included areas, affecting the plaintiff's property. He challenges the concept of legal antinomy used in the contested opinion and makes a series of arguments that, in his view, disqualify that terminology because the situation in this case does not involve two contradictory norms, much less two contradictory phrases in the same norm, and therefore, he adds, the Attorney General's conclusion is erroneous, and consequently, his position for the opinion. In relation to the foregoing, he explains that the trial judge rejected the argument presented and determined that the Procuraduría did have the authority to issue the opinion, thereby also accepting that it could replace the phrase in the manner it did. He states that the debate is not that, but rather to determine the limits of that advisory body regarding the interpretation, delimitation, and scope of a specific norm, and specifically, of a phrase contained in an article of a particular law. He further states that by resolving its opinion as it did, by declaring the phrase "aguas adentro" inapplicable and substituting it, the Procuraduría exceeded its authority and invaded that of the Legislative Assembly, performing an illegitimate and unconstitutional act, violating Article 121.1 of the Political Constitution. He contends that the judge, by understanding the matter as she resolved it, also incurred a violation of that constitutional norm and, additionally, of the norms contained in the Organic Law of the PGR (Ley Orgánica de la PGR), which limits it to interpreting, delimiting, and integrating the legal system but not to substituting it. He points out that the defects of illegality found in the legal reports of the Procuraduría contaminated the administrative acts issued by MINAE, and consequently, they suffer from the same illegitimacy mentioned, meaning there are defects in the purpose (motivo) and content of the act that declares public interest and orders the expropriation, as it is based on a void act. He explains that the proper course for the Procuraduría, upon noticing the alleged error, would have been to request its correction from the Legislative Assembly and also recommend that MINAE not apply the norm until the alleged defect was corrected. He indicates that the Procuraduría's conduct exceeded the limits imposed on it by the legal system and invaded constitutional powers, because it legislated and substituted, outside the law (extra legem), phrases of a legal norm, which changed the content of the norm and its scopes, and with this, expropriatory acts were issued that affected properties not originally included within the marine park, as occurred in the plaintiff's case. 4) He refers to and accuses the existence of a clear error of fact in the conclusions reached by the lower court (a quo) when it considers the evidentiary elements contained in the cartographic sheets on folios 144, 145, 173, and 174, the expert report on folio 170, and the certification on folio 82, to conclude that the point of coordinates N255.000 and E335.050 is not located in the sea, but on solid ground (tierra firme). He states that the trial judge is not specialized in interpreting cartographic sheets, therefore her interpretation is flawed due to overstepping her own legal competencies. He questions whether, if the point is in the estuary or mangrove swamp (manglar) as reported by expert Ricardo Aymerich and that during high tide it remains under 30 centimeters of water, can that be considered solid ground (tierra firme)? As a result, he indicates that the lower court's reasoning is weak and contradictory, and therefore insufficient to reach such a radical conclusion. As such, there is a clear error of fact in extracting from the evidentiary elements conclusions that are mistaken or contrary to what their content demonstrates; consequently, there is an infringement of Article 1 of Law 7524, by interpreting that where it says "aguas adentro," it should be read as "aguas afuera." He concludes that the Judge does not explain how she arrives at her conclusion, nor does she make a specific reference to the evidence analyzed to ensure that her criterion is truly well-founded. 5) He challenges the validity of the purpose (motivo) and content of the act declaring the expropriation of a portion of the plaintiff's property to be of public interest, and to that end, he states that it was based on the interpretation given by the Procuraduría to Article 1 of Law 7524 that a portion of that property was considered to be included within the Park, and consequently, MINAE ordered that the expropriation be carried out. Specifically, Decree No. 33701 of February 14, 2007, states in its Article 1 "(...) because it is located within the coordinates of the Parque Nacional Marino Las Baulas de Guanacaste, the partial acquisition, by way of expropriation, of the property of the Guanacaste party, Real Folio registration number Placa12552, owned by Playa Grande Sociedad Anónima, is declared of public interest (...)", and he states that therefore, the public officials considered that the land was within the Park, and that is the purpose (motivo) of the administrative act, and if it had not been for the opinions (dictámenes) of the PGR, which substituted the phrase "aguas adentro" for "aguas afuera" when interpreting Article 1 of Law 7524, the declaration of public interest and the land expropriation would never have occurred, given that it was not originally within the boundaries set forth in the Park's Creation Law. Therefore, the content of the act declaring public interest is nourished by or arises from the indicated purpose (motivo); thus, if the cause that motivated the act is void, so is its content in this case, because the latter was nourished by or arose from the former. He indicates that this is an absolute nullity due to a defect in the administrative act in the aforementioned elements, and by not understanding it so, the trial judge infringed rules 158 and 166 of the LGAP. He requests that the appealed judgment be revoked and that the lawsuit be granted in all its aspects, upholding the asserted claims.

**III.-** We find in Articles 11 of the Political Constitution and 11 of the General Law of Public Administration (Ley General de Administración Pública), that the Administration is subject to the legal system, and its officials can only carry out, as a manifestation of the Administration's will, those acts that are expressly authorized to them. Article 11 of the Political Constitution, in its first paragraph, states: "Public officials are merely trustees of authority. They are obliged to fulfill the duties that the law imposes on them and cannot arrogate powers not granted to them therein. (...)" and for its part, Article 11 of the LGAP provides that "the Public Administration shall act subject to the legal system and may only carry out those acts or provide those public services that said system authorizes, according to the hierarchical scale of its sources"; therefore, "every act or behavior of the Administration that affects the rights of the individual must be authorized by the legal system" (Ortíz Ortíz). The jurist further adds: "it also constitutes a guarantee of administrative efficiency, as it creates an order of conduct indispensable for public action to achieve the ends it pursues, which ensures a minimum of opportunity and convenience in its management." The subjection of administrative action to the Legal System means that the norm is established as the prior and necessary basis for its activity, and in its reflexive phenomenon, the legal certainty of the administered party. Consequently, any action by the Administration discordant with the block of legality constitutes an infringement of the Legal System. From this perspective, every authority or public institution is such and can only act to the extent that it is authorized to do so by the system itself, and normally by express text.

**IV.-** The core or crux of this litigation lies in clarifying whether there has been an illegitimate excess in the exercise of the powers or competencies vested in the Attorney General's Office (Procuraduría General de la República), in order to determine and define the legal scope of the interpretations of legal norms through opinions or opinions (dictámenes) proper to its ordinary activity, and in relation to the foregoing, the material variation of the territorial limits of the marine park to recognize the existence of a legitimate public interest manifested in the challenged act, namely, Executive Decree 33.701-MINAE-2007. Based on the foregoing and the conclusion reached, it will be crucial to point out the binding nature of the challenged act in relation to the valid and effective application of the public declaration of expropriation over the strip of land of the plaintiff's property and subject to expropriation. This is because the portion of land could materially be excluded from the boundaries of the Parque Nacional Marino Las Baulas de Guanacaste according to Article 1 of Law 7524, in contrast to what was demarcated by Executive Decree No. Placa13636. It is observed from the appellant's grievances that he incorporates within the appeal's content, for the most part, arguments specific to his case thesis, reiterating the position shown in the complaint filing, aspects that will therefore be addressed tangentially and as pertinent when resolving the specific grievances against what was specifically decided in the judgment. This Tribunal foresees, weighing in this matter and due to the manner in which it will be resolved, the vote issued by the Constitutional Chamber (Sala Constitucional), within case file No. 06-008369-0007-CO, resolution No. 2008-008713 of nine hours and six minutes on May twenty-third, two thousand eight, whose content analyzed aspects highly related to the object of this proceeding with evident importance and of mandatory consideration and application to the object of study. This Chamber precisely had in its hands part of the debate known in this case, when it expressed, as pertinent:

"The Chamber recognizes that the location of the Parque Nacional Marino Las Baulas is a relevant aspect for deciding this constitutional complaint (acción de inconstitucionalidad). The Executive Branch created the National Park through Article 1 of Executive Decree No. 20518-MIRENEM, published in La Gaceta No. 129 of July 9, 1991, when it states the following: "The Parque Nacional Marino Las Baulas de Guanacaste is hereby created, whose boundaries shall be the following, according to cartographic sheets Nombre8140 and Nombre80320 scale 1:50,000 of the Instituto Geográfico Nacional. Starting from a point located at the southern end of Playa Ventanas, it follows a straight line with a N 45 X E orientation, and a distance of 125 meters from the ordinary high-water mark (pleamar ordinaria). The boundary continues along an imaginary line parallel to the public zone (zona pública) and 75 meters distant from it, in a southeasterly direction to the point of coordinates N 255.000 and E 335.050. This national park shall also encompass the Ventanas estuary (estero Ventanas) and its mangrove swamps (manglares), the hill immediately behind Punta Ventanas, Punta Carbón, Isla Capitán, the public zone (zona pública) located between Punta Conejo and the southern end of Playa Langosta up to the ordinary high-water mark (pleamar ordinaria)" (underlining is not from the original). The National Park is born in this way, in application of the legislation that empowers the Executive Branch to make this type of declaration. Subsequently, the Legislative Assembly issues the Law called "Creación del Parque Nacional Marino Las Baulas de Guanacaste," Law No. 7524 of July 10, 1995, published in La Gaceta No. 154 of August 16, 1995, with which it establishes the following as limits: "The Parque Nacional Marino las Baulas de Guanacaste is created, whose boundaries, according to the Villarreal and Nombre80320 cartographic sheets scale 1:50,000 of the Instituto Geográfico Nacional, shall be the following: starting from a point located at coordinates N 259.100 and E 332.000, it follows a straight line until reaching an imaginary line parallel to the coast, one hundred twenty-five meters distant from the ordinary high-water mark (pleamar ordinaria) aguas adentro. Along this imaginary line, the boundary continues in a southeasterly direction, until ending at the point of coordinates N 255.000 and E 335.050. The Park shall also encompass the Tamarindo, Ventanas, and San Francisco estuaries (esteros) and their mangrove swamps (manglares); the hill located immediately behind playa Ventanas, cerro El Morro, isla Capitán, isla Verde, the fifty-meter public zone (zona pública), measured from the ordinary high-water mark (pleamar ordinaria), between punta San Francisco and the San Francisco estuary (estero San Francisco), and the territorial waters of bahía Tamarindo, comprised between punta Conejo and the southern end of playa Langosta, up to the ordinary high-water mark (pleamar ordinaria)" (highlighting is not from the original). This legislation similarly demarcates the area of the National Park boundaries, however, with a significant change, since clearly from the text of the previous norm, it inverts the protection of the National Park, being opposite to what the Executive Branch established through Decree No. 20518-MIRENEM, published in La Gaceta No. 129 of July 9, 1991, in Article 1 transcribed above, because the Law establishes that the initial line of the National Park is defined from the ordinary high-water mark (pleamar ordinaria) "aguas adentro (...)" That same Chamber later refers, stating:

"It is evident, the purpose of the project creating the Parque Nacional Marino Las Baulas de Guanacaste, which is truncated or mutilated by a motion from Deputy Fournier Origgi, which strangely strips away the intended protection that the Costa Rican State owes to the Baula turtles. The bill for the creation of the Park was being processed to provide protection "… until reaching an imaginary line parallel to the coast and 125 meters distant from the ordinary high-water mark (pleamar ordinaria)." The Legislator at that time intended those boundaries to contain the main source of threat to wildlife and marine life, hence it is stated that the park extends along a line parallel to the "coast". In this sense, the Dictionary of the Royal Spanish Academy defines "costa," in its first and common meaning, as: " Shore of the sea, a river, a lake, etc., and the land that is near it," whereby the legal definition of the Park boundary in no way excludes the beach area. Regrettably, the motion by Deputy Fournier Origgi modifies Article 1, when he proposes adding, after 125 meters from the ordinary high-water mark (pleamar ordinaria), "aguas adentro," by which the legal protection originally intended for the Nombre80321 turtle was hindered, in the worst case by the legislator." Afterwards, it indicated that:

"Through judgment No. 1998-01822, the Chamber established that: "… In summary, it is the legislator - whose limit is respect for the essential framework of municipal competencies - and eventually the Judge, who must establish, in each case, whether we are dealing with a local or national interest. V. The Chamber considers that, as already advanced, in the specific case we are dealing with a national interest in which the local interest participates. Indeed, through Law No. 7152 of June 5, nineteen ninety, the legislator created the Ministry of Natural Resources, Energy and Mines (Ministerio de Recursos Naturales, Energía y Minas), to which it entrusted, due to its technical specialty and its condition as rector of the environmental sector, the task of "Issuing, through executive decree, mandatory rules and regulations, relating to the rational use and protection of natural resources, energy, and mines" (Article 2, subsection ch) of Law 7152). In the Organic Law of the Environment (Ley Orgánica del Ambiente) No. 7554 of September 6, 1995, the Executive Branch was empowered to, through the Ministry of Environment and Energy, proceed with the establishment of protected areas. Regarding the maritime-terrestrial zone (zona marítimo terrestre), which is the case under discussion now, it is worth recalling that the Chamber established in judgment number 447 at 3:30 p.m. on February 21, 1991, the following: "The Chamber accepts the thesis that indeed, the maritime-terrestrial zone (zona marítimo terrestre) is a public domain asset..." and the law on the maritime-terrestrial zone (zona marítimo terrestre) so provided in Article 1. Now, regarding this zone, Law 6043 of March 2, 1977, granted the Municipalities the usufruct and administration (Article 3); however, as the Procuraduría correctly states in its report, the same Law 6040 established a series of exceptions to that general principle, among them, the one contained in Article 73 idem which provides: "This law does not apply to the maritime-terrestrial zone (zona marítimo terrestre) included in national parks and equivalent reserves, which shall be governed by the respective legislation," and for the Chamber, this is equivalent to saying, by the force proper to Article 50 of the Constitution and the laws that have been cited, - whose enactment is even subsequent to Law 6040 - that if the zone in question was declared a protected zone by the Ministry of Natural Resources, Energy and Mines, in the exercise of its legal and constitutional powers, that interest of protection cedes, by its own weight, to that of local administration that seeks a different use that entails, in its essence, lack of protection for biodiversity... (...) This implies that a subsequent Law cannot come to disregard, modify, or suppress the norms established limits, except to protect the environment, as stated above, by Executive Decree No. 20518-MIRENEM, upon creating the Parque Nacional Marino Las Baulas de Guanacaste, and its affectation should only be undertaken based on a decision founded on unequivocal technical and scientific criteria, in compliance with the legal requirements established in Article 38 of the Organic Law of the Environment (Ley Orgánica del Ambiente)." It is thus, then, that the Chamber proceeds to conclude the matter submitted to its knowledge, establishing that:

"The Parque Nacional Las Bualas de Guanacaste has a very clear purpose: the protection of the Baula Turtle nesting area, which according to Executive Decree No. 20518-MIRENEM is necessary to ensure the perpetuity of the Nombre80321 turtle colony (Dermochelys coriacea) and other natural resources, of the tourist and ecological activity, regarding the nesting that occurs throughout the year. This Chamber is struck by the fact that the Park Creation Bill reiterates some criteria expressed by the Executive Decree, and the concern for hotel developments, because with them, lighting, waste, people traffic, outboard motor noise, music, discotheques, and automobiles will be introduced, which will destroy this natural habitat. Hence, a protection strip of two hundred meters from the ordinary high-water mark was initially proposed in the legislative process; however, with the Affirmative Ruling of Nombre20683, even though those same justifications are maintained, the protection strip is reduced to 125 meters from the ordinary high-water mark (pleamar ordinaria), in the same sense as the mentioned Executive Decree does. Since our country has committed itself internationally to observe the protection and 'habitats of sea turtles,' the constitutional complaint (acción de inconstitucionalidad) must be granted, and in accordance with the precautionary principle (principio precautorio), as well as the binding nature of environmental regulations, the Maritime-Terrestrial Zone (Zona Marítimo Terrestre) must equally be included as a necessary protection area for the different marine turtles that use that area as part of the environment utilized by them during the stages of their life cycle." **V.-** From the foregoing, it is clearly established that the material discussion regarding the discrepancy in the territoriality of the park boundaries, defined in both Executive Decree No. 20518-MIRENEM and Law 7524 that reinforces it, was overcome in the determination of the cited constitutional complaint (acción de inconstitucionalidad), by operationalizing, in accordance with the precautionary principle (principio precautorio), as well as the binding nature of environmental regulations, the protection of the Parque Nacional Marino Las Baulas, including the Maritime-Terrestrial Zone (Zona Marítimo Terrestre), as the scope of protection for the questioned area, circumventing the difference between the terms "aguas adentro" and "aguas afuera" resulting from the opinion (dictamen) of the Attorney General's Office C-444-2005. Thus, the material reality of the park boundaries prevailed through this ruling due to the existence of a major and supreme environmental public interest. It must be accepted that between the two cited normative instruments, regarding the scope of the park boundaries, there is no technical clarity, and neither does the expert evidence practiced in this matter, rendered by Civil Engineer Ricardo Aymerich Kingsbury, help to clarify said panorama, given that the coordinates N255.000 and E335.050, when located by that expert in a zone that is part of an estuary (estero) or mangrove swamp (manglar) influenced by tides, are not detailed in relation to the cartographic sheets Nombre8140 and Nombre80320 scale 1:50,000 of the Instituto Geográfico Nacional, such that it could well be interpreted that there may be substantial geographic differences between the measurements made within the applied methodologies. In the face of doubt, environmental protection prevails. Likewise, it is even possible to interpret that the point may well be located on solid ground (tierra firme), as in turn, at times of high tide, in waters inward (aguas adentro), the derivation of its conclusion depending on the convenience of how it is viewed. It is not enough to conclude by stating that because it is in an estuary or mangrove swamp area, it is per se an aquatic part. It is appropriate to bring up then the words of Don Alberto Brenes Córdoba when he stated: "On the other hand, it is necessary to interpret legislative provisions in the most rational direction, in the one that best corresponds to the good of society, to the needs and conveniences of the people for whom legislation is enacted, because such must have been the purpose held in mind when enacting them. That is, for their correct interpretation, legal norms must be related to the social reality of the time in which they are to be applied, fundamentally attending to their spirit and purpose. Furthermore, legal norms should not be interpreted in isolation but in harmony with others that regulate the same matter or are related." (BRENES CORDOBA, Alberto; Tratado de las Personas, Volume I, San José, Editorial Juricentro, 1986, pp. 74-75, 76-77). This was the protectionist sense assumed by the Constitutional Chamber (Sala Constitucional) when pragmatizing the pro natura principle in the face of doubt.

**VI.-** Can the Procuraduría interpret legislation? This Chamber takes as established, within the juridicity of the matter, that only the author of the norm interprets authentically, that is, it is derived that the only body competent to interpret a law is the Legislative Assembly itself. It is worth recalling that Article 121 of the Political Charter attributes to Parliament, as an exclusive power, to "enact laws, amend them, repeal them, and give them authentic interpretation, except as stated in the chapter referring to the Supreme Electoral Tribunal." It can, then, be validly said that authentically interpreting a law is part of the legislative power. Since authentic interpretation also seeks to extract the meaning of the norm being interpreted, it is required that one is dealing with a true interpretation. Indeed, the object of the interpretative law is to clarify obscure or doubtful concepts of another law, and to establish precisely what its true meaning is, that is, what is intended is to discover the true intention of the legislator, and incorporate it retroactively into the content of the interpreted norm, and therefore, for the authentic interpretation of laws, it is necessary to necessarily use the procedure established in Articles 123 to 129 of the Fundamental Charter and the corresponding ones of the Legislative Assembly's Regulations, over which, as will be indicated, the Procuraduría did not formally exceed. Regarding retroactive incorporation, the Constitutional Chamber (Sala IV), in judgment No. 7261-94 at 08:30 hrs. on December 9, 1994, considered the following: "(…) The law that authentically interprets a legal norm can not only be applied retroactively, but that is its principal characteristic…". The Constitutional Chamber (Sala Constitucional) interpreted, in the way it did and in the indicated vote, clarifying the doubt regarding the material coverage of the marine park, through the operationalization of environmental principles and the existing environmental inputs (maritime-terrestrial zone) to give real and effective meaning to the protection of the baula turtles and in general as a wildlife refuge. None of the foregoing differs from the interpretation given by the Procuraduría, which, using the proper sense of the created environmental protection and the purposes of the park, pragmatized the principles of nature protection and the essential content of Article 50 of the Constitution, to thereby deduce the technical manner of understanding the mentioned law, equally to give real and effective meaning to the created park. Because of this, the Attorney General's Office (Procuraduría General de la República), in its advisory role, also materially and legitimately carried out the exercise of interpretation, which is nothing more than a rational procedure whose object is to determine the coherent logical result or meaning of a legal norm and the purpose of that same norm as a whole. It is, therefore, necessary to specify what is the normative conceptual content (the legal precept) corresponding to a certain situation (general or particular)?

The Constitutional Chamber (Sala Constitucional), in its resolution No. 6223-96 of 9:33 a.m. on November 15, 1996, had already admitted this interpretive work of the PGR, stating in this regard that:

"It follows from the foregoing that the Office of the Attorney General of the Republic (Procuraduría General de la República) cannot issue an 'authentic interpretation' of a norm of legal rank such as Transitory Provision I of the National Emergency Law (Ley Nacional de Emergencias). The foregoing does not mean that the Attorney General's Office cannot interpret the norm. On the contrary, the exercise of the advisory function on legal problems, such as the one at hand, indispensably presupposes a task of interpretation." This Court accepts what was resolved by the lower court (a quo), even in the laxity of its pronouncement, as it is not evident from the scope of the challenged opinion that this state body illegitimately abused its powers, given that it merely reaches the conclusion that the boundaries of the marine park must be interpreted in such a way that the tracing of the imaginary line that starts from a straight line originating at coordinates N 259,100 and E 332,000 and ending at coordinates N 255,000 and E 335,050, according to cartographic sheets Name8140 and Name80320 of the National Geographic Institute (Instituto Geográfico Nacional), is understood to run on land at a distance of one hundred twenty-five meters from the ordinary high-water mark (pleamar ordinaria), this to give correspondence and congruence to the purpose pursued by Law 7524. In doing so, the Attorney General's Office was not resolving a specific case, and therefore the alleged nullity is not perceived, and even less so the influence on the administrative resolution contemplated by the expropriation decree, which is based on a relevant and legitimate public environmental interest. For this reason, the advisory function it deployed tended toward the resolution of abstract legal problems considered and, very particularly, toward discerning the correct understanding of the legal norms now questioned. That is, the Attorney General's Office became, by this means, a qualified and natural legal interpreter for the public administration, one that imposes its particular reading of the legal system on the public sector; this is not therefore illegal or a violation of the principle of separation of powers. Thus, of course, its advisory function cannot, in effect, lead to an effective exercise of the function of active administration; an exercise which, under that situation, would imply a substitution of the active Administration, the only body competent under the legal system to resolve the cases submitted to its knowledge. Hence, the validity and legality that this Court upholds for Executive Decree 33.701-MINAE-2007, which declares of "environmental" public interest the partial expropriation of the property owned by the plaintiff, because it is geographically circumscribed in part to the marine park, an aspect thus already sponsored, supported, and protected by the Constitutional Chamber. Consequently, that specific public interest (protection of the Name80321 turtle and its nesting areas for its survival as a species and element of biodiversity) is established as immutable for the purposes of the challenge, due to the provision that said portion of the property is located in a protected area to conserve that biological diversity.

In addition to the above, the Attorney General's Office itself admits in its response that:

"We are, then, facing a conceptual error that gives rise to an antinomy, an error that would have had to occur due to an incorrect use of the words 'inward waters' (aguas adentro), or the numerals N 255,000 and Plate13634, when locating the coordinates, in relation to what was intended by the legislator, if it is a matter of determining the latter's intention, or in relation to the rationality of the law, if it is a matter of determining the objective meaning or significance of the norm, depending on the interpretive method adopted. In any case, it is important to take into account the purpose of the park's creation, the effect that the exclusion of said beaches would have, and the rest of the articles of the law to determine whether the error lies in the use of the expression 'inward waters' (aguas adentro) or in the coordinates where the imaginary line referred to in Article 1 of the cited law ends." This determination is not illegal, much less the consequent result derived from the background of the marine park's creation, hence its conclusion:

"Consequently, the systematic interpretation of the provisions of Article 1 of Law Number 7524, based on what the cited constitutional principles enshrine and what is provided by Article IV of the Inter-American Convention for the Protection and Conservation of Sea Turtles, and Article 2, c) of the Organic Law of the Environment (Ley Orgánica del Ambiente), leads to the conclusion that, once again, the antinomy existing between the expression 'inward waters' (aguas adentro) and the geographic reference of coordinates N 255,000 and E 335,050 of cartographic sheet Name8140 of the National Geographic Institute, must be resolved by the non-application of the expression 'inward waters' (aguas adentro), in such a way that it is understood that the tracing of the imaginary line that starts from a straight line originating at coordinates N 259,100 and E 332,000 (*) and ending at coordinates N 255,000 and E 335,050, runs on land at a distance of one hundred twenty-five meters from the ordinary high-water mark. Finally, it must be noted that the Public Administration can interpret the legal norms that, in the exercise of administrative powers, it must apply, on the understanding that said interpretation will always be subject to the legality control that the judicial branch (poder judicial) exercises over administrative action and by virtue of which the prevailing legal interpretation is established. V. Conclusions. 1) There is an error in the wording of Article 1 of the law creating the Las Baulas de Guanacaste Marine National Park, Number 7524 of July 10, 1995, because it is not possible to trace the park's boundary if the imaginary line that starts from a straight line originating at coordinates N 259,100 and Plate13635 and ending at coordinates N 255,000 and E 335,050, according to cartographic sheets Name80320 and Name8140 of the National Geographic Institute, runs 'inward waters' (aguas adentro), because its end point, according to the indicated coordinates, is on land. 2) The noted error gives rise to a normative antinomy that can be resolved through legal interpretation, because it is a contradictory provision that cannot be applied as it is written. The location on land of the point defined by coordinates N 255,000 and E 335,050 is exclusive of the tracing by sea of the imaginary line referred to in Article 1, such that either the expression 'inward waters' (aguas adentro) is not applied, or other coordinates are set as the end point of that line. 3) Based on a systematic interpretation and in consideration of the purpose of the law creating the Las Baulas de Guanacaste Marine Park, the antinomy must be resolved by the non-application of the expression 'inward waters' (aguas adentro), in such a way that it is understood that the tracing of the imaginary line that starts from a straight line originating at coordinates N 259,100 and E 332,000 and ending at coordinates N 255,000 and E 335,050, according to cartographic sheets Name8140 and Name80320 of the National Geographic Institute, runs on land at a distance of one hundred twenty-five meters from the ordinary high-water mark." In addition to the foregoing, it must be taken into account that in 1995 the executive branch (poder ejecutivo) established the Las Baulas de Guanacaste Marine Park through Executive Decree Number 20518-MIRENEM, whose boundaries included a terrestrial portion of 125 meters from the ordinary high-water mark." This, far from suffering from an overreach of its competence, is the normal formal activity of its advisory function, so that what was administratively resolved does not suffer from any illegitimate defect that would cause an absolute annulling effect, both in its reasoning and in its content, as the appellant has tried to demonstrate, nor is there any resolutive insufficiency on the part of the lower court, which, by bringing forth the organic law of the PGR, verified the legitimacy of that institution's interpretative function. In the manner indicated, it is reiterated that the pronouncement of the lower court does not incur an infraction with respect to the norms it accuses of being violated.

VII.- If the basis of the alleged nullity rests on the unlawfulness of the formal activity exercised by the Attorney General's Office, by excusing itself from this, the plaintiff's argument that there has been a spurious and unjustified declaration of expropriation is not sustained, because as indicated, this instrument is based on and stems from the premise that the affected property was within the current boundaries of the park, a circumstance that was not even undoubtedly disproven, given the ambiguity and vagueness of the expert report, such that what was indicated by the lower court is likewise upheld when it states that:

"Having analyzed both the cartographic sheets on folios 144 and 145, 173 and 174, and the expert opinion (peritaje) rendered in the proceedings on folio 170, in concordance with the certification on folio 82, the undersigned Judge finds that the point of coordinates N 255,000 and E. 335,050 is not located in the sea, as the plaintiff indicates, but rather is located on solid ground (tierra firme), which, however, at high tide is covered by 30 centimeters of seawater, so that this 'inward waters' (aguas adentro) definitively does not refer to the open sea as alleged by the plaintiff, but rather refers to it being partially and temporarily covered by water. Thus, having analyzed the interpretation made by the Attorney General's Office in its opinion and opinion (dictamen) indicated above, by following the geographic coordinates indicated in the law and interpreting that 'inward waters' (aguas adentro) was actually from the water outward from the sea, it did not incur any violation of the principle of the separation of powers, nor did it incur in co-legislating, nor in modifying the normative text, but rather, making use of good reasoning, concludes that given that the final point of the geographic coordinates is on land, it is understood to be located 'waters outward' (aguas afuera), in its meaning of outward from the sea, which is true." A conclusion which is nothing other than the reasonable assessment of the evidence, subject to the real scope of the rules of sound rational criticism (sana crítica racional) which is identified with those "value judgments issued by human understanding in pursuit of its truth, for being supported by correct logical propositions and for being founded on observations of experience confirmed by reality" (COUTURE cited by NUÑEZ, Ricardo: Código Procesal Penal, Córdoba, Marcos Lerner Editora Córdoba, Segunda Edición Actualizada, 1986, p. 394-395). That is, the assessment of the lower court did not disrupt the method of inducing, through the evidence produced in the proceedings, the result or conclusion that the park's perimeters infringed upon the legitimate expropriation claimed, due to the declared public environmental cause. In other words, it is not enough in a technical appeal to express disagreement with the judge's conclusion to be able to infer the existence of a breach of the rules of sound rational criticism; on the contrary, it is necessary to demonstrate that the solution reached by the lower court is not the product of the elements of conviction that were considered to base its decision, referring—specifically—to the contradiction, incoherence, or error detected in the structure of its reasoning, rather than the appellant issuing his own evaluative interpretation. As a corollary, the grievances of the appeal are denied, and what was resolved must be confirmed in all the aspects that have been challenged.” ... See more Legislation and Doctrine Citations Related Judgments CASE FILE NUMBER 07-000980-0163-CA ORDINARY ADMINISTRATIVE LITIGATION PROCEEDING PLAINTIFF: PLAYA GRANDE S.A.

DEFENDANT: THE STATE ______________________________________________________________ No. 002 - 2013-II SECOND SECTION OF THE ADMINISTRATIVE LITIGATION COURT (TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO). Second Judicial Circuit of San José, at nine o'clock on January thirtieth, two thousand thirteen.

Appeal in Ordinary Administrative Litigation Proceeding, initiated by PLAYA GRANDE S.A., legal identification number CED12821, represented by its president and absolute general attorney-in-fact without limit of amount, John Justo Marshall Facio, of legal age, single, businessman, from Santa Ana de San José and bearer of identity card number CED59784 against the STATE, represented by Georgina Inés Chaves Olarte, of legal age, single, attorney, ID CED568, resident of Moravia, in her capacity as Deputy Attorney General.- WHEREAS (RESULTANDO):

1st That the amount in controversy in this matter has been definitively set as INCALCULABLE, based on the facts stated and legal citations adduced, the lawsuit is so that the judgment resolves: "... that the challenged administrative acts be declared absolutely null and inapplicable as violative of the legal system, which are: 1. The binding opinion of the Office of the Attorney General of the Republic C-444-2005 of December 23, 2005. 2. The Executive Decree 33.701-MINAE-2007 that declares of public interest the partial expropriation of that land owned by my represented party. 3. The undated resolution issued by the National System of Conservation Areas (Sistema Nacional de Áreas de Conservación) of the Ministry of Environment and Energy (Ministerio del Ambiente y Energía) that gave course to the administrative process of partial expropriation of the property of my represented party, registered in the Party of Guanacaste (Partido de Guanacaste) under real folio registration number Plate12551, to everything acted upon in that process so that in judgment those acts be declared absolutely null for being contrary to the Law and the public powers attributed to the public entities that issued them, for being based on erroneous considerations and all those acts derived from them, and that all expropriation proceedings for the property of my represented party be suspended. 4. I also request that the State be condemned to pay personal and procedural costs (costas personales y procesales)" 2nd That the representative of the State answered the action in a negative manner and raised the defenses of res judicata (cosa juzgada), lack of right (falta de derecho) and the generic sine actione agit.

3rd That Attorney Rosibel Jara Velásquez, in judgment No. 3005-2010 at eight hours and thirty-two minutes on November twelfth, two thousand ten, ordered: "THEREFORE (POR TANTO) // The defenses of lack of active standing (legitimación ad causam activa), lack of passive standing (legitimación ad causam pasiva), and lack of interest; all of these of the generic sine actione agit, and res judicata are rejected. The defense of lack of right is accepted and consequently, the present lawsuit filed by PLAYA GRANDE S.A. against the STATE is declared WITHOUT MERIT. The losing plaintiff is condemned to pay both costs of this action." Subsequently, by means of resolution No. 3005-2010-bis at nine hours and forty minutes on January tenth, two thousand eleven, she added as follows: "Resolution 3005-2010 is supplemented and clarified in the sense that: Due to the manner in which it is resolved, all of the plaintiff's claims are rejected. The losing party is also condemned to pay interest on the costs." 4th That dissatisfied with the resolution, the plaintiff appealed, an appeal that was admitted and by virtue of which, this Court hears it on appeal.

5th The appeal has been given due process, and no defects or omissions susceptible to produce nullity of the proceedings or defenselessness for the parties are observed. This resolution is issued, after deliberation within the time margin that the tasks of this Office allow.

Drafted by Judge Hernández Hernández; and, WHEREAS (CONSIDERANDO):

I.- Regarding the proven and unproven facts. The list of proven facts contained in the judgment under review is approved, as it reflects the elements found in the case file (autos). Furthermore, regarding the status of unproven, that indicated by the judge is accepted.

II.- Regarding the appeal: The appellant summarizes the justification for his appeal as follows: 1) He states that the lawsuit alleged that the boundaries of the Las Baulas Marine National Park, established in Executive Decree DE-20518-MIRENEM, changed when Law 7524 was enacted, but the judge diverted attention from this point, limiting herself to indicating that the park continued to exist but at a legal level, and did not resolve the issue of the new boundaries to determine whether the expropriated portion was within the national park, given that otherwise, the expropriation act would lack validity. He indicates that what matters to resolve is not whether the decree remained or not, but rather that a later law had changed the park's boundaries and, consequently, those established in the decree. He concludes in this regard by indicating that there is an omission in the judgment on the issue raised, producing defenselessness and violating the legal system by infringing Article 155 of the Civil Procedure Code (Código Procesal Civil). 2) He alleges that internal acts (Art. 122.1 LGAP) issued by the Office of the Attorney General of the Republic, through reports, opinions (dictámenes), and pronouncements, and that are addressed to the Public Administration and whose observance and application are mandatory, produce external relevance for the administered parties and all the more so when they are unfavorable to them, hence the possibility of their indirect challenge exists, as in this case, through the jurisdictional route, in accordance with Articles 18 and 20.4 of the Regulating Law of the Administrative Litigation Jurisdiction (Ley Reguladora de la Jurisdicción Contenciosa Administrativa). 3) He also states that the lawsuit alleged that the PGR had overreached its powers and invaded the separation of powers by issuing its opinions OJ-105-2004 of February 10, 2004, and C-444-2005 of September 16, 2005, by determining that the expression "inward waters" (aguas adentro) contained in Article 1 of Law 7524 was inapplicable and should be replaced with "waters outward" (aguas afuera), as justified by the latter opinion (dictamen). Contrary to this, the appellant defends the thesis that, because it is a marine park consisting of a protected marine area, the expression "inward waters" (aguas adentro) is logical and founded, justifying the legislator's motion, hence the PGR's position is erroneous and lacks credibility. He alleges that with what this state body ordered, the boundaries of the marine park were allowed to be extended and it provided the basis for MINAE to order the expropriation of the included areas, affecting the plaintiff's property. He contradicts the concept of legal antinomy used in the challenged opinion and makes a series of arguments that, in his view, disqualify that terminology because the situation in this case does not involve two contradictory norms, much less two contradictory phrases in the same norm, for which reason he also says that the attorney general's conclusion is wrong and consequently his position for the opinion. In relation to what has been said, he states that the judge rejected the argument presented and determined that the Attorney General's Office did have the competence to issue the opinion, with which she also accepted that it could replace the phrase in the way it did. He argues that the debate is not that, but rather to determine the limits that this advisory body has in relation to the interpretation, delimitation, and scope of a specific norm, and specifically, of a phrase contained in an article of a particular law. He goes on to say that the Attorney General's Office, by having done so in the way it resolved its opinion by declaring the phrase "inward waters" (aguas adentro) inapplicable and substituting it, exceeded its competence and invaded that of the Legislative Assembly (Asamblea Legislativa), performing an illegitimate and unconstitutional act, violating Article 121.1 of the Political Constitution (Constitución Política). He says that the judge, by understanding the matter as she resolved it, also incurred a violation of that constitutional norm and additionally of the norms contained in the Organic Law of the PGR (Ley Orgánica de la PGR), which limits it to interpreting, delimiting, and integrating the legal system but not to substituting it. He points out that the defects of illegality found in the legal reports of the Attorney General's Office contaminated the administrative acts issued by MINAE, and consequently, they suffer from the same discussed illegitimacy, so there are defects in the purpose (motivo) and content of the act that declares the public interest and orders the expropriation, being based on a null act. He states that the proper course for the Attorney General's Office would have been, upon noticing the supposed error, to request its correction from the Legislative Assembly and furthermore to recommend that MINAE not apply the norm until the supposed defect was corrected. He indicates that the conduct of the Attorney General's Office exceeded the limits that the legal system imposed on it and invaded constitutional powers, because it legislated and substituted, extra legem, phrases of a legal norm, which changed the content of the norm and its scope, and with this, ablatable acts were issued that affected properties that were not originally included within the marine park, as occurred in the plaintiff's case. 4) He refers to and accuses the existence of a clear error of fact in the conclusions reached by the lower court when considering the evidentiary elements found in the cartographic sheets on folios 144, 145, 173, and 174, the expert report (peritaje) on folio 170, and the certification on folios 82, to conclude that the point of coordinates N255,000 and E335,050 is not in the sea, but on solid ground (tierra firme). He states that the judge is not specialized in the interpretation of cartographic sheets, so her interpretation is vitiated by overstepping her own legal competencies. He questions whether, if the point is in the estuary or mangrove swamp as reported by expert Ricardo Aymerich and that at high tide it is covered by 30 centimeters of water, can this be considered solid ground (tierra firme)? As a result of this, he indicates that the lower court's reasoning is weak and contradictory, and therefore insufficient to reach such a radical conclusion. As such, there is a clear error of fact by extracting wrong conclusions from the evidentiary elements, or conclusions contrary to what their content demonstrates; consequently, there is an infraction of Article 1 of Law 7524, by interpreting that, where it says, "inward waters" (aguas adentro), it should be read "waters outward" (aguas afuera). He concludes that the Judge does not explain how she reaches her conclusion, nor does she make specific reference to the evidence analyzed to ensure that her criteria are truly founded. 5) He accuses the purpose (motivo) and content of the act declaring the expropriation of a portion of the plaintiff's property of public interest as invalid, and to that end he says that it was based on the interpretation that the Attorney General's Office gave to Article 1 of Law 7524 that it was considered that a portion of said property was indeed included within the Park, and consequently MINAE ordered that the expropriation must be carried out. Specifically, Decree No. 33701 of February 14, 2007, states in its Article 1 "(...) for being located within the coordinates of the Las Baulas de Guanacaste Marine National Park, the partial acquisition, by way of expropriation, of the property of the Party of Guanacaste, Real Folio registration No. Plate12552, owned by Playa Grande Sociedad Anónima (...) is declared of public interest," and he says that therefore, the public officials considered that the land was within the Park and that is the purpose (motivo) of the administrative act, and that had it not been for the opinions of the PGR, which substituted the phrase "inward waters" (aguas adentro) for "waters outward" (aguas afuera), when interpreting Article 1 of Law 7524, the declaration of public interest would never have occurred, nor the expropriation of the land, given that originally it was not within the boundaries established under the Park's Creation Law. Therefore, the content of the act declaring public interest is nourished by or arises from the indicated purpose (motivo); thus, if the cause that motivated the act is null, so too is, in this case, its content, since the latter was nourished by or arose from the former. He indicates that it is an absolute nullity due to a defect in the administrative act in the indicated elements, and by not understanding it this way, the judge violated norms 158 and 166 of the LGAP. He requests that the contested judgment be revoked and that the lawsuit be granted in all its aspects, upholding the claims deduced.

III.- We find in Articles 11 of the Political Constitution and 11 of the General Law of Public Administration (Ley General de la Administración Pública), that the Administration is subject to the legal system and that its officials can only display, as a manifestation of the will of the administration, those acts that they are expressly authorized to perform. Numeral 11 of the Political Constitution, in its first paragraph, states: "Public officials are simple depositaries of authority. They are obliged to fulfill the duties that the law imposes on them and cannot arrogate powers not granted to them therein. (...)" and for its part, Article 11 of the LGAP provides that "the Public Administration shall act subject to the legal system and may only perform those acts or provide those public services that said system authorizes, according to the hierarchical scale of its sources;" therefore, "every act or behavior of the Administration that affects the rights of the individual must be authorized by the legal system" (Ortíz Ortíz). The jurist adds: "it also constitutes a guarantee of administrative efficiency, as it creates an order of conduct that is indispensable for public action to achieve the ends it pursues, which allows ensuring a minimum of opportunity and convenience to its management." The subjection of administrative action to the Legal System means that the norm stands as the prior and necessary foundation of its activity, and in its reflected phenomenon, the legal certainty (seguridad jurídica) of the administered party. Consequently, any action by the Administration that is discordant with the block of legality constitutes an infraction of the Legal System. From this perspective, every public authority or institution exists and can only act to the extent that it is enabled to do so by that same system, and normally by express text.

IV.- The crux or essence of this litigation lies in clarifying whether there has been an illegitimate excess in the exercise of the powers or competencies vested in the Office of the Attorney General of the Republic, in order to determine and define the legal scope of the interpretations of legal norms through opinions or opinions (dictámenes) typical of its ordinary activity, and in relation to the foregoing, the material variation of the territorial limits of the marine park to recognize the existence of a legitimate public interest expressed in the challenged act, i.e., Executive Decree 33.701-MINAE-2007. Based on the foregoing and the conclusion reached, it will be essential to point out the binding nature of the challenged act in relation to the valid and effective application of the public declaration of expropriation over the strip of land of the plaintiff's property and object of expropriation, this because the portion of land within the boundaries of the Las Baulas de Guanacaste Marine National Park according to Article 1 of Law 7524 could materially be excluded, in contrast to what was demarcated by Executive Decree No. 20518-MIRENEM. It is observed from the appellant's grievances that he incorporates into the content of the appeal, mostly, arguments typical of his case theory, reiterating the position shown in the filing of the lawsuit, aspects that will therefore be dealt with tangentially and as pertinent when resolving the specific grievances against what was concretely resolved in the judgment. This Court anticipates that it weighs in this matter, and due to the way it will be resolved, the vote issued by the Constitutional Chamber, within Case File No. 06-008369-0007-CO, Resolution No. 2008-008713 at nine hours and six minutes on May twenty-third, two thousand eight, the content of which analyzed aspects highly related to the object of this process, with evident importance and mandatory consideration and application to the object of study. This Chamber precisely had in its hands part of the debate heard in this case, when it stated in what is pertinent that:

"The Chamber recognizes that the location of the Las Baulas Marine National Park is a relevant aspect for deciding the present action of unconstitutionality. The Executive Branch created the National Park through Article 1 of Executive Decree No. 20518-MIRENEM, published in La Gaceta No. 129 of July 9, 1991, when it indicates the following: 'The Las Baulas de Guanacaste Marine National Park is created, whose boundaries shall be the following, according to cartographic sheets Name8140 and Name80320 scale 1:50,000 of the National Geographic Institute. Starting from a point located at the southern end of Playa Ventanas, it continues along a straight line with an orientation of N 45 X E, and a distance of 125 meters from the ordinary high-water mark. The boundary continues along an imaginary line parallel to the public zone and 75 meters distant from it, in a southeasterly direction to the point at coordinates N 255,000 and E 335,050. This national park shall also encompass the Ventanas estuary and its mangroves, the hill immediately behind Punta Ventanas, Punta Carbón, Isla Capitán, the public zone located between Punta Conejo and the southern end of Playa Langosta up to the ordinary high-water mark line' (underlining is not from the original). The National Park is born in this way, in application of the legislation that empowers the Executive Branch to make this type of declaration. Subsequently, the Legislative Assembly issues the Law called 'Creation of the Las Baulas de Guanacaste Marine National Park,' Law No. 7524 of July 10, 1995, published in La Gaceta No.

154 of August 16, 1995, by which it establishes as boundaries the following: “The Parque Nacional Marino las Baulas de Guanacaste is created, whose boundaries, according to the Villarreal and Nombre80320 cartographic sheets at a scale of 1:50,000 of the Instituto Geográfico Nacional, shall be as follows: starting from a point located at coordinates N 259,100 and E 332,000, it follows a straight line until reaching an imaginary line parallel to the coast, one hundred twenty-five meters seaward from the ordinary high-water mark. Along this imaginary line, the boundary continues in a southeasterly direction, until ending at the point of coordinates N 255,000 and E 335,050. The Park shall also encompass the Tamarindo, Ventanas, and San Francisco estuaries and their mangroves; the hill located immediately behind Playa Ventanas, Cerro El Morro, Isla Capitán, Isla Verde, the fifty-meter public zone, measured from the ordinary high-water mark, between Punta San Francisco and the Estero San Francisco, and the territorial waters of Bahía Tamarindo, comprised between Punta Conejo and the southern end of Playa Langosta, up to the ordinary high-water mark line” (emphasis not in original). This legislation similarly demarcates the area of the National Park's boundaries, however, with a significant change, since evidently from the text of the prior rule, it reverses the protection of the National Park, remaining opposed to what the Executive Branch established through Decree No. 20518-MIRENEM, published in La Gaceta No. 129 of July 9, 1991, in Article 1 transcribed above, because the Law establishes that the initial line of the National Park is defined from the ordinary high-water mark “seaward (...)" Then that same Chamber goes on to state:

"it is evident, from the purpose of the project creating the Parque Nacional Marino Las Baulas de Guanacaste, that the same was truncated or mutilated through a motion by Deputy Fournier Origgi, which strangely strips away the intended protection that the Costa Rican State owes to the leatherback turtles. The bill creating the Park had been in process to provide protection '… until reaching an imaginary line parallel to the coast and 125 meters distant from the ordinary high-water mark.'. The Legislator at that time intended those boundaries to contain the main source of threat to wildlife and marine life, hence it is indicated that the park extends via a line parallel to the 'coast'. In this sense, the Dictionary of the Royal Spanish Academy defines 'costa', in its first and commonly used meaning as: 'Shore of the sea, a river, a lake, etc., and land near it.', whereby the legal definition of the Park's boundary in no way excludes the beach area. Unfortunately, the motion by Deputy Fournier Origgi modifies Article 1, when he proposes adding, after 125 meters from the ordinary high-water mark, 'seaward', whereby the legal protection originally intended for the Nombre80321 turtle was hindered, in the worst case by the legislator." Afterwards it indicated that:

"Through judgment No. 1998-01822, the Chamber established that: '… In summary, it is the legislator—whose limit is respect for the essential framework of municipal competencies—and eventually the Judge, who must establish, in each case, whether we are dealing with a local or national interest. V. The Chamber considers that, as already advanced, in the specific case we find ourselves before a national interest in which the local interest participates. Indeed, through Law No. 7152 of June fifth, nineteen ninety, the legislator created the Ministerio de Recursos Naturales, Energía y Minas, to which it entrusted, due to its technical specialty and in its capacity as rector of the environmental sector, the task of "Issuing, through executive decree, mandatory standards and regulations related to the rational use and protection of natural resources, energy, and mines" (Article 2, subsection ch) of Law 7152). In the Ley Orgánica del Ambiente No. 7554 of September 6, 1995, the Executive Branch was empowered so that, through the Ministerio de Ambiente y Energía, it may proceed to the establishment of protected areas. Regarding the maritime-terrestrial zone (zona marítimo terrestre), which is the case now under discussion, it is worth recalling that the Chamber established in judgment number 447 of 15 hours 30 minutes of February 21, 1991, the following: "The Chamber accepts the thesis that indeed, the maritime-terrestrial zone (zona marítimo terrestre) is a public domain asset..." and the law on the maritime-terrestrial zone (zona marítimo terrestre) so provided in numeral 1. However, concerning this zone, Law 6043 of March 2, 1977, granted the Municipalities the usufruct and administration (Article 3); however, as the Procuraduría rightly indicates in its report, Law 6040 itself set a series of exceptions to that general principle, among them, the one contained in Article 73 idem which provides: "This law does not apply to the maritime-terrestrial zone included in national parks and equivalent reserves, which shall be governed by their respective legislation," and for the Chamber this is equivalent to saying, by the force of Constitutional Article 50 and the laws that have been cited—whose enactment is even subsequent to Law 6040—that if the zone in question was declared a protected zone by the Ministerio de Recursos Naturales Energía y Minas, in the exercise of its legal and constitutional powers, that interest in protection yields, by its own weight, to that of local administration which seeks a different use that entails, in its essence, a loss of protection for biodiversity... (...) This implies that a subsequent Law cannot come to disregard, modify, or eliminate the boundaries normatively established, except to protect the environment, as indicated above, by Executive Decree No. 20518-MIRENEM, upon creating the Parque Nacional Marino Las Baulas de Guanacaste, and its affecting can only be made through a decision based on unequivocal technical and scientific criteria, in compliance with the legal requirements established in Article 38 of the Ley Orgánica del Ambiente.'" It is thus then, that the Chamber proceeds to conclude the matter submitted to its knowledge, establishing that:

"The Parque Nacional Las Bualas de Guanacaste has a very clear purpose: the protection of the nesting area of the Leatherback Turtle, which, pursuant to Executive Decree No. 20518-MIRENEM, is necessary to ensure the perpetuity of the colony of the Nombre80321 turtle (Dermochelys coriacea) and other natural resources, from tourism and ecological activity, regarding the nesting that occurs throughout the year. It draws this Chamber's attention that the Park Creation Bill reiterates some criteria expressed by the Executive Decree, and the concern about hotel developments, because with these, lighting, waste, movement of people, noise from outboard motors, music, nightclubs, and automobiles will be introduced, which will destroy this natural habitat. Hence, a protection strip of two hundred meters from the ordinary high-water mark was initially proposed in the legislative process, however, with the Affirmative Ruling of Nombre20683, even though those same justifications are maintained, it reduces the protection strip to 125 meters from the ordinary high-water mark, in the same sense as the mentioned Executive Decree does. As our country has committed internationally to observe the protection and 'habitats of sea turtles,' the action of unconstitutionality must be declared with merit, and in accordance with the precautionary principle, as well as the binding nature of environmental regulations, the Zona Marítimo Terrestre must equally be included as an area of necessary protection for the different sea turtles that use that area as part of the environment used by them during stages of their life cycle." V.- From the foregoing, it is clearly established that the material discussion regarding the discordance in the territoriality of the park's boundaries, defined both in Executive Decree No. 20518-MIRENEM and in Law 7524 that reinforces it, was overcome in the determination of the cited action of unconstitutionality, by instrumentalizing, in accordance with the precautionary principle, as well as the binding nature of environmental regulations, the protection of the Parque Nacional Marino Las Baulas, including the Zona Marítimo Terrestre, as the scope of protection of the questioned area, sidestepping the difference between the terms "seaward" and "landward" as a result of the opinion of the Procuraduría General de la República C-444-2005. Thus, the material reality of the park's boundaries prevailed through this ruling due to the existence of a paramount and supreme environmental public interest. It must be accepted that between the two cited normative instruments, regarding the scope of the park's boundaries, there is no technical clarity, nor does the expert evidence presented in this matter, rendered by Civil Engineer Ricardo Aymerich Kingsbury, help clarify said panorama, given that the coordinates N255,000 and E335,050, upon being located by that expert in an area that forms part of an estuary or mangrove with tidal influence, are not detailed by him in relation to the Nombre8140 and Nombre80320 cartographic sheets at a scale of 1:50,000 of the Instituto Geográfico Nacional, such that it could well be interpreted that substantial geographical differences may occur between measurements made within the methodologies applied. In the face of doubt, environmental protection prevails. In the same manner, it is even possible to interpret that the point could be located on solid ground, as well as, at times of high tide, seaward, making the derivation of its conclusion a matter of perspective. It is not enough to conclude by stating that because it is in an estuary or mangrove zone, it is per se an aquatic part. It is therefore appropriate to bring up the words of don Alberto Brenes Córdoba when he stated: "On the other hand, it is necessary to interpret legislative provisions in the most rational direction, in the one that best corresponds to the good of society, to the needs and conveniences of the people for whom legislation is made, because such must have been the purpose borne in mind when enacting them. That is, for their correct interpretation, legal norms must be related to the social reality of the time in which they are to be applied, attending fundamentally to their spirit and purpose. Furthermore, legal norms must not be interpreted in isolation but in harmony with others that regulate the same subject matter or are connected." (BRENES CORDOBA, Alberto; Tratado de las Personas, Volume I, San José, Editorial Juricentro, 1986, pp. 74-75, 76-77). This was the protectionist sense that the Sala Constitucional assumed when pragmatizing the pro natura principle in the face of doubt.

VI.- Can the Procuraduría interpret legislation? This Chamber has established, within the juridicity of the issue, that only the author of the norm interprets authentically, that is, it follows that the only body competent to interpret a law is the Legislative Assembly itself. It is worth recalling that Article 121 of the Political Constitution attributes to Parliament, as an exclusive power, to "enact laws, reform them, repeal them, and give them authentic interpretation, except as stated in the chapter referring to the Tribunal Supremo de Elecciones." It can thus be validly said that authentic interpretation of a law is part of the legislative power. Since authentic interpretation also seeks to extract the meaning of the norm being interpreted, it is required that it is a true interpretation. Indeed, the object of an interpretative law is to clarify obscure or doubtful concepts of another law, and to precisely establish what its true meaning is, that is, what is intended is to discover the true intention of the legislator, and to retroactively incorporate it into the content of the interpreted norm, and therefore, for the authentic interpretation of laws, it is necessary to necessarily utilize the procedure established in numerals 123 to 129 of the Fundamental Charter and those of the corresponding Regulations of the Legislative Assembly, upon which, as will be indicated, the Procuraduría did not formally overstep. With regard to retroactive incorporation, Sala IV, in judgment Nº 7261-94 of 08:30 hrs. on December 9, 1994, considered the following: “(…) The law that authentically interprets a legal norm can not only be applied retroactively, but that is its main characteristic…”. The Sala Constitucional interpreted, in the manner it did and in the indicated vote, clarifying the doubt regarding the material coverage of the marine park, through the instrumentalization of environmental principles and existing environmental inputs (maritime-terrestrial zone) to give real and effective meaning to the protection of leatherback turtles and, in general, as a wildlife refuge. Nothing expressed differs from the interpretation given by the Procuraduría, which, using the proper sense of the environmental protection created and the purposes of the park, pragmatized the principles of nature protection and the essential content of constitutional Article 50, to thereby deduce the technical manner of understanding the mentioned law, equally to give real and effective meaning to the created park. Because of this, the Procuraduría General de la República, in its consultative function, also materially and legitimately performed the exercise of interpretation, which is nothing more than a rational procedure that aims to determine the coherent logical result or meaning of a legal norm and the purpose of that same norm as a whole. It is then necessary to specify: what is the normative conceptual content (the legal precept) corresponding to a certain situation (general or particular)? Already the Sala Constitucional, in its resolution N° 6223-96 of 9:33 hrs. on November 15, 1996, admitted that interpretative work of the PGR, stating in this regard that:

"It follows from the foregoing that the Procuraduría General de la República cannot issue an 'authentic interpretation' of a norm of legal rank, such as Transitory I of the Ley Nacional de Emergencias. The foregoing does not mean that the Procuraduría cannot interpret the norm. On the contrary, the exercise of the consultative function on legal problems, such as the one before us, indispensably presupposes interpretive work." This Tribunal accepts what was resolved by the lower court, even in the laxity of its pronouncement, by not evidencing from the scope of the questioned opinion that this state body illegitimately abused its competencies, given that it only reaches the conclusion that the boundaries of the marine park must be interpreted in such a way that it is understood that the layout of the imaginary line that starts from a straight line originating at coordinates N 259,100 and E 332,000 and ends at coordinates N 255,000 and E 335,050, according to the Nombre8140 and Nombre80320 cartographic sheets of the Instituto Geográfico Nacional, runs by land at a distance of one hundred twenty-five meters from the ordinary high-water mark, this to give correspondence and congruence to the purpose pursued by Law 7524. With this, the Procuraduría was not resolving a specific case, such that the alleged nullity is not appreciated, and even less the influence on the administrative resolution contemplated by the expropriation decree, the same being based on a relevant and legitimate environmental public interest, therefore the consultative function it deployed tended towards the resolution of legal problems considered in the abstract and, very particularly, to the discernment of the correct understanding of the legal norms now questioned. That is to say, the Procuraduría became through this path a qualified and natural legal interpreter for the public administration, which imposes its particular reading of the legal order on the public sector; not thereby illegal nor violative of the principle of division of powers. Thus, it is clear, its consultative function cannot, in effect, lead to an effective exercise of the function of active administration; an exercise that under that situation would imply a substitution of the active Administration, uniquely competent in accordance with the legal system to resolve cases submitted to its knowledge, hence, the validity and legality that this Tribunal upholds of Executive Decree 33.701-MINAE-2007, which declares of "environmental" public interest the partial expropriation of the property owned by the plaintiff, for being geographically circumscribed in part to the marine park, an aspect already thus supported, sheltered, and safeguarded by the Sala Constitucional, such that this determined public interest (protection of the Nombre80321 turtle and its nesting areas for its survival as a species and element of biodiversity) is established as immutable for the purposes of the challenge due to the provision that said portion of the property is in a protected area to conserve that biological diversity.

In addition to the foregoing, the Procuraduría itself admits in its response that:

"We are, then, facing a conceptual error that gives rise to an antinomy, an error that must have resulted from an incorrect use of the terms 'seaward,' or the numerals N 255,000 and E 335,050, when locating the coordinates, in relation to what was intended by the legislator, if it is about determining the latter's intention, or in relation to the rationality of the law, if it is about determining the objective meaning or significance of the norm, according to the interpretive method adopted. In any case, it is important to take into account the purpose of the creation of the park, the effect that the exclusion of said beaches would have, and the rest of the law's articles to determine whether the error lies in the use of the expression 'seaward' or in the coordinates where the imaginary line referred to in Article 1 of the cited law ends." This determination is not illegal, less so the consequent result derived from the background of the creation of the marine park, thus its conclusion:

"Consequently, the systematic interpretation of the provisions in Article 1 of Law No. 7524, based on what the indicated constitutional principles enshrine and what Article IV of the Inter-American Convention for the Protection and Conservation of Sea Turtles and Article 2, c) of the Ley Orgánica del Ambiente provide, leads to, once again, the existing antinomy between the expression 'seaward' and the geographical reference of coordinates N 255,000 and E 335,050 of the Nombre8140 cartographic sheet of the Instituto Geográfico Nacional, must be resolved by the non-application of the expression 'seaward,' in such a way that it is understood that the layout of the imaginary line that starts from a straight line originating at coordinates N 259,100 and E 332,000 (*) and ends at coordinates N 255,000 and E 335,050, runs by land at a distance of one hundred twenty-five meters from the ordinary high-water mark. Finally, it must be pointed out that the Public Administration can interpret the legal norms that, in the exercise of administrative powers, it must apply, on the understanding that said interpretation will always be subject to the legality control that the judiciary exercises over administrative action and by virtue of which the prevailing legal interpretation is fixed. V. Conclusions. 1) There is an error in the drafting of Article 1 of the law creating the Parque Nacional Marino Las Baulas de Guanacaste, number 7524 of July 10, 1995, because it is not possible to draw the limit of the park if the imaginary line that starts from a straight line originating at coordinates N 259,100 and E 332,000 and ends at coordinates N 255,000 and E 335,050, according to the Nombre80320 and Nombre8140 cartographic sheets of the Instituto Geográfico Nacional, runs seaward, because its endpoint, according to the indicated coordinates, is on land. 2) The pointed-out error gives rise to a normative antinomy that can be resolved through legal interpretation, because it is a contradictory provision that cannot be applied as it is drafted. The location on land of the point defined by coordinates N 255,000 and E 335,050 is exclusive of the layout by sea of the imaginary line referred to in Article 1, such that either the expression 'seaward' is not applied, or other coordinates are fixed as the endpoint of that line. 3) Based on a systematic interpretation and in consideration of the purpose of the law creating the Parque Marino Las Baulas de Guanacaste, the antinomy must be resolved by the non-application of the expression 'seaward,' in such a way that it is understood that the layout of the imaginary line that starts from a straight line originating at coordinates N 259,100 and E 332,000 and ends at coordinates N 255,000 and E 335,050, according to the Nombre8140 and Nombre80320 cartographic sheets of the Instituto Geográfico Nacional, runs by land at a distance of one hundred twenty-five meters from the ordinary high-water mark.” Furthermore, it must be taken into account that in 1995 the executive branch established the Parque Marino Las Baulas de Guanacaste through Executive Decree number 20518-MIRENEM, whose boundaries included a terrestrial portion of 125 meters from the ordinary high-water mark." This, far from suffering an overreach of its competence, is the normal formal activity of its consultative function, such that the administrative resolution does not suffer from any illegitimate flaw causing an annulling effect of an absolute nature, either in its reasoning or in its content, as the appellant has tried to demonstrate, nor the insufficient resolution of the lower court, which, by invoking the organic law of the PGR, verified the legitimacy of the interpretive function of that institution. In the indicated manner, it is reiterated that the pronouncement of the lower court does not incur an infringement with respect to the norms it accuses as violated.

VII.- If the basis for the alleged nullity rests on the illegality of the formal activity exercised by the Procuraduría, upon excusing this, the plaintiff's argument that there has been a spurious and unsubstantiated declaration of expropriation is untenable, since, as indicated, this instrument is based on and departs from the premise that the affected property was within the current boundaries of the park, a circumstance that was not even undoubtedly disproven, given the ambiguity and vagueness of the expert report, such that it is also upheld what was indicated by the lower court when it states that:

"Having analyzed both the cartographic sheets on folios 144 and 145, 173 and 174, as well as the expert report rendered in the case on folio 170, in conjunction with the certification on folio 82, the undersigned Judge finds that the point of coordinates N 255,000 and E. 335,050 is not in the sea, as the plaintiff indicates, but is on solid ground, which, however, at high tide is covered by 30 centimeters of seawater, such that that 'seaward' definitely does not refer to the open sea as the plaintiff alleged, but rather means that it is partially and temporarily covered by water. This being the case, having analyzed the interpretation carried out by the Procuraduría in its opinion and opinion indicated above, by being guided by the geographical coordinates indicated in the law and interpreting that 'seaward' was in reality from the water outward from the sea, it did not incur any violation of the principle of the division of powers, nor did it incur co-legislating, nor modifying the normative text, but rather, making use of good reasoning, concludes that given that the endpoint of the geographical coordinates is on land, it is understood to be 'landward', in its meaning of outward from the sea, which is true." A conclusion which is nothing other than a reasonable assessment of the evidence, subject to the real scope of the rules of sound rational criticism, which is identified with those "value judgments issued by human understanding in pursuit of its truth, for being supported by correct logical propositions and for being based on observations of experience confirmed by reality" (COUTURE cited by NUÑEZ, Ricardo: Código Procesal Penal, Córdoba, Marcos Lerner Editora Córdoba, Second Updated Edition, 1986, p. 394-395). That is, the assessment of the lower court did not disrupt the method of inducing, through the evidence produced in the case, the finding or conclusion that the park's perimeters were violated due to the declared environmental public cause, the illegitimate expropriation that is accused. In other words, it is not sufficient in a technical appeal to express disagreement with the judge's conclusion to infer the existence of a violation of the rules of sound criticism; on the contrary, it is required to demonstrate that the solution obtained by the lower court is not a product of the elements of conviction that were considered to base its decision, specifically alluding to a contradiction, incoherence, or error detected in the structure of its reasoning, instead of the appellant issuing their own evaluative interpretation. In colophon, the denial of the grievances of the appeal comes, and it is necessary to confirm what has been resolved in all the aspects that have been appealed.

THEREFORE:

The challenged resolution is confirmed in the appealed aspects.

Ronaldo Hernández Hernández Amy Miranda Alvarado Bernardo Rodríguez Villalobos Classification prepared by CENTRO DE INFORMACIÓN JURISPRUDENCIAL of the Poder Judicial. Reproduction and/or distribution in an onerous form is prohibited.

It is a faithful copy of the original - Taken from Nexus.PJ on: 09-05-2026 06:41:37.

Tribunal Contencioso Administrativo Sección II Clase de asunto: Proceso ordinario Analizado por: CENTRO DE INFORMACIÓN JURISPRUDENCIAL Contenido de Interés:

Temas Estrategicos: Ambiental Tipo de contenido: Voto de mayoría Rama del Derecho: Derecho Administrativo Tema: Expropiación Subtemas:

Prevalencia de la protección ambiental ante la duda en límites de Parque Nacional. Posibilidad del la PGR de utilizar principios ambientales para interpretar norma en el ejercicio de su función consultiva.

Tema: Parques nacionales Subtemas:

Prevalencia de la protección ambiental ante la duda en límites fundamenta expropiación de terreno.

Tema: Procuraduría General de la República Subtemas:

Posibilidad de utilizar principios ambientales para interpretar norma en el ejercicio de su función consultiva.

Tema: Principio de legalidad en materia administrativa Subtemas:

Concepto y alcances.

Tema: Principio precautorio en materia ambiental Subtemas:

Determinación mediante acción de inconstitucionalidad de territorialidad de los linderos de Parque Nacional.

Tema: Interpretación de norma jurídica Subtemas:

Potestad legislativa exclusiva de interpretación auténtica de ley. Posibilidad del la PGR de utilizar principios ambientales para interpretar norma en el ejercicio de su función consultiva.

“II.- Del recurso: El apelante en resumen justifica su recurso de la siguiente manera: 1) Dice que se alegó en la demanda que los límites del Parque Nacional Marino Las Baulas, establecidos en el Decreto Ejecutivo DE-20518-MIRENEM variaron al dictarse la ley 7524, pero la juzgadora desvió la atención a ese punto, limitándose a señalar que el parque siguió existiendo pero a nivel legal y no resolvió el tema de los nuevos límites para determinar si la porción expropiada estaba dentro del parque nacional, dado que en el caso contrario, el acto expropiatorio carecería de validez. Señala que lo que importa resolver no es si el decreto permanecía o no, sino que una ley posterior había variado los límites del parque y en consecuencia los establecidos en el decreto. Concluye al respecto indicando que hay omisión en la sentencia sobre el tema planteado, produciendo indefensión y violándose el ordenamiento jurídico al infringir el artículo 155 del Código Procesal Civil. 2) Alega que los actos internos (art. 122.1 LGAP) que emita la Procuraduría General de la República, mediante informes, dictámenes y pronunciamientos y que van dirigidos a la Administración Pública y cuya observancia y aplicación sean obligatorios, producen relevancia externa ante los administrados y con mayor razón cuando le son desfavorables, de ahí que exista la posibilidad de su impugnación indirecta, como en este caso, en vía jurisdiccional, al tenor de los artículos 18 y 20.4 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contenciosa Administrativa. 3) Dice que también se alegó en la demanda que la PGR se había extralimitado en sus competencias y que había invadido la división de poderes, al emitir sus opiniones OJ-105-2004 del 10 de febrero de 2004 y C-444-2005 del 16 de setiembre de 2005 al determinar que la expresión "aguas adentro" contenida en el artículo 1, de la Ley 7524 era inaplicable y que debía sustituirse por "aguas afuera", según lo justifica el dictamen último señalado. Contrario a esto el recurrente defiende la tesis de que por tratarse de un parque marino, consistente en una área de mar protegida, la expresión "aguas adentro" tiene lógica y fundamento, justificando la moción del legislador, de ahí que la posición de la PGR es errónea y sin credibilidad. Alega que con lo dispuesto por ese órgano estatal, se permitió extender los límites del parque marino y dio fundamento para que el MINAE ordenara la expropiación de las áreas incluidas, afectando la finca de la actora. Contraría el concepto de antinomia jurídica utilizado en el dictamen impugnado y hace una serie de argumentaciones que a su parecer descalifican esa terminología por no encontrarse la situación del caso ante dos normas contradictorias, menos dos frases contradictorias en la misma norma, por lo que también dice, que la conclusión del procurador es errada y consecuentemente su posición para el dictamen. En relación a lo dicho, expone que la juzgadora rechazó el argumento expuesto y determinó que la Procuraduría si tenía competencia para emitir el dictamen, con lo cual también aceptó que podía sustituir la frase en la forma que lo hizo. Refiere que el debate no es ese, sino determinar cuáles son los límites que tiene ese órgano consultivo en relación con la interpretación, delimitación y alcances de una norma específica, y en concreto, de una frase contenida en un artículo de determinada ley. Sigue diciendo, que la Procuraduría al haber hecho de la manera que resolvió su dictamen al declarar inaplicable y sustituir la frase "aguas adentro", excedió su competencia e invadió la de la Asamblea Legislativa, realizando un acto ilegítimo e inconstitucional, infringiendo el artículo 121.1 de la Constitución Política. Dice que la jueza al entender el asunto como lo resolvió incurrió también en violación de esa norma constitucional y además de las normas contenidas en la Ley Orgánica de la PGR, que la limita a interpretar, delimitar e integrar el ordenamiento jurídico pero no a sustituirlo. Apunta que los vicios de ilegalidad encontrados en los informes jurídicos de la Procuraduría contaminaron los actos administrativos dictados por el MINAE y en consecuencia padecen de la misma ilegitimidad comentada, por lo que hay vicios en el motivo y el contenido del acto que declara el interés público y ordena la expropiación, al basarse en un acto nulo. Expone que lo procedente para la Procuraduría era que al percatarse del supuesto error, solicitara a la Asamblea Legislativa su corrección y además recomendara al MINAE que no aplicara la norma hasta que se corrigiera el supuesto vicio. Indica que la conducta de la Procuraduría excedió los límites que el ordenamiento le impuso e invadió competencias constitucionales, porque legisló y sustituyó extra legem, frases de una norma jurídica, que cambiaron el contenido de la norma y sus alcances y con ello se emitieron actos ablatorios que afectaron fincas que originalmente no estaban comprendidas dentro del parque marino, como ocurrió para el caso de la actora. 4) Refiere y acusa la existencia de un evidente error de hecho en las conclusiones a que arriba el a quo cuando considera los elementos probatorios que constan en las hojas cartográficas de folios 144, 145, 173 y 174, el peritaje de folio 170 y la certificación de folios 82, para concluir que el punto de las coordenadas N255.000 y E335.050 no se encuentra en el mar, sino en tierra firme. Dice que la juzgadora no esta especializada en interpretación de hojas cartográficas, por lo que su interpretación está viciada por extralimitar sus competencias propias de derecho. Se cuestiona que si el punto está en el estero o manglar como lo informa el perito Ricardo Aymerich y que en marea alta permanece con 30 centímetros de agua, ¿ se puede considerar eso tierra firme ?. Como resultado de ello, indica que el fundamento de la a quo es débil y contradictorio y por lo tanto insuficiente para llegar a una conclusión tan radical. Como tal, hay un evidente error de hecho al extraer de los elementos probatorios conclusiones equivocadas o contrarias a lo que su contenido evidencia, en consecuencia hay infracción del artículo 1º de la ley 7524, al interpretar que, donde dice, "aguas adentro", debe leerse "aguas afuera". Concluye que no explica la señora Juez como llega a su conclusión, ni hace referencia específica a la prueba analizada para asegurarse de que su criterio tiene fundamento verdaderamente. 5) Acusa de invalidez el motivo y contenido del acto que declara de interés público la expropiación de una porción de la finca de la actora, y para ello dice que fue con base en la interpretación que dio la Procuraduría al artículo 1º de la Ley 7524 que se consideró que una porción de esa finca sí estaba incluida dentro del Parque y en consecuencia el MINAE ordenó que debía realizarse la expropiación. Concretamente el decreto nº 33701 del 14 de febrero de 2007 expresa en su artículo 1º "(...) por ubicarse dentro de las coordenadas del Parque Nacional Marino Las Baulas de Guanacaste, se declara de interés público la adquisición parcial, por vía de la expropiación, de la finca del partido de Guanacaste Folio Real matrícula nº Placa12552, propiedad de Playa Grande Sociedad Anónima (...)" y dice, que entonces los funcionarios públicos consideraron que el terreno se encontraba dentro del Parque y ese es el motivo del acto administrativo y que de no haber sido por los dictámenes de la PGR, que sustituyeron la frase "aguas adentro" por "aguas afuera", al interpretar el artículo 1º de la Ley 7524, nunca se hubiera dado la declaratoria de interés público y tampoco la expropiación del terreno, dado que originalmente no se encontraba dentro de los límites fijados conforme a la Ley de Creación del Parque. Por ello el contenido del acto de declaratoria del interés público se nutre o surge del motivo indicado, entonces si la causa que motivó el acto es nula, también lo es, en este caso, su contenido, pues de aquél se nutrió o surgió este. Indica que se trata de una nulidad absoluta por existir un vicio en el acto administrativo en los elementos señalados y al no entenderlo así la juzgadora infringió las normas 158 y 166 de la LGAP. Pide se revoque la sentencia impugnada y se declare con lugar la demanda en todos sus extremos, acogiéndose las pretensiones deducidas.

III.- Encontramos en los artículos 11 de la Constitución Política y 11 de la Ley General de Administración Pública, que la Administración se encuentra sometida al ordenamiento jurídico y que sus funcionarios solamente pueden desplegar, como manifestación de la voluntad de la administración, aquellos actos que expresamente les están autorizados. El numeral 11 de la Constitución Política, en su párrafo primero, reza: “Los funcionarios públicos son simples depositarios de la autoridad. Están obligados a cumplir los deberes que la ley les impone y no pueden arrogarse facultades no concedidas en ella. (...)” y por su parte, en artículo 11 de la LGAP, dispone que “la Administración Pública actuará sometida al ordenamiento jurídico y sólo podrá realizar aquellos actos o prestar aquellos servicios públicos que autorice dicho ordenamiento, según la escala jerárquica de sus fuentes; entonces, “todo acto o comportamiento de la Administración que incida sobre los derechos del particular debe estar autorizado por el ordenamiento jurídico" (Ortíz Ortíz). Agrega el jurista además: "también constituye una garantía de la eficiencia administrativa, pues crea un orden de conducta indispensable para que la acción pública realice los fines que persigue, que permite asegurar un mínimo de oportunidad y conveniencia a su gestión". La sujeción de la actuación administrativa al Ordenamiento Jurídico significa que la norma se erige en el fundamento previo y necesario de su actividad, y en su fenómeno reflejo, la seguridad jurídica del administrado. De consiguiente, cualquier actuación de la Administración discordante con el bloque de legalidad, constituye una infracción del Ordenamiento Jurídico. Desde esta perspectiva, toda autoridad o institución pública lo es y solamente puede actuar en la medida en que se encuentre habilitada para hacerlo por el mismo ordenamiento, y normalmente a texto expreso.

IV.- El meollo o quid de este litigio, radica en esclarecer si se ha dado un exceso ilegítimo del ejercicio de las potestades o competencias propias de la que ha sido investida la Procuraduría General de la República, para poder determinar y definir los alcances jurídicos de las interpretaciones de normas jurídicas por medio de opiniones o dictámenes propios de su actividad ordinaria y en relación con lo anterior, la variación material de los límites territoriales del parque marino para reconocer la existencia de un legitimo interés público manifestado en el acto impugnado, sea el decreto ejecutivo 33.701-MINAE-2007. A partir de lo anterior y de la conclusión a que se llegue, será medular señalar la vinculariedad del acto impugnado con relación a la aplicación válida y eficaz de la declaratoria pública de expropiación sobre la franja de terreno del inmueble de la actora y objeto de expropiación, esto porque materialmente podría estar excluida la porción de terreno dentro de los linderos del Parque Nacional Marino Las Baulas de Guanacaste según el artículo 1º de la Ley 7524, en contraposición con lo que demarcaba el Decreto Ejecutivo No. Placa13636. Se aprecia de los agravios del recurrente, que este incorpora dentro del contenido recursivo, mayormente, argumentaciones propias de su tesis del caso, reiterando la posición mostrada en el escrito de interposición de la demanda, aspectos que por lo tanto se trataran tangencialmente y en lo conducente al momento de resolver los agravios propios contra lo concretamente resuelto en la sentencia. Adelanta este Tribunal, que sopesa en este asunto y por la forma en que se resolverá, el voto dictado por la Sala Constitucional, dentro del expediente Nº 06-008369-0007-CO, resolución Nº 2008-008713 de las nueve horas y seis minutos del veintitrés de mayo del dos mil ocho, cuyo contenido analizó aspectos de suma relación con el objeto de este proceso con evidente importancia y de preceptiva consideración y aplicación al objeto de estudio. Esta Sala tuvo precisamente en sus manos parte del debate conocido en este caso, cuando expresó en lo conducente que:

"La Sala reconoce que la ubicación del Parque Nacional Marino Las Baulas es un aspecto relevante para decidir la presente acción de inconstitucionalidad. El Poder Ejecutivo crea el Parque Nacional mediante el artículo 1° del Decreto Ejecutivo No. 20518-MIRENEM, publicado en La Gaceta No. 129 del 9 de julio de 1991, cuando indica lo siguiente: “Créase el Parque Nacional Marino Las Baulas de Guanacaste, cuyos límites serán las siguientes, según las hojas cartográficas Nombre8140 y Nombre80320 escala 1:50,000 del Instituto Geográfico Nacional. Partiendo de un punto ubicado en el extremo sur de Playa Ventanas, sigue por una línea recta con orientación N 45 X E, y una distancia de 125 metros desde la pleamar ordinaria. Continúa el límite por una línea imaginaria paralela a la zona pública y distante de la misma 75 metros, con dirección sureste hasta el punto de coordenadas N 255.000 y E 335.050. Este parque nacional abarcará también el estero Ventanas y sus manglares, el cerro inmediatamente atrás de Punta Ventanas, la Punta Carbón, la Isla Capitán, la zona pública localizada entre Punta Conejo y el extremo Sur de Playa Langosta hasta la línea de pleamar ordinaria” (el subrayado no es del original). Nace de esta forma el Parque Nacional, en aplicación de la legislación que faculta al Poder Ejecutivo para hacer este tipo de declaratorias. Posteriormente, la Asamblea Legislativa emite la Ley denominada “Creación del Parque Nacional Marino Las Baulas de Guanacaste”, Ley No. 7524 del 10 de julio de 1995, publicada en La Gaceta No. 154 del 16 de agosto de 1995, con la cual establece como límites lo siguiente: “Se crea el Parque Nacional Marino las Baulas de Guanacaste, cuyos límites, según las hojas cartográficas Villarreal y Nombre80320 escala 1:50.000 del Instituto Geográfico Nacional, serán los siguientes: partiendo de un punto ubicado en las coordenadas N 259.100 y E 332.000, sigue por una línea recta hasta alcanzar una línea imaginaria paralela a la costa, distante ciento veinticinco metros de la pleamar ordinaria aguas adentro. Por esta línea imaginaria, continúa el límite con dirección sureste, hasta terminar en el punto de coordenadas N 255.000 y E 335.050. El Parque también abarcará los esteros Tamarindo, Ventanas y San Francisco y sus manglares; el cerro localizado inmediatamente detrás de playa Ventanas, el cerro El Morro, la isla Capitán, la isla Verde, la zona pública de cincuenta metros, medida desde la pleamar ordinaria, entre la punta San Francisco y el estero San Francisco y las aguas territoriales de la bahía Tamarindo, comprendidas entre punta Conejo y el extremo sur de playa Langosta, hasta la línea de pleamar ordinaria” (el destacado no es del original). Esta legislación demarca similarmente el área de los límites del Parque Nacional, sin embargo, con un cambio significativo, pues evidentemente del texto de la norma anterior, invierte la protección del Parque Nacional quedando opuesto a lo que estableció el Poder Ejecutivo mediante el Decreto No. 20518-MIRENEM, publicado en La Gaceta No. 129 del 9 de julio de 1991, en el artículo 1° antes trascrito, pues la Ley establece que la línea inicial del Parque Nacional se define de la pleamar ordinaria “aguas adentro (...)" Luego esa misma Sala se refiere indicando:

"es evidente, la finalidad del proyecto que crea el Parque Nacional Marino Las Baulas de Guanacaste, que la misma queda truncado o mutilado mediante una moción del Diputado Fournier Origgi, que extrañamente desguarnece la pretendida protección que el Estado costarricense debe a las tortugas Baula. El proyecto de la ley de creación del Parque se venía tramitando para dar protección “… hasta alcanzar una línea imaginaria paralela a la costa y distante 125 metros de la pleamar ordinaria.”. El Legislador en aquel momento pretendía esos límites para contener la principal fuente de amenaza a la vida silvestre y marina, de ahí que se indica que el parque se extiende mediante un línea paralela a la “costa”. En este sentido, el Diccionario de la Real Academia Española define “costa”, en su primera acepción y de uso común como: “ Orilla del mar, de un río, de un lago, etc., y tierra que está cerca de ella.” , con lo cual, la definición legal del límite del Parque en modo alguno excluye el área de la playa. Lamentablemente, la moción del Diputado Fournier Origgi modifica el artículo 1°, cuando propone agregar, después de 125 metros de la pleamar ordinaria, “aguas adentro”, con lo cual la protección legal que originalmente se pretendió dar a la tortuga Nombre80321 quedó entorpecida, en el peor de los casos por el legislador." Después indicó que:

"Mediante sentencia No. 1998-01822 la Sala estableció que: “… En síntesis, es el legislador -que tiene como límite el respeto al marco esencial de las competencias municipales- y eventualmente el Juez, el que debe establecer, en cada caso, si estamos ante un interés local o nacional. V. La Sala estima que, como ya se adelantó, en el caso concreto nos encontramos ante un interés nacional del que participa el interés local. En efecto, mediante Ley N°. 7152 del cinco de junio de mil novecientos noventa el legislador creó el Ministerio de Recursos Naturales, Energía y Minas, al que encomendó, por su especialidad técnica, y en su condición de rector del sector ambiental la labor de "Dictar, mediante decreto ejecutivo, normas y regulaciones, con carácter obligatorio, relativas al uso racional y a la protección de los recursos naturales, la energía y las minas" (artículo 2 inciso ch) de la Ley 7152). En la Ley Orgánica del Ambiente N°. 7554 del 6 de setiembre de 1995, se facultó al Poder Ejecutivo para que, por medio del Ministerio de Ambiente y Energía, proceda al establecimiento de áreas protegidas. En torno a la zona marítimo terrestre, que es el caso que se discute ahora, conviene recordar que, la Sala estableció en la sentencia número 447 de las 15 horas 30 minutos del 21 de febrero de 1991 lo siguiente: "La Sala acoge la tesis de que en efecto, la zona marítimo terrestre es un bien de dominio público..." y la ley sobre la zona marítimo terrestre así lo dispuso en el numeral 1. Ahora bien, sobre esta zona, la Ley 6043 del 2 de marzo de 1977 otorgó a las Municipalidades el usufructo y administración (artículo 3); sin embargo, como con acierto lo indica la Procuraduría en su informe, la misma Ley 6040 fijó una serie de excepciones a ese principio general, entre ellas, la contenida en el artículo 73 idem que dispone: "La presente ley no se aplica a la zona marítimo terrestre incluidas en los parques nacionales y reservas equivalentes, las cuales se regirán por la legislación respectiva", y para la Sala ello equivale a decir, por la fuerza propia del artículo 50 Constitucional y las leyes que se han citado, -cuya promulgación es incluso posterior a la Ley 6040 que si la zona en cuestión fue declarada por el Ministerio de Recursos Naturales Energía y Minas zona protegida, en el ejercicio de sus potestades legales y constitucionales, ese interés de protección cede, por peso propio, ante el de administración local que pretende un uso diferente que conlleva, en su esencia, desprotección a la biodiversidad... (...) Esto implica que una Ley posterior no puede venir a desconocer, modificar o suprimir los límites normativamente establecidos, salvo para proteger el medio ambiente, como se indicó arriba, por el Decreto Ejecutivo No. 20518- MIRENEM, al crear el Parque Nacional Marino Las Baulas de Guanacaste, y su afectación solo se debe tomar mediante una decisión fundada en criterio técnicos y científicos unívocos, en cumplimiento de los requisitos de Ley establecidos en el artículo 38 de la Ley Orgánica del Ambiente." Es así entonces, que la Sala va concluyendo el asunto sometido a su conocimiento estableciendo que:

"El Parque Nacional Las Bualas de Guanacaste tiene una finalidad muy clara: la protección del área de desove de la Tortuga Baula, que conforme al Decreto Ejecutivo No. 20518-MIRENEM se hace necesario para asegurar la perpetuidad de la colonia de la tortuga Nombre80321 (Dermochelys coriacea) y otros recursos naturales, de la actividad turística y ecológica, respecto de la nidificación que se da durante todo el año. Llama a la atención de esta Sala que el proyecto de Ley de Creación del Parque reitera algunos criterios expresados por el Decreto Ejecutivo, y la preocupación por desarrollos hoteleros, pues con ello se implantará la iluminación, desechos, tránsito de personas, ruido de motores fuera de borda, música, discotecas y automóviles que vendrá a destruir este habitat natural. De ahí que se propuso inicialmente en el trámite legislativo una franja de protección de doscientos metros desde la pleamar ordinaria, sin embargo con el Dictamen Afirmativo de Nombre20683, aún cuando se mantienen esas mismas justificaciones, reduce la franja de protección a 125 metros de la pleamar ordinaria, en el mismo sentido que lo hace el Decreto Ejecutivo mencionado. Como nuestro país se ha comprometido internacionalmente a observar la protección y “hábitats de tortugas marinas” la acción de inconstitucionalidad debe declararse con lugar, y conforme al principio precautorio, así como el de vinculatoriedad de la normativa ambiental, la Zona Marítimo Terrestre igualmente debe incluirse como área de protección necesaria para las diferentes tortugas marinas que utilizan esa área como parte del ambiente utilizado por ellas durante sus etapas de su ciclo de vida." V.- De lo anterior, queda claramente establecido, que la discusión material sobre la discordancia en cuanto a la territorialidad de los linderos del parque, definidos tanto en el Decreto Ejecutivo No. 20518-MIRENEM como en la Ley 7524 que lo refuerza, fue superada en la determinación de la acción de inconstitucionalidad citada, al instrumentalizar conforme al principio precautorio, así como, al de vinculatoriedad de la normativa ambiental la protección del Parque Nacional Marino Las Baulas, incluyendo la Zona Marítimo Terrestre, como ámbito de protección del área cuestionada, soslayando la diferencia entre los vocablos "aguas adentro" como "aguas afuera" a raíz del dictamen de la Procuraduría General de la República C-444-2005. Así la realidad material de los límites del parque prevaleció por este fallo por la existencia de un interés público ambiental mayúsculo y supremo. Es de aceptarse, que entre los dos instrumentos normativos citados, sobre los alcances de los linderos del parque, no hay claridad técnica, y tampoco la prueba pericial que se practicó en este asunto, rendida por el Ing. Civil Ricardo Aymerich Kingsbury ayuda a esclarecer dicho panorama, habida cuenta que las coordenadas N255.000 y E335.050 al ser ubicadas por ese perito en una zona que forma parte de un estero o manglar con influencia de mareas, no las detalla en relación con las hojas cartográficas Nombre8140 y Nombre80320 escala 1:50,000 del Instituto Geográfico Nacional, por lo que bien podría interpretarse que pueden darse diferencias geográficas sustanciales entre las mediciones hechas dentro de las metodologías aplicadas. Ante la duda prevalece la protección ambiental. De la misma manera, cabe incluso la posibilidad de interpretarse que bien puede estar localizado el punto en tierra firme, como a su vez, en momentos de marea alta, en aguas adentro, resultando la derivación de su conclusión la conveniencia de como se mire. No basta concluir manifestándose que por estar en una zona de estero o manglar per sé es parte acuática. Resulta apropiado traer a colación entonces las palabras de don Alberto Brenes Córdoba cuando señaló: "De otro lado, preciso es interpretar las disposiciones legislativas en la dirección más racional, en la que mejor corresponda al bien de la sociedad, a las necesidades y conveniencias del pueblo para quien se legisla, porque tal ha debido ser el propósito tenido en mente al dictarlas. Es decir, para su correcta interpretación las normas jurídicas deberán relacionarse con la realidad social del tiempo en que han de ser aplicadas, atendiendo fundamentalmente al espíritu y finalidad de ellas. Además, las normas jurídicas no deben interpretarse aisladamente sino en armonía con otras que regulen la misma materia o sean conexas." (BRENES CORDOBA, Alberto; Tratado de las Personas, Volumen I, San José, Editorial Juricentro, 1986, pp. 74- 75, 76-77). Este fue el sentido proteccionista que asumió la Sala Constitucional al pragmatizar el principio pro natura ante la duda.

VI.- ¿ Puede la Procuraduría interpretar legislación ? Esta Cámara tiene por sentado, dentro de la juridicidad de la cuestión, que solo interpreta auténticamente el autor de la norma, esto es, se deriva que el único órgano competente para interpretar una ley es la propia Asamblea Legislativa. Cabe recordar que el artículo 121 de la Carta Política, le atribuye al Parlamento como potestad exclusiva el "dictar las leyes, reformarlas, derogarlas y darles interpretación auténtica, salvo lo dicho en el capítulo referente al Tribunal Supremo de Elecciones". Puede, entonces, decirse válidamente que interpretar en forma auténtica una ley es parte de la potestad legislativa. Puesto que también con la interpretación auténtica se trata de extraer el sentido de la norma que se interpreta, se requiere que se esté ante una verdadera interpretación. En efecto, el objeto de la ley interpretativa es aclarar conceptos oscuros o dudosos de otra ley, y establecer de manera precisa cuál es su verdadero sentido, es decir, lo que se pretende es descubrir la verdadera intención del legislador, e incorporarla retroactivamente al contenido de la norma interpretada, y por ello, para la interpretación auténtica de las leyes, se requiere utilizar necesariamente, el procedimiento establecido en los numerales 123 a 129 de la Carta Fundamental y los del Reglamento de la Asamblea Legislativa correspondientes, sobre los cuales, como se indicará, formalmente no sobrepasó la Procuraduría. En lo que respecta a la incorporación retroactiva, la Sala IV, en sentencia Nº 7261-94 de las 08:30 hrs. del 9 de diciembre de 1994, consideró lo siguiente: “(…) La ley que interpreta auténticamente una norma jurídica no solo es posible aplicarla retroactivamente, sino que esa es su característica principal…”. La Sala Constitucional interpretó, en la forma en que lo hizo y en el voto indicado, clarificando la duda sobre la cobertura material del parque marino, a través de la instrumentalización de los principios ambientales y de los insumos ambientales existentes (zona marítimo terrestre) para darle significado real y efectivo a la protección de la tortugas baulas y en general como refugio silvestre. Nada de lo expuesto difiere de la interpretación dada por la Procuraduría, que utilizando el sentido propio de la protección ambiental creada y los fines del parque, pragmatizó los principios de protección de la naturaleza y del contenido esencial del artículo 50 constitucional, para con ello, deducir la manera técnica de entender la mencionada ley, igualmente para darle significado real y efectivo al parque creado. Por esto, la Procuraduría General de la República en su labor consultiva, también realizó material y legítimamente el ejercicio de la interpretación, que no es más que un procedimiento racional que tiene como objeto determinar el resultado o sentido lógico coherente de una norma jurídica y de la finalidad de esa misma norma en conjunto. Es, entonces necesario precisar ¿ cuál es el contenido conceptual normativo (el precepto jurídico) correspondiente a cierta situación (general o particular) ?. Ya la Sala Constitucional, en su resolución N° 6223-96 de 9:33 hrs; del 15 de noviembre de 1996, admitía esa laborar interpretativa de la PGR, señalando al respecto que:

"Se sigue de lo expuesto que la Procuraduría General de la República no puede emitir una "interpretación auténtica" de una norma de rango legal como es el Transitorio I de la Ley Nacional de Emergencias. Lo anterior no significa que la Procuraduría no pueda interpretar la norma. Por el contrario, el ejercicio de la función consultiva sobre problemas jurídicos, como el que nos ocupa presupone, indispensablemente, una labor de interpretación." Este Tribunal, acoge lo resuelto por el a quo, aún en la laxitud de su pronunciamiento, al no evidenciar de los alcances del dictamen cuestionado, que ese órgano estatal abusara ilegítimamente de sus competencias, dado que a lo único que llega es a la conclusión de que se debe interpretar los linderos del parque marino de manera tal que se entienda que el trazado de la línea imaginaria que parte de una línea recta que nace en las coordenadas N 259.100 y E 332.000 y finaliza en las coordenadas N 255.000 y E 335.050, según las hojas cartográficas Nombre8140 y Nombre80320 del Instituto Geográfico Nacional, discurre por tierra a una distancia de ciento veinticinco metros de la pleamar ordinaria, esto para darle correspondencia y congruencia al fin perseguido por la ley 7524. Con ello la Procuraduría no estaba resolviendo un caso concreto, por lo que no se aprecia la nulidad achacada, y aún menos la influencia en la resolución administrativa que contempla el decreto expropiatorio, mismo que se basa en un interés público relevante y legítimo ambiental, por eso la función consultiva que desplegó, tendió a la resolución de problemas jurídicos en abstractos considerados y, muy en particular, del discernimiento del recto entendimiento de las normas jurídicas ahora cuestionadas. Es decir, la Procuraduría se convirtió por tal vía en un intérprete jurídico calificado y natural para la administración pública, que impone al sector público su peculiar lectura del ordenamiento; no por ello ilegal ni violatorio al principio de división de poderes. Así, claro está, su función consultiva no puede, en efecto, llevar a un ejercicio efectivo de la función de administración activa; ejercicio que bajo esa situación implicaría una sustitución de la Administración activa, única competente de acuerdo con el ordenamiento jurídico para resolver los casos sometidos a su conocimiento, de allí, la validez y legalidad que este Tribunal prohija del decreto ejecutivo 33.701-MINAE-2007 que declara de interés público "ambiental" la expropiación parcial del inmueble propiedad de la actora, por encontrase geográficamente circunscrita en parte al parque marino, aspecto así ya apadrinado, amparado y tutelado por la Sala Constitucional, de manera que ese interés público determinado (protección de la tortuga Nombre80321 y sus áreas de anidación para su supervivencia como especie y elemento de la biodiversidad) se establece inmutable para los efectos de la impugnación por la disposición de encontrarse dicha porción del inmueble en una área protegida para conservar esa diversidad biológica.

Además de lo indicado, la propia Procuraduría admite en su respuesta que:

"Estamos, pues, ante un error conceptual que da lugar a un antinomia, error que tendría que haberse dado por una incorrecta utilización de los vocablos “aguas adentro”, o los numerales N 255.000 y Placa13634 , al localizar las coordenadas, en relación con lo querido por el legislador, si se trata de determinar la intención de éste, o en relación con la racionalidad de la ley, si se trata de determinar el sentido o significado objetivo de la norma, según el método interpretativo que se adopte. En cualquier caso, es importante tomar en cuenta la finalidad de la creación del parque, el efecto que tendría la exclusión de dichas playas y el resto del articulado de la ley para determinar si el error está en la utilización de la expresión “aguas adentro” o en las coordenadas donde termina la línea imaginaria de que habla el artículo 1° de la ley citada." Esta determinación no es ilegal, menos el consecuente derivado como resultado de los antecedentes de creación del parque marino, por eso su conclusión:

"En consecuencia, la interpretación sistemática de lo dispuesto en el artículo 1° de la ley número 7524, a partir de lo que los principios constitucionales señalados consagran y lo que disponen el artículo IV de la convención interamericana de protección y conservación de las tortugas marinas, y el artículo 2, c) de la ley orgánica del ambiente lleva a que, nuevamente, la antinomia existente entre la expresión “aguas adentro” y la referencia geográfica de las coordenadas N 255.000 y E 335.050 de la hoja cartográfica Nombre8140 del Instituto Geográfico Nacional, debe ser resuelta con la inaplicación de la expresión “aguas adentro”, de manera tal que se entienda que el trazado de la línea imaginaria que parte de una línea recta que nace en las coordenadas N 259.100 y E 332.000 (*) y finaliza en las coordenadas N 255.000 y E 335.050, discurre por tierra a una distancia de ciento veinticinco metros de la pleamar ordinaria. Finalmente, ha de señalarse que la Administración Pública puede interpretar las normas jurídicas que, en ejercicio de las potestades administrativas, debe aplicar, en el entendido de que dicha interpretación siempre estará sujeta al control de legalidad que el poder judicial ejerce sobre la actuación administrativa y en virtud del cual se fija la interpretación jurídica prevaleciente. V. Conclusiones. 1) Hay un error en la redacción del artículo 1° de la ley de creación del parque nacional marino Las Baulas de Guanacaste, número 7524 de 10 de julio de 1995, pues no es posible trazar el limite del parque si la línea imaginaria que parte de una línea recta que nace en las coordenadas N 259.100 y Placa13635 y finaliza en las coordenadas N 255.000 y E 335.050, según las hojas cartográficas Nombre80320 y Nombre8140 del Instituto Geográfico Nacional, discurre aguas adentro, porque su punto de finalización, según las coordenadas indicadas, está en tierra. 2) El error apuntado da lugar a un antinomia normativa que puede ser resuelta por vía de la interpretación jurídica, porque se trata de una disposición contradictoria que no puede ser aplicada tal y como está redactada. La ubicación en tierra del punto definido por las coordenadas N 255.000 y E 335.050 es excluyente del trazado por mar de la línea imaginaria a que hace referencia el artículo 1°, de manera tal que o se inaplica la expresión “aguas adentro”, o se fijan otras coordenadas como punto de finalización de esa línea. 3) A partir de una interpretación sistemática y en atención a la finalidad de la ley de creación del parque marino Las Baulas de Guanacaste, la antinomia debe ser resuelta con la inaplicación de la expresión “aguas adentro”, de manera tal que se entienda que el trazado de la línea imaginaria que parte de una línea recta que nace en las coordenadas N 259.100 y E 332.000 y finaliza en las coordenadas N 255.000 y E 335.050, según las hojas cartográficas Nombre8140 y Nombre80320 del Instituto Geográfico Nacional, discurre por tierra a una distancia de ciento veinticinco metros de la pleamar ordinaria.” Además de lo anterior, ha de tomarse en cuenta que en 1995 el poder ejecutivo estableció el parque marino Las Baulas de Guanacaste mediante decreto ejecutivo número 20518-MIRENEM, cuyos límites incluían una porción terrestre de 125 metros a partir de la pleamar ordinaria." Esto, lejos de padecer una extralimitación de su competencia, es la normal actividad formal de su actividad consultiva, de manera que no padece lo resuelto administrativamente de falencia ilegítima alguna que cause efecto anulatorio de carácter absoluto, tanto en su motivación como en su contenido, como lo ha querido evidenciar el recurrente, tampoco la insuficiencia resolutiva del a quo, que trayendo la norma orgánica de la PGR constató la legitimidad de la función interpretadora de esa institución. De la manera indicada, se reitera, que el pronunciamiento del a quo no incurre en infracción con respecto a las normas que acusa violentadas.

VII.- Si la base de la nulidad acusada se sostiene en la ilicitud de la actividad formal ejercitada por la Procuraduría, al excusarse esta, no se sostiene el argumento de la actora en decir que ha habido una declaratoria de expropiación espúrea e incausada, pues como se indicó, este instrumento se basa y parte de la premisa de que el inmueble afectado se encontraba dentro de los linderos actuales del parque, circunstancia que incluso no fue indubitablemente desvirtuado, ante la ambigüedad y vaguedad del informe pericial, de manera que se prohija igualmente lo indicado por el a quo cuando señala que:

"Analizadas tanto las hojas cartográficas de folios 144 y 145, 173 y 174 como el peritaje rendido en autos a folio 170, en concordancia con la certificación de folio 82 encuentra la suscrita Juzgadora que el punto de las coordenadas N 255.000 y E. 335.050 no se encuentra en el mar, como indica la actora, sino que se encuentra en tierra firme, la que, sin embargo, en marea alta queda cubierta por 30 centímetros de agua de mar, de manera que ese "aguas adentro" definitivamente no se refiere a mar adentro como lo alegó la actora, sino que se refiere a que está parcial y temporalmente cubierto por agua. Así las cosas, analizada la interpretación que efectuó la Procuraduría en su opinión y dictámen supra indicados, al guiarse por las coordenadas geográficas indicadas en la ley e interpretar que "aguas adentro" en realidad era del agua hacia afuera del mar, no incurrió en ninguna violación del principio de la división de poderes, ni incurrió en co-legislar, ni en modificar el texto normativo, sino que, haciendo uso de un buen razonamiento, concluye que dado que el punto final de las coordenadas geográficas está en tierra se entiende que se encuentra "aguas afuera", en su acepción de hacia afuera del mar, lo cual es cierto." Conclusión, que no viene a ser otra cosa que la apreciación razonable de la prueba, sujeta a los alcances reales de las reglas de la sana crítica racional que se identifica con aquellos "juicios de valor emitidos por el entendimiento humano en procura de su verdad, por apoyarse en proposiciones lógicas correctas y por fundarse en observaciones de experiencia confirmadas por la realidad" (COUTURE citado por NUÑEZ, Ricardo: Código Procesal Penal, Córdoba, Marcos Lerner Editora Córdoba, Segunda Edición Actualizada, 1986, p. 394-395). Esto es, la valoración del a quo no trastocó el método de inducir a través de la prueba producida en los autos el resultando o conclusión de que los perímetros del parque vulneraban por la causa pública ambiental declarada la expropiación ilegítima que se acusa. En otras palabras, no basta en la apelación técnica, exponer la disconformidad con la conclusión del juzgador, para poder inferir la existencia de un quebranto a las reglas de la sana crítica, por el contrario, se requiere demostrar que la solución obtenida por el a quo, no es producto de los elementos de convicción que fueron considerados para fundamentar su decisión, aludiendo -de manera específica- la contradicción, incoherencia, o error detectado en la estructura de su razonamiento, en lugar de que el recurrente emita su propia interpretación valorativa. Viene en colofón, la denegatoria de los agravios del recurso, debiéndose confirmar lo resuelto en todos los extremos que han sido impugnados.” ... Ver más Citas de Legislación y Doctrina Sentencias Relacionadas PROCESO ORDINARIO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO ACTOR: PLAYA GRANDE S.A.

DEMANDADO: EL ESTADO ______________________________________________________________ Nº 002 - 2013-II SECCIÓN SEGUNDA DEL TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. Segundo Circuito Judicial de San José, a las nueve horas del treinta de enero del dos mil trece.

Apelación en Proceso Ordinario Contencioso Administrativo, promovido PLAYA GRANDE S.A., cédula jurídica CED12821, representada por su presidente y apoderado generalísimo sin límite de suma John Justo Marshall Facio, mayor, soltero, empresario, de Santa Ana de San José y portador de la cédula de identidad número CED59784 contra el ESTADO, representado por Georgina Inés Chaves Olarte, mayor, soltera, abogada, cédula CED568, vecina de Moravia, en su condición de Procuradora Adjunta.-

RESULTANDO:

1º Que fijada en definitiva la cuantía de este asunto, como INESTIMABLE, con base en los hechos que expone y citas legales aducidas, la demanda es para que en sentencia se resuelva: " ... sean declarados absolutamente nulos e inaplicables por violatorios al ordenamiento jurídico los actos administrativos impugnados, que son: 1. La opinión vinculante de la Procuraduría General de la República C-444-2005 del 23 de diciembre de 2005. 2. El decreto ejecutivo 33.701-MINAE-2007 que declara de interés público la expropiación parcial de ese terreno propiedad de mi representada. 3. La resolución sin fecha dictada por el Sistema Nacional de Áreas de Conservación del Ministerio del Ambiente y Energía que le dio curso al proceso administrativo de expropiación parcial de la finca de mi representada inscrita en el Partido de Guanacaste al folio real matrícula Placa12551, a todo lo actuado en ese proceso a fin de que en sentencia se declaren nulos absolutamente esos actos por ser contrarios a la Ley y a las potestades públicas atribuidas a los entes públicos que las emitieron, por estar sustentadas en consideraciones erróneas y todos aquellos actos que deriven de los mismos y se suspenda todo trámite de expropiación de la finca de mi representada. 4. Pido asimismo se condene al Estado al pago de las costas personales y procesales" 2º Que el representante del Estado contestó la acción en forma negativa y opuso las excepciones de cosa juzgada, falta de derecho y la genérica sine actione agit.

3º Que la licenciada Rosibel Jara Velásquez en sentencia No. 3005-2010 de las ocho horas treinta y dos minutos del doce de noviembre de dos mil diez, dispuso: “POR TANTO // Se rechazan las excepciones de falta de legitimación ad causam activa, falta de legitimación ad causam pasiva y falta de interés; todas estas de la genérica sine actione agit, y la cosa juzgada. Se acoge la falta de derecho y en consecuencia se declara SIN LUGAR la presente demanda interpuesta por PLAYA GRANDE S.A. contra el ESTADO. Se condena a la parte actora vencida al pago de ambas costas de esta acción." Posteriormente por medio de resolución Nº 3005-2010-bis de nueve horas cuarenta minutos del diez de enero de dos mil once adicionó así: "Se adiciona y aclara la Resolución 3005-2010 en el sentido de que: Por la forma en que se resuelve se rechaza la totalidad de las pretensiones del actor. Se condena además en intereses sobre las costas al vencido." 4º Que inconforme con lo resuelto el demandante apeló, recurso admitido y en virtud del cual, conoce este Tribunal en alzada.

5º A la apelación se le ha dado el trámite debido, y no se observan vicios u omisiones susceptibles de producir nulidad de lo actuado o indefensión a las partes. Se dicta esta resolución, previa deliberación dentro del margen de tiempo que las labores de este Despacho lo permiten.

Redacta el Juez Hernández Hernández; y,

CONSIDERANDO:

I.- De los hechos probados y no probados. Se aprueba la relación de hechos probados que contiene la sentencia en estudio, por ser reflejo de los elementos que constan en autos. Además en la condición de indemostrados se acoge el indicado por la juzgadora.

II.- Del recurso: El apelante en resumen justifica su recurso de la siguiente manera: 1) Dice que se alegó en la demanda que los límites del Parque Nacional Marino Las Baulas, establecidos en el Decreto Ejecutivo DE-20518-MIRENEM variaron al dictarse la ley 7524, pero la juzgadora desvió la atención a ese punto, limitándose a señalar que el parque siguió existiendo pero a nivel legal y no resolvió el tema de los nuevos límites para determinar si la porción expropiada estaba dentro del parque nacional, dado que en el caso contrario, el acto expropiatorio carecería de validez. Señala que lo que importa resolver no es si el decreto permanecía o no, sino que una ley posterior había variado los límites del parque y en consecuencia los establecidos en el decreto. Concluye al respecto indicando que hay omisión en la sentencia sobre el tema planteado, produciendo indefensión y violándose el ordenamiento jurídico al infringir el artículo 155 del Código Procesal Civil. 2) Alega que los actos internos (art. 122.1 LGAP) que emita la Procuraduría General de la República, mediante informes, dictámenes y pronunciamientos y que van dirigidos a la Administración Pública y cuya observancia y aplicación sean obligatorios, producen relevancia externa ante los administrados y con mayor razón cuando le son desfavorables, de ahí que exista la posibilidad de su impugnación indirecta, como en este caso, en vía jurisdiccional, al tenor de los artículos 18 y 20.4 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contenciosa Administrativa. 3) Dice que también se alegó en la demanda que la PGR se había extralimitado en sus competencias y que había invadido la división de poderes, al emitir sus opiniones OJ-105-2004 del 10 de febrero de 2004 y C-444-2005 del 16 de setiembre de 2005 al determinar que la expresión "aguas adentro" contenida en el artículo 1, de la Ley 7524 era inaplicable y que debía sustituirse por "aguas afuera", según lo justifica el dictamen último señalado. Contrario a esto el recurrente defiende la tesis de que por tratarse de un parque marino, consistente en una área de mar protegida, la expresión "aguas adentro" tiene lógica y fundamento, justificando la moción del legislador, de ahí que la posición de la PGR es errónea y sin credibilidad. Alega que con lo dispuesto por ese órgano estatal, se permitió extender los límites del parque marino y dio fundamento para que el MINAE ordenara la expropiación de las áreas incluidas, afectando la finca de la actora. Contraría el concepto de antinomia jurídica utilizado en el dictamen impugnado y hace una serie de argumentaciones que a su parecer descalifican esa terminología por no encontrarse la situación del caso ante dos normas contradictorias, menos dos frases contradictorias en la misma norma, por lo que también dice, que la conclusión del procurador es errada y consecuentemente su posición para el dictamen. En relación a lo dicho, expone que la juzgadora rechazó el argumento expuesto y determinó que la Procuraduría si tenía competencia para emitir el dictamen, con lo cual también aceptó que podía sustituir la frase en la forma que lo hizo. Refiere que el debate no es ese, sino determinar cuáles son los límites que tiene ese órgano consultivo en relación con la interpretación, delimitación y alcances de una norma específica, y en concreto, de una frase contenida en un artículo de determinada ley. Sigue diciendo, que la Procuraduría al haber hecho de la manera que resolvió su dictamen al declarar inaplicable y sustituir la frase "aguas adentro", excedió su competencia e invadió la de la Asamblea Legislativa, realizando un acto ilegítimo e inconstitucional, infringiendo el artículo 121.1 de la Constitución Política. Dice que la jueza al entender el asunto como lo resolvió incurrió también en violación de esa norma constitucional y además de las normas contenidas en la Ley Orgánica de la PGR, que la limita a interpretar, delimitar e integrar el ordenamiento jurídico pero no a sustituirlo. Apunta que los vicios de ilegalidad encontrados en los informes jurídicos de la Procuraduría contaminaron los actos administrativos dictados por el MINAE y en consecuencia padecen de la misma ilegitimidad comentada, por lo que hay vicios en el motivo y el contenido del acto que declara el interés público y ordena la expropiación, al basarse en un acto nulo. Expone que lo procedente para la Procuraduría era que al percatarse del supuesto error, solicitara a la Asamblea Legislativa su corrección y además recomendara al MINAE que no aplicara la norma hasta que se corrigiera el supuesto vicio. Indica que la conducta de la Procuraduría excedió los límites que el ordenamiento le impuso e invadió competencias constitucionales, porque legisló y sustituyó extra legem, frases de una norma jurídica, que cambiaron el contenido de la norma y sus alcances y con ello se emitieron actos ablatorios que afectaron fincas que originalmente no estaban comprendidas dentro del parque marino, como ocurrió para el caso de la actora. 4) Refiere y acusa la existencia de un evidente error de hecho en las conclusiones a que arriba el a quo cuando considera los elementos probatorios que constan en las hojas cartográficas de folios 144, 145, 173 y 174, el peritaje de folio 170 y la certificación de folios 82, para concluir que el punto de las coordenadas N255.000 y E335.050 no se encuentra en el mar, sino en tierra firme. Dice que la juzgadora no esta especializada en interpretación de hojas cartográficas, por lo que su interpretación está viciada por extralimitar sus competencias propias de derecho. Se cuestiona que si el punto está en el estero o manglar como lo informa el perito Ricardo Aymerich y que en marea alta permanece con 30 centímetros de agua, ¿ se puede considerar eso tierra firme ?. Como resultado de ello, indica que el fundamento de la a quo es débil y contradictorio y por lo tanto insuficiente para llegar a una conclusión tan radical. Como tal, hay un evidente error de hecho al extraer de los elementos probatorios conclusiones equivocadas o contrarias a lo que su contenido evidencia, en consecuencia hay infracción del artículo 1º de la ley 7524, al interpretar que, donde dice, "aguas adentro", debe leerse "aguas afuera". Concluye que no explica la señora Juez como llega a su conclusión, ni hace referencia específica a la prueba analizada para asegurarse de que su criterio tiene fundamento verdaderamente. 5) Acusa de invalidez el motivo y contenido del acto que declara de interés público la expropiación de una porción de la finca de la actora, y para ello dice que fue con base en la interpretación que dio la Procuraduría al artículo 1º de la Ley 7524 que se consideró que una porción de esa finca sí estaba incluida dentro del Parque y en consecuencia el MINAE ordenó que debía realizarse la expropiación. Concretamente el decreto nº 33701 del 14 de febrero de 2007 expresa en su artículo 1º "(...) por ubicarse dentro de las coordenadas del Parque Nacional Marino Las Baulas de Guanacaste, se declara de interés público la adquisición parcial, por vía de la expropiación, de la finca del partido de Guanacaste Folio Real matrícula nº Placa12552, propiedad de Playa Grande Sociedad Anónima (...)" y dice, que entonces los funcionarios públicos consideraron que el terreno se encontraba dentro del Parque y ese es el motivo del acto administrativo y que de no haber sido por los dictámenes de la PGR, que sustituyeron la frase "aguas adentro" por "aguas afuera", al interpretar el artículo 1º de la Ley 7524, nunca se hubiera dado la declaratoria de interés público y tampoco la expropiación del terreno, dado que originalmente no se encontraba dentro de los límites fijados conforme a la Ley de Creación del Parque. Por ello el contenido del acto de declaratoria del interés público se nutre o surge del motivo indicado, entonces si la causa que motivó el acto es nula, también lo es, en este caso, su contenido, pues de aquél se nutrió o surgió este. Indica que se trata de una nulidad absoluta por existir un vicio en el acto administrativo en los elementos señalados y al no entenderlo así la juzgadora infringió las normas 158 y 166 de la LGAP. Pide se revoque la sentencia impugnada y se declare con lugar la demanda en todos sus extremos, acogiéndose las pretensiones deducidas.

III.- Encontramos en los artículos 11 de la Constitución Política y 11 de la Ley General de Administración Pública, que la Administración se encuentra sometida al ordenamiento jurídico y que sus funcionarios solamente pueden desplegar, como manifestación de la voluntad de la administración, aquellos actos que expresamente les están autorizados. El numeral 11 de la Constitución Política, en su párrafo primero, reza: “Los funcionarios públicos son simples depositarios de la autoridad. Están obligados a cumplir los deberes que la ley les impone y no pueden arrogarse facultades no concedidas en ella. (...)” y por su parte, en artículo 11 de la LGAP, dispone que “la Administración Pública actuará sometida al ordenamiento jurídico y sólo podrá realizar aquellos actos o prestar aquellos servicios públicos que autorice dicho ordenamiento, según la escala jerárquica de sus fuentes; entonces, “todo acto o comportamiento de la Administración que incida sobre los derechos del particular debe estar autorizado por el ordenamiento jurídico" (Ortíz Ortíz). Agrega el jurista además: "también constituye una garantía de la eficiencia administrativa, pues crea un orden de conducta indispensable para que la acción pública realice los fines que persigue, que permite asegurar un mínimo de oportunidad y conveniencia a su gestión". La sujeción de la actuación administrativa al Ordenamiento Jurídico significa que la norma se erige en el fundamento previo y necesario de su actividad, y en su fenómeno reflejo, la seguridad jurídica del administrado. De consiguiente, cualquier actuación de la Administración discordante con el bloque de legalidad, constituye una infracción del Ordenamiento Jurídico. Desde esta perspectiva, toda autoridad o institución pública lo es y solamente puede actuar en la medida en que se encuentre habilitada para hacerlo por el mismo ordenamiento, y normalmente a texto expreso.

IV.- El meollo o quid de este litigio, radica en esclarecer si se ha dado un exceso ilegítimo del ejercicio de las potestades o competencias propias de la que ha sido investida la Procuraduría General de la República, para poder determinar y definir los alcances jurídicos de las interpretaciones de normas jurídicas por medio de opiniones o dictámenes propios de su actividad ordinaria y en relación con lo anterior, la variación material de los límites territoriales del parque marino para reconocer la existencia de un legitimo interés público manifestado en el acto impugnado, sea el decreto ejecutivo 33.701-MINAE-2007. A partir de lo anterior y de la conclusión a que se llegue, será medular señalar la vinculariedad del acto impugnado con relación a la aplicación válida y eficaz de la declaratoria pública de expropiación sobre la franja de terreno del inmueble de la actora y objeto de expropiación, esto porque materialmente podría estar excluida la porción de terreno dentro de los linderos del Parque Nacional Marino Las Baulas de Guanacaste según el artículo 1º de la Ley 7524, en contraposición con lo que demarcaba el Decreto Ejecutivo No. 20518-MIRENEM. Se aprecia de los agravios del recurrente, que este incorpora dentro del contenido recursivo, mayormente, argumentaciones propias de su tesis del caso, reiterando la posición mostrada en el escrito de interposición de la demanda, aspectos que por lo tanto se trataran tangencialmente y en lo conducente al momento de resolver los agravios propios contra lo concretamente resuelto en la sentencia. Adelanta este Tribunal, que sopesa en este asunto y por la forma en que se resolverá, el voto dictado por la Sala Constitucional, dentro del expediente Nº 06-008369-0007-CO, resolución Nº 2008-008713 de las nueve horas y seis minutos del veintitrés de mayo del dos mil ocho, cuyo contenido analizó aspectos de suma relación con el objeto de este proceso con evidente importancia y de preceptiva consideración y aplicación al objeto de estudio. Esta Sala tuvo precisamente en sus manos parte del debate conocido en este caso, cuando expresó en lo conducente que:

"La Sala reconoce que la ubicación del Parque Nacional Marino Las Baulas es un aspecto relevante para decidir la presente acción de inconstitucionalidad. El Poder Ejecutivo crea el Parque Nacional mediante el artículo 1° del Decreto Ejecutivo No. 20518-MIRENEM, publicado en La Gaceta No. 129 del 9 de julio de 1991, cuando indica lo siguiente: “Créase el Parque Nacional Marino Las Baulas de Guanacaste, cuyos límites serán las siguientes, según las hojas cartográficas Nombre8140 y Nombre80320 escala 1:50,000 del Instituto Geográfico Nacional. Partiendo de un punto ubicado en el extremo sur de Playa Ventanas, sigue por una línea recta con orientación N 45 X E, y una distancia de 125 metros desde la pleamar ordinaria. Continúa el límite por una línea imaginaria paralela a la zona pública y distante de la misma 75 metros, con dirección sureste hasta el punto de coordenadas N 255.000 y E 335.050. Este parque nacional abarcará también el estero Ventanas y sus manglares, el cerro inmediatamente atrás de Punta Ventanas, la Punta Carbón, la Isla Capitán, la zona pública localizada entre Punta Conejo y el extremo Sur de Playa Langosta hasta la línea de pleamar ordinaria” (el subrayado no es del original). Nace de esta forma el Parque Nacional, en aplicación de la legislación que faculta al Poder Ejecutivo para hacer este tipo de declaratorias. Posteriormente, la Asamblea Legislativa emite la Ley denominada “Creación del Parque Nacional Marino Las Baulas de Guanacaste”, Ley No. 7524 del 10 de julio de 1995, publicada en La Gaceta No. 154 del 16 de agosto de 1995, con la cual establece como límites lo siguiente: “Se crea el Parque Nacional Marino las Baulas de Guanacaste, cuyos límites, según las hojas cartográficas Villarreal y Nombre80320 escala 1:50.000 del Instituto Geográfico Nacional, serán los siguientes: partiendo de un punto ubicado en las coordenadas N 259.100 y E 332.000, sigue por una línea recta hasta alcanzar una línea imaginaria paralela a la costa, distante ciento veinticinco metros de la pleamar ordinaria aguas adentro. Por esta línea imaginaria, continúa el límite con dirección sureste, hasta terminar en el punto de coordenadas N 255.000 y E 335.050. El Parque también abarcará los esteros Tamarindo, Ventanas y San Francisco y sus manglares; el cerro localizado inmediatamente detrás de playa Ventanas, el cerro El Morro, la isla Capitán, la isla Verde, la zona pública de cincuenta metros, medida desde la pleamar ordinaria, entre la punta San Francisco y el estero San Francisco y las aguas territoriales de la bahía Tamarindo, comprendidas entre punta Conejo y el extremo sur de playa Langosta, hasta la línea de pleamar ordinaria” (el destacado no es del original). Esta legislación demarca similarmente el área de los límites del Parque Nacional, sin embargo, con un cambio significativo, pues evidentemente del texto de la norma anterior, invierte la protección del Parque Nacional quedando opuesto a lo que estableció el Poder Ejecutivo mediante el Decreto No. 20518-MIRENEM, publicado en La Gaceta No. 129 del 9 de julio de 1991, en el artículo 1° antes trascrito, pues la Ley establece que la línea inicial del Parque Nacional se define de la pleamar ordinaria “aguas adentro (...)" Luego esa misma Sala se refiere indicando:

"es evidente, la finalidad del proyecto que crea el Parque Nacional Marino Las Baulas de Guanacaste, que la misma queda truncado o mutilado mediante una moción del Diputado Fournier Origgi, que extrañamente desguarnece la pretendida protección que el Estado costarricense debe a las tortugas Baula. El proyecto de la ley de creación del Parque se venía tramitando para dar protección “… hasta alcanzar una línea imaginaria paralela a la costa y distante 125 metros de la pleamar ordinaria.”. El Legislador en aquel momento pretendía esos límites para contener la principal fuente de amenaza a la vida silvestre y marina, de ahí que se indica que el parque se extiende mediante un línea paralela a la “costa”. En este sentido, el Diccionario de la Real Academia Española define “costa”, en su primera acepción y de uso común como: “ Orilla del mar, de un río, de un lago, etc., y tierra que está cerca de ella.” , con lo cual, la definición legal del límite del Parque en modo alguno excluye el área de la playa. Lamentablemente, la moción del Diputado Fournier Origgi modifica el artículo 1°, cuando propone agregar, después de 125 metros de la pleamar ordinaria, “aguas adentro”, con lo cual la protección legal que originalmente se pretendió dar a la tortuga Nombre80321 quedó entorpecida, en el peor de los casos por el legislador." Después indicó que:

"Mediante sentencia No. 1998-01822 la Sala estableció que: “… En síntesis, es el legislador -que tiene como límite el respeto al marco esencial de las competencias municipales- y eventualmente el Juez, el que debe establecer, en cada caso, si estamos ante un interés local o nacional. V. La Sala estima que, como ya se adelantó, en el caso concreto nos encontramos ante un interés nacional del que participa el interés local. En efecto, mediante Ley N°. 7152 del cinco de junio de mil novecientos noventa el legislador creó el Ministerio de Recursos Naturales, Energía y Minas, al que encomendó, por su especialidad técnica, y en su condición de rector del sector ambiental la labor de "Dictar, mediante decreto ejecutivo, normas y regulaciones, con carácter obligatorio, relativas al uso racional y a la protección de los recursos naturales, la energía y las minas" (artículo 2 inciso ch) de la Ley 7152). En la Ley Orgánica del Ambiente N°. 7554 del 6 de setiembre de 1995, se facultó al Poder Ejecutivo para que, por medio del Ministerio de Ambiente y Energía, proceda al establecimiento de áreas protegidas. En torno a la zona marítimo terrestre, que es el caso que se discute ahora, conviene recordar que, la Sala estableció en la sentencia número 447 de las 15 horas 30 minutos del 21 de febrero de 1991 lo siguiente: "La Sala acoge la tesis de que en efecto, la zona marítimo terrestre es un bien de dominio público..." y la ley sobre la zona marítimo terrestre así lo dispuso en el numeral 1. Ahora bien, sobre esta zona, la Ley 6043 del 2 de marzo de 1977 otorgó a las Municipalidades el usufructo y administración (artículo 3); sin embargo, como con acierto lo indica la Procuraduría en su informe, la misma Ley 6040 fijó una serie de excepciones a ese principio general, entre ellas, la contenida en el artículo 73 idem que dispone: "La presente ley no se aplica a la zona marítimo terrestre incluidas en los parques nacionales y reservas equivalentes, las cuales se regirán por la legislación respectiva", y para la Sala ello equivale a decir, por la fuerza propia del artículo 50 Constitucional y las leyes que se han citado, -cuya promulgación es incluso posterior a la Ley 6040 que si la zona en cuestión fue declarada por el Ministerio de Recursos Naturales Energía y Minas zona protegida, en el ejercicio de sus potestades legales y constitucionales, ese interés de protección cede, por peso propio, ante el de administración local que pretende un uso diferente que conlleva, en su esencia, desprotección a la biodiversidad... (...) Esto implica que una Ley posterior no puede venir a desconocer, modificar o suprimir los límites normativamente establecidos, salvo para proteger el medio ambiente, como se indicó arriba, por el Decreto Ejecutivo No. 20518- MIRENEM, al crear el Parque Nacional Marino Las Baulas de Guanacaste, y su afectación solo se debe tomar mediante una decisión fundada en criterio técnicos y científicos unívocos, en cumplimiento de los requisitos de Ley establecidos en el artículo 38 de la Ley Orgánica del Ambiente." Es así entonces, que la Sala va concluyendo el asunto sometido a su conocimiento estableciendo que:

"El Parque Nacional Las Bualas de Guanacaste tiene una finalidad muy clara: la protección del área de desove de la Tortuga Baula, que conforme al Decreto Ejecutivo No. 20518-MIRENEM se hace necesario para asegurar la perpetuidad de la colonia de la tortuga Nombre80321 (Dermochelys coriacea) y otros recursos naturales, de la actividad turística y ecológica, respecto de la nidificación que se da durante todo el año. Llama a la atención de esta Sala que el proyecto de Ley de Creación del Parque reitera algunos criterios expresados por el Decreto Ejecutivo, y la preocupación por desarrollos hoteleros, pues con ello se implantará la iluminación, desechos, tránsito de personas, ruido de motores fuera de borda, música, discotecas y automóviles que vendrá a destruir este habitat natural. De ahí que se propuso inicialmente en el trámite legislativo una franja de protección de doscientos metros desde la pleamar ordinaria, sin embargo con el Dictamen Afirmativo de Nombre20683, aún cuando se mantienen esas mismas justificaciones, reduce la franja de protección a 125 metros de la pleamar ordinaria, en el mismo sentido que lo hace el Decreto Ejecutivo mencionado. Como nuestro país se ha comprometido internacionalmente a observar la protección y “hábitats de tortugas marinas” la acción de inconstitucionalidad debe declararse con lugar, y conforme al principio precautorio, así como el de vinculatoriedad de la normativa ambiental, la Zona Marítimo Terrestre igualmente debe incluirse como área de protección necesaria para las diferentes tortugas marinas que utilizan esa área como parte del ambiente utilizado por ellas durante sus etapas de su ciclo de vida." V.- De lo anterior, queda claramente establecido, que la discusión material sobre la discordancia en cuanto a la territorialidad de los linderos del parque, definidos tanto en el Decreto Ejecutivo No. 20518-MIRENEM como en la Ley 7524 que lo refuerza, fue superada en la determinación de la acción de inconstitucionalidad citada, al instrumentalizar conforme al principio precautorio, así como, al de vinculatoriedad de la normativa ambiental la protección del Parque Nacional Marino Las Baulas, incluyendo la Zona Marítimo Terrestre, como ámbito de protección del área cuestionada, soslayando la diferencia entre los vocablos "aguas adentro" como "aguas afuera" a raíz del dictamen de la Procuraduría General de la República C-444-2005. Así la realidad material de los límites del parque prevaleció por este fallo por la existencia de un interés público ambiental mayúsculo y supremo. Es de aceptarse, que entre los dos instrumentos normativos citados, sobre los alcances de los linderos del parque, no hay claridad técnica, y tampoco la prueba pericial que se practicó en este asunto, rendida por el Ing. Civil Ricardo Aymerich Kingsbury ayuda a esclarecer dicho panorama, habida cuenta que las coordenadas N255.000 y E335.050 al ser ubicadas por ese perito en una zona que forma parte de un estero o manglar con influencia de mareas, no las detalla en relación con las hojas cartográficas Nombre8140 y Nombre80320 escala 1:50,000 del Instituto Geográfico Nacional, por lo que bien podría interpretarse que pueden darse diferencias geográficas sustanciales entre las mediciones hechas dentro de las metodologías aplicadas. Ante la duda prevalece la protección ambiental. De la misma manera, cabe incluso la posibilidad de interpretarse que bien puede estar localizado el punto en tierra firme, como a su vez, en momentos de marea alta, en aguas adentro, resultando la derivación de su conclusión la conveniencia de como se mire. No basta concluir manifestándose que por estar en una zona de estero o manglar per sé es parte acuática. Resulta apropiado traer a colación entonces las palabras de don Alberto Brenes Córdoba cuando señaló: "De otro lado, preciso es interpretar las disposiciones legislativas en la dirección más racional, en la que mejor corresponda al bien de la sociedad, a las necesidades y conveniencias del pueblo para quien se legisla, porque tal ha debido ser el propósito tenido en mente al dictarlas. Es decir, para su correcta interpretación las normas jurídicas deberán relacionarse con la realidad social del tiempo en que han de ser aplicadas, atendiendo fundamentalmente al espíritu y finalidad de ellas. Además, las normas jurídicas no deben interpretarse aisladamente sino en armonía con otras que regulen la misma materia o sean conexas." (BRENES CORDOBA, Alberto; Tratado de las Personas, Volumen I, San José, Editorial Juricentro, 1986, pp. 74- 75, 76-77). Este fue el sentido proteccionista que asumió la Sala Constitucional al pragmatizar el principio pro natura ante la duda.

VI.- ¿ Puede la Procuraduría interpretar legislación ? Esta Cámara tiene por sentado, dentro de la juridicidad de la cuestión, que solo interpreta auténticamente el autor de la norma, esto es, se deriva que el único órgano competente para interpretar una ley es la propia Asamblea Legislativa. Cabe recordar que el artículo 121 de la Carta Política, le atribuye al Parlamento como potestad exclusiva el "dictar las leyes, reformarlas, derogarlas y darles interpretación auténtica, salvo lo dicho en el capítulo referente al Tribunal Supremo de Elecciones". Puede, entonces, decirse válidamente que interpretar en forma auténtica una ley es parte de la potestad legislativa. Puesto que también con la interpretación auténtica se trata de extraer el sentido de la norma que se interpreta, se requiere que se esté ante una verdadera interpretación. En efecto, el objeto de la ley interpretativa es aclarar conceptos oscuros o dudosos de otra ley, y establecer de manera precisa cuál es su verdadero sentido, es decir, lo que se pretende es descubrir la verdadera intención del legislador, e incorporarla retroactivamente al contenido de la norma interpretada, y por ello, para la interpretación auténtica de las leyes, se requiere utilizar necesariamente, el procedimiento establecido en los numerales 123 a 129 de la Carta Fundamental y los del Reglamento de la Asamblea Legislativa correspondientes, sobre los cuales, como se indicará, formalmente no sobrepasó la Procuraduría. En lo que respecta a la incorporación retroactiva, la Sala IV, en sentencia Nº 7261-94 de las 08:30 hrs. del 9 de diciembre de 1994, consideró lo siguiente: “(…) La ley que interpreta auténticamente una norma jurídica no solo es posible aplicarla retroactivamente, sino que esa es su característica principal…”. La Sala Constitucional interpretó, en la forma en que lo hizo y en el voto indicado, clarificando la duda sobre la cobertura material del parque marino, a través de la instrumentalización de los principios ambientales y de los insumos ambientales existentes (zona marítimo terrestre) para darle significado real y efectivo a la protección de la tortugas baulas y en general como refugio silvestre. Nada de lo expuesto difiere de la interpretación dada por la Procuraduría, que utilizando el sentido propio de la protección ambiental creada y los fines del parque, pragmatizó los principios de protección de la naturaleza y del contenido esencial del artículo 50 constitucional, para con ello, deducir la manera técnica de entender la mencionada ley, igualmente para darle significado real y efectivo al parque creado. Por esto, la Procuraduría General de la República en su labor consultiva, también realizó material y legítimamente el ejercicio de la interpretación, que no es más que un procedimiento racional que tiene como objeto determinar el resultado o sentido lógico coherente de una norma jurídica y de la finalidad de esa misma norma en conjunto. Es, entonces necesario precisar ¿ cuál es el contenido conceptual normativo (el precepto jurídico) correspondiente a cierta situación (general o particular) ?. Ya la Sala Constitucional, en su resolución N° 6223-96 de 9:33 hrs; del 15 de noviembre de 1996, admitía esa laborar interpretativa de la PGR, señalando al respecto que:

"Se sigue de lo expuesto que la Procuraduría General de la República no puede emitir una "interpretación auténtica" de una norma de rango legal como es el Transitorio I de la Ley Nacional de Emergencias. Lo anterior no significa que la Procuraduría no pueda interpretar la norma. Por el contrario, el ejercicio de la función consultiva sobre problemas jurídicos, como el que nos ocupa presupone, indispensablemente, una labor de interpretación." Este Tribunal, acoge lo resuelto por el a quo, aún en la laxitud de su pronunciamiento, al no evidenciar de los alcances del dictamen cuestionado, que ese órgano estatal abusara ilegítimamente de sus competencias, dado que a lo único que llega es a la conclusión de que se debe interpretar los linderos del parque marino de manera tal que se entienda que el trazado de la línea imaginaria que parte de una línea recta que nace en las coordenadas N 259.100 y E 332.000 y finaliza en las coordenadas N 255.000 y E 335.050, según las hojas cartográficas Nombre8140 y Nombre80320 del Instituto Geográfico Nacional, discurre por tierra a una distancia de ciento veinticinco metros de la pleamar ordinaria, esto para darle correspondencia y congruencia al fin perseguido por la ley 7524. Con ello la Procuraduría no estaba resolviendo un caso concreto, por lo que no se aprecia la nulidad achacada, y aún menos la influencia en la resolución administrativa que contempla el decreto expropiatorio, mismo que se basa en un interés público relevante y legítimo ambiental, por eso la función consultiva que desplegó, tendió a la resolución de problemas jurídicos en abstractos considerados y, muy en particular, del discernimiento del recto entendimiento de las normas jurídicas ahora cuestionadas. Es decir, la Procuraduría se convirtió por tal vía en un intérprete jurídico calificado y natural para la administración pública, que impone al sector público su peculiar lectura del ordenamiento; no por ello ilegal ni violatorio al principio de división de poderes. Así, claro está, su función consultiva no puede, en efecto, llevar a un ejercicio efectivo de la función de administración activa; ejercicio que bajo esa situación implicaría una sustitución de la Administración activa, única competente de acuerdo con el ordenamiento jurídico para resolver los casos sometidos a su conocimiento, de allí, la validez y legalidad que este Tribunal prohija del decreto ejecutivo 33.701-MINAE-2007 que declara de interés público "ambiental" la expropiación parcial del inmueble propiedad de la actora, por encontrase geográficamente circunscrita en parte al parque marino, aspecto así ya apadrinado, amparado y tutelado por la Sala Constitucional, de manera que ese interés público determinado (protección de la tortuga Nombre80321 y sus áreas de anidación para su supervivencia como especie y elemento de la biodiversidad) se establece inmutable para los efectos de la impugnación por la disposición de encontrarse dicha porción del inmueble en una área protegida para conservar esa diversidad biológica.

Además de lo indicado, la propia Procuraduría admite en su respuesta que:

"Estamos, pues, ante un error conceptual que da lugar a un antinomia, error que tendría que haberse dado por una incorrecta utilización de los vocablos “aguas adentro”, o los numerales N 255.000 y E 335.050, al localizar las coordenadas, en relación con lo querido por el legislador, si se trata de determinar la intención de éste, o en relación con la racionalidad de la ley, si se trata de determinar el sentido o significado objetivo de la norma, según el método interpretativo que se adopte. En cualquier caso, es importante tomar en cuenta la finalidad de la creación del parque, el efecto que tendría la exclusión de dichas playas y el resto del articulado de la ley para determinar si el error está en la utilización de la expresión “aguas adentro” o en las coordenadas donde termina la línea imaginaria de que habla el artículo 1° de la ley citada." Esta determinación no es ilegal, menos el consecuente derivado como resultado de los antecedentes de creación del parque marino, por eso su conclusión:

"En consecuencia, la interpretación sistemática de lo dispuesto en el artículo 1° de la ley número 7524, a partir de lo que los principios constitucionales señalados consagran y lo que disponen el artículo IV de la convención interamericana de protección y conservación de las tortugas marinas, y el artículo 2, c) de la ley orgánica del ambiente lleva a que, nuevamente, la antinomia existente entre la expresión “aguas adentro” y la referencia geográfica de las coordenadas N 255.000 y E 335.050 de la hoja cartográfica Nombre8140 del Instituto Geográfico Nacional, debe ser resuelta con la inaplicación de la expresión “aguas adentro”, de manera tal que se entienda que el trazado de la línea imaginaria que parte de una línea recta que nace en las coordenadas N 259.100 y E 332.000 (*) y finaliza en las coordenadas N 255.000 y E 335.050, discurre por tierra a una distancia de ciento veinticinco metros de la pleamar ordinaria. Finalmente, ha de señalarse que la Administración Pública puede interpretar las normas jurídicas que, en ejercicio de las potestades administrativas, debe aplicar, en el entendido de que dicha interpretación siempre estará sujeta al control de legalidad que el poder judicial ejerce sobre la actuación administrativa y en virtud del cual se fija la interpretación jurídica prevaleciente. V. Conclusiones. 1) Hay un error en la redacción del artículo 1° de la ley de creación del parque nacional marino Las Baulas de Guanacaste, número 7524 de 10 de julio de 1995, pues no es posible trazar el limite del parque si la línea imaginaria que parte de una línea recta que nace en las coordenadas N 259.100 y E 332.000 y finaliza en las coordenadas N 255.000 y E 335.050, según las hojas cartográficas Nombre80320 y Nombre8140 del Instituto Geográfico Nacional, discurre aguas adentro, porque su punto de finalización, según las coordenadas indicadas, está en tierra. 2) El error apuntado da lugar a un antinomia normativa que puede ser resuelta por vía de la interpretación jurídica, porque se trata de una disposición contradictoria que no puede ser aplicada tal y como está redactada. La ubicación en tierra del punto definido por las coordenadas N 255.000 y E 335.050 es excluyente del trazado por mar de la línea imaginaria a que hace referencia el artículo 1°, de manera tal que o se inaplica la expresión “aguas adentro”, o se fijan otras coordenadas como punto de finalización de esa línea. 3) A partir de una interpretación sistemática y en atención a la finalidad de la ley de creación del parque marino Las Baulas de Guanacaste, la antinomia debe ser resuelta con la inaplicación de la expresión “aguas adentro”, de manera tal que se entienda que el trazado de la línea imaginaria que parte de una línea recta que nace en las coordenadas N 259.100 y E 332.000 y finaliza en las coordenadas N 255.000 y E 335.050, según las hojas cartográficas Nombre8140 y Nombre80320 del Instituto Geográfico Nacional, discurre por tierra a una distancia de ciento veinticinco metros de la pleamar ordinaria.” Además de lo anterior, ha de tomarse en cuenta que en 1995 el poder ejecutivo estableció el parque marino Las Baulas de Guanacaste mediante decreto ejecutivo número 20518-MIRENEM, cuyos límites incluían una porción terrestre de 125 metros a partir de la pleamar ordinaria." Esto, lejos de padecer una extralimitación de su competencia, es la normal actividad formal de su actividad consultiva, de manera que no padece lo resuelto administrativamente de falencia ilegítima alguna que cause efecto anulatorio de carácter absoluto, tanto en su motivación como en su contenido, como lo ha querido evidenciar el recurrente, tampoco la insuficiencia resolutiva del a quo, que trayendo la norma orgánica de la PGR constató la legitimidad de la función interpretadora de esa institución. De la manera indicada, se reitera, que el pronunciamiento del a quo no incurre en infracción con respecto a las normas que acusa violentadas.

VII.- Si la base de la nulidad acusada se sostiene en la ilicitud de la actividad formal ejercitada por la Procuraduría, al excusarse esta, no se sostiene el argumento de la actora en decir que ha habido una declaratoria de expropiación espúrea e incausada, pues como se indicó, este instrumento se basa y parte de la premisa de que el inmueble afectado se encontraba dentro de los linderos actuales del parque, circunstancia que incluso no fue indubitablemente desvirtuado, ante la ambigüedad y vaguedad del informe pericial, de manera que se prohija igualmente lo indicado por el a quo cuando señala que:

"Analizadas tanto las hojas cartográficas de folios 144 y 145, 173 y 174 como el peritaje rendido en autos a folio 170, en concordancia con la certificación de folio 82 encuentra la suscrita Juzgadora que el punto de las coordenadas N 255.000 y E. 335.050 no se encuentra en el mar, como indica la actora, sino que se encuentra en tierra firme, la que, sin embargo, en marea alta queda cubierta por 30 centímetros de agua de mar, de manera que ese "aguas adentro" definitivamente no se refiere a mar adentro como lo alegó la actora, sino que se refiere a que está parcial y temporalmente cubierto por agua. Así las cosas, analizada la interpretación que efectuó la Procuraduría en su opinión y dictámen supra indicados, al guiarse por las coordenadas geográficas indicadas en la ley e interpretar que "aguas adentro" en realidad era del agua hacia afuera del mar, no incurrió en ninguna violación del principio de la división de poderes, ni incurrió en co-legislar, ni en modificar el texto normativo, sino que, haciendo uso de un buen razonamiento, concluye que dado que el punto final de las coordenadas geográficas está en tierra se entiende que se encuentra "aguas afuera", en su acepción de hacia afuera del mar, lo cual es cierto." Conclusión, que no viene a ser otra cosa que la apreciación razonable de la prueba, sujeta a los alcances reales de las reglas de la sana crítica racional que se identifica con aquellos "juicios de valor emitidos por el entendimiento humano en procura de su verdad, por apoyarse en proposiciones lógicas correctas y por fundarse en observaciones de experiencia confirmadas por la realidad" (COUTURE citado por NUÑEZ, Ricardo: Código Procesal Penal, Córdoba, Marcos Lerner Editora Córdoba, Segunda Edición Actualizada, 1986, p. 394-395). Esto es, la valoración del a quo no trastocó el método de inducir a través de la prueba producida en los autos el resultando o conclusión de que los perímetros del parque vulneraban por la causa pública ambiental declarada la expropiación ilegítima que se acusa. En otras palabras, no basta en la apelación técnica, exponer la disconformidad con la conclusión del juzgador, para poder inferir la existencia de un quebranto a las reglas de la sana crítica, por el contrario, se requiere demostrar que la solución obtenida por el a quo, no es producto de los elementos de convicción que fueron considerados para fundamentar su decisión, aludiendo -de manera específica- la contradicción, incoherencia, o error detectado en la estructura de su razonamiento, en lugar de que el recurrente emita su propia interpretación valorativa. Viene en colofón, la denegatoria de los agravios del recurso, debiéndose confirmar lo resuelto en todos los extremos que han sido impugnados.

POR TANTO:

Se confirma la resolución impugnada en los extremos apelados.

Ronaldo Hernández Hernández Amy Miranda Alvarado Bernardo Rodríguez Villalobos Clasificación elaborada por CENTRO DE INFORMACIÓN JURISPRUDENCIALdel Poder Judicial. Prohibida su reproducción y/o distribución en forma onerosa.