← Environmental Law Center← Centro de Derecho Ambiental
Res. 00321-2011 Tribunal Contencioso Administrativo Sección III · Tribunal Contencioso Administrativo Sección III · 09/09/2011
OutcomeResultado
The Court upheld the revocation of the temporary permit, the eviction, and the demolition of unauthorized structures in the municipal green areas, and declared the administrative remedies exhausted.El Tribunal confirmó la revocatoria del permiso precario, el desalojo y el derribo de las obras no autorizadas en las áreas verdes municipales, y declaró agotada la vía administrativa.
SummaryResumen
Acting as the municipality’s reviewing administrative authority, the Administrative Litigation Court upheld the Desamparados municipal resolution revoking a temporary permit to live in a park and maintaining the eviction and demolition of unauthorized structures in another municipal green area. The Court held that parks created through urban subdivision are communal public assets legally reserved for collective use under Article 40 of the Urban Planning Law; therefore, a private person cannot claim lawful possession or obtain a use inconsistent with that purpose. The original permit merely allowed residence subject to caring for and maintaining the site. It conferred no construction license and did not authorize rental rooms, commercial parking, animal keeping, or any alteration of the property’s designated use. The rooms, enclosures, and other activities consequently amounted to an invasion and abuse of the permit. The Court found that due process had been observed and that only revocation of the previously granted permit required the procedure contemplated by Article 154 of the General Public Administration Law.El Tribunal Contencioso Administrativo, actuando como jerarca impropio municipal, confirmó el acuerdo de la Municipalidad de Desamparados que revocó el permiso precario concedido para habitar un parque y mantuvo el desalojo y la demolición de obras construidas sin autorización en otra área verde municipal. Determinó que los parques surgidos de un fraccionamiento urbano son bienes comunales destinados legalmente al uso colectivo conforme al artículo 40 de la Ley de Planificación Urbana, por lo que ningún particular puede invocar posesión legítima ni recibir un aprovechamiento incompatible con ese destino. El permiso original solo autorizaba la residencia condicionada al cuidado del sitio; no comprendía licencias constructivas, actividades lucrativas, estacionamiento ni tenencia de animales. Las cuarterías, cercamientos y demás usos constituyeron una invasión y un abuso del permiso. El Tribunal consideró respetado el debido proceso y estimó que únicamente la revocatoria del permiso exigía el procedimiento previsto en el artículo 154 de la Ley General de la Administración Pública.
Key excerptExtracto clave
IX.- CONCLUSION.- Based on the reasons stated, the challenged resolution must be affirmed, specifically resolution number 7 adopted by the Desamparados Municipal Council during ordinary session number 41-2010, held on July thirteenth, two thousand ten, which revoked the use permit granted to Nombre102261 so that he could continue living in the park (or green) area of the Los Claveles Urbanization and which affirmed the administrative eviction and demolition of the structures he had erected in the green area of the Las Esmeraldas Urbanization. Because no further appeal lies from this decision, the administrative remedies must be deemed exhausted. THEREFORE: The challenged resolution is affirmed. The administrative remedies are deemed exhausted.IX.- CONCLUSIÓN.- Con fundamento en las razones señaladas, procede confirmar el acuerdo impugnado, en este caso, el número 7 adoptado por el Concejo de la Municipalidad de Desamparados en sesión ordinaria número 41-2010, celebrada el trece de julio del dos mil diez, que revocó el permiso de uso otorgado a Nombre102261 , para que se mantuviese viviendo en el área de parque (o verde) de la Urbanización Los Claveles y en cuanto confirmó el desalojo administrativo y derribo de las obras levantadas por éste en el área verde de la Urbanización Las Esmeraldas. No existiendo ulterior recurso de esta decisión, se debe dar por agotada la vía administrativa. POR TANTO: Se confirma el acuerdo impugnado. Se da por agotada la vía administrativa.
Pull quotesCitas destacadas
"No resulta posible reconocer ningún derecho a favor de Nombre102261 en lo que respecta a la ocupación y/o posesión de parte del parque de la Urbanización Las Esmeraldas, en el Porvenir de Desamparados, cabalmente en atención a la especial naturaleza jurídica de este bien, que como bien comunal, producto de un fraccionamiento urbano, está dispuesto, por mandato legal -artículo 40 de la Ley de Planificación Urbana- al uso y aprovechamiento de la colectividad en su conjunto y de los vecinos de la comunidad, de donde resulta absolutamente improcedente que pueda alegar siquiera ocupación o posesión legítima y de buena fe."
"No right may be recognized in favor of Nombre102261 regarding the occupation or possession of part of the park in the Las Esmeraldas Urbanization, in El Porvenir de Desamparados, precisely because of the property’s special legal nature: as communal property resulting from an urban subdivision, it is reserved by law—Article 40 of the Urban Planning Law—for the use and enjoyment of the community as a whole and its residents, making any claim of lawful, good-faith occupation or possession entirely inadmissible."
Considerando VII, Primero
"No resulta posible reconocer ningún derecho a favor de Nombre102261 en lo que respecta a la ocupación y/o posesión de parte del parque de la Urbanización Las Esmeraldas, en el Porvenir de Desamparados, cabalmente en atención a la especial naturaleza jurídica de este bien, que como bien comunal, producto de un fraccionamiento urbano, está dispuesto, por mandato legal -artículo 40 de la Ley de Planificación Urbana- al uso y aprovechamiento de la colectividad en su conjunto y de los vecinos de la comunidad, de donde resulta absolutamente improcedente que pueda alegar siquiera ocupación o posesión legítima y de buena fe."
Considerando VII, Primero
"Así, el uso que le da Nombre102261 al área de parque se constituye en una invasión del área verde de la indicada urbanización, y por ende, su conducta -plenamente por él aceptada-, en un abuso y exceso del permiso precario otorgado."
"Thus, Nombre102261’s use of the park area constitutes an invasion of the green area of that subdivision and, consequently, his conduct—which he fully acknowledged—amounts to an abuse and an excess of the temporary permit granted."
Considerando VII, Primero
"Así, el uso que le da Nombre102261 al área de parque se constituye en una invasión del área verde de la indicada urbanización, y por ende, su conducta -plenamente por él aceptada-, en un abuso y exceso del permiso precario otorgado."
Considerando VII, Primero
"La decisión contenida en el acuerdo impugnado, en tanto confirma el desalojo administrativo y ordena el derribo de las obras levantadas sin licencia ni permiso, en el área verde de la Urbanización Las Esmeraldas, en modo alguno es arbitraria, por cuanto se insiste, resulta contrario al interés público y la vocación y destino previsto por el ordenamiento jurídico para las áreas de parques, no pudiendo las autoridades locales, disponer de su aprovechamiento en favor de un particular, en detrimento de su uso para los vecinos y la comunidad en general."
"The decision contained in the challenged resolution, insofar as it affirms the administrative eviction and orders the demolition of structures erected without a license or permit in the green area of the Las Esmeraldas Urbanization, is in no way arbitrary because such use is contrary to the public interest and to the purpose and designation prescribed by law for park areas; local authorities may not allocate their use to a private person to the detriment of residents and the community at large."
Considerando VII, Segundo
"La decisión contenida en el acuerdo impugnado, en tanto confirma el desalojo administrativo y ordena el derribo de las obras levantadas sin licencia ni permiso, en el área verde de la Urbanización Las Esmeraldas, en modo alguno es arbitraria, por cuanto se insiste, resulta contrario al interés público y la vocación y destino previsto por el ordenamiento jurídico para las áreas de parques, no pudiendo las autoridades locales, disponer de su aprovechamiento en favor de un particular, en detrimento de su uso para los vecinos y la comunidad en general."
Considerando VII, Segundo
"Así, no resulta posible la adopción de un acto final -como lo es la revocatoria de un permiso-, sin un iter procesal, que en este caso, por la naturaleza del bien de que se trata y del acto que se revoca -unilateral y precario-, comprendería el conferimiento de esa audiencia, precisamente con el fin de garantizar el debido proceso y la defensa al administrado, así como el carácter acertado de la decisión adoptada."
"Thus, a final act—such as the revocation of a permit—cannot be adopted without a procedural course which, in this case, given the nature of the property and of the act being revoked—unilateral and temporary—must include granting a hearing in order to ensure due process, the affected person’s right of defense, and the soundness of the decision."
Consideraciones sobre el artículo 154 de la Ley General de la Administración Pública
"Así, no resulta posible la adopción de un acto final -como lo es la revocatoria de un permiso-, sin un iter procesal, que en este caso, por la naturaleza del bien de que se trata y del acto que se revoca -unilateral y precario-, comprendería el conferimiento de esa audiencia, precisamente con el fin de garantizar el debido proceso y la defensa al administrado, así como el carácter acertado de la decisión adoptada."
Consideraciones sobre el artículo 154 de la Ley General de la Administración Pública
Full documentDocumento completo
No. 321-2011 THIRD SECTION OF THE ADMINISTRATIVE COURT. Second Judicial Circuit of San José, Anexo A, Dirección01, at nine fifty-five a.m. on the ninth of September, two thousand eleven.
This Court, acting as the municipal non-hierarchical authority (jerarca impropio municipal), hears the appeal (recurso de apelación) filed by Nombre102261, of legal age, married, retired, holder of identity card number CED78167, residing in El Porvenir, Desamparados, against resolution number 7 adopted by the Municipal Council of the Municipalidad de Desamparados at ordinary session number 41-2010, held on the thirteenth of July, two thousand ten.
Drafted by Judge Fernández Brenes; and,
WHEREAS:
In the present proceeding, the following relevant background facts are established:
3- In zones 1, 2, 3, 4, and 5, there are partitions made of zinc sheets, but there are no buildings” (official letter (oficio) at folio 72; sketch at folio 68);
II.UNPROVEN FACTS.- Also relevant to the resolution of this matter, the following are deemed unproven: 1.) That the Municipality granted Nombre102261 a use permit (permiso de uso) allowing him to live in the park area of Urbanización La Esmeralda, in Porvenir de Desamparados, for a term of one hundred years; 2.) That the Municipalidad de Desamparados granted a construction permit or license allowing him to build his house and rental rooms in the communal area of Urbanización La Esmeralda, in Porvenir de Desamparados; 3.) The improvements that Nombre102261 claims to have made in the park area of Urbanización La Esmeralda, in Porvenir de Desamparados; 4.) That the Municipalidad de Desamparados carried out the eviction ordered by the Municipal Administration against Nombre102261 from the park area of Urbanización El Porvenir; and 5.) That Urbanización Los Claveles is the same as the one known as Las Esmeraldas. There is no evidence in this regard.
III.GROUNDS FOR APPEAL.- The appellant states that he disagrees with the revocation of the permit to use public-domain property (bien de dominio público), a decision adopted by the Council of the Municipalidad de Desamparados through resolution number 7, at ordinary session 41-2010, of the thirteenth of July of two thousand ten, on the following grounds: a.) That for more than forty years the Municipalidad de Desamparados has allowed him to live on the property owned by the local government, and for that purpose granted him a permit for one hundred years, with the promise that he would never be evicted, and, to that end, granted him permission to build his (decent) home on that property so that he could spend the rest of his days there, requiring him to care for and maintain the site, which he has done by building fences, planting fruit trees, making improvements to the property, and watching over the Scouts’ building located at the entrance to the park; consequently, he is an occupant and has exercised lawful possession of that land, meaning that his occupancy has been in good faith.
In this regard, he adds that he has attempted to legalize his occupancy and possession of that lot, which he has been unable to do, having obtained only “a promise that the undersigned could remain on the lot for the rest of my earthly days”; b.) That the municipal authorities are attempting to evict him, without any reason whatsoever, from one day to the next and without assessing the social and legal consequences that such an act could entail for him, because they regard him as a squatter (precarista) who occupied an undeveloped lot or parcel without any right whatsoever; and that the foregoing violates due process (debido proceso), under which he should be able to exercise his right of defense, with a genuine opportunity to present exculpatory evidence, in order to find a solution to his situation and avoid ordinary judicial proceedings seeking compensation; the foregoing violates his rights because he was merely notified of the demolition and eviction order, without any grounds therefor, disregarding his rights and the social and legal consequences of the adopted act, with the reasons for the decision not being provided until the challenged decision was issued; and c.) That the Municipality seeks not only to evict him from his home but also to demolish it, disregarding the improvements he has made to the lot with its express consent and without having received a single cent from the local authorities.
He bases his challenge on Article 132 of the General Public Administration Law (Ley General de la Administración Pública). He requests that the challenged resolution be revoked so that he may be afforded a full and unrestricted opportunity to present his arguments before the Council, oppose the ordered eviction, and seek the corresponding compensation for the authorized improvements made to the property. He asks for a ruling in his favor in order to “avoid resorting to declaratory proceedings to seek compensation for this harm that they now intend to cause me.” Additionally, given the serious harm that the Municipal Administration’s order could cause him, he requests a stay of its enforcement. (Folios 110 to 111; 130 to 133 and 140 to 145.)
IV.POSITION OF THE RESPONDENT MUNICIPALITY.- The authorities of the Municipalidad de Desamparados maintain that they have the legal authority to order Nombre102261 to vacate the municipal property, which he has occupied for several years pursuant to authorization once issued by the local deliberative body. To that end, they assert that due process was observed because he was notified of the need to vacate the public area of Urbanización Las Esmeraldas, which the appellant has refused to do, alleging that he has a right in the real property and disregarding, or purporting to disregard, the Municipality’s powers in this matter. They further assert that, because of the legal nature of the property at issue, which is public-domain property (bien demanial), the Administration is authorized to use direct physical action (vías de hecho) as a mechanism for recovering it, without needing to resort to judicial proceedings or conduct a prior administrative proceeding, because the occupant holds no subjective right (derecho subjetivo) or legitimate interest (interés legítimo); and that, because the permit for his occupancy was granted on a revocable basis (a título precario), the Administration has the authority to revoke it unilaterally at any time, pursuant to Article 154 of the General Public Administration Law, for reasons of necessity or the general interest, in order to preserve the natural use of public property.
Thus, because in this case the use and purpose of the property—the park of Urbanización Las Esmeraldas—have been distorted to the point that Mr. Nombre102261 is profiting from renting rooms and endangering the health and lives of the tenants and neighbors, this creates liability for the local government. The public-domain status (demanialidad) of the occupied lot is indisputable, and, as communal property (bien comunal), it has a designated purpose and function as green space for the use and enjoyment of the community as a whole; not only may it not be occupied by a third party, but its designated purpose may not be changed. It is therefore indisputable that the private use made of it by Mr. Nombre102261 is incompatible with its nature and function. Hence the legitimacy of the challenged resolution. (Folios 122 to 128 and 147 to 148.)
V.PARK AREAS RESULTING FROM URBAN SUBDIVISION (FRACCIONAMIENTO URBANO) AS COMMUNAL PROPERTY FORMING PART OF THE PUBLIC DOMAIN (DEMANIO PÚBLICO)- Because it is relevant to this case, it is first necessary to clarify this concept. Green spaces (zonas verdes) are understood to be those areas resulting from urban-development projects, originating from the burden imposed on subdividers under Article 40 of the Urban Planning Law (Ley de Planificación Urbana) to transfer “free of charge” to municipal entities a portion of land—between five and twenty percent of the land allocated to the project—for use as public roads, parks, and communal facilities, the cost of which is passed on to the value of the resulting parcels or lots. Thus, they “nominally” belong to the municipalities (insofar as the municipalities hold bare title (nuda propiedad) to the property), but strictly speaking they are classified as communal property because they are intended for neighborhood use, precisely because their (constitutional) basis is the provision of the minimum services required by urbanization—which, broadly speaking, entails the “creation of cities”—as the Constitutional Chamber (Sala Constitucional) has clearly and precisely established in various rulings.
“XX. The transfer, free of charge, to municipalities of land to be subdivided or urbanized is undertaken so that certain community services may be established there, such as public roads and green spaces; the latter—which are of interest to us—shall be used to build parks, gardens, educational centers, sports areas, and recreational areas. The basis of this obligation must be understood as a form of consideration owed by the developer for the increase in value that the urbanization or subdivision process will confer on the developed land; in other words, it is ultimately an in-kind contribution (contribución en especie) under urban-planning law, as a mechanism for ensuring that the increase in value acquired by properties as a result of urbanization or subdivision reverts to the community. Before this regulation, a serious social situation arose because landowners received as net profit the full prices obtained for their land, while the new neighborhoods were left without service infrastructure, a deficiency for which the municipal Administration, unable to remedy that deficit effectively, was blamed.
One of the principles of urban-planning law is precisely that the considerable increases in value generated by the urban-development process must be the primary source for covering the costs of the services that this same development creates. The challenged obligation—to transfer a percentage of land to the municipality free of charge—seeks precisely to give effect to the principle of economic compensation and repayment through services for the needs of the community being created, as a corollary to the enrichment derived from urban development.
XXI.In this manner, the substance of the right of property is defined according to the criterion of its social function; this is a formalization of that function, which ceases to be a mere moral admonition to the consciences of property owners and becomes a system of legally enforceable affirmative duties. Thus, owners may exercise as their own all rights of urban use over the resulting properties, but at the same time they must also assume the affirmative duties through which the legal system seeks to offset the economic gain. Before the construction and individual use of the lots begin, the urbanization or subdivision plan must make advance provision for all communal services—roads, water connections and electric lighting, green spaces, playgrounds, etc.—the implementation of which is the owner’s responsibility. ... and the new owners will ultimately be the beneficiaries of the green spaces and facilities referred to in Article 40 of the Urban Planning Law.” (Judgment number 4205-96, of fourteen hours and thirty-three minutes on the twentieth of August of nineteen ninety-six.)
More particularly, however, the transfer of these strips of land in urban-development projects serves to give effect to the fundamental rights to recreation and to a healthy and ecologically balanced environment, specifically for the residents of an urban development (Nombre70535, Nombre70536, Los Bienes Comunales en la Legislación de Régimen local. Editorial Tecnos, S.A. Madrid. España. 1994. pag. 35), as our Constitutional Court (Tribunal Constitucional) also held in judgment number 2000-4332, of ten hours and fifty-one minutes on the nineteenth of May of two thousand, in which it noted the absolute impossibility of changing their designated purpose:
“III.- Article 40 of the Ley de Planificación Urbana provides that: ‘No less than one-third of the area represented by the percentage established pursuant to the preceding paragraph shall mandatorily be devoted to use as a park, provided that, from that third, the space or spaces necessary for children’s playgrounds shall first be reserved, in a proportion of not less than ten square meters for each family. The remaining two-thirds of that percentage, or whatever portion thereof remains available after park needs have been met, shall be used to install communal facilities (facilidades comunales) initially proposed by the subdivider (fraccionador) or developer (urbanizador)…’ A mere reading of that provision makes it certain that the legislature, in furtherance of the Supreme Charter, has established the mandatory existence of green areas (zonas verdes) and parks for the community’s enjoyment; hence, it cannot be understood that the construction of what the Municipality has called a communal facility—such as the erection of buildings planned by the associations favored by the challenged resolutions—is compatible with that provision, since such an interpretation would deprive the residents’ right to enjoy a green recreational area of its essential content, which forms part of the quality of life guaranteed to them by the Constitution.
The local municipality may not freely change the designated use of land devoted to parks, nor could the legislature do so—without defining, in exchange, a space that compensates for the loss of parkland—because this would render unconstitutional any resolution or law so providing, as it would disregard the essential content of the residents’ right to enjoy those recreational areas, which, as indicated, form part of the quality of life guaranteed to them by the Constitution. The term ‘communal facilities’ does not have the broad scope that is sought to be attributed to it. It is obvious to this Chamber that the term refers to structures essential to the communal enjoyment of property designated as a green area, park, and recreational space; consequently, the construction of buildings for public services—for example, libraries, schools, community halls, etc.—is incompatible with the designation of land as parkland and green areas that the legislature has required for certain properties.
Undoubtedly, for the interested associations to undertake the construction of buildings such as those in which they are interested, they must bear the cost thereof, which concerns all members or residents of the locality who will benefit from the public and general use of the property. The Chamber cannot allow the rights of the petitioning residents to enjoy the land—which belongs in its entirety to the community of Cipreses as a green area and park and which the Municipality merely holds for the administration of local interests—to be disregarded through donations or construction authorizations such as those contemplated.’ (Emphasis in the original.)
Consequently, by reason of their designated purpose and intended use, these areas possess the characteristics of public-domain property (bienes de dominio público) as green areas, as the Sala Constitucional held in judgment number 4605-96, cited above:
“XXII. Green areas designated for public use, by virtue of their use and nature, form part of the community’s patrimony and must remain under the jurisdiction of municipal entities so that they may administer them as public-domain property. They are therefore subject to the legal regime governing such property, which renders them inalienable, not subject to acquisition by prescription, and immune from attachment; that is, they cannot be privately owned by the developer or subdivider, as provided in Article 40 of the Ley de Planificación Urbana. (...)” and, because of that status, their use and enjoyment are subject to the exercise of police power (poder de policía), which in this case rests with the municipal authorities.
VI.PROCEDURE FOR THE REVOCATION (REVOCATORIA) OF USE PERMITS (PERMISOS DE USO) OVER PUBLIC-DOMAIN PROPERTY (BIENES DEMANIALES).- It should be recalled that public-domain property, such as the communal areas resulting from urban subdivisions (fraccionamientos urbanos)—known as parks or green areas—is outside the stream of commerce and cannot be the object of possession or ownership; accordingly, its use by private parties could, at most, be made subject to the granting of use permits. A use permit is a unilateral legal act issued by the Administration in the exercise of its functions, placing the beneficial control of the property in the hands of a private party while the State always retains direct title to the property. Its essential characteristic is its precarious nature, which refers to the Administration’s ability to revoke it, likewise unilaterally and at any time, when reasons of necessity or the general interest so require, whether because the State needs to occupy the property fully, because of the construction of a public work, for reasons of safety, hygiene, or aesthetics, or to restore its defined designated purpose and intended use, in this case pursuant to a special law—Article 40 of the aforementioned Ley de Construcciones.
All of this follows from the principle that, if a conflict arises between the purpose of the property and the permit granted, the natural use of the public property must prevail. Thus, such revocation, as a means of terminating the administrative act (acto administrativo) granting the permit, is appropriate for reasons of expediency, advisability, or merit, without liability for the Administration, as provided in provision 154 of the Ley General de la Administración Pública, when there is a serious discrepancy between the effects of the act and the public interest; it may be based on supervening circumstances that did not exist and were unknown when the act sought to be revoked was issued. Nevertheless, such revocation may not occur abruptly or arbitrarily, because in every case there is an obligation to provide a reasonable period for compliance with the revocation decision, under the terms established in Articles 152,153 and 154 of the Ley General de Administración Pública.
It is likewise clear that, although it is unnecessary to initiate ordinary proceedings (procedimiento ordinario) to revoke a permit for the use of public-domain property, the decision must comply fully with the provisions of the aforementioned provision 154 of the Ley General de la Administración Pública, which requires that it be neither arbitrary nor abrupt. Accordingly, where the Administration acts without satisfying those two requirements, this may be deemed a violation of the minimum procedure established by the legal system, as the Sala Constitucional itself previously held, beginning with its judgment number 2306-91, at catorce horas cuarenta y cinco minutos del seis de noviembre de mil novecientos noventa y uno:
“V).- Nevertheless, notwithstanding the foregoing, in the present case the permits for stationary or itinerant sales were granted under regulations issued by the Municipality which, because they lack the instruments necessary to govern the revocation of permits, require, to the same extent that those permits were granted, a prior and basic procedure before they may be terminated.- In other words, a right granted to a private party cannot be withdrawn abruptly and unexpectedly, especially where that permit, as in the present case, constitutes a means of subsistence.- For all the foregoing reasons, the petition must be granted, because it does not appear in this particular case that either the respondent Municipality or the respondent Ministry observed these basic rules of due process (debido proceso).-” (Underlining not in the original.)
Accordingly, in cases involving the revocation of permits over public-domain property—as in the case under review—it is neither necessary nor appropriate to conduct ordinary administrative proceedings (procedimiento ordinario administrativo) under the terms governed by Article 308 et seq. of the Ley General de la Administración Pública. Nevertheless, because the Sala Constitucional itself, in the aforementioned judgment number 2306-91, refers to minimum or “basic rules of due process,” a concept defined in national legal scholarship and case law as synonymous with the terms “right to be heard (bilateralidad de la audiencia)” or “adversarial process (contradictorio),” and requires “a prior and basic procedure,” understanding procedure to mean a “formal channel, ..., for preparing, forming, and externalizing the formal activity of the public administration in order to externalize the formal activity of the public administration ...” (Jinesta Lobo, Nombre43, Tratado de Derecho Administrativo.
Tomo III Procedimiento Administrativo, Editorial Jurídica Continental. San José, Costa Rica. Primera edición. 2007. p. 40), before terminating a permit to use public-domain property, the person subject to the Administration’s authority whose legal position will be altered by the final revocation decision must be afforded an opportunity—albeit a limited one—to exercise a defense and state objections before the final act is adopted. This is consistent with the text of Article 154 of the Ley General de la Administración Pública itself, which requires that revocation not be abrupt, a condition that must be understood in two respects: first, the person subject to the Administration’s authority must be given a reasonable period in which to comply with the decision, which, as a matter of administrative practice, has corresponded to the period established for filing the respective appeals (impugnación); second, the decision must be adopted only after that person has had an opportunity to present a defense, which in this case is achieved by granting a hearing (audiencia) to notify that person of the matter.
Thus, a final act—such as the revocation of a permit—cannot be adopted without a procedural course (iter procesal), which in this case, given the nature of the property concerned and of the act being revoked—unilateral and precarious—would include granting that hearing, precisely in order to guarantee due process and a defense to the person subject to the Administration’s authority, as well as the soundness of the decision adopted. It is therefore no accident that administrative procedure constitutes a formal constitutive element of the administrative act, because “An administrative act is the exercise of a power or authority, which consists of normative and abstract powers or attributions that cannot, by themselves, be transformed into administrative acts—specific manifestations thereof—without passing through a series of stages or phases for developing and constructing the elements established in the provision conferring the power or authority.
A series of intermediate acts between the power or authority and the act authorized by the former two is necessary before the act can be perfected. In the case of constitutive administrative proceedings, it is clear that their purpose is to create or produce a final objective situation consisting of the possibility of exercising the authority to issue the final administrative act.” (Jinesta Lobo, Nombre43, Op. Cit. página 47.)
On the basis of the foregoing considerations, it is appropriate to analyze the revocation of the use of the park in Urbanización Los Claveles, in Desamparados, as to Nombre102261
VII.COMPLIANCE OF THE CHALLENGED RESOLUTION WITH THE LEGAL SYSTEM.- In light of the matters stated in the preceding Recitals (Considerandos), the grievances raised by the appellant in the challenge are resolved as follows:
First: No right may be recognized in favor of Nombre102261 with respect to the occupancy and/or possession of part of the park in Urbanización Las Esmeraldas, in Porvenir de Desamparados, precisely because of the special legal nature of this property, which, as communal property (bien comunal) resulting from an urban subdivision (fraccionamiento urbano), is designated by law—Article 40 of the Ley de Planificación Urbana—for the use and enjoyment of the community as a whole and of the community’s residents; accordingly, it is wholly improper for him even to claim lawful, good-faith occupancy or possession. It should be clarified that the record shows that the use permit (permiso de uso) granted to Nombre102261 in the years mil novecientos ochenta y seis to mil novecientos noventa by the then municipal council concerned the park area of Urbanización Los Claveles, not Urbanización La Esmeralda; therefore, any use or enjoyment he has made of this site is not based on that authorization.
In this regard, the municipal council is deemed to have acted properly in revoking the use permit previously granted to the aforementioned Nombre102261—an authorization that was manifestly irregular and contrary to law, namely, permission for the appellant to live on the site, subject to his care, maintenance, and security of the premises—because it clearly distorts the nature and designated purpose of that property. It should be clarified that the sole content of that authorization was to permit him to continue living in the park area of Urbanización Los Claveles; it did not grant any construction permit (licencia constructiva), nor did the authorization have any term—cien años—much less did it allow him to alter the designated purpose and nature of the property for profit by constructing rooms to rent or sell, renting parking spaces, or keeping animals. It is clarified that the administrative eviction (desalojo administrativo) ordered by the Municipal Administration regarding the structures erected by the appellant in the green area (área verde) of Urbanización Las Esmeraldas required neither prior notice nor annulment of the use permit granted at the time, because those structures and uses were not covered by that permit; the procedure prescribed under Article 154 of the Ley General de la Administración Pública was required only with respect to the revocation of the previously granted permit.
It should be noted that the construction of those structures—a rooming house (cuartería)—as well as the enclosure of the site constitutes an abuse of rights (abuso del derecho), and this Court questions under what authority he did so, given, it bears repeating, that this distorted the use, nature, and designated purpose of the property; the record contains no construction permit or license granted by the Municipality for their construction. Thus, Nombre102261’s use of the park area constitutes an encroachment upon the green area of the aforementioned urban development, and therefore his conduct—which he has fully acknowledged—constitutes an abuse and overstepping of the precarious permit (permiso precario) granted.
Second: The appellant confuses the issues in his argument. Indeed, the revocation of the use permit granted by the municipal council to Nombre102261 in the years mil novecientos ochenta y seis to mil novecientos noventa is one matter, while the order for administrative eviction and demolition of the structures erected in the green area of Urbanización Las Esmeraldas is another. With respect to the latter decision, it is noted that, far from being an arbitrary or sudden decision adopted in serious violation of due process (debido proceso), as the appellant alleges, it is an act consistent with the administrative legal order (ordenamiento jurídico administrativo). Thus, the record shows that the authorities of the respondent Municipality followed the prescribed procedures, not only in ordering the eviction and demolition of the structures erected by Nombre102261 in contravention of the urban-environmental legal framework (ordenamiento urbano-ambiental), but also in revoking the use permit previously granted.
The decision contained in the challenged resolution, insofar as it upholds the administrative eviction and orders the demolition of the structures erected without a license or permit in the green area of Urbanización Las Esmeraldas, is in no way arbitrary because, it bears repeating, allowing such structures is contrary to the public interest and to the nature and designated purpose established by law for park areas; local authorities may not assign their use and enjoyment to a private individual to the detriment of their use by residents and the community at large. In this case, it must be borne in mind that the decision to revoke the use permit arose from a filing made by the interested party himself in connection with the series of appeals stemming from the eviction notice and demolition order; it is therefore evident that the interested party was able to pursue all remedies available under the municipal appeals system and to submit such exculpatory evidence (prueba de descargo) as he deemed relevant.
Third: In this regard, it is noted that this is an administrative forum (instancia administrativa), and the constitutional and statutory legal framework itself authorizes and permits judicial review of the final decision—this ruling—which concludes the proceedings in this forum, before the contentious-administrative jurisdiction (Jurisdicción Contencioso Administrativo). That option, however, cannot dictate the decision of either the municipal authorities or this Court, acting as the nonhierarchical municipal appellate authority (jerarca impropio municipal), by requiring a ruling in favor of the appellant in serious violation of the legal order. It should be noted that, as judges of the Republic, we swore to respect and enforce the provisions of the Constitution and the law (Articles 154 and 194 of the Constitución Pública), and accordingly, for the reasons explained, we cannot rule in favor of the interests and claims of Nombre102261.
VIII.THE ORDERED PRECAUTIONARY SUSPENSION MEASURE (MEDIDA CAUTELAR DE SUSPENSIÓN).- Because the actions of the respondent Municipality—the notice of eviction and demolition of a structure erected without municipal authorization in the park area of an urban development, and the revocation of the use permit granted to Nombre102261—are consistent with the legal order, granting the precautionary measure to suspend that notice is manifestly improper.
IX.CONCLUSION.- Based on the foregoing reasons, the challenged resolution must be upheld, namely, number 7 adopted by the Council of the Municipalidad de Desamparados at ordinary session number 41-2010, held on trece de julio del dos mil diez, which revoked the use permit granted to Nombre102261 to allow him to continue living in the park (or green) area of Urbanización Los Claveles and which upheld the administrative eviction and demolition of the structures he erected in the green area of Urbanización Las Esmeraldas. Because no further appeal lies from this decision, the administrative remedies must be deemed exhausted (agotada la vía administrativa).
POR TANTO:
The challenged resolution is upheld. The administrative remedies are deemed exhausted.
Silvia Consuelo Fernández Brenes Eduardo González Segura Elías Baltodano Gómez Municipal appeal Nombre102261 against the Municipalidad de Desamparados
No. 321-2011 SECCIÓN TERCERA DEL TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. Segundo Circuito Judicial de San José, Anexo A, Dirección01 , a las nueve horas cincuenta y cinco minutos del nueve de setiembre del dos mil once.
Conoce este Tribunal, en su condición de jerarca impropio municipal, del recurso de apelación interpuesto por Nombre102261 , mayor, casado, pensionado, con cédula de identidad número CED78167. vecino de El Porvenir, Desamparados, contra el acuerdo número 7 adoptado por el Concejo de la Municipalidad de Desamparados en sesión ordinaria número 41-2010, celebrada el trece de julio del dos mil diez.
Redacta la Juez Fernández Brenes; y,
CONSIDERANDO:
En la presente causa, se tienen como antecedentes de interés los siguientes:
II.DE LOS HECHOS NO PROBADOS.- También de importancia para la resolución de este asunto, se tienen como no probados los siguientes: 1.) Que la Municipalidad haya otorgado un permiso de uso a Nombre102261 , para que viva en la zona de parque de la Urbanización La Esmeralda, en el Porvenir de Desamparados y por el plazo de cien años; 2.) Que la Municipalidad de Desamparados haya otorgado permiso o licencia constructiva para que levantara su casa y cuarterías para darlas en alquiler en la zona comunal de la Urbanización La Esmeralda, en el Porvenir de Desamparados; 3.) Las mejoras que Nombre102261 afirma haber introducido en la zona de parque de la Urbanización La Esmeralda, en el Porvenir de Desamparados; 4.) Que la Municipalidad de Desamparados haya ejecutado el desalojo ordenado por la Administración Municipal a Nombre102261 del área de parque de la Urbanización El Porvenir; y 5.) Que la Urbanización Los Claveles sea la misma que la denominada Las Esmeraldas. No hay prueba al respecto.
III.DE LOS MOTIVOS DE LA APELACIÓN.- El apelante se manifiesta inconforme con la revocatoria del permiso de uso de un bien de dominio público, decisión acordada por el Concejo de la Municipalidad de Desamparados por acuerdo número 7, de la sesión ordinaria 41-2010, del trece de julio del dos mil diez, con fundamento en los siguientes motivos: a.) Que por más de cuarenta años la Municipalidad de Desamparados ha consentido que viva en el fundo propiedad de la corporación local, y a tal efecto le confirió un permiso por cien años, con la promesa de que nunca sería desalojado, y para ello, le confirió permiso para levantar su casa (digna) en dicha propiedad para pasar el resto de sus días, exigiéndosele el cuido y mantenimiento del sitio, lo cual ha hecho, construyendo cercas, sembrando árboles frutales, introduciendo mejoras a la propiedad, así como cuidando la construcción de los Scouts ubicada a la entrada del parque; de donde, es ocupante y ha ejercido posesión legítima de ese terreno, lo que hace su estancia ha sido de buena fe.
En este sentido agrega que ha intentado legalizar su situación en la ocupación y posesión de ese lote, lo que no ha logrado, al obtener únicamente "una promesa de que el suscrito permaneciera en el lote por el resto de mis días terrenales"; b.) Que las autoridades municipales intentan desalojarle, sin razón alguna, de un día para otro y sin valorar las consecuencias tanto sociales como jurídicas que le puede acarrear dicho acto, ya que le tiene como un precarista, que ocupó un lote o terreno baldío, sin derecho alguno; y, lo anterior, con infracción del debido proceso, en el que pueda ejercer su derecho de defensa, con posibilidad real de ofrecer prueba de descargo, para encontrar una solución a su situación y evitar un proceso ordinario para pretender su resarcimiento; lo anterior, en violación de los derechos que le asisten, ya que únicamente se le comunica la decisión de la orden de demolición y desalojo, sin existir motivo para ello, desconociendo sus derechos y consecuencias sociales y jurídicas del acto adoptado, motivando su decisión hasta el dictado de la decisión impugnada; y, c.) Que la Municipalidad, no sólo pretende el desalojo de su vivienda, sino su derribo, desconociendo las mejoras que ha realizado en el lote, con su consentimiento expreso, y sin haber recibido un sólo céntimo de parte de las autoridades locales.
Funda su impugnación en el artículo 132 de la Ley General de la Administración Pública. Pide revocar el acuerdo impugnado, para que se le confiera oportunidad amplia y no limitada para exponer sus argumentos ante el Concejo, para oponerse al desalojo ordenado y para requerir la indemnización correspondiente por las mejoras autorizadas realizadas en el fundo. Pide fallar a su favor para "evitar el acudir a la vía declarativa para buscar un resacimiento de este daño que ahora se me pretende causar." Adicionalmente, en atención a los graves perjuicios que le puede ocasionar lo ordenado por la Administración Municipal, pide la suspender dicha ejecución. (Folios 110 a 111; 130 a 133 y 140 a 145.)
IV.DE LA POSICIÓN DE LA MUNICIPALIDAD RECURRIDA.- Las autoridades de la Municipalidad de Desamparados sostienen la potestad legal que les asiste para ordenar la salida de Nombre102261 de la propiedad municipal, que ocupa hace varios años por una autorización emitida en su momento por el cuerpo deliberativo local. A tal efecto, señalan el cumplimiento del debido proceso, al notificarle la necesidad del desalojo de la zona pública de la Urbanización Las Esmeraldas, a lo que se ha negado el apelante, alegando tener un derecho sobre el inmueble, desconociendo o pretendiendo ignora las potestades municipales en esta materia. Asimismo, que en razón de la naturaleza jurídica del inmueble objeto de la discusión, al tratarse de un bien demanial, la Administración está facultada para utilizar vías de hecho como mecanismo para su recuperación, sin necesidad de acudir a la vía jurisdiccional y sin ser necesario un procedimiento administrativo previo, por no existir de parte del ocupante, ningún derecho subjetivo o interés legítimo; y, que por ser el permiso otorgado para su ocupación a título precario, se infiere la potestad de su revocatoria de manera unilateral por la Administración, en cualquier tiempo, conforme a la previsión del artículo 154 de la Ley General de la Administración Pública, por razones de necesidad o interés general, para la preservación del uso natural de la cosa pública.
Así, siendo que en el caso, se ha desvirtuado el uso y fin del bien -parque de la urbanización Las Esmeraldas-, a tal punto que el señor Nombre102261 está lucrando con el alquiler de cuartos, y pone en riesgo la salud y vida de las personas que las alquilan y los vecinos, ello genera responsabilidad para el gobierno local. Es indiscutible la demanialidad del lote ocupado, y que, como bien comunal, tiene un destino y vocación, bajo la advocación de zonas verdes, para el aprovechamiento y disfrute de la colectividad en su conjunto, el mismo no sólo puede ser ocupado por tercero, sino que no puede ser cambiado su destino. Así, es indiscutible que el uso privativo que le da el señor Nombre102261 es incompatible con su naturaleza y vocación. De ahí la legitimidad del acuerdo impugnado. (Folios 122 a 128 y 147 a 148.)
V.DE LA ZONA DE PARQUES PRODUCTO DE FRACCIONAMIENTO URBANO COMO BIENES COMUNALES QUE INTEGRAN EL DEMANIO PÚBLICO- Por ser de interés al caso, resulta necesario avocarse primeramente a la clarificación de este concepto. Así, por zonas verdes, se tienen aquellas áreas resultantes de proyectos urbanísticos, que tiene su origen en la carga que se impone a los fraccionadores en el artículo 40 de la Ley de Planificación Urbana, de ceder "gratuitamente" a los entes municipales una porción de terreno -entre el cinco y el veinte por ciento del terreno que se dispone al proyecto-, para uso de las vías públicas, parques y facilidades comunales, cuyo costo se traslada al valor de las parcelas o lotes resultantes. Es así como "nominalmente" pertenecen a las municipalidades (en tanto ostentan la nuda propiedad del bien), pero que en sentido estricto se califican como bienes comunales, en tanto están destinadas al aprovechamiento vecinal, precisamente por cuanto su fundamento (constitucional), es la dotación de los servicios mínimos del fenómeno de la urbanización -que a grosso modo implica la "creación de ciudades"-, según lo ha precisado de manera clara y precisa la Sala Constitucional en diversos pronunciamientos.
"XX. La cesión gratuita a las municipalidades de terrenos a fraccionar o urbanizar, se hace para destinar en ellos ciertos servicios para la comunidad, como lo son las vías públicas y las zonas verdes, éstas últimas -que son las que nos interesan- se utilizarán para construir parques, jardines, centros educativos, zonas deportivas y de recreo. El fundamento de esta obligación debe situarse en una especie de contrapartida debida por el urbanizador por el mayor valor que el proceso de urbanización o parcelamiento dará al suelo urbanizado, es decir, se trata en definitiva de una contribución en especie en el derecho urbanístico, como mecanismo para hacer que la plusvalía que adquieran los inmuebles con motivo de la urbanización o fraccionamiento revierta a la comunidad. Antes de esta regulación se presentaba una grave situación social, derivada del hecho de que los propietarios de suelo percibían como beneficio neto los precios íntegros obtenidos de sus terrenos, mientras que los nuevos barrios quedaban sin dotaciones de servicios, carencia que se intentaba hacer responsable a la Administración municipal, incapaz de cubrir ese déficit en forma eficaz.
Uno de los principios del derecho urbanístico consiste precisamente en que las considerables plusvalías generadas por el proceso del desarrollo urbano deben ser las primeras fuente para sufragar los costos en servicios que ese mismo desarrollo hace surgir. La obligación impugnada -de ceder gratuitamente un porcentaje de terreno a la municipalidad-, pretende justamente hacer efectivo el principio de compensación económica y retribución en servicio de las necesidades de la comunidad que se crea, como correlato del enriquecimiento que del desarrollo urbanístico se percibe.
XXI.De esta manera se configura el contenido de la propiedad, desde el criterio de su función social; se trata de una tecnificación de esa función que deja de ser una simple admonición moral a las conciencias de los propietarios para convertirse en un sistema de deberes positivos jurídicamente exigibles. Así, los propietarios podrán ejercitar como propias todas las facultades de utilización urbana de los fundos que resulten, sólo que simultáneamente, deben asumir también los deberes positivos con que el ordenamiento intenta compensar la ganancia económica. El plan urbanizador o fraccionador deberá contemplar previamente todas las previsiones de los servicios comunales -vías, conexiones de agua y alumbrado eléctrico, zonas verdes, parques infantiles, etc.- antes de iniciar la construcción y aprovechamiento individual de los lotes; ejecución que recae en el propietario. ... , y serán los nuevos propietarios los que en definitiva se verán beneficiados por las áreas verdes e instalaciones a que se refiere el artículo 40 de la Ley de Planificación Urbana." (Sentencia número 4205-96, de las catorce horas treinta y tres minutos del veinte de agosto de mil novecientos noventa y seis.)
Pero particularmente la cesión de estas franjas de terreno en los proyectos de urbanización atiende a la efectivación de los derechos fundamentales al esparcimiento y a un ambiente a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, precisamente de los vecinos de una urbanización (Nombre70535 , Nombre70536, Los Bienes Comunales en la Legislación de Régimen local. Editorial Tecnos, S.A. Madrid. España. 1994. pag. 35), según consideró también nuestro Tribunal Constitucional en sentencia número 2000-4332, de las diez horas cincuenta y un minutos del diecinueve de mayo del dos mil, en que advirtió la imposibilidad absoluta de la modificación de su destino:
"III.- El artículo 40 de la Ley de Planificación Urbana dispone que "No menos de una tercera parte del área representada por el porcentaje fijado conforme al párrafo anterior, será aplicada indefectiblemente al uso de parque, pero reservando en primer término de ese tercio el o los espacios necesarios para campo o campos de juegos infantiles, en proporción que no sea inferior a diez metros cuadrados por cada familia. Los dos tercios restantes del referido porcentaje o el remanente que de ellos quedase disponible después de cubiertas las necesidades de parque servirán para instalar facilidades comunales que en principio proponga el fraccionador u urbanizador…" . La sola lectura de esa norma permite arribar a la certeza de que el legislador, en desarrollo de la Carta Suprema, ha establecido la obligada existencia de zonas verdes y parques para el disfrute de la comunidad, de ahí que no podría entenderse que la construcción de lo que la Municipalidad ha llamado una facilidad comunal como el levantamiento de edificios que planean las asociaciones que se han visto favorecidas con los acuerdos que se cuestionan- sea compatible con aquella norma, pues esa interpretación vaciaría el contenido esencial del derecho de los vecinos a disfrutar de una zona verde de esparcimiento, lo que hace parte de la calidad de vida que la Constitución les garantiza.
La municipalidad local no puede libremente eliminar el destino de los terrenos dedicados a parque, tampoco podría hacerlo el legislador -sin definir a cambio un espacio que compense la pérdida del área de parque-, pues ello convirtiría en inconstitucional el acuerdo o la ley que así lo disponga, por irrespeto del contenido esencial del derecho de los vecinos a disfrutar de esas zonas de esparcimiento, que como se indicó, hacen parte de la calidad de vida que la Constitución les garantiza. El término "facilidades comunales" no tiene la amplitud que se le quiere implicar. Resulta obvio para esta Sala que se refiere a construcciones indispensables para el disfrute comunal del bien destinado a área verde, parque y esparcimiento; consiguientemente, la construcción de edificios para servicios públicos a manera de ejemplo bibliotecas, escuelas, salones comunales, etc, resultan incompatibles con el destino de áreas de parque y zona verde que el legislador ha exigido para algunos terrenos, y, sin duda, para que las asociaciones interesadas puedan emprender la construcción de edificaciones como las que resultan de su interés, deben sufragar lo que involucra a todos los miembros o vecinos de la localidad que se van a beneficiar con el uso público y general del inmueble- el costo del mismo.
La Sala no puede admitir que por la vía de donación o autorizaciones de construcción como las que se intentan, se desconozca el derecho de los vecinos accionantes a disfrutar del terreno que en forma íntegra pertenece a la comunidad de Cipreses como zona verde y parque y que la Municipalidad únicamente posee en administración de los intereses locales." (El resaltado es del original.)
Consecuentemente, éstas áreas gozan de las características de los bienes de dominio público, por destino y vocación, bajo la advocación de zonas verdes, como lo aseveró la Sala Constitucional en sentencia número 4605-96, supra citada:
"XXII. Las áreas verdes destinadas al uso público, en virtud de su uso y naturaleza, es parte del patrimonio de la comunidad y deben quedar bajo la jurisdicción de los entes municipales para que los administre como bienes de dominio público, con lo cual participan del régimen jurídico de estos bienes, que los hace inalienables, imprescriptibles e inembargables, es decir, no pueden ser objeto de propiedad privada del urbanizador o fraccionador, tal y como lo dispone el artículo 40 de la Ley de Planificación Urbana. (...)" y por esa condición, su uso y aprovechamiento está sujeto al ejercicio del poder de policía, y en este caso, a cargo de las autoridades municipales.
VI.DEL PROCEDIMIENTO PARA LA REVOCATORIA DE PERMISOS DE USO SOBRE BIENES DEMANIALES.- Conviene recordar que, tratándose de bienes de dominio público, como lo son las zonas comunales producto de los fraccionamientos urbanos -conocidos como parques o zonas verdes-, están fuera del comercio, no pueden ser objeto de posesión ni titularidad, de donde su aprovechamiento por parte de particulares a lo sumo, podría estar librado al otorgamiento permisos de uso. Éste, es un acto jurídico unilateral que lo dicta la Administración, en el uso de sus funciones, que pone en manos del particular el dominio útil del bien, reservándose siempre el Estado, el dominio directo sobre la cosa; cuya característica esencial es su precariedad, que alude a la posibilidad de la Administración, lo revoque, también de manera unilateral y en cualquier tiempo, cuando razones de necesidad o de interés general así lo señalen, ya sea por la necesidad del Estado de ocupar plenamente el bien, por la construcción de una obra pública al igual que por razones de seguridad, higiene, estética, o para recuperar su destino y vocación definida, en este caso, por ley especial -artículo 40 de la citada Ley de Construcciones-, todo ello en la medida que si llega a existir una contraposición de intereses entre el fin del bien y el permiso otorgado, debe prevalecer el uso natural de la cosa pública.
De manera que, esa revocatoria, como medio de extinción del acto administrativo de otorgamiento del permiso, procede por razones de oportunidad, conveniencia o mérito, y sin responsabilidad para la Administración, como lo dispone el numeral 154 de la Ley General de la Administración Pública, cuando exista una discordancia grave entre los efectos del acto y el interés público, y podrá fundamentarse en circunstancias sobrevenidas, inexistentes y desconocidas al momento de dictarse el acto que se pretende revocar. No obstante, lo anterior, se advierte que esa revocación no puede darse de manera intempestiva o arbitraria, pues existe la obligación de dar en todos los casos, un plazo prudencial para el cumplimiento del acto de la revocación, en los términos previstos en los artículos 152,153 y 154 de la Ley General de Administración Pública. Asimismo, queda claro que, para la revocatoria de un permiso de uso de bien de dominio público, aún cuando no resulta necesario iniciar un procedimiento ordinario, es lo cierto que la decisión debe adecuarse en todo a lo dispuesto en el citado numeral 154 de la Ley General de la Administración Pública, que exige que la misma no sea arbitraria ni intempestiva, de manera que en los supuestos en los que la Administración actúe sin cumplir estos dos elementos enunciados, puede estimarse la infracción del procedimiento mínimo establecido en el ordenamiento, tal y como lo señaló con anterioridad la propia Sala Constitucional, a partir de su sentencia número 2306-91, de las catorce horas cuarenta y cinco minutos del seis de noviembre de mil novecientos noventa y uno:
"V).- Sin embargo, pese a lo dicho, en el presente caso los permisos de las ventas estacionarias o ambulantes, se han otorgado a la luz de un ordenamiento emitido por la Municipalidad, que al carecer de los instrumentos necesarios que regulen la revocatoria de los permisos, exige, en la misma medida que esos permisos se han concedido, un procedimiento previo y elemental para darlo por terminado.- Lo que es lo mismo, no se puede suprimir el derecho que se haya concedido a un particular, en forma intempestiva y sorpresiva, sobre todo si ese permiso, como en el presente caso, constituye un medio de subsistencia.- Por todo lo anterior, procede declarar con lugar el recurso, puesto que no se advierte en el caso concreto que ni la Municipalidad, ni el Ministerio recurridos, hayan observado estas normas elementales del debido proceso.-" (El subrayado no es del original.)
En virtud de lo cual, en los supuestos de revocatoria de permisos de bienes de dominio público -como el caso en estudio-, no resulta necesaria ni pertinente la realización de un procedimiento ordinario administrativo, en los términos regulados en el artículo 308 y siguientes de la Ley General de la Administración Pública. Pero no obstante lo anterior, en tanto la propia Sala Constitucional en la citada sentencia número 2306-91 refiere a normas mínimas o "elementales del debido proceso", concepto que la doctrina y jurisprudencia nacional ha definido como sinónimo de los términos "bilateralidad de la audiencia" o "contradictorio", y que se exige "un procedimiento previo y elemental", entendiendo por procedimiento, un "cauce formal, ..., para preparar, formar y exteriorizar la actividad formal de la administración pública para exteriorizar la actividad formal de la administración pública ..." (Jinesta Lobo, Nombre43, Tratado de Derecho Administrativo.
Tomo III Procedimiento Administrativo, Editorial Jurídica Continental. San José, Costa Rica. Primera edición. 2007. p. 40); para dar por terminado un permiso de uso de bien de dominio público, debe de dársele al administrado que verá modificada su situación jurídica con la decisión final de revocatoria, un ámbito -aunque sea reducido-, que le permita ejercer su defensa y oposición, previo a la adopción del acto final. Lo dicho resulta coincidente con el propio texto del artículo 154 de la Ley General de la Administración Pública, que exige que la revocatoria no sea intempestiva, condición que se debe entender en un doble sentido, a saber, que debe de dársele un plazo prudencial al administrado para ejecutar la decisión, que por práctica administrativa, ha coincidido con el plazo previsto para la interposición de los respectivos recursos (impugnación); pero también, respecto a que la decisión debe adoptarse con previa posibilidad de defensa del administrado, lo que se logra en este caso, con el conferimiento de una audiencia, para enterarle del asunto.
Así, no resulta posible la adopción de un acto final -como lo es la revocatoria de un permiso-, sin un iter procesal, que en este caso, por la naturaleza del bien de que se trata y del acto que se revoca -unilateral y precario-, comprendería el conferimiento de esa audiencia, precisamente con el fin de garantizar el debido proceso y la defensa al administrado, así como el carácter acertado de la decisión adoptada. No en vano, el procedimiento administrativo se constituye en elemento constitutivo formal del acto administrativo, por cuanto "El acto administrativo es el ejercicio de una potestad o de una competencia, las cuales consisten en facultades o atribuciones normativas y abstractas que no pueden transformarse, por sí mismas, en actos administrativos -manifestaciones concretas de aquellas- sin pasar por una serie de etapas o fases de elaboración y construcción de los elementos previstos en la norma que atribuye la potestad o la competencia.
Son necesarias una serie de conductas intermedias entre la potestad o la competencia y el acto que autorizan las dos primeras para que llegue a perfeccionarse. En el caso de los procedimientos administrativos de carácter constitutivo, es claro que tienen por propósito crear o producir una situación objetiva final consistente en la posibilidad de ejercer la competencia para dictar el acto administrativo final."(Jinesta Lobo, Nombre43, Op. Cit. página 47.)
Sobre la base de las anteriores consideraciones, procede el análisis de la revocatoria de uso del parque de la Urbanización Los Claveles, en Desamparados, a Nombre102261
VII.DE LA CONFORMIDAD CON EL ORDENAMIENTO JURÍDICO DEL ACUERDO IMPUGNADO.- A la luz de lo indicado en los Considerandos precedentes, se resuelven los agravios formulados por el apelante en su impugnación:
Primero: No resulta posible reconocer ningún derecho a favor de Nombre102261 en lo que respecta a la ocupación y/o posesión de parte del parque de la Urbanización Las Esmeraldas, en el Porvenir de Desamparados, cabalmente en atención a la especial naturaleza jurídica de este bien, que como bien comunal, producto de un fraccionamiento urbano, está dispuesto, por mandato legal -artículo 40 de la Ley de Planificación Urbana- al uso y aprovechamiento de la colectividad en su conjunto y de los vecinos de la comunidad, de donde resulta absolutamente improcedente que pueda alegar siquiera ocupación o posesión legítima y de buena fe. Conviene aclarar que, consta en autos que el permiso de uso conferido a Nombre102261 en los años de mil novecientos ochenta y seis a mil novecientos noventa por el entonces cuerpo de ediles, lo fue respecto del área de parque de la urbanización Los Claveles, no así de la urbanización La Esmeralda, de manera que, cualquier uso o aprovechamiento que ha realizado en este sitio, no se funda en dicha autorización.
En este sentido, se estima que bien hizo el cuerpo de ediles en revocar un permiso de uso conferido al indicado señor Nombre102261 en su oportunidad, a todas luces irregular y contrario a derecho -el permiso para que el apelante viviese en el sitio, condicionado al cuido, mantenimiento y seguridad del sitio-, porque evidentemente desnaturaliza la vocación y destino de ese bien. Conviene aclarar el contenido de esa autorización (permiso de uso) fue únicamente el permitirle mantenerse viviendo en el área de parque de la urbanización Los Claveles, no así, el otorgamiento de licencia constructiva alguna, ni tampoco que la autorización tuviese algún plazo -cien años-, y mucho menos la posibilidad de modificar el destino y vocación del inmueble, para que lucrase, a través del levantamiento de cuartos para darlos en alquiler o venta o el alquiler de espacios para vehículo, ni para la tenencia de animales.
Se aclara que el desalojo administrativo ordenado por la Administración Municipal de las obras levantadas por el apelante en el área verde de la Urbanización Las Esmeraldas, no requería ninguna prevención previa ni anulación del permiso de uso en su momento otorgado, por no estar comprendidas esas obras ni usos, en el indicado permiso; requiriendo el procedimiento indicado conforme al numeral 154 de la Ley General de la Administración Pública, únicamente respecto de lo concerniente a la revocatoria del permiso previamente otorgado. Nótese que en ese sentido, se constituye en un abuso del derecho, el levantamiento de tales obras -cuartería-, así como el cerramiento del sitio, y se cuestiona este Tribunal, bajo qué autoridad lo hizo, se insiste, por desnaturalizar el uso, vocación y destino del bien; no constando en los autos, permiso o licencia constructiva otorgada por la Municipalidad para su levantamiento.
Así, el uso que le da Nombre102261 al área de parque se constituye en una invasión del área verde de la indicada urbanización, y por ende, su conducta -plenamente por él aceptada-, en un abuso y exceso del permiso precario otorgado.
Segundo: Confunde el apelante los planos en su dicertación. En efecto, la situación es muy distinta respecto de la revocatoria del permiso de uso conferido por el cuerpo de ediles en los años de mil novecientos ochenta y seis a mil novecientos noventa, a Nombre102261 y otra la orden de desalojo administrativo y derribo de las obras levantadas en el área verde del área verde de la Urbanización Las Esmeraldas. Respecto de esta última decisión, se advierte que lejos de haberse adoptado una decisión arbitraria o intempestiva y con grave infracción del debido proceso, como alega el apelante, es un acto que resulta conforme con el ordenamiento jurídico administrativo. Así, consta en autos que las autoridades de la Municipalidad recurrida han respetado los cauces procedimentales, no sólo para ordenar el desalojo y derribo de las obras levantadas por el señor Nombre102261 en contravención del ordenamiento urbano-ambiental, sino también para revocar el permiso de uso otorgado en su oportunidad.
La decisión contenida en el acuerdo impugnado, en tanto confirma el desalojo administrativo y ordena el derribo de las obras levantadas sin licencia ni permiso, en el área verde de la Urbanización Las Esmeraldas, en modo alguno es arbitraria, por cuanto se insiste, resulta contrario al interés público y la vocación y destino previsto por el ordenamiento jurídico para las áreas de parques, no pudiendo las autoridades locales, disponer de su aprovechamiento en favor de un particular, en detrimento de su uso para los vecinos y la comunidad en general. En el caso, debe tenerse en cuenta que la decisión de la revocatoria del permiso de uso se origina en una gestión del propio interesado, con ocasión de la cadena recursiva que nace con ocasión de la prevención de desalojo y orden de derribo, de manera que es notorio que el interesado ha podido ejercer todos los recursos previstos en el régimen recursivo municipal, presentando la prueba de descargo que ha estimado pertinente.
Tercero: Se advierte en este sentido que, esta instancia es administrativa, y el propio ordenamiento constitucional y legal faculta y posibilita la revisión de la decisión definitiva -esta resolución- que da por agotada la discusión en esta sede, para que lo haga en sede jurisdiccional en la Jurisdicción Contencioso Administrativo. Pero esa opción no puede condicionar la decisión, ni de las autoridades municipales ni de este Tribunal, actuando como jerarca impropio municipal, para fallar a favor del apelante, con infracción grave del ordenamiento jurídico. Nótese que, como jueces de la República, juramos respetar y hacer cumplir lo dispuesto en la Constitución y en la ley (artículos 154 y 194 de la Constitución Pública), y en tal sentido, no podemos fallar a favor de los intereses y pretensiones del señor Nombre102261 , por los motivos explicados.
VIII.DE LA MEDIDA CAUTELAR DE SUSPENSIÓN ORDENADA.- Siendo conforme con el ordenamiento jurídico las actuaciones de la Municipalidad recurrida -prevención de desalojo y derribo de obra levantada sin autorización municipal en zona de parque de una urbanización y la revocatoria del permiso de uso otorgada al señor Nombre102261 -, resulta a todas luces impropio acoger la medida cautelar para suspender tal prevención.
IX.CONCLUSIÓN.- Con fundamento en las razones señaladas, procede confirmar el acuerdo impugnado, en este caso, el número 7 adoptado por el Concejo de la Municipalidad de Desamparados en sesión ordinaria número 41-2010, celebrada el trece de julio del dos mil diez, que revocó el permiso de uso otorgado a Nombre102261 , para que se mantuviese viviendo en el área de parque (o verde) de la Urbanización Los Claveles y en cuanto confirmó el desalojo administrativo y derribo de las obras levantadas por éste en el área verde de la Urbanización Las Esmeraldas. No existiendo ulterior recurso de esta decisión, se debe dar por agotada la vía administrativa.
POR TANTO:
Se confirma el acuerdo impugnado. Se da por agotada la vía administrativa.
Silvia Consuelo Fernández Brenes Eduardo González Segura Elías Baltodano Gómez Apelación municipal Nombre102261 contra la Municipalidad de Desamparados
Document not found. Documento no encontrado.