Municipal Approval and Acceptance of Subdivision AreasVisado municipal y recepción de áreas en urbanizaciones

Proceeding: Improper Municipal Hierarchical Appeal (jerarquía impropia municipal) Appellant: Corporación Costarricense de Bienes S.A.

Respondent: Municipalidad de San Isidro de Heredia Case File: 10-002672-1027-CA N°265-2011 Tribunal Contencioso Administrativo y Civil de Hacienda, Sección Tercera, Segundo Circuito Judicial de San José, Dirección200 . , at nine thirty-five a.m. on veintiuno de julio del dos mil once.- This Tribunal, acting as the improper hierarchical authority (jerarca impropio), hears the appeal filed by Mr. Benjamín Franklin González Alfaro, married, attorney, resident of Grecia, and holder of identity card number CED78632- - , on behalf of the company known as Corporación Costarricense de Bienes Sociedad Anónima, against resolution nº837-2010 adopted by the Concejo de la Municipalidad de San Isidro de Heredia at ordinary session nº46-2010 of diecinueve de julio del dos mil diez.

Judge Bolaños Salazar writes the opinion, and:

WHEREAS

I.Proven facts: For purposes of deciding this matter, the following are deemed duly established:

• 1)In resolution nº1178-2008, adopted by the Concejo Municipal de San Isidro de Heredia at ordinary session nº61-2008 of veintidós de septiembre del dos mil ocho, the appeal filed by Mr. Nombre102748 against the denial of land-use authorization (uso de suelo) and building-line approval (alineamiento) contained in official letter DDU08_70 of lunes ocho de setiembre del dos mil ocho was considered, and it was resolved: "1.There is no legal reason requiring the Concejo Municipal to grant an affirmative response to an application for land-use authorization and building-line approval when it has been shown that the property is located within the preliminary development plan (anteproyecto) for the Terranova subdivision development (urbanización), which was not completed because the corresponding public areas, streets, stormwater outlets, and other requirements under the Ley de Planificación Urbana were not conveyed; therefore, it is impossible to grant the requested building-line approval and land-use authorization. Furthermore, with respect to property 09726-000, no building permit, land-use authorization, or building-line approval was granted, but only authorization for the installation of public utilities by the Empresa de Servicios Públicos de Heredia, on account of the acquired rights associated with ownership of the aforementioned property. 2. To deny the appeal as inadmissible.(...)" (see folios 136 and137);
• 2)In official letter X-PU-D-560-2010, dated seis de septiembre del dos mil diez, Leonel Rosales Maroto, Master’s degree holder and Director de Urbanismo, informed Mr. Benjamín González Alfaro, insofar as relevant, that "...our files contain plans for the project known as ‘Club Residencial Terranova,’ located in San Isidro de Heredia, which were approved by the Dirección de Urbanismo on 28 de febrero de 1979." (see folio 164);
• 3)The general site plan, in the copy certified by the Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, bears a stamp stating: "INVU The stamps affixed to this plan do not constitute authorization to sell lots; for that purpose, an endorsement (visado) from the Municipalidad must be obtained after the urban-development works have been completed and accepted." (see folio 163);
• 4)On diecisiete de mayo del dos mil diez, the Secretaría del Concejo Municipal de San Isidro de Heredia received a submission signed by Mr. González Alfaro on behalf of the appellant company, in which he requested: "1. That this Municipalidad take effective possession of and exercise ownership rights over the park and street areas of the formerly unsuccessful subdivision project (proyecto de lotificación) known as Terranova (...) 2. That, pursuant to articles 34, 39, 41 and 45 of the Constitution, in relation to article II.2.1.6 of the Reglamento para el Control Nacional de Fraccionamientos y Urbanizaciones, on land classified for ‘agricultural use,’ residential construction and all other facilities and structures are subject to a maximum site coverage (área de cobertura) of fifteen percent. Accordingly, in the specific case before us, even in the worst-case scenario, we must be allowed, without restriction and subject to submission and review of the required plans and payment of the corresponding fee, to construct a dwelling that does not exceed fifteen percent of the total area of the land in question." (see folio 140;
• 5)The Concejo Municipal de San Isidro de Heredia, in resolution nº837-2010 adopted at ordinary session nº46-2010 of diecinueve de julio del dos mil diez, resolved: " POR TANTO (...)1. The review of the submitted administrative record shows that, with respect to the unsuccessful Terranova development project, the infrastructure works were never carried out, the construction-performance guarantee was never deposited, the percentage of land established by article 40 of the Ley de Planificación Urbana as the portion allocated to a public area for public use and ownership was never conveyed, and basic services were not included; consequently, the project was never completed or duly approved by the Concejo Municipal. 2. In view of the foregoing, the Municipality is unable to grant the application submitted by Mr. Benjamín González Alfaro, since the collection of cadastral plans for the unsuccessful development project known as Terranova cannot under any circumstances be considered an Official Map (Mapa Oficial), because they have never been approved or endorsed by the Concejo Municipal de San Isidro de Heredia, which is an essential requirement for the establishment of this type of instrument. As a result, to date there are no park areas or public streets owned by the Municipality; therefore, in response to the application submitted by the interested party, resolution 1178-2008 adopted at ordinary session 61-2008 of 22 de setiembre del 2008 is ratified and affirmed in all respects. 3. With respect to Mr. González Alfaro’s application for a building permit (permiso de construcción), the Municipality, through the Dirección de Desarrollo Urbano, must review that application and issue the legally appropriate decision in accordance with the technical and legal specifications contained in the applicable legal instruments, particularly the Plan Regulador del Cantón. For that purpose, said department must take into account the foregoing statement that the Concejo Municipal de San Isidro has issued no act approving the Terranova project and, consequently, that those design plans currently produce no legal effect whatsoever; therefore, the application must be treated as the initial request for a building license (licencia constructiva) submitted by Corporación Costarricense de Bienes S.A.(...)". (See folios 146 to 149);
• 6)On tres de agosto del dos mil diez, Mr. Franklin González Alfaro, on behalf of Corporación Costarricense de Bienes S.A., filed an appeal against the resolution cited in the preceding fact. (see front and back of folio 150); and
• 7)The Concejo Municipal de San Isidro de Heredia, in resolution number 933-2010 adopted at Ordinary Session nº52-2010 of nueve de agosto del dos mil diez, resolved to admit the appeal and summon the appellant to appear before this Tribunal. (see folios 152 to 154).

II.Unproven facts: The following are deemed unproven: 1. That the Municipalidad de San Isidro de Heredia approved the implementation of the development project known as residencial Terranova. (No evidence was offered.) 2. That the Municipalidad de San Isidro de Heredia accepted the development project known as residencial Terranova. (No evidence was offered.)

III.Appellant’s arguments: In summary, the appellant alleges that, by submission dated 17 de mayo del 2010, he requested that the Municipalidad take possession of the street and park areas of the unsuccessful Terranova project, based on articles 42, 43 and 44 of Ley 4240 and the existence of an official map conclusively establishing where those areas are physically located. Those areas have been enjoyed by the co-owners of the various properties at the site, who hold their respective deeds and cadastral plans (planos catastrados). Nevertheless, despite having the protection of the property registry (amparo registral) and acting in good faith, the respondent based its decision on opinions of the Procuraduría General de la República that construe the matter in the opposite manner, because the endorsement of the plans by the Dirección de Urbanismo del Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo constitutes an official map. He further adds that there is a public instrument (escritura pública) documenting the corresponding segregation (segregación) of each and every individual plan, the master plan for which was duly approved by the Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo on veintiocho de febrero de mil novecientos setenta y nueve, and that plan is also recorded in the Catastro Nacional.

IV.Arguments of the Municipalidad: In summary, it states that, in the late nineteen-seventies, a development project intended to be called "Club Residencial Terranova" was initiated, for which the respective permits were requested from the competent authorities. However, inconsistencies arose, particularly regarding missing infrastructure works and the lack of clarity as to how the project would be supplied with drinking water. It further notes that, although the project was not approved and the Municipalidad did not endorse the plans for the proposed lots, subdivisions (fraccionamientos) were carried out irregularly and the Registro Nacional registered them as separate properties, thereby violating article 33 of the Ley de Planificación Urbana. In this regard, it asserts that the infrastructure works were never carried out, the construction-performance guarantee was never deposited, the corresponding percentage of land for areas under public use and ownership was not conveyed, basic services were not included, and the project was not accepted by the Concejo Municipal; accordingly, there is no record whatsoever of any resolution or act approving the project at the municipal level.

V.On the subdivision (fraccionamiento) of land for urban-development purposes: The Ley de Planificación Urbana governs the terms with which an urban-development project must comply, imposing mandatory requirements based on the legal implications entailed by these processes. For purposes of issuing this decision, it is imperative to cite the provisions of Article 40 of the Ley de Planificación Urbana, which, insofar as relevant, provides: “Every person subdividing land (…) and every developer shall transfer, free of charge, for public use both the areas intended for roads and those designated for parks and community facilities; the amount to be allocated for the latter two purposes shall be determined in the corresponding regulations by establishing percentages of the total area to be subdivided or developed, which may range from five percent to twenty percent, depending on the average size of the lots, the intended use of the land, and the applicable standards.

Notwithstanding the foregoing, the total amount of land that must be transferred for public roads, parks, and community facilities shall not exceed forty-five percent of the total surface area of the land to be subdivided or developed. (…)” The quoted provision makes clear that a subdivision arising from an urban-development process entails preparing the properties for urban purposes, for which they must be provided with streets, green areas, and parks, as well as the services necessary for their use and enjoyment. This Section has already explained the legal implications entailed by subdivision and urban-development processes as follows: “Subdivision is the division of a property for the purpose of placing it into private commerce, which presupposes, as each local government must verify when granting the corresponding approval (visado), that the subdivision complies, in terms of size and characteristics, with the urban-planning provisions in force, particularly the local land-use regulatory plan (Plan Regulador)—if one exists—as well as implementing regulations and other special laws of public order.

A subdivision that the law calls ‘simple’ does not include a process of preparing the resulting parcels for urban use and enjoyment, because the legislature assumes that, in such cases, the properties already have access and green areas resulting from prior urban development. For this reason, Article 40 of the Ley de Planificación Urbana provides: ‘(…) Simple subdivisions of parcels in previously developed areas are likewise exempt from the obligation to transfer areas for parks and community facilities…’ (emphasis not in the original). When a particular area has previously been developed, the purchasers of the subdivided parcels have access to the properties, parks, and community facilities; it must not be overlooked that this forms part of their right to enjoy a healthy and ecologically balanced environment (Article 50 of the Constitution). For this reason—as reiterated—the legislature has not deemed it necessary, in the case of a ‘simple’ subdivision with urban development, to require additional land allocations on grounds of social interest.

Because of its limited significance, approval for simple subdivisions is usually entrusted to an official (e.g., the Municipal Engineer) other than the official or body entrusted with ‘complex’ approvals (e.g., the Municipal Council, urban-planning commissions, etc.); the former lacks authority to grant a different type of approval, where the urban-planning regulations make such a distinction. However, a subdivision that forms part of the urban-development process and entails preparing the properties, for the first time, for urban purposes must be provided with streets, green areas, and parks, as well as the services necessary for their use and enjoyment. In this second situation, there is a complex subdivision and urban-development process that imposes limitations on private property for urban-planning reasons (Article 22 of the Ley de Planificación Urbana), which the Constitutional Court has held to be fully consistent with Constitutional Law (voto N° 5097-93 de las 10:24 hrs del 15 de octubre de 1993).

The residential or subdivision project that we shall call ‘complex’ is provided for in section 40 of the Ley de Planificación Urbana, which, insofar as relevant, states: ‘Every person subdividing land (…) and every developer shall transfer, free of charge, for public use both the areas intended for roads and those designated for parks and community facilities; the amount to be allocated for the latter two purposes shall be determined in the corresponding regulations by establishing percentages of the total area to be subdivided or developed, which may range from five percent to twenty percent, depending on the average size of the lots, the intended use of the land, and the applicable standards. Notwithstanding the foregoing, the total amount of land that must be transferred for public roads, parks, and community facilities shall not exceed forty-five percent of the total surface area of the land to be subdivided or developed.

(…)’ The developer’s obligation to provide the subdivided parcels with access, green areas, parks, and public roads requires compliance with the urban-planning provisions establishing minimum standards regarding space, quality, quantity, and the other requirements imposed by law and implementing regulations for such areas. The local government must exercise its police power in a timely manner, assuring residents of the canton that the works will be carried out as required by urban-planning regulations and under the conditions established therein. It is sufficient that a parceling (parcelamiento) require works to provide access and various services to any of those properties to conclude that it is not a ‘simple subdivision,’ but rather a residential project that must therefore satisfy all the stated requirements. Urban residential projects may provide access to properties only by means of public roads that meet the dimensions and requirements established by the Ley General de Caminos Públicos and, in the absence—in the latter case—of specific provisions in local regulations, the Reglamento para el Control Nacional de Fraccionamintos y Urbanizaciones.

No municipal body has authority to approve a project in which access to the properties is provided through ‘paved agricultural easements (servidumbres agrícolas adoquinadas),’ ‘agricultural easements (servidumbres agrícolas),’ or ‘simple easements (simples servidumbres),’ because these are legal devices specific to Private Law and not to the residential urban-planning regime, which is governed by the rules and principles of Public Law.” (Resolutions number 175-2009 and 176-2009, cited above.) Accordingly, the oversight to be carried out by the local government—in this case by the deliberative body (Council)—is of particular importance when approving construction permits for urban developments, because it must verify full compliance with statutory requirements, namely the provision of public roads and green and community areas, and especially—of relevance to the resolution of this matter—the developer’s provision and implementation of public utilities such as electricity, telephone service, drinking water, aqueducts, and sewerage, the latter where the necessary infrastructure exists.

Consequently, the failure of urban-development projects to conform to the requirements established by urban-planning law necessarily requires the denial of the applications filed, pursuant to the principle of legality, which binds the entire state apparatus, including municipalities. In this regard, it is important to recall that the body of legality (bloque de legalidad) comprises not only written sources, beginning with the Constitución Política—not merely its text but also the values and principles derived from it—international treaties, especially those concerning fundamental rights, statutes, and regulatory provisions, as prescribed by section 6 of the Ley General de la Administración Pública, but also, and particularly, the unambiguous rules of science and technical expertise (reglas unívocas de la ciencia y la técnica), insofar as they also constitute a parameter limiting administrative discretion under Article 16 of that statute.

This requires the Administration, whenever warranted—as in urban-planning matters—to base its actions properly on the theoretical knowledge derived from the various scientific and technical methodologies and disciplines, so that the will of public institutions does not depend on their unfettered judgment (or choice), but on objective assessments obtained in accordance with the technical rules applicable to the case. In this regard, the objectivity of technical criteria must be emphasized because “… if a technique is scientific and therefore, by definition, certain, objective, universal, and subject to uniform rules that do not depend on the personal judgment of an individual, it is obvious that in this respect one cannot speak of ‘complete discretion’; rather, one must speak of something very nearly amounting to ‘regulation’ (subjection to rules, in the case of technical expertise)” (MARTÍN GONZÁLEZ, M., in his work El grado de determinación legal de los conceptos jurídicos.

RAP, number 54, 1967, p.239), cited by DESDENTADO DAROCA, Eva. Los problemas del control judicial de la discrecionalidad técnica. (Un estudio crítico de la jurisprudencia. Editorial Civitas, S. A. Madrid. España. 1997. p. 43.) Consistently with this view, Eduardo ORTIZ ORTIZ stated before the Legislative Committee that discussed the bill for the Ley General de Administración Pública, in connection with including the unambiguous rules of science and technical expertise as a parameter of administrative discretion, that “… in cases where the Administration acts in technical matters that have a clear and precise meaning in the particular case, the technical rules will operate as laws; a violation of the technical aspects of an administrative act concerning a public service will naturally constitute an illegality exactly as though a statutory provision had been violated.” (QUIRÓS CORONADO, Roberto.

Ley General de Administración Pública, Concordada y Anotada con el Debate Legislativo y la Jurisprudencia Constitucional. Editorial Aselex, S. A. San José, Costa Rica. 1996. p. 99.” (decision number 416-2010, issued at once horas veinticinco minutos del ocho de febrero del dos mil diez by the Third Section of the Contentious-Administrative Court). In this situation, there is a complex subdivision and urban-development process that imposes limitations on private property for urban-planning reasons (Article 22 of the Ley de Planificación Urbana), which the Constitutional Court has held to be fully consistent with Constitutional Law (voto N° 5097-93 de las 10:24 hrs del 15 de octubre de 1993). From this perspective, there can be no doubt that the law imposes on the developer the obligation to provide subdivided parcels with access, green areas, parks, and public roads, and requires compliance with the urban-planning provisions establishing minimum standards regarding space, quality, quantity, and the other requirements imposed by law and implementing regulations for such areas.

In view of the foregoing, the local government must exercise its police power (poder de policía) in a timely manner, ensuring for the residents of the canton that construction work will be carried out as prescribed by urban-planning regulations and subject to the conditions established therein. An example of this is that urban residential projects may provide access to parcels (fundos) only by means of public roads that must meet the dimensions and requirements established by the General Public Roads Law and the Reglamento para el Control Nacional de Fraccionamientos y Urbanizaciones, in the absence—in the latter case—of specific provisions in local regulations. (Decisions of this same Section numbers 175-2009 de las quince horas cuarenta minutos and 176-2009, de las quince horas cincuenta minutos, both dated treinta de enero del dos mil nueve). Accordingly, when approving construction permits for urban developments (urbanizaciones), the local government must verify full compliance with the corresponding provision of public roads and green and community areas, as well as the installation and implementation, at the developer’s expense, of public utilities such as electricity, telephone service, drinking water, aqueducts, and sewerage, the latter where the necessary infrastructure exists.

It follows from the passage quoted above that urban-development projects that fail to comply with the requirements established under the urban-planning framework (ordenamiento urbano) must be denied pursuant to the principle of legality (principio de legalidad). It must also be borne in mind that public spaces are closely linked to the fundamental right to a healthy and ecologically balanced environment and that, consequently, the provision of public spaces imposed by the Urban Planning Law on developers or those subdividing land for urban-planning purposes has a significant impact on the population’s social, economic, and cultural development. With the foregoing established, we shall immediately address the legal effect of the approval of plans (visado de planos) by the Instituto de Vivienda y Urbanismo and by the respective Municipality in the official plan registry, and then analyze the specific case before us, which concerns the subdivision (fraccionamiento) of land for urban-planning purposes without municipal authorization.-

VI.On official maps derived from the subdivision (fraccionamiento) of land for urban-development purposes: Pursuant to Article 1 of the Ley de Planificación Urbana, an official map (mapa oficial) “is the plan or set of plans that precisely indicates the location of the layouts of public roads and areas to be reserved for communal uses and services”; its contents are governed by Articles 42 and 43 of the aforementioned Law, which provide: “Article 42.- The Official Map regulations shall establish the rules governing the reservation, acquisition, use, and conservation of the areas required for roads, parks, plazas, buildings, and other communal uses, specifying the location and size of those already placed in public service and those demarcated solely as a precautionary measure,” “Article 43.- The Official Map, together with the plans or cadastre supplementing it, shall constitute a reliable special record of ownership and dedication to the public domain (afectación a dominio público) of the land or spaces already conveyed for public uses.” An essential effect of the official map is the presumption of public-domain status (presunción de demanialidad), which is recognized in our legal system in Article 44 of the Ley de Planificación Urbana, which states: “Public ownership of areas comprising streets, plazas, gardens, parks, or other open spaces for general public use is established by that very use, and registration thereof in the Property Registry may be dispensed with if it appears on the Official Map …”; that is, failure to register them in the Public Property Registry does not result in the loss of their special nature, nor does their nonuse, as held by the Constitutional Chamber (Sala Constitucional) in judgment number 2006-0382.

Finally, it should be recalled that the urbanization process (proceso de urbanización) of a parcel of land includes the provision of the corresponding public roads—an integrated interpretation of Articles 1 and 36 of the Ley de Planificación Urbana and Article III of the Reglamento de Fraccionamiento y Urbanizaciones, approved by the Instituto Costarricense de Vivienda y Urbanismo—which are conveyed to the respective Municipality for its administration and, accordingly, are intended for use by the entire community, not merely by those residing in the residential development or urbanization (urbanización). That said, it is essential to clarify that, although approval of plans (visado de planos) containing subdivisions for urban-development purposes falls within the jurisdiction of the Instituto de Vivienda y Urbanismo, pursuant to Article 61 of the Ley Ley del Sistema Financiero Nacional para la Vivienda y Creación del BANHVI (Banco Hipotecario de la Vivienda), it must be clearly understood that such approval does not have the effect of an official map, as the appellant unlawfully interprets it, because only municipal approval confers that status once the works have been completed and their conformity with the permit has been verified.

This is fully justified by the fact that the Local Government is responsible for verifying compliance with each and every requirement applicable to a subdivision for urban-development purposes, since its role is not merely to receive documentation; rather, in its capacity as the local authority and in safeguarding the interests of its jurisdiction, it must verify compliance with the technical and legal requirements for the acceptance of the areas and works, as stated in the preceding recital (considerando). It should also be noted that the map approved by the Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo may undergo countless modifications before being definitively implemented through the layout and conveyance of the public areas and infrastructure works required by an urban-development complex; this makes it indisputable that only the Municipality’s final approval permits a set of maps to be incorporated into the official map.

In short, the approval of construction plans (visado en planos constructivos) granted by the Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo and municipal corporations does not constitute the administrative acts (actos administrativos) that incorporate into the municipal public domain (demanio municipal) the public areas that must be conveyed by subdividers or developers; rather, that incorporation occurs through the administrative act accepting the works (acto administrativo de recepción de obras), obviously following authorization to carry out the project through a resolution issued by the Municipal Council. It therefore takes effect once the works and subdivision have been completed and their conformity with the authorization has been verified. It follows that it is the Territorial Corporation’s acceptance of the works and public areas that confers public-domain status, and not before, since the developer may fail to perform the works or may propose modifications during their execution that are accepted by the Local Government.

In this regard, it is important to note that a reading of Articles 43 and 44 of the Ley de Planificación Urbana reveals the unlawful interpretation that the appellant gives their text in support of his disagreement with the challenged resolution, since the first cited provision refers to spaces “already conveyed,” while Article 44 of the same body of law refers to use of the area; that is, both statutory provisions are premised on the physical conveyance of the areas and on their use or enjoyment. The appellant’s argument is therefore inadmissible because it is clearly inconsistent with the letter and spirit of the Ley de Planificación Urbana. For this reason, and given the changes in the designated use (cambio de destino) of urban public spaces in violation of the legal system that occur in our municipalities, it should be emphasized that Article 40 of the Ley de Planificación urbana, in referring to areas associated with the urbanization or subdivision of land, establishes guidelines for the use of the public space comprising such property.

Those areas must, of course, occupy locations suitable for the intended purpose, rather than dangerous locations or locations that defeat the purpose sought by the legislature regarding the existence and improvement of public spaces. It is relevant to mention that, in resolution number 4205-96 at catorce horas treinta y tres minutos del veinte de agosto de mil novecientos noventa y seis, the Sala Constitucional stated that green areas (áreas verdes) intended for public use, by virtue of their use and nature, form part of the community’s assets and must remain under the jurisdiction of municipal entities so that they may administer them as public-domain property (bienes de dominio público), and that children’s play areas may not be accepted unless the subdivider or developer has properly improved them, including grassing and installation of the required equipment. This demonstrates the great importance not only of municipal approval, but also of acceptance of the areas, because the Municipality must verify the developer’s compliance with planning obligations (cargas urbanísticas) through an inspection—conducted before acceptance—confirming their conformity with the approved plans in terms of area and determining whether the areas are suitable for the intended purpose.

VII.On the merits of the matter: Based on the documents submitted by the Municipality and the appellant’s own statements, it may readily be concluded that the Terranova residential project did not obtain the corresponding municipal approvals and authorizations. According to the Municipal Government, this was due to noncompliance with technical requirements and failure to observe the law, because not only is there no record that the urban-development project as such was approved, but the developer also failed to carry out the infrastructure works, provide the performance guarantee deposit (depósito de garantía de la obra), convey the percentage of land established by Article 40 of the Ley de Planificación Urbana corresponding to the portion intended as a public area for public use and ownership, or include basic services. Consequently, the Local Government did not approve the plans, much less accept the urbanization.

Accordingly, in the lawful exercise of their powers and pursuant to Article 1 of the Ley de Construcciones (Decreto-Ley number 833, del cuatro de noviembre de mil novecientos cuarenta y nueve, which establishes that Municipalities are responsible for ensuring that cities and other population centers meet the necessary conditions of safety, healthfulness, convenience, and beauty in their public roads and in the buildings and structures erected on land located therein, without prejudice to the powers granted by law to other administrative bodies in these matters), the local authorities, upon finding noncompliance with planning regulations (normativa urbanística), which as such are a matter of “public policy” (orden público), that is, binding in nature, properly declined to deem accepted the public areas claimed by the appellant. This is especially so because the exercise of urban-development control (control urbano) is not subject to agreements or arrangements, whether among private parties or, much less, among public authorities and institutions.

Indeed, bypassing controls or approvals for subdivision purposes is one of the most common and dangerous means of circumventing planning standards and undermining all regulatory instruments in this field, with serious consequences. These include the inability to plan and provide basic services, the construction of housing developments in areas at high risk from natural emergencies, and construction in areas that, because of their characteristics, should not be developed because they are aquifer-recharge areas (zonas de recarga acuífera) or have high environmental value, to cite only a few examples.

VIII.Final considerations: Without disregarding the responsibility of the developer of the project known as “Terranova,” because this concerns an unlawful subdivision, the Local Government, as the land-use planning authority (ente ordenador del territorio) within its jurisdiction, must initiate proceedings seeking annulment of the registrations that it asserts were made irregularly and recorded as separate properties in the Registro Nacional, in violation of Article 33 of the Ley de Planificación Urbana. In other words, insofar as the parcel segregations (segregaciones) were carried out outside the law, the Municipal Corporation must adopt the corresponding administrative and judicial measures to regulate its territory. Likewise, the Municipality must formulate a technical solution supported by the current zoning plan (plan regulador), which has been recognized as having the force of law in the substantive sense, as our Tribunal Constitucional has stated clearly and precisely (in this regard, judgments number 2006-13330, de las diecisiete horas treinta y tres minutos del seis de diciembre del dos mil seis; 2007-5575; de las quince horas veinticuatro minutos del veinticinco de abril del dos mil siete and 2008-18438, de las diecisiete horas cincuenta y seis minutos del once de diciembre del dos mil ocho may be consulted), in order to safeguard the interests of its residents if they lack the public spaces and infrastructure required to protect their right to a healthy environment, as well as access to the recreational and leisure spaces required throughout any urban area.-

THEREFORE (POR TANTO) The appealed resolution is affirmed. Administrative remedies are deemed exhausted. Let notice be given.- Nombre66641 Eduardo González Segura Claudia Elena Bolaños Salazar

Proceso: Jerarquía impropia municipal Recurrente: Corporación Costarricense de Bienes S.A.

Recurrida: Municipalidad de San Isidro de Heredia N°265-2011 Tribunal Contencioso Administrativo y Civil de Hacienda, Sección Tercera, Segundo Circuito Judicial de San José, Dirección200 . , a las nueve horas treinta y cinco minutos del veintiuno de julio del dos mil once.- Conoce este Tribunal, como jerarca impropio, de la apelación interpuesta por el señor Benjamín Franklin González Alfaro, casado, abogado, vecino de Grecia y portador de la cédula de identidad número CED78632- - , en representación de la firma denominada Corporación Costarricense de Bienes Sociedad Anónima, contra el acuerdo nº837-2010 adoptado en la sesión ordinaria nº46-2010 del diecinueve de julio del dos mil diez, por el Concejo de la Municipalidad de San Isidro de Heredia.

Redacta la Juez Bolaños Salazar, y:

CONSIDERANDO

I.Hechos probados: Para decidir, se tiene como debidamente acreditado lo siguiente:

• 1)Que en el acuerdo nº1178-2008 adoptado por el Concejo Municipal de San Isidro de Heredia, en la sesión ordinaria nº61-2008, del veintidós de septiembre del dos mil ocho, se conoce el recurso de apelación formulado por el señor Nombre102748 , contra la denegatoria de uso de suelo y alineamiento contenida en el oficio DDU08_70 del lunes ocho de setiembre del dos mil ocho, y se dispone: "1.Que no hay razón jurídica que obligue al Concejo Municipal a otorgar una respuesta afirmativa a una solicitud de uso de suelo y alineamiento, cuando se tiene demostrado que la finca se ubica dentro del anteproyecto de la urbanización Terranova, la cual no se concretó al no entregarse lo correspondiente de áreas públicas, calles, desfogues pluviales y demás requisitos por la Ley de Planificación Urbana, por lo que es imposible otorgar alineamiento y uso de suelo solicitado. Además de lo anterior, en el caso de la finca 09726-000 no se otorgó permiso de construcción ni uso de suelo ni alineamiento, sino una autorización de instalación de servicios públicos por la Empresa de Servicios Públicos de Heredia, en razón de los derechos adquiridos de la propiedad de la finca recién citada. 2. Declarar sin lugar el recurso de apelación por improcedente.(...)" (ver folios 136 y137);
• 2)Que en oficio X-PU-D-560-2010, de fecha seis de septiembre del dos mil diez, el máster Leonel Rosales Maroto, Director de Urbanismo, se dirige al señor Benjamín González Alfaro y le indica en lo que interesa que "...existe en nuestro archivo planos del proyecto denominado "Club Residencial Terranova", sito en San Isidro de Heredia, los cuales fueron aprobados por la Dirección de Urbanismo el 28 de febrero de 1979". (ver folio 164);
• 3)Que en la copia certificada por el Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, del plano general del sitio, se encuentra un sello que indica"INVU Los sellos estampados en este plano no implican autorización para vender lotes, para lo cual deberá obtenerse un visado de la Municipalidad ejecutadas y recibidas las obras de urbanización". (ver folio 163);
• 4)Que en fecha diecisiete de mayo del dos mil diez, la Secretaría del Concejo Municipal de San Isidro de Heredia, recibe memorial rubricado por el señor González Alfaro, en representación de la firma recurrente, en el cual solicita: "1. Que esa Municipalidad tome efectiva posesión y ejerza el derecho de propiedad, respecto a las áreas de parque y calles del otrora fustrado proyecto de lotificación denominado Terranova (...) 2. Que de conformidad con lo que dispone el artículo 34, 39, 41 y 45 constitucional, en relación con el artículo II.2.1.6 del Reglamento para el Control Nacional de Fraccionamientos y Urbanizaciones, en terrenos clasificados como de "uso agrícola" las construcciones de vivienda y demás instalaciones y estructuras quedan sujetas a un máximo de quince por ciento del área de cobertura. De manera que en el caso concreto que nos ocupa, en el peor de los casos, se nos debe permitir irrestrictamente, previa presentación y valoración de los planos de rigor y el pago del canon correspondiente, la construcción de una vivienda que no supere el quince por ciento de área total del terreno en cuestión." (ver folio 140;
• 5)Que el Concejo Municipal de San Isidro de Heredia, en el acuerdo nº837-2010 adoptado en la sesión ordinaria nº46-2010 del diecinueve de julio del dos mil diez, dispone " POR TANTO (...)1. Que del estudio del expediente administrativo aportado se puede desprender que respecto al fallido proyecto urbanístico Terranova, nunca se realizaron las obras de infraestructura, el depósito de garantía de la obra, no se entregó el porcentaje de terreno que establece el artículo 40 de la Ley de Planificación Urbana correspondiente a la porción de terreno destinada a área pública de uso y dominio público, ni se incluyeron los servicios básicos, por lo que el proyecto nunca se consolidó, ni fue debidamente aprobado por el Concejo Municipal. 2. Que en razón de lo anterior existe una imposibilidad por parte del Municipio para acceder a la solicitud presentada por el Sr. Benjamín González Alfaro, toda vez que en ningún momento puede considerarse como Mapa Oficial, el conjunto de planos catastrados del fallido proyecto urbanístico denominado Terranova, por cuanto los mismos no han sido en ningún momento aprobados ni visados por el Concejo Municipal de San Isidro de Heredia, lo cual es un requisito esencial para la constitución de este tipo de instrumentos, dando como resultado que al día de hoy no existen zonas de parque o calle pública que sean propiedad del Municipio; por lo que en este sentido en respuesta a la gestión formulada por el interesado se ratifica y confirma en todos sus extremos el acuerdo 1178-2008 tomado en sesión ordinaria 61-2008 del 22 de setiembre del 2008. 3. Que en relación a la solicitud de otorgamiento de permiso de construcción del señor González Alfaro, deberá el Municipio por medio de la Dirección de Desarrollo Urbano estudiar tal solicitud para resolver como en derecho corresponde de dicha gestión de acuerdo con las especificaciones técnicas y jurídicas contenidas en los instrumentos jurídicos correspondientes, especialmente el Plan Regulador del Cantón; para lo cual deberá esa dependencia tomar en consideración lo anteriormente expuesto con relación a que no existe acto alguno dictado por el Concejo Municipal de San Isidro en el que se haya aprobado dicho proyecto Terranova, y en consecuencia que dichos planos de diseño no generan al día de hoy ningún tipo de efecto jurídico, por lo que tal solicitud deberá tomarse como el requerimiento inicial para una licencia constructiva que realiza la empresa Corporación Costarricense de Bienes S.A.(...)". (Ver folios 146 a 149);
• 6)Que en fecha tres de agosto del dos mil diez, el señor Franklin González Alfaro, en representación de la firma Corporación Costarricense de Bienes S.A., interpone recurso de apelación contra el acuerdo citado en el hecho anterior. (ver folio 150 frente y vuelto) y
• 7)Que el Concejo Municipal de San Isidro de Heredia, en el acuerdo número 933-2010 adoptado en la Sesión Ordinaria nº52-2010, del nueve de agosto del dos mil diez, dispone admitir el recurso de apelación interpuesto y emplazar al recurrente ante este Tribunal. (ver folios 152 a 154).

II.Hechos no probados: Se tienen como tales, los siguientes: 1. Que la Municipalidad de San Isidro de Heredia, haya aprobado la realización del proyecto urbanístico denominado residencial Terranova. (No se procuró prueba) 2. Que la Municipalidad de San Isidro de Heredia haya recibido el proyecto urbanístico denominado residencial Terranova. (No se procuró prueba)

III.Argumentos del apelante: En síntesis, alega el recurrente que solicitó a la Municipalidad mediante escrito de fecha 17 de mayo del 2010, que tomara posesión de las áreas de calles y parques del fustrado proyecto terranova, con base en lo dispuesto por los artículos 42, 43 y 44 de la Ley 4240 y la existencia de un mapa oficial que determina de manera fehaciente donde están situadas esa áreas en el plano físico, las cuales han sido del disfrute de los copropietarios de los diferentes inmuebles del lugar, los cuales cuentan con sus respectivas escrituras y planos catastrados. Sin embargo, pese contar con el amparo registral y la buena fe, la recurrida fundamenta su decisión en dictámenes de la Procuraduría General de la República que lo interpreta a la inversa, por cuanto el visado de planos por parte de la Dirección de Urbanismo del Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo constituye mapa oficial. Agrega además, que existe una escritura pública donde se hace la segregación correspondiente de todos y cada uno de los planos individuales, cuyo plano madre fue debidamente aprobado por el Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo el día veintiocho de febrero de mil novecientos setenta y nueve, plano que también consta en el Catastro Nacional.

IV.Argumentos de la Municipalidad: En resumen, indica que a finales de los años setenta se inició un proyecto urbanístico que se pretendía llamar "Club Residencial Terranova", para lo cual se solicitaron los permisos respectivos ante las autoridades competentes, sin embargo, se presentaron inconsistencias, sobre todo respecto a obras de infraestructura faltantes y al hecho que no era clara la forma en que se le iba a proporcionar el abastecimiento de agua potable al proyecto. Advierte además, que a pesar que el proyecto no se aprobó y la Municipalidad no visó los planos de los lotes propuestos, de un modo irregular se realizaron fraccionamientos y el Registro Nacional los inscribió como fincas independientes, violentándose así, lo dispuesto por el artículo 33 de la Ley de Planificación Urbana. En este orden, afirma que nunca se realizaron las obras de infraestructura, depósito de garantía de la obra, no se cedió el porcentaje de terreno correspondiente a áreas de uso y dominio público, no se incluyeron los servicios básicos ni fue recibido por el Concejo Municipal, de toda suerte que no existe ningún registro sobre la existencia de acuerdo ni acto aprobatorio del proyecto en las instancias municipales.

V.Sobre el fraccionamiento del territorio con fines urbanísticos: La Ley de Planificación Urbana regula los términos bajo los cuales debe ajustarse un proyecto urbanístico, imponiendo requerimientos insoslayables motivados en las implicaciones jurídicas que conllevan estos procesos, siendo imperativo para el dictado de esta resolución, citar lo dispuesto por el artículo 40 de la Ley de Planificación Urbana, que en lo que interesa dispone: “Todo fraccionador de terrenos (…) y todo urbanizador cederá gratuitamente al uso público tanto las áreas destinadas a vías como las correspondientes a parques y facilidades comunales; lo que fijará por los dos conceptos últimos se determinará en el respectivo reglamento, mediante la fijación de porcentajes, del área total a fraccionar o urbanizar, que podrá fluctuar entre un cinco por ciento a un veinte por ciento, según el tamaño promedio de los lotes, el uso que se pretenda dar al terreno y las normas al respecto.

No obstante lo anterior, la suma de los terrenos que deben cederse para vías públicas, parques y facilidades comunales no excederá de un cuarenta y cinco por ciento de la superficie total del terreno a fraccionar o urbanizar. (…)". De la norma transcrita, queda claro que el fraccionamiento derivado de un proceso urbanizador, conlleva una habilitación de los fundos para fines urbanos, para lo cual, debe proveérsele de calles, áreas verdes y parques, así como de los servicios necesarios para su uso y disfrute. Ya esta Sección ha precisado al respecto a las implicaciones jurídicas que conllevan los procesos de fraccionamiento y urbanizaciones, lo siguiente:"El fraccionamiento, es la división de un predio con la finalidad de introducirlo al comercio de los hombres, lo que supone, tal y como lo debe constatar cada gobierno local al otorgar el visado correspondiente, que el mismo se ajuste, en cuanto a tamaño y características, a las disposiciones urbanísticas vigentes, en especial, al Plan Regulador del suelo local –si lo hubiere- así como a la normativa de desarrollo y demás leyes especiales de orden público.

El fraccionamiento que la ley denomina como “simple”, no incluye un proceso de habilitación urbana para el uso y disfrute de las parcelas resultantes de ese fraccionamiento y ello es así porque el legislador parte de que en estos, los fundos cuentan con accesos y áreas verdes producto de un desarrollo urbanístico anterior. Es por este motivo que el artículo 40 de la Ley de Planificación Urbana dispone:“(…)Asimismo se exceptúa de la obligación de ceder áreas para parques y facilidades comunales a los simples fraccionamientos de parcelas en áreas previamente urbanizadas…” (el destacado no es del original). Cuando una determinada área se encuentra previamente urbanizada, los adquirentes de las parcelas fraccionadas cuentan con acceso a los fundos, parques y facilidades comunales y es que no debe perderse de vista que ello hace parte de su derecho a disfrutar de un ambiente sano y ecológicamente equilibrado (artículo 50 constitucional).

Por este motivo –se reitera- el legislador no ha estimado necesario exigir en el caso del fraccionamiento “simple” con desarrollo urbanístico, mayores dotaciones de tierra por motivos de interés social. El visado para fraccionamientos simples, por su poca trascendencia, suele otorgarse a un funcionario (v.gr. Ingeniero Municipal) diverso de aquél al que se encomiendan los visados “complejos” (v. gr. Concejo Municipal, comisiones de urbanismo, etc), careciendo el primero de competencia para autorizar un visado diverso; ello en el caso de que las normas urbanísticas hagan tal distinción. Ahora bien, al fraccionamiento que hace parte del proceso urbanizador y que conlleva una habilitación de los fundos, por vez primera, para fines urbanos, debe proveérsele de calles, áreas verdes y parques, así como de los servicios necesarios para su uso y disfrute. En este segundo supuesto, estamos ante un proceso complejo de fraccionamiento y urbanización que introduce limitaciones a la propiedad privada por razón de urbanismo (artículo 22 de la Ley de Planificación Urbana), las que el Tribunal Constitucional ha señalado son totalmente conformes con el Derecho de la Constitución (voto N° 5097-93 de las 10:24 hrs del 15 de octubre de 1993 ) .

El proyecto residencial o de fraccionamiento que llamaremos “complejo”, se encuentra previsto en el numeral 40 de la Ley de Planificación Urbana que, en lo conducente, dispone: “Todo fraccionador de terrenos (…) y todo urbanizador cederá gratuitamente al uso público tanto las áreas destinadas a vías como las correspondientes a parques y facilidades comunales; lo que fijará por los dos conceptos últimos se determinará en el respectivo reglamento, mediante la fijación de porcentajes, del área total a fraccionar o urbanizar, que podrá fluctuar entre un cinco por ciento a un veinte por ciento, según el tamaño promedio de los lotes, el uso que se pretenda dar al terreno y las normas al respecto. No obstante lo anterior, la suma de los terrenos que deben cederse para vías públicas, parques y facilidades comunales no excederá de un cuarenta y cinco por ciento de la superficie total del terreno a fraccionar o urbanizar.

(…)La obligación del urbanizador de dotar las parcelas fraccionadas de accesos, zonas verdes, parques, vías públicas, le obliga a acatar las disposiciones urbanas que establecen estándares mínimos en cuanto a espacio, calidad, cantidad y demás requisitos exigidos por ley y los reglamentos de desarrollo en cuanto a esas áreas. El gobierno local tiene que ejercer oportunamente su poder de policía, garantizando a los vecinos del cantón, que las obras se realizarán de la forma que las normas urbanísticas lo indican y con las condiciones que aquellas disponen. Basta que un parcelamiento requiera obras para habilitar el ingreso y brindar servicios diversos a algunos de esos fundos, para sostener que no existe un “simple fraccionamiento”, sino un proyecto residencial que debe, en consecuencia, cumplir con todos los requisitos señalados. Los proyectos residenciales urbanos sólo pueden habilitar el ingreso a los fundos a través de vías públicas que deben tener las dimensiones y exigencias de la Ley General de Caminos Públicos y, el Reglamento para el Control Nacional de Fraccionamintos y Urbanizaciones, a falta, -en este ultimo caso- de disposiciones concretas en las normas locales.

Ninguno de los órganos municipales tiene competencia para autorizar un proyecto en el que las habilitaciones a los fundos se hace mediante “servidumbres agrícolas adoquinadas”, "servidumbres agrícolas" o “simples servidumbres”, puesto que ellas son figuras propias del Derecho Privado y no del régimen urbanístico residencial que se rige por las normas y principios del Derecho Público." (Resoluciones número 175-2009 y 176-2009, supra citadas.)Al tenor de lo cual, reviste de especial interés el control que corresponde verificar al gobierno local, en este caso a cargo del órgano deliberativo (Concejo), tratándose de la aprobación de permisos de construcción de urbanizaciones, ya que debe corroborar que cumple a cabalidad con los requerimientos de ley, a saber dotación de vías públicas, áreas verdes y comunales, y en especial -de relevancia para resolución de este asunto- de la habilitación e implementación, a cargo del urbanizador, de los servicios públicos, tales como el de la luz, telefonía, agua potable y acueductos y alcantarillados, éste último, en caso de que exista la infraestructura para ello.

Con lo cual, la no adecuación de los proyectos urbanísticos a los requerimientos establecidos en el ordenamiento urbano, obligan -per ser-, al rechazo de las gestiones incoadas, en aplicación del principio de legalidad, que sujeta a todo el aparato estatal, del que forman parte las municipalidades. A este respecto, resulta de relevancia recordar que el bloque de legalidad está conformado no sólo por las fuentes escritas , partiéndose de la Constitución Política, no sólo en lo que respecta a su texto, sino también a los valores y principios que de ella dimanan, los tratados internacionales, con especial significación de los relativos a derechos fundamentales, las leyes y disposiciones reglamentarias, según ordena el numeral 6 de la Ley General de la Administración Pública; sino también, y en particular, las reglas unívocas de la ciencia y la técnica, en tanto se constituyen, además, en un parámetro delimitador de la discrecionalidad administrativa, conforme al artículo 16 del citado cuerpo legal, en tanto obliga a la Administración a que su actuación esté debidamente motivada en el conocimiento teórico adquirido de las distintas metodologías y disciplinas de la ciencia y la técnica, cuando ello lo amerite –como en el caso de la materia urbanística-, de manera que la voluntad de las instituciones públicas no depende de su libre arbitrio (o escogencia), sino de las valoraciones objetivas obtenidas conforme a las reglas técnicas aplicables al caso.

En este sentido, se destaca la objetividad de los criterios técnicos, por cuanto "... si una técnica es científica y, por lo tanto, por definición, cierta, objetiva, universal, sujeta a reglas uniformes que no dependen de la apreciación personal de un sujeto individual, es obvio que no pueda en este aspecto hablarse de «completa discrecionalidad, sino que corresponde, por el contrario, hablar poco menos que de 'regulación' (sujeción a normas, en el caso de la técnica)»" (MARTÍN GONZÁLEZ, M., en su obra El grado de determinación legal de los conceptos jurídicos. RAP, número 54, 1967, p.239), citado por DESDENTADO DAROCA, Eva. Los problemas del control judicial de la discrecionalidad técnica. (Un estudio crítico de la jurisprudencia. Editorial Civitas, S. A. Madrid. España. 1997. p. 43.) En forma concordante, se manifestó Eduardo ORTIZ ORTIZ en la Comisión Legislativa que discutió el proyecto de ley de la Ley General de Administración Pública para incluir como parámetro de la discrecionalidad administrativa las reglas unívocas de la ciencia y la técnica, al considerar "... en los casos en que la Administración actúe en materias técnicas que tengan un significado claro y preciso en el caso, las reglas técnicas van a ser, en este caso, como leyes, la violación de los aspectos técnicos de un acto administrativo de un servicio público, naturalmente va a ser una ilegalidad exactamente como si se estuviera violando un precepto legal." (QUIRÓS CORONADO, Roberto.

Ley General de Administración Pública, Concordada y Anotada con el Debate Legislativo y la Jurisprudencia Constitucional. Editorial Aselex, S. A. San José, Costa Rica. 1996. p. 99."(resolución número 416-2010 de las once horas veinticinco minutos del ocho de febrero del dos mil diez, dictada por la Sección Tercera del Tribunal Contencioso Administrativo). En este supuesto, estamos ante un proceso complejo de fraccionamiento y urbanización que introduce limitaciones a la propiedad privada por razón de urbanismo (artículo 22 de la Ley de Planificación Urbana), las que el Tribunal Constitucional ha señalado son totalmente conformes con el Derecho de la Constitución (voto N° 5097-93 de las 10:24 hrs del 15 de octubre de 1993). Desde esta perspectiva, no cabe duda que la ley impone la obligación del urbanizador de dotar las parcelas fraccionadas de accesos, zonas verdes, parques, vías públicas, le obliga a acatar las disposiciones urbanas que establecen estándares mínimos en cuanto a espacio, calidad, cantidad y demás requisitos exigidos por ley y los reglamentos de desarrollo en cuanto a esas áreas.

En atención a ello, el gobierno local tiene que ejercer oportunamente su poder de policía, garantizando a los vecinos del cantón, que las obras se realizarán de la forma que las normas urbanísticas lo indican y con las condiciones que aquellas disponen, ejemplo de ello, radica en el hecho que los proyectos residenciales urbanos sólo pueden habilitar el ingreso a los fundos a través de vías públicas que deben tener las dimensiones y exigencias de la Ley General de Caminos Públicos y el Reglamento para el Control Nacional de Fraccionamientos y Urbanizaciones, a falta, -en este ultimo caso- de disposiciones concretas en las normas locales. (Resoluciones de esta misma Sección número 175-2009 de las quince horas cuarenta minutos y 176-2009, de las quince horas cincuenta minutos, ambos, del treinta de enero del dos mil nueve). Así las cosas, en los casos de aprobación de permisos de construcción de urbanizaciones, el Gobierno Local debe corroborar que cumple a cabalidad con la respectiva dotación de vías públicas, áreas verdes y comunales, de habilitación e implementación, a cargo del urbanizador, de los servicios públicos, tales como el de la luz, telefonía, agua potable y acueductos y alcantarillados, éste último, en caso de que exista la infraestructura para ello.

De lo transcrito se colige que la no adecuación de los proyectos urbanísticos a los requerimientos establecidos en el ordenamiento urbano, obligan al rechazo de las gestiones incoadas, en aplicación del principio de legalidad, sin dejar de lado que, tratándose de espacios públicos, guardan una estrecha vinculatoriedad con el derecho fundamental a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, de toda suerte que la dotación de los espacios públicos que impone la Ley de Planificación Urbana a los desarrolladores o fraccionadores del territorio con fines urbanísticos, tiene gran incidencia en el desarrollo social, económico y cultural de la población. Teniendo claro lo anterior, se aborda de inmediato, el efecto jurídico que evoca el visado de planos por parte del Instituto de Vivienda y Urbanismo y por parte de la Municipalidad respectiva en el registro oficial de planos, para así posteriormente, abordar el análisis del caso concreto que nos ocupa, que versa en el fraccionamiento del territorio con fines urbanísticos ayuno de autorización municipal.-

VI.Sobre los mapas oficiales derivados del fraccionamiento del territorio con fines urbanísticos: Conforme al artículo 1 de la Ley de Planificación Urbana, el mapa oficial "es el plano o conjunto de planos en que se indica con exactitud la posición de los trazados de las vías públicas y áreas a reservar para usos y servicios comunales"; cuyo contenido se regula en los artículos 42 y 43 de la citada Ley, que disponen: "Artículo 42.- El reglamento del Mapa Oficial establecerá las normas sobre reservas, adquisición, uso y conservación de las áreas necesarias para vías, parques, plazas, edificios y demás usos comunales, expresando la localización y el tamaño de las ya entregadas al servicio público y de las demarcadas solo preventivamente", "Artículo 43.- El Mapa Oficial, junto con los planos o el catastro que lo complemente, constituirá registro especial fehaciente sobre propiedad y afectación a dominio público de los terrenos o espacios ya entregados a usos públicos” .

Un efecto esencial del mapa oficial, deriva en la presunción de demanialidad que está reconocida en nuestro ordenamiento jurídico en el artículo 44 de la Ley de Planificación Urbana, al consignar: “El dominio público sobre las áreas de calles, plazas, jardines, parques u otros espacios abiertos de uso público general, se constituye por ese mismo uso y puede prescindirse de su inscripción en el Registro de la Propiedad, sin consta en el Mapa Oficial …”; es decir, que su no inscripción en el Registro Público de la Propiedad no se traduce en la pérdida de su especial naturaleza, así como tampoco su desuso, como lo consideró la Sala Constitucional en la sentencia número 2006-0382. Finalmente, conviene recordar que, el proceso de urbanización de un terreno comprende la dotación de las correspondientes vías públicas -interpretación integrativa de los artículos 1º y 36 de la Ley de Planificación Urbana y III del Reglamento de Fraccionamiento y Urbanizaciones, aprobado por el Instituto Costarricense de Vivienda y Urbanismo-, las cuales se ceden a la Municipalidad respectiva para su administración, y en tal sentido, están destinadas al uso de toda la colectividad, es decir, no sólo a favor de los que residen en el residencial o urbanización.

Ahora bien, es imperativo precisar que si bien es cierto, el visado de planos que contengan fraccionamientos con fines urbanísticos es competencia del Instituto de Vivienda y Urbanismo, a tenor de lo dispuesto en el artículo 61 de la Ley Ley del Sistema Financiero Nacional para la Vivienda y Creación del BANHVI (Banco Hipotecario de la Vivienda), debe tenerse claro, que ese visado no tiene el efecto de mapa oficial como lo interpreta ilegítimamente el recurrente, esto, por cuanto únicamente el visado municipal, concede tal condición una vez materializadas las obras y verificada su conformidad con lo licenciado. Lo anterior encuentra plena justificación, en el hecho que es el Gobierno Local el llamado a verificar el cumplimiento de todas y cada una de las exigencias que debe contemplar un fraccionamiento con fines urbanísticos, toda vez que su tarea no es meramente receptora de requisitos, ya que en ejercicio de su condición de agente local, en tutela de los intereses de su jurisdicción, debe verificar el cumplimiento de los requerimientos técnicos y legales para la recepción de las áreas y obras, tal y como se indicó en el considerando anterior.

Nótese además, que el mapa visado por el Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, puede ser objeto de un sin fin de modificaciones antes de verse materializado de forma definitiva en el trazado y entrega de las áreas públicas y obras de infraestructuras que exige un complejo urbanístico, lo cual impone sin mayor discusión, que solo la aprobación final de la Municipalidad, permite incorporar un conjunto de mapas en el mapa oficial. En pocas palabras, el visado en planos constructivos que brinda el Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo y las corporaciones municipales, no son los actos administrativos que incorporan al demanio municipal las áreas públicas que deben ser cedidas por los fraccionadores o urbanizadores, sino el acto administrativo de recepción de obras, obviamente con previa autorización para realizar el proyecto a través de un acuerdo emanado por el Concejo Municipal; por lo que opera una vez realizadas las obras, el fraccionamiento y verificada su conformidad con lo autorizado.

Se concluye de lo anterior, que es la aceptación de obras y áreas públicas por parte de la Corporación Territorial la que dota del carácter demanial y no antes, por cuanto bien puede ocurrir, que el urbanizador no realice las obras o en su transcurso formule modificaciones que sean aceptadas por el Gobierno Local. En este orden es importante traer a colación que a partir de una lectura de los artículos 43 y 44 de la Ley de Planificación Urbana, queda en evidencia la interpretación ilegítima que de su texto realiza el recurrente al sustentar su disconformidad con el acuerdo impugnado, por cuanto el primer numeral de cita hace referencia a los espacios "ya entregados" y por su parte el artículo 44 del mismo plexo normativo hace referencia al uso de la zona, es decir, ambas disposiciones normativas parten de la premisa de la entrega material de las áreas así como del uso o disfrute de éstas, por lo que el argumento del recurrente no es de recibo al ser claramente disconforme con la letra y el espíritu de la Ley de Planificación Urbana.

Es por esta razón, y dada la incidencia del cambio de destino de los espacios públicos urbanos en contravención del ordenamiento jurídico que ocurre en nuestros municipios, que debe rescatarse que el numeral 40 de la Ley de Planificación urbana, al referirse a las áreas relativas a la urbanización o fraccionamiento del territorio, fija las pautas en la utilización del espacio público de este tipo de bienes, claro está, los cuales deben ocupar lugares idóneos para el fin perseguido y no ubicaciones peligrosas o que provocan la insatisfacción del propósito perseguido por el legislador en torno a la existencia y acondicionamiento de los espacios público. De interés es mencionar, que la Sala Constitucional en la resolución número 4205-96 de las catorce horas treinta y tres minutos del veinte de agosto de mil novecientos noventa y seis, indicó que las áreas verdes destinadas al uso público, en virtud de su uso y naturaleza, son parte del patrimonio de la comunidad y deben quedar bajo la jurisdicción de los entes municipales para que los administre como bienes de dominio público y que las áreas para juegos infantiles no podrán ser aceptadas si el fraccionador o urbanizador no las ha acondicionado debidamente, incluyendo su enzacatado e instalación del equipo requerido.

Nótese entonces la gran importancia que reviste no solo el visado municipal, sino también la aceptación de las áreas, por cuanto es imperativo para la Municipalidad verificar el cumplimiento de las cargas urbanísticas por parte del desarrollador a través de una inspección –previa a la aceptación- en la que se constate su conformidad con los planos aprobados en orden a la cabida y se determine si las áreas se encuentran de acuerdo al fin perseguido.

VII.Sobre el fondo del asunto: A partir de los documentos aportados por la Municipalidad y el propio dicho del recurrente, se concluye sin dificultad, que el proyecto residencial Terranova no obtuvo los visados y aprobaciones municipales correspondientes. Según el Gobierno Municipal, esto debido al incumplimiento de los requerimientos técnicos e inobservancia de la ley, por cuanto no solo no consta la aprobación del proyecto urbanístico como tal, sino que además, el urbanizador no realizó las obras de infraestructura, el depósito de garantía de la obra, no entregó el porcentaje de terreno que establece el artículo 40 de la Ley de Planificación Urbana correspondiente a la porción de terreno destinada a área pública de uso y dominio público, ni se incluyeron los servicios básicos, por lo que el Gobierno Local no visó los planos y mucho menos recibió la urbanización. Es por ello, que legítimamente las autoridades locales en ejercicio de sus competencias, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 1º de la Ley de Construcciones (Decreto-Ley número 833, del cuatro de noviembre de mil novecientos cuarenta y nueve, la cual establece que las Municipalidades son las encargadas que las ciudades y demás poblaciones reúnan las condiciones necesarias de seguridad, salubridad, comodidad y belleza en sus vías públicas y en los edificios y construcciones que en terrenos de las mismas se levanten, sin perjuicio de las facultades que las leyes conceden en estas materias a otros órganos administrativos), al evidenciar la omisión en el cumplimiento de la normativa urbanística, que como tal, es de "orden público", es decir, carácter vinculante, no tiene por recibidas las áreas públicas que el recurrente pretende, máxime que, el ejercicio del control urbano no se encuentra sujeto a pactos o convenios, ni entre particulares ni mucho menos, de las autoridades e instituciones públicas.

Y es que, en efecto, el omitir los controles (visados) para efectos de fraccionamiento es una de las formas más comunes y peligrosas de burlar los estándares urbanísticos y dar al traste con todos los instrumentos de regulación en la materia, lo que provoca serias consecuencias. Entre éstas, podemos citar la imposibilidad de planificar y suministrar servicios básicos, la construcción de conjuntos de vivienda en zonas de alto riesgo por emergencias naturales o la edificación en zonas que por sus características no deben ser destinadas a construcciones, por ser de recarga acuífera o tener un alto valor desde el punto de vista ambiental; solo por citar algunos ejemplos.

VIII.Consideraciones finales: Ahora bien, sin dejar de lado la responsabilidad del desarrollador del proyecto denominado "Terranova", entratándose de un fraccionamiento ilegítimo, corresponde al Gobierno Local como ente ordenador del territorio de su jurisdicción, iniciar los procedimientos tendientes a la anulación de las inscripciones que afirma se realizaron de un modo irregular y se inscribieron como fincas independientes en el Registro Nacional violentando lo dispuesto por el artículo 33 de la Ley de Planificación Urbana. En otras palabras, en el tanto las segregaciones se hayan realizado al margen de la ley, debe la Corporación Municipal adoptar las medidas administrativas y judiciales que correspondan para ordenar su territorio. De igual manera, debe la Municipalidad formular una solución técnica amparada al plan regulador vigente, al cual se le ha reconocido fuerza de ley en sentido material, tal y como nuestro Tribunal Constitucional ha señalado de manera clara y precisa (e n tal sentido pueden consultarse las sentencias número 2006-13330, de las diecisiete horas treinta y tres minutos del seis de diciembre del dos mil seis; 2007-5575; de las quince horas veinticuatro minutos del veinticinco de abril del dos mil siete y 2008-18438, de las diecisiete horas cincuenta y seis minutos del once de diciembre del dos mil ocho ), a fin de resguardar los intereses de sus munícipes, en el evento que no cuenten con los espacios públicos y la infraestructura requerida para resguardar su derecho a un ambiente sano así como el acceso a los espacios de recreación y esparcimiento que en todo territorio urbano es requerido.-

POR TANTO

Se confirma el acuerdo apelado. Se da por agotada la vía administrativa. Notifíquese.- Nombre66641 Eduardo González Segura Claudia Elena Bolaños Salazar