No Public Street and Denial of Municipal AcceptanceInexistencia de calle pública y rechazo de recepción municipal

Voto N° 0122-2012 Voto N° 0122-2012 TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN CUARTA, San José, at eight o’clock on dieciséis de noviembre de dos mil doce.- Ordinary proceedings on the merits (proceso de conocimiento) brought by Nombre112227, single, engineer, identity card number CED88773 - -; Nombre112228, merchant, identity card number CED88774 - -; Nombre112229, engineer, identity card number CED88775 - -; Nombre112230, advertising professional, identity card number CED88776 - -, in his capacity as executor (albacea) of the estate of Nombre112231, who during his lifetime was of legal age, married once, and holder of identity card number CED88777 - -; and Nombre112232, single, Guatemalan, diplomat, credential number CED88778, diplomatic passport zero zero eight thousand six hundred thirty-seven, against the Municipalidad de San José, represented by Licda. Nombre112233, attorney, identity card number CED16013 - -; El Estado, represented by Licda. Sandra Sánchez Hernández, attorney, single, identity card number CED311 - -, resident of Heredia; Nombre112234, identity card number CED88779 - -; Nombre112235; Angelita Barboza Salgado; and Nombre112236, the personal particulars of these three not being stated in the case file; and Juan José Salgado Ledezma, identity card number CED88780 - -, declared in default (rebelde) in the proceedings, and Justina Vega Reyes, homemaker, identity card number CED88781 - - -, divorced, who has been absent from the proceedings except for her answer to the complaint.

The plaintiffs act through their special judicial attorneys-in-fact (apoderados especiales judiciales), Licdos. José Rodrigo Serrano Masis, identity card number CED88782 - -, and Nombre112237, identity card number CED88783 - -, while the defendants are represented by Licenciado Fernando Apuy Sirias, except for Salgado Ledezma and Vega Reyes. Lic. Charlie Arce Jiménez, single, attorney, identity card number CED88784 - -, serves as assistant to the Procuraduría General de la República. All the persons identified are of legal age, married, and residents of San José, except as otherwise indicated. Case number 08-000947-1027-CA FINDINGS OF FACT (RESULTANDO):

1. 1The plaintiffs seek: “b) That the Municipalidad de San José be ordered to accept the street at issue in these proceedings, which is forty-six meters long along its southern boundary, and to provide it with the attention required by law. c) That the Municipalidad be ordered to process the administrative eviction (desahucio administrativo) as promptly as possible in order to remove the squatters (precaristas) as required by law, since the Municipalidad de San José is the entity legally authorized to carry out this action pursuant to resolution 2669-2003-DM of thirteen hours and thirty minutes on primero de agosto de dos mil tres, issued by the Ministerio de Seguridad Pública. d) That the Municipalidad de San José be ordered to remove the billboards located on the street that it is being asked to accept, as is incumbent upon that municipality. f) That the defendant be ordered to pay procedural and attorneys’ costs (costas procesales y personales), as well as the damages caused to us by its omission or breach of duties.”
2. 2The defendants opposed the claim and raised, in the case of the Municipalidad, the defense of failure to exhaust administrative remedies (falta de agotamiento de la vía administrativa), and, in the case of El Estado, the defense of failure to satisfy requirements precluding a ruling on the merits; all of these defenses have already been resolved by interlocutory decision. Both also asserted lack of standing to be sued (falta de legitimación pasiva). Likewise, all defendants who answered asserted or argued what the Tribunal construes as failure to state a legally valid claim (falta de derecho).
3. 3The oral trial was held on ocho de noviembre de dos mil doce, with all parties present except the party who has been absent and the party declared in default. At that hearing, the plaintiffs withdrew claim d) because it no longer presented a current interest and clarified that their claims were directed solely against the defendant municipal corporation. It was also ordered that the case be processed as a complex case pursuant to Article one hundred eleven of the Código Procesal Contencioso Administrativo and Article forty-seven of its Reglamento, and that the corresponding judgment be issued in writing.
4. 4The mandatory procedural requirements have been observed, and no grounds for nullity capable of invalidating the proceedings are apparent. This judgment is issued unanimously following the required deliberations.

Drafted by Judge Madrigal Jiménez; and, CONSIDERING (CONSIDERANDO):

I. BASIS OF THE PROCEEDINGS

The plaintiffs maintain that they own the properties registered in the San José district under Folio Real registration numbers Placa20072, Placa20073, Placa20074, and Placa20075, all of which are bounded on the south by a street. They state that the street cannot be used because of the presence of shanties, thereby rendering the properties landlocked, with associated problems involving garbage, insecurity, crime, and even billboards erected where the street once existed. They have submitted requests to various public agencies without obtaining a satisfactory response. They add that, in dos mil tres, they submitted requests to the Ministerio de Seguridad Pública but were referred to the Municipalidad of the canton because the matter involved a public street; they then approached the municipal corporation, which refused to take action because the street had not been formally accepted. In dos mil siete, they requested that the street be accepted but, to date, have received no response to their request.

They reason that they pay their taxes, yet, ironically, the street has no lighting, sidewalks, curbs, or corresponding gutters. They further cite the construction of billboards over the former roadway. They state that, since mil novecientos noventa y ocho, the plans have designated the street as public, which makes the roadway public. The Municipalidad states that, under Article forty of the Ley de Planificación Urbana, it is the developer’s duty to deliver public roads in properly improved condition, which never occurred. It states that part of the alleged roadway lies within the right-of-way (derecho de vía) of the carretera de circunvalación, which would prevent the work from being carried out. It reiterates that the roadway is a pedestrian passageway and has not been accepted because it does not constitute a street. It explains that the development was created in mil novecientos setenta and that the area at issue formed part of the land reserved for construction of the carretera de circunvalación, which is why it could not be the street requested.

Regarding payment for municipal services, it shows that all the properties are charged only for park services and that three are also charged for sewerage. It reasons that the street planned by the developer was neither opened nor delivered. Regarding the billboards, it maintains that the matter falls within the jurisdiction of the Ministerio de Obras Públicas y Transportes because the Municipalidad has no involvement in the matter. El Estado maintains that it is not a party to the proceedings because no claim has been asserted against it and that its sole interest concerns the carretera de circunvalación. As to that roadway, it maintains that creating access from it to the roadway requested by the plaintiffs is technically unfeasible because acceleration and deceleration lanes would have to be constructed in that location to ensure road safety. It states that granting the requested relief is technically impossible.

The defendants who answered state that the land they occupy was owned by Banco de Costa Rica, that they have lived there for many years, and that this establishes title in their favor. They state that the plaintiffs’ properties border other properties belonging to the plaintiffs themselves and that the plaintiffs’ interest in obtaining access through the claimed roadway is based on the fact that the defendants are a group of persons with limited financial resources whose presence is inconsistent with the interests of the plaintiffs, who own property in a neighborhood of a higher socioeconomic level. They therefore contend that they have the superior right.

II. PRELIMINARY CLARIFICATION

Given that, at the oral and public trial, the plaintiffs withdrew all claims relating to the billboards, which the remaining parties endorsed as a matter no longer presenting a current interest, the Tribunal declines to rule on that issue. It should also be noted that abandonment of a claim is a basic consequence of the right of action, and the adjudicatory body therefore finds no reason to retain that issue for decision; nevertheless, because the corresponding ruling on the withdrawal (desistimiento) was issued during the trial hearing, it must be included in this judgment.

III. PROVEN FACTS

The following relevant facts are deemed significant for rendering this judgment: a) In the year mil novecientos sesenta y cuatro, the Urbanización El Jardín la Uruca was developed, where the dispute between the parties is located (see plan submitted by the plaintiff at the oral and public trial). b) In the year mil novecientos ochenta, the Dirección de Catastro classified the road at issue in the dispute as an unpaved road (see page 22 of the court record). c) Some of the civil defendants submitted electricity and water service receipts from the year mil novecientos noventa y cinco for the areas of land at issue in the dispute (see pages 436 to 438 and 499 to 506 of the court record). d) Around the year mil novecientos noventa y cinco, the engineer Nombre112228 prepared plans for subdivision (segregación) in the area, which subsequently gave rise to the properties belonging to the plaintiffs, confirming the existence of an access road made of dirt and grass, even though the road did not appear on the national cartographic map (see the aforementioned gentleman’s testimony at the oral and public trial). e) According to a memorandum from Banco de Costa Rica to Compañía Nacional de Fuerza y Luz, dated primero de octubre de mil novecientos noventa y siete, José Luis Peña Bustos, Silvia Miranda Mora, Justina Vega Reyes, María Teresa Solano Quirós, and Nombre112234, who had homes in Bajo Los Ledezma, had constructed them on land belonging to Banco de Costa Rica; however, as of that date, they had possessed the land for more than veinte años and had acquired rights over their properties (see page 435 of the court record). f) On nueve de julio de dos mil uno, Rafael Romero and Ana Sagot informed the defendant Municipalidad that, with respect to the encroachment upon the access to the property bearing Real Property Registry Number (Matrícula de Folio Real) Placa20076 in the Province of San José, they had been notified of the prohibition against construction since mil novecientos noventa y siete, but that the persons living farther inside stated that they had requested assistance and had not been heard (see page 3 of the court record). g) By a note dated seis de julio de dos mil uno, Nombre112238 requested that the Oficina de Inspección Urbana of the Municipalidad de San José proceed with the eviction of the persons occupying the access road to his property (see pages 6 and 7 of the court record). h) On ocho de mayo de dos mil tres, Nombre112231 acquired the property in the Province of San José bearing Matrícula de Folio Real Placa20075, which is bounded on the east by another parcel belonging to the same gentleman and on the west by a public road (see page 12 and pages 195 to 203 of the court record). i) On ocho de mayo de dos mil tres, Nombre112229 acquired the property in the Province of San José bearing Matrícula de Folio Real Placa20077, which is bounded on the west by a public road (see page 16 and pages 195 to 203 of the court record). j) On ocho de mayo de dos mil tres, Nombre112227 acquired the property in the Province of San José bearing Matrícula de Folio Real Placa20073, which is bounded on the west by a public road (see page 18 and pages 195 to 203 of the court record). k) On ocho de mayo de dos mil tres, Ms.

Nombre112232 acquired the property in the Province of San José bearing Matrícula de Folio Real Placa20072, which is bounded on the east by another parcel belonging to the same person and on the west by a public road (see page 20 and pages 195 to 203 of the court record). l) By Resolution 2669-2003-DM, issued at trece horas treinta minutos on primero de agosto de dos mil tres, the Office of the Ministro de Seguridad Pública denied the eviction request filed by Nombre112239 concerning the access road underlying the dispute, stating that standing (legitimación) rested with the respective municipality (see page 4 of the court record). m) On dieciocho de enero de dos mil siete, Nombre112228 acquired the property in the Province of San José bearing Matrícula de Folio Real Placa20074, which is bounded on the west by a public road (see page 14 of the court record). n) By virtue of a note dated dieciocho de junio de dos mil siete, Nombre112232, Nombre112227, Nombre112229, Nombre112228, and Nombre112231 requested that the Municipalidad de San José accept the road at issue in the dispute and evict the persons occupying the property (see pages 8 to 10 of the court record). o) By a note dated once de agosto de dos mil ocho, the plaintiffs requested that the Alcalde Municipal de San José, in view of the fact that their previous request had not been resolved, declare the administrative remedies exhausted (vía administrativa agotada) (see page 23 of the court record). p) According to the Departamento de Mejoramiento de Barrio of the Municipalidad de San José, as of nueve de octubre de dos mil ocho, the municipality had never accepted the road at issue in the dispute, and the land comprising it was part of the setback area (área de retiro) of the carretera de circunvalación (see page 142 of the court record). q) In a note dated quince de octubre de dos mil ocho, the Municipalidad informed the plaintiffs that it was not possible to accept the road at issue (see pages 149 to 150 of the court record). r) In the year dos mil nueve, Nombre112232, Nombre112227, and Nombre112228 were assessed municipal taxes on the rear portion of their properties within the disputed area only for sewerage and parks, while Nombre112231 was assessed only for parks (see pages 158 to 165 of the court record). s) Some of the remaining parcels of land in Urbanización La Uruca are registered in the name of Asociación de Desarrollo Integral El Jardín la Uruca (see pages 203 and 204 of the court record). t) At the point where the road sought by the plaintiffs borders the carretera de circunvalación, it does not have sufficient width to create a parallel road and allows only for a pedestrian walkway (see page 143 of the court record and the judicial inspection (reconocimiento judicial) preserved in digital format). u) The road sought by the plaintiffs does not meet any of the requirements applicable to a public road (see pages 330 to 331 and 335 of the court record and the testimony of witness Nombre112240). v) It is not possible to create a public road providing access to route treinta y nueve, carretera de circunvalación (see pages 330 to 331 and 335 of the court record and the testimony of witness Nombre112240). x) Route treinta y nueve is a restricted-access national highway (see the testimony of witness Nombre112240).

IV. UNPROVEN FACTS

The following are deemed unproven: a) The registered owner (propietario registral) of the property on which the homes of the civil defendants are located (the record). b) That the access road claimed by the plaintiffs was ever accepted by the municipality (the record). c) That any harm exists for which compensation may be awarded under the legal system currently in force (the record).

V. GENERAL CONSIDERATIONS

Article one hundred twenty-one, subsection fourteen, of the Political Constitution provides: “(...) In addition to the other powers conferred upon it by this Constitution, the Legislative Assembly has the exclusive power to: (...) 14) Decree the disposal of property belonging to the Nation or its dedication to public uses (...)”. This constitutional provision has been developed in articles two hundred sixty-one through two hundred sixty-three of the Civil Code, the first of which states: “Public things are those that, by law, are permanently dedicated to any service of general utility, and those that everyone may use because they have been made available for public use. All other things are private and subject to private ownership, even if they belong to the State or the Municipalities, which, for these purposes, as civil persons, are no different from any other person.” Article 262, in turn, states: “Public things are outside the stream of commerce and may not enter it unless legally so provided by removing them from the public use for which they were intended.” Thus, the public domain (dominio público) is understood as the body of assets subject to a special legal regime different from that governing private property which, in addition to belonging to or being administered by public-law legal entities, are allocated or dedicated to purposes of public utility, as manifested in the direct or indirect use that any person may make of them or through a utility specially recognized as being in the public interest.

Under the cited provisions, the State possesses both public-domain and private assets; public assets are those that a law dedicates to public or general use, are known as “public-domain assets (bienes demaniales),” and are inalienable, not subject to prescription, immune from attachment, and not subject to claim (see votes 2306-91 de las 14:45 horas del seis de noviembre de mil novecientos noventa y uno y 2000-06903 de las 15:48 horas del 8 de agosto de 2000, de la Sala Constitucional). Thus far, we have treated public-domain assets as a single classification, when in fact there are three different, albeit directly related, categories. The first group consists of assets dedicated to general use, such as streets, parks, and beaches, among others. It is also worth noting that the list of assets of this type is determined both geographically and historically, since an asset may fall within this category in one society while the situation may be diametrically opposed in another.

Determining that dedication (afectación) is a legal and political decision entrusted to the State; it is not an inherent characteristic of the asset itself. It is a direct dedication to public use that justifies the asset’s relevance and usefulness within this classification. The second group of public-domain assets consists of those whose public use is indirect, namely, all those directly dedicated to a public service (servicio público). It is no secret that the concept of public service has been questioned and reconstructed in recent decades as a result of a series of liberalization and market-opening processes, based on the understanding that these activities are, ultimately, economic and highly profitable, which accounts for private-sector interest in participating in them. In any event, and without seeking to delve further into an admittedly fragile concept, it is clear that, regardless of who holds the service, insofar as it is public, it serves a general or collective interest; accordingly, the assets comprising it are indispensable for preventing harm to the community.

This is why their relationship with society is said to be indirect: their collective use is not exercised personally by individuals, but through the service itself. It should be clarified that, for these purposes, the assets must be directly related to the public service, resulting in indirect public and general use; this clarification is fundamental because, if an indirect relationship between the assets and the service were deemed sufficient, virtually all public assets would, in one way or another, be related to public service in a broad sense, necessarily rendering the distinction between the State’s public-domain and private assets meaningless. Regarding the former, this Court has previously held that these assets have a nature and legal regime different from those of private assets because, by the legislature’s express will, they are dedicated to the special purpose of serving the community—that is, the public interest—and therefore cannot be privately owned.

They are consequently outside the stream of commerce, and thus cannot belong individually either to private persons or, strictly speaking, to the State, since the latter is limited to their administration and protection. Accordingly, the legal nature of public-domain assets is defined by their intended purpose, insofar as they are dedicated to and serve public use, as recognized by scholarly authority on the subject (Nombre33033, Miguel S., in his work Tratado de Derecho Administrativo. Tomo V. Abeledo-Perrot. Buenos Aires. 1992., pag. 25). The third category of assets of this nature corresponds to what is understood as the State’s special patrimony. Thus, it is possible to identify a series of assets—listed in the Political Constitution itself, although that list must not be understood as numerus clausus—that form part of the State’s patrimony and in which commerce may occur without the possibility of appropriation.

This is the so-called public patrimony (patrimonio público), within which certain assets may not be the subject of lawful ordinary commerce. A comprehensive interpretation of the provision makes it possible to understand that this exclusion from ordinary economic activity must serve to ensure the distribution of wealth under articles forty-five and fifty of the Constitution. In any event, irrespective of the three categories, it should be noted that the distinction between private assets and public-domain assets emphasizes the intended purpose of the asset—that is, whether it is dedicated to common use, the common good, or social needs in a particular society at a given time. Public-domain assets are inalienable, not subject to prescription, and immune from attachment; in other words, they are assets outside the ordinary stream of commerce, such that ownership or possession of them cannot be transferred, whether gratuitously or for consideration.

They cannot be lost through prescription or acquired through adverse possession (usucapión), and therefore retain their legal status permanently; nor are they subject to attachment. These are assets held by the State in its capacity as administrator and must be understood as belonging to the “Nation,” thereby forming part of the public patrimony; because of their special legal nature, they possess the following attributes: they are not subject to prescription, meaning that no right of ownership over them, or even mere possession, can be acquired through the passage of time; that is, they cannot be acquired through adverse possession, nor can they be lost through prescription. Consequently, permits for use (permisos de uso) granted by the Administration over them are always precarious and may be revoked by the Administration at any time for reasons of expediency or advisability—under the terms established in articles one hundred fifty-four and one hundred fifty-five of the Ley General de la Administración Pública—and concessions granted for their use may likewise be canceled through the applicable proceeding.

They are immune from attachment, meaning that they cannot be subject to any encumbrance or attachment, whether by private parties or by the Administration; and they are inalienable, meaning that they are outside the stream of commerce. Consequently, they cannot be disposed of, sold, or acquired, either gratuitously or for consideration, by private parties or by the State; they are therefore excluded from commerce and subject to a special, heightened legal regime. Furthermore, their use and exploitation are subject to police power (poder de policía), since, as assets that cannot be possessed, much less owned, they may be used and exploited only through duly authorized acts, whether by means of a concession or a permit for use granted by the competent authority, and under the Public Administration’s ongoing supervision. They therefore comprise immovable property having a nature and legal regime virtually distinct from private property, as derived from article forty-five of the Constitution.

A public asset may be natural or artificial, depending on whether it is an asset declared public by the legislature in the state in which nature presents or provides it—a river, for example—or an asset declared public by the legislature whose creation or existence depends on a human act—the construction of a street or public park, for example. Dedication is the act or manifestation of intent by the public authorities by virtue of which the thing is incorporated into the community’s use and enjoyment, and it may be effected by law or by administrative act (acto administrativo). Legal scholarship distinguishes between the “designation of public status (asignación del carácter público)” of an asset and the “dedication” of that asset to the public domain. Designation of public status means establishing that a particular asset has public-domain status; thus, for example, a general legal rule might provide that all public roads form part of or belong to the public domain, meaning both existing roads and those constructed in the future.

By contrast, dedication means that the asset declared to be part of the public domain is effectively incorporated into public use. This relates to the acceptance and receipt of public works when they are built directly by the Administration, or to the completion and official acceptance of the works when they are performed by a private party—the construction of a development (urbanización) or subdivision (fraccionamiento), for example. For this reason, dedication may be declared generically by law or through an administrative act, which must necessarily conform to the legal rule on which it is based—the principle of legality (principio de legalidad) (Voto No. 3145-96 de 28 de junio de 1996).

V I .- THE MUNICIPAL SYSTEM AND URBAN REGULATION: Municipalities are local entities that enjoy relative autonomy in the exercise of their functions, based on territorial decentralization, as may be inferred from Article ciento sesenta y ocho of the Constitución Política. This degree of independence is granted by Article ciento sesenta y nueve of the Carta Magna, within the framework of their territorial jurisdiction, comprising the physical area established for the canton they represent, insofar as it states that each municipal government is responsible for the: “administration of local interests and services …”; thus, the fundamental charter confers a series of functions or powers upon those governments by virtue of what is “local,” that is, to administer the services and interests of the area within their jurisdiction, namely, the canton. Accordingly, it is clear that there are interests whose protection falls to the Municipalities and, alongside them, there are others whose constitutional or legal protection is assigned to other public entities, with the understanding that jurisdiction is not exclusive, particularly when there are local interests that are also regional or even national; thus, interests from the local to the national level converge, notwithstanding that in some cases their impact is limited to the smallest level.

The municipality’s territorial sphere constitutes an original jurisdiction of municipal governments and may be transferred from them only through a nationalization statute, provided that such legislative action does not impair the aforementioned autonomy or effectively deprive the municipal system of its constitutional substance. Urban planning falls within this dynamic interplay of interests, where the interest is essentially local but has implications beyond the canton, extending to matters of national concern. Article quince of the Ley de Planificación Urbana, no. 4240 del quince de noviembre de mil novecientos sesenta y ocho, grants local entities the fundamental authority to regulate and oversee all matters concerning urban planning and development within the limits of their territorial jurisdiction, which is simply an implementation of the aforementioned Article ciento sesenta y nueve of the fundamental charter.

The authority granted is not limited merely to planning, but also includes powers to control urban development, entailing a significant degree of oversight both of work in progress and of completed work. Consistent with the foregoing, Article primero of the Ley de Construcciones, Decreto Ley no. 833 del cuatro de noviembre de mil novecientos cuarenta y nueve, clearly establishes these powers, as reiterated in Article trece subsection o) of the Código Municipal, under which the Municipal Council is responsible for issuing the rules and measures pertaining to urban planning. Thus, the execution of any works or construction requires a municipal permit (licencia municipal), while oversight thereof is likewise the responsibility of the local entity (provisions 74 and 87 of that body of law). Consequently, the predominant role held by the Municipality in these matters is evident, since it is responsible for adopting specific measures concerning urban development and planning, as well as granting construction “permits” and monitoring those activities in accordance with the rules governing that field (see, in this regard, Sala Constitucional, in decisions 2153-93 and 4205-96).

It should be noted that the scope and effects of urban development and planning entail, in the vast majority of cases, coordination with the rest of the public administration, which justifies the involvement of the Instituto de Vivienda y Urbanismo, the Instituto Costarricense de Electricidad, or the Ministerio de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones, always within the scope of their respective authority. It must not be forgotten that different considerations extending beyond merely urban matters converge in an urban-development project. In matters of an urban-planning nature, particularly the construction of subdivisions or residential developments (urbanizaciones o residenciales), the Ley de Construcciones and the Ley de Planificación Urbana, in Articles quince and treinta y dos, respectively, refer the specification of the matters that developers must address to regulations, namely, the Reglamento para el Control Nacional de Fraccionamientos y Urbanizaciones (3991 del 13 de diciembre de 1982), while construction matters are governed by the so-called Reglamento de Construcciones (del 22 de marzo de 1983).

In accordance with the provisions of Articles quince and setenta y cuatro of the Ley de Construcciones, every subdivision (fraccionamiento) and urban development (urbanización), as well as all construction-related work, must have an authorization issued by the corresponding Municipality. Matters of safety, public health, and appearance are also regulated by the Reglamento para el Control Nacional de Fraccionamientos y Urbanizaciones, which would apply for this purpose insofar as it is a legal instrument of a predominantly technical nature that, with respect to urban developments, contains various regulations concerning matters such as access, road systems, lot division (lotificación), green and public areas, drainage, water-supply systems, sewers, infrastructure, and finishes, among others. Because these powers are established by the legal system (as a direct consequence of the constitutional powers entrusted to the local entity) and are associated with the protection of public interests, the local entity’s actions must entail not merely a superficial (formal) review of applications for construction permits, but a comprehensive and thorough assessment of compliance with the legal and technical requirements imposed by the legal system.

Furthermore, as is well known, under Articles ciento veintiuno subsection catorce of the Constitución Política, in relation to Article doscientos sesenta y uno of the Código Civil, public land routes are regarded as public-domain property (bienes demaniales), insofar as they are allocated to public service and to the general use of all persons. Pursuant to the Ley General de Caminos Públicos (número 5060 del 22 de agosto de 1972) and its amendments, a distinction is established between national highways and roads intended for cantonal use. As relevant here, Article primero states:

“ARTICLE 1.- For the purposes of this law, public roads shall be classified according to their function—and their corresponding competent administrative body—as follows:

NATIONAL ROAD NETWORK: Its administration shall be the responsibility of the Ministerio de Obras Públicas y Transportes, which shall define it in accordance with the requirements established for that purpose by the Poder Ejecutivo by decree. This network shall consist of the following classes of public roads:

• a)Primary highways: A network of trunk routes serving as corridors, characterized by relatively high traffic volumes and a high proportion of international, interprovincial, or long-distance travel.
• b)Secondary highways: Routes connecting important cantonal seats—not served by primary highways—as well as other population, production, or tourism centers that generate a considerable amount of interregional or intercantonal travel.
• c)Tertiary highways: Routes serving as traffic collectors for primary and secondary highways and constituting the principal routes for travel within a region or between important districts.

The Ministerio de Obras Públicas y Transportes shall designate, within the National Road Network, restricted-access highways on which vehicle entry or exit shall be permitted only at specified intersections with other public roads. It shall also designate freeways, which shall be restricted-access highways with four or more lanes, with or without a central median.

CANTONAL ROAD NETWORK: Its administration shall be the responsibility of the municipalities. It shall consist of the following public roads not included by the Ministerio de Obras Públicas y Transportes within the National Road Network:

• a)Local rural roads: Public roads providing direct access to farms and other rural economic activities; they connect hamlets and towns with the National Road Network and are characterized by low traffic volumes and high proportions of short-distance local travel.
• b)Local streets: Public roads located within the street grid of an urban area and not classified as urban through-routes of the National Road Network.
• c)Unclassified roads: Public roads not classified within the categories described above, such as bridle paths, trails, and footpaths, that provide access to very few users, who shall bear the costs of maintenance and improvement.” Thus, the Municipalities have full authority to administer the roads included in the cantonal road network, according to the classification already noted. This entails that municipal corporations must guarantee the free circulation of vehicles on the roads under their administration; this obviously does not preclude the possibility of regulating their use pursuant to the second paragraph of Article twenty-eight of the Political Constitution, on grounds of public order, morality, and the rights of third parties. Consequently, the legal system as a whole establishes the scope of those powers. Naturally, local governments receive support from the State within the sphere of their authority, since, pursuant to Article one hundred forty, subsection one, of the Political Constitution, the public security force falls within the exclusive authority of the Executive Branch, strictly speaking.

Apart from the powers held by the State or municipal corporations to build streets using the means available to them, in the case of residential developments (urbanizaciones) (in which only the latter have an interest), the Ley de Planificación Urbana establishes a series of obligations for the developer to provide certain basic conditions governing the project, as set forth in Article forty of that law. These include parks, sidewalks, sewer systems, curbs and gutters, among others; with streets playing a predominant role in the matter sub judice. Internal streets within the development project are a sine qua non requirement for creating the multiple subdivisions (fraccionamientos); otherwise, the project is not viable. The street is intended to provide vehicular access to the subdivided lots and to serve as the means by which the various public utilities and services enter the site (water, electricity, telephone, etc.).

It should also be added that the legal system establishes minimum widths according to the specific type of street involved. Thus, as a matter of sound logic, the law establishes the obligation to carry out the works and transfer them to the municipality. The basis for this legal obligation rests on the premise that the developer will profit from the project; therefore, as a matter of distributive justice, it is reasonable for the developer to bear the costs of making the project operational rather than charging them to the local government. As a general rule, the development project is approved at its outset, including not only the subdivision itself but also the communal works required for its implementation; once those works have been constructed, the municipality accepts these spaces and incorporates them into public use. This initial approval of the project is, moreover, an extremely complex act, because it involves evaluating a range of factors spanning technical, urban-planning, and even aesthetic considerations.

It is therefore impossible even to contemplate establishing an exhaustive list of requirements, since the specific requirements to be requested will depend on the degree of impact, the capacity to provide the new public services that will be required, the location of the project, and, naturally, environmental considerations, without prejudice to the existence of certain general requirements. In principle, the reasoning is that the communal areas must be accepted when the plans authorizing the subdivisions are officially endorsed (visar); that acceptance effectively converts the assets presented as such into public property, with public streets being especially significant. Naturally, by that time they must be properly prepared; from that moment onward, the municipal corporation assumes responsibility for maintenance, on the understanding that the works are already operational. Unfortunately, on many occasions the developer fails to carry out the works, and the territorial entity likewise fails to exercise genuine oversight.

Moreover, the legal system provides a residual rule for de facto situations in which acceptance does not occur because of administrative inaction, stating: “Article 43.- The Official Map, together with the plans or cadastral records supplementing it, shall constitute a reliable special record of the ownership of, and dedication to the public domain (afectación a dominio público) of, land or spaces already transferred to public uses.” The rationale of the provision is simple: if the project is completed and the roads are placed in operation, the cadastral office (national or municipal) progressively incorporates those streets into the official maps of the cadastral area, thereby entailing their de facto dedication to public interests, even without any possibility of compensation, since the registered owner has permitted public use. It should be recalled that the principle of first registration (inmatriculación) governs this matter, except in cases involving de facto actions (vías de hecho) by the Public Administration.

It should also be added that, with respect to national roads, land is reserved on both sides to ensure the construction or expansion of public works for vehicular circulation or transit, or for works relating to safety, beautification, and pedestrian use. The right-of-way (derecho de vía) is State property and is subject to the same legal regime as the highway to which it pertains. That right-of-way is established in Articles six, nineteen, and twenty-eight of the aforementioned Law. In this regard, former Article two hundred thirty-five of the Ley de Tránsito por Vías Públicas terrestres (Article 3 of Law No. 7721, dated September 9, 1997, provided: “Article 220 of Ley de Tránsito por vías públicas terrestres, No. 7331, is hereby repealed. However, the definitions necessary to apply the aforementioned law shall be established in the regulations.-” Additionally, the following was included as a transitional provision governing that repeal: “TRANSITIONAL PROVISION.- The repeal of Article 220 of the Ley de Tránsito shall become operative and effective upon issuance of the corresponding Regulations.”), defined it as follows: “Right-of-way: an area or surface of land owned by the State and designated for use as a public road, together with adjacent areas used for all complementary facilities and works.

This area is bounded on both sides by the boundaries of the adjoining properties.” The right-of-way is public-domain property (bien demanial) by its very nature and is ancillary in character, insofar as it constitutes a reserve for widening streets. In the case of national highways, the right-of-way consists of fifty meters, extending twenty-five meters from the center of the roadway on each side. In the case of streets under municipal administration, as a general rule there is no right-of-way, on the understanding that those roads provide persons with direct access to the street itself. Among national highways, some of particular importance are subject to restricted access (uso restringido), which, as the term indicates, means that the connection of cantonal or other national routes is determined by a study analyzing specific matters such as acceleration when entering, deceleration, road-safety features, effects on toll-collection systems, and numerous other considerations. In this regard, decreto Ejecutivo 31892-MOPT, Reglamento de Carreteras de Acceso Restringido, sets forth the scope and contents of the study with greater clarity.

VI. ON THE MERITS OF THE MATTER

With respect to the matter at issue, it is the Court’s view that this is a manifestly inadmissible proceeding (proceso manifiestamente improcedente) for several reasons. Regarding the request that the Municipality be ordered to accept the street at issue in these proceedings, first and foremost, and on the grounds set forth above, it has been clearly explained that the acceptance of communal works (recepción de obras comunales) within an urban development project, although not a fully discretionary act, is a public activity determined by multiple interrelated factors intended to ensure that the municipality is capable of providing the new services arising from the urban development project. The plaintiffs’ reasoning assumes the existence of a legal obligation to accept it, as though this were an unjustified omission in connection with a regulated act (acto reglado), which is manifestly incorrect.

No legal provision establishing such an obligation can be identified. The situation would be different if the refusal were based on an illegitimate or unlawful reason, in which case the court could review the administrative action on the basis of the reasons provided by the public entity, under the principle prohibiting arbitrariness (principio de interdicción de la arbitrariedad) and pursuant to Article forty-nine of the Constitution; however, that is not the case before us. The refusal is justified on the ground that acceptance is not technically feasible, without prejudice to the developer’s obligation to deliver the works with all services fully installed, which, in fact, cannot be found on the property. It should be noted that there is no properly paved street with a sidewalk, curb and gutter, and roadway drainage; this situation even predates the persons living at the site under extraordinary circumstances, since it cannot even be established that such infrastructure previously existed.

Nor can it be maintained that there was an initial act authorizing the works and that the municipal entity is now reversing course to the detriment of individuals’ rights and interests, since, as stated in the findings concerning facts not proven, no evidence was submitted on that issue, despite the requirement imposed by Article three hundred seventeen of the Code of Civil Procedure (Código Procesal Civil). In this case, it cannot be maintained that the municipal government is refusing to accept the works through an arbitrary, illegitimate, or unlawful act; rather, its decision rests on a clear factual situation and is duly reasoned. In addition, from a technical standpoint, the roadway does not exist as a public street (calle pública), as demonstrated by the evidence obtained at the oral and public trial; irrespective of the area occupied by the individual defendants, the fact remains that the strip of land running parallel to the beltway does not have the width or gradient necessary to create a public street.

Although technical opinions were submitted, the judges’ mere visual inspection makes that circumstance indisputable. It permits only very limited pedestrian access by means of steps that are, moreover, unsafe—and must pose a genuine danger directly related to weather conditions, particularly during the rainy season—making it legally impossible to regard it as a street. The State could take possession of that land at any time to widen the highway on which it depends, and the construction of communal access works could not constitute an obstacle. Moreover, that land forms part of the right-of-way (derecho de vía) of Route thirty-seven, which necessarily means that it could not be used to build a street under municipal administration. Likewise, creating access to the beltway is technically unfeasible because it is a limited-access highway; consequently, under the applicable regulations, the authority empowered to authorize such access is not the defendant Municipality but the State, acting through the Ministerio de Obras Públicas y Transportes.

Authorization is not possible in this case because acceleration lanes would have to be created to exit the proposed street and deceleration lanes to enter it, none of which currently exist; again, neither the State nor the Municipalidad de San José has any legal obligation to build them. Furthermore, from a technical standpoint, carrying out such works would create an unjustified road-safety risk. It must also be borne in mind that this claim is directed solely against the Municipality and that the State participates as an interested third party (tercero interesado) because of the effects on the aforementioned national route. This suggests that the defendant should be the entity capable of granting the requested relief, yet such relief is not feasible in this case. Nor can it be said that this case falls within any of the circumstances contemplated in Article forty-three of the Urban Planning Law (Ley de Planificación Urbana), since there is no official map, plan, or cadastral record recognizing the existence of the roadway as such.

It should be noted that what was submitted was a preliminary urban-development plan, which is not the same thing, together with registered survey plans intended to effect the segregation (segregación) of the parcels from which the claimants derive standing. The only cadastral document that recognizes it as public describes it as a dirt street that does not meet the legal requirements, which would make its acceptance within an urban area impossible. Neither those documents nor the others establish that this access had been incorporated into the national road network as a public street. If the plaintiffs believe that this situation was used to mislead them regarding their expectations concerning the properties they acquired, the action has been brought against the wrong parties and must be reformulated against the person who caused them to make that error, who would not be the current defendants.

It should also be noted that, although the plaintiffs invoke their status as municipal taxpayers in seeking the municipal government’s intervention, the evidence establishes that the only amounts they pay relate to charges from which no exemption is possible. This once again brings us to the fact that the roadway was never accepted and does not meet the minimum technical requirements. By way of obiter dictum, the Court must also observe that this is not a supervening situation, because a comparison between the date of the first acts of possession carried out by the individual defendants and the date on which the deed transferring title to the plaintiff gentlemen was executed unquestionably shows that the former had been conducting their activities several years before the latter. Therefore, when the plaintiffs acquired the property, they were aware of that limitation. This is further demonstrated by the statement of the plaintiffs’ own attorney-in-fact that his principals had already built homes and that the parcels now adjoining those of the civil defendants are connected to those buildings.

Under those circumstances, we could not invoke legitimate expectations (confianza legítima) by arguing that a supervening situation is causing them harm, when they already knew the facts beforehand, regardless of whether the activity was lawful or unlawful, legitimate or illegitimate. All of this necessarily leads, without need for further consideration, to the dismissal of the aforementioned claim. As to the second claim, concerning the eviction of the squatters (desalojo de los precaristas) located on the roadway being claimed, it has not yet been established who owns the property for purposes of bringing an action for recovery of ownership (juicio reivindicatorio). The case file contains a copy of a letter in which Banco de Costa Rica declares itself to be the owner of the property but acknowledges that several persons have held possessory rights for many years, some of whom appear to be the individual defendants.

If the property belongs to the bank, it would be property of a fiscal nature (bien de naturaleza fiscal), rather than public-domain property (bien de carácter demanial), and rights over it could therefore arise. A similar situation would exist if it formed part of the land owned by the Asociación de Desarrollo Comunal. The registered owner, or the person holding the superior right, would have standing to request eviction from the property; once again, that is not the situation here, because the plaintiffs would not be that party. Although ownership of the property has not been established, what can be stated with certainty is that, for the reasons already given, it cannot be deemed a public street. The property is not being used as a public street, nor has it been dedicated to a public service (afectada a un servicio público) within the meaning of Article two hundred sixty-one of the Civil Code (Código Civil), except insofar as it serves as pedestrian access; however, that is not the basis of these proceedings.

Accordingly, this claim cannot be granted either. The Court understands that, in a middle-class residential development, having neighbors living under the modest conditions of the individual defendants diminishes property values; nevertheless, that circumstance is not determinative and does not permit the requested relief to be granted. Finally, as to the claim for damages (daños y perjuicios), the existence of any compensable harm within the parameters of Articles one hundred ninety et seq. of the General Law of Public Administration (Ley General de la Administración Pública) has not been established, and the claim must therefore be dismissed. It should also be noted that no causal link (nexo causal) from which liability could arise has been demonstrated. It should be clarified that the Court understands that the lawful actions taken by the plaintiffs to open the access and evict the individuals appearing as individual civil defendants were to be expected; however, there is no legal provision supporting a claim for compensation in the terms presented.

VII. ON THE DEFENSES RAISED

In their defense, the municipal corporation and the State asserted lack of standing as defendants (falta de legitimación pasiva). As to the former, because the relief sought concerned an alleged roadway under municipal administration, the requisite procedural legal relationship (relación jurídica procesal) exists, and the defense must therefore be rejected. As to the State, its inclusion in the litigation was not based on the existence of any claim against it, as the State’s representative correctly argued, but rather on the existence of an interest concerning a national roadway (Dirección13494 ). In substance, the State appears as an interested third party joined to the proceedings by the court on its own motion; its participation in the case is therefore justified, and the defense must be rejected. As to the defense of lack of a legal right (falta de derecho), raised by those defendants and argued by all defendants, it must be sustained on the terms stated because the plaintiffs lack a legal right on which to base their claim.

VIII. ON COSTS

With respect to costs, because this case does not fall within any of the circumstances permitting the losing party to be exempted from their payment, the plaintiff gentlemen must be ordered to pay both categories of costs (ambas costas) of the proceedings.

POR TANTO:

The defense of lack of standing as defendants is rejected, and the defense of lack of a legal right is sustained; consequently, the complaint is dismissed in its entirety. No ruling is made on the other matters alleged because they are moot. Costs shall be borne by the plaintiffs.

Ricardo A. Madrigal Jiménez Rodrigo Alberto Campos Hidalgo Félipe Córdoba Ramírez Case file: 08-000947-1027-CA Brought by: Nombre112227 and others Against: Municipalidad de San José and others Ordinary Proceedings (Proceso de Conocimiento)

Voto N° 0122-2012 Voto N° 0122-2012 TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN CUARTA, San José, a las ocho horas del dieciséis de noviembre de dos mil doce.- Proceso de conocimiento de los señores Nombre112227 , soltero, ingeniero, cédula de identidad número CED88773 - - , Nombre112228 . , comerciante, cédula de identidad número CED88774 - - , Nombre112229 , ingeniero, cédula de identidad número CED88775 - - , Nombre112230 , publicista, cédula de identidad número CED88776 - - en su condición de albacea de la sucesión del señor Nombre112231 , quien en vida fuera mayor, casado una vez, portador de la cédula de identidad número CED88777 - - , y Nombre112232 , soltera, guatemalteca, diplomática, carnet número CED88778 , pasaporte diplomático cero cero ocho mil seiscientos treinta y siete, en contra de la Municipalidad de San José, representada por la Licda. Nombre112233 , abogada, cédula de identidad número CED16013 - - , El Estado, representado por la Licda. Sandra Sánchez Hernández, abogada, soltera, cédula de identidad número CED311 - - , vecina de Heredia, los señores Nombre112234 , cédula de identidad número CED88779 - - , Nombre112235 , A n gelita Barboza Salgado, Nombre112236 , estas tres de calidades no indicadas en el expediente , y los señores Juan José Salgado Ledezma, cédula de identidad número CED88780 - - , declarado rebelde en el proceso, y Justina Vega Reyes, ama de casa, cédula de identidad número CED88781 - - - divorciada; quien se ha encontrado ausente del proceso, salvo la contestación de l a demanda.

Los actores actúan bajo sus apoderados especiales judiciales, los Licdos. José Rodrigo Serrano Masis, cédula de identidad número CED88782 - - y Nombre112237 , cédula de identidad número CED88783 - - , mientras que los demandados son representados por el Licenciado Fernando Apuy Sirias, salvo los señores Salgado Ledezma y Vega Reyes. Funge como asistente de la Procuraduría General de la República el Lic. Charlie Arce Jiménez, soltero, abogado, cédula de identidad número CED88784 - - . Todas las personas indicadas son mayores y casados, y vecinos de San José, salvo las excepciones indicadas. Expediente número 08-000947-1027-CA

RESULTANDO:

1. 1Que los señores actores pretenden: "b) Que se le condene a la Municipalidad de San José a recibir la calle objeto del proceso de un largo de cuarenta y seis metros en su lindero sur y darle la atención que en derecho corresponde. c) Se ordene a la Municipalidad tramitar el desahucio administrativo a la mayor brevedad posible, para desalojar a los precaristas como corresponde en derecho, ya que es la Municipalidad de San José, la legitimada para realizar este acto según resolución 2669-2003-DM de las trece horas treinta minutos del primero de agosto de dos mil tres, emitida por el Ministerio de Seguridad Pública. d) Se ordene a la Municipalidad de San José retirar las vallas publicitarias que se encuentran en la calle que se está pretendiendo sea recibida como corresponde a esta municipalidad. f) Que se condene a la demandada al pago de las costas procesales y personales, así como los daños y perjuicios que la omisión o incumplimiento de deberes nos causa."
2. 2Los demandados se opusieron a la pretensión y acreditaron, en el caso de la Municipalidad la excepción y falta de agotamiento de la vía administrativa, y El Estado la excepción de incumplimiento de requisitos que impiden verter pronunciamiento , todas estas ya resueltas interlocutoriamente; ambos presentaron falta de legitimación pasiva. Así como la totalidad de los demandados que contestaron presentaron o argumentaron lo que el Tribunal entiende como una falta de derecho.
3. 3Que el juicio oral fue realizado el día ocho de noviembre de dos mil doce, con la presencia de todas las partes, salvo aquella que se ha encontrado ausente y la que fue declarada rebelde. En dicha diligencia, los actores desistieron de la pretensión numerada como número d) por carencia de interés actual y aclararon que la s pretensiones estaban dirigidas únicamente contra la corporación demandada. También se dispuso la tramitación del expediente como compleja al amparo de los numerales ciento once del Código Procesal Contencioso Administrativo y cuarenta y siete del Reglamento, así como el dictado de la sentencia que corresponde de manera escrita.
4. 4En los procedimientos se han observado las prescripciones de rigor y no se notan causales de nulidad capaces de invalidar lo actuado. Esta sentencia se dicta previo las deliberaciones de rigor y por unanimidad.

Redacta el Juez Madrigal Jiménez; y,

CONSIDERANDO:

I. DE LA BASE DEL PROCESO

Sostienen los actores que son propietarios de las fincas del partido de San José, con número de matriculas de Folio Real, Placa20072, Placa20073, Placa20074, y Placa20075, siendo que todas lindan al sur con una calle. Indica n que dicha calle no es posible utilizarla por la presencia de tugurios, lo que determina que las fincas se tornen como enclavadas, con problemas colaterales de basura, inseguridad, delincuencia y hasta vallas publicitarias colocadas donde era la calle. Que han realizado gestiones en las diferentes dependencias públicas sin conseguir una respuesta satisfactoria. Agregan que para el año dos mil tres, hicieron gestiones ante el Ministerio de Seguridad Pública, pero se les remitió a la Municipalidad del cantón por corresponder a una calle pública; concurrieron ante la corporación quien se negó a gestionar toda vez que la calle no esta recibida. Para el año dos mil siete solicitaron la recepción de la calle sin contar a la fecha con respect iva respuesta a su gestión.

Razona que ellos pagan sus impuestos, pero irónicamente la calle no tiene alumbrado, ni aceras, ni cordón y caño respectivo. Suma a lo dicho la construcción de vallas sobre la antigua vía. Indica que desde mil novecientos noventa y ocho, los planos establecen que la calle es pública, lo que hace pública la vía. La Municipalidad señala que conforme con el artículo cuarenta de la Ley de Planificación Urbana es deber del urbanizador entregar las vías públicas debidamente acondicionadas, lo que nunca se dió. Indica que parte de la supuesta vía se encuentra comprendida en los aspectos propios del derecho de vía de la carretera de circunvalación, lo que impediría realizar la obra. Reiteran que la vía es un pasillo peatonal y que no est á recibida pues no corresponde a un calle. E xpone que la urbanización fue generada en mil novecientos setenta y que el área de interés era parte de las reservas para la construcción de la carretera de circunvalación, motivo por el cual no podría ser la calle solicitada.

Referente al pago de servicios municipales evidencia que a todas solo se les cobra el servicio de parques y a tres de ellas alcantarillado. Razona que la calle planeada por el urbanizador no fue habilitada o entregada. Con respecto a las vallas sostiene que el tema es resorte del Ministerio de Obras Públicas y Transportes al no tener ninguna participación sobre el particular. El Estado sostiene que ellos no son parte en el proceso, en cuanto no existe pretensión alguna derivada en contra de ellos, su único interés es con respecto a la carretera de circunvalación. En cuanto a esta vía sostiene que resulta técnicamente inviable generar un acceso de esa carretera hacia la vía solicitada por los actores, pues en dicho marco deberían construirse carriles de aceleración y desaceleración, para garantizar la seguridad vial. Señala que técnicamente es imposible acceder a lo solicitado. Con respecto a los demandados que contestaron, exponen que el terreno en el cual se encuentran fue propiedad del Banco de Costa Rica, que ellos se ubican allí hace muchos años, constituyendo un título a su favor.

Exponen que las fincas de los actores lindan con otras de ellos mismos, que el interés de salir por la vía reclamada, se sustenta en que ellos constituyen un grupo de personas de escasos recursos, que resulta inadecuado a los intereses de los accionantes que tienen bienes en un barrio de un nivel socioeconómico mejor. De suerte que su condición es de mejor derecho.

II. ACLARACIÓN PREVIA

At endiendo a que en el juicio oral y público, los actores desistieron de cualquier pretensión referente a las vallas publicitarias, lo que fue avalado por las restantes partes como un tema de falta de interés actual, el Tribunal omite cualquier pronunciamiento sobre ese particular. No está demás señalar que la disposición de la pretensión es una consecuencia básica de la acción, de suerte que no ubica el órgano jurisdiccional motivo para mantener ese aspecto para pronunciamiento, aún cuando se aclara que por haberse tomado la resolución correspondiente al desestimiento durante la audiencia de juicio, se hace necesario incluirla en esta sentencia.

III. HECHOS PROBADOS

De importancia para el dictado de esta sentencia, se tienen los siguientes hechos de relevancia: a) Que en el año mil novecientos sesenta y cuatro, se generó la Urbanización El Jardín la Uruca, donde se ubica el conflicto que une a las partes (ver plano aportado por la actora en el juicio oral y público). b) Que para el año mil novecientos ochenta, la Dirección de Catastro catalogó la vía objeto de la dispuesta como una calle de tierra (ver folio 22 del expediente judicial). c) Que algunos de los demandados civiles presentan recibos de servicios eléctricos y de Agua del año mil novecientos noventa y cinco, por las áreas de terreno objeto del conflicto (ver folios 436 al 438, y 499 al 506 del expediente judicial). d) Para alrededor del año mil novecientos noventa y cinco, el ingeniero Nombre112228 , levantó planos para segregación en la zona, que posteriormente generaron la fincas a favor de los actores, verificando la existencia de una calle de tierra y zacate como acceso, pese a que la vía no aparecía en la hoja cartográfica nacional (ver declaración del referido señor en el juicio oral y público). e) Conforme con memorándum del Banco de Costa Rica a la Compañía Nacional de Fuerza y Luz, de fecha primero de octubre de mil novecientos noventa y siete, los señores José Luis Peña Bustos, Silvia Miranda Mora, Justina Vega Reyes, María Teresa Solano Quirós y Nombre112234 , quienes presentaban una vivienda en el Bajo Los Ledezma, tenían dicha construcción en terrenos del Banco de Costa Rica, pero para aquella fecha presentaban una posesión superior a los veinte años y habían adquirido derecho sobre sus inmuebles (ver folio 435 del expediente judicial). f) El nueve de julio de dos mil uno, los señores Rafael Romero y Ana Sagot hicieron ver a la Municipalidad demandada que sobre la invasión del acceso a la finca con matricula de Folio Real Placa20076 del partido de San José, se les había notificado el impedimento de construcción desde mil novecientos noventa y siete, pero que las personas que viven más adentro indican que han solicitado cooperación, pero que no fueron escuchadas (ver folio 3 del expediente judicial). g) Por nota fecha seis de julio de dos mil uno el señor Nombre112238 solicitó a la oficina de Inspección Urbana de la Municipalidad de San José que procedieran al desalojo de las personas ubicadas en la vía de acceso a su propiedad (ver folios 6 y 7 del expediente judicial). h) El ocho de mayo de dos mil tres, el señor Nombre112231 adquirió la Finca del Partido de San José, con número de Matricula de Folio Real Placa20075 que colinda al este con otro terreno del mismo señor y al oeste con calle pública (ver folio 12 y 195 al 203 del expediente judicial). i) El ocho de mayo de dos mil tres, el señor Nombre112229 adquirió la Finca del Partido de San José, con número de Matr í cula de Folio Real Placa20077 que colinda al oeste es con calle pública (ver folio 16 y 195 al 203 del expediente judicial). j) El ocho de mayo de dos mil tres, el señor Nombre112227 adquirió la Finca del Partido de San José, con número de Matrícula de Folio Real Placa20073 que colinda al oeste es con calle pública (ver folio 18 y 195 al 203 del expediente judicial). k) El ocho de mayo de dos mil tres, la señorita Nombre112232 adquirió la Finca del Partido de San José, con número de Matrícula de Folio Real Placa20072 que colinda al este con otro terreno de la misma persona y al oeste con calle pública (ver folio 20 y 195 al 203del expediente judicial). l) Por resolución 2669-2003-DM, de las trece horas treinta minutos del primero de agosto de dos mil tres, el despacho del Ministro de Seguridad Pública rechazó la gestión de desalojo promovida por el señor Nombre112239 para la calle de acceso base del conflicto, al indicar que la legitimación correspondía al ayuntamiento respectivo (ver folio 4 del expediente judicial). m) El dieciocho de enero de dos mil siete, el señor Nombre112228 adquirió la finca del Partido de San José, con número de Matricula de Folio Real Placa20074 que colinda a l oeste con calle pública (ver folio 14 del expediente judicial). n) En virtud de nota fechada el dieciocho de junio de dos mil siete, los señores Nombre112232 , Nombre112227 , Nombre112229 , Nombre112228 y Nombre112231 , solicitaron a la Municipalidad de San José, el recibido de la vía objeto del conflicto y el desalojo de las personas ubicadas sobre el inmueble (ver folios del 8 al 10 del expediente judicial). o) Por nota fecha el once de agosto de dos mil ocho, los actores solicitan al Alcalde Municipal de San José, que visto que no se ha resuelto su gestión anterior solicitan se de por agotada la vía administrativa (ver folio 23 del expediente judicial). p) Conforme con el Departamento de Mejoramiento de Barrio de la Municipalidad de San José, al nueve de octubre de dos mil ocho, el ayuntamiento nunca recibió la calle objeto del conflicto y el terreno que esta comprendía es parte del área de retiro de la carretera de circunvalación (ver folio 142 del expediente judicial). q) En nota del quince de octubre de dos mil ocho, la Municipalidad comunica a los actores, que no es posible recibir la calle que nos ocupa (ver folios 149 al 150 del expediente judicial). r) Para el año dos mil nueve, a los señores Nombre112232 , Nombre112227 y Nombre112228 , por el fondo en el área de conflicto únicamente se le cobraba por tributos municipales, lo correspondiente a alcantarillado y parques, mientras que al señor Nombre112231 se le cobraba únicamente lo correspondiente a parques (ver folios 158 al 165 del expediente judicial). s) Que de los remanentes de tierra de la Urbanización La Uruca, algunos de estos se encuentran inscritos a nombre de la Asociación de Desarrollo Integral El Jardín la Uruca (ver folios 203 y 204 del expediente judicial). t) Que la vía solicitada por los actores, en su colindancia con la carretera de circunvalación, no presenta el ancho suficiente para poder generar una calle paralela, permitiendo únicamente un pasillo peatonal (ver folio 143 del expediente judicial y reconocimiento judicial realizado en resguardo en formato digital). u) Que la vía solicitada por los actores no presenta ninguno de los requerimientos propios para ser una calle pública (ver folios 330 al 331 y 335 del expediente judicial y declaración del testigo Nombre112240 ). v ) Que no resulta posible generar una calle pública con acceso a la ruta treinta y nueve, carretera de circunvalación (ver folios 330 al 331 y 335 del expediente judicial y declaración del testigo Nombre112240 ). x ) Que la ruta treinta y nueve, es una carretera nacional de acceso restringido (ver del testigo Nombre112240 )

IV. SOBRE HECHOS NO PROBADOS

Se tienen como tales, los siguientes: a) El propietario registral del bien en el cual se ubican las viviendas de los señores demandados civiles (los autos). b) Que la vía de acceso que reclaman los actores hubiera sido recibida en algún momento por el ayuntamiento (los autos). c ) Que exista algún daño que sea susceptible de ser indemnizado conforme con el ordenamiento jurídico vigente (los autos).

V. CONSIDERACIONES GENERALES

La Constitución Política en el artículo ciento veintiuno inciso catorce , señala: " (...) Además de las otras atribuciones que le confiere esta Constitución, corresponde exclusivamente a la Asamblea Legislativa: (...) 14) Decretar la enajenación o la aplicación a usos públicos de los bienes propios de la Nación (...)". Esta disposición constitucional ha sido desarrollada en el Código Civil, en los artículos doscientos sesenta y uno al doscientos sesenta y tres, el primero de ellos indica: "Son cosas públicas las que, por ley, están destinadas de un modo permanente a cualquier servicio de utilidad general, y aquellas de que todos pueden aprovecharse por estar entregadas al uso público. Todas las demás cosas son privadas y objeto de propiedad particular, aunque pertenezcan al Estado o a los Municipios, quienes para el caso, como personas civiles, no se diferencian de cualquier otra persona".

Por su parte el artículo 262 menciona: "Las cosas públicas están fuera del comercio; y no podrán entrar en él, mientras legalmente no se disponga así, separándolas del uso público a que estaban destinadas". Así, como dominio público se entiende el conjunto de bienes sujeto a un régimen jurídico especial y distinto al que rige el dominio privado, que además de pertenecer o estar bajo la administración de personas jurídicas públicas, están afectados o destinados a fines de utilidad pública y que se manifiesta en el uso directo o indirecto que toda persona pueda hacer de ellos o por una utilidad especialmente reconocida por la utilidad. Conforme la normativa citada, el Estado posee tanto bienes de dominio público, como privado; los bienes públicos son aquéllos a los cuales una ley les da un destino para uso público o general, se les denomina "demaniales" y son inalienables, imprescriptibles, inembargables e indenunciables (ver votos 2306-91 de las 14:45 horas del seis de noviembre de mil novecientos noventa y uno y 2000-06903 de las 15:48 horas del 8 de agosto de 2000, de la Sala Constitucional).

Hasta aquí hemos tratado los bienes de demaniales en una sola clasificación cuando en realidad estamos en presencia de tres categorías diferentes, aún cuando directamente relacionadas. Un primer grupo de bienes lo componen aquellos destinados al uso general, como el caso de las calles, los parques, la playa, entre otros. No está por demás señalar que el listado de este tipo de bienes est á determinado tanto geográficamente, como históricamente, pues mientras en una sociedad un determinado bien encaja en esta categoría un bien , en otra la situación puede ser diametralmente opuesta. La determinación de esa afectación es una decisión jurídico - política a cargo del Estado; sin que sea un aspecto connatural al bien en sí mismo. Se trata de una afectación directa al uso público, que justifica su pertinencia y utilidad en corresponder a esta clasificación. El segundo grupo de bienes demaniales lo componen aquellos cuyo uso público es indirecto, siendo todos aquellos afectos de manera directa a un servicio público.

Para nadie es un secreto que el concepto de servicio público ha estado en cuestionamiento y reconstrucción en las últimas décadas a partir de una serie de procesos de liberalización y aperturas de mercado, en el entendido que esas actividades en el fondo no son más que económicas y muy lucrativas, lo que determina el interés privado en su participación. En todo caso y sin pretender entrar más en un concepto por demás frágil e s claro que al margen de la titularidad del servicio, en tanto público, satisface un interés general o colectivo; de manera que los bienes que lo componen le resultan indispensables para evitar una afectación a la colectividad. Por eso se indica que su relación con la sociedad es indirect a , en la medida que su uso colectivo no es por propia mano con las personas sino en el servicio propiamente dicho. Si debe aclararse que para estos efectos, los bienes deben estar directamente relacionados con el servicio público, lo que genera que el uso público y general es indirecto; y esta aclaración es básica, pues si se acepta que la relación de los bienes con el servicio sea indirecto, prácticamente todos los bienes públicos de una u otra manera tienen relación con el servicio público en un sentido amplio, lo que llevaría a la necesaria consecuencia que la discusión sobre bienes demaniales y privados del Estado se tornaría estéril.

Sobre los primeros este Tribunal ha señalado en ocasiones anteriores que estos bienes tienen una naturaleza y régimen jurídico diverso de los bienes privados, en tanto, por expresa voluntad del legislador se encuentran afectos a un destino especial de servir a la comunidad, sea al interés público, y que por ello, no pueden ser objeto de propiedad privada, de modo que están fuera del comercio de los hombres, por lo cual, no pueden pertenecer individualmente a los particulares, ni al Estado, en sentido estricto, por cuanto éste se limita a su administración y tutela. Así, lo que define la naturaleza jurídica de los bienes demaniales es su destino, en tanto se afectan y están al servicio del uso público, según lo ha reconocido la doctrina en la materia ( Nombre33033, Miguel S., en su obra Tratado de Derecho Administrativo . Tomo V. Abeledo-Perrot. Buenos Aires. 1992., pag. 25 ). La tercera categoría de bienes de esa naturaleza y que corresponde a lo que se entiende como el patrimonio especial del Estado, de suerte que es posible ubicar una serie de bienes (enunciados en la misma Constitución Política pero sin que deba entenderse que esa lista es numerus clausus) son patrimonio del Estado sobre los cuales el comercio se realiza sin posibilidad de apropiación.

Se trata del denominado patrimonio público, donde ciertos bienes no son objeto de comercio ordinario lícito. Una interpretación integral de la norma permite comprender que este retiro ordinario de la actividad económica debe ser para asegurar la distribución de la riqueza en los términos de los artículos cuarenta y cinco y cincuenta constitucional. En todo caso, y al margen de las tres categorías, nótese que el énfasis de la diferenciación de los bienes privados de los de dominio público se da en relación al destino del bien, sea, al hecho de estar afectos a un uso común , al servicio del bien común o a las necesidades sociales, en una sociedad en concreto y en un momento dado. L os bienes demaniales son inalienables, imprescriptibles, e inembargables, es decir, que se trata de bienes que están fuera del comercio ordinario de los hombres, de manera que su dominio o posesión no puede ser traspasado, ni a título gratuito ni oneroso; no pueden perderse por prescripción, así como tampoco, pueden ganarse por usucapión, de modo que son bienes que conservan su vigencia jurídica permanentemente; y no son susceptibles de embargo.

S e trata de bienes cuya titularidad ostenta el Estado en su condición de administrador, debe entenderse que se trata de bienes que pertenecen la "Nación", con lo cual, conforman parte del patrimonio público; y que, por su especial naturaleza jurídica, presentan los siguientes atributos: son imprescriptibles, lo cual implica que por el transcurso del tiempo, no puede adquirirse el derecho de propiedad sobre ellos, ni siquiera de mera posesión, es decir, no pueden adquirirse mediante la usucapión, así como tampoco pueden perderse por prescripción; motivo por el cual los permisos de uso que la Administración conceda sobre ellos, siempre tienen un carácter precario, pudiendo ser revocadas por motivos de oportunidad o conveniencia en cualquier momento por la Administración –en los términos previstos en los artículos ciento cincuenta y cuatro y ciento cincuenta y cinco de la Ley General de la Administración Pública–; y las mismas concesiones que se otorguen sobre ellos para su aprovechamiento, pueden ser canceladas, mediante procedimiento al efecto; son inembargables lo que hace que no pueden ser objeto de ningún gravamen o embargo, ni por particulares, ni por la Administración; y son inalienables, lo que se traduce en la condición de que están fuera del comercio de los hombres; de donde no pueden ser enajenados, vendidos o adquiridos, ni a título gratuito ni oneroso, ni por particulares, ni por el Estado, de modo que están excepcionados del comercio los hombres y sujetos a un régimen jurídico especial y reforzado.

Además su uso y aprovechamiento está sujeto al poder de policía, en tanto, por tratarse de bienes que no pueden ser objeto de posesión, y mucho menos de propiedad, su utilización y aprovechamiento es posible únicamente a través de actos debidamente autorizados, sea mediante concesión o permiso de uso, otorgado por la autoridad competente; y al control constante de parte de la Administración Pública. De manera que comprende bienes inmuebles que tienen una naturaleza y régimen jurídico virtualmente diverso a la propiedad privada, que deriva de lo dispuesto en el artículo cuarenta y cinco constitucional. Un bien público puede ser natural o artificial, según se trate de bienes declarados públicos por el legislador considerándolos en el estado en que la naturaleza los presenta u ofrece (un río por ejemplo), o de bienes declarados públicos por el legislador pero cuya creación o existencia depende de un hecho humano (construcción de una calle o un parque público, por ejemplo).

La afectación es el hecho o la manifestación de voluntad del poder público, en cuya virtud la cosa queda incorporada al uso y goce de la comunidad y puede efectuarse por ley o por acto administrativo. La doctrina hace la distinción entre “asignación del carácter público” a un bien con la “afectación” de ese bien al dominio público. La asignación del carácter público significa establecer que ese bien determinado tendría calidad demanial; así, por ejemplo, la norma jurídica general diría que todas las vías públicas son integrantes o dependientes del dominio público y ello quiere decir que lo son las actuales y las que se lleguen a construir. En cambio, la afectación significa que el bien declarado dominical queda efectivamente incorporado al uso público y esto tiene que ver con la aceptación y recibo de obras públicas cuando se construyen por administración o por la conclusión de las obras y su recibo oficial, cuando es un particular el que las realiza (construcción de una urbanización o fraccionamiento, por ejemplo).- Es por esto que se dice que la afectación puede ser declarada por ley en forma genérica, o bien por un acto administrativo, el cual, necesariamente, deberá conformarse con la norma jurídica que le sirve de referencia (principio de legalidad) (Voto No. 3145-96 de 28 de junio de 1996).

V I .- EL RÉGIMEN MUNICIPAL Y LA REGULACIÓN URBANA: Las municipalidades son entidades locales que gozan de autonomía relativa en el ejercicio de sus funciones, a partir de una descentralización territorial, según se colige del numeral ciento sesenta y ocho de la Constitución Política. Este nivel de independencia lo otorga el precepto ciento sesenta y nueve de la Carta Magna, en el marco de su competencia territorial, integrada por el espacio físico dispuesto para el cantón al cual representa, en tanto señala que corresponde a cada ayuntamiento la: "administración de los intereses y servicios locales …"; así la carta fundamental le confiere una serie de funciones o atribuciones en favor de esos gobiernos en razón de "lo local", esto es, para administrar los servicios e intereses del ámbito a la que está circunscrita, sea, el cantón. De este modo, es claro que existen intereses cuya salvaguardia corresponde a las Municipalidades y junto a ellos, coexisten otros cuya protección constitucional o legal es atribuida a otros entes públicos, en el entendido que la competencia no es excluyente, máxime cuando existen intereses locales que a la vez son regionales o incluso nacionales, de suerte que los intereses desde el plano local al nacional confluyen, sin perjuicio que en algunos de los casos su afectación se limite al plano más pequeño.

La esfera territorial del municipio constituye una competencia originaria de los ayuntamientos y solo mediante ley de nacionalización puede serles desplazada, siempre que esa manifestación legislativa no suponga un quebranto a la autonomía referida o implique vaciar el contenido constitucional del régimen municipal. Dentro de este dinamismo de los intereses, se ubica el tema urbanístico, donde el interés en esencia es local, pero con trascendencia más allá de la cantonal, llegando a temas nacionales. El numeral quince de la Ley de Planificación Urbana, no. 4240 del quince de noviembre de mil novecientos sesenta y ocho confiere a los entes locales la competencia base para regular y vigilar todo lo concerniente a la planificación y desarrollo urbano dentro de los límites de su competencia territorial, lo que no es más que el desarrollo del ya señalado artículo ciento sesenta y nueve de la carta fundamental.

La competencia asignada no se limita a un aspecto de mera planificación, sino que además, incluye las potestades de control del desarrollo urbanístico, lo que supone un grado de vigilancia sustantiva tanto de las obras en ejecución, como de las ya ejecutadas. En concordancia con lo señalado, el artículo primero de la Ley de Construcciones, Decreto Ley no. 833 del cuatro de noviembre de mil novecientos cuarenta y nueve, establece con claridad evidente estas potestades, lo que es retomado por el artículo trece inciso o) del Código Municipal, corresponde al Concejo dictar las normas y medidas atinentes al ordenamiento urbano. Así la realización de toda obra o edificación requiere de una licencia municipal, a la vez que corresponde al ente local la vigilancia sobre aquellas (mandatos 74 y 87 de ese cuerpo legal). Por ende, resulta evidente el papel prevalente que en estos menesteres ostenta la Municipalidad, siendo que le incumbe disponer las medidas concretas sobre el desarrollo y planeamiento urbano, así como el otorgamiento de las "licencias" de construcción y el control de esas actividades acorde a las normas que regulan ese campo (ver al respecto Sala Constitucional, en votos 2153-93 y 4205-96).

Advirtiendo que los alcances y efectos del desarrollo y planificación urbana implica, en la gran mayoría de las ocasiones, la existencia de relaciones de coordinación con el demás aparato público, lo que justifica la intervención del Instituto de Vivienda y Urbanismo, del Instituto Costarricense de Electricidad o del Ministerio de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones, siempre en el ámbito de sus competencias. No se puede olvidar que un proyecto urbanístico convergen diferentes aspectos que trascienden el mero aspecto urbano. En cuestiones de naturaleza urbanística, en particular, la de construcción de urbanizaciones o residenciales, la Ley de Construcciones y la Ley de Planificación Urbana, en sus artículos quince y treinta y dos respectivamente, remiten la concreción de los aspectos que deben ser cubiertos por los urbanizadores, a un reglamento, a saber el Reglamento para el Control Nacional de Fraccionamientos y Urbanizaciones (3991 del 13 de diciembre de 1982) y en materia constructiva, se encuentra el denominado Reglamento de Construcciones (del 22 de marzo de 1983).

De conformidad con lo estatu i do por los cánones quince y setenta y cuatro de la Ley de Construcciones, todo fraccionamiento y urbanización, así como toda obra relacionada con la construcción deberá contar con un acto autorizatorio emitido por la Municipalidad correspondiente. Los aspectos de seguridad, salubridad y ornato, se encuentran también regulados en el Reglamento para el Control Nacional de Fraccionamientos y Urbanizaciones, norma que sería aplicable al efecto, en cuanto se trata de un instrumento jurídico de naturaleza preeminentemente técnica, que contiene en aspecto de urbanizaciones, regulaciones variadas en aspectos tales como accesos, vialidad, lotificación, áreas verdes y públicas, drenajes, acueductos, cloacas, infraestructura y acabados, entre otros. Al ser competencias fijadas por el Ordenamiento (como derivación directa de sus competencias constitucionales que le fueron confiadas) y que se asocian con la tutela de intereses públicos, la acción del ente local debe ponderar no solamente una labor de revisión superficial (formal) de las solicitudes de permiso de construcción, sino, una valoración integral y a fondo del acatamiento de las exigencias jurídicas y técnicas que impone el Ordenamiento.

Ahora bien, c omo es conocido, las vías públicas terrestres al amparo de los artículos ciento veintiuno inciso catorce de la Constitución Política con relación al doscientos sesenta y uno del Código Civil se consideran bienes demaniales, en tanto se encuentran destinadas al servicio público y uso general de todas las personas. Conforme con la Ley General de Caminos Públicos (número 5060 del 22 de agosto de 1972) y sus reformas, se establece una distinción entre las carreteras de carácter nacional con respecto a aquellas de uso cantonal. En lo que interesa el artículo primero señala:

"ARTÍCULO 1.- Para los efectos de la presente ley, los caminos públicos, según su función -con su correspondiente órgano competente de administración- se clasificarán de la siguiente manera:

RED VIAL NACIONAL: Corresponde su administración al Ministerio de Obras Públicas y Transportes, el cual la definirá según los requisitos que al efecto determine el Poder Ejecutivo, por vía de decreto. Esta red estará constituida por las siguientes clases de caminos públicos:

• a)Carreteras primarias: Red de rutas troncales, para servir de corredores, caracterizados por volúmenes de tránsito relativamente altos y con una alta proporción de viajes internacionales, interprovinciales o de larga distancia.
• b)Carreteras secundarias: Rutas que conecten cabeceras cantonales importantes -no servidas por carreteras primarias- así como otros centros de población, producción o turismo, que generen una cantidad considerable de viajes interregionales o intercantonales.
• c)Carreteras terciarias: Rutas que sirven de colectoras del tránsito para las carreteras primarias y secundarias, y que constituyen las vías principales para los viajes dentro de una región, o entre distritos importantes.

El Ministerio de Obras Públicas y Transportes designará, dentro de la Red vial nacional, lasteras de acceso restringido, en las cuales sólo se permitirá el acceso o la salida de vehículos en determinadas intersecciones con otros caminos públicos. También designará las autopistas, que serán carreteras de acceso restringido, de cuatro o más carriles, con o sin isla central divisoria.

RED VIAL CANTONAL: Corresponde su administración a las municipalidades. Estará constituida por los siguientes caminos públicos, no incluidos por el Ministerio de Obras Públicas y Transportes carre dentro de la Red vial nacional:

• a)Caminos vecinales: Caminos públicos que suministren acceso directo a fincas y a otras actividades económicas rurales; unen caseríos y poblados con la Red vial nacional, y se caracterizan por tener bajos volúmenes de tránsito y altas proporciones de viajes locales de corta distancia.
• b)Calles locales: Vías públicas incluidas dentro del cuadrante de un área urbana, no clasificadas como travesías urbanas de la Red vial nacional.
• c)Caminos no clasificados: Caminos públicos no clasificados dentro de las categorías descritas anteriormente, tales como caminos de herradura, sendas, veredas, que proporcionen acceso a muy pocos usuarios, quienes sufragarán los costos de mantenimiento y mejoramiento." De manera que las Municipalidades presentan plena competencia para la administración de los caminos inclu i dos en la red cantonal, según la clasificación ya señalada. Lo que lleva aparejado que las corporaciones deben garantizar la libre circulación vehicular dentro de las vías bajo su administración; lo que obviamente no impide la posibilidad de reglamentar el uso de estas, sobre las bases del canon veintiocho párrafo segundo de la Constitución Política, a partir del orden público, la moral y los derechos de terceros. Consecuentemente el ordenamiento jurídico como un todo establecerá los alcances de dichas facultades. Naturalmente, los gobiernos locales cuentan con el apoyo del Estado en el ámbito de sus competencias, en tanto la fuerza pública de conformidad con el artículo ciento cuarenta inciso uno de la Constitución Política la establece como una competencia propia del Poder Ejecutivo estricto sensu.

Al margen de las facultades que presentan el Estado o las corporaciones municipales para en uso de sus posibilidades para constituir calles, cuando se trata de urbanizaciones (donde solo existe interés de las segundas) la Ley de Planificación Urbana establece una serie de obligaciones para el urbanizador, a fin de dotar de una serie de condiciones básicas que determinan el proyecto según viene señalado en el artículo cuarenta de la misma norma. Entre ellos se ubican los parques, aceras, alcantarillado, cordones de caño, entre otros; jugando un papel preponderante en lo que a la sub júdice corresponde lo correspondiente a la s calle s . Las calles internas dentro del proyecto urbanístico, son requisito sine quam nom para generar los múltiples fraccionamientos, de lo contrario el proyecto resulta inviable. Se supone que la calle es la vía de acceso vehicular a los terrenos fraccionados y es el medio de ingreso de los diferentes servicios públicos (agua, luz, teléfono, etc).

A lo que debe agregarse que el ordenamiento establece anchos mínimos con relación al tipo especifico que se trate. De suerte que la ley en una sana lógica establece la obligación de realizar las obras y cederlas al ayuntamiento. El fundamento de esta obligación legal parte de la premisa que el urbanizador va a recibir un lucro a partir del proyecto, de manera que resulta por justifica distributiva, razonable que afronte los costos de dejar en operación el proyecto y no cargarselo al gobierno local. Como regla de principio, el proyecto urbanístico es aprobado a su inicio , lo que incluye no solo el fraccionamiento como tal, sino también las obras comunales que permiten su implementación, y una vez constru í das sus obras, estos espacios son recibidos por el ayuntamiento incorporándolas al uso público. Esta primera aceptación del proyecto, es por demás un acto sumamente complejo en tanto se valoran una serie de factores que van desde el plano técnico, urbanístico y hasta estético; de suerte que no es posible siquiera pensar en establecer un listado taxativo de requisitos, pues dependerá del nivel de afectación, la capacidad de asumir los nuevos servicios públicos que se produzcan, la ubicación de la obra y naturalmente lo referente al tema ambiental, los requisitos en específico que deban solicitarse, sin perjuicio de la existencia de algunos requerimientos de orden general.

En principio se parte de la lógica que al momento de visar los planos que permiten los fraccionamientos, debe recibirse las áreas comunales; esa recepción convierte efectivamente en públicos los bienes que se están presentando en ese carácter, siendo de especial relevancia las calles públicas. Naturalmente, estas deben estar para ese momento debidamente acondicionadas; asumiendo la corporación a partir de ese momento las labores de mantenimiento, en el entendido que la obra ya esta en funcionamiento. Lamentablemente, en múltiples ocasiones no se realiza por el urbanizador, y tampoco existe un verdadero control por parte del ente territorial. Más incluso, el ordenamiento reserva una norma residual, para la situaciones de hecho, donde el recibido no se genera por inercia administrativa, al señalar: "Artículo 43.- El Mapa Oficial, junto con los planos o el catastro que lo complemente, constituirá registro especial fehaciente sobre propiedad y afectación a dominio público de los terrenos o espacios ya entregados a usos públicos." La lógica de la norma es sencilla, si el proyecto es realizado y las vías puestas en operación, la oficina de catastro (nacional o municipal) de manera progresiva incorpora esas calles dentro de los mapas oficiales de zona catastral, lo que lleva aparejado la afectación a intereses públicos de hecho; incluso, sin posibilidad de indemnización en tanto el titular registral ha permitido el uso público.

Recuérdese que sobre el particular rige el principio de inmatriculación, salvo en los supuestos de vías de hecho de la Administración Pública. Debe agregarse que r especto a las vías nacionales, existe un resguardo de terreno a ambos lados, para garantizar la construcción o ampliación de las obras públicas para la circulación o tránsito de vehículos, o para obras relacionadas con la seguridad, ornato y uso peatonal. El derecho de vía es propiedad del Estado y se encuentra afecto al mismo régimen que la carretera del cual depende. Dicho derecho de vía viene consagrado en los artículos seis, diecinueve y veintiocho de la señalada Ley. Al respecto el antiguo artículo doscientos treinta y cinco de la Ley de Tránsito por Vías Públicas terrestres ( El artículo 3º de la Ley No. 7721, del 9 de setiembre de 1997, dispuso: “Derógase el artículo 220 de la Ley de Tránsito por vías públicas terrestres, No. 7331.

Sin embargo, las definiciones necesarias para aplicar la ley citada, se establecerán en el reglamento.-” Adicionalmente, como disposición transitoria de esa derogatoria se indicó: “TRANSITORIO.- La derogación del artículo 220 de la Ley de Tránsito operará y regirá a partir de la emisión del Reglamento correspondiente.”), lo definía como: "Derecho de vía: área o superficie de terreno, propiedad del Estado, destinada al uso de una vía pública, con zonas adyacentes utilizadas para todas las instalaciones y obras complementarias. Esta área está limitada a ambos lados por los linderos de las propiedades colindantes." El derecho de vía es bien demanial por su propia esencia, de carácter accesorio, en cuanto reserva para la ampliación de las calles. En el caso de las carreteras nacionales el derecho de vía lo constituyen cincuenta metros, en razón de veinticinco metros desde el centro de la vía a ambos lados.

Cuando estamos en presencia de calles en administración municipal, no existe -por regla de principio- de derecho de vía, en el entendido que esas vías son el acceso directo de las personas a la calle como tal. Dentro de las carreteras nacionales, existen unas que por su principal interés presentan un uso restringido, que como su nombre lo indica, son la conexión de rutas cantonales u otras nacionales en donde esa conexión esta determinad a por un estudio, en el cual se analizan aspectos propios como asceleración de ingreso, desaceleración, elementos de seguridad vial, afectación a los sistemas de cobro de peajes, entre otros múltiples aspectos. Al respecto el decreto Ejecutivo 31892-MOPT, Reglamento de Carreteras de Acceso Restringido, establece con mayor claridad los alcances y contenidos del estudio.

VI. SOBRE EL FONDO DEL ASUNTO

En lo que el caso corresponde es criterio del Colegio que estamos frente a proceso manifiestamente improcedente por varios aspectos. Con respecto a la solicitud para ordenar a la Municipalidad de recibir la calle objeto del proceso, antes que nada y sobre las bases expuestas, ha quedado claramente explicado que la recepción de obras comunales dentro de un proyecto urbanístico, si bien no constituye un acto plenamente discrecional, si constituye una actividad pública determinada por múltiples factores que se interrelacionan, para asegurar que el municipio se encuentra en capacidad de afrontar los nuevos servicios que en virtud del proyecto urbanístico se están generando. El razonamiento de los actores parte de la existencia de una obligación legal de recibirla, como si se tratará de una actividad omisiva injustificada dentro de un acto reglado , lo que de manera manifiesta es incorrecto. No es posible ubicar una norma legal que genere dicha obligación .

D iferente sería si el rechazo fuera por un motivo ilegitimo o ilegal, en cuyo caso la jurisdicción podría revisar la actuación administrativa a partir de la fundamentación otorgada por el ente público, bajo el principio de interdicción de la arbitrariedad, y sobre el sustento del canon cuarenta y nueve constitucional, pero ese no es el caso que nos ocupa. La justificación para el rechazo se sustenta en que técnicamente no es viable, todo sin perjuicio que era obligación del desarrollador entregar la obra con el total de los servicios plenamente instalados, los que en efecto no se logran ubicar en el inmueble. Véase como no se localiza una calle, debidamente asfaltada, con acera, cordón de caño y alcantarillado en la vía; situación incluso que trasciende a las personas que viven en condición extraordinaria en el lugar, toda vez que no se logra ubicar si quiera que existían con anterioridad.

Tampoco es posible sostener que exista el acto autorizatorio inicial de la obra y que ahora el ente corporativo vuelve sobre sus pasos, lesionando derechos e intereses de personas; pues como viene señalado en los hechos no probados sobre ese aspecto no se aportó prueba, pese a lo ordenado por el canon trescientos diecisiete del Código Procesal Civil. En este caso, no es posible sostener que el ayuntamiento est á rechazando la recepción de la obra, como acto arbitrario, ilegitimo o ilegal, sino ante una situación fáctica clara y con su debida fundamentación. A lo anterior debe sumársele que desde el plano técnico la vía no existe como calle pública, tal y como fue evidenciado por la prueba recabada en el juicio oral y público, y al margen del área ocupada por las personas físicas demandadas, lo cierto es que el espacio de terreno que corre de manera paralela a la vía de circunvalación no presenta el ancho o el declive necesario para generar una calle pública.

Si bien se presentaron criterios técnicos, la simple inspección visual de los juzgadores, hace incuestionable esa situación. Con mucha limitación solo permite un ingreso por vía peatonal, mediante gradas , por demás inseguras (las que deben ser un verdadero peligro con relación directa al clima, especialmente en la época lluviosa) ; lo que hace jurídicamente imposible considerarla una calle. El Estado podría en cualquier momento tomar posesión de dicho terreno para ampliar la carretera de la cual depende y la edificación de una obra de acceso comunal no podría ser obstáculo. Sin perjuicio que ese terreno es parte del derecho de vía de la ruta treinta y siete, lo que lleva aparejado que no podría emplearse para construir una calle en administración municipal. De igual manera, resulta técnicamente inviable generar un acceso a la carretera de circunvalación, en cuando esta corresponde a una carretera de acceso restringido, lo que determina que desde el plano reglamentario no es la Municipalidad demandada sino el Estado, bajo el Ministerio de Obras Públicas y Transportes, la dependencia a autorizar ese ingreso, no siendo posible para el caso, en virtud de ser necesario generar rutas de aceleración (para salir de la calle pretendida) y de desaceleración (para ingresar a la misma), las que a la fecha no existen, nuevamente, con ausencia de una obligación legal del Estado o de la Municipalidad de San José de generarlas.

Todo sin perjuicio que desde el plano técnico, realizar dicha obra generaría un riesgo en seguridad vial no justificado. No puede tampoco olvidarse que esta pretensión está dirigida únicamente hacia la Municipalidad y la participación del Estado como parte, es en carácter de tercero interesado en las afectaciones a la mencionada ruta nacional, lo que hace pensar que debería ser la demandada quien se encontrara en capacidad de aceptar lo solicitado, más en este caso no resulta viable. Tampoco puede decirse que estemos en uno de los supuestos del artículo cuarenta y tres de la Ley de Planificación Urbana, en la medida que no estamos frente a un mapa oficial o planos o catastros que reconocen la existencia de la vía como tal, véase como se aportó un anteproyecto urbanístico que no es lo mismo, junto con planos catastrados para generar la segregación de los terrenos que legitiman a los accionantes.

El único documento catastral que le reconoce el carácter de pública la señala como una calle de tierra, sin cumplir con los requisitos legales; lo que haría imposible la recepción dentro de una zona urbana. Unos y otros, no determinan que en la red vial nacional había incorporado ese acceso como calle pública. Si los actores consideran que esa situación se prestó para engañarlos sobre las expectativas de los bienes adquiridos, la acción se encontraría mal dirigida y debe replantearse frente a la persona que les hizo incurrir en ese error, que no serían los actuales accionados. No esta demás hacer ver que si bien los actores sostienen su condición de contribuyentes al ayuntamiento, para reclamar su intervención, según quedó acreditado, lo único que se cancela es lo correspondiente a rubros que no resulta posible exoneración alguna, lo que nuevamente nos lleva al tema que la vía no fue recibida y que no cuenta con las condiciones técnicas mínimas.

Obiter dictum no puede dejar de advertir la Cámara que tampoco nos encontramos en una situación sobrevenida, pues de la fecha de los primeros actos de posesión realizados por los demandados personas físicas, con respecto a la fecha de generación de la escritura de traspaso a favor de los señores actores, resulta incuestionable que los primeros realizaban su actividad varios años antes que los segundos; lo que determina que al momento de adquirir el inmueble conocían de esa limitación; muestra de lo dicho es que según manifestó el mismo apoderado de los últimos, sus representados tenían vivienda construida y que los terrenos que ahora lindan con los señores demandados civiles presentan vínculo con esas edificaciones. No podríamos en esa situación argumentar una confianza legitima que por tratarse de una situación sobrevenida, se les está causando un perjuicio cuando ya conocían los hechos de manera previa, al margen de si se trataba de una actividad licita o ilícita, legitima o ilegitima.

Todo lo cual lleva sin mayores cuestionamientos al necesario rechazo de la pretensión antes dicha. Referente a la segunda pretensión, en cuanto al desalojo de los precaristas ubicados en la vía reclamada, no se ha acreditado a este momento quien es el titular del inmueble para poder generar un juicio reivindicatorio. Consta en el expediente la copia de una misiva donde el Banco de Costa Rica se declara dueño del bien, pero reconoce la existencia de derechos de posesión por muchos años de varias personas, algunas de las cuales coincide con los señores demandados personas físicas. De ser propiedad del banco estaríamos frente a un bien de naturaleza fiscal y no de carácter demanial, lo que permitiría generar derechos sobre este. Situación semejante ocurre con respecto a si fuera parte de los terrenos propiedad de la Asociación de Desarrollo Comunal. Sería el titular registral o quien presente mejor derecho, la persona legitimada para solicitar el desalojo del bien, lo que nuevamente no se configura, toda vez que no serían los actores.

Aún cuando no se ha acreditado el titular del bien, lo que si resulta posible de sostener sin temor a equivocarnos es que no es posible asegurar que estemos frente a una calle pública por las razones ya expuestas. Dicho bien no está siendo utilizado como calle pública, como tampoco está afectada a un servicio público en los términos del artículo doscientos sesenta y uno del Código Civil, salvo en la utilidad de acceso peatonal, pero esa no es la base del proceso. De manera que no es posible acceder a esa pretensión tampoco. Comprende el Tribunal que para una urbanización de clase media, resulta ser una degradación de la plusvalía el tener unos vecinos en las condiciones modestas en que viven los demandados personas físicas, más eso no resulta determinante para poder acceder a lo solicitado. Por último, con respecto a la solicitud de daños y perjuicios no se ha acreditado la existencia de daño alguno que sea susceptible de ser reconocido dentro de los parámetros de los artículos ciento noventa y siguientes de la Ley General de la Administración Pública, lo que impone el rechazo de la pretensión.

Véase como tampoco se demuestra la existencia de algún nexo causal que permita derivar la responsabilidad. No esta demás aclarar que la Cámara comprende que las acciones lícitas realizadas por los actores para habilitar el acceso y desalojar a las personas que figuran como demandados civiles personas físicas, resultan ser lógicas de esperar, pero no existe norma que sustente un reclamo indemnizatorio en los términos presentados.

VII. SOBRE LAS EXCEPCIONES PRESENTADAS

En su defensa la corporación y el Estado invocaron la falta de legitimación pasiva, en cuanto a la primera, atendiendo a que lo pretendido versaba sobre una supuesta vía en administración municipal, la relación jurídica procesal se configura, lo que impone el rechazo de la excepción. Referente al Estado, su inclusión en la litis, no se dio por la existencia pretensión alguna en su contra, como bien la razonó la representación estatal, sino por existir un interés con respecto a una vía nacional (la Dirección13494 ). En el fondo, estamos frente a la figura de un tercero interesado, integrada de oficio al proceso, de suerte que su presencia en la causa se encuentra justificada y procede rechazar la excepción. En cuanto a la falta de derecho, invocada por esos demandados y argumentada por todos los demandados, la misma procede acogerla en los términos dichos, al carecer los actores de derecho en el cual fundamentar su pretensión.

VIII- SOBRE LAS COSTAS. En lo que refiere a las costas, atendiendo a que el caso no corresponde a ninguno de los supuestos que permita eximir al vencido de su pago, procede condenar a l os señores actores al pago de ambas costas del proceso.

POR TANTO:

Se rechaza la excepción de falta de legitimación pasiva y se acoge la excepción de falta de derecho y en consecuencia sin lugar la demanda en todos sus extremos. Se omite pronunciamiento sobre los demás aspectos alegados por carecer de interés. Corren las costas a cargo de los actores.

Ricardo A. Madrigal Jiménez Rodrigo Alberto Campos Hidalgo Félipe Córdoba Ramírez Promueve: Nombre112227 y otros Contra: Municipalidad de San José y otros Proceso de Conocimiento