Invalidity of Separating Cadastral and Construction ApprovalsIlegalidad de separar visados catastrales y constructivos

APPEAL (RECURSO DE APELACIÓN) FILED BY: Nombre102870 AGAINST: MUNICIPALIDAD DE SAN RAFAEL DE HEREDIA N° 185-2012 SECCIÓN TERCERA DEL TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. Segundo Circuito Judicial de San José, Anexo A, Goicoechea, at fifteen hundred hours on dieciocho de mayo del dos mil doce.

This Tribunal, acting as the nonhierarchical appellate authority (jerarca impropio), hears the appeal filed by Nombre102870, identity card number CED76915, against resolution N° 9, adopted by the Concejo Municipal de San Rafael de Heredia at ordinary session N° 65-2011, held on 21 de febrero del 2011.

Opinion drafted by Judge González Segura.- CONSIDERING.-

I.Proven facts. The following facts relevant to the resolution of this matter are deemed proven:

• 1)By a resolution adopted at ordinary session N° 65-2011, held on 21 de febrero del 2011, the Concejo Municipal de San Rafael de Heredia ordered, insofar as relevant, as follows: “Considering. First: That the Municipalidad de San Rafael de Heredia has established the requirements for the approval (visado) of plans for properties in the canton. There are currently 16 requirements. Second: That, in establishing the requirements for plan approvals, no distinction has been made between cadastral approval (visado catastral), also known as approval for cadastral purposes, and approval for construction purposes or a construction permit. Third: That the list of requirements established by the Municipalidad de San Rafael de Heredia for approvals combines requirements applicable both to approval for strictly cadastral purposes and to construction permits or approvals, which has caused confusion and delays in the procedures undertaken by residents of the canton, a situation contrary to the spirit of Ley 8220, which is the Law for the Protection of Citizens from Excessive Administrative Procedures and Requirements (Ley de Protección al Ciudadano del Exceso de Trámites y Requisitos Administrativos). Fourth: That cadastral approval, or approval for cadastral purposes, is that which the Municipality must grant provided that the plan intended for registration meets the requirements for its registration; it is unacceptable that, for the granting of mere cadastral approvals, requirements should be imposed such as the availability of basic water and electricity services, a fourteen-meter road width for plans involving severance (segregación), the performance of infrastructure works in front of the property, environmental impact studies (estudios de impacto ambiental), and hydrogeological, hydraulic, and hydrological studies to demonstrate that subdivisions (fraccionamientos), lot divisions (lotificaciones), and severances will not affect or damage water resources, the construction of drainage systems, etc. Fifth: That the aforementioned requirements could be considered for the granting of construction licenses or construction approvals for lot divisions, urban developments, or agricultural parceling (aparcelamientos agrícolas) involving construction development, but not for mere cadastral approvals through which the sole intention is to register a plan with the Catastro Nacional and subsequently carry out a severance, without the severance itself implying any type of authorization for construction or any other human activity, since it is entirely possible that severances may be sought without any type of construction being contemplated, in which case most of the requirements currently imposed for cadastral approvals are excessive and unacceptable. It is understood that the Municipalidad de San Rafael de Heredia may exercise construction oversight (control constructivo) through a construction permit, license, or approval, in which case the requirements established according to the particular circumstances could indeed apply, since through such oversight—exercised by means of the construction permit or approval—it can be ensured that no construction will take place over future rights-of-way, that the land on which construction is proposed has basic electricity and potable-water services, that the land has infrastructure works along its frontage, and that, for properties located in protected areas where construction is proposed, environmental impact, hydrogeological, hydraulic, and hydrological studies are submitted, principally within the area defined as Zone 1 of the Microcuencas de los Ríos Ciruelas, Segundo, Bermúdez, Tibás y Pará, and that drainage outlets are available in accordance with the rules established by the Municipality. Sixth: That approval for cadastral purposes shall serve only to allow the interested party to proceed with the corresponding registration and not to construct, and constitutes an authorization in which the proposed action is reviewed only in very general terms. (...) Seventh: That, in view of the foregoing, there can be no doubt that municipal approval of plans for cadastral purposes differs from a construction permit or construction approval, since, although both are granted by the Municipality, cadastral approval must first be obtained before processing the construction license or permit. Therefore: The Concejo Municipal de San Rafael de Heredia, exercising the powers conferred upon it by the Código Municipal, Resolves: Resolution #9: First: To establish a distinction between cadastral approvals, also known as approvals for strictly cadastral purposes, and construction approvals, which correspond to construction licenses or permits. Second: To determine that cadastral approval, or approval for strictly cadastral purposes, is that granted by the Municipality when it has determined that the plan intended for cadastral registration meets the requirements for such registration, for which purpose only the following requirements may be imposed: a. An application letter for Approval signed by the responsible Nombre17783, the landowner, or the holder of the plan, including two means for receiving notices. b. The original and a copy of the rejection memorandum issued by the Catastro Nacional. c. Two new originals of the plan to be registered, with the errors identified by the Catastro Nacional duly corrected. d. Plans of the parent property (finca madre) or plans to be modified. e. In the case of a subdivision, a detailed sketch thereof signed by the responsible Nombre17783. f. Be current on real property tax and the real property declaration. Third: To determine that the Municipalidad de San Rafael de Heredia must carry out construction oversight when granting construction licenses, permits, or approvals, at which time compliance with the rules established for that purpose may be verified. Fourth: To clarify that, as requirements of such construction oversight and as applicable to the granting of construction permits, licenses, or approvals, certain requirements currently applied incorrectly to the cadastral approval of plans may be imposed, including: a. Demonstrating that basic water, electricity, and waste-collection services are provided in the area. b. Demonstrating that the construction work will respect the right-of-way (derecho de vía) measuring 14 linear meters; in the case of roads with rights-of-way measuring less than 14 linear meters, demonstrating that the work will not be performed on the portion corresponding to a future road expansion needed to complete those 14 meters. c. Performing infrastructure works in front of the property, the permitting and supervision of which shall be the responsibility of the Departamento de Desarrollo y Control Urbano de la Municipalidad. d. In the districts of Angeles and Concepción, within Zone 1 of the Microcuencas de los Ríos Ciruelas, Segundo, Bermúdez, Tibás y Pará, environmental feasibility (viabilidad ambiental) for the project must be submitted in the case of lot divisions or agricultural parceling involving construction development; if the construction entails the infiltration of waste into the soil or subsoil, hydrogeological studies or assessments must be submitted certifying that such infiltration will not affect the aquifers, or a certification from the responsible professional confirming that the project does not contemplate infiltration of any kind; furthermore, hydraulic and hydrological studies concerning surface waters must be submitted demonstrating that the project will not adversely affect the area’s water resources, principally the existing water sources. e. Construction of stormwater drainage and/or infiltration systems. f. If the parcel is affected by an easement (servidumbre) for transmission lines, an alignment determination from ICE shall be required. g. A ten-colón tax stamp affixed to the application. h. Be current on real property tax and the real property declaration. Fifth: To instruct the Administration to modify the cadastral approval stamp henceforth so that it states the following: ‘Approval solely for cadastral-registration purposes; it does not constitute construction authorization, a construction license, or a construction permit, nor does it imply the availability of services. (...)’” (folios 18 to 23).
• 2)On 7 de marzo del 2011, Ms. Nombre102870 filed an appeal against the resolution identified in the preceding fact (folios 24 to 38).
• 3)In resolution N°6, adopted at ordinary session number 70-2011, held on 14 de marzo del 2011, the Concejo Municipal admitted the appeal for consideration by this Tribunal (folios 39 and 40).

II.Appellant’s Grounds for Appeal.- Ms. Nombre102870 appeals the decision of the Concejo Municipal de San Rafael de Heredia on the following grounds of disagreement: She alleges that the challenged resolution lacks a statement of reasons. In this regard, she asserts that the resolution in question contains no analysis of the actions that led to the adoption of the requirements formulated by the previous administration, nor does it contain an analysis of the requirements that must be met for the new issuance of municipal approvals (visados municipales). She states that the resolution fails to define what it calls a “cadastral approval (visado catastral) or approval for cadastral purposes (visado para fines catastrales),” and argues that it creates confusion between the functions performed by the municipal approval regulated in Articles 32 et seq. of the Ley de Planificación Urbana and in the Reglamento para el Control Nacional de Fraccionamientos y Urbanizaciones, and those relating to building permits (licencias constructivas).

She contends that the challenged resolution provides no explanation or justification for disregarding the provisions of the Ley de Planificación Urbana and the Reglamento para el Control Nacional de Fraccionamientos y Urbanizaciones, the Ley de Catastro Nacional and its Reglamento, and the remainder of the regulatory framework governing the issuance of municipal approvals, which is the name given by law to the act that the resolution seeks to modify. She alleges that the Concejo Municipal has no authority to arrogate to itself the right to select which laws should or should not be applied in order to simplify administrative procedures for the governed party (administrado). She argues that the resolution violates Article 50 of the Constitución Política, with the Concejo thereby assuming the role of a legislator that defends private interests while disregarding the need for comprehensive planning to ensure compliance with that human right.

She argues that, pursuant to Article 79 of the Reglamento a la Ley de Catastro Nacional, before a plat is registered with the Catastro Nacional, the Municipalities are charged with the obligation to review subdivisions (fraccionamientos) so that municipal approval may be granted. She indicates that nowhere does the Reglamento a la Ley de Catastro Nacional redefine municipal approval by assigning it the category of “cadastral approval” or “approval for cadastral purposes,” nor does it state that the Municipality may create a stamp to which the words “approved (visto bueno)” may be added. She contends that, in the case of the canton of San Rafael, the council members overlooked the requirement to apply Decreto N°25902, which establishes additional restrictions for the districts of Ángeles and y Concepción that may not be disregarded, and she cites Section 81 concerning subdivisions. She asserts that municipal approval, because it is requested in advance, is intended to allow the cadastral plat (plano catastrado), once registered, to give rise to the creation of a new parcel of real property, which is then recorded with the Registro Inmobiliario.

She argues that, from that moment onward, a subjective right (derecho subjetivo) is created for the governed party to whom municipal approval was granted. She states that the registration of a parcel (predio) with the Registro de Bienes Inmuebles cannot be regulated through an application for a building permit, but rather through the prior application of the entire regulatory framework governing cadastral activity. She notes that the requirements established by the previous Administration were based not only on this regulatory framework, but also on judgments issued by the Sala Constitucional, such as ruling 4050 (sic) and the rulings issued for the Condominios Brisas del Ciprés and La Inmaculada projects. She criticizes the council members for confusing the protection of citizens against excessive requirements with compliance with the principle of legality (principio de legalidad) and Article 50 of the Constitución Política.

She states that, during the previous administration, most applications for approvals that were rejected for failure to satisfy the requirements involved properties located in the northern part of the canton, which is an aquifer recharge area (área de recarga acuífera) designated as a protection zone (zona de protección). She makes a series of observations concerning the content of the challenged resolution, emphasizing that the requirements that will no longer be requested under that resolution were intended to remedy environmental harm arising from the absence of a Plan Regulador, such as the runoff (escorrentía) that occurs during the rainy season and causes flooding in lower-lying areas. She adds that the environmental impact requirements (requisitos de impacto ambiental) are directives issued by Nombre3456 and Nombre2449, and that the remaining requirements are stipulated in the Ley de Planificación Urbana, Ley de Caminos, and related laws.

She emphasizes that the Concejo stated that “it is entirely possible that subdivisions are intended without any construction being contemplated,” an assertion that, in her view, amounts to acknowledging that this is not ordinarily the case. Finally, she strongly questions the omission from the challenged resolution of the requirement to dedicate (ceder) a percentage of the subdivided area in cases involving subdivisions, pursuant to Section 40 of the Ley de Planificación Urbana, and notes that, in the case of San Rafael, that percentage was set at 10% according to a publication in La Gaceta N° 54, del 18 de marzo del 2009. She also questions the violation of other Policies adopted by the Concejo, such as the Aprobación de Propuesta de la Comisión Interinstitucional de Microcuencas de Heredia.

III.Merits.- After reviewing the record and the appeal filed, the Tribunal finds that the challenged resolution must be annulled for the following reasons.- In essence, the resolution under appeal created two categories of plat approvals, which it called “cadastral approvals” and “construction approvals (visados constructivos).” Thus, invoking the application of Ley 8220 (Ley de Protección al Ciudadano del Exceso de Trámites y Requisitos Administrativos), the Concejo Municipal considered it unacceptable to require, for the granting of cadastral approvals, such items as confirmation of the availability of water and electricity services, plats showing roads 14 meters wide, and hydrogeological studies (estudios hidrogeológicos) demonstrating that subdivisions do not affect water resources, among others. In the council members’ view, such requirements could be considered when granting building permits or approvals of subdivisions for construction purposes, but not for approvals they describe as “simple,” because, in their opinion, the interested party in such cases merely intends to register a plat with the Catastro Nacional, not to build.- In this regard, this Tribunal finds that the grounds, content, and purpose of the challenged act are contrary to the legal system.

IV.An approval (visado) is a typical authorization act (acto típico de autorización) through which local governments, in exercising the powers and duties conferred upon them by Article 169 of the Constitución Política, ensure that acts disposing of real property comply or conform with the regulations governing land planning and land-use management (planificación y ordenamiento del territorio), which comprise the laws and regulations concerning environmental matters, health matters, construction matters, and public-domain property (dominio público), as well as, of course, the Planes Reguladores of each canton and all other technical regulations issued by the Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo. The approval mechanism is expressly contemplated in Article 33 of the Ley de Planificación Urbana, which provides as follows: “For every subdivision of land or real property located in urban districts and other areas subject to urban-development control (control urbanístico), the plat showing the location and area of the resulting portions must first be approved by the authorized municipal office; moreover, when preparing or executing the corresponding instrument, the authorizing notary or public official must certify that the division conforms to the division shown on that plat.

Subdivisions effected by private instrument, as with those effected by public instruments, shall be deemed ineffective if they lack a notarial or municipal certification (razón notarial o municipal) regarding the prior existence of the approved plat.” (boldface supplied). As can readily be inferred, the statutory provision establishes a single act of municipal approval and a single factual circumstance that makes it mandatory to obtain that administrative act (acto administrativo) from local entities; namely, the subdivision of real property, without exception. This means that whenever a private party wishes to carry out a severance (segregación) of any land, regardless of its intended purpose, the competent Municipality must first grant its authorization through the approval act, which in turn presupposes that the local entity, in discharging its duties, substantively verified that the subdivision complied with the legal system.

It should be noted that the Reglamento para el Control Nacional de Fraccionamientos y Urbanizaciones, construed in harmony with the Ley de Planificación Urbana, contains a series of regulations making clear that the act of severance is necessarily linked to the use to which the land will be put. This is evident even on the plat itself, where the responsible professional records the nature or intended use of the subdivided property.-

V.In the specific case, the Concejo Municipal established by resolution a distinction between “cadastral approvals” and “construction approvals” that does not exist in Article 33 of the Ley de Planificación Urbana. The distinction is also fallacious because it rests on the absurd notion that, on some occasions, approval is requested solely to obtain registration of the plat with the Catastro Nacional, while on other occasions approval is sought to erect buildings. It is important to note here that urban-planning oversight begins with any proposed subdivision action, not when a building permit is requested, because the mere division of land is subject to a series of legitimate restrictions established by the Planes Reguladores and other applicable regulations, including, in this case, the Reglamento para el Control de Control Nacional de Fraccionamientos y Urbanizaciones and the Plan Regional de Desarrollo Urbano del Gran Área Metropolitana.

By contrast, a building permit is issued on the basis of construction plans (planos constructivos), once the approvals of the various public authorities having supervisory jurisdiction over this subject matter have been verified, such as the INVU, to cite one example. In this regard, this Tribunal finds that the Concejo Municipal committed a clear misuse of power (desviación de poder) (Article 131.3 of the Ley General de la Administración Pública), because the ultimate purpose of municipal approvals could never be—as the Concejo appears to understand it—to enable a private party to register a plat with the Catastro or to construct one or more buildings. As stated, the purpose of the approval is to ensure that the use and disposition of real property conform to the public-order rules (normas de orden público)—and therefore binding rules—governing land-use management and planning. Ultimately, these rules address the need to regulate land use reasonably in order to protect overriding public interests that concern everyone, such as the environment, health, safety, aesthetics, convenience, and the greater well-being of the inhabitants (Articles 46, 50 and 169 of the Constitución Política).

VI.It is an entirely different matter that Article 40 of the Ley de Planificación Urbana establishes a distinction between subdivisions for urban-development purposes (fraccionamientos con fines urbanísticos) and simple subdivisions (simples fraccionamientos). In resolution N° 175-2009, de las 15:40 horas del 30 de enero del 2009, this Section addressed the matter as follows:

“Subdivision (fraccionamiento) is the division of a parcel of land for the purpose of placing it in private commerce, which presupposes—as each local government must verify when granting the corresponding approval (visado)—that, in terms of size and characteristics, it complies with the urban-planning provisions in force, especially the local Land-Use Plan (Plan Regulador)—if any—as well as development regulations and other special public-order laws. The subdivision that the law refers to as ‘simple’ does not include a process of providing urban infrastructure (habilitación urbana) for the use and enjoyment of the plots resulting from that subdivision, because the legislature assumes that, in such cases, the properties have access routes and green areas resulting from prior urban development. For this reason, Article 40 of the Urban Planning Law (Ley de Planificación Urbana) provides:

‘(…) Simple subdivisions of plots in previously urbanized areas shall likewise be exempt from the obligation to transfer areas for parks and community facilities…’ (emphasis not in the original).

When a particular area has been previously urbanized, the purchasers of the subdivided plots have access to the properties, parks, and community facilities; indeed, it must not be overlooked that this forms part of their right to enjoy a healthy and ecologically balanced environment (Article 50 of the Constitution). For this reason—as reiterated—the legislature has not deemed it necessary, in the case of a ‘simple’ subdivision with urban development, to require larger allocations of land on grounds of social interest. Because of its limited significance, approval for simple subdivisions is usually entrusted to an official (e.g., the Municipal Engineer) other than the one charged with ‘complex’ approvals (e.g., the Municipal Council, urban-planning commissions, etc.), and the former lacks authority to grant a different type of approval; this applies where the urban-planning regulations make such a distinction.

However, a subdivision that forms part of the urbanization process and entails preparing the properties, for the first time, for urban purposes must be provided with streets, green areas, and parks, as well as the services necessary for their use and enjoyment. In this second situation, we are dealing with a complex subdivision and urbanization process that imposes restrictions on private property for urban-planning reasons (Article 22 of the Urban Planning Law), which the Constitutional Court has held to be fully consistent with Constitutional Law (Derecho de la Constitución) (judgment N° 5097-93 at 10:24 hrs on October 15, 1993). The residential or subdivision project that we shall call ‘complex’ is contemplated in section 40 of the Urban Planning Law, which, insofar as relevant, provides:

‘Every subdivider of land (…) and every developer shall transfer free of charge for public use both the areas intended for roads and those intended for parks and community facilities; the allocation for the latter two purposes shall be determined in the corresponding regulations by establishing percentages of the total area to be subdivided or urbanized, which may range from five percent to twenty percent, depending on the average size of the lots, the intended use of the land, and the applicable rules. Notwithstanding the foregoing, the aggregate amount of land to be transferred for public roads, parks, and community facilities shall not exceed forty-five percent of the total surface area of the land to be subdivided or urbanized. (…)

The developer’s obligation to provide the subdivided plots with access routes, green areas, parks, and public roads requires compliance with urban-planning provisions establishing minimum standards for space, quality, quantity, and all other requirements imposed by law and implementing regulations with respect to those areas. The local government must exercise its police power (poder de policía) in a timely manner, guaranteeing the residents of the canton that the works will be carried out in the manner prescribed by urban-planning regulations and under the conditions established therein. The mere fact that a parceling (parcelamiento) requires works to provide access and various services to any of those properties is sufficient to conclude that it is not a ‘simple subdivision,’ but rather a residential project that must therefore comply with all the prescribed requirements. Urban residential projects may provide access to properties only by means of public roads that meet the dimensions and requirements of the General Public Roads Law (Ley General de Caminos Públicos) and, in the absence—in the latter case—of specific provisions in local regulations, the Reglamento para el Control Nacional de Fraccionamintos y Urbanizaciones.

None of the municipal bodies has authority to approve a project in which access to the properties is provided by means of ‘paved agricultural easements (servidumbres agrícolas adoquinadas),’ ‘agricultural easements (servidumbres agrícolas),’ or ‘simple easements (simples servidumbres),’ because these are legal arrangements belonging to Private Law and not to the residential urban-planning regime, which is governed by the rules and principles of Public Law.” This categorization is especially important because subdivisions belonging to an urbanization project are frequently disguised as simple subdivisions, evidently in an effort to evade the controls and requirements applicable to this type of development, including the need to submit the preliminary urbanization project (anteproyecto de la urbanización) for approval by several public institutions and the Municipal Council. In any event, even if it were one or the other type of segregation (segregación), there is still only one approval, and it is required for every subdivision because, as we have seen, Article 33 of the Urban Planning Law does not exempt it under any circumstances.

VI.This Court is not unaware that public administrations have a duty to publish the various procedures and requirements applicable to members of the public, so that they may process the various applications falling within their jurisdiction, as established by section 4 of Ley 8220. In that regard, this Chamber understands that, for a simple subdivision of a lot located in a previously urbanized area (Article 40, Urban Planning Law), it would not be reasonable to require the applicant to satisfy requirements applicable to an urban-development project. That, however, is very different from attempting to resolve the situation by creating two categories of plan approvals that do not exist in the legal system and, on the basis of those categories, prescribing by means of a generally applicable resolution the requirements that must be submitted in one case or the other. Indeed, we must note that the manner in which the resolution was drafted permits the interpretation that an applicant seeking approval for cadastral purposes (a legal category that does not exist) may obtain it without being subject to the restrictions imposed by urban-planning regulations and thereby circumvent them.

VII.The Municipalidad de San Rafael de Heredia must bear in mind that Ley 8220 requires only the publication of those requirements imposed by the legislation itself for particular procedures of interest to members of the public; under no circumstances may compliance with that formal duty become a mechanism through which private parties evade urban-planning controls, or an excuse for the bodies with authority in this field—including the Council—to fail to exercise their oversight and land-use control functions in that canton or to ensure compliance with the rules governing land-use planning (ordenamiento territorial), environmental protection, and the health and safety of the population. The Municipal Council should be reminded that San Rafael de Heredia does not have a Land-Use Plan; consequently, this situation requires the local entity to be especially vigilant in enforcing the regulations binding upon it through legal integration, such as Decreto Ejecutivo N° 25902-MIVAH-MP-MINAE, which amended the Regional Urban Development Plan for the Greater Metropolitan Area (Plan Regional de Desarrollo Urbano del Gran Área Metropolitana), applicable pursuant to Transitory Provision II of the Urban Planning Law, which places that canton within the Urban-Planning Control Area (Área de Control Urbanístico) and designates it as a special protection zone and an urban growth zone, subject to a series of restrictions established in those regulations.

Compliance with these restrictions is the responsibility of the respondent Municipality and must be considered when processing applications for land-use certificates, plan approvals, construction permits, and any other actions that may affect local interests.

VIII.Lastly, the Tribunal notes that the appellant is correct in reporting that the Municipality failed to comply with the precautionary measure (medida cautelar) ordered in rulings issued by this Chamber at 14:45 hours on 14 de junio del 2011 and at 14:33 hours on 21 de julio del 2011 (folios 75 and 130). Upon receiving notice of the noncompliance, the Municipal Council and the Mayor were granted a hearing, and they reported the following in a written submission filed on 24 de abril del 2012 (folio 319): “In compliance with the precautionary measure ordered by the Tribunal, by official letter No. 0175-ATM-MSRH-2011, dated 22 de junio de 2011, the official responsible for the cadastre was instructed to suspend the processing of approvals (visados) under the requirements adopted by the Municipal Council, which resolution is being challenged by Ms. Nombre102870. It is important to clarify for the judge that, upon suspension of the challenged resolution, the previous list of requirements, consisting of 16 requirements, remained in effect, and interested parties could process the segregation (segregación) of land if they complied with all of them.

Only one application was processed while the resolution was in effect because, according to the municipal official, it was already being processed and had been submitted before the approvals were suspended.” (emphasis not in the original).- A review of the case file shows at folio 332 that, on 23 de junio del 2011, Architect Angélica Villalobos, Head of the Cadastre Office, was indeed notified of the order to suspend the challenged resolution pending a final decision on the precautionary measure sought by Ms. Nombre102870, which measure was ultimately upheld. This means that, beginning on 23 de junio del 2011, the Cadastre Department was barred from granting any approval of plans pursuant to the resolution adopted by the Municipal Council at ordinary session N°65-2011, held on 21 de febrero del 2011, because an express order to that effect had been issued by this Tribunal in its capacity as the nonhierarchical superior (jerarca impropio).

Notwithstanding the foregoing, through official letters N°320-OFCT-MSRH-2011 and N°321-OFCT-MSRH-2011, both dated 29 de junio del 2011, Engineer José Chaves Hernández, Municipal Nombre17783, granted municipal approval to the plans bearing the following National Cadastre filing numbers: 1-2619089, 1-2619091, 1-2619088, 1-2619093, 1-2619095 and 1-2619097, using the stamp and criteria established in the resolution whose suspension had been ordered by that Tribunal (see folios 359 to 386). Engineer José Chaves Hernández himself acknowledged this situation in official letter N°043-EDCT-MSRH-2012, dated 23 de febrero del 2012 (folios 156), as well as in the report submitted to this Chamber through official letter N°099-EDCT-MSRH-2012, dated 24 de abril de este año (folio 352). The justification provided by this official is that the applications for those approvals had been submitted at the service counter before notice of the precautionary measure was given (23 de junio del 2011).

That argument, however, is not only unfounded but also insulting to the intelligence of this adjudicatory panel, since precautionary measures are not subject to any form of non-retroactivity, as Mr. Nombre17783 appears to believe (see Article 27 of the Administrative Judicial Procedure Code (Código Procesal Contencioso Administrativo)). At the very moment notice of a precautionary measure is received, it produces full legal effects, and the Administration is required to comply with it immediately, regardless of whether the applications of interested parties were submitted before notice of the measure. Moreover, the reports submitted by Eng. Chaves Hernández themselves reveal a clear irregularity in the approval of the subdivisions (fraccionamientos) shown on the aforementioned plans, because they generated additional chains of subdivisions that ultimately resulted in the creation of 22 new properties.

Given this number of lots, it is impossible to maintain that these were simple subdivisions; rather, they were subdivisions for urban-development purposes (fraccionamientos con fines urbanísticos). Nevertheless, the Municipal Engineer granted approval under the category of “approvals for cadastral purposes” (“visados con fines catastrales”) (the illegality of which has been established herein), and it bears emphasizing that these were “coincidentally” the only approvals granted in contravention of the ordered precautionary measure. These are precisely the kinds of situations that Municipalities must not allow, for it must be recalled that the Municipal Council is the body empowered by law to approve or reject urban-development projects pursuant to Article 13 subsection p) of the Municipal Code (Código Municipal), in conjunction with section 38 of the Urban Planning Law (Ley de Planificación Urbana).

Indeed, Article 36 subsection b) of the latter legislation expressly prohibits granting municipal approval when subdivisions for urbanization purposes (fraccionamientos con fines de urbanización) lack the corresponding permit, which, as explained, must be issued by the Municipal Council. These provisions unquestionably support the conclusion that every urban development requires the Municipal Council’s approval of the project as a whole (construction plans (planos constructivos)) before the approval established in Article 33 of the Urban Planning Law may be granted (segregation). This sequence of actions is clearly established in section III.3.14.1 of the Regulations for the National Oversight of Subdivisions and Urban Developments (Reglamento para el Control Nacional de Fraccionamientos y Urbanizaciones), which provides: “The Municipality’s approval of construction plans does not constitute approval for the segregation of lots.

For this procedure, a special approval must be obtained clearly stating that it is granted for the purposes of Article 33 of the Urban Planning Law.” Accordingly, based on the foregoing, this Chamber finds that the conduct of the Cadastre Department, and particularly that of Engineer José Chaves Hernández, was fraudulent and is even subject to sanctions under Article 37 of the Urban Planning Law; these matters must be considered and assessed by the Municipal Council of San Rafael de Heredia.

IX.Accordingly, the appeal must be granted, the challenged resolution annulled, and administrative remedies deemed exhausted (agotada la vía administrativa). The Public Prosecutor’s Office (Ministerio Público) shall be notified of the respondent Municipality’s failure to comply with the provisional measure (medida provisional) ordered by the ruling issued at 14:45 hours on 14 de junio del 2011 and upheld by the ruling issued at 14:33 hours on 21 de julio del 2011. With respect to the approvals granted by the Cadastre Department through official letters 320-OFCT-MSRH-2011 and 321-OFCT-MSRH-2011, and the subsequent approvals generated from them, the Municipal Council shall implement the procedures necessary to declare them invalid, since they were granted on the basis of the resolution being annulled herein. This situation is the exclusive responsibility of the Municipalidad de San Rafael de Heredia, since those approvals should not have been granted in view of the duly communicated precautionary order issued by this authority, which prohibited them.

POR TANTO

Resolution N°9, adopted by the Concejo Municipal de San Rafael de Heredia at ordinary session number 65-2011, dated 21 de febrero del 2011, is annulled. The Ministerio Público shall be notified of the failure to comply with the precautionary measure ordered by the ruling issued by this Tribunal at 14:45 hours on 14 de junio del 2011. The Municipalidad de San Rafael de Heredia shall take note of the considerations set forth in this ruling concerning the approvals granted by the Departamento de Topografía y Catastro through official letters N°320-OFCT-MSRH-2011 and 321-OFCT-MSRH-2011. Administrative remedies are deemed exhausted.

Evelyn Solano Ulloa Eduardo González Segura Elías Baltodano Gómez

RECURSO DE APELACIÓN INTERPONE: Nombre102870 CONTRA: MUNICIPALIDAD DE SAN RAFAEL DE HEREDIA N° 185-2012 SECCIÓN TERCERA DEL TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. Segundo Circuito Judicial de San José, Anexo A, Goicoechea, a las quince horas del dieciocho de mayo del dos mil doce.

Conoce este Tribunal, como jerarca impropio, del recurso apelación interpuesto por Nombre102870 , cédula de identidad número CED76915; contra el acuerdo N° 9, adoptado por el Concejo Municipal de San Rafael de Heredia en la sesión ordinaria N° 65-2011, celebrada el 21 de febrero del 2011.

Redacta el Juez González Segura.- CONSIDERANDO.-

I.Hechos probados. De importancia para la resolución de este asunto, se tienen como probados los siguientes hechos:

• 1)Por acuerdo adoptado en la sesión ordinaria N° 65-2011, celebrada el 21 de febrero del 2011, el Concejo Municipal de San Rafael de Heredia dispuso, en lo que interesa, lo siguiente: "Considerando. Primero: Que la Municipalidad de San Rafael de Heredia ha establecido los requisitos para visado de planos de fincas del cantón. Se trata en la actualidad de 16 requisitos. Segundo: Que al establecerse los requisitos para visados de planos, no se ha hecho ningún tipo de diferenciación entre visado catastral, también conocido como visado con fines catastrales y visado con fines constructivos o permiso constructivo. Tercero: Que en la lista de requisitos establecidos por la Municipalidad de San Rafael de Heredia para visados, se mezclan requisitos que son exigibles tanto para un visado con fines estrictamente catastrales, como de permisos o visados constructivos, lo cual ha generado confusión y atrasos en los trámites de los munícipes del cantón, situación que atenta contra el espíritu de la Ley 8220, que es la Ley de Protección al Ciudadano del Exceso de Trámites y Requisitos Administrativos. Cuarto: Que el visado catastral o visado con fines catastrales, es aquel que la Municipalidad debe otorgar siempre y cuando el plano que se pretende inscribir cumpla con los requisitos para inscripción del mismo, resultando inaceptable que para el otorgamiento de simples visados catastrales, se soliciten requisitos como disponibilidad de servicios básicos de agua y electricidad, que los planos que se pretenden segregar presenten ancho de vía de catorce metros, que se realicen obras de infraestructura frente a la propiedad, estudios de impacto ambiental, estudios hidrogeológicos, hidráulicos e hidrológicos, con el fin de demostrar que los fraccionamientos lotificaciones y segregaciones no impactarán o dañarán los recursos hídricos, construcción de sistemas de desfogue, etc. Quinto: Que los requisitos antes indicados, podrían considerarse para el otorgamiento de licencias constructivas o visados constructivos de lotificaciones, de desarrollos urbanísticos o aparcelamientos agrícolas que impliquen desarrollos constructivos, no así para simples visados catastrales mediante los cuales únicamente se pretende inscribir un plano en el Catastro Nacional y posteriormente realizar una segregación, sin que la segregación por sí misma implique ningún tipo de autorización constructiva o de cualquier otra actividad humana, pues es perfectamente posible que se pretendan hacer segregaciones y no se pretendan construcciones de ningún tipo, caso en el que la mayoría de los requisitos que en la actualidad se exigen para visados catastrales sean excesivos e inaceptables, pues se entiende que el control constructivo lo puede ejecutar la Municipalidad de San Rafael de Heredia, por medio del permiso, licencia o visado de construcción, caso en el que sí podrían ser aplicables los requisitos establecidos de acuerdo a cada caso concreto, pues por medio del mismo -del control constructivo que se ejerce por medio del permiso o visado constructivo-, se puede garantizar que no se vaya a construir sobre futuros derechos de vía, que el terreno en el que se pretenda construir tenga los servicios básicos de electicidad y agua potable, que el terreno cuente con las obras de infraestructura en la parte frontal y que en caso de propiedades que se encuentren en zonas de protección, si se pretenden realizar construcciones, se presenten los estudios de impacto ambiental, hidrogeológicos, hidráulicos e hidrológicos, principalmente en lo que se ha definido como Zona 1 de Microcuencas de los Ríos Ciruelas, Segundo, Bermúdez, Tibás y Pará y que se cuente con los desfogues, de conformidad con las reglas establecidas por la Municipalidad. Sexto: Que el visado con fines catastrales, servirá únicamente para que el interesado proceda con su respectiva inscripción y no para construir y se trata de un visto bueno en el que se analiza de forma muy general lo que se pretende hacer. (...) Sétimo: Que en razón de lo expuesto, no quedan dudas de que el visado municipal de planos para efectos catastrales, es diferente al permiso de construcción o visado de construcción, pues aunque ambos son otorgados por la Municipalidad, se requiere el visado catastral primero para después tramitar la licencia o permiso de construcción. Por Tanto: El Concejo Municipal de San Rafael de Heredia en ejercicio de las atribuciones que le confiere el Código Municipal, Acuerda: Acuerdo #9: Primero: Establecer la diferenciación entre visados catastrales también conocidos como visados con fines estrictamente catastrales y visados constructivos, los cuales corresponden a licencias o permisos de construcción. Segundo: Determinar que el visado catastral o visado con fines estrictamente catastrales, es aquel que la Municipalidad otorga cuando ha determinado que el plano que se pretende catastrar cumple con los requisitos de inscripción catastral y para tal efecto únicamente pueden exigirse los siguientes requisitos: a. Carta de solicitud de Visado firmada por el Nombre17783 responsable, el propietario del terreno o titular del plano, que incluya dos medios para recibir notificaciones. b. Original y copia de la minuta de rechazo del Catastro Nacional. c. Dos originales nuevos del plano a catastrar con los errores indicados por el Catastro Nacional debidamente corregidos. d. Planos de finca madre o planos a modificar. e. Para el caso de fraccionamiento aportar croquis detallado del mismo, firmado por el Nombre17783 responsable. f. Estar al día con el impuesto de bienes inmuebles y con la declaración de bienes inmuebles. Tercero: Determinar que el control constructivo lo debe realizar la Municipalidad de San Rafael de Heredia al momento del otorgamiento de licencias, permisos o visados constructivos, momento en el cual se puede verificar el cumplimiento de las reglas establecidas al efecto. Cuarto: Aclarar que como requisitos de dicho control constructivo y aplicables para el otorgamiento de permisos, licencias o visados de construcción, pueden exigirse algunos requisitos que actualmente se aplican en forma errónea para el visado catastral de planos, entre los que se encuentran: a. Demostrar que en el sector se prestan los servicios básicos de agua, electricidad y recolección de residuos. b. Demostrar que la obra constructiva respetará el derecho de vía equivalente a 14 metros lineales, en el caso de caminos con derechos de vía inferiores a 14 metros lineales, demostrar que dicha obra no se realizará en la parte que corresponderá a una futura ampliación vial para completar esos 14 metros. c. Realizar obras de infraestructura frente a la propiedad, cuyo permiso y supervisión estará a cargo del Departamento de Desarrollo y Control Urbano de la Municipalidad. d. En los distritos de Angeles y Concepción, en la Zona 1 de las Microcuencas de los Ríos Ciruelas, Segundo, Bermúdez, Tibás y Pará, en el caso de lotificaciones o aparcelamientos agrícolas que impliquen desarrollos constructivos debe presentarse viabilidad ambiental del proyecto, y caso que la construcción implique infiltración de residuos en el suelo o subsuelo, se requerirán estudios o evaluaciones hidrogeológicas que acrediten que tales infiltraciones no afectarán los mantos acuíferos o certificación de profesional responsable que acredite que el proyecto no contempla inflitraciones de ningún tipo, y además debe presentarse respecto de las aguas superficiales estudio hidráulicos e hidrológicos que demuestren que el proyecto no impactará negativamente el recurso hídrico de la zona, principalmente las fuentes existentes. e. Construcción de sistemas de desfogue y/o infiltración de aguas pluviales. f. En caso de que el predio se encuentre afectado por servidumbre de paso de líneas de transmisión, se requerirá alineamiento del ICE. g. Timbre fiscal de diez colones adherido a la solicitud. h. Estar al día con el impuesto de bienes inmuebles y con la declaración de bienes inmuebles. Quinto: Instruir a la Administración para que en lo sucesivo se modifique el sello de visado catastral y se indique en el mismo la siguiente información: "Visado únicamente para efectos de inscripción catastral, no implica autorización, licencia o permiso de construcción, ni implica disponibilidad de servicios. (...)" (folios 18 a 23).
• 2)El 7 de marzo del 2011, la señora Nombre102870 presentó recurso de apelación contra el acuerdo indicado en el hecho anterior (folios 24 a 38).
• 3)En el acuerdo N°6, adoptado en la sesión ordinaria número 70-2011, celebrada el 14 de marzo del 2011, el Concejo Municipal admitió el recurso de apelación para ante este Tribunal (folios 39 y 40).

II.Agravios de la apelante.- La señora Nombre102870 apela la decisión del Concejo Municipal de San Rafael de Heredia, con base en los siguientes motivos de inconformidad: Acusa falta de fundamentación del acuerdo impugnado. En este sentido, afirma que en el acuerdo en cuestión no existe un análisis de los actos que motivaron la suscripción de los requisitos que fueron formulados por la pasada administración y tampoco existe un análisis de los requisitos que deberán cumplirse para la nueva emisión de los visados municipales. Manifiesta que echa de menos una definición de lo que se denomina en el acuerdo como "visado catastral o visado para fines catastrales", y aduce que se genera una confusión entre las funciones que cumple el visado municipal regulado en la Ley de Planificación Urbana en los artículos 32 y siguientes, y en el Reglamento para el Control Nacional de Fraccionamientos y Urbanizaciones, en relación con las licencias constructivas.

Plantea que no existe en el acuerdo impugnado un desarrollo o motivación para desautorizar lo dispuesto en la Ley de Planificación Urbana y el Reglamento para el Control Nacional de Fraccionamientos y Urbanizaciones, la Ley de Catastro Nacional y su Reglamento, y el resto del cuadro normativo que rige la actividad de la emisión del visado municipal, que es el nombre que por ley recibe el acto que se pretende modificar. Alega que el Concejo Municipal no tiene potestad para arrogarse el derecho de seleccionar las leyes que sí deben o no aplicarse, en aras de simplificarle los trámites al administrado. Aduce que el acuerdo atenta contra el artículo 50 de la Constitución Política, convirtiéndose el Concejo en legislador que defiende los intereses particulares, obviando la necesidad de planificar en forma integral para procurar el cumplimiento de ese derecho humano. Argumenta que de acuerdo con el artículo 79 del Reglamento a la Ley de Catastro Nacional, de previo a la inscripción del plano ante el Catastro Nacional, se traslada la obligación a las Municipalidades de analizar los fraccionamientos, con el fin de que se otorgue el visado municipal.

Indica que en ninguna parte del Reglamento a la Ley de Catastro Nacional se redefine el visado municipal para otorgarle la categoría de visado catastral" o "visado con fines catastrales", ni tampoco dice que la Municipalidad pueda crear un sello al que se le pueda agregar que se trata de un "visto bueno". Plantea que en el caso del cantón de San Rafael los regidores olvidaron que debe aplicarse el Decreto N°25902, que establece otras limitaciones adicionales para los distritos de Ángeles y y Concepción, los cuales no pueden ser obviados, y cita el numeral 81 referido al tema de los fraccionamientos. Asevera que el visado municipal, al ser solicitado en forma previa, es para que el plano catastrado una vez inscrito, pueda promover la creación de un nuevo inmueble, el cual se inscribe ante el Registro Inmobiliario. Aduce que, desde ese momento, se crea un derecho subjetivo para el administrado a quién se le otorgó el visado municipal.

Refiere que no es con la solicitud de una licencia de construcción como se puede regular la inscripción de un predio ante el Registro de Bienes Inmuebles, sino con la aplicación en forma previa de todo el marco normativo que rige la actividad catastral. Señala que los requisitos que se establecieron en la Administración anterior obedecían no sólo a este cuadro normativo, sino también a las sentencias emitidas por la Sala Constitucional como el voto 4050 (sic) y los votos dados para los proyectos de Condominios Brisas del Ciprés y La Inmaculada. Reprocha que los regidores confunden la protección al ciudadano contra el exceso de requisitos con el cumplimiento del principio de legalidad y el artículo 50 de la Constitución Política. Refiere que en la anterior administración la mayoría de las solicitudes de visados, que fueron rechazadas por incumplimiento de requisitos, se trataba de bienes ubicados en la zona norte del cantón, que es área de recarga acuífera y establecida como zona de protección.

Hace una serie de observaciones con respecto al contenido del acuerdo impugnado, destacando que los requisitos que se están dejando de solicitar en este acuerdo tenían como objetivo subsanar los desastres ambientales ante la ausencia de un Plan Regulador, tales como la escorrentía que se produce en época lluviosa y que genera inundaciones en las partes bajas. Agrega que los requisitos de impacto ambiental son directrices de Nombre3456 y Nombre2449, y que los demás requisitos están estipulados en la Ley de Planificación Urbana, Ley de Caminos y leyes conexas. Resalta que el Concejo indicó que "es perfectamente posible que se pretendan hacer segregaciones y no se pretendan construcciones", aseveración que, en su criterio, significa aceptar que eso no es lo común. Finalmente, cuestiona severamente la omisión de incluir en el acuerdo impugnado el requisito de ceder un porcentaje del área segregada en el caso de los fraccionamientos, conforme al numeral 40 de la Ley de Planificación Urbana, y que para el caso de San Rafael ese porcentaje fue definido en 10% según publicación en La Gaceta N° 54, del 18 de marzo del 2009, así como la transgresión de otras Políticas adoptadas por el Concejo, tales como la Aprobación de Propuesta de la Comisión Interinstitucional de Microcuencas de Heredia.

III.Sobre el fondo.- Luego de revisar los autos y el recurso interpuesto, estima el Tribunal que el acuerdo impugnado debe ser anulado por las siguientes razones.- En lo esencial, el acuerdo venido en alzada creó dos categorías de visados de planos que denominó como "visados catastrales" y "visados constructivos". Así, el Concejo Municipal, invocando la aplicación de la Ley 8220 (Ley de Protección al Ciudadano del Exceso de Trámites y Requisitos Administrativos), consideró que resultaba inaceptable que para el otorgamiento de visados catastrales se solicitaran requisitos tales como: disponibilidad de servicios de agua y electricidad, exigencia de planos que presentaran vías con un ancho de 14 metros, estudios hidrogeológicos con el fin de demostrar que los fraccionamientos no impactan los recursos hídricos, entre otros. En criterio de los regidores, este tipo de requisitos podrían considerarse para el otorgamiento de licencias constructivas o visados de segregaciones con fines constructivos, no así en los visados que denominan como "simples", pues a su juicio, en éstos el interesado únicamente pretende inscribir un plano en el Catastro Nacional, no construir.- Sobre el particular, este Tribunal encuentra que tanto los motivos como el contenido y el fin del acto recurrido son contrarios al ordenamiento jurídico.

IV.El visado es un acto típico de autorización mediante el cual los gobiernos locales, en el uso de las potestades-deberes que le asigna el artículo 169 de la Constitución Política, controlan que las acciones de disposición sobre los bienes inmuebles, se ajusten o adecuen a la normativa reguladora de la planificación y ordenamiento del territorio, que está integrada por las leyes y reglamentos relativos a la materia ambiental, la materia de salud, la materia constructiva, la materia de dominio público y, por supuesto, los Planes Reguladores de cada cantón y demás normativa técnica emitida por el Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo. La figura del visado está contemplada expresamente en el artículo 33 de la Ley de Planificación Urbana, que al efecto señala así: "Para todo fraccionamiento de terrenos o inmuebles situados en distritos urbanos y demás áreas sujetas a control urbanístico, será indispensable haber visado antes, en la oficina municipal autorizada, el plano que indique la situación y cabida de las porciones resultantes y que, además, el notario o funcionario público autorizante, dé fe en el acto de extensión u otorgamiento del documento respectivo, de que la división coincide con la que exprese dicho plano.

Los fraccionamientos que se hagan por documento privado, al igual que en los documentos públicos, se reputarán ineficaces si carecen de razón notarial o municipal sobre la preexistencia del plano visado." (la negrita es suplida). Como puede colegirse fácilmente, la norma legal establece un único acto de visado municipal y un único supuesto fáctico que torna exigible la obtención de ese acto administrativo por parte de los entes locales; nos referimos a los fraccionamientos de inmuebles, sin excepción alguna. Esto quiere decir que siempre que un particular quiera realizar una segregación en cualquier terreno, sin importar cuál sea la finalidad que persigue con ella, previamente la Municipalidad competente debe dar su autorización mediante el acto de visado, lo que supone, a su vez, que el ente local en el ejercicio de sus deberes, comprobó materialmente que ese fraccionamiento resultaba acorde con el ordenamiento jurídico.

Cabe apuntar que el Reglamento para el Control Nacional de Fraccionamientos y Urbanizaciones, analizado en armonía con la Ley de Planificación Urbana, contiene una serie de regulaciones que dejan claro que el acto de segregación tiene un necesario vínculo con el destino que se le dará a la tierra, lo cual queda evidenciado, inclusive, en el mismo plano, en donde el profesional responsable anota la naturaleza o destino del inmueble fraccionado.-

V.En el caso concreto, el Concejo Municipal estableció, por vía de acuerdo, una diferenciación entre "visados catastrales" y "visados constructivos" inexistente en el artículo 33 de la Ley de Planificación Urbana. La distinción además resulta falaciosa, porque parte de la absurda concepción de que en unas ocasiones el visado se solicita, únicamente, para obtener la inscripción del plano en el Catastro Nacional y en otras ocasiones el visado es para levantar edificaciones. Aquí es importante señalar que el control en materia urbanística inicia a partir de toda acción de fraccionamiento que se pretenda realizar, y no a partir del momento en que se solicita la licencia de construcción, dado que sola división de la tierra está sometida a una serie de limitaciones legítimas que establecen los planes reguladores, y la demás normativa aplicable, como lo es en este caso el Reglamento para el Control de Control Nacional de Fraccionamientos y Urbanizaciones y el Plan Regional de Desarrollo Urbano del Gran Área Metropolitana.

En cambio, la licencia constructiva se expide sobre la base de planos constructivos, una vez verificadas las aprobaciones de las diferentes instancias públicas que tienen competencia fiscalizadora en esta materia, como por ejemplo el INVU, por citar alguna. En este sentido, a juicio de este Tribunal, el Concejo Municipal incurre en una clara desviación de poder (artículo 131.3 de la Ley General de la Administración Pública), por cuanto el fin último de los visados municipales nunca podría consistir -como lo parece entender el Concejo- en permitirle al particular que logre la inscripción de su plano en el Catastro o que logre construir uno o varios inmuebles; el fin del visado, como se dijo, es controlar la adecuación del uso y disposición de los bienes inmuebles a las normas de orden público -y por ende vinculantes- atinentes a la ordenación y planificación del territorio, normas que en última instancia responden a la necesidad de regular razonablemente el uso del suelo, en protección de intereses públicos superiores que atañen a todos, como lo son el medio ambiente, la salud, la seguridad, el ornato, la comodidad y el mayor bienestar de los habitantes (artículos 46, 50 y 169 de la Constitución Política).

VI.Ahora bien, una cosa muy distinta es que el artículo 40 de la Ley de Planificación Urbana establezca una diferenciación entre fraccionamientos con fines urbanísticos y simples fraccionamientos. En la resolución N° 175-2009, de las 15:40 horas del 30 de enero del 2009, esta Sección se ha referido al tema así:

"El fraccionamiento, es la división de un predio con la finalidad de introducirlo al comercio de los hombres, lo que supone, tal y como lo debe constatar cada gobierno local al otorgar el visado correspondiente, que el mismo se ajuste, en cuanto a tamaño y características, a las disposiciones urbanísticas vigentes, en especial, al Plan Regulador del suelo local –si lo hubiere- así como a la normativa de desarrollo y demás leyes especiales de orden público. El fraccionamiento que la ley denomina como “simple”, no incluye un proceso de habilitación urbana para el uso y disfrute de las parcelas resultantes de ese fraccionamiento y ello es así porque el legislador parte de que en estos, los fundos cuentan con accesos y áreas verdes producto de un desarrollo urbanístico anterior. Es por este motivo que el artículo 40 de la Ley de Planificación Urbana dispone:

“(…)Asimismo se exceptúa de la obligación de ceder áreas para parques y facilidades comunales a los simples fraccionamientos de parcelas en áreas previamente urbanizadas…” (el destacado no es del original).

Cuando una determinada área se encuentra previamente urbanizada, los adquirentes de las parcelas fraccionadas cuentan con acceso a los fundos, parques y facilidades comunales y es que no debe perderse de vista que ello hace parte de su derecho a disfrutar de un ambiente sano y ecológicamente equilibrado (artículo 50 constitucional). Por este motivo –se reitera- el legislador no ha estimado necesario exigir en el caso del fraccionamiento “simple” con desarrollo urbanístico, mayores dotaciones de tierra por motivos de interés social. El visado para fraccionamientos simples, por su poca trascendencia, suele otorgarse a un funcionario (v.gr. Ingeniero Municipal) diverso de aquél al que se encomiendan los visados “complejos” (v. gr. Concejo Municipal, comisiones de urbanismo, etc), careciendo el primero de competencia para autorizar un visado diverso; ello en el caso de que las normas urbanísticas hagan tal distinción.

Ahora bien, al fraccionamiento que hace parte del proceso urbanizador y que conlleva una habilitación de los fundos, por vez primera, para fines urbanos, debe proveérsele de calles, áreas verdes y parques, así como de los servicios necesarios para su uso y disfrute. En este segundo supuesto, estamos ante un proceso complejo de fraccionamiento y urbanización que introduce limitaciones a la propiedad privada por razón de urbanismo (artículo 22 de la Ley de Planificación Urbana), las que el Tribunal Constitucional ha señalado son totalmente conformes con el Derecho de la Constitución (voto N° 5097-93 de las 10:24 hrs del 15 de octubre de 1993 ) . El proyecto residencial o de fraccionamiento que llamaremos “complejo”, se encuentra previsto en el numeral 40 de la Ley de Planificación Urbana que, en lo conducente, dispone:

“Todo fraccionador de terrenos (…) y todo urbanizador cederá gratuitamente al uso público tanto las áreas destinadas a vías como las correspondientes a parques y facilidades comunales; lo que fijará por los dos conceptos últimos se determinará en el respectivo reglamento, mediante la fijación de porcentajes, del área total a fraccionar o urbanizar, que podrá fluctuar entre un cinco por ciento a un veinte por ciento, según el tamaño promedio de los lotes, el uso que se pretenda dar al terreno y las normas al respecto. No obstante lo anterior, la suma de los terrenos que deben cederse para vías públicas, parques y facilidades comunales no excederá de un cuarenta y cinco por ciento de la superficie total del terreno a fraccionar o urbanizar. (…)

La obligación del urbanizador de dotar las parcelas fraccionadas de accesos, zonas verdes, parques, vías públicas, le obliga a acatar las disposiciones urbanas que establecen estándares mínimos en cuanto a espacio, calidad, cantidad y demás requisitos exigidos por ley y los reglamentos de desarrollo en cuanto a esas áreas. El gobierno local tiene que ejercer oportunamente su poder de policía, garantizando a los vecinos del cantón, que las obras se realizarán de la forma que las normas urbanísticas lo indican y con las condiciones que aquellas disponen. Basta que un parcelamiento requiera obras para habilitar el ingreso y brindar servicios diversos a algunos de esos fundos, para sostener que no existe un “simple fraccionamiento”, sino un proyecto residencial que debe, en consecuencia, cumplir con todos los requisitos señalados. Los proyectos residenciales urbanos sólo pueden habilitar el ingreso a los fundos a través de vías públicas que deben tener las dimensiones y exigencias de la Ley General de Caminos Públicos y, el Reglamento para el Control Nacional de Fraccionamintos y Urbanizaciones, a falta, -en este ultimo caso- de disposiciones concretas en las normas locales.

Ninguno de los órganos municipales tiene competencia para autorizar un proyecto en el que las habilitaciones a los fundos se hace mediante “servidumbres agrícolas adoquinadas”, "servidumbres agrícolas" o “simples servidumbres”, puesto que ellas son figuras propias del Derecho Privado y no del régimen urbanístico residencial que se rige por las normas y principios del Derecho Público." Esta categorización reviste especial importancia, dado que con frecuencia se pretenden disfrazar fraccionamientos de un proyecto de urbanización, bajo el velo de un fraccionamiento simple y, evidentemente, esto responde al afán de eludir los controles de las exigencias propias de este tipo de desarrollos, entre ellos, la necesidad de someter a aprobación de varias instituciones públicas y del Concejo Municipal el anteproyecto de la urbanización. En cualquier caso, aún si se tratare de uno u otro tipo de segregación, el visado sigue siendo uno solo y es necesario para todo fraccionamiento, ya que según vimos, el artículo 33 de la Ley de Planificación Urbana no lo exime en ningún supuesto.

VI.No desconoce este Tribunal que las administraciones públicas tienen el deber de publicar los diferentes trámites y requisitos exigibles a los administrados, a efecto de atender las diversas solicitudes que le resultan de su competencia, conforme lo establece el ordinal 4 de la Ley 8220, y en ese sentido, comprende esta Cámara que para un fraccionamiento simple de un lote que se encuentra en una zona previamente urbanizada (artículo 40 Ley de Planificación Urbana), no sería razonable exigirle al administrado requisitos propios de un proyecto urbanístico. Sin embargo, eso es muy distinto a pretender resolver esa situación creando dos categorías de visados de planos inexistentes en el ordenamiento, y disponer en función de esas categorías, por medio de un acuerdo de alcance general, los requisitos que deben presentarse en uno u otro caso. De hecho, debemos decir que por la forma en que quedó redactado el acuerdo, permite interpretar que el administrado que solicite un visado con fines catastrales (figura que no existe), lo puede obtener sin someterse a las limitaciones que impone la normativa urbana y de esta manera burlar aquéllas.

VII.Debe tener en cuenta la Municipalidad de San Rafael de Heredia que lo exigido por la Ley 8220 es, únicamente, la publicación de aquellos requisitos que son exigidos por la propia Legislación para determinados trámites de interés de los administrados, pero en modo alguno el cumplimiento de ese deber formal puede convertirse en un mecanismo mediante el cual los particulares eludan los controles en materia urbanística, o bien, una excusa para que los órganos competentes en este ámbito -incluido el Concejo-, omitan ejercer las acciones de fiscalización y control del uso del suelo en ese cantón, así como su ajuste a las normas relativas al ordenamiento territorial, la protección del ambiente, la salud y la seguridad de la población. Cabe recordarle al Concejo Municipal que San Rafael de Heredia no cuenta con un Plan Regulador, de manera que esta situación obliga a la entidad local a ser muy celosa en la tutela de la normativa que por vía de integración le vincula, tal como el Decreto Ejecutivo N° 25902-MIVAH-MP-MINAE, que reformó el Plan Regional de Desarrollo Urbano del Gran Área Metropolitana, aplicable por disposición del Transitorio II de la Ley de Planificación Urbana, que ubica a ese cantón dentro del Área de Control Urbanístico, y la establece como zona de especial protección y zona de crecimiento urbano, sujeta a una serie de limitaciones dispuestas en esa normativa.

El cumplimiento de estas limitaciones es responsabilidad de la Municipalidad recurrida y deberán ser consideradas al momento de atender solicitudes de certificados de uso de suelo, visados de planos, permisos de construcción y demás acciones que puedan afectar los intereses locales.

VIII.Por último, advierte el Tribunal que lleva razón la apelante cuando informa que el Municipio incumplió la medida cautelar dispuesta en resoluciones de este Despacho de las 14:45 horas del 14 de junio del 2011 y de las 14:33 horas del 21 de julio del 2011 (folios 75 y 130). Ante la comunicación del incumplimiento, se otorgó audiencia al Concejo Municipal y al Alcalde, quienes informaron, por escrito presentado el 24 de abril del 2012 (folio 319), lo siguiente: "En acatamiento de la medida cautelar ordenada por el Tribunal, se procedió con oficio No. 0175-ATM-MSRH-2011, del 22 de junio de 2011 a remitir a la encargada de catastro la suspensión de los trámites de visados con los requisitos acordados por el Concejo Municipal, acuerdo que es objeto de la impugnación por parte de la señora Nombre102870. Es importante aclarar al señor juez (a), que al suspenderse el acuerdo impugnado, quedó vigente la lista de requisitos anteriores, la cual consiste en 16 requisitos, pudiendo los administrados tramitar la segregación de terrenos si cumplían con la totalidad de los mismos.

Solo existe una solicitud que fue tramitada con el acuerdo vigente, en razón según el funcionario municipal, que ya se encontraba en trámite y había sido presentada previo a la suspensión de los visados." (el resaltado no es del original).- Revisado el expediente, a folio 332 consta que efectivamente el día 23 de junio del 2011 se le comunicó a la Arquitecta Angélica Villalobos, Encargada de Catastro, la orden de suspender el acuerdo impugnado mientras se resolvía en definitiva la medida cautelar interpuesta por la señora Nombre102870 , cautelar que finalmente fue confirmada. Esto quiere decir que desde el 23 de junio del 2011, el Departamento de Catastro estaba impedido de otorgar cualquier visado de planos conforme al acuerdo adoptado por el Concejo Municipal en la sesión ordinaria N°65-2011, celebrada el 21 de febrero del 2011, por existir una orden expresa emitida por este Tribunal en tal sentido, en su condición de jerarca impropio.

A pesar de lo anterior, mediante oficios N°320-OFCT-MSRH-2011 y N°321-OFCT-MSRH-2011, ambos del 29 de junio del 2011, el Ingeniero José Chaves Hernández, Nombre17783 Municipal, otorgó el visado municipal a los planos con número de presentación del Catastro Nacional: 1-2619089, 1-2619091, 1-2619088, 1-2619093, 1-2619095 y 1-2619097, usando el sello y los criterios que se habían establecido en el acuerdo cuya suspensión se había ordenado por parte de ese Tribunal (ver folios 359 a 386). Esta situación es reconocida por el propio Ingeniero José Chaves Hernández en el oficio N°043-EDCT-MSRH-2012, del 23 de febrero del 2012 (folios 156), como en el informe rendido a este Despacho por oficio N°099-EDCT-MSRH-2012, del 24 de abril de este año (folio 352). La justificación dada por este funcionario es que la solicitud de los referidos visados había sido presentada en ventanilla antes de que fuera notificada la medida cautelar (23 de junio del 2011).

No obstante, tal argumento resulta no sólo infundado sino además ofensivo de la inteligencia de este cuerpo de juzgadores, pues no existe una suerte de irretroactividad de las medidas cautelares como lo parece entender el señor Nombre17783 (véase artículo 27 Código Procesal Contencioso Administrativo). En el momento mismo en que se recibe la comunicación de una medida cautelar, surte plenos efectos jurídicos, estando obligada la Administración en acatarla de inmediato, sin importar si las gestiones de los administrados fueron o no presentadas con anterioridad a la notificación de la medida. Es más, de los mismos informes que rinde el Ing. Chaves Hernández se evidencia una clara irregularidad en la aprobación de los fraccionamientos de los planos antes citados, pues a partir de aquéllos se generaron otras cadenas de fraccionamientos que en total produjeron el surgimiento de 22 fincas nuevas.

Con esta cantidad de lotes, es imposible sostener que se trataba de fraccionamientos simples, sino por el contrario de fraccionamientos con fines urbanísticos, y a pesar de ello, el Ingeniero Municipal otorgó su visado bajo la figura de "visados con fines catastrales" (cuya ilegalidad aquí se ha dispuesto), que valga resaltar "casualmente" fueron los únicos conferidos a contrapelo de la medida cautelar ordenada. Precisamente este tipo de situaciones son las que las Municipalidades no deben permitir, pues debemos recordar que el Concejo Municipal es el órgano competente por Ley para aprobar o improbar los proyectos de carácter urbanístico de acuerdo con el artículo 13 inciso p) del Código Municipal en concordancia con el numeral 38 de la Ley de Planificación Urbana. Véase que incluso el artículo 36 inciso b) de la última legislación citada, expresamente prohíbe otorgar el visado municipal cuando los fraccionamientos con fines de urbanización no cuenten con el respectivo permiso, que según se explicó corresponde al Concejo Municipal.

Estas normas permiten concluir, indudablemente, que todo desarrollo urbanístico requiere la aprobación por parte del Concejo Municipal del proyecto en su conjunto (planos constructivos), de previo a otorgar el visado que establece el artículo 33 de la Ley de Planificación Urbana (segregación). Este orden de acciones se encuentra claramente lo establecido en el numeral III.3.14.1 del Reglamento para el Control Nacional de Fraccionamientos y Urbanizaciones, que al efecto dispone: "La aprobación de los planos constructivos por la Municipalidad no constituye aprobación para segregación de lotes. Para este trámite debe recabarse un visado especial, en donde se indique claramente que se da para los efectos del artículo 33 de la Ley de Planificación Urbana." De manera que en función de lo expuesto, esta Cámara encuentra que la actuación del Departamento de Catastro y particularmente del Ingeniero José Chaves Hernández, es fraudulenta, e incluso sancionada al tenor de lo establecido en el artículo 37 de la Ley de Planificación Urbana, aspectos éstos que deberá conocer y valorar el Concejo Municipal de San Rafael de Heredia.

IX.Así las cosas, procede acoger el recurso de apelación interpuesto, anulando el acuerdo impugnado y dando por agotada la vía administrativa. Se ordena comunicar al Ministerio Público el incumplimiento por parte de la Municipalidad de recurrida de la medida provisional ordenada por resolución de las 14:45 horas del 14 de junio del 2011, y confirmada por resolución de las 14:33 horas del 21 de julio del 2011. En cuanto a los visados que fueron otorgados mediante los oficios 320-OFCT-MSRH-2011 y 321-OFCT-MSRH-2011, del Departamento de Catastro, y los posteriores que se generaron a partir de éstos, el Concejo Municipal deberá implementar los procedimientos necesarios para declarar su invalidez, en virtud de haber sido conferidos con sustento en el acuerdo que aquí se está anulando. Esta situación es responsabilidad exclusiva de la Municipalidad de San Rafael de Heredia, toda vez que esos visados no se debieron otorgar al existir una orden cautelar emanada de esta autoridad y debidamente comunicada que así lo impedía.

POR TANTO

Se anula el acuerdo N°9, adoptado por el Concejo Municipal de San Rafael de Heredia en la sesión ordinaria número 65-2011, del 21 de febrero del 2011. Se ordena comunicar al Ministerio Público sobre el incumplimiento de la medida cautelar ordenada por resolución de las 14:45 horas del 14 de junio del 2011 dictada por este Tribunal. Tome nota la Municipalidad de San Rafael de Heredia de las consideraciones dadas en esta resolución respecto de los visados otorgados mediante oficios N°320-OFCT-MSRH-2011 y 321-OFCT-MSRH-2011 del Departamento de Topografía y Catastro. Se da por agotada la vía administrativa.

Evelyn Solano Ulloa Eduardo González Segura Elías Baltodano Gómez