Annulment of Municipal Agreement on Subdivision Approval CategoriesAnulación de acuerdo municipal sobre categorías de visados de planos

III.- On the merits.- After reviewing the case file and the appeal filed, the Court finds that the challenged agreement must be annulled for the following reasons.- In essence, the agreement that came on appeal created two categories of plan approvals (visados de planos) which it called "cadastral approvals (visados catastrales)" and "construction approvals (visados constructivos)". Thus, the Municipal Council (Concejo Municipal), invoking the application of Law 8220 (Citizen Protection Against Excessive Administrative Procedures and Requirements Law, Ley de Protección al Ciudadano del Exceso de Trámites y Requisitos Administrativos), considered it unacceptable that for the granting of cadastral approvals, requirements such as the following be requested: availability of water and electricity services, the requirement that plans show roads with a width of 14 meters, hydrogeological studies to demonstrate that subdivisions do not impact water resources, among others. In the opinion of the council members, these types of requirements could be considered for the granting of construction permits or approvals for segregations with construction purposes, but not for approvals they call "simple", since in their view, in the latter the interested party merely seeks to register a plan in the National Cadastre, not to build.- On this point, this Court finds that both the reasons for and the content and purpose of the appealed act are contrary to the legal system.

IV.- The approval (visado) is a typical authorization act through which local governments, exercising the powers-duties assigned by Article 169 of the Political Constitution, control that actions regarding the disposition of real estate properties conform to or comply with the regulations governing land-use planning and territorial management (planificación y ordenamiento del territorio), which is composed of laws and regulations relating to environmental matters, health matters, construction matters, public domain matters, and, of course, the Regulatory Plans (Planes Reguladores) of each canton and other technical regulations issued by the National Institute of Housing and Urbanism (INVU). The figure of the approval (visado) is expressly contemplated in Article 33 of the Urban Planning Law (Ley de Planificación Urbana), which to that effect states: "For all subdivision (fraccionamiento) of lands or properties located in urban districts and other areas subject to urban control, it shall be essential to have first approved (visado), in the authorized municipal office, the plan indicating the location and area of the resulting portions and, furthermore, that the notary or authorizing public official attests in the act of issuance or granting of the respective document, that the division coincides with that expressed in said plan. Subdivisions made by private document, as with public documents, shall be deemed ineffective if they lack a notarial or municipal notation regarding the pre-existence of the approved plan (plano visado)." (bold added). As can be easily inferred, the legal norm establishes a single act of municipal approval (visado municipal) and a single factual assumption that makes it mandatory to obtain this administrative act from local entities; we refer to subdivisions of properties, without any exception. This means that whenever an individual wishes to carry out a segregation on any land, regardless of the purpose pursued with it, the competent Municipality must first give its authorization through the approval act (acto de visado), which in turn implies that the local entity, in the exercise of its duties, materially verified that this subdivision was in accordance with the legal system. It is worth noting that the Regulation for the National Control of Subdivisions and Urbanizations (Reglamento para el Control Nacional de Fraccionamientos y Urbanizaciones), analyzed in harmony with the Urban Planning Law, contains a series of regulations that make it clear that the act of segregation has a necessary link to the destination that will be given to the land, which is evidenced, including, in the plan itself, where the responsible professional notes the nature or destination of the subdivided property.- V.- In the specific case, the Municipal Council established, by way of agreement, a differentiation between "cadastral approvals (visados catastrales)" and "construction approvals (visados constructivos)" that does not exist in Article 33 of the Urban Planning Law. Furthermore, the distinction is fallacious, because it stems from the absurd notion that sometimes the approval is requested solely to obtain the registration of the plan in the National Cadastre and at other times the approval is for erecting buildings. It is important to point out here that control over urban planning matters starts from any subdivision action that is intended to be carried out, and not from the moment the construction permit is requested, given that the mere division of land is subject to a series of legitimate limitations established by regulatory plans and other applicable regulations, such as, in this case, the Regulation for the National Control of Subdivisions and Urbanizations and the Regional Urban Development Plan for the Greater Metropolitan Area (Plan Regional de Desarrollo Urbano del Gran Área Metropolitana). By contrast, the construction permit (licencia constructiva) is issued based on construction plans, once the approvals from the various public entities with oversight authority in this matter have been verified, such as the INVU, to name one. In this regard, in the opinion of this Court, the Municipal Council incurs a clear abuse of power (desviación de poder) (Article 131.3 of the General Law of Public Administration, Ley General de la Administración Pública), given that the ultimate purpose of municipal approvals could never consist—as the Council seems to understand it—in allowing the individual to achieve the registration of their plan in the Cadastre or to manage to build one or several properties; the purpose of the approval, as stated, is to control the conformity of the use and disposition of real estate properties to the norms of public order - and therefore binding - concerning the organization and planning of the territory, norms that ultimately respond to the need to reasonably regulate land use, in protection of superior public interests that concern everyone, such as the environment, health, safety, public aesthetics, comfort, and the greater well-being of the inhabitants (Articles 46, 50, and 169 of the Political Constitution).

VI.- Now then, it is a very different thing that Article 40 of the Urban Planning Law establishes a differentiation between subdivisions for urban development purposes (fraccionamientos con fines urbanísticos) and simple subdivisions (simples fraccionamientos). In Resolution No. 175-2009, of 15:40 hours on January 30, 2009, this Section addressed the issue as follows:

"Subdivision (fraccionamiento) is the division of a property with the aim of introducing it into commerce among men, which implies, as each local government must verify when granting the corresponding approval (visado), that it conforms, in terms of size and characteristics, to the urban planning provisions in force, especially the local land Regulatory Plan – if one exists – as well as the development regulations and other special public order laws. The subdivision that the law calls 'simple' does not include an urban habilitation process for the use and enjoyment of the resulting plots from that subdivision, and this is so because the legislator assumes that in such cases, the lands have access roads and green areas resulting from a previous urban development. It is for this reason that Article 40 of the Urban Planning Law provides:

'(…) Likewise, simple subdivisions of plots in previously urbanized areas are exempted from the obligation to cede areas for parks and community facilities…' (highlighting not in original).

When a certain area is previously urbanized, the purchasers of the subdivided plots have access to the lands, parks, and community facilities, and it must not be lost sight of that this is part of their right to enjoy a healthy and ecologically balanced environment (Article 50 of the Constitution). For this reason – we reiterate – the legislator has not deemed it necessary to demand, in the case of a 'simple' subdivision with prior urban development, further land grants for reasons of social interest. The approval for simple subdivisions, due to their low impact, is usually granted by an official (e.g., Municipal Engineer) different from the one entrusted with 'complex' approvals (e.g., Municipal Council, urban planning commissions, etc.), with the former lacking the competence to authorize a different type of approval; this in the event that urban planning regulations make such a distinction. Now then, the subdivision that forms part of the urbanization process and entails the habilitation of the lands, for the first time, for urban purposes, must be provided with streets, green areas, and parks, as well as the necessary services for their use and enjoyment. In this second scenario, we are dealing with a complex subdivision and urbanization process that introduces limitations on private property by reason of urban planning (Article 22 of the Urban Planning Law), which the Constitutional Court has indicated are fully compliant with Constitutional Law (Vote No. 5097-93 of 10:24 a.m. on October 15, 1993). The residential or subdivision project that we will call 'complex' is provided for in Article 40 of the Urban Planning Law, which, in pertinent part, states:

'Every land subdivider (…) and every urbanizer shall cede free of charge for public use both the areas intended for roads and those corresponding to parks and community facilities; what shall be determined for the latter two concepts shall be fixed in the respective regulation, by establishing percentages of the total area to be subdivided or urbanized, which may range from five percent to twenty percent, according to the average size of the lots, the intended use of the land, and the regulations in this regard. Notwithstanding the foregoing, the sum of the lands that must be ceded for public roads, parks, and community facilities shall not exceed forty-five percent of the total surface area of the land to be subdivided or urbanized. (…)

The urbanizer's obligation to provide the subdivided plots with access roads, green zones, parks, public roads obliges them to comply with the urban provisions that establish minimum standards in terms of space, quality, quantity, and other requirements demanded by law and development regulations regarding those areas. The local government must timely exercise its police power, guaranteeing to the residents of the canton that the works will be carried out in the manner that urban planning regulations indicate and with the conditions that those regulations provide. It is sufficient that a parceling requires works to enable access and provide various services to some of those lands, to maintain that there is no 'simple subdivision', but rather a residential project that must, consequently, comply with all the indicated requirements. Urban residential projects can only enable access to the lands through public roads that must have the dimensions and requirements of the General Law of Public Roads (Ley General de Caminos Públicos) and the Regulation for the National Control of Subdivisions and Urbanizations, in the absence - in this latter case - of specific provisions in local regulations. No municipal body has the competence to authorize a project in which access to the lands is provided by means of 'paved agricultural easements (servidumbres agrícolas adoquinadas)', 'agricultural easements (servidumbres agrícolas)', or 'simple easements (simples servidumbres)', since they are figures belonging to Private Law and not to the residential urban planning regime, which is governed by the norms and principles of Public Law." This categorization is of special importance, given that frequently attempts are made to disguise subdivisions belonging to an urbanization project under the veil of a simple subdivision, and this evidently responds to the desire to evade the controls and requirements specific to this type of development, among them, the need to submit the preliminary project of the urbanization for approval by various public institutions and the Municipal Council. In any case, even if it were one or the other type of segregation, the approval (visado) remains a single act and is necessary for all subdivisions, since, as we have seen, Article 33 of the Urban Planning Law does not exempt it under any scenario.

VI.- This Court is not unaware that public administrations have the duty to publish the different procedures and requirements exigible from the administered individuals, in order to attend to the various requests that fall within their competence, as established by Article 4 of Law 8220, and in that sense, this Chamber understands that for a simple subdivision of a lot located in a previously urbanized area (Article 40 Urban Planning Law), it would not be reasonable to demand from the administered individual requirements specific to an urban development project. However, that is very different from attempting to resolve that situation by creating two categories of plan approvals (visados de planos) that do not exist in the legal system, and by establishing, based on those categories, through a generally applicable agreement, the requirements that must be submitted in one case or the other. In fact, we must say that the way the agreement was drafted allows for the interpretation that an administered individual requesting an approval for cadastral purposes (a figure that does not exist) can obtain it without submitting to the limitations imposed by urban planning regulations, and in this way circumvent them.

VII.- The Municipality of San Rafael de Heredia must bear in mind that what is required by Law 8220 is solely the publication of those requirements that are demanded by the Legislation itself for certain procedures of interest to the administered individuals, but in no way can compliance with this formal duty become a mechanism through which individuals evade controls on urban planning matters, or an excuse for the competent bodies in this area - including the Council - to omit exercising the actions of oversight and control of land use in that canton, as well as its conformity with the norms relating to territorial management, environmental protection, health, and the safety of the population. It is worth reminding the Municipal Council that San Rafael de Heredia does not have a Regulatory Plan, so this situation obliges the local entity to be very diligent in protecting the regulations that bind it by way of integration, such as Executive Decree No. 25902-MIVAH-MP-MINAE, which reformed the Regional Urban Development Plan for the Greater Metropolitan Area, applicable by provision of Transitory Provision II of the Urban Planning Law, which locates that canton within the Urban Control Area (Área de Control Urbanístico), and establishes it as a special protection zone and an urban growth zone, subject to a series of limitations provided in that regulation. Compliance with these limitations is the responsibility of the appellee Municipality and must be considered when attending to requests for land-use certificates (certificados de uso de suelo), plan approvals (visados de planos), construction permits, and other actions that may affect local interests.

VIII.- Finally, the Court notes that the appellant is correct when she reports that the Municipality breached the interim measure (medida cautelar) ordered in resolutions of this Court at 14:45 hours on June 14, 2011, and at 14:33 hours on July 21, 2011 (folios 75 and 130). Following the communication of the non-compliance, a hearing was granted to the Municipal Council and the Mayor, who reported, in a brief filed on April 24, 2012 (folio 319), the following: "In compliance with the interim measure ordered by the Court, we proceeded, via official letter No. 0175-ATM-MSRH-2011, of June 22, 2011, to forward to the head of cadastre the suspension of the processing of approvals (trámites de visados) under the requirements agreed upon by the Municipal Council, an agreement which is the object of the challenge by Ms. Corrales. It is important to clarify to the judge, that upon suspending the challenged agreement, the previous list of requirements, consisting of 16 requirements, remained in effect, and the administered individuals could process the segregation of lands if they complied with all of them. There is only one request that was processed under the agreement in force, due, according to the municipal official, to the fact that it was already being processed and had been submitted prior to the suspension of the approvals." (highlighting not in original).- Upon review of the case file, folio 332 confirms that indeed on June 23, 2011, Architect Angélica Villalobos, Head of Cadastre, was notified of the order to suspend the challenged agreement while the interim measure sought by Ms. Amable Corrales was being definitively resolved, an interim measure that was ultimately confirmed. This means that since June 23, 2011, the Cadastre Department was barred from granting any plan approval (visado de planos) according to the agreement adopted by the Municipal Council in ordinary session No. 65-2011, held on February 21, 2011, due to the existence of an express order issued by this Court in that sense, in its capacity as improper hierarchical superior (jerarca impropio). Despite this, through official letters No. 320-OFCT-MSRH-2011 and No. 321-OFCT-MSRH-2011, both dated June 29, 2011, Engineer José Chaves Hernández, Municipal Topographer, granted municipal approval (visado municipal) to plans with National Cadastre presentation numbers: 1-2619089, 1-2619091, 1-2619088, 1-2619093, 1-2619095, and 1-2619097, using the seal and the criteria that had been established in the agreement whose suspension had been ordered by this Court (see folios 359 to 386). This situation is acknowledged by Engineer José Chaves Hernández himself in official letter No. 043-EDCT-MSRH-2012, of February 23, 2012 (folio 156), as well as in the report rendered to this Court via official letter No. 099-EDCT-MSRH-2012, of April 24 of this year (folio 352). The justification given by this official is that the request for the referred approvals had been submitted at the reception window before the interim measure was notified (June 23, 2011). However, this argument is not only unfounded but also offensive to the intelligence of this judging body, as there is no such thing as non-retroactivity of interim measures, as Mr. Topographer seems to understand it (see Article 27 of the Contentious-Administrative Procedure Code, Código Procesal Contencioso Administrativo). From the very moment the communication of an interim measure is received, it takes full legal effect, and the Administration is obliged to comply with it immediately, regardless of whether the procedures of the administered individuals were or were not submitted prior to the notification of the measure. Moreover, from the very reports rendered by Eng. Chaves Hernández, clear irregularity is evident in the approval of the subdivisions of the aforementioned plans, since other chains of subdivisions were generated from them, which in total produced the emergence of 22 new properties. With this number of lots, it is impossible to maintain that these were simple subdivisions; rather, to the contrary, they are subdivisions for urban development purposes (fraccionamientos con fines urbanísticos), and despite this, the Municipal Engineer granted his approval under the guise of "approvals for cadastral purposes (visados con fines catastrales)" (whose illegality has been declared herein), which, it is worth noting, "coincidentally" were the only ones granted in contravention of the ordered interim measure. Precisely these types of situations are what Municipalities must not permit, as we must remember that the Municipal Council is the body legally competent to approve or reject projects of an urban development nature in accordance with Article 13, subparagraph p) of the Municipal Code (Código Municipal), in conjunction with Article 38 of the Urban Planning Law. Note that even Article 36, subparagraph b) of the latter cited legislation expressly prohibits granting municipal approval when subdivisions for urbanization purposes do not have the respective permit, which, as explained, corresponds to the Municipal Council. These norms allow one to conclude, undoubtedly, that all urban development requires the approval by the Municipal Council of the project as a whole (construction plans), prior to granting the approval established in Article 33 of the Urban Planning Law (segregation). This sequence of actions is clearly established in provision III.3.14.1 of the Regulation for the National Control of Subdivisions and Urbanizations, which to that effect states: "The approval of construction plans by the Municipality does not constitute approval for the segregation of lots. For this procedure, a special approval (visado especial) must be obtained, where it is clearly stated that it is granted for the purposes of Article 33 of the Urban Planning Law." Therefore, based on the foregoing, this Chamber finds that the actions of the Cadastre Department and particularly of Engineer José Chaves Hernández are fraudulent, and even sanctionable under the terms of Article 37 of the Urban Planning Law, aspects which the Municipal Council of San Rafael de Heredia must hear and evaluate.

IX.- Thus, it is appropriate to grant the appeal filed, annulling the challenged agreement and considering the administrative channel exhausted. It is ordered that the Public Prosecutor's Office be notified of the non-compliance by the appellee Municipality with the provisional measure ordered by resolution at 14:45 hours on June 14, 2011, and confirmed by resolution at 14:33 hours on July 21, 2011. Regarding the approvals that were granted through official letters 320-OFCT-MSRH-2011 and 321-OFCT-MSRH-2011, from the Cadastre Department, and the subsequent ones generated from these, the Municipal Council must implement the necessary procedures to declare their invalidity, by virtue of having been granted based on the agreement being annulled here. This situation is the exclusive responsibility of the Municipality of San Rafael de Heredia, given that these approvals should not have been granted as there existed a duly communicated interim order from this authority that prevented it." Original and copy of the rejection record from the National Cadastre. c. Two new originals of the map to be registered with the errors indicated by the National Cadastre duly corrected. d. Parent property maps or maps to be modified. e. In the case of a subdivision, provide a detailed sketch of the same, signed by the responsible Nombre17783. f. To be up to date with the real property tax and with the real property declaration. Third: To determine that constructive control must be carried out by the Municipality of San Rafael de Heredia at the time of granting construction licenses, permits, or endorsements, at which time compliance with the rules established for this purpose can be verified. Fourth: To clarify that as requirements for said constructive control and applicable for the granting of construction permits, licenses, or endorsements, some requirements may be demanded that are currently erroneously applied for the cadastral endorsement of maps, among which are: a. Demonstrate that basic services of water, electricity, and waste collection are provided in the sector. b. Demonstrate that the construction work will respect the right-of-way equivalent to 14 linear meters; in the case of roads with rights-of-way less than 14 linear meters, demonstrate that said work will not be carried out on the part that will correspond to a future road expansion to complete those 14 meters. c. Carry out infrastructure works in front of the property, the permit and supervision of which will be in charge of the Department of Urban Development and Control of the Municipality. d. In the districts of Angeles and Concepción, in Zone 1 of the Micro-watersheds of the Ciruelas, Segundo, Bermúdez, Tibás, and Pará Rivers, in the case of lotifications or agricultural parceling that imply constructive developments, an environmental viability of the project must be presented, and if the construction implies infiltration of waste into the soil or subsoil, hydrogeological studies or evaluations will be required that certify that such infiltrations will not affect the aquifers, or a certification from a responsible professional certifying that the project does not contemplate infiltrations of any type, and in addition, regarding surface waters, a hydraulic and hydrological study must be presented demonstrating that the project will not negatively impact the water resource of the zone, mainly the existing springs (fuentes). e. Construction of drainage and/or rainwater infiltration systems. f. In the event that the property is affected by an easement (servidumbre) for the passage of transmission lines, alignment from ICE will be required. g. Ten-colones fiscal stamp affixed to the application. h. To be up to date with the real property tax and with the real property declaration. Fifth: To instruct the Administration so that, henceforth, the cadastral endorsement stamp is modified and the following information is indicated therein: "Endorsed solely for cadastral registration purposes, does not imply construction authorization, license, or permit, nor does it imply availability of services. (...)" (pages 18 to 23). 2) On March 7, 2011, Mrs. Nombre102870 filed an appeal against the agreement indicated in the preceding fact (pages 24 to 38). 3) In agreement No. 6, adopted in ordinary session number 70-2011, held on March 14, 2011, the Municipal Council admitted the appeal before this Court (pages 39 and 40).

II.- Grievances of the appellant.- Mrs. Nombre102870 appeals the decision of the Municipal Council of San Rafael de Heredia, based on the following grounds of disagreement: She accuses the contested agreement of lacking proper justification. In this sense, she affirms that in the agreement in question there is no analysis of the acts that motivated the inclusion of the requirements that were formulated by the past administration, nor is there an analysis of the requirements that must be met for the new issuance of municipal endorsements. She states that she misses a definition of what is called in the agreement "cadastral endorsement or endorsement for cadastral purposes," and argues that confusion is generated between the functions performed by the municipal endorsement regulated in the Urban Planning Law in articles 32 and following, and in the Reglamento para el Control Nacional de Fraccionamientos y Urbanizaciones, in relation to construction licenses. She contends that there is no development or motivation in the contested agreement to override what is provided in the Urban Planning Law and the Reglamento para el Control Nacional de Fraccionamientos y Urbanizaciones, the National Cadastre Law and its Regulation, and the rest of the normative framework governing the activity of issuing the municipal endorsement, which is the name by law given to the act that is intended to be modified. She alleges that the Municipal Council does not have the authority to arrogate to itself the right to select which laws should or should not be applied, in order to simplify procedures for the citizen. She argues that the agreement violates article 50 of the Political Constitution, turning the Council into a legislator that defends particular interests, ignoring the need to plan integrally to ensure the fulfillment of that human right. She argues that according to article 79 of the Regulation to the National Cadastre Law, prior to the registration of the map before the National Cadastre, the obligation is transferred to the Municipalities to analyze the subdivisions (fraccionamientos), so that the municipal endorsement is granted. She indicates that nowhere in the Regulation to the National Cadastre Law is the municipal endorsement redefined to grant it the category of "cadastral endorsement" or "endorsement for cadastral purposes," nor does it say that the Municipality can create a stamp to which can be added that it is an "approval." She contends that in the case of the canton of San Rafael, the council members forgot that Decreto N°25902 must be applied, which establishes additional limitations for the districts of Ángeles and Concepción, which cannot be ignored, and cites numeral 81 regarding the issue of subdivisions. She asserts that the municipal endorsement, when requested in advance, is so that the registered cadastral map, once inscribed, can promote the creation of a new property, which is registered before the Real Estate Registry. She argues that, from that moment, a subjective right is created for the citizen to whom the municipal endorsement was granted. She states that it is not with the application for a construction license that the registration of a property before the Real Estate Registry can be regulated, but with the prior application of the entire normative framework that governs cadastral activity. She points out that the requirements established in the previous Administration responded not only to this normative framework but also to the judgments issued by the Constitutional Chamber, such as vote 4050 (sic) and the votes given for the Condominios Brisas del Ciprés and La Inmaculada projects. She reproaches that the council members confuse the protection of the citizen against excessive requirements with the fulfillment of the principle of legality and article 50 of the Political Constitution. She refers that in the previous administration, the majority of endorsement applications that were rejected for non-compliance with requirements pertained to properties located in the northern zone of the canton, which is an aquifer recharge area and established as a protection zone. She makes a series of observations regarding the content of the contested agreement, highlighting that the requirements being discontinued in this agreement were intended to remedy environmental disasters in the absence of a Regulating Plan, such as the runoff that occurs in the rainy season and generates flooding in the lower parts. She adds that the environmental impact requirements are directives of Nombre3456 and Nombre2449, and that the remaining requirements are stipulated in the Urban Planning Law, the Roads Law, and related laws. She highlights that the Council indicated that "it is perfectly possible that segregations may be intended and constructions not intended," an assertion that, in her view, signifies admitting that this is not common. Finally, she severely questions the omission from the contested agreement of the requirement to cede a percentage of the segregated area in the case of subdivisions, in accordance with numeral 40 of the Urban Planning Law, and that for the case of San Rafael that percentage was defined as 10% according to publication in La Gaceta No. 54, of March 18, 2009, as well as the transgression of other Policies adopted by the Council, such as the Approval of the Proposal of the Interinstitutional Commission for the Micro-watersheds of Heredia.

III.- On the merits.- After reviewing the case records and the filed appeal, the Court deems that the contested agreement must be annulled for the following reasons.- In essence, the agreement under appeal created two categories of map endorsements that it called "cadastral endorsements" and "constructive endorsements." Thus, the Municipal Council, invoking the application of Law 8220 (Law for the Protection of the Citizen from Excessive Procedures and Administrative Requirements), considered it unacceptable that for the granting of cadastral endorsements, requirements such as the following were requested: availability of water and electricity services, requirement of maps presenting roads with a width of 14 meters, hydrogeological studies to demonstrate that subdivisions do not impact water resources, among others. In the opinion of the council members, these types of requirements could be considered for the granting of construction licenses or endorsements for segregations for constructive purposes, but not in the endorsements they call "simple," since in their judgment, in these, the interested party merely intends to register a map in the National Cadastre, not to build.- On this particular matter, this Court finds that both the grounds and the content and the purpose of the appealed act are contrary to the legal system.

IV.- The endorsement is a typical authorization act through which local governments, in the use of the powers-duties assigned to them by article 169 of the Political Constitution, control that the actions of disposition over real estate properties conform to or adapt to the regulatory framework for territorial planning and land use, which is composed of laws and regulations relating to environmental matters, health matters, construction matters, public domain matters, and, of course, the Regulating Plans of each canton and other technical regulations issued by the Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo. The figure of the endorsement is expressly contemplated in article 33 of the Urban Planning Law, which to this effect states: "For any subdivision (fraccionamiento) of lands or properties located in urban districts and other areas subject to urbanistic control, it shall be indispensable to have previously endorsed, at the authorized municipal office, the map indicating the location and area of the resulting portions and that, in addition, the notary or authorized public official attest in the act of issuance or granting of the respective document, that the division coincides with that expressed on said map. Subdivisions made by private document, like those made by public documents, shall be deemed ineffective if they lack notarial or municipal certification regarding the pre-existence of the endorsed map." (bold added). As can easily be inferred, the legal norm establishes a single municipal endorsement act and a single factual assumption that makes obtaining that administrative act from local entities mandatory; we refer to subdivisions of properties, without any exception. This means that whenever an individual wishes to carry out a segregation on any land, regardless of the purpose pursued with it, the competent Municipality must previously grant its authorization through the endorsement act, which implies, in turn, that the local entity, in the exercise of its duties, materially verified that said subdivision was in accordance with the legal system. It is worth noting that the Reglamento para el Control Nacional de Fraccionamientos y Urbanizaciones, analyzed in harmony with the Urban Planning Law, contains a series of regulations that make it clear that the act of segregation has a necessary link with the use that will be given to the land, which is evidenced, even, in the map itself, where the responsible professional notes the nature or use of the subdivided property.- V.- In the specific case, the Municipal Council established, by way of an agreement, a differentiation between "cadastral endorsements" and "constructive endorsements" non-existent in article 33 of the Urban Planning Law. The distinction is also fallacious, because it is based on the absurd conception that on some occasions the endorsement is requested solely to obtain the registration of the map in the National Cadastre, and on other occasions the endorsement is to erect buildings. Here it is important to point out that urbanistic control begins from any subdivision action that is intended to be carried out, and not from the moment the construction license is requested, given that the mere division of the land is subject to a series of legitimate limitations established by the regulating plans, and other applicable regulations, as is in this case the Reglamento para el Control Nacional de Fraccionamientos y Urbanizaciones and the Regional Urban Development Plan of the Greater Metropolitan Area. In contrast, the construction license is issued based on construction maps, once the approvals of the different public entities that have oversight competence in this matter have been verified, such as, for example, the INVU, to name one. In this sense, in the judgment of this Court, the Municipal Council incurs a clear deviation of power (article 131.3 of the General Law of Public Administration), because the ultimate purpose of municipal endorsements could never consist -as the Council seems to understand it- in allowing the individual to achieve the registration of their map in the Cadastre or to build one or more properties; the purpose of the endorsement, as stated, is to control the conformity of the use and disposition of real estate properties with the norms of public order -and therefore binding- pertaining to territorial land use and planning, norms that ultimately respond to the need to reasonably regulate land use, in protection of superior public interests that concern everyone, such as the environment, health, safety, aesthetics, comfort, and greater well-being of the inhabitants (articles 46, 50, and 169 of the Political Constitution).

VI.- Now then, it is a very different matter that article 40 of the Urban Planning Law establishes a differentiation between subdivisions for urban development purposes and simple subdivisions. In resolution No. 175-2009, from 15:40 hours on January 30, 2009, this Section has referred to the issue as follows:

"Subdivision (Fraccionamiento) is the division of a property with the purpose of introducing it into human commerce, which supposes, as each local government must verify when granting the corresponding endorsement, that it conforms, in terms of size and characteristics, to the urbanistic provisions in force, especially, to the local Regulating Plan for the land -if one exists- as well as to the development regulations and other special public order laws. The subdivision that the law calls 'simple' does not include an urban habilitation process for the use and enjoyment of the parcels resulting from that subdivision, and this is so because the legislator assumes that in these cases, the plots have accesses and green areas resulting from previous urban development. It is for this reason that article 40 of the Urban Planning Law provides:

'(...) Likewise, simple subdivisions of parcels in previously urbanized areas are excepted from the obligation to cede areas for parks and communal facilities...' (highlighting not in original).

When a certain area is previously urbanized, the acquirers of the subdivided parcels have access to the plots, parks, and communal facilities, and it must not be overlooked that this is part of their right to enjoy a healthy and ecologically balanced environment (article 50 of the Constitution). For this reason -it is reiterated- the legislator has not deemed it necessary to demand, in the case of a 'simple' subdivision with existing urban development, greater endowments of land for reasons of social interest. The endorsement for simple subdivisions, due to their minor significance, is usually granted by an official (e.g., Municipal Engineer) different from the one entrusted with 'complex' endorsements (e.g., Municipal Council, urbanism commissions, etc.), the former lacking the competence to authorize a different endorsement; this in the case that the urbanistic norms make such a distinction. Now then, the subdivision that is part of the urbanizing process and entails the habilitation of the plots, for the first time, for urban purposes, must be provided with streets, green areas, and parks, as well as the necessary services for their use and enjoyment. In this second scenario, we are before a complex process of subdivision and urbanization that introduces limitations on private property by reason of urbanism (article 22 of the Urban Planning Law), which the Constitutional Court has indicated are entirely consistent with the Law of the Constitution (vote No. 5097-93 from 10:24 hrs. on October 15, 1993). The residential or subdivision project that we will call 'complex' is provided for in numeral 40 of the Urban Planning Law, which, where applicable, states:

'Every subdivider of lands (...) and every urbanizer shall cede free of charge for public use both the areas destined for roads and those corresponding to parks and communal facilities; the amount fixed for the latter two concepts shall be determined in the respective regulation, by establishing percentages, of the total area to be subdivided or urbanized, which may fluctuate between five percent and twenty percent, according to the average size of the lots, the use intended for the land, and the norms regarding this. Notwithstanding the foregoing, the sum of the lands that must be ceded for public roads, parks, and communal facilities shall not exceed forty-five percent of the total surface area of the land to be subdivided or urbanized. (...)

The obligation of the urbanizer to provide the subdivided parcels with accesses, green zones, parks, public roads, forces them to comply with the urban provisions that establish minimum standards in terms of space, quality, quantity, and other requirements demanded by law and the development regulations regarding those areas. The local government must exercise its police power in a timely manner, guaranteeing to the residents of the canton that the works will be carried out as the urbanistic norms indicate and with the conditions they provide. It suffices that a parceling requires works to enable access and provide various services to some of those plots, to maintain that there is no 'simple subdivision,' but rather a residential project that must, consequently, comply with all the indicated requirements. Urban residential projects can only enable access to the plots through public roads that must have the dimensions and requirements of the General Law of Public Roads and the Reglamento para el Control Nacional de Fraccionamientos y Urbanizaciones, in the absence -in this latter case- of specific provisions in the local norms. None of the municipal bodies has the competence to authorize a project in which the access to the plots is made through 'paved agricultural easements (servidumbres agrícolas adoquinadas),' 'agricultural easements,' or 'simple easements,' given that these are figures proper to Private Law and not to the residential urbanistic regime that is governed by the norms and principles of Public Law." This categorization is especially important, given that subdivisions of an urbanization project are frequently attempted to be disguised under the veil of a simple subdivision, and this evidently responds to the eagerness to evade the controls of the demands typical of this type of developments, among them, the need to submit the preliminary project of the urbanization for approval by several public institutions and the Municipal Council. In any case, even if it were one or the other type of segregation, the endorsement remains only one and is necessary for every subdivision, since as we have seen, article 33 of the Urban Planning Law does not exempt it in any scenario.

VI.- This Court does not fail to recognize that public administrations have the duty to publish the different procedures and requirements enforceable against citizens, in order to attend to the various applications falling under their competence, as established in ordinal 4 of Law 8220, and in that sense, this Chamber understands that for a simple subdivision of a lot that is located in a previously urbanized zone (article 40 Urban Planning Law), it would not be reasonable to demand from the citizen requirements typical of an urbanistic project. However, that is very different from attempting to resolve that situation by creating two categories of map endorsements non-existent in the legal system, and by providing, based on those categories, through an agreement of general scope, the requirements that must be submitted in one case or another. In fact, we must say that by the way the agreement was drafted, it allows an interpretation that a citizen who requests an endorsement for cadastral purposes (a figure that does not exist) can obtain it without submitting to the limitations imposed by urban regulations and thereby circumvent them.

VII.- The Municipality of San Rafael de Heredia must keep in mind that what is required by Law 8220 is solely the publication of those requirements that are demanded by the Legislation itself for certain procedures of interest to the citizens, but in no way can the fulfillment of that formal duty become a mechanism by which individuals evade urbanistic controls, or an excuse for the competent bodies in this area -including the Council- to omit exercising the actions of oversight and control of land use in that canton, as well as its conformity to the norms relating to territorial land use, environmental protection, health, and the safety of the population. It is worth reminding the Municipal Council that San Rafael de Heredia does not have a Regulating Plan, so this situation obliges the local entity to be very diligent in safeguarding the norms that bind it by way of integration, such as Decreto Ejecutivo N° 25902-MIVAH-MP-MINAE, which reformed the Regional Urban Development Plan of the Greater Metropolitan Area, applicable by provision of Transitorio II of the Urban Planning Law, which locates that canton within the Urbanistic Control Area, and establishes it as a zone of special protection and an urban growth zone, subject to a series of limitations provided in that regulation. Compliance with these limitations is the responsibility of the appellant Municipality and must be considered when attending to applications for certificates of land use, map endorsements, construction permits, and other actions that may affect local interests.

VIII.- Finally, the Court warns that the appellant is correct when she reports that the Municipality breached the precautionary measure ordered in resolutions of this Office from 14:45 hours on June 14, 2011, and from 14:33 hours on July 21, 2011 (pages 75 and 130). Upon communication of the breach, a hearing was granted to the Municipal Council and the Mayor, who reported, in a brief filed on April 24, 2012 (page 319), the following: "In compliance with the precautionary measure ordered by the Court, by official letter No. 0175-ATM-MSRH-2011, of June 22, 2011, we proceeded to send the person in charge of the cadastre the suspension of the endorsement procedures with the requirements agreed upon by the Municipal Council, an agreement that is the subject of the challenge by Mrs. Nombre102870. It is important to clarify to the judge that, upon suspending the challenged agreement, the list of previous requirements remained in force, which consists of 16 requirements, allowing citizens to process the segregation of lands if they complied with all of them. There is only one application that was processed under the effective agreement, because according to the municipal official, it was already being processed and had been submitted prior to the suspension of endorsements." (highlighting not in original).- Upon review of the file, on page 332 it is recorded that on June 23, 2011, the Architect Angélica Villalobos, Cadastre Officer, was indeed communicated the order to suspend the contested agreement while the precautionary measure filed by Mrs. Nombre102870 was definitively resolved, a precautionary measure that was ultimately confirmed. This means that as of June 23, 2011, the Cadastre Department was barred from granting any map endorsement pursuant to the agreement adopted by the Municipal Council in ordinary session No. 65-2011, held on February 21, 2011, due to an express order issued by this Court in that sense, in its capacity as improper hierarch. Despite the foregoing, through official letters No. 320-OFCT-MSRH-2011 and No. 321-OFCT-MSRH-2011, both of June 29, 2011, Engineer José Chaves Hernández, Municipal Nombre17783, granted the municipal endorsement to the maps with National Cadastre presentation numbers: 1-2619089, 1-2619091, 1-2619088, 1-2619093, 1-2619095, and 1-2619097, using the stamp and the criteria that had been established in the agreement whose suspension had been ordered by this Court (see pages 359 to 386). This situation is acknowledged by Engineer José Chaves Hernández himself in official letter No. 043-EDCT-MSRH-2012, of February 23, 2012 (pages 156), as well as in the report rendered to this Office by official letter No. 099-EDCT-MSRH-2012, of April 24 of this year (page 352). The justification given by this official is that the application for the referred endorsements had been submitted at the counter before the precautionary measure was notified (June 23, 2011). However, such an argument is not only unfounded but also offensive to the intelligence of this panel of judges, because there is no sort of non-retroactivity of precautionary measures as Mr. Nombre17783 seems to understand it (see article 27 of the Administrative Contentious Procedure Code). At the very moment the communication of a precautionary measure is received, it takes full legal effect, and the Administration is obliged to immediately comply with it, regardless of whether the citizens' requests were or were not submitted prior to the notification of the measure. Moreover, from the same reports rendered by Eng. Chaves Hernández, a clear irregularity is evidenced in the approval of the subdivisions of the aforementioned maps, since from those, other chains of subdivisions were generated that in total produced the emergence of 22 new properties. With this quantity of lots, it is impossible to maintain that these were simple subdivisions, but rather, on the contrary, subdivisions for urban development purposes, and despite this, the Municipal Engineer granted his endorsement under the figure of "endorsements for cadastral purposes" (whose illegality has been set forth herein), which, it is worth highlighting, "coincidentally" were the only ones granted against the ordered precautionary measure. Precisely these types of situations are those that the Municipalities should not allow, because we must remember that the Municipal Council is the body competent by Law to approve or reject projects of an urbanistic nature in accordance with article 13 subsection p) of the Municipal Code in concordance with numeral 38 of the Urban Planning Law. Observe that even article 36 subsection b) of the last cited legislation expressly prohibits granting the municipal endorsement when subdivisions intended for urbanization do not have the respective permit, which as explained corresponds to the Municipal Council. These norms allow us to conclude, undoubtedly, that all urban development requires the approval by the Municipal Council of the project as a whole (construction plans), prior to granting the endorsement established by article 33 of the Urban Planning Law (segregation). This order of actions is clearly established in numeral III.3.14.1 of the Reglamento para el Control Nacional de Fraccionamientos y Urbanizaciones, which to this effect provides: "The approval of the construction plans by the Municipality does not constitute approval for segregation of lots." For this procedure, a special approval (visado) must be obtained, clearly stating that it is issued for the purposes of Article 33 of the Urban Planning Law (Ley de Planificación Urbana)." Therefore, based on the foregoing, this Chamber finds that the actions of the Cadastre Department (Departamento de Catastro) and particularly of Engineer José Chaves Hernández, are fraudulent, and even subject to sanction in accordance with the provisions of Article 37 of the Urban Planning Law, matters that the Municipal Council (Concejo Municipal) of San Rafael de Heredia must take cognizance of and assess.

IX.- In light of the foregoing, the appeal (recurso de apelación) filed is granted, the challenged agreement is annulled, and the administrative procedure (vía administrativa) is deemed exhausted. It is ordered that the Public Ministry (Ministerio Público) be notified of the respondent Municipality's non-compliance with the provisional measure ordered by the resolution issued at 14:45 hours on June 14, 2011, and confirmed by the resolution issued at 14:33 hours on July 21, 2011. Regarding the approvals (visados) that were granted through official communications 320-OFCT-MSRH-2011 and 321-OFCT-MSRH-2011, from the Cadastre Department, and the subsequent ones generated therefrom, the Municipal Council must implement the necessary procedures to declare their invalidity, by virtue of having been conferred based on the agreement that is being annulled here. This situation is the exclusive responsibility of the Municipality of San Rafael de Heredia, given that these approvals (visados) should not have been granted since a precautionary order issued by this authority and duly communicated existed, which prohibited it.

THEREFORE

Agreement No. 9, adopted by the Municipal Council of San Rafael de Heredia in ordinary session number 65-2011, of February 21, 2011, is annulled. It is ordered that the Public Ministry be notified of the non-compliance with the precautionary measure ordered by the resolution issued at 14:45 hours on June 14, 2011, handed down by this Court. The Municipality of San Rafael de Heredia shall take note of the considerations given in this resolution regarding the approvals (visados) granted through official communications No. 320-OFCT-MSRH-2011 and 321-OFCT-MSRH-2011 from the Department of Topography and Cadastre (Departamento de Topografía y Catastro). The administrative procedure is hereby deemed exhausted.

Evelyn Solano Ulloa Eduardo González Segura Elías Baltodano Gómez Classification prepared by the JURISPRUDENTIAL INFORMATION CENTER (CENTRO DE INFORMACIÓN JURISPRUDENCIAL) of the Judicial Branch. Its reproduction and/or distribution for a fee is prohibited.

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Tribunal Contencioso Administrativo Sección III Clase de asunto: Jerarquía Impropia Analizado por: CENTRO DE INFORMACIÓN JURISPRUDENCIAL Sentencias Relacionadas Sentencias en igual sentido Contenido de Interés:

Tipo de contenido: Voto de mayoría Rama del Derecho: Derecho Municipal Tema: Nulidad de acuerdo municipal Subtemas:

Derivada al crear el Concejo municipal categorías de visados de planos inexistentes en el ordenamiento.

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Nulidad derivada al crear el Concejo municipal categorías de visados de planos inexistentes en el ordenamiento.

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Distinción entre los simples y para efectos de urbanización.

“III.- Sobre el fondo.- Luego de revisar los autos y el recurso interpuesto, estima el Tribunal que el acuerdo impugnado debe ser anulado por las siguientes razones.- En lo esencial, el acuerdo venido en alzada creó dos categorías de visados de planos que denominó como "visados catastrales" y "visados constructivos". Así, el Concejo Municipal, invocando la aplicación de la Ley 8220 (Ley de Protección al Ciudadano del Exceso de Trámites y Requisitos Administrativos), consideró que resultaba inaceptable que para el otorgamiento de visados catastrales se solicitaran requisitos tales como: disponibilidad de servicios de agua y electricidad, exigencia de planos que presentaran vías con un ancho de 14 metros, estudios hidrogeológicos con el fin de demostrar que los fraccionamientos no impactan los recursos hídricos, entre otros. En criterio de los regidores, este tipo de requisitos podrían considerarse para el otorgamiento de licencias constructivas o visados de segregaciones con fines constructivos, no así en los visados que denominan como "simples", pues a su juicio, en éstos el interesado únicamente pretende inscribir un plano en el Catastro Nacional, no construir.- Sobre el particular, este Tribunal encuentra que tanto los motivos como el contenido y el fin del acto recurrido son contrarios al ordenamiento jurídico.

IV.- El visado es un acto típico de autorización mediante el cual los gobiernos locales, en el uso de las potestades-deberes que le asigna el artículo 169 de la Constitución Política, controlan que las acciones de disposición sobre los bienes inmuebles, se ajusten o adecuen a la normativa reguladora de la planificación y ordenamiento del territorio, que está integrada por las leyes y reglamentos relativos a la materia ambiental, la materia de salud, la materia constructiva, la materia de dominio público y, por supuesto, los Planes Reguladores de cada cantón y demás normativa técnica emitida por el Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo. La figura del visado está contemplada expresamente en el artículo 33 de la Ley de Planificación Urbana, que al efecto señala así: "Para todo fraccionamiento de terrenos o inmuebles situados en distritos urbanos y demás áreas sujetas a control urbanístico, será indispensable haber visado antes, en la oficina municipal autorizada, el plano que indique la situación y cabida de las porciones resultantes y que, además, el notario o funcionario público autorizante, dé fe en el acto de extensión u otorgamiento del documento respectivo, de que la división coincide con la que exprese dicho plano. Los fraccionamientos que se hagan por documento privado, al igual que en los documentos públicos, se reputarán ineficaces si carecen de razón notarial o municipal sobre la preexistencia del plano visado." (la negrita es suplida). Como puede colegirse fácilmente, la norma legal establece un único acto de visado municipal y un único supuesto fáctico que torna exigible la obtención de ese acto administrativo por parte de los entes locales; nos referimos a los fraccionamientos de inmuebles, sin excepción alguna. Esto quiere decir que siempre que un particular quiera realizar una segregación en cualquier terreno, sin importar cuál sea la finalidad que persigue con ella, previamente la Municipalidad competente debe dar su autorización mediante el acto de visado, lo que supone, a su vez, que el ente local en el ejercicio de sus deberes, comprobó materialmente que ese fraccionamiento resultaba acorde con el ordenamiento jurídico. Cabe apuntar que el Reglamento para el Control Nacional de Fraccionamientos y Urbanizaciones, analizado en armonía con la Ley de Planificación Urbana, contiene una serie de regulaciones que dejan claro que el acto de segregación tiene un necesario vínculo con el destino que se le dará a la tierra, lo cual queda evidenciado, inclusive, en el mismo plano, en donde el profesional responsable anota la naturaleza o destino del inmueble fraccionado.- V.- En el caso concreto, el Concejo Municipal estableció, por vía de acuerdo, una diferenciación entre "visados catastrales" y "visados constructivos" inexistente en el artículo 33 de la Ley de Planificación Urbana. La distinción además resulta falaciosa, porque parte de la absurda concepción de que en unas ocasiones el visado se solicita, únicamente, para obtener la inscripción del plano en el Catastro Nacional y en otras ocasiones el visado es para levantar edificaciones. Aquí es importante señalar que el control en materia urbanística inicia a partir de toda acción de fraccionamiento que se pretenda realizar, y no a partir del momento en que se solicita la licencia de construcción, dado que sola división de la tierra está sometida a una serie de limitaciones legítimas que establecen los planes reguladores, y la demás normativa aplicable, como lo es en este caso el Reglamento para el Control de Control Nacional de Fraccionamientos y Urbanizaciones y el Plan Regional de Desarrollo Urbano del Gran Área Metropolitana. En cambio, la licencia constructiva se expide sobre la base de planos constructivos, una vez verificadas las aprobaciones de las diferentes instancias públicas que tienen competencia fiscalizadora en esta materia, como por ejemplo el INVU, por citar alguna. En este sentido, a juicio de este Tribunal, el Concejo Municipal incurre en una clara desviación de poder (artículo 131.3 de la Ley General de la Administración Pública), por cuanto el fin último de los visados municipales nunca podría consistir -como lo parece entender el Concejo- en permitirle al particular que logre la inscripción de su plano en el Catastro o que logre construir uno o varios inmuebles; el fin del visado, como se dijo, es controlar la adecuación del uso y disposición de los bienes inmuebles a las normas de orden público -y por ende vinculantes- atinentes a la ordenación y planificación del territorio, normas que en última instancia responden a la necesidad de regular razonablemente el uso del suelo, en protección de intereses públicos superiores que atañen a todos, como lo son el medio ambiente, la salud, la seguridad, el ornato, la comodidad y el mayor bienestar de los habitantes (artículos 46, 50 y 169 de la Constitución Política).

VI.- Ahora bien, una cosa muy distinta es que el artículo 40 de la Ley de Planificación Urbana establezca una diferenciación entre fraccionamientos con fines urbanísticos y simples fraccionamientos. En la resolución N° 175-2009, de las 15:40 horas del 30 de enero del 2009, esta Sección se ha referido al tema así:

"El fraccionamiento, es la división de un predio con la finalidad de introducirlo al comercio de los hombres, lo que supone, tal y como lo debe constatar cada gobierno local al otorgar el visado correspondiente, que el mismo se ajuste, en cuanto a tamaño y características, a las disposiciones urbanísticas vigentes, en especial, al Plan Regulador del suelo local –si lo hubiere- así como a la normativa de desarrollo y demás leyes especiales de orden público. El fraccionamiento que la ley denomina como “simple”, no incluye un proceso de habilitación urbana para el uso y disfrute de las parcelas resultantes de ese fraccionamiento y ello es así porque el legislador parte de que en estos, los fundos cuentan con accesos y áreas verdes producto de un desarrollo urbanístico anterior. Es por este motivo que el artículo 40 de la Ley de Planificación Urbana dispone:

“(…)Asimismo se exceptúa de la obligación de ceder áreas para parques y facilidades comunales a los simples fraccionamientos de parcelas en áreas previamente urbanizadas…” (el destacado no es del original).

Cuando una determinada área se encuentra previamente urbanizada, los adquirentes de las parcelas fraccionadas cuentan con acceso a los fundos, parques y facilidades comunales y es que no debe perderse de vista que ello hace parte de su derecho a disfrutar de un ambiente sano y ecológicamente equilibrado (artículo 50 constitucional). Por este motivo –se reitera- el legislador no ha estimado necesario exigir en el caso del fraccionamiento “simple” con desarrollo urbanístico, mayores dotaciones de tierra por motivos de interés social. El visado para fraccionamientos simples, por su poca trascendencia, suele otorgarse a un funcionario (v.gr. Ingeniero Municipal) diverso de aquél al que se encomiendan los visados “complejos” (v. gr. Concejo Municipal, comisiones de urbanismo, etc), careciendo el primero de competencia para autorizar un visado diverso; ello en el caso de que las normas urbanísticas hagan tal distinción. Ahora bien, al fraccionamiento que hace parte del proceso urbanizador y que conlleva una habilitación de los fundos, por vez primera, para fines urbanos, debe proveérsele de calles, áreas verdes y parques, así como de los servicios necesarios para su uso y disfrute. En este segundo supuesto, estamos ante un proceso complejo de fraccionamiento y urbanización que introduce limitaciones a la propiedad privada por razón de urbanismo (artículo 22 de la Ley de Planificación Urbana), las que el Tribunal Constitucional ha señalado son totalmente conformes con el Derecho de la Constitución (voto N° 5097-93 de las 10:24 hrs del 15 de octubre de 1993 ) . El proyecto residencial o de fraccionamiento que llamaremos “complejo”, se encuentra previsto en el numeral 40 de la Ley de Planificación Urbana que, en lo conducente, dispone:

“Todo fraccionador de terrenos (…) y todo urbanizador cederá gratuitamente al uso público tanto las áreas destinadas a vías como las correspondientes a parques y facilidades comunales; lo que fijará por los dos conceptos últimos se determinará en el respectivo reglamento, mediante la fijación de porcentajes, del área total a fraccionar o urbanizar, que podrá fluctuar entre un cinco por ciento a un veinte por ciento, según el tamaño promedio de los lotes, el uso que se pretenda dar al terreno y las normas al respecto. No obstante lo anterior, la suma de los terrenos que deben cederse para vías públicas, parques y facilidades comunales no excederá de un cuarenta y cinco por ciento de la superficie total del terreno a fraccionar o urbanizar. (…)

La obligación del urbanizador de dotar las parcelas fraccionadas de accesos, zonas verdes, parques, vías públicas, le obliga a acatar las disposiciones urbanas que establecen estándares mínimos en cuanto a espacio, calidad, cantidad y demás requisitos exigidos por ley y los reglamentos de desarrollo en cuanto a esas áreas. El gobierno local tiene que ejercer oportunamente su poder de policía, garantizando a los vecinos del cantón, que las obras se realizarán de la forma que las normas urbanísticas lo indican y con las condiciones que aquellas disponen. Basta que un parcelamiento requiera obras para habilitar el ingreso y brindar servicios diversos a algunos de esos fundos, para sostener que no existe un “simple fraccionamiento”, sino un proyecto residencial que debe, en consecuencia, cumplir con todos los requisitos señalados. Los proyectos residenciales urbanos sólo pueden habilitar el ingreso a los fundos a través de vías públicas que deben tener las dimensiones y exigencias de la Ley General de Caminos Públicos y, el Reglamento para el Control Nacional de Fraccionamintos y Urbanizaciones, a falta, -en este ultimo caso- de disposiciones concretas en las normas locales. Ninguno de los órganos municipales tiene competencia para autorizar un proyecto en el que las habilitaciones a los fundos se hace mediante “servidumbres agrícolas adoquinadas”, "servidumbres agrícolas" o “simples servidumbres”, puesto que ellas son figuras propias del Derecho Privado y no del régimen urbanístico residencial que se rige por las normas y principios del Derecho Público." Esta categorización reviste especial importancia, dado que con frecuencia se pretenden disfrazar fraccionamientos de un proyecto de urbanización, bajo el velo de un fraccionamiento simple y, evidentemente, esto responde al afán de eludir los controles de las exigencias propias de este tipo de desarrollos, entre ellos, la necesidad de someter a aprobación de varias instituciones públicas y del Concejo Municipal el anteproyecto de la urbanización. En cualquier caso, aún si se tratare de uno u otro tipo de segregación, el visado sigue siendo uno solo y es necesario para todo fraccionamiento, ya que según vimos, el artículo 33 de la Ley de Planificación Urbana no lo exime en ningún supuesto.

VI.- No desconoce este Tribunal que las administraciones públicas tienen el deber de publicar los diferentes trámites y requisitos exigibles a los administrados, a efecto de atender las diversas solicitudes que le resultan de su competencia, conforme lo establece el ordinal 4 de la Ley 8220, y en ese sentido, comprende esta Cámara que para un fraccionamiento simple de un lote que se encuentra en una zona previamente urbanizada (artículo 40 Ley de Planificación Urbana), no sería razonable exigirle al administrado requisitos propios de un proyecto urbanístico. Sin embargo, eso es muy distinto a pretender resolver esa situación creando dos categorías de visados de planos inexistentes en el ordenamiento, y disponer en función de esas categorías, por medio de un acuerdo de alcance general, los requisitos que deben presentarse en uno u otro caso. De hecho, debemos decir que por la forma en que quedó redactado el acuerdo, permite interpretar que el administrado que solicite un visado con fines catastrales (figura que no existe), lo puede obtener sin someterse a las limitaciones que impone la normativa urbana y de esta manera burlar aquéllas.

VII.- Debe tener en cuenta la Municipalidad de San Rafael de Heredia que lo exigido por la Ley 8220 es, únicamente, la publicación de aquellos requisitos que son exigidos por la propia Legislación para determinados trámites de interés de los administrados, pero en modo alguno el cumplimiento de ese deber formal puede convertirse en un mecanismo mediante el cual los particulares eludan los controles en materia urbanística, o bien, una excusa para que los órganos competentes en este ámbito -incluido el Concejo-, omitan ejercer las acciones de fiscalización y control del uso del suelo en ese cantón, así como su ajuste a las normas relativas al ordenamiento territorial, la protección del ambiente, la salud y la seguridad de la población. Cabe recordarle al Concejo Municipal que San Rafael de Heredia no cuenta con un Plan Regulador, de manera que esta situación obliga a la entidad local a ser muy celosa en la tutela de la normativa que por vía de integración le vincula, tal como el Decreto Ejecutivo N° 25902-MIVAH-MP-MINAE, que reformó el Plan Regional de Desarrollo Urbano del Gran Área Metropolitana, aplicable por disposición del Transitorio II de la Ley de Planificación Urbana, que ubica a ese cantón dentro del Área de Control Urbanístico, y la establece como zona de especial protección y zona de crecimiento urbano, sujeta a una serie de limitaciones dispuestas en esa normativa. El cumplimiento de estas limitaciones es responsabilidad de la Municipalidad recurrida y deberán ser consideradas al momento de atender solicitudes de certificados de uso de suelo, visados de planos, permisos de construcción y demás acciones que puedan afectar los intereses locales.

VIII.- Por último, advierte el Tribunal que lleva razón la apelante cuando informa que el Municipio incumplió la medida cautelar dispuesta en resoluciones de este Despacho de las 14:45 horas del 14 de junio del 2011 y de las 14:33 horas del 21 de julio del 2011 (folios 75 y 130). Ante la comunicación del incumplimiento, se otorgó audiencia al Concejo Municipal y al Alcalde, quienes informaron, por escrito presentado el 24 de abril del 2012 (folio 319), lo siguiente: "En acatamiento de la medida cautelar ordenada por el Tribunal, se procedió con oficio No. 0175-ATM-MSRH-2011, del 22 de junio de 2011 a remitir a la encargada de catastro la suspensión de los trámites de visados con los requisitos acordados por el Concejo Municipal, acuerdo que es objeto de la impugnación por parte de la señora Corrales. Es importante aclarar al señor juez (a), que al suspenderse el acuerdo impugnado, quedó vigente la lista de requisitos anteriores, la cual consiste en 16 requisitos, pudiendo los administrados tramitar la segregación de terrenos si cumplían con la totalidad de los mismos. Solo existe una solicitud que fue tramitada con el acuerdo vigente, en razón según el funcionario municipal, que ya se encontraba en trámite y había sido presentada previo a la suspensión de los visados." (el resaltado no es del original).- Revisado el expediente, a folio 332 consta que efectivamente el día 23 de junio del 2011 se le comunicó a la Arquitecta Angélica Villalobos, Encargada de Catastro, la orden de suspender el acuerdo impugnado mientras se resolvía en definitiva la medida cautelar interpuesta por la señora Amable Corrales, cautelar que finalmente fue confirmada. Esto quiere decir que desde el 23 de junio del 2011, el Departamento de Catastro estaba impedido de otorgar cualquier visado de planos conforme al acuerdo adoptado por el Concejo Municipal en la sesión ordinaria N°65-2011, celebrada el 21 de febrero del 2011, por existir una orden expresa emitida por este Tribunal en tal sentido, en su condición de jerarca impropio. A pesar de lo anterior, mediante oficios N°320-OFCT-MSRH-2011 y N°321-OFCT-MSRH-2011, ambos del 29 de junio del 2011, el Ingeniero José Chaves Hernández, Topógrafo Municipal, otorgó el visado municipal a los planos con número de presentación del Catastro Nacional: 1-2619089, 1-2619091, 1-2619088, 1-2619093, 1-2619095 y 1-2619097, usando el sello y los criterios que se habían establecido en el acuerdo cuya suspensión se había ordenado por parte de ese Tribunal (ver folios 359 a 386). Esta situación es reconocida por el propio Ingeniero José Chaves Hernández en el oficio N°043-EDCT-MSRH-2012, del 23 de febrero del 2012 (folios 156), como en el informe rendido a este Despacho por oficio N°099-EDCT-MSRH-2012, del 24 de abril de este año (folio 352). La justificación dada por este funcionario es que la solicitud de los referidos visados había sido presentada en ventanilla antes de que fuera notificada la medida cautelar (23 de junio del 2011). No obstante, tal argumento resulta no sólo infundado sino además ofensivo de la inteligencia de este cuerpo de juzgadores, pues no existe una suerte de irretroactividad de las medidas cautelares como lo parece entender el señor Topógrafo (véase artículo 27 Código Procesal Contencioso Administrativo). En el momento mismo en que se recibe la comunicación de una medida cautelar, surte plenos efectos jurídicos, estando obligada la Administración en acatarla de inmediato, sin importar si las gestiones de los administrados fueron o no presentadas con anterioridad a la notificación de la medida. Es más, de los mismos informes que rinde el Ing. Chaves Hernández se evidencia una clara irregularidad en la aprobación de los fraccionamientos de los planos antes citados, pues a partir de aquéllos se generaron otras cadenas de fraccionamientos que en total produjeron el surgimiento de 22 fincas nuevas. Con esta cantidad de lotes, es imposible sostener que se trataba de fraccionamientos simples, sino por el contrario de fraccionamientos con fines urbanísticos, y a pesar de ello, el Ingeniero Municipal otorgó su visado bajo la figura de "visados con fines catastrales" (cuya ilegalidad aquí se ha dispuesto), que valga resaltar "casualmente" fueron los únicos conferidos a contrapelo de la medida cautelar ordenada. Precisamente este tipo de situaciones son las que las Municipalidades no deben permitir, pues debemos recordar que el Concejo Municipal es el órgano competente por Ley para aprobar o improbar los proyectos de carácter urbanístico de acuerdo con el artículo 13 inciso p) del Código Municipal en concordancia con el numeral 38 de la Ley de Planificación Urbana. Véase que incluso el artículo 36 inciso b) de la última legislación citada, expresamente prohíbe otorgar el visado municipal cuando los fraccionamientos con fines de urbanización no cuenten con el respectivo permiso, que según se explicó corresponde al Concejo Municipal. Estas normas permiten concluir, indudablemente, que todo desarrollo urbanístico requiere la aprobación por parte del Concejo Municipal del proyecto en su conjunto (planos constructivos), de previo a otorgar el visado que establece el artículo 33 de la Ley de Planificación Urbana (segregación). Este orden de acciones se encuentra claramente lo establecido en el numeral III.3.14.1 del Reglamento para el Control Nacional de Fraccionamientos y Urbanizaciones, que al efecto dispone: "La aprobación de los planos constructivos por la Municipalidad no constituye aprobación para segregación de lotes. Para este trámite debe recabarse un visado especial, en donde se indique claramente que se da para los efectos del artículo 33 de la Ley de Planificación Urbana." De manera que en función de lo expuesto, esta Cámara encuentra que la actuación del Departamento de Catastro y particularmente del Ingeniero José Chaves Hernández, es fraudulenta, e incluso sancionada al tenor de lo establecido en el artículo 37 de la Ley de Planificación Urbana, aspectos éstos que deberá conocer y valorar el Concejo Municipal de San Rafael de Heredia.

IX.- Así las cosas, procede acoger el recurso de apelación interpuesto, anulando el acuerdo impugnado y dando por agotada la vía administrativa. Se ordena comunicar al Ministerio Público el incumplimiento por parte de la Municipalidad de recurrida de la medida provisional ordenada por resolución de las 14:45 horas del 14 de junio del 2011, y confirmada por resolución de las 14:33 horas del 21 de julio del 2011. En cuanto a los visados que fueron otorgados mediante los oficios 320-OFCT-MSRH-2011 y 321-OFCT-MSRH-2011, del Departamento de Catastro, y los posteriores que se generaron a partir de éstos, el Concejo Municipal deberá implementar los procedimientos necesarios para declarar su invalidez, en virtud de haber sido conferidos con sustento en el acuerdo que aquí se está anulando. Esta situación es responsabilidad exclusiva de la Municipalidad de San Rafael de Heredia, toda vez que esos visados no se debieron otorgar al existir una orden cautelar emanada de esta autoridad y debidamente comunicada que así lo impedía.” ... Ver más Citas de Legislación y Doctrina Sentencias Relacionadas RECURSO DE APELACIÓN INTERPONE: Nombre102870 CONTRA: MUNICIPALIDAD DE SAN RAFAEL DE HEREDIA N° 185-2012 SECCIÓN TERCERA DEL TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. Segundo Circuito Judicial de San José, Anexo A, Goicoechea, a las quince horas del dieciocho de mayo del dos mil doce.

Conoce este Tribunal, como jerarca impropio, del recurso apelación interpuesto por Nombre102870 , cédula de identidad número CED76915; contra el acuerdo N° 9, adoptado por el Concejo Municipal de San Rafael de Heredia en la sesión ordinaria N° 65-2011, celebrada el 21 de febrero del 2011.

Redacta el Juez González Segura.- CONSIDERANDO.- I.- Hechos probados. De importancia para la resolución de este asunto, se tienen como probados los siguientes hechos: 1) Por acuerdo adoptado en la sesión ordinaria N° 65-2011, celebrada el 21 de febrero del 2011, el Concejo Municipal de San Rafael de Heredia dispuso, en lo que interesa, lo siguiente: "Considerando. Primero: Que la Municipalidad de San Rafael de Heredia ha establecido los requisitos para visado de planos de fincas del cantón. Se trata en la actualidad de 16 requisitos. Segundo: Que al establecerse los requisitos para visados de planos, no se ha hecho ningún tipo de diferenciación entre visado catastral, también conocido como visado con fines catastrales y visado con fines constructivos o permiso constructivo. Tercero: Que en la lista de requisitos establecidos por la Municipalidad de San Rafael de Heredia para visados, se mezclan requisitos que son exigibles tanto para un visado con fines estrictamente catastrales, como de permisos o visados constructivos, lo cual ha generado confusión y atrasos en los trámites de los munícipes del cantón, situación que atenta contra el espíritu de la Ley 8220, que es la Ley de Protección al Ciudadano del Exceso de Trámites y Requisitos Administrativos. Cuarto: Que el visado catastral o visado con fines catastrales, es aquel que la Municipalidad debe otorgar siempre y cuando el plano que se pretende inscribir cumpla con los requisitos para inscripción del mismo, resultando inaceptable que para el otorgamiento de simples visados catastrales, se soliciten requisitos como disponibilidad de servicios básicos de agua y electricidad, que los planos que se pretenden segregar presenten ancho de vía de catorce metros, que se realicen obras de infraestructura frente a la propiedad, estudios de impacto ambiental, estudios hidrogeológicos, hidráulicos e hidrológicos, con el fin de demostrar que los fraccionamientos lotificaciones y segregaciones no impactarán o dañarán los recursos hídricos, construcción de sistemas de desfogue, etc. Quinto: Que los requisitos antes indicados, podrían considerarse para el otorgamiento de licencias constructivas o visados constructivos de lotificaciones, de desarrollos urbanísticos o aparcelamientos agrícolas que impliquen desarrollos constructivos, no así para simples visados catastrales mediante los cuales únicamente se pretende inscribir un plano en el Catastro Nacional y posteriormente realizar una segregación, sin que la segregación por sí misma implique ningún tipo de autorización constructiva o de cualquier otra actividad humana, pues es perfectamente posible que se pretendan hacer segregaciones y no se pretendan construcciones de ningún tipo, caso en el que la mayoría de los requisitos que en la actualidad se exigen para visados catastrales sean excesivos e inaceptables, pues se entiende que el control constructivo lo puede ejecutar la Municipalidad de San Rafael de Heredia, por medio del permiso, licencia o visado de construcción, caso en el que sí podrían ser aplicables los requisitos establecidos de acuerdo a cada caso concreto, pues por medio del mismo -del control constructivo que se ejerce por medio del permiso o visado constructivo-, se puede garantizar que no se vaya a construir sobre futuros derechos de vía, que el terreno en el que se pretenda construir tenga los servicios básicos de electicidad y agua potable, que el terreno cuente con las obras de infraestructura en la parte frontal y que en caso de propiedades que se encuentren en zonas de protección, si se pretenden realizar construcciones, se presenten los estudios de impacto ambiental, hidrogeológicos, hidráulicos e hidrológicos, principalmente en lo que se ha definido como Zona 1 de Microcuencas de los Ríos Ciruelas, Segundo, Bermúdez, Tibás y Pará y que se cuente con los desfogues, de conformidad con las reglas establecidas por la Municipalidad. Sexto: Que el visado con fines catastrales, servirá únicamente para que el interesado proceda con su respectiva inscripción y no para construir y se trata de un visto bueno en el que se analiza de forma muy general lo que se pretende hacer. (...) Sétimo: Que en razón de lo expuesto, no quedan dudas de que el visado municipal de planos para efectos catastrales, es diferente al permiso de construcción o visado de construcción, pues aunque ambos son otorgados por la Municipalidad, se requiere el visado catastral primero para después tramitar la licencia o permiso de construcción. Por Tanto: El Concejo Municipal de San Rafael de Heredia en ejercicio de las atribuciones que le confiere el Código Municipal, Acuerda: Acuerdo #9: Primero: Establecer la diferenciación entre visados catastrales también conocidos como visados con fines estrictamente catastrales y visados constructivos, los cuales corresponden a licencias o permisos de construcción. Segundo: Determinar que el visado catastral o visado con fines estrictamente catastrales, es aquel que la Municipalidad otorga cuando ha determinado que el plano que se pretende catastrar cumple con los requisitos de inscripción catastral y para tal efecto únicamente pueden exigirse los siguientes requisitos: a. Carta de solicitud de Visado firmada por el Nombre17783 responsable, el propietario del terreno o titular del plano, que incluya dos medios para recibir notificaciones. b. Original y copia de la minuta de rechazo del Catastro Nacional. c. Dos originales nuevos del plano a catastrar con los errores indicados por el Catastro Nacional debidamente corregidos. d. Planos de finca madre o planos a modificar. e. Para el caso de fraccionamiento aportar croquis detallado del mismo, firmado por el Nombre17783 responsable. f. Estar al día con el impuesto de bienes inmuebles y con la declaración de bienes inmuebles. Tercero: Determinar que el control constructivo lo debe realizar la Municipalidad de San Rafael de Heredia al momento del otorgamiento de licencias, permisos o visados constructivos, momento en el cual se puede verificar el cumplimiento de las reglas establecidas al efecto. Cuarto: Aclarar que como requisitos de dicho control constructivo y aplicables para el otorgamiento de permisos, licencias o visados de construcción, pueden exigirse algunos requisitos que actualmente se aplican en forma errónea para el visado catastral de planos, entre los que se encuentran: a. Demostrar que en el sector se prestan los servicios básicos de agua, electricidad y recolección de residuos. b. Demostrar que la obra constructiva respetará el derecho de vía equivalente a 14 metros lineales, en el caso de caminos con derechos de vía inferiores a 14 metros lineales, demostrar que dicha obra no se realizará en la parte que corresponderá a una futura ampliación vial para completar esos 14 metros. c. Realizar obras de infraestructura frente a la propiedad, cuyo permiso y supervisión estará a cargo del Departamento de Desarrollo y Control Urbano de la Municipalidad. d. En los distritos de Angeles y Concepción, en la Zona 1 de las Microcuencas de los Ríos Ciruelas, Segundo, Bermúdez, Tibás y Pará, en el caso de lotificaciones o aparcelamientos agrícolas que impliquen desarrollos constructivos debe presentarse viabilidad ambiental del proyecto, y caso que la construcción implique infiltración de residuos en el suelo o subsuelo, se requerirán estudios o evaluaciones hidrogeológicas que acrediten que tales infiltraciones no afectarán los mantos acuíferos o certificación de profesional responsable que acredite que el proyecto no contempla inflitraciones de ningún tipo, y además debe presentarse respecto de las aguas superficiales estudio hidráulicos e hidrológicos que demuestren que el proyecto no impactará negativamente el recurso hídrico de la zona, principalmente las fuentes existentes. e. Construcción de sistemas de desfogue y/o infiltración de aguas pluviales. f. En caso de que el predio se encuentre afectado por servidumbre de paso de líneas de transmisión, se requerirá alineamiento del ICE. g. Timbre fiscal de diez colones adherido a la solicitud. h. Estar al día con el impuesto de bienes inmuebles y con la declaración de bienes inmuebles. Quinto: Instruir a la Administración para que en lo sucesivo se modifique el sello de visado catastral y se indique en el mismo la siguiente información: "Visado únicamente para efectos de inscripción catastral, no implica autorización, licencia o permiso de construcción, ni implica disponibilidad de servicios. (...)" (folios 18 a 23). 2) El 7 de marzo del 2011, la señora Nombre102870 presentó recurso de apelación contra el acuerdo indicado en el hecho anterior (folios 24 a 38). 3) En el acuerdo N°6, adoptado en la sesión ordinaria número 70-2011, celebrada el 14 de marzo del 2011, el Concejo Municipal admitió el recurso de apelación para ante este Tribunal (folios 39 y 40).

II.- Agravios de la apelante.- La señora Nombre102870 apela la decisión del Concejo Municipal de San Rafael de Heredia, con base en los siguientes motivos de inconformidad: Acusa falta de fundamentación del acuerdo impugnado. En este sentido, afirma que en el acuerdo en cuestión no existe un análisis de los actos que motivaron la suscripción de los requisitos que fueron formulados por la pasada administración y tampoco existe un análisis de los requisitos que deberán cumplirse para la nueva emisión de los visados municipales. Manifiesta que echa de menos una definición de lo que se denomina en el acuerdo como "visado catastral o visado para fines catastrales", y aduce que se genera una confusión entre las funciones que cumple el visado municipal regulado en la Ley de Planificación Urbana en los artículos 32 y siguientes, y en el Reglamento para el Control Nacional de Fraccionamientos y Urbanizaciones, en relación con las licencias constructivas. Plantea que no existe en el acuerdo impugnado un desarrollo o motivación para desautorizar lo dispuesto en la Ley de Planificación Urbana y el Reglamento para el Control Nacional de Fraccionamientos y Urbanizaciones, la Ley de Catastro Nacional y su Reglamento, y el resto del cuadro normativo que rige la actividad de la emisión del visado municipal, que es el nombre que por ley recibe el acto que se pretende modificar. Alega que el Concejo Municipal no tiene potestad para arrogarse el derecho de seleccionar las leyes que sí deben o no aplicarse, en aras de simplificarle los trámites al administrado. Aduce que el acuerdo atenta contra el artículo 50 de la Constitución Política, convirtiéndose el Concejo en legislador que defiende los intereses particulares, obviando la necesidad de planificar en forma integral para procurar el cumplimiento de ese derecho humano. Argumenta que de acuerdo con el artículo 79 del Reglamento a la Ley de Catastro Nacional, de previo a la inscripción del plano ante el Catastro Nacional, se traslada la obligación a las Municipalidades de analizar los fraccionamientos, con el fin de que se otorgue el visado municipal. Indica que en ninguna parte del Reglamento a la Ley de Catastro Nacional se redefine el visado municipal para otorgarle la categoría de visado catastral" o "visado con fines catastrales", ni tampoco dice que la Municipalidad pueda crear un sello al que se le pueda agregar que se trata de un "visto bueno". Plantea que en el caso del cantón de San Rafael los regidores olvidaron que debe aplicarse el Decreto N°25902, que establece otras limitaciones adicionales para los distritos de Ángeles y y Concepción, los cuales no pueden ser obviados, y cita el numeral 81 referido al tema de los fraccionamientos. Asevera que el visado municipal, al ser solicitado en forma previa, es para que el plano catastrado una vez inscrito, pueda promover la creación de un nuevo inmueble, el cual se inscribe ante el Registro Inmobiliario. Aduce que, desde ese momento, se crea un derecho subjetivo para el administrado a quién se le otorgó el visado municipal. Refiere que no es con la solicitud de una licencia de construcción como se puede regular la inscripción de un predio ante el Registro de Bienes Inmuebles, sino con la aplicación en forma previa de todo el marco normativo que rige la actividad catastral. Señala que los requisitos que se establecieron en la Administración anterior obedecían no sólo a este cuadro normativo, sino también a las sentencias emitidas por la Sala Constitucional como el voto 4050 (sic) y los votos dados para los proyectos de Condominios Brisas del Ciprés y La Inmaculada. Reprocha que los regidores confunden la protección al ciudadano contra el exceso de requisitos con el cumplimiento del principio de legalidad y el artículo 50 de la Constitución Política. Refiere que en la anterior administración la mayoría de las solicitudes de visados, que fueron rechazadas por incumplimiento de requisitos, se trataba de bienes ubicados en la zona norte del cantón, que es área de recarga acuífera y establecida como zona de protección. Hace una serie de observaciones con respecto al contenido del acuerdo impugnado, destacando que los requisitos que se están dejando de solicitar en este acuerdo tenían como objetivo subsanar los desastres ambientales ante la ausencia de un Plan Regulador, tales como la escorrentía que se produce en época lluviosa y que genera inundaciones en las partes bajas. Agrega que los requisitos de impacto ambiental son directrices de Nombre3456 y Nombre2449, y que los demás requisitos están estipulados en la Ley de Planificación Urbana, Ley de Caminos y leyes conexas. Resalta que el Concejo indicó que "es perfectamente posible que se pretendan hacer segregaciones y no se pretendan construcciones", aseveración que, en su criterio, significa aceptar que eso no es lo común. Finalmente, cuestiona severamente la omisión de incluir en el acuerdo impugnado el requisito de ceder un porcentaje del área segregada en el caso de los fraccionamientos, conforme al numeral 40 de la Ley de Planificación Urbana, y que para el caso de San Rafael ese porcentaje fue definido en 10% según publicación en La Gaceta N° 54, del 18 de marzo del 2009, así como la transgresión de otras Políticas adoptadas por el Concejo, tales como la Aprobación de Propuesta de la Comisión Interinstitucional de Microcuencas de Heredia.

III.- Sobre el fondo.- Luego de revisar los autos y el recurso interpuesto, estima el Tribunal que el acuerdo impugnado debe ser anulado por las siguientes razones.- En lo esencial, el acuerdo venido en alzada creó dos categorías de visados de planos que denominó como "visados catastrales" y "visados constructivos". Así, el Concejo Municipal, invocando la aplicación de la Ley 8220 (Ley de Protección al Ciudadano del Exceso de Trámites y Requisitos Administrativos), consideró que resultaba inaceptable que para el otorgamiento de visados catastrales se solicitaran requisitos tales como: disponibilidad de servicios de agua y electricidad, exigencia de planos que presentaran vías con un ancho de 14 metros, estudios hidrogeológicos con el fin de demostrar que los fraccionamientos no impactan los recursos hídricos, entre otros. En criterio de los regidores, este tipo de requisitos podrían considerarse para el otorgamiento de licencias constructivas o visados de segregaciones con fines constructivos, no así en los visados que denominan como "simples", pues a su juicio, en éstos el interesado únicamente pretende inscribir un plano en el Catastro Nacional, no construir.- Sobre el particular, este Tribunal encuentra que tanto los motivos como el contenido y el fin del acto recurrido son contrarios al ordenamiento jurídico.

IV.- El visado es un acto típico de autorización mediante el cual los gobiernos locales, en el uso de las potestades-deberes que le asigna el artículo 169 de la Constitución Política, controlan que las acciones de disposición sobre los bienes inmuebles, se ajusten o adecuen a la normativa reguladora de la planificación y ordenamiento del territorio, que está integrada por las leyes y reglamentos relativos a la materia ambiental, la materia de salud, la materia constructiva, la materia de dominio público y, por supuesto, los Planes Reguladores de cada cantón y demás normativa técnica emitida por el Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo. La figura del visado está contemplada expresamente en el artículo 33 de la Ley de Planificación Urbana, que al efecto señala así: "Para todo fraccionamiento de terrenos o inmuebles situados en distritos urbanos y demás áreas sujetas a control urbanístico, será indispensable haber visado antes, en la oficina municipal autorizada, el plano que indique la situación y cabida de las porciones resultantes y que, además, el notario o funcionario público autorizante, dé fe en el acto de extensión u otorgamiento del documento respectivo, de que la división coincide con la que exprese dicho plano. Los fraccionamientos que se hagan por documento privado, al igual que en los documentos públicos, se reputarán ineficaces si carecen de razón notarial o municipal sobre la preexistencia del plano visado." (la negrita es suplida). Como puede colegirse fácilmente, la norma legal establece un único acto de visado municipal y un único supuesto fáctico que torna exigible la obtención de ese acto administrativo por parte de los entes locales; nos referimos a los fraccionamientos de inmuebles, sin excepción alguna. Esto quiere decir que siempre que un particular quiera realizar una segregación en cualquier terreno, sin importar cuál sea la finalidad que persigue con ella, previamente la Municipalidad competente debe dar su autorización mediante el acto de visado, lo que supone, a su vez, que el ente local en el ejercicio de sus deberes, comprobó materialmente que ese fraccionamiento resultaba acorde con el ordenamiento jurídico. Cabe apuntar que el Reglamento para el Control Nacional de Fraccionamientos y Urbanizaciones, analizado en armonía con la Ley de Planificación Urbana, contiene una serie de regulaciones que dejan claro que el acto de segregación tiene un necesario vínculo con el destino que se le dará a la tierra, lo cual queda evidenciado, inclusive, en el mismo plano, en donde el profesional responsable anota la naturaleza o destino del inmueble fraccionado.- V.- En el caso concreto, el Concejo Municipal estableció, por vía de acuerdo, una diferenciación entre "visados catastrales" y "visados constructivos" inexistente en el artículo 33 de la Ley de Planificación Urbana. La distinción además resulta falaciosa, porque parte de la absurda concepción de que en unas ocasiones el visado se solicita, únicamente, para obtener la inscripción del plano en el Catastro Nacional y en otras ocasiones el visado es para levantar edificaciones. Aquí es importante señalar que el control en materia urbanística inicia a partir de toda acción de fraccionamiento que se pretenda realizar, y no a partir del momento en que se solicita la licencia de construcción, dado que sola división de la tierra está sometida a una serie de limitaciones legítimas que establecen los planes reguladores, y la demás normativa aplicable, como lo es en este caso el Reglamento para el Control de Control Nacional de Fraccionamientos y Urbanizaciones y el Plan Regional de Desarrollo Urbano del Gran Área Metropolitana. En cambio, la licencia constructiva se expide sobre la base de planos constructivos, una vez verificadas las aprobaciones de las diferentes instancias públicas que tienen competencia fiscalizadora en esta materia, como por ejemplo el INVU, por citar alguna. En este sentido, a juicio de este Tribunal, el Concejo Municipal incurre en una clara desviación de poder (artículo 131.3 de la Ley General de la Administración Pública), por cuanto el fin último de los visados municipales nunca podría consistir -como lo parece entender el Concejo- en permitirle al particular que logre la inscripción de su plano en el Catastro o que logre construir uno o varios inmuebles; el fin del visado, como se dijo, es controlar la adecuación del uso y disposición de los bienes inmuebles a las normas de orden público -y por ende vinculantes- atinentes a la ordenación y planificación del territorio, normas que en última instancia responden a la necesidad de regular razonablemente el uso del suelo, en protección de intereses públicos superiores que atañen a todos, como lo son el medio ambiente, la salud, la seguridad, el ornato, la comodidad y el mayor bienestar de los habitantes (artículos 46, 50 y 169 de la Constitución Política).

VI.- Ahora bien, una cosa muy distinta es que el artículo 40 de la Ley de Planificación Urbana establezca una diferenciación entre fraccionamientos con fines urbanísticos y simples fraccionamientos. En la resolución N° 175-2009, de las 15:40 horas del 30 de enero del 2009, esta Sección se ha referido al tema así:

"El fraccionamiento, es la división de un predio con la finalidad de introducirlo al comercio de los hombres, lo que supone, tal y como lo debe constatar cada gobierno local al otorgar el visado correspondiente, que el mismo se ajuste, en cuanto a tamaño y características, a las disposiciones urbanísticas vigentes, en especial, al Plan Regulador del suelo local –si lo hubiere- así como a la normativa de desarrollo y demás leyes especiales de orden público. El fraccionamiento que la ley denomina como “simple”, no incluye un proceso de habilitación urbana para el uso y disfrute de las parcelas resultantes de ese fraccionamiento y ello es así porque el legislador parte de que en estos, los fundos cuentan con accesos y áreas verdes producto de un desarrollo urbanístico anterior. Es por este motivo que el artículo 40 de la Ley de Planificación Urbana dispone:

“(…)Asimismo se exceptúa de la obligación de ceder áreas para parques y facilidades comunales a los simples fraccionamientos de parcelas en áreas previamente urbanizadas…” (el destacado no es del original).

Cuando una determinada área se encuentra previamente urbanizada, los adquirentes de las parcelas fraccionadas cuentan con acceso a los fundos, parques y facilidades comunales y es que no debe perderse de vista que ello hace parte de su derecho a disfrutar de un ambiente sano y ecológicamente equilibrado (artículo 50 constitucional). Por este motivo –se reitera- el legislador no ha estimado necesario exigir en el caso del fraccionamiento “simple” con desarrollo urbanístico, mayores dotaciones de tierra por motivos de interés social. El visado para fraccionamientos simples, por su poca trascendencia, suele otorgarse a un funcionario (v.gr. Ingeniero Municipal) diverso de aquél al que se encomiendan los visados “complejos” (v. gr. Concejo Municipal, comisiones de urbanismo, etc), careciendo el primero de competencia para autorizar un visado diverso; ello en el caso de que las normas urbanísticas hagan tal distinción. Ahora bien, al fraccionamiento que hace parte del proceso urbanizador y que conlleva una habilitación de los fundos, por vez primera, para fines urbanos, debe proveérsele de calles, áreas verdes y parques, así como de los servicios necesarios para su uso y disfrute. En este segundo supuesto, estamos ante un proceso complejo de fraccionamiento y urbanización que introduce limitaciones a la propiedad privada por razón de urbanismo (artículo 22 de la Ley de Planificación Urbana), las que el Tribunal Constitucional ha señalado son totalmente conformes con el Derecho de la Constitución (voto N° 5097-93 de las 10:24 hrs del 15 de octubre de 1993 ) . El proyecto residencial o de fraccionamiento que llamaremos “complejo”, se encuentra previsto en el numeral 40 de la Ley de Planificación Urbana que, en lo conducente, dispone:

“Todo fraccionador de terrenos (…) y todo urbanizador cederá gratuitamente al uso público tanto las áreas destinadas a vías como las correspondientes a parques y facilidades comunales; lo que fijará por los dos conceptos últimos se determinará en el respectivo reglamento, mediante la fijación de porcentajes, del área total a fraccionar o urbanizar, que podrá fluctuar entre un cinco por ciento a un veinte por ciento, según el tamaño promedio de los lotes, el uso que se pretenda dar al terreno y las normas al respecto. No obstante lo anterior, la suma de los terrenos que deben cederse para vías públicas, parques y facilidades comunales no excederá de un cuarenta y cinco por ciento de la superficie total del terreno a fraccionar o urbanizar. (…)

La obligación del urbanizador de dotar las parcelas fraccionadas de accesos, zonas verdes, parques, vías públicas, le obliga a acatar las disposiciones urbanas que establecen estándares mínimos en cuanto a espacio, calidad, cantidad y demás requisitos exigidos por ley y los reglamentos de desarrollo en cuanto a esas áreas. El gobierno local tiene que ejercer oportunamente su poder de policía, garantizando a los vecinos del cantón, que las obras se realizarán de la forma que las normas urbanísticas lo indican y con las condiciones que aquellas disponen. Basta que un parcelamiento requiera obras para habilitar el ingreso y brindar servicios diversos a algunos de esos fundos, para sostener que no existe un “simple fraccionamiento”, sino un proyecto residencial que debe, en consecuencia, cumplir con todos los requisitos señalados. Los proyectos residenciales urbanos sólo pueden habilitar el ingreso a los fundos a través de vías públicas que deben tener las dimensiones y exigencias de la Ley General de Caminos Públicos y, el Reglamento para el Control Nacional de Fraccionamintos y Urbanizaciones, a falta, -en este ultimo caso- de disposiciones concretas en las normas locales. Ninguno de los órganos municipales tiene competencia para autorizar un proyecto en el que las habilitaciones a los fundos se hace mediante “servidumbres agrícolas adoquinadas”, "servidumbres agrícolas" o “simples servidumbres”, puesto que ellas son figuras propias del Derecho Privado y no del régimen urbanístico residencial que se rige por las normas y principios del Derecho Público." Esta categorización reviste especial importancia, dado que con frecuencia se pretenden disfrazar fraccionamientos de un proyecto de urbanización, bajo el velo de un fraccionamiento simple y, evidentemente, esto responde al afán de eludir los controles de las exigencias propias de este tipo de desarrollos, entre ellos, la necesidad de someter a aprobación de varias instituciones públicas y del Concejo Municipal el anteproyecto de la urbanización. En cualquier caso, aún si se tratare de uno u otro tipo de segregación, el visado sigue siendo uno solo y es necesario para todo fraccionamiento, ya que según vimos, el artículo 33 de la Ley de Planificación Urbana no lo exime en ningún supuesto.

VI.- No desconoce este Tribunal que las administraciones públicas tienen el deber de publicar los diferentes trámites y requisitos exigibles a los administrados, a efecto de atender las diversas solicitudes que le resultan de su competencia, conforme lo establece el ordinal 4 de la Ley 8220, y en ese sentido, comprende esta Cámara que para un fraccionamiento simple de un lote que se encuentra en una zona previamente urbanizada (artículo 40 Ley de Planificación Urbana), no sería razonable exigirle al administrado requisitos propios de un proyecto urbanístico. Sin embargo, eso es muy distinto a pretender resolver esa situación creando dos categorías de visados de planos inexistentes en el ordenamiento, y disponer en función de esas categorías, por medio de un acuerdo de alcance general, los requisitos que deben presentarse en uno u otro caso. De hecho, debemos decir que por la forma en que quedó redactado el acuerdo, permite interpretar que el administrado que solicite un visado con fines catastrales (figura que no existe), lo puede obtener sin someterse a las limitaciones que impone la normativa urbana y de esta manera burlar aquéllas.

VII.- Debe tener en cuenta la Municipalidad de San Rafael de Heredia que lo exigido por la Ley 8220 es, únicamente, la publicación de aquellos requisitos que son exigidos por la propia Legislación para determinados trámites de interés de los administrados, pero en modo alguno el cumplimiento de ese deber formal puede convertirse en un mecanismo mediante el cual los particulares eludan los controles en materia urbanística, o bien, una excusa para que los órganos competentes en este ámbito -incluido el Concejo-, omitan ejercer las acciones de fiscalización y control del uso del suelo en ese cantón, así como su ajuste a las normas relativas al ordenamiento territorial, la protección del ambiente, la salud y la seguridad de la población. Cabe recordarle al Concejo Municipal que San Rafael de Heredia no cuenta con un Plan Regulador, de manera que esta situación obliga a la entidad local a ser muy celosa en la tutela de la normativa que por vía de integración le vincula, tal como el Decreto Ejecutivo N° 25902-MIVAH-MP-MINAE, que reformó el Plan Regional de Desarrollo Urbano del Gran Área Metropolitana, aplicable por disposición del Transitorio II de la Ley de Planificación Urbana, que ubica a ese cantón dentro del Área de Control Urbanístico, y la establece como zona de especial protección y zona de crecimiento urbano, sujeta a una serie de limitaciones dispuestas en esa normativa. El cumplimiento de estas limitaciones es responsabilidad de la Municipalidad recurrida y deberán ser consideradas al momento de atender solicitudes de certificados de uso de suelo, visados de planos, permisos de construcción y demás acciones que puedan afectar los intereses locales.

VIII.- Por último, advierte el Tribunal que lleva razón la apelante cuando informa que el Municipio incumplió la medida cautelar dispuesta en resoluciones de este Despacho de las 14:45 horas del 14 de junio del 2011 y de las 14:33 horas del 21 de julio del 2011 (folios 75 y 130). Ante la comunicación del incumplimiento, se otorgó audiencia al Concejo Municipal y al Alcalde, quienes informaron, por escrito presentado el 24 de abril del 2012 (folio 319), lo siguiente: "En acatamiento de la medida cautelar ordenada por el Tribunal, se procedió con oficio No. 0175-ATM-MSRH-2011, del 22 de junio de 2011 a remitir a la encargada de catastro la suspensión de los trámites de visados con los requisitos acordados por el Concejo Municipal, acuerdo que es objeto de la impugnación por parte de la señora Nombre102870. Es importante aclarar al señor juez (a), que al suspenderse el acuerdo impugnado, quedó vigente la lista de requisitos anteriores, la cual consiste en 16 requisitos, pudiendo los administrados tramitar la segregación de terrenos si cumplían con la totalidad de los mismos. Solo existe una solicitud que fue tramitada con el acuerdo vigente, en razón según el funcionario municipal, que ya se encontraba en trámite y había sido presentada previo a la suspensión de los visados." (el resaltado no es del original).- Revisado el expediente, a folio 332 consta que efectivamente el día 23 de junio del 2011 se le comunicó a la Arquitecta Angélica Villalobos, Encargada de Catastro, la orden de suspender el acuerdo impugnado mientras se resolvía en definitiva la medida cautelar interpuesta por la señora Nombre102870 , cautelar que finalmente fue confirmada. Esto quiere decir que desde el 23 de junio del 2011, el Departamento de Catastro estaba impedido de otorgar cualquier visado de planos conforme al acuerdo adoptado por el Concejo Municipal en la sesión ordinaria N°65-2011, celebrada el 21 de febrero del 2011, por existir una orden expresa emitida por este Tribunal en tal sentido, en su condición de jerarca impropio. A pesar de lo anterior, mediante oficios N°320-OFCT-MSRH-2011 y N°321-OFCT-MSRH-2011, ambos del 29 de junio del 2011, el Ingeniero José Chaves Hernández, Nombre17783 Municipal, otorgó el visado municipal a los planos con número de presentación del Catastro Nacional: 1-2619089, 1-2619091, 1-2619088, 1-2619093, 1-2619095 y 1-2619097, usando el sello y los criterios que se habían establecido en el acuerdo cuya suspensión se había ordenado por parte de ese Tribunal (ver folios 359 a 386). Esta situación es reconocida por el propio Ingeniero José Chaves Hernández en el oficio N°043-EDCT-MSRH-2012, del 23 de febrero del 2012 (folios 156), como en el informe rendido a este Despacho por oficio N°099-EDCT-MSRH-2012, del 24 de abril de este año (folio 352). La justificación dada por este funcionario es que la solicitud de los referidos visados había sido presentada en ventanilla antes de que fuera notificada la medida cautelar (23 de junio del 2011). No obstante, tal argumento resulta no sólo infundado sino además ofensivo de la inteligencia de este cuerpo de juzgadores, pues no existe una suerte de irretroactividad de las medidas cautelares como lo parece entender el señor Nombre17783 (véase artículo 27 Código Procesal Contencioso Administrativo). En el momento mismo en que se recibe la comunicación de una medida cautelar, surte plenos efectos jurídicos, estando obligada la Administración en acatarla de inmediato, sin importar si las gestiones de los administrados fueron o no presentadas con anterioridad a la notificación de la medida. Es más, de los mismos informes que rinde el Ing. Chaves Hernández se evidencia una clara irregularidad en la aprobación de los fraccionamientos de los planos antes citados, pues a partir de aquéllos se generaron otras cadenas de fraccionamientos que en total produjeron el surgimiento de 22 fincas nuevas. Con esta cantidad de lotes, es imposible sostener que se trataba de fraccionamientos simples, sino por el contrario de fraccionamientos con fines urbanísticos, y a pesar de ello, el Ingeniero Municipal otorgó su visado bajo la figura de "visados con fines catastrales" (cuya ilegalidad aquí se ha dispuesto), que valga resaltar "casualmente" fueron los únicos conferidos a contrapelo de la medida cautelar ordenada. Precisamente este tipo de situaciones son las que las Municipalidades no deben permitir, pues debemos recordar que el Concejo Municipal es el órgano competente por Ley para aprobar o improbar los proyectos de carácter urbanístico de acuerdo con el artículo 13 inciso p) del Código Municipal en concordancia con el numeral 38 de la Ley de Planificación Urbana. Véase que incluso el artículo 36 inciso b) de la última legislación citada, expresamente prohíbe otorgar el visado municipal cuando los fraccionamientos con fines de urbanización no cuenten con el respectivo permiso, que según se explicó corresponde al Concejo Municipal. Estas normas permiten concluir, indudablemente, que todo desarrollo urbanístico requiere la aprobación por parte del Concejo Municipal del proyecto en su conjunto (planos constructivos), de previo a otorgar el visado que establece el artículo 33 de la Ley de Planificación Urbana (segregación). Este orden de acciones se encuentra claramente lo establecido en el numeral III.3.14.1 del Reglamento para el Control Nacional de Fraccionamientos y Urbanizaciones, que al efecto dispone: "La aprobación de los planos constructivos por la Municipalidad no constituye aprobación para segregación de lotes. Para este trámite debe recabarse un visado especial, en donde se indique claramente que se da para los efectos del artículo 33 de la Ley de Planificación Urbana." De manera que en función de lo expuesto, esta Cámara encuentra que la actuación del Departamento de Catastro y particularmente del Ingeniero José Chaves Hernández, es fraudulenta, e incluso sancionada al tenor de lo establecido en el artículo 37 de la Ley de Planificación Urbana, aspectos éstos que deberá conocer y valorar el Concejo Municipal de San Rafael de Heredia.

IX.- Así las cosas, procede acoger el recurso de apelación interpuesto, anulando el acuerdo impugnado y dando por agotada la vía administrativa. Se ordena comunicar al Ministerio Público el incumplimiento por parte de la Municipalidad de recurrida de la medida provisional ordenada por resolución de las 14:45 horas del 14 de junio del 2011, y confirmada por resolución de las 14:33 horas del 21 de julio del 2011. En cuanto a los visados que fueron otorgados mediante los oficios 320-OFCT-MSRH-2011 y 321-OFCT-MSRH-2011, del Departamento de Catastro, y los posteriores que se generaron a partir de éstos, el Concejo Municipal deberá implementar los procedimientos necesarios para declarar su invalidez, en virtud de haber sido conferidos con sustento en el acuerdo que aquí se está anulando. Esta situación es responsabilidad exclusiva de la Municipalidad de San Rafael de Heredia, toda vez que esos visados no se debieron otorgar al existir una orden cautelar emanada de esta autoridad y debidamente comunicada que así lo impedía.

POR TANTO

Se anula el acuerdo N°9, adoptado por el Concejo Municipal de San Rafael de Heredia en la sesión ordinaria número 65-2011, del 21 de febrero del 2011. Se ordena comunicar al Ministerio Público sobre el incumplimiento de la medida cautelar ordenada por resolución de las 14:45 horas del 14 de junio del 2011 dictada por este Tribunal. Tome nota la Municipalidad de San Rafael de Heredia de las consideraciones dadas en esta resolución respecto de los visados otorgados mediante oficios N°320-OFCT-MSRH-2011 y 321-OFCT-MSRH-2011 del Departamento de Topografía y Catastro. Se da por agotada la vía administrativa.

Evelyn Solano Ulloa Eduardo González Segura Elías Baltodano Gómez Clasificación elaborada por CENTRO DE INFORMACIÓN JURISPRUDENCIALdel Poder Judicial. Prohibida su reproducción y/o distribución en forma onerosa.