Environmental viability as a non-appealable preparatory actViabilidad ambiental como acto de trámite inimpugnable

*090010151027CA* Case file: 09-001015-1027-CA Decision: 000029-F-TC-2011 ADMINISTRATIVE AND CIVIL TREASURY COURT OF CASSATION (TRIBUNAL DE CASACIÓN DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO Y CIVIL DE HACIENDA). San José, at nine hours on veintidós de diciembre de dos mil once.

Merits proceeding (proceso de conocimiento) instituted before the Administrative Court of the Second Judicial Circuit of San José by ASOCIACIÓN DE ACUEDUCTO RURAL DE LA PERLA DE GUÁCIMO, represented by its president, Nombre11591, farmer, resident of Limón, and ASOCIACIÓN DE DESARROLLO ESPECÍFICA PRO MEJORA DE LA PERLA DE GUÁCIMO, represented by its attorney-in-fact (apoderado), Nombre165224, single, laborer, resident of Limón; against the STATE, represented by State Attorney Gloria Solano Martínez, resident of Heredia, and Nombre165225 TICO VERDE SOCIEDAD ANÓNIMA, represented by its president, Nombre3455, agricultural engineer, resident of San José. Also appearing are Nombre165226, single, as special litigation attorney-in-fact (apoderada especial judicial) for Asociación de Acueducto Rural de La Perla de Guácimo, and attorneys Jeffrey Ríos Córdoba, resident of San José, and Alfonso Vargas Araya, resident of Heredia, on behalf of co-defendant Nombre165225 Tico Verde Sociedad Anónima. The natural persons are of legal age and, subject to the stated exceptions, married and attorneys.

BACKGROUND

1. 1Based on the facts they set forth and the legal provisions they cited, the plaintiffs filed an ordinary action (demanda ordinaria), seeking a judgment declaring: “1. That this action be granted in all respects. / 2. the (sic) absolute nullity (nulidad absoluta) of Resolutions Nos. 766-2008-SETENA; 1664-2008-SETENA, Nombre165227, because they contain formal and substantive defects and are unlawful to the detriment of the community. / 3. That resolutions numbers 1899-2007-2130-2007-SETENA (sic) and 2500-2007-SETENA be enforced immediately, and that the technical closure (cierre técnico) of the properties owned by the company Nombre165225 Tico Verde S.A., located in the (sic) community of La Perla, be carried out. / 4.- That Nombre165228 and MINAET be ordered to pay damages and the resulting restitution. / 5.- That the officials of SETENA, including the members of the Plenary Commission, as well as the professionals accredited by Nombre165228 who prepared the environmental impact study (estudio de impacto ambiental), be held jointly and severally and personally liable.”
2. 2The defendants denied the claims. Nombre165225 Tico Verde Sociedad Anónima raised the preliminary defense of expiration (caducidad) and the defenses of lack of legal entitlement (falta de derecho) and lack of standing (falta de legitimación), both active and passive. The State, in turn, raised the preliminary defense that the act was not subject to challenge (acto no susceptible de impugnación), as well as lack of legal entitlement.
3. 3The case-management judge (Juez tramitador), Elías Baltodano Gómez, in order having the force of a judgment (auto con carácter de sentencia) no. 3324-2010, issued at 11 hours during the preliminary hearing held on 2 de setiembre de 2010, ruled: “The preliminary defense raised by the State is granted and, consequently, the action is declared inadmissible pursuant to article 62.2 of the Administrative Litigation Procedure Code (Código Procesal Contencioso Administrativo). This decision is issued without a special award of costs.”
4. 4The plaintiffs filed an appeal in cassation (recurso de casación), expressly stating the grounds on which they rely to refute the Case-Management Judge’s position.
5. 5In the proceedings before this Court, the statutory requirements have been observed.

Drafted by Justice León Feoli

CONSIDERING

I.On 18 de julio de 2005, the Secretaría Técnica Nacional Ambiental (hereinafter Nombre165228 or Secretaría Técnica) received the “Preliminary Environmental Assessment Form (Evaluación Ambiental Preliminar, FEAP)” for the Nombre165225 Tico Verde project (hereinafter Agroindustrial). By resolution no. 2941-2005-SETENA, it required the project developer to submit an Environmental Impact Study (Estudio de Impacto Ambiental, EsIA) for the pineapple plantation project and, for that purpose, granted it a period of one year beginning on 31 de octubre de 2005. By resolution 349-2007-SETENA of 26 de febrero de 2007, it granted an additional period of six months beginning on that date. Subsequently, in resolution no. 1866-2007-SETENA, issued at 13 hours on 12 de setiembre de 2007, it halted the project because the EsIA had not been submitted, as a result of which it “…does not have environmental approval (viabilidad ambiental).” Of further relevance, it ordered the developer to: a) Submit a series of requirements, including, among others, “…6.

Copy of the operating permit from the Ministerio de Salud and land-use letter (carta del uso del suelo) issued by the Municipalidad de Guácimo.” b) Submit a compensation plan (plan de compensación) for having commenced work without environmental approval. In resolution no. 2130-2007-SETENA, issued at 9 hours 4 minutes on 22 de octubre de 2007, it ordered the immediate suspension of the project’s construction and operational activities “…due to noncompliance with the order […] issued by Resolution No 1866-2007, …” Subsequently, in resolution no. 2500-2007-SETENA, issued at 13 hours 40 minutes on 13 de diciembre de 2007, it denied the motion for reconsideration (recurso de revocatoria) filed against resolution 1866-2007-SETENA; it formally warned the company’s representative “…for the third time […] that failure to comply with the suspension of the project could constitute the offense of disobedience of authority, without prejudice to any civil and administrative liability incurred.” It also ordered that “…To prevent an immediate suspension of the project from causing environmental impacts more severe than the current ones, the developer is required to submit, within twelve business days […] a Technical Closure Plan for the pineapple crop and plantation…”.

In addition, it granted the developer a 10-day hearing period to submit arguments and exculpatory evidence concerning the complaint by “Foro Emaús” that the project continued operating despite the suspension ordered in resolutions 1866-2007-SETENA and 2130-2007-SETENA. In resolution no. 766-2008-SETENA, issued at 16 hours 50 minutes on 4 de abril de 2008, it lifted the project’s technical closure because “…the developer submitted documentation remedying deficiencies or omissions in the EsIA, […] and therefore the Environmental Impact Study (EsIA) submitted by the developer for assessment is approved.” It also required compliance with a series of requirements so that the EsIA assessment procedure could continue. Subsequently, in resolution no. 1585-2008-SETENA, issued at 9 hours 45 minutes on 30 de mayo de 2008, it denied as untimely the motion for reconsideration filed by “Foro Emaús” against resolution 766-2008-SETENA and referred the appeal (recurso de apelación) to the Ministerial Office.

Finally, in resolution no. 1664-2008-SETENA, issued at 9 hours 15 minutes on 10 de junio de 2008, it approved, among other matters: a) The EsIA and its annex. b) The Sworn Declaration of Environmental Commitments (Declaración Jurada de Compromisos Ambientales) and the submitted documentation, except for the hydrogeological study (estudio hidrogeológico), which was to be submitted with the first environmental oversight report (informe regencial), as well as the appointment of the environmental officer (responsable ambiental). Consequently, it granted environmental approval to the project. Asociación de Acueducto Rural and Asociación de Desarrollo Específica, both “de La Perla de Guácimo,” filed an action against the State seeking the complete annulment of resolutions numbers 766-2008-SETENA, Nombre165228 and 1585-2008-SETENA. They also sought enforcement of resolutions 1899-2007-2130-2007-SETENA (sic) and 2500-2007-SETENA, and the technical closure of Agroindustrial’s properties located in the community of La Perla.

The case-management judge deemed the proceeding instituted against the State and the aforementioned company. Both defendants denied the claims. Nombre165225 raised the preliminary defense of expiration and the defenses of lack of legal entitlement and lack of active and passive standing. The State, in turn, raised the preliminary defense that the act was not subject to challenge, as well as lack of legal entitlement. At the preliminary hearing, the case-management judge granted the first defense raised by the State and declared the action inadmissible under article 62, subsection 2) of the CPCA, without a special award of costs. The representatives of the plaintiff Associations now appear before this Chamber.

II- They begin with a reference to formal aspects, admissibility, and requirements of the appeal. They then proceed with a section IV entitled “Grounds for the Appeal,” which they subdivide as follows: A) “LEGAL FRAMEWORK FOR ENVIRONMENTAL IMPACT ASSESSMENT IN COSTA RICA.” In this section, they emphasize the importance of using as a reference the environmental impact model defined by national legislation. In this regard, they reproduce, insofar as relevant, a ruling of the Constitutional Chamber addressing the environmental impact assessment (evaluación de impacto ambiental, EIA) as a protective instrument, its nature, and the phases it encompasses (a. An initial assessment; b. Preparation of the environmental impact study (estudio de impacto ambiental, EsIA) or other assessment instruments, as applicable; and c. Oversight and monitoring of the activity, works, or project through the established environmental commitments (compromisos ambientales)).

The foregoing is pursuant to Decreto Ejecutivo no. 31849-MINAE-S-MOPT-MAG-MEIC (General Regulations on Environmental Impact Assessment Procedures –EIA–, hereinafter the General Regulations). During the first stage, the constitutional ruling states, that initial analysis may even result in the granting of potential environmental viability (viabilidad ambiental potencial) (which is temporary) or make it conditional upon the submission of other instruments for assessing that impact. The second stage explains what the EsIA is that the developer of an activity, works, or project must submit before carrying it out. It then specifies that environmental viability (viabilidad ambiental) corresponds to the act approving the EIA process, whether during its first phase or upon approval of the EsIA or the Environmental Management Plan (Plan de Gestión Ambiental, PGA), depending on the activity concerned and what it warrants.

Based on the foregoing, the appellants assert, it is clear that the EIA has become the legal mechanism through which, pursuant to the preventive principle (principio preventivo), the State prevents activities, works, or projects from causing environmental harm. For that reason, they state, an extensive regulatory framework has been developed that defines for interested parties the rules under which their projects will be assessed: “a.- Article 50 of the Political Constitution and Preventive Principle; / b- Treaties and other international instruments, specifically the Rio Declaration, whose principles reaffirm the importance and preventive nature of environmental impact assessment (Principle 17); / c.- Organic Environmental Law No. 7554 (Chapter Four, Environmental Impact, arts. 17 to 24); / d.- General Regulations on the Organization and Operation of the National Environmental Technical Secretariat (SETENA), Executive Decree No. No. (sic) 32631; / f.- General Regulations on Environmental Impact Assessment (EIA) Procedures, Executive Decree No. 31849; …,” as well as the Manual of Technical Instruments for the Environmental Impact Assessment Process (EIA Manual), Parts I, II, III, IV, and V (Executive Decrees nos. 32079, 32712, 32967, 32966, and 33959, respectively).

They continue by stating that, as a result of that body of law, Nombre165228 was granted jurisdiction to environmentally assess those activities, works, and projects requiring such assessment due to the extent of the environmental impacts their development entails. They cite another ruling of the Constitutional Chamber stating that Nombre165228 bears the State’s duty to guarantee a healthy and ecologically balanced environment, as provided by Article 50 of the Political Constitution. Regarding the administrative conduct of that agency, they emphasize: a) by express provision of section 17 of the Organic Environmental Law (Ley Orgánica del Ambiente, LOA), and pursuant to the preventive principle, its actions must precede the commencement of activities, works, or projects; and b) under section 19 thereof, its decisions are binding on both private parties and public entities and agencies. They allege that neither of those requirements was observed in the proceeding underlying their appeal.

They explain that the EIA was not conducted and environmental viability was not granted before the pineapple planting began, and that three technically substantiated SETENA decisions ordered the technical closure (cierre técnico) of the Agroindustrial project but were never complied with. They further object that the EIA process also failed to comply with sections 22 and 23 of the LOA regarding public participation (participación ciudadana), submission of an EIA summary to the respective Municipality, and public disclosure of information. B) “DISTINCTIVE FEATURES OF ENVIRONMENTAL JUSTICE.” They quote legal scholarship concerning the strengthening of procedures for accessing environmental information and ensuring public participation in environmental decision-making processes; they refer to Principle 10 of the Rio Declaration and to a Constitutional Chamber ruling on the right to participate and to access environmental justice, which they reproduce insofar as relevant.

They continue by stating that this principle entails recognition of three fundamental guarantees: a) access to environmental information; b) public participation in decision-making; and c) enforcement of environmental law. They emphasize the latter through a quotation from legal scholarship. They stress that the violation committed by the Tribunal lies in treating the act as not subject to challenge because it is not a final act, “…when (sic) it clearly is (sic) a final act, since it is the decision granting environmental viability to a pineapple-planting project for which national legislation requires no other prerequisite.” They add that no operating permit from the Ministry of Health is required, nor are they required to obtain a municipal business license (patente municipal) to operate; consequently, environmental viability is the sole requirement imposed on them before commencing operations.

For the foregoing reasons, they consider that it is indeed an act creating subjective rights (derechos subjetivos) and is therefore subject to challenge in these proceedings. C) “JUDICIAL AVENUES AVAILABLE IN ENVIRONMENTAL MATTERS ACCORDING TO THE CASE LAW OF THE CONSTITUTIONAL CHAMBER.” They summarize four constitutional rulings. The first states that an amparo proceeding (amparo) is not a full proceeding equipped with the evidentiary means necessary to technically assess the environmental impact of hydrocarbon extraction activities. The second concerns the jurisdiction of Nombre165228 to determine whether a project causes environmental harm. The third holds that determining whether Nombre165228 disregarded environmental regulations when issuing an authorization exceeds the scope of amparo because it is solely a matter of legality. The fourth concerns the amparo appeal filed regarding the same facts at issue in these proceedings; it stated that the objection to the granting of environmental viability to the project, based on the contention that it was irregular and unlawful and seeking its revocation, must be litigated in ordinary legality proceedings, where it may be determined with the requisite breadth whether the EsIA and the decision granting viability comply with the regulations applicable to the case.

They point out that if it is determined in these proceedings that those acts are not subject to challenge, they would be left completely defenseless, “…placing Nombre165228 in a privileged position, since its acts would not be subject to review by any judicial body.” Accordingly, they assert that, except in cases involving a violation of Article 50 of the Political Constitution, it has been understood that the proper forum for determining whether the granting of an environmental license (licencia ambiental) is lawful is the ordinary courts rather than the constitutional jurisdiction. They continue with a section V entitled “Grounds for the Appeal,” which they subdivide as follows. A) “FACTUAL ASPECTS.” Here, they again explain the subject matter of the case and why the decision granting environmental viability to the defendant company is being challenged, asserting that it is the “…final decision in the administrative proceeding.” They emphasize that, in this case, no subsequent requirements are imposed on companies engaged in pineapple cultivation: “…The only requirement the State is imposing on pineapple companies is environmental viability….” They criticize the preliminary hearing’s acceptance of the preliminary defense (defensa previa), essentially on the ground that the granting of environmental viability is not a final act.

However, no consideration was given to the fact that this case does not involve circumstances in which additional permits or authorizations are subsequently required to conduct the activity. They assert that it is a final act “…that creates rights, […] that establishes a legal status. No other subsequent permit exists.” B) “BREACHES OF LAW IN THE CHALLENGED RULING: DIRECT VIOLATION OF CONSTITUTIONAL PRINCIPLES AND REGULATORY PROVISIONS.” In this subsection they allege: a) violation, through failure to apply, of the principles of “in dubio pro actione” and “10 of the Rio Convention.” They reproduce, insofar as relevant, an excerpt from a Constitutional Chamber ruling stating that the first of the cited principles requires judicial bodies to interpret leniently any procedural formality or requirement that could preclude a ruling on the merits. They provide two quotations from the Spanish Constitutional Court.

They continue by asserting that the challenged ruling barred the plaintiff organizations, which are community organizations, from fully exercising their right to effective judicial protection (tutela judicial efectiva), specifically their right to challenge an action by an administrative body such as SETENA. This affords that entity a special regime, since its decisions could not be reviewed in contentious-administrative proceedings (vía contenciosa). The only available remedies are reconsideration (revocatoria) before SETENA itself and an appeal before the Minister of Environment, Energy, and Telecommunications. Nor may those decisions be challenged before the Constitutional Chamber. They state that the violation of those principles arises in this case “…insofar as, when deciding on the admissibility of the complaint, the Tribunal chose to dismiss it despite acknowledging that sufficient grounds exist for us to appear […], defending our right to a healthy and ecologically balanced environment and our right of access to justice.” They reproduce an excerpt indicating what the Tribunal said in this regard.

They point out that the solution chosen bars, or at least obstructs, access to justice, thereby violating the stated principle. The foregoing is even more significant when the case is viewed in the context of environmental law, where particularly broad public participation and oversight in the enforcement of such regulations prevail. b) They allege a violation, through failure to apply, of sections 17 and 19 of the LOA and of the preventive principle. They reproduce the first of those provisions in two parts, although the second is not a verbatim quotation of the stated provision. They assert that this provision was violated because the company began planting pineapples in 2005 without environmental viability, a fact the Tribunal did not consider when issuing its ruling. They explain that EsIAs are preventive tools for minimizing the environmental harm caused by various human activities.

They reproduce part of the definition of EsIAs contained in the General Regulations. They insist that the study must precede the activity, works, or project. They charge that, by granting environmental viability to the Agroindustrial project, Nombre165228 violated the right of the citizens of the Comunidad de La Perla de Guácimo to enjoy a healthy and ecologically balanced environment, as enshrined in Article 50 of the Political Constitution. They emphasize that environmental viability was granted to a company that began operations without that essential requirement, thereby rewarding it and undermining the very substance of that instrument, which is preventive in essence.

The activity has been operating for more than three years, they assert, with severe adverse environmental impacts, such as land-use change (cambio de uso del suelo), erosion, sedimentation, and water and soil pollution. The appropriate course of action, they state, is to shut down the activity, carry out its technical closure (cierre técnico), and impose restoration and remediation measures at the offender’s expense. Nombre165228 granted environmental viability (viabilidad ambiental), without certainty that the aquifers (mantos acuíferos) would not be polluted, because the hydrogeological study (estudio hidrogeológico) it had requested was not yet complete. They continue, that agency disregarded three decisions in which it had ordered technical closure, and granted environmental viability through a decision that fails to meet the requirements established in provision 19 of the LOA. They question the technical and legal justification that led Nombre165228 to change its position and closure order. c) They allege a violation due to the failure to apply provisions 87 of the LOA and 45 of Decreto Ejecutivo no. 31849.

Quoting the first provision insofar as relevant, they state that final decisions of Nombre165228 may be challenged through a motion for reconsideration (recurso de revocatoria), as well as an appeal (recurso de apelación) before the Minister of Environment and Energy, in accordance with the Ley General de la Administración Pública (LGAP). They assert that this is how that Secretariat has understood it. As an example, they note that the challenged decision 1591-2007-SETENA advises that both remedies are available “…in accordance with Articles 342 et seq. of the Ley General de la Administración Pública and 87 of the Ley Orgánica del Ambiente.” They continue, the same rule is set forth in provision 45 of the Reglamento General. On that basis, they explain that ordinary remedies (recursos ordinarios) are those provided for by the LGAP for the acts specified in Article 345 ibidem, a provision they allege was improperly applied and which they quote.

They conclude from the foregoing: “…It is clear that the legislature understood that decisions of Nombre165228 granting environmental viability constitute final acts in the proceeding (acto final de procedimiento), which therefore exhaust administrative remedies (crea estado) and, specifically, authorize the use of natural resources under certain conditions defined jointly by the developer and the environmental authority. / This was evidently misunderstood by the Administrative Litigation Court, which is why we are appealing its decision.”

III.Before analyzing the claims raised, it is appropriate to clarify three important aspects concerning the judgment under review. 1) First, as demonstrated by the recording of the hearing and the minutes prepared for that purpose (folio 243 of the case file), both in the reasoning and in the operative portion of the judgment, the judge based the decision on provision 62 of the CPCA. In this regard, the following must be clarified. In this matter, inadmissibility (inadmisibilidad) arises from the granting of the preliminary defense (defensa previa) raised by the State that the act is not subject to challenge (acto no susceptible de impugnación). Accordingly, the applicable provision, based on the defense asserted and the effects of granting it, is paragraph 92.5 ibidem. By contrast, provision 62, cited in the judgment, actually governs the inadmissibility of the complaint when it results from the court’s sua sponte assessment.

Indeed, that provision specifically imposes upon the judicial officer the duty to inform the parties, before declaring it inadmissible, of the ground on which the declaration is based “…so that, within five business days, they may make such arguments as they deem appropriate and submit any relevant documents.” In other words, the CPCA establishes two avenues, with specific rules according to their origin (sua sponte or upon a preliminary defense), but with the same effect: inadmissibility, which, under the Code, applies “…to the complaint…” (provision 62) or “…to the proceeding…” (article 92.5). With respect to the latter, it should be clarified that, technically, as a procedural effect, it also applies to the complaint. 2) Second, pursuant to subsection 5) of provision 92 idem, when the preliminary defense asserted is granted, the provision states that the case-management judge shall declare the proceeding inadmissible and order the case file closed; “…in this case, the full text of the judgment shall be set down in writing within five days following the hearing.” (Emphasis not in the original).

This is also established in rule 62.6.b of the Reglamento Autónomo de Organización y Servicio de la Jurisdicción Contencioso Administrativa y Civil de Hacienda (Reglamento Autónomo). Upon reviewing the case file, this Tribunal finds that the judge failed to comply with that formality; it is clarified, however, that the Code does not prescribe nullity as a sanction for such failure. Nevertheless, that aspect should not be regarded as unimportant. Indeed, it is noteworthy that, in his decision, the judge considered a judgment of the Sección Sexta of that Tribunal that was issued in writing precisely because it involved the circumstances contemplated in the aforementioned paragraph 92.5. 3) When the video of the preliminary hearing at which the challenged ruling was issued is compared with the minutes added to the case file (folio 243), the text placed in quotation marks in the latter is not a verbatim reproduction of the oral ruling.

Moreover, it should be noted that the ruling on costs was made through a sua sponte addition to the judgment issued immediately after it had been delivered, a fact not specified in those minutes. Although, pursuant to provision 63, subsection 1) of the Reglamento Autónomo, “For all legal purposes, the recording of the hearing containing the requirements of articles 97.3 and 102 of the CPCA shall constitute the official record itself of the appearance held during the preliminary stage or at the oral and public trial...,” this does not relieve the court of its duty to ensure that the minutes (which are added to the judicial case file), insofar as they contain information—and especially insofar as they purport to reproduce anything verbatim—also constitute an accurate record of what occurred at the hearing. This follows from what must be entered in them (subsection 2) of paragraph 63 idem), which, under the terms of the regulatory provision, is actually limited to “...the date and time of the various proceedings conducted during it.” It is evident that the foregoing circumstances, undoubtedly inadvertent on the judge’s part and which, ultimately, do not in themselves result in nullity in this particular case and were not determinative of the manner in which this matter is resolved, must be noted by this Tribunal so that, alongside the successful consolidation of a new form of proceeding, due regard is not neglected for matters whose observance and proper handling strengthen the principle of legal certainty (principio de seguridad jurídica).

IV.With respect to the appeal, it must be recalled that this procedural stage does not involve an ordinary appeal (such as an appeal on the merits), since the ruling must be compared against the general infringement that, in the cassation appellant’s view, occurred. As has repeatedly been stated, this appeal must be self-contained and fully comprehensible so that this Tribunal may perform its proper review function without being compelled to interpret it, much less to act as a trial-level judge in order to clarify everything that should have been stated explicitly and intelligibly. In fact, much of the appeal focuses more on criticizing the ruling challenged in the proceeding than on specifically rebutting the judgment of the case-management judge, which is the decision under review at this stage.

V.In this matter, as already indicated, the preliminary defense raised by the State that the act was not subject to challenge was granted. Accordingly, the analysis before this Tribunal must focus on that central issue, specifically on the grounds supporting the decision. In light of the appellants’ arguments, it must be clarified that there is no dispute here that the right to a healthy environment is constitutionally grounded (provision 50), or that persons may obtain information and participate in environmental decision-making processes (no. 10 Declaración de Río). The case-management judge specified that the issue to be resolved was limited to the nature of the challenged acts. In that regard, he considered the provisions of section 345 of the LGAP, particularly subsection 3. He then determined that SETENA, through resolutions nos. Nombre165229, lifts an imposed technical closure (cierre técnico); Nombre165228, grants environmental viability (viabilidad ambiental); and Nombre165227, decides an administrative motion for reconsideration (recurso de revocatoria).

The judge stated: “…the issue here is actually, I reiterate, to determine whether those resolutions constitute purely procedural acts (actos de mero trámite) or, on the contrary, whether they are final acts (actos finales) or procedural acts having independent effects (actos de trámite con efectos propios).” (Transcript by this Chamber. Recording from 11:07:26 to 11:07:42). He then referred to a judgment of the Sección Sexta of that Tribunal—which, he stated, was affirmed by this Tribunal de Casación—in which it was held that the administrative act (acto administrativo) granting environmental viability is a purely procedural act, without independent effects, and establishes a particular circumstance, but does not in itself or per se authorize the activity to be conducted. On that basis, he stated that environmental viability does not have the character of an authorization: “…Indeed, the act through which environmental viability is granted is a purely procedural act….” (Reproduction by this Chamber.

Recording from 11:10:46 to 11:10:50). He subsequently summarized a judgment of the Sala Constitucional stating that procedural acts cannot be challenged separately because they are instrumental to the decisions, insofar as they prepare and make those decisions possible. The constitutional judgment states that this does not mean they cannot be challenged in themselves—that is, that they constitute a kind of sovereign domain of the Administration entirely beyond judicial review. It will be necessary to await the decision concluding the proceeding so that, by challenging that act, the appellant may raise all potential objections concerning the manner in which the proceeding was conducted and the legality of each and every procedural act. (Recording from 11:10:50 to 11:12:58). Based on the foregoing, he held that “…with regard to the granting of environmental viability, it is abundantly clear that this is a purely procedural act—that is, one without independent effect.

From that perspective, the act as such simply cannot be challenged separately from the act that, when the time comes, will constitute—if it is ever issued—the final act in a genuinely complex proceeding conducted in environmental matters.” (Transcript by this Chamber. Recording from 11:12:58 to 11:13:28). With respect to the other two acts whose nullity is also sought, he characterized them in the same manner and stated that this conclusion applied with even greater force. “…This is an act through which Nombre165228 considered at the relevant time that certain conditions were present for lifting a technical closure. It does so and continues with the proceeding, and then the party simply challenges an act that, I reiterate, is merely procedural, through which a series of conditions were deemed satisfied that, in SETENA’s judgment, warranted lifting a technical closure that had previously been ordered and that, insofar as the complaint states, had never been implemented at any time….” (Transcript by the Chamber.

Recording from 11:13:28 to 11:14:10). Referring again to provision 345 of the LGAP, he concluded that these are procedural acts without independent effects and therefore, pursuant to article 62.1 of the CPCA, cannot be challenged through this avenue.

VI.It is clear that the relief sought by the appellants arises from a series of circumstances that, based on their analysis as a whole, they believe support their position.

• 1)That pineapple planting began without a prior environmental impact assessment (evaluación de impacto ambiental, EIA) and, consequently, without environmental viability.
• 2)That this is a final act that creates vested rights (derechos subjetivos) and is therefore subject to challenge through this avenue. “…it is the resolution granting environmental viability to a pineapple-planting project for which national legislation requires no other condition. / Let us review the legal requirements imposed by the Legal System upon activities having a high environmental impact, such as pineapple cultivation. No health operating permit from the Ministerio de Salud is required, nor are they required to obtain a municipal business license in order to operate; therefore, environmental viability is the only requirement imposed upon them before beginning operations…”. They insist that this is not a situation in which additional permits or authorizations are required thereafter in order to conduct the activity.
• 3)That the administrative challenges against those acts were denied.
• 4)That the Sala Constitucional directed them to this avenue so that they could fully litigate whether the environmental impact study (estudio de impacto ambiental, EsIA) and the resolution granting environmental viability comply with the applicable regulations.
• 5)That, because review of those acts is denied in this forum on the ground that they are not subject to challenge, they are left completely defenseless, “…placing Nombre165228 in a privileged position, since its acts are not subject to review by any judicial body.”
• 6)Except in cases involving a violation of article 50 of the Constitución Política, it is therefore understood that the proper forum for determining whether the granting of an environmental license (licencia ambiental) is lawful is the ordinary jurisdiction and not the constitutional jurisdiction.

VII.The issue raised—namely, the legal nature of environmental impact assessments (evaluaciones de impacto ambiental, EIA)—has indeed already been addressed by this Court. That ruling was precisely one of the authorities on which the judge relied in support of his decision. Given its significance to the case under review (subjúdice), it is necessary to reproduce the relevant portions of the reasoning in that ruling, with the caveat that, in that case, it concerned a construction-permit matter. “…For an administrative act (acto administrativo) to have legal effects of its own, it must not be subordinate to any subsequent act. It must produce effects with respect to the governed parties (administrados), unlike procedural or preparatory acts (actos de trámite o preparatorios), which inform or prepare the issuance of the principal administrative act and therefore produce no external effect except through that latter act.

Only those acts that indefinitely suspend or make it impossible to continue the proceeding would be considered challengeable. A prior act may contain a decision, but it does not actually resolve the merits; in the case under review, the technical findings issued are binding upon the municipal corporation, which may nevertheless deny the permit on other grounds. Accordingly, the act of Nombre165228 does not have legal effects of its own; even with a favorable decision from that entity, the interested party may not begin the work. This explains the appellant’s objection that the decision of Nombre165228 rejecting the environmental permit (licencia ambiental) may be challenged, since it constitutes a final or definitive act by terminating the proceeding. Conversely, if it approves the permit, that approval has no effect in itself but merely constitutes a requirement for applying to the corresponding municipal authority to process the construction permit.

The latter would be the definitive act, namely, the act resolving the substantive issue concerning the governed party’s request, which does not occur with the environmental impact assessment, as it is merely a requirement. The preventive nature invoked in one of the grounds for appeal, far from conferring definitive status upon the environmental-impact study (estudio de incidencia al ambiente), makes its character as a preparatory act all the more apparent. It therefore constitutes a straightforward requirement for obtaining the definitive act that authorizes the work to be carried out.” With reference to Article 17 of the LOA, “…that study is preliminary and is a necessary requirement for certain activities relating to works or projects. In this case, it is conceived as a requirement for obtaining the municipal construction permit. It should be noted that obtaining the environmental permit does not in itself produce any effect, because if the interested party does not continue with the procedures and is content merely to obtain it, it has no impact whatsoever.

Therefore, contrary to the appellant’s contention, it is not an instrument authorizing its holder to exploit natural resources, since it merely constitutes a step toward the ultimate objective, which is the municipal building permit. In this regard, that act could be challenged because, as may be seen, it is the act that has legal effects of its own and grants a right to the governed party. This is because the environmental study is required for issuance of the final act and produces no external effect except through that final act.” (Decision no. 104-F-TC-2009, at 11 hours 10 minutes on June 1, 2009).

VIII.Based on the foregoing, and because there are no grounds for departing from this Court’s established line of precedent, there is no reason to issue a different decision in the case under review, subject, however, to the following indispensable clarifications. In its answer to the complaint, the State’s counsel based the preliminary defense (defensa previa), in its essential respects, on the ruling issued by the Contentious-Administrative Court, Sixth Section (Tribunal Contencioso, Sección Sexta), in the matter that the judge also considered in his decision. Thus, counsel referred to the instrumental nature of the environmental permit in relation to the principal proceeding, which ultimately permits the activity to be carried out, thereby precluding its classification as a final act or, in the alternative, as a procedural act having effects of its own. Counsel reproduced the relevant portions of recitals (considerandos) IV, V, and VI of that ruling.

This Court notes, however, that counsel failed to indicate the principal proceeding to which it referred. That situation persisted at the preliminary hearing, where counsel essentially reiterated the same arguments, adding that the cited ruling had been affirmed by this Court of Cassation (Tribunal de Casación), but again without identifying any particular principal proceeding. For his part, the representative of Agroindustrial, supporting the State’s defense after the case-management judge afforded him the opportunity to do so, stated that “…the environmental feasibility determination (viabilidad ambiental) itself was not what authorized the company to proceed; it was merely intended to determine the environmental impact of an activity—that is, what its impact on the environment would be and how that impact would then be mitigated. […] But as to the merits of the matter and the administrative act we are discussing, although I also do not consider it to be a mere procedural administrative act, it is a formal act that, in itself, provides the possibility of carrying out an activity, provided that the corresponding administrative authorizations have been obtained.

The decision itself does not embody an administrative authorization to carry out an activity.” (Transcript of this Chamber. Recording from 10:10:26 to 10:11:28). The foregoing reveals a significant circumstance: neither party specified the principal proceeding or administrative authorizations to which it referred (nor were they asked to provide such clarification). This is compounded by the fact that, in his reasoning, the judge merely stated—in support of that position—that “…that act, as such, simply cannot be challenged separately; that is, independently of the act that may eventually constitute, if it is ever issued, the final act in a truly complex proceeding conducted in environmental matters.” Nevertheless, he likewise failed to specify the proceeding to which he referred.

IX.The foregoing leads us to an analysis of the regulatory framework (marco normativo), in order to support and reaffirm what this Court has already stated in this regard, but as applicable to the particular case. 1) The Organic Environmental Law (Ley Orgánica del Ambiente, LOA), no 7554 of 4 de octubre de 1995, in Chapter IV, “Environmental Impact,” provision 17, “Environmental Impact Assessment,” establishes that human activities that alter or destroy environmental elements or generate waste or toxic or hazardous materials “…shall require an environmental impact assessment (evaluación de impacto ambiental, EIA) by the Secretaría Técnica Nacional Ambiental [...] Its prior approval by that agency shall be an indispensable requirement for commencing the activities, works, or projects….” (Emphasis not in the original). Provision 20, “Compliance with Decisions,” states that Nombre165228 shall establish instruments and means for monitoring compliance with environmental impact assessment decisions.

“…In cases where their terms are violated, it may order the suspension of the works….”. When an EIA is filed with Nombre165228, that office must prepare an administrative record (expediente) (provisions 22, 23 and 24) and conduct “an assessment process” (provision 22 idem), that is, analyze and decide upon them within the time limits established by the General Public Administration Law (Ley General de la Administración Pública, LGAP) (provision 84, subsection a) ibidem). Provision 87, “Appeals,” states that final decisions of SETENA may be challenged by a motion for reconsideration (recurso de revocatoria), and by an appeal (recurso de apelación) to the Minister of Environment and Energy “…in accordance with the provisions of the Ley General de la Administración Pública”. 2) Biodiversity Law (Ley de Biodiversidad). Article 7 defines an EIA as a “Scientific and technical procedure that makes it possible to identify and predict the effects that a specific action or project will have on the environment, quantifying and weighing them to guide decision-making.

It includes the specific effects, their overall assessment, the alternatives offering the greatest environmental benefit, a program to control and minimize adverse effects, a monitoring program, a restoration program, and an environmental compliance guarantee.”. 3) General Regulations on Environmental Impact Assessment Procedures (Reglamento General sobre los Procedimientos de Evaluación de Impacto Ambiental, EIA), Decreto Ejecutivo no. 31849-MINAE-S-MOPT-MAG-MEIC, of 24 de mayo de 2004. Chapter I, “General Provisions,” Article 2, “EIA Processing for Activities, Works, or Projects,” establishes that, because of its nature and purpose, the EIA procedure “…must have been completed and approved before the commencement of project, work, or activity operations. This is particularly relevant in connection with the approval of preliminary plans (anteproyectos), projects, and parcel separations (segregaciones) for urban-development or industrial purposes, procedures relating to land use (uso del suelo), construction permits (permisos constructivos), and the use of natural resources (aprovechamiento de recursos naturales).” Article 3 then provides a series of definitions and abbreviations.

The following, which are relevant to the matter, are reproduced in a logical order: “…37. Environmental Impact Assessment (Evaluación de Impacto Ambiental, EIA): A scientific, technical, and administrative procedure that makes it possible to identify and predict the effects that an activity, work, or project will have on the environment, quantifying and weighing them to guide decision-making. In general, Environmental Impact Assessment encompasses three phases: a) the Initial Environmental Assessment (Evaluación Ambiental Inicial, EAI); b) preparation of the Environmental Impact Study (Estudio de Impacto Ambiental, EsIA) or any other applicable environmental assessment instruments (instrumentos de evaluación ambiental); and c) environmental oversight and monitoring (Control y Seguimiento ambiental) of the activity, work, or project through the environmental commitments (compromisos ambientales) established. / 35.

Initial Environmental Assessment (EAI): A procedure for analyzing the environmental characteristics of an activity, work, or project in relation to its location in order to determine the significance of its environmental impact. It entails submission of an environmental document signed by the developer, having the nature and scope of a sworn statement (declaración jurada). Its analysis may result in the granting of environmental viability (license) (viabilidad (licencia) ambiental) or in making such viability conditional upon the submission of other EIA instruments. / 34. Environmental Impact Study (EsIA): A technical instrument of environmental impact assessment whose purpose is to analyze the proposed activity, work, or project in relation to the environmental condition of the geographic area where it is proposed and, on that basis, to predict, identify, and assess the significant environmental impacts that particular actions may cause to that environment, and to define the set of environmental measures (medidas ambientales) that will allow for their prevention, correction, mitigation, or, failing that, compensation, so as to achieve the most harmonious and balanced integration possible between the proposed activity, work, or project and the environment in which it will be located.

(The preceding subsection was amended by Article 1° of Decreto Ejecutivo N° 32734 of 09 de agosto de 2005). / 63. Environmental Viability (License) (Viabilidad (Licencia) Ambiental, VLA): Represents a condition of acceptable harmonization or balance, from the standpoint of environmental load (carga ambiental), between the development and implementation of an activity, work, or project and its potential environmental impacts, and the environment of the geographic area where it is to be implemented. From an administrative and legal standpoint, it is the act approving the Environmental Impact Assessment process, whether in its Initial Environmental Assessment phase, its Environmental Impact Study phase, or through another EIA document. / 64. Potential Environmental Viability (Viabilidad Ambiental Potencial, VAP): Temporary environmental clearance (visto bueno ambiental) granted by Nombre165228 to activities, works, or projects that undergo the Initial Environmental Assessment and still require the submission of other EIA documents in order to obtain the final VLA. / 38.

Administrative record (Expediente administrativo): The body of documents and information that may be recorded or produced in written, digital, audio-recorded, or other form and that is officially submitted to or generated by Nombre165228 in connection with an EIA procedure for an activity, work, or project, including all types of environmental assessment documents, review forms, environmental inspection reports, minutes, official communications, decisions, technical reports, correspondence, floppy disks, compact discs, cassette tapes, and any other documents and information officially issued by Nombre165228 or other public authorities, or submitted by the developer, third parties, and other interested persons and parties.….” Chapter II, “Initial Environmental Assessment of Activities, Works, or Projects,” Article 11, “Scope of the EIA Procedure Before SETENA,” establishes that compliance with the EIA procedure does not exempt the developer of an activity, work, or project from completing the procedures required before other administrative authorities, in accordance with their powers and the regulations in force, or from fulfilling the obligations or responsibilities arising from its undertaking.

“…However, obtaining Potential Environmental Viability (VAP) would enable the developer of the activity, work, or project to initiate procedures before other public and private entities, on the understanding that commencement of activities, as defined in these Regulations, may occur only with Environmental Viability (License), which would be obtained only upon completion of the respective phase of the EIA process and full and complete compliance with the terms of reference (términos de referencia) and guidelines requested by Nombre165228. In the document it issues concerning the Initial Environmental Assessment, that Technical Secretariat must state the technical and legal reasons why it will not grant will not grant (sic) VAP to a particular activity, work, or project.”. Subsequently, Chapter III, “Environmental Impact Studies (EsIA),” Section III, “Granting of Environmental Viability (License),” with respect to its term of validity (provision 46), states that once granted it shall remain valid for a maximum of two years “…before commencement of the activity, work, or project.

If activities do not commence within that period, the developer must, before expiration, request from SETENA an extension of its validity (prórroga de su vigencia), in accordance with the procedure to be established in the EIA Manual”.

X.Based on all the foregoing, the following must be clarified.

• 1)By operation of law, every human activity that alters or destroys environmental elements or generates waste or toxic or hazardous materials requires an EIA by SETENA. “…Its prior approval […] shall be an indispensable requirement for commencing the activities, works, or projects.”.
• 2)As a matter of principle, when a developer obtains VLA (Environmental Viability (License)), this does not constitute authorization to commence the activity. Still less may the activity commence without an EIA. Indeed, as initially occurred with the project at issue in this action, that failure prompted the issuance of the Nombre165228 decisions suspending the works and operational activities and ordering the technical closure (cierre técnico) (nos. 1866-2007-SETENA, 2130-207-SETENA, and 2500-2007-SETENA).
• 3)As the final act of a procedure, the VLA has no external effect that would make it subject to challenge, since, by its nature as determined by law and regulation, it merely approves the EIA process, whether at the Initial Environmental Assessment phase, the EsIA phase, or the phase involving another EIA document. To reiterate, it is not a legal instrument entitling its holder to commence the activity; that is, it does not itself constitute or possess the attributes of an authorization (acto autorizatorio). It is an indispensable prerequisite to be considered in the separate procedure whose ultimate outcome is authorization to carry out a particular activity, work, or project.
• 4)As the ultimate outcome, that act (the VLA) must necessarily be viewed in relation to the latter authorization, because of the cross-cutting nature (transversalidad) of environmental law, in establishing rules that make harmonious coexistence possible in a balanced and sustainable environment, based on the paramount principle enshrined in Article 50 of the Constitution. The result is different where, as this Court stated in the precedent repeatedly cited, environmental viability is denied: such a decision does determine the applicant’s legal position and is therefore subject to challenge.
• 5)Finally, given the particular circumstances of this matter, it must be noted that an activity, work, or project that causes pollution despite having environmental viability is not to be challenged by seeking the annulment of the contested acts, which, by their nature, are not separately subject to challenge.

XI.In view of all the foregoing, the appeal must be denied, with costs assessed against those who filed it (provision 150 subsection 3) of the CPCA).

POR TANTO

The appeal is denied, with costs assessed against those who filed it. The processing judge shall take note of the matter identified in Considerando III.

Anabelle Léon Feoli Luis Guillermo Rivas Loáiciga Román Solís Zelaya Nombre165204 Telephone numbers: (506) 2295-3658 or 2295-3659, email ...36

*090010151027CA* Res: 000029-F-TC-2011 TRIBUNAL DE CASACIÓN DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO Y CIVIL DE HACIENDA. San José, a las nueve horas del veintidós de diciembre de dos mil once.

Proceso de conocimiento establecido en el Tribunal Contencioso Administrativo del Segundo Circuito Judicial de San José por ASOCIACIÓN DE ACUEDUCTO RURAL DE LA PERLA DE GUÁCIMO, representada por su presidente, Nombre11591 , agricultor, vecino de Limón y ASOCIACIÓN DE DESARROLLO ESPECÍFICA PRO MEJORA DE LA PERLA DE GUÁCIMO, representada por su apoderado Nombre165224 , soltero, operario, vecino de Limón; contra el ESTADO, representado por la Procuradora Gloria Solano Martínez, vecina de Heredia y Nombre165225 TICO VERDE SOCIEDAD ANÓNIMA, representada por su presidente Nombre3455 , ingeniero agrónomo, vecino de San José. Figuran además, como apoderada especial judicial de la Asociación de Acueducto Rural de La Perla de Guácimo, Nombre165226 , soltera, y por parte de la codemandada Nombre165225 Tico Verde Sociedad Anónima, los licenciados Jeffrey Ríos Córdoba, vecino de San José y Alfonso Vargas Araya, vecino de Heredia. Las personas físicas son mayores de edad, y con las salvedades dichas, casados y abogados.

RESULTANDO

1. 1Con base en los hechos que expusieron y disposiciones legales que citaron, las actoras establecieron demanda ordinaria, a fin de que en sentencia se declare: “1. Con lugar en todos sus extremos la presente demanda. / 2. la (sic) nulidad absoluta de las Resoluciones Nos. 766-2008-SETENA; 1664-2008-SETENA, Nombre165227 por contener vicios formales y sustanciales e ilegales en perjuicio de la colectividad. / 3. De inmediato se ejecuten las resoluciones números 1899-2007-2130-2007-SETENA (sic) y 2500-2007-SETENA; y se proceda al cierre técnico de las fincas propiedad de la empresa Nombre165225 Tico Verde S.A., ubicadas en el (sic) comunidad de La Perla. / 4.- Que se condene a la Nombre165228 y al MINAET al pago de los daños y perjuicios y a la consecuente restitución. / 5.- Se condene de manera solidaria, y de forma personal a los funcionarios de la SETENA, incluyendo los miembros de la Comisión Plenaria; así como a los profesionales acreditados por Nombre165228 que elaboraron el estudio de impacto ambiental”.
2. 2Los demandados contestaron negativamente. Nombre165225 Tico Verde Sociedad Anónima opuso la defensa previa de caducidad y las excepciones de falta de derecho y de legitimación en ambas modalidades. Por su parte, el Estado alegó defensa previa de acto no susceptible de impugnación y la de falta de derecho.
3. 3El Juez tramitador, Elías Baltodano Gómez, en auto con carácter de sentencia no. 3324-2010 de las 11 horas, dictado en audiencia preliminar celebrada el 2 de setiembre de 2010, dispuso: "Se declara con lugar la defensa previa interpuesta por el Estado y por consiguiente se declara la inadmisibilidad de la demanda según artículo 62.2 del Código Procesal Contencioso Administrativo. Se dicta la presente resolución sin especial condenatoria en costas."
4. 4Las actoras formulan recurso de casación con indicación expresa de las razones en que se apoyan para refutar la tesis del Juez Tramitador.
5. 5En los procedimientos ante este Tribunal se han observado los prescripciones de ley.

Redacta la Magistrada León Feoli

CONSIDERANDO

I.El 18 de julio de 2005, la Secretaría Técnica Nacional Ambiental (en lo sucesivo Nombre165228 o Secretaría Técnica), recibió el formulario de “Evaluación Ambiental Preliminar (FEAP)”, del proyecto Nombre165225 Tico Verde (en adelante Agroindustrial). Mediante resolución no. 2941-2005-SETENA, solicitó al proyectista la presentación de un Estudio de Impacto Ambiental (EsIA) para el proyecto de plantación de piña, y a tal efecto le otorgó el plazo de un año a partir del 31 de octubre de 2005. Mediante resolución 349-2007-SETENA de 26 de febrero de 2007, concedió un plazo adicional de seis meses a partir de esa fecha. Luego, en resolución no. 1866-2007-SETENA de las 13 horas del 12 de setiembre de 2007, paralizó el proyecto por no haber presentado el EsIA, en virtud de lo cual “…no cuenta con viabilidad ambiental”. Asimismo, de interés, ordenó al desarrollador: a) La presentación de una serie de requerimientos, entre otros, “…6.

Copia del permiso de funcionamiento del Ministerio de Salud, carta del uso del suelo otorgado por la Municipalidad de Guácimo.”. b) Presentar un plan de compensación por haber iniciado labores sin contar con la viabilidad ambiental. En resolución no. 2130-2007-SETENA, de las 9 horas 4 minutos del 22 de octubre de 2007, ordenó la inmediata paralización de las obras y las labores operativas del proyecto “…debido al desacato a lo ordenado […] mediante la Resolución No 1866-2007, …” Posteriormente, en resolución no. 2500-2007-SETENA, de las 13 horas 40 minutos del 13 de diciembre de 2007, rechazó el recurso de revocatoria interpuesto contra la resolución 1866-2007-SETENA; apercibió al representante de la empresa “…por tercera vez, y con carácter formal, […] que, de no acatar la paralización del proyecto, podría incurrir en un delito de desobediencia a la autoridad, sin perjuicio de la responsabilidad civil y administrativa en la que incurra.” También, dispuso que “…Con el fin de evitar que una paralización inmediata del proyecto pueda generar impactos ambientales negativos mayores que los actuales, se solicita al desarrollador presentar, en el plazo de doce días hábiles […] un Plan de Cierre Técnico de la siembra y plantación de piña…”.

Además, concedió audiencia por 10 días al desarrollador, para presentar los argumentos y pruebas de descargo respecto de la denuncia de “Foro Emaús”, de que el proyecto continuaba operando a pesar de la paralización ordenada en resoluciones 1866-2007-SETENA y 2130-2007-SETENA. En resolución no. 766-2008-SETENA, de las 16 horas 50 minutos del 4 de abril de 2008, levantó el cierre técnico del proyecto “…el desarrollador aportó documentación que subsana deficiencias u omisiones del EsIA, […] por lo cual se aprueba el Estudio de Impacto Ambienta (EsIA), sometido a evaluación por el desarrollador.”. También, a efecto de continuar con el procedimiento de evaluación al EsIA, solicitó el cumplimiento de una serie de requerimientos. Luego, en resolución no. 1585-2008-SETENA, de las 9 horas 45 minutos del 30 de mayo de 2008, por extemporáneo, rechazó el recurso de revocatoria interpuesto por el “Foro Emaús” contra la resolución 766-2008-SETENA, y elevó el de apelación ante el Despacho Ministerial.

Finalmente, en resolución no. 1664-2008-SETENA, de las 9 horas 15 minutos del 10 de junio de 2008, entre otros aspectos, aprobó: a) El EsIA y su anexo. b) La Declaración Jurada de Compromisos Ambientales y la documentación aportada, excepto el estudio hidrogeológico que debía ser remitido en el primer informe regencial, así como el nombramiento del responsable ambiental. En consecuencia, otorgó la viabilidad ambiental al proyecto. Las Asociaciones de Acueducto Rural y de Desarrollo Específica, ambas “de La Perla de Guácimo”, formularon demanda contra el Estado, con el objeto de que se anulen de manera total las resoluciones números 766-2008-SETENA, Nombre165228 y 1585-2008-SETENA. Asimismo, se ejecuten las resoluciones 1899-2007-2130-2007-SETENA (sic) y 2500-2007-SETENA, y se proceda al cierre técnico de las fincas propiedad de Agroindustrial, ubicadas en la comunidad de La Perla. El juez tramitador tuvo por establecido el proceso contra el Estado y la referida compañía.

Ambos demandados contestaron negativamente. Nombre165225 opuso la defensa previa de caducidad, y las excepciones de falta de derecho, y de legitimación activa y pasiva. Por su parte, el Estado alegó la defensa previa de acto no susceptible de impugnación, así como la de falta de derecho. En la audiencia preliminar el juez tramitador acogió la primera de las opuestas por el Estado y declaró inadmisible la demanda con base en el artículo 62, inciso 2) del CPCA, sin especial condenatoria en costas. Acuden ante esta Sala los representantes de las Asociaciones actoras.

II- Inician con una referencia de aspectos formales, procedencia y requisitos del recurso. Luego, prosiguen con un aparte IV que denominan “Motivación del Recuso”, que subdividen de la siguiente manera: A) “RÉGIMEN JURÍDICO DE LA EVALUACIÓN DE IMPACTO AMBIENTAL EN COSTA RICA”. En este, resaltan la importancia de tener como referencia el modelo de impacto ambiental definido por la legislación nacional. En tal sentido, transcriben en lo de su interés un voto de la Sala Constitucional, en que se pronunció sobre la Evaluación de Impacto Ambiental (EIA) como instrumento de protección, su naturaleza, y las fases que abarca (a. Una evaluación inicial; b. Confección del EsIA o de otros instrumentos de evaluación según corresponda; y c. Control y seguimiento de la actividad, obra o proyecto a través de los compromisos ambientales establecidos). Lo anterior, según el Decreto Ejecutivo no. 31849-MINAE-S-MOPT-MAG-MEIC, (Reglamento General sobre los Procedimientos de Evaluación de Impacto Ambiental –EIA-, en adelante Reglamento General).

En la primera etapa, indica el fallo constitucional, de ese análisis inicial se puede otorgar incluso una viabilidad ambiental potencial (que es temporal) o su condicionamiento a la presentación de otros instrumentos de valoración de dicho impacto. En la segunda etapa se explica qué es el EsIA que debe presentar el desarrollador de una actividad, obra o proyecto, de previo a su realización. Luego detalla que la viabilidad ambiental corresponde al acto en que se aprueba el proceso de EIA, ya sea en su primera fase o en la de aprobación del EsIA o del Plan de Gestión Ambiental (PGA), según la actividad que se trate y amerite. A partir de lo anterior, afirman los recurrentes, es claro que la EIA ha pasado a ser el mecanismo jurídico mediante el cual, en atención al principio preventivo, el Estado previene o impide que las actividades, obras o proyectos no produzcan daños ambientales. Por ello, dicen, se ha desarrollado un amplio marco normativo que define al interesado las reglas con las que será evaluado su proyecto “a.- Artículo 50 de la Constitución Política y Principio Preventivo; / b- Tratados y demás instrumentos internacionales, en específico, la Declaración de Río, cuyos principios ratifican el interés de la evaluación de impacto ambiental y su carácter preventivo (Principio 17); / c.- Ley Orgánica del Ambiente No. 7554 (Capítulo Cuarto Impacto Ambiental, arts. 17 a 24); / d.- Reglamento General Sobre la Organización y Funcionamiento de la Secretaría Técnica Nacional Ambiental (SETENA) Decreto Ejecutivo No. No. (sic) 32631; / f.- Reglamento General Sobre los Procedimientos de Evaluación de Impacto Ambiental de (EIA), Decreto Ejecutivo No. 31849; …”, así como el Manual de Instrumentos Técnicos para el Proceso de Evaluación de Impacto Ambiental (Manual de EIA), en sus partes I, II, III, IV y V (Decretos Ejecutivos nos. 32079, 32712, 32967, 32966 y 33959, respectivamente).

Continúan, como resultado de ese bloque de legalidad, se le otorgó a la Nombre165228 la competencia para evaluar ambientalmente las actividades, obras y proyectos que así lo requieran por el alcance de los impactos ambientales que supone su desarrollo. Citan otro voto de la Sala Constitucional, en que se señala que sobre la Nombre165228 recae el deber del Estado de garantizar un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, en los términos del artículo 50 de la Constitución Política. De la conducta administrativa de esa dependencia, destacan: a) por expresa disposición del canon 17 de la Ley Orgánica del Ambiente (LOA), en virtud del principio preventivo, su actividad debe ser previa al inicio de actividades, obras o proyectos; y b) de acuerdo con el numeral 19 ibidem, sus resoluciones son obligatorias tanto para los particulares como para los entes y organismos públicos. Acusan, en el proceso que fundamenta su recurso, ninguno de esos supuestos fueron respetados.

Explican, no se realizó la EIA ni se otorgó la viabilidad ambiental de manera previa a la siembra de la piña, aunado a que mediaron tres resoluciones de SETENA, fundamentadas técnicamente, que ordenaron el cierre técnico del proyecto Agroindustrial, que nunca fueron cumplidas. Reprochan, en el desarrollo de la EIA tampoco se respetó lo establecido en los numerales 22 y 23 de la LOA, respecto de la participación ciudadana, la remisión de un extracto de la EIA a la Municipalidad respectiva, y la publicidad de la información. B) “PARTICULARIDADES DE LA JUSTICIA AMBIENTAL”. Hacen una cita de doctrina respecto del fortalecimiento de los procedimientos para acceder a la información ambiental y la participación pública en los procesos de toma de decisiones ambientales; se refieren al principio 10 de la Declaración de Río, y a un fallo de la Sala Constitucional sobre el derecho de participación y acceso a la justicia ambiental, que transcriben en lo de su interés.

Continúan, ese principio implica el reconocimiento de tres garantías de base: a) acceso a la información ambiental; b) participación del público en la toma de decisiones; y c) de aplicación del derecho ambiental. Resaltan esta última con una cita de doctrina. Enfatizan, la violación en que incurre el Tribunal, radica en considerar que se está ante un acto no susceptible de impugnación por no tratarse de un acto final “…cuándo (sic) a todas luces sí (sic) un acto final, ya que es la resolución que otorga la viabilidad ambiental a un proyecto de siembra de piña al que la legislación nacional no le pide ningún requisito más que ese.”. Agregan, no se necesita permiso de funcionamiento del Ministerio de Salud, tampoco se les pide patente municipal para operar, por lo que la viabilidad ambiental es el único requisito que se les solicita para iniciar operaciones. Por lo anterior, estiman, es un acto que sí produce derechos subjetivos, por lo tanto, impugnable en esta vía.

• C)“LAS VÍAS JURISDICCIONALES A QUE SE TIENE ACCESO EN MATERIA AMBIENTAL SEGÚN LA JURISPRUDENCIA DE LA SALA CONSTITUCIONAL”. Reseñan cuatro fallos constitucionales. El primero, en que se indica que el amparo no es una vía plena que tenga a disposición los medios probatorios necesarios para evaluar técnicamente el impacto ambiental de la actividad de extracción de hidrocarburos. El segundo, referido a la competencia de la Nombre165228 para determinar si un proyecto acarrea o no un perjuicio en el ambiente. El tercero, en cuanto a que excede el objeto del amparo el dilucidar si la Nombre165228 soslayó la normativa ambiental con ocasión de una autorización, lo que constituye un extremo de mera legalidad. El cuarto, relativo al recurso de amparo interpuesto por los mismos hechos objeto de este proceso, en que se indicó que la inconformidad con el otorgamiento de la viabilidad ambiental al proyecto, por considerarlo irregular e ilegal, pretendiendo su revocatoria, debe discutirse en la vía de legalidad, donde con la amplitud debida se podrá determinar si el EsIA y la resolución que otorgó la viabilidad se ajustan a la normativa aplicable al caso.

Puntualizan, si en esta vía se resuelve que esos actos no son susceptibles de impugnación, quedarían en completa indefensión “…colocado a la Nombre165228 en una situación privilegiada, ya que sus actos no son sujetos de control por parte de ningún órgano jurisdiccional.” Por lo anterior, afirman, salvo casos en donde medie una violación del artículo 50 de la Constitución Política, se ha entendido que la vía que corresponde para dilucidar si el otorgamiento de una licencia ambiental es o no legítima, es la jurisdicción ordinaria y no la constitucional. Continúan con un apartado V, que denominan “Fundamentos del recurso”, y que lo subdividen de la siguiente manera. A) “ASPECTOS FÁCTICOS”. En este, nuevamente explican de qué trata el asunto, y del por qué se impugna la resolución que otorgó la viabilidad ambiental a la empresa demandada, afirman, “…resolución final del proceso administrativo.” Enfatizan, en este caso no existen requisitos posteriores que se les solicite a las empresas dedicadas al cultivo de la piña “…El único requisito que le está pidiendo el Estado a las empresas piñeras es la viabilidad ambiental….” Critican, en la audiencia preliminar se acoge la defensa previa, en lo fundamental, porque el otorgamiento de la viabilidad ambiental no es un acto final.

Sin embargo, no se analizó que en este asunto no se está en el supuesto de que posterior a ello existan otros permisos o autorizaciones necesarias para realizar esa actividad. Afirman, es un acto final “…que crea derechos, […] que crea Estado. No existe ningún otro permiso posterior.” B) “QUEBRANTOS DE LEGALIDAD DEL FALLO RECURRIDO: VIOLACIÓN DIRECTA DE PRINCIPIOS CONSTITUCIONALES Y DISPOSICIONES NORMATIVAS”. En este subinciso alegan: a) violación de los principios “in dubio pro actione” y “10 de la Convención de Río”, ambos por falta de aplicación. Transcriben en lo de su interés, un extracto de un fallo de la Sala Constitucional, en que se indica que el primero de los principios citados, le impone a los órganos jurisdiccionales interpretar de forma benigna cualquier formalidad o requisito procesal que pueda enervar el dictado de un pronunciamiento de fondo. Hacen dos citas del Tribunal Constitucional Español.

Continúan, el fallo cuestionado ha vedado la posibilidad del ejercicio pleno de la parte actora, organizaciones comunales, y de su derecho a la tutela judicial efectiva, en concreto, su derecho a recurrir una actuación de un órgano administrativo como es la SETENA. Con ello, se le da un régimen especial a esa entidad, pues sus resoluciones no se podrían conocer en la vía contenciosa. Los únicos recursos que existen son el de revocatoria ante ella y el de apelación ante el Ministro de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones. Tampoco pueden ser recurridas ante la Sala Constitucional. Dicen, la violación a tales principios se produce en este asunto “…en el tanto a la hora de decidir sobre la admisibilidad de la demanda, el Tribunal ha optado por denegarla a pesar de que admite que existen suficientes motivos para que nos encontremos […], defendiendo nuestro derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado y nuestro derecho de acceso a la justicia.”.

Transcriben un extracto, indicando que es lo que dice el Tribunal al respecto. Puntualizan, se eligió la solución que veda o al menos obstaculiza el acceso a la justicia, con lo que se viola el principio indicado. Lo anterior resalta más, si se ubica el caso en el contexto del derecho ambiental, en donde impera una especial apertura de participación y fiscalización ciudadana en la aplicación de la esa normativa. b) Acusan quebranto, por falta de aplicación, de las normas 17 y 19 de la LOA, y del principio preventivo. Transcriben en dos partes el primero de los cardinales, pese a que la segunda no es literal de la norma indicada. Dicen, se violentó ese precepto porque la empresa inició la siembra del cultivo de piña desde el año 2005 sin contar con la viabilidad ambiental, lo que el Tribunal no consideró para emitir su fallo. Explican, los EsIA son herramientas con carácter preventivo para minimizar los daños ambientales que causan las diversas actividades humanas.

Reproducen parte de la definición que de los EsIA hace el Reglamento General. Insisten, ese estudio es previo a la realización de la actividad, obra o proyecto. Recriminan, al otorgar Nombre165228 la viabilidad ambiental al proyecto Agroindustrial, violentó el derecho de las y los ciudadanos de la Comunidad de La Perla de Guácimo, de gozar de un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, contenido en el mandato 50 de la Constitución Política. Enfatizan, se otorgó la viabilidad ambiental a una empresa que inició actividades sin contar con ese requisito esencial, con ello, se le premia y se desnaturaliza el mismo contenido de ese instrumento, que en esencia es preventivo. La actividad opera por más de tres años, afirman, con impactos negativos severos al ambiente, como el cambio de uso del suelo, la erosión, sedimentación, contaminación de aguas y suelos. Lo procedente, dicen, es la clausura de la actividad, el cierre técnico y las medidas de restauración y reparación a cargo del infractor.

Nombre165228 otorgó la viabilidad ambiental, sin existir certeza de que no habría contaminación de los mantos acuíferos, por no estar listo el estudio hidrogeológico que había solicitado. Continúan, esa dependencia desconoce tres resoluciones en las que ordenaba el cierre técnico, y otorga la viabilidad ambiental mediante una resolución que carece de los requisitos establecidos en el precepto 19 de la LOA. Les extraña la justificación técnica y jurídica que llevó a Nombre165228 a variar su criterio y orden de cierre. c) Acusan violación, por falta de aplicación de las disposiciones 87 de la LOA y 45 del Decreto Ejecutivo no. 31849. Con transcripción del primer numeral en lo de su interés, indican, contra las resoluciones firmes de la Nombre165228 cabe recurso de revocatoria, así como el de apelación ante el Ministro de Ambiente y Energía, de conformidad con lo establecido por la Ley General de la Administración Pública (LGAP).

Afirman, así lo ha entendido esa Secretaría. Como ejemplo, señalan, en la resolución 1591-2007-SETENA que impugnan, se advierte de la procedencia de ambos recursos “…de conformidad con los artículos 342 y siguientes de la Ley General de la Administración Pública y 87 de la Ley Orgánica del Ambiente”. Continúan, la misma regla se dispone en el canon 45 del Reglamento General. A partir de ello, exponen, los recursos ordinarios son los reservados por la LGAP, para los actos previstos en el artículo 345 ibidem, norma que acusa indebidamente aplicada, y que transcriben. Finalizan, de lo anterior “…Es claro que el legislador entendió que en el caso de las resoluciones de la Nombre165228 que otorgan una viabilidad ambiental, se está frente a un acto final de procedimiento, que por ello, crea estado, en concreto, habilita el disfrute de los recursos naturales en determinadas condiciones definidas por el desarrollador en conjunto con la autoridad ambiental. / Lo que evidentemente fue mal entendido por el Tribunal Contencioso Administrativo y por eso estamos recurriendo su resolución.”

III.De previo al análisis de los cargos formulados, resulta pertinente precisar tres aspectos importantes respecto del fallo recurrido. 1) En primer lugar, según se comprueba en la grabación de la audiencia y en la minuta levantada al efecto (folio 243 del expediente), tanto en sus consideraciones cuanto en el dispositivo del fallo, el juez sustenta lo resuelto en la norma 62 del CPCA. Al respecto, debe aclararse lo siguiente. En este asunto, la inadmisibilidad surge en virtud de acogerse la defensa previa de acto no susceptible de impugnación opuesta por el Estado. En tal sentido, la norma aplicable, a partir de la defensa incoada y de sus efectos estimatorios, es el cardinal 92.5 ibidem. A diferencia de lo anterior, el precepto 62 que se alude en el fallo, en realidad regula lo relativo a la inadmisibilidad de la demanda, cuando resulta de una apreciación oficiosa del juzgador. Tanto así, que precisamente ese numeral impone al funcionario el deber de informar a las partes, antes de declararla, el motivo en que se funda “…para que, en el término de cinco días hábiles, aleguen lo que estimen procedente y acompañen los documentos a que haya lugar.” Es decir, el CPCA preceptúa dos vías, con regulaciones particulares según su origen (de oficio o ante defensa previa), pero con el mismo efecto; la inadmisibilidad, que, en los términos del Código, lo será “…de la demanda…” (disposición 62) o “…del proceso…” (artículo 92.5).

Respecto del último, debe precisarse que en realidad, técnicamente, como efecto procesal, también lo es de la demanda. 2) En segundo lugar, conforme a lo establecido en el inciso 5) del mandato 92 idem, cuando es acogida la defensa previa formulada, reza la norma, la jueza o el juez tramitador declarará inadmisible el proceso y ordenará el archivo del expediente; “…en este caso, deberá consignar, por escrito, el texto íntegro del fallo, en el plazo de los cinco días posteriores a la realización de la audiencia.” (El subrayado no es del original). Lo anterior también se establece en el canon 62.6.b del Reglamento Autónomo de Organización y Servicio de la Jurisdicción Contencioso Administrativa y Civil de Hacienda (Reglamento Autónomo). Revisado el expediente, aprecia este Tribunal el incumplimiento de esa formalidad por parte del juzgador, pero, se aclara, que el Código no sanciona con nulidad.

Sin embargo, no por ello debe restarse importancia a ese aspecto. Incluso, llama la atención que el juzgador en su decisión, considera un fallo de la Sección Sexta de ese Tribunal, que fue emitido por escrito precisamente por estar ante el supuesto del citado numeral 92.5. 3) Confrontado el video de la audiencia preliminar en que se dictó la resolución recurrida, con la minuta agregada al expediente (folio 243), el texto entrecomillado en la última no resulta una reproducción literal de lo decidido oralmente. Incluso, obsérvese que el pronunciamiento respecto de las costas, fue mediante una adición de oficio al fallo emitida inmediatamente después de haberse dictado, lo que no se especificó en la indicada minuta. Si bien, conforme a lo establecido en la norma 63, inciso 1) del Reglamento Autónomo, “Para todos los efectos jurídicos, la grabación de la audiencia conteniendo los requisitos de los artículos 97.3 y 102 del CPCA, se constituirá como el acta misma de la comparecencia realizada en la etapa preliminar o en el juicio oral y público...”, ello no exime del deber de que la minuta (que se agrega al expediente judicial), en lo que se indique, más aún, en lo que se reproduzca literalmente, también resulte un testimonio fiel de lo acaecido en la audiencia.

Lo anterior, en virtud de lo que en ella debe consignarse (inciso 2) del cardinal 63 idem), que en realidad, en los términos de la norma reglamentaria, se restringe a “...la fecha y hora de las diferentes actuaciones realizadas en ella.” Es evidente que las anteriores situaciones, sin duda, involuntarias del juzgador, y que a la postre, en el caso concreto no causan por sí mismas una nulidad, ni resultaron determinantes respecto de la forma en que se resuelve este asunto, requieren ser advertidas por este Tribunal, con el propósito de que de la mano de la consolidación exitosa de un nuevo proceso, no se dejen de lado aspectos cuyo cumplimiento y atención, fortalecen el principio de seguridad jurídica.

IV.En lo que al recurso concierne, debe recordarse que esta instancia procesal no corresponde a un recurso ordinario (como es la apelación), pues es necesario el contraste de lo decidido con la infracción general que, en criterio del casacionista, tuvo lugar. Como reiteradamente se ha señalado, este recurso debe bastarse a sí mismo en cuanto a su cabal entendimiento, para que este Tribunal lleve a cabo la labor contralora que le es propia y evitar que tenga que verse obligado a interpretarlo, más aún, realizar una labor de juez de instancia, a fin de esclarecer todo aquello que debió decir de modo explícito y comprensible. En realidad, en gran parte, el recurso se enfoca más a censurar la resolución impugnada en el proceso, que a rebatir, de manera puntual, el fallo del juez tramitador que es el que se revisa en esta instancia.

V.En este asunto, como ya se indicó, se acogió la defensa previa de acto no susceptible de impugnación, opuesta por el Estado. En tal sentido, es sobre ese aspecto medular que debe ajustarse el análisis ante este Tribunal, en concreto, en los fundamentos que sustentan lo decidido. Debe precisarse, a partir de las consideraciones de los recurrentes, que acá no se discute que el derecho a un ambiente sano tenga raigambre constitucional (mandato 50), ni que las personas puedan informarse y participar en el proceso de toma de decisiones en materia ambiental (no. 10 Declaración de Río). El juez tramitador precisó que el punto a resolver se circunscribe a la naturaleza de los actos impugnados. En tal sentido, consideró lo establecido en el precepto 345 de la LGAP, particularmente el inciso 3. En seguida, determinó que la SETENA, mediante las resoluciones nos. Nombre165229, levanta un cierre técnico decretado; Nombre165228, otorga la viabilidad ambiental; y Nombre165227, resuelve un recurso de revocatoria.

Indicó el juzgador “…el asunto aquí en realidad, es, reitero, determinar si esas resoluciones constituyen actos de mero trámite o por el contrario, se trata de actos finales o actos de trámite con efectos propios.” (Transcripción de esta Sala. Registro de las 11:07:26 a las 11:07:42). Luego, se refirió a una sentencia de la Sección Sexta de ese Tribunal, que dice, confirmada por este Tribunal de Casación, en la que se consideró, que el acto administrativo mediante el cual se otorga una viabilidad ambiental es un acto de mero trámite, sin efectos propios y dispone una determinada circunstancia, pero no habilita la realización por sí misma o per se de la actividad. A partir de ello, afirma, la viabilidad ambiental no tiene una connotación autorizatoria, “…Efectivamente el acto mediante el cual se otorga la viabilidad ambiental es un acto de mero trámite….” (Reproducción de esta Sala. Registro de las 11:10:46 a las 11:10:50).

Posteriormente, reseña un fallo de la Sala Constitucional, referente a que los actos de trámite no son impugnables separadamente, sino que son instrumentales de las resoluciones, en tanto las preparan, las hacen posibles. Dice el fallo constitucional, no es que no sean impugnables por sí mismos, sea que constituyan una suerte de dominio soberano de la Administración que resulte absolutamente infiscalizable por los recursos. Habrá que esperar la resolución del procedimiento, para, a través de la impugnación de ese acto, poder plantear todas las eventuales discrepancias que el recurrente tenga sobre el modo en que este se tramitó, así como, sobre la legalidad de todos y cada uno de los actos de trámite. (Registro de las 11:10:50 a las 11:12:58). Con base en lo indicado, consideró que “…en torno al tema del otorgamiento de la viabilidad ambiental, es más que claro que se trata de un acto de trámite puro y simple, sea, sin efecto propio.

Desde esa perspectiva, ese acto como tal, sencillamente es un acto inimpugnable en forma separada, es decir, del acto que en su momento constituirá, si es que llega a dictarse, acto final de un procedimiento verdaderamente complejo que se sigue en materia ambiental.” (Transcripción de esta Sala. Registro de las 11:12:58 a las 11:13:28). En cuanto a los otros dos actos, cuya nulidad también se pretende, los calificó de igual forma, dice, con mayor razón. “…Se trata de un acto mediante el cual la Nombre165228 en su momento consideró que se estaban dando ciertas condiciones para levantar un cierre técnico. Lo hace, prosigue con el desarrollo del procedimiento, y luego la parte lo que sencillamente hace es impugnar un acto, reitero, nada más de trámite, que fue mediante el cual se tuvo por cumplido una serie de condiciones que, en criterio de la SETENA, pues ameritaban levantar un cierre técnico que se había en su momento decretado y que, hasta donde se dice en la demanda, no se había materializado en momento alguno….” (Transcripción de la Sala.

Registro de grabación de las 11:13:28 a las 11:14:10). Con referencia nuevamente a la disposición 345 de la LGAP, concluye que son actos de trámite pero no con efecto propio, por ende, conforme al artículo 62.1 del CPCA, son inimpugnables en esta vía.

VI.Resulta claro que lo pretendido por las recurrentes surge a partir de una serie de circunstancias que, en virtud de un análisis en conjunto que realizan, estiman tener la razón en lo pretendido.

• 1)Que la siembra de la piña se inició sin que se realizara previamente la EIA, por ende, sin contar con la viabilidad ambiental.
• 2)Que se está ante un acto final que produce derechos subjetivos, por tanto, impugnable en esta vía. “…es la resolución que otorga la viabilidad ambiental a un proyecto de siembra de piña al que la legislación nacional no le pide ningún requisito más que ese. / Repasemos los requisitos legales que le solicita el Ordenamiento Jurídico a las actividades que producen un alto impacto ambiental como son las de cultivo de piña. No se necesita permiso sanitario de funcionamiento del Ministerio de Salud, tampoco se les pide patente municipal para operar, por lo tanto la viabilidad ambiental es el único requisito que se les solicita para iniciar operaciones…”. Insisten, no se está en el supuesto de que posterior a ello, existan otros permisos o autorizaciones necesarias para realizar la actividad.
• 3)Administrativamente se denegaron las impugnaciones contra dichos actos.
• 4)Que la Sala Constitucional los remite a esta vía, para discutir con la amplitud debida, si el EsIA y la resolución que otorgó la viabilidad ambiental se ajustan a la normativa aplicable.
• 5)Que al denegarse el control de esos actos en esta sede, por no ser susceptibles de impugnación, quedan en completa indefensión “…colocando a la Nombre165228 en una situación privilegiada, ya que sus actos no son sujetos de control por parte de ningún órgano jurisdiccional.”.
• 6)Salvo los casos en donde medie una violación del artículo 50 de la Constitución Política, se entiende entonces, que la vía que corresponde para dilucidar si el otorgamiento de una licencia ambiental es o no legítima, es la jurisdicción ordinaria y no la constitucional.

VII.El tema planteado, a saber, la naturaleza jurídica de las EIA, en efecto ya fue objeto de pronunciamiento de este Tribunal. Precisamente es al que acudió el juzgador como sustento, entre otros, de su decisión. Por la trascendencia que reviste para el subjúdice, es menester transcribir, en lo oportuno, lo considerado en dicho fallo, con la particularidad que debe ser advertida, en cuanto a que en aquél, lo fue respecto de un tema de permiso de construcción. “…Para que un acto administrativo posea efectos jurídicos propios no debe estar subordinado a ningún otro posterior. Ha de generar efectos sobre los administrados, a diferencia de los de trámite o preparatorios que informan o preparan la emisión del acto administrativo principal, de modo que no producen efecto externo alguno, sino solo a través de este último. Únicamente se considerarían impugnables aquellos que suspenden indefinidamente o hacen imposible la continuación del procedimiento.

Puede que un acto previo contenga una decisión, pero en realidad no resuelve el fondo, en el caso de análisis los aspectos técnicos vertidos son vinculantes para la corporación municipal, la cual no obstante, puede denegar el permiso por otras causas. De ahí, el acto de la Nombre165228 no tiene efectos jurídicos propios, aún con una resolución favorable de esta, el interesado no puede iniciar la obra. Así, se explica lo reprochado por el casacionista, en cuanto a que se permita la impugnación de la resolución del Nombre165228 que rechaza la licencia ambiental, pues se constituye en un acto final o definitivo al poner fin al procedimiento. Mientras, que si la aprueba, por si misma no posee efecto alguno, sino que constituye un requisito para acceder ante la autoridad municipal correspondiente a tramitar el permiso de construcción. Ese vendría a ser el acto definitivo, el que resuelve respecto al extremo sustancial relativo a la petición del administrado, lo cual no sucede con la evaluación de impacto ambiental que es un mero requisito.

El carácter de prevención sobre el que se apoya uno de los motivos del recurso, lejos de contribuir a otorgarle el carácter de definitivo al estudio de incidencia al ambiente, permite comprender en mayor medida su connotación de acto preparatorio. De ahí, que se constituya en un requisito puro y simple para acceder al dictado del acto definitivo, aquel que permite desarrollar la obra.” Con referencia al artículo 17 de la LOA, “…dicho estudio es previo y una exigencia necesaria para ciertas actividades atinentes a obras o proyectos. En la especie, se concibe como un requisito para obtener el permiso municipal de construcción. Nótese, que de obtenerse la licencia, ello no conlleva ningún efecto, porque si el interesado no continúa con los trámites, sino que se conforma con esta, no tiene incidencia alguna. Por ello, contrario a lo sostenido por la recurrente no se está ante un título que habilite a su titular a explotar los recursos naturales, pues se constituye en un paso hacía el fin último, que es el permiso municipal para edificar.

En este sentido, es ese acto el que podría ser impugnado, ya que como se aprecia, es el que tiene efectos jurídicos propios y otorga un derecho al administrado. Esto se explica porque el estudio ambiental, es exigido para la emisión del acto final, sin que produzca ningún efecto externo sino por medio del último.” (Resolución no. 104-F-TC-2009, de las 11 horas 10 minutos del 1° de junio de 2009).

VIII.A partir de lo anterior, y al no existir elementos que motiven variar la línea de este Tribunal, no hay razón para emitir una resolución diferente en el subjúdice, pero con las siguientes precisiones que se tornan en indispensables. En la contestación de la demanda, en lo medular, la representación estatal sustentó la defensa previa incoada en lo resuelto por el Tribunal Contencioso, Sección Sexta, en el asunto que el juzgador también consideró en su decisión. Así, se refirió al carácter instrumental de la licencia ambiental respecto del proceso principal que permite, como efecto final, el ejercicio de la actividad, suprimiendo la posibilidad de que sea considerado un acto final, o en último caso, uno de trámite con efecto propio. Realizó una transcripción, en lo de su interés, de los considerandos IV, V y VI de ese fallo. Sin embargo, advierte este Tribunal, omite esa representación indicar a cuál proceso principal se refería.

Tal situación se mantuvo en la audiencia preliminar, pues básicamente reiteró los argumentos, con la adición de que el indicado pronunciamiento había sido ratificado por este Tribunal de Casación, sin que tampoco, en esa ocasión, hiciera referencia a algún proceso principal en particular. Por su parte, el representante de Agroindustrial, en apoyo a la defensa del Estado, ante la posibilidad que le dio el juez tramitador en ese sentido, indicó que “…la viabilidad ambiental en sí, no fue la que dio autorización a la empresa para continuar, nada más era para hacer la determinación del impacto ambiental, como así se determina, de una actividad, cuál va a ser su impacto al medio ambiente, y cuál va a ser la mitigación entonces de ello. […] pero en sí, sobre el fondo del asunto y el acto administrativo de que estamos hablando, que si bien yo no considero que sea también un acto administrativo de mero trámite, pero si un acto formal que en sí, lo que da es la posibilidad de ejercer una actividad, siempre y cuando se tengan las autorizaciones administrativas correspondientes.

No en sí que esta resolución en ella encierra una autorización administrativa para poder ejercer una actividad.” (Transcripción de esta Sala. Registro de las 10:10:26 a las 10:11:28). De lo anterior, se desprende una situación relevante; ambos no especifican a cuál proceso principal o autorizaciones administrativas se refieren (lo que tampoco les fue solicitado precisar). A ello se suma también el hecho de que el juzgador, en sus consideraciones, se limitó a señalar (como sustento en esa línea), que “…ese acto como tal, sencillamente es un acto inimpugnable en forma separada, es decir, del acto que en su momento constituirá, si es que llega a dictarse, acto final de un procedimiento verdaderamente complejo que se sigue en materia ambiental.”. Sin embargo, de igual manera, omite especificar a cuál procedimiento se refería.

IX.Lo anterior, nos lleva a un análisis del marco normativo, para sustentar y reafirmar lo ya dicho por este Tribunal al respecto, pero acorde al caso particular.

• 1)La LOA, no 7554 de 4 de octubre de 1995, en el capítulo IV “Impacto Ambiental”, canon 17 “Evaluación de Impacto Ambiental”, establece que las actividades humanas que alteren o destruyan elementos del ambiente o generen residuos, materiales tóxicos o peligrosos “…requerirán una evaluación de impacto ambiental por parte de la Secretaría Técnica Nacional Ambiental [...] Su aprobación previa, de parte de este organismo, será requisito indispensable para iniciar las actividades, obras o proyectos….” (El subrayado no es del original). En el numeral 20 “Cumplimiento de las resoluciones”, señala que la Nombre165228 establecerá instrumentos y medios para dar seguimiento a la observancia de las resoluciones de la evaluación de impacto ambiental. “…En los casos de violación de su contenido, podrá ordenar la paralización de las obras….”. Cuando se gestione ante la Nombre165228 una EIA, esa dependencia debe confeccionar un expediente (normas 22, 23 y 24); cumplir “un proceso de evaluación” (cardinal 22 idem), sea, analizarlas y resolverlas dentro de los plazos previstos por la LGAP (mandato 84, inciso a) ibidem). En el precepto 87 “Recursos”, señala que cabrá recurso de revocatoria contra los acuerdos firmes de la SETENA, y de apelación ante el Ministro del Ambiente y Energía “…de conformidad con lo establecido por la Ley General de la Administración Pública”.
• 2)Ley de Biodiversidad. En el artículo 7 define a la EIA como “Procedimiento científico-técnico que permite identificar y predecir cuáles efectos ejercerá sobre el ambiente una acción o proyecto específico, cuantificándolos y ponderándolos para conducir a la toma de decisiones. Incluye los efectos específicos, su evaluación global, las alternativas de mayor beneficio ambiental, un programa de control y minimización de los efectos negativos, un programa de monitoreo, un programa de recuperación, así como la garantía de cumplimiento ambiental.”.
• 3)Reglamento General sobre los Procedimientos de Evaluación de Impacto Ambiental (EIA), Decreto Ejecutivo no. 31849-MINAE-S-MOPT-MAG-MEIC, de 24 de mayo de 2004. En el Capítulo I “Disposiciones Generales”, artículo 2° “Trámite de EIA para actividades, obras o proyectos”, establece que por su naturaleza y finalidad, el trámite de la EIA “…debe haberse completado y aprobado de previo al inicio de actividades del proyecto, obra o actividad. Esto es particularmente relevante cuando se trate de la aprobación de anteproyectos, proyectos y segregaciones con fines urbanísticos o industriales, trámites pertinentes al uso del suelo, permisos constructivos y aprovechamiento de recursos naturales.” De seguido, en el artículo 3, se detalla una serie de definiciones y abreviaciones. De interés al asunto, y en un orden lógico, se reproducen las siguientes: “…37. Evaluación de Impacto Ambiental (EIA): Procedimiento administrativo científico-técnico que permite identificar y predecir cuáles efectos ejercerá sobre el ambiente, una actividad, obra o proyecto, cuantificándolos y ponderándolos para conducir a la toma de decisiones. De forma general, la Evaluación de Impacto Ambiental, abarca tres fases: a) la Evaluación Ambiental Inicial, b) la confección del Estudio de Impacto Ambiental o de otros instrumentos de evaluación ambiental que corresponda, y c) el Control y Seguimiento ambiental de la actividad, obra o proyecto a través de los compromisos ambientales establecidos. / 35. Evaluación Ambiental Inicial (EAI): Procedimiento de análisis de las características ambientales de la actividad, obra o proyecto, con respecto a su localización para determinar la significancia del impacto ambiental. Involucra la presentación de un documento ambiental firmado por el desarrollador, con el carácter y los alcances de una declaración jurada. De su análisis, puede derivarse el otorgamiento de la viabilidad (licencia) ambiental o en el condicionamiento de la misma a la presentación de otros instrumentos de la EIA. / 34. Estudio de Impacto Ambiental (EsIA): Es un instrumento técnico de la evaluación de impacto ambiental, cuya finalidad es la de analizar la actividad, obra o proyecto propuesto, respecto a la condición ambiental del espacio geográfico en que se propone y, sobre esta base, predecir, identificar y valorar los impactos ambientales significativos que determinadas acciones puedan causar sobre ese ambiente y a definir el conjunto de medidas ambientales que permitan su prevención, corrección, mitigación, o en su defecto compensación, a fin de lograr la inserción más armoniosa y equilibrada posible entre la actividad, obra o proyecto propuesto y el ambiente en que se localizará. (Así reformado el inciso anterior por el artículo 1° del decreto ejecutivo N° 32734 del 09 de agosto de 2005). / 63. Viabilidad (Licencia) Ambiental (VLA): Representa la condición de armonización o de equilibrio aceptable, desde el punto de vista de carga ambiental, entre el desarrollo y ejecución de una actividad, obra o proyecto y sus impactos ambientales potenciales, y el ambiente del espacio geográfico donde se desea implementar. Desde el punto de vista administrativo y jurídico, corresponde al acto en que se aprueba el proceso de Evaluación de Impacto Ambiental, ya sea en su fase de Evaluación Ambiental Inicial, o de Estudio de Impacto Ambiental o de otro documento de EIA. / 64. Viabilidad Ambiental Potencial (VAP): Es el visto bueno ambiental, de tipo temporal, que otorga la Nombre165228 a aquellas actividades, obras o proyectos que realizan la Evaluación Ambiental Inicial y todavía requieren de la presentación de otros documentos de EIA para la obtención de la VLA definitiva. / 38. Expediente administrativo: Conjunto de documentos e información, que pueden plasmarse o producirse de manera escrita, digital, magnetofónica u otros medios y que es presentado a la Nombre165228 oficialmente o generado por esta, relacionados con un procedimiento de EIA de una actividad, obra o proyecto y que incluye: todos los tipos de documentos de evaluación ambiental, formularios de revisión, reportes de inspecciones ambientales, actas, oficios, resoluciones, informes técnicos, correspondencia, disquetes, discos compactos, casetes y aquellos otros documentos e información que sean emitidos de forma oficial por la Nombre165228 u otras autoridades públicas o que sean presentados por la desarrolladora, terceros y demás interesados y partes.…” En el capítulo II “Evaluación ambiental inicial de actividades, obras o proyectos”, artículo 11° “Alcance del trámite del EIA ante la SETENA”, se establece que el cumplimiento del procedimiento de EIA no exime al desarrollador de una actividad, obra o proyecto, del trámite a cumplir ante otras autoridades de la Administración, de conformidad con las competencias y normativas vigentes, ni de cumplir con sus obligaciones o responsabilidades que de su gestión deriven. “…Sin embargo, la obtención de la Viabilidad Ambiental Potencial (VAP) habilitaría al desarrollador de la actividad, obra o proyecto para iniciar gestiones de trámites ante otras entidades tanto públicas como privadas, en el entendido de que, el inicio de actividades tal y como se define en este Reglamento, podría darse únicamente con la Viabilidad (Licencia) Ambiental, la cual se obtendría hasta que se finalice con la respectiva fase del proceso de EIA, y cumpla de forma cabal e íntegra con los términos de referencia y lineamientos que la Nombre165228 ha solicitado. Dicha Secretaría Técnica, en el documento que emita respecto a la Evaluación Ambiental Inicial, deberá indicar las razones técnicas y legales por las que no otorgará no otorgará (sic) la VAP a una actividad, obra o proyecto determinado.”. Luego, en el capítulo III “Los estudios de impacto ambienta (EsIA), en la Sección III “Otorgamiento de la viabilidad (licencia) ambiental”, en cuanto a su vigencia (canon 46), señala que una vez otorgada tendrá una validez máxima de dos años “…de previo al inicio de actividades de la actividad, obra o proyecto. En caso de que, en ese plazo, no se inicien las actividades, el desarrollador deberá requerir, de previo al vencimiento, una prórroga de su vigencia ante la SETENA, conforme con el procedimiento que se establecerá en el Manual del EIA”.

X.A partir de todo lo anterior, debe precisarse lo siguiente.

• 1)Por imperativo de ley, toda actividad humana que altere o destruya elementos del ambiente o genere residuos, materiales tóxicos o peligros, requiere una EIA por parte de la SETENA. “…Su aprobación previa, […] será requisito indispensable para iniciar las actividades, obras o proyectos.”.
• 2)En tesis de principio, cuando un desarrollador obtiene la VLA (Viabilidad (Licencia) Ambiental), no implica un aval para el inicio de la actividad. Menos aún, el no contar con el EIA. Precisamente, como ocurrió inicialmente con el proyecto objeto de esta demanda, tal desatención motivó la emisión de las resoluciones de Nombre165228 que paralizaban las obras y labores operativas, y ordenaron el cierre técnico (nos. 1866-2007-SETENA, 2130-207-SETENA, y 2500-2007-SETENA).
• 3)Como acto final de un procedimiento, la VLA no tiene incidencia externa a los efectos de resultar pasible de impugnación, toda vez que, por su naturaleza, así determinada legal y reglamentaria, lo que hace es aprobar el proceso de EIA, ya sea en su fase de evaluación ambiental inicial, o de EsIA o de otro documento de EIA. Se reafirma, no se está ante un título que habilite a su titular para iniciar la actividad, es decir, no se constituye ni reviste la característica de un acto autorizatorio por sí mismo. Es un presupuesto indispensable a valorar en ese otro procedimiento que contempla, como resultado final, la autorización para realizar determinada actividad, obra o proyecto.
• 4)Como resultado final, ese acto (la VLA) debe visualizarse necesariamente en función de aquél, por la transversalidad que caracteriza al derecho ambiental, en el establecimiento de reglas que hagan posible la existencia armónica en un medio ambiente equilibrado y sostenible, a partir de la máxima consagrada en el artículo 50 constitucional. Distinto resulta cuando, como ya lo indicó este Tribunal en el precedente tantas veces aludido, en el caso de que el resultado sea el rechazo de la viabilidad ambiental, sí produce estado respecto del peticionario, por ende, resulta pasible de impugnación.
• 5)Finalmente, ante la particularidad de este asunto, debe indicarse que no es con la nulidad de los actos recurridos, que por su naturaleza no son susceptibles de impugnación separadamente, que se demande aquella actividad, obra o proyecto que, aún contando con la viabilidad ambiental, contamine.

XI.En mérito de todo lo anterior, procede rechazar el recurso, con sus costas a cargo de quienes lo interpusieron (mandato 150 inciso 3) del CPCA).

POR TANTO

Se declara sin lugar el recurso con sus costas a cargo de quienes lo interpusieron. Tome nota el juez tramitador de lo advertido en el considerando III.

Anabelle Léon Feoli Luis Guillermo Rivas Loáiciga Román Solís Zelaya Nombre165204