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Res. 00140-2012 Tribunal Contencioso Administrativo Sección VI · Tribunal Contencioso Administrativo Sección VI · 16/07/2012
OutcomeResultado
The State was ordered to pay salary differences, related employment benefits, interest, and ₡250,000 in emotional damages for the periods served as a TAA judge, while the general position-alignment request and all other claims were denied.Se ordenó pagar las diferencias salariales, extremos laborales, intereses y ₡250.000 por daño moral correspondientes a los períodos trabajados como juez del TAA, pero se rechazaron la homologación general del puesto y las demás pretensiones.
SummaryResumen
The Administrative Litigation Court partially granted a claim brought by a MINAET employee assigned to the Environmental Administrative Tribunal. It rejected his general request to align his permanent Civil Service position and salary with Judicial Branch posts because merely holding a staff position within the Environmental Tribunal did not create that entitlement. The court nevertheless found that the claimant had been appointed and had worked full-time as a judge of the Environmental Administrative Tribunal during several periods in 2009, 2010, and 2011. It held that paying him only the lower salary attached to his ordinary position during those periods contravened constitutional principles of equality and compensation for work performed. The State was therefore ordered to pay the resulting salary differences and related employment benefits, with statutory interest, to be calculated during enforcement proceedings. The court also awarded ₡250,000 for subjective emotional harm caused by the failure to recognize the salary differences. All remaining claims were denied, and each party bore its own costs.El Tribunal Contencioso Administrativo acogió parcialmente la demanda de un funcionario del MINAET asignado al Tribunal Ambiental Administrativo. Rechazó su pretensión general de homologar su puesto permanente del Servicio Civil y su salario con los cargos del Poder Judicial, pues ocupar una plaza dentro del Tribunal Ambiental no generaba por sí solo ese derecho. Sin embargo, comprobó que el actor fue nombrado y trabajó a tiempo completo como juez propietario del Tribunal Ambiental Administrativo durante varios períodos de 2009, 2010 y 2011. Determinó que pagarle durante esos lapsos únicamente el salario inferior de su plaza ordinaria contrariaba los principios constitucionales de igualdad y remuneración del trabajo. Por ello, ordenó al Estado cancelar las diferencias salariales y demás extremos laborales, con intereses legales, según liquidación en ejecución de sentencia. También concedió ₡250.000 por daño moral subjetivo causado por la falta de reconocimiento salarial. Desestimó las restantes pretensiones y resolvió sin especial condena en costas.
Key excerptExtracto clave
In view of the foregoing and the claimant’s appointment to serve as a TAA judge during the following periods—November 9 and 10, 2009; September 3 through October 5, 2010; November 2 through 9, 2010; and January 10 through 14, 2011—that part of the claim must be granted so that the salary differences for those days are recognized. Consequently, the respondent must be ordered to pay the claimant the salary differences and other employment benefits not received during those periods, when he was appointed to occupy the full-time position of judge of the Environmental Administrative Tribunal. That defense must be rejected solely with respect to the payment of salary differences arising from the appointment as a TAA judge for November 9 and 10, 2009; September 3 through October 5, 2010; November 2 through 9, 2010; and January 10 through 14, 2011. The defense is upheld in all other respects. Consequently, the claim must be partially granted and deemed denied as to every matter not expressly granted.En razón de lo anterior y dad a la designación que para el ejercicio del cargo de juez del TAA recibió el accionante en los períodos siguientes: 9 y 10 de noviembre del 2009, del 03 de septiembre al 05 de octubre del 2010, del 02 al 09 de noviembre del 2010 y del 10 al 14 de enero del 2011, debe acogerse ese extremo petitorio, a fin de reconocer las diferencias salariales por esos días. En consecuencia, debe ordenarse al accionado a cancelar a favor del actor las diferencias salariales y demás extremos laborales dejados de percibir, durante el período comprendido entre las siguientes fechas: 9 y 10 de noviembre del 2009, del 03 de septiembre al 05 de octubre del 2010, del 02 al 09 de noviembre del 2010 y del 10 al 14 de enero del 2011, lapso en que fue nombrad o para ocupar a tiempo completo el puesto de Juez Propietario del Tribunal Ambiental Administrativo. Dicha excepción debe ser rechazada solo en cuanto al extremo de pago de diferencias salariales por la designación como Juez del TAA en el período que va desde el 9 y 10 de noviembre del 2009, del 03 de septiembre al 05 de octubre del 2010, del 02 al 09 de noviembre del 2010 y del 10 al 14 de enero del 2011. En lo demás, se acoge dicha defensa. En consecuencia, lo debido es acoger parcialmente la demanda, entendiéndose por rechazada en lo que no se indique de manera expresa.
Pull quotesCitas destacadas
"La circunstancia de ocupar un puesto en el Tribunal Ambiental Administrativo, no confiere al accionante derecho a que se homologue ese cargo a un puesto judicial y se reconozca un mayor salario."
"Merely holding a position within the Environmental Administrative Tribunal does not entitle the claimant to have that position aligned with a judicial post or to receive a higher salary."
Considerando III
"La circunstancia de ocupar un puesto en el Tribunal Ambiental Administrativo, no confiere al accionante derecho a que se homologue ese cargo a un puesto judicial y se reconozca un mayor salario."
Considerando III
"La realización de esas tareas por un régimen retributivo inferior, supone, a juicio de esta Cámara, a no dudarlo, una lesión anímica constitutiva de un daño moral subjetivo que es menester reparar, máxime cuando se trata de ingresos salariales, que en la normalidad de los casos, constituyen la fuente principal de ingresos del funcionario público."
"Performing those duties under a lower compensation scheme unquestionably caused, in this Chamber’s view, emotional injury constituting subjective emotional harm that must be remedied, especially because salary normally constitutes a public employee’s principal source of income."
Considerando VIII
"La realización de esas tareas por un régimen retributivo inferior, supone, a juicio de esta Cámara, a no dudarlo, una lesión anímica constitutiva de un daño moral subjetivo que es menester reparar, máxime cuando se trata de ingresos salariales, que en la normalidad de los casos, constituyen la fuente principal de ingresos del funcionario público."
Considerando VIII
"En lo demás se declara sin lugar la demanda. 6) Se resuelve sin especial condena en costas."
"The claim is denied in all other respects. 6) No special award of costs is made."
Por tanto
"En lo demás se declara sin lugar la demanda. 6) Se resuelve sin especial condena en costas."
Por tanto
Full documentDocumento completo
CASE FILE: 11-000623-1027-CA MATTER: PROCEEDING INVOLVING SOLELY QUESTIONS OF LAW PLAINTIFF: Nombre2401.
DEFENDANT: The State.
No. 0140-2012-VI.
ADMINISTRATIVE LITIGATION COURT, SIXTH SECTION, SECOND JUDICIAL CIRCUIT OF SAN JOSÉ. Goicoechea, at nine o’clock on dieciséis de julio del dos mil doce.
Proceeding involving solely questions of law (proceso de puro derecho) brought by Mr. Nombre2401., identity card number […], against the State, represented in these proceedings by State Attorney Luz Marina Gutiérrez Porras, identity card number […].
FINDINGS OF FACT:
7 .- No procedural defects requiring correction have occurred in the proceedings before this Court.
Judge Garita Navarro authors the judgment, with the concurring votes of Judge Fernández Brenes and Judge Hess Araya.
WHEREAS
I.Proven facts (hechos probados). The following facts are relevant to the resolution of this proceeding:
II.Unproven facts (hechos no demostrados). The following are relevant to this case: 1) That the claimant submitted a request for additional-duty pay arising from his appointment as a regular judge during the period del 03 de septiembre al 05 de octubre del 2010, an appointment made through official letter O-746-10-TAA of 02 de septiembre del 2010. (No such circumstance appears in the record) 2) That, as of this date, MINAET has issued a final administrative decision (acto final) regarding the position-equivalency request submitted by the claimant. (There is no evidence of that matter) 3) That, as of the date this decision was issued, the claimant had been paid for serving as a TAA judge on the following dates: 9 y 10 de noviembre del 2009, del 03 de septiembre al 05 de octubre del 2010, del 02 al 09 de noviembre del 2010, del 10 al 14 de enero del 2011. (There is NO evidence of that matter)
III.Arguments of the parties. In essence, the plaintiff (actor) states that the second paragraph of Decreto No. 34136-MINAE, “Reglamento de Procedimientos del Tribunal Ambiental Administrativo,” grants a series of salary benefits to the members of that Tribunal. He notes that, although that provision was repealed by Article 1 of Decreto Ejecutivo No. 36036, published on 30 de junio del 2010, it was in force from 05 de febrero del 2008 until 30 de junio del 2011. He asserts that he duly and timely submitted requests to the MINAET authorities for position equivalency (homologación) and salary parity, payment of the salary supplement (plus salarial), and recognition as an acting judge (juez a.i.); nevertheless, he alleges that those requests were returned without proper processing and without consultation with the Procuraduría General de la República, and therefore the right granted to him by Decreto No. 34136-MINAE was never recognized.
He alleges that the Departamento de Recursos Humanos del MINAET has engaged in an omission and has failed to apply the provisions of the aforementioned decree, which, he insists, remained in force without having been annulled or declared unlawful. He believes there is no basis for the MINAET to disregard effective legal provisions. He points out that, while it was in force, the provision in question created rights because it was never declared void, as stated by the Autoridad Presupuestaria in official letter STAP-1609-2008, and therefore the MINAET is required to apply it. He reiterates that, to date, he has received no response to his requests. He asks that the corrective measures prescribed by the Código Procesal Contencioso Administrativo be adopted in response to the alleged omission. The State, for its part, contends that the circumstance of holding a position in the Tribunal Ambiental Administrativo does not confer upon the claimant the right to have that position deemed equivalent to a judicial position and to receive a higher salary.
It acknowledges that the claimant has been an employee of the MINAET from 01 de diciembre de 1985 to the present, holding permanent position 072637 as profesional jefe servicio civil 3, specializing in ingeniería forestal and assigned to the aforementioned Tribunal (hereinafter, TAA) since 01 de junio del 2004. It states that the TAA was created by Ley No. 7554; however, there is no statutory provision establishing that the compensation of the staff of that body must be equal to the salaries of the staff of the Tribunales Superiores. It asserts that the second paragraph of Article 4 of Decreto No. 34136 of 20 de junio del 2007 departs from the law, and therefore that provision was repealed by Decreto No. 36035 of 20 de mayo del 2010. It emphasizes that the MINAET processed the matter and determined that the Dirección General de Servicio Civil had found that the position was covered by the Servicio Civil system, and therefore the request would not be processed.
It states that, pursuant to Article 13 of the Estatuto del Servicio Civil, the Dirección General del Servicio Civil is the entity responsible for evaluating the possibility of establishing equivalency for those positions and determining the corresponding salary in advance. It considers Article 4 of Decreto No. 34136 unlawful. It invokes the principle of hierarchy of norms (principio de jerarquía de las normas). Because there is no law authorizing the possibility of establishing equivalency for the position held by the plaintiff, he has no right to bring this action. Along those lines, it refers to the analyses of the Dirección del Servicio Civil and the Secretaría Técnica de la Autoridad Presupuestaria. It states that the actions of the MINAET have not created any right in favor of the claimant. It refers to judgments of the Sala II de la Corte Suprema de Justicia regarding the exclusive jurisdiction of the Dirección General del Servicio Civil to establish position equivalencies.
Regarding additional duties (recargo de funciones), it states that, through official letter DRH-902-2010 of 06 de diciembre del 2010 from the Dirección de Recursos Humanos del MINAET, the claimant was informed that he was required to submit the corresponding request for additional-duty compensation in accordance with Article 22(b) of the Reglamento de Servicio Civil. The Court now proceeds to analyze the various arguments presented.
IV.Subject matter of the proceeding. To analyze the various arguments presented by the parties, it is necessary to clearly identify the subject matter of this proceeding. As the claims for relief (pretensiones) were framed, this case concerns a declaration of administrative inaction (inercia administrativa) and the establishment of the right that the claimant alleges he has to recognition of the corresponding position equivalency and equivalent salary, pursuant to the second paragraph of Article 4 of Decreto No. 34136-MINAE. It is likewise requested that such recognition be retroactive to the publication of Decreto Ejecutivo No. Placa28016, published in La Gaceta No. 25 of 5 de febrero del 2008. In this regard, it must be clarified that the petitioner holds the position of Jefe del Departamento Técnico del Tribunal Ambiental Administrativo, in permanent Servicio Civil position No. 072637, as profesional jefe 3 del Servicio Civil, specializing in Ingeniería Forestal, a position that forms part of the staff of the Tribunal Ambiental Administrativo.
It is precisely that position that he seeks to have matched to the Poder Judicial position scale. This is relevant because, as analyzed below, the claimant seeks payment of amounts for his service as a judge of the Tribunal Ambiental Administrativo; however, this does not mean that the requested equivalency concerns a judicial position in that body, but rather his regular permanent position. As liquidated damages (indemnización liquidada), he claims the following amounts: for compensatory damages (daños): ¢22.043.079.48 (veintidós millones cuarenta y tres mil setenta y nueve colones cuarenta y ocho céntimos). The damages consist of the amounts that, under his allegations, he would have received through application of the equivalency, as well as the unpaid salaries for the periods during which he served as a judge of the Tribunal. He seeks ¢13.000.000.00 (trece millones de colones) for consequential losses (perjuicios); however, he attributes those losses to the emotional suffering caused by the delay in addressing his requests and the failure to pay the salary resulting from the equivalency.
Thus, they are actually pleaded as subjective non-pecuniary damages (daño moral subjetivo). Ultimately, he claims a total of ¢35.043.079.48 (treinta y cinco millones cuarenta y tres mil setenta y nueve colones cuarenta y ocho céntimos). He seeks statutory interest (réditos legales) on those amounts. Accordingly, for organizational purposes, the following analysis will first assess whether the equivalency sought by the claimant is warranted and, as a consequence, whether the damages claimed on that basis are appropriate. It will then address the issue of salaries for the performance of duties as a judge of the Tribunal Ambiental Administrativo.
V.Regarding the right to position equivalency under the second paragraph of Article 4 of Decreto No. 34136-MINAE. Analysis of the validity of the aforementioned provision. The principal claim asserted in this case concerns a request for a declaration of administrative inaction by the MINAET with respect to the claimant’s application for his position to be deemed equivalent in accordance with the salary categories used by the Poder Judicial, as established by the second paragraph of Article 4 of Decreto No. 34136-MINAE. He requests retroactive application from the issuance of that provision until its repeal. The following should be noted in this regard. In essence, as stated above, the action seeks the application of a regulatory provision (norma reglamentaria)—Article 4(2) of Decreto No. 34136-MINAE—which would confer a salary advantage on the claimant because that provision requires parity between the salaries of TAA personnel and those of Poder Judicial personnel performing similar duties.
In the specific case, the extensive list of facts presented by the claimant merely reflects what occurred during the processing of his request to obtain the position equivalency sought and payment of salary differentials (diferencias salariales). From that factual account, it has been found unproven that the MINAET provided an effective response to those requests through a final administrative act (acto final). On the contrary, through circular DRH-005-11 of 04 de enero del 2011, the Dirección de Recursos Humanos of that ministry stated that, in response to the claims submitted for recognition of the salary differentials and other salary components, the corresponding technical, legal, and budgetary consultations were being conducted to determine the legality and merits of those requests. (Folio 137 of the court record) Now, at the hearing granted by the case-management judge (juzgador de trámite) in an order issued at 14 horas 34 minutos on 08 de junio del 2011, the head of the MINAET, in a written submission appearing at folios 186-190 of the court record, reported that, with respect to the aforementioned equivalency, report DRH-AO-037-2009 of 27 de julio del 2009 was prepared proposing that the procedure be carried out, and it was submitted to the Oficina de Servicio Civil-SINAC.
Through official letter OSC-S-636-2009 of 17 de agosto del 2009, that administrative unit returned the report, stating that similar requests had previously been resolved, including one decided through official letter GESTIÓN-SAO-133-2008. That document included official letter AJ-386-2008 from the Asesoría Legal del Servicio Civil, which stated that the remaining TAA personnel are covered by the Servicio Civil system with respect to recruitment, selection, classification, and evaluation, that they are not expressly excluded from any provision of Ley No. Placa1008, and that the second paragraph of section 2 of Decreto No. 34136-MINAE lacks the legal authority to amend a statutory provision governing position evaluation. The head of the ministry further clarifies that the equivalency proposal was subsequently submitted to the Secretaría Técnica de la Autoridad Presupuestaria through official letter DRH-AO-449-2009 of 30 de julio del 2009; however, the procedure was rejected through official letter STAP-1467-2009 of 17 de agosto del 2009.
Nevertheless, despite the alleged omission, this Tribunal considers it inappropriate to grant the claim seeking recognition in favor of the plaintiff of position and salary equivalency based on the second paragraph of Article 4 of Decreto Ejecutivo número 34136, for the reasons set forth below. a) Validity of the provision in question: As a central matter, the temporal scope of validity of the provision on which the petitioner bases his claim must be determined. The second paragraph of Article 4 of Decreto Ejecutivo No. 34136 of 20 de junio de 2007, published in La Gaceta No. 25 of 05 de febrero de 2008, whose application is sought, was repealed by Decreto No. 36035 of 20 de mayo de 2010, published in La Gaceta No. 126 of 30 de junio de 2010. This action was filed on 01 de febrero del 2011, at which time the provision whose application is sought had already ceased to form part of the legal system then in force; therefore, as a matter of principle, it is not applicable.
Nevertheless, given the allegations raised by the petitioner, it is necessary to analyze the effects that the provision may have produced while it was in force, namely, between 05 de febrero de 2008 and 30 de junio de 2010.
VI.On the possibility of applying Article 4, paragraph 2, of Decreto Ejecutivo No. 34136 -MINAE. Section 6 of Ley No. 6227, as well as Article 7 of the Constitution, establish the hierarchy of normative sources (jerarquía de las fuentes normativas) that must govern the resolution of this type of conflict. As a consequence of those principles, Article 8 of Ley Orgánica del Poder Judicial, No. 7333, (amended by ley No. 7 728 of 15 de diciembre de 1997), provides that judges “may not”: 1) apply laws or other rules or acts of any nature that are contrary to the Constitution or to international or Community law in force in the country; nor may they interpret or apply them in a manner contrary to the precedents or case law of the Constitutional Chamber; 2) apply decrees, regulations, agreements, or other provisions that are contrary to any other rule of superior rank. Thus, in exercising its function of deciding the cases submitted for its consideration and resolving them definitively (Article 153 of the Constitution), the court must weigh the law applicable to the case; to do so, it must necessarily consider the hierarchy of the legal sources that frame and delimit the decision in the case because they are applicable to it.
This is essential because, in the hypothetical event of a conflict or antinomy (antinomia) among several rules relevant or applicable to the particular matter under examination, the court must determine which one applies based on hierarchy, specificity, and other factors. Consistent with Article 8 of Ley No. 7333, the aforementioned criterion requires that regulatory provisions not be applied when they conflict with sources of superior rank. In judgment No. 6-2012-VI of sixteen hours on diecisiete de enero del dos mil doc e, this Section VI stated regarding this issue: “Before deciding the matter presented, judges must ask themselves whether the rule applicable to the case conforms to the body of constitutional and ordinary statutory law (bloque de constitucionalidad y legalidad ordinaria). In other words, judges are not mere administrators of justice or passive subjects at the service of the legislature, limited to applying the rule enacted by Parliament or the Executive Branch.
They have an active role, subject to the Constitution and valid law, and must consult the Constitutional Chamber when they have well-founded doubts regarding a rule’s constitutionality, all in accordance with the principles of constitutional supremacy (supremacía constitucional), consistent interpretation (interpretación conforme), and the immediate and direct effectiveness of both constitutional provisions and constitutional precedents and case law (Articles 10 and 154 of the Constitution –CP, and 13 and 102 of Ley de Jurisdicción Constitucional, the latter amended by Ley #9003 de 31 de octubre, published in La Gaceta #228 de 28 de noviembre de 2011, and judgments #1185 de 1995, #3035, #3036 and #3039 de 1996). In the well-known judgment #1739-92 de 11.45 horas de 1 de julio, the Constitutional Chamber stated: ‘… It follows that laws and, in general, rules and acts of public authority require for their validity not only that they have been promulgated by competent bodies through proper procedures, but also that they pass substantive review for conformity with the supreme rules, principles, and values of the Constitution (both formal and substantive), such as order, peace, security, justice, freedom, and others, which serve as standards of reasonableness.
That is, a public or private rule or act is valid only when, in addition to formally conforming to the Constitution, it is reasonably grounded and justified in accordance with constitutional ideology. This seeks to ensure not only that the law is not irrational, arbitrary, or capricious, but also that the means selected bear a real and substantial relationship to its purpose. A distinction is therefore drawn among technical reasonableness (razonabilidad técnica), which, as stated, is the proportionality between means and ends; legal reasonableness (razonabilidad jurídica), meaning conformity with the Constitution generally and, in particular, with the rights and freedoms recognized or presupposed by it; and, finally, the reasonableness of the effects on individual rights (razonabilidad de los efectos sobre los derechos personales), meaning that no limitations or burdens may be imposed on those rights other than those reasonably arising from the nature and framework of the rights themselves, nor any greater than those indispensable for their reasonable operation within society.
In summary, the concept of due process (debido proceso), beginning with the Constitution but developed especially in the constitutional case law of the United States, has evolved in the three broad senses described: a) legal, adjectival, or formal due process (debido proceso legal, adjetivo o formal), understood as the requirement that procedural matters be governed by and conform to law; b) constitutional due process, or due process simpliciter (debido proceso constitucional o debido proceso a secas), as a fair judicial procedure, still adjectival or formal—procedural—in nature; and c) substantive due process or the principle of reasonableness (debido proceso sustantivo o principio de razonabilidad), understood as the conformity of all laws and rules, regardless of category or content, and of acts by public authorities, with the rules, principles, and values of Constitutional Law.’ (Considerando I, subsection c).
The foregoing confirms the active, critical, and protective role that judges and courts in a democratic state governed by the rule of law must assume in reviewing rules against the Constitution as a prerequisite to their practical application, in the unceasing pursuit of just decisions and to guarantee strict legality or substantive legality (legalidad substancial) within the legal order.” That criterion was reiterated in judgment No. 10-2012-VI of ten hours on diecinueve de enero de dos mil doce, issued by this same Section VI.
VII.Now, specifically regarding the employment regime (régimen de empleo) applicable to the TAA, it should be noted that Ley Orgánica del Ambiente, No. 7554 of 4 de octubre de 1995, in Chapter XXI, Articles 103 through 112, created the Tribunal Ambiental Administrativo. This statute governed its jurisdiction, composition, obligations, procedure, and guiding principles. However, it contains no regulation whatsoever concerning the salary-remuneration regime (régimen de retribución salarial) of its members or staff. This differs from the provisions established for other Administrative Tribunals, for which the legislature itself addressed salary remuneration under a scheme of parity (homologación) with the salaries of the Judiciary. Thus, for example, this is the case with the Tribunal Fiscal Administrativo (Art. 161 of Código de Normas y Procedimientos Tributarios), Tribunal Aduanero Nacional (Art. 207 of Ley General de Aduanas, No. Placa25954), Tribunal Administrativo de Transportes (Art. 17 of Ley No. 7969, Ley Reguladora del Transporte Remunerado de Personas en Vehículos en la modalidad de taxi), and Tribunal Registral Administrativo (Art. 20 of Ley de procedimientos de observancia de derechos de propiedad intelectual, No. 8039).
Nevertheless, it bears repeating that such parity was not provided for by law in the case of the TAA in its enabling legislation, Ley No. 7554. Rather, before its repeal, the aforementioned Article 4, paragraph 2° of Decreto Ejecutivo No. 34136 was the provision that granted that salary benefit in the following terms: “The remuneration of the members of this Tribunal must be equal to the salary of the members of the Higher Courts of the Judiciary; the remuneration of the remaining staff must be made equivalent, as applicable, to that of equivalent positions held by the staff of those Courts or of other bodies of the Judiciary in which identical or similar positions are held.” A remuneration mechanism is established for the members of the Tribunal and for the remaining staff. However, this Tribunal agrees with the State’s arguments that this provision seeks to fill a legal vacuum (vacío legal) by making the salaries of one category of public servants equivalent to those of other comparable positions in which identical or similar duties are performed.
In doing so, the aforementioned Decree exceeded its authority and encroached upon a sphere reserved for the ordinary legislature, which alone has the power to regulate salary matters and impose obligations upon the State, thereby disregarding the prohibition against arbitrariness in the exercise of regulatory authority (interdicción de la arbitrariedad de la potestad reglamentaria), which requires adherence to statutory sources. The present case does not concern periodic determinations or arithmetic adjustments of a previously established salary based on the cost of living, inflation, devaluation, monetary depreciation, seniority, etc.; rather, as stated, it concerns the transposition and establishment of a different salary framework or structure capable of providing greater economic benefits to a group of public employees and imposing financial obligations upon the State greater than those ordinarily required by law.
Although it may be understood that the purpose of the Executive Decree was to apply the principle of equal pay for equal work performed under identical conditions of efficiency, the means chosen is not the proper avenue for the parity undertaken, because it lies outside the applicable legal rules and the official remuneration system for all position classes assigned to the Civil Service, which includes the claimant’s situation. Regarding TAA staff, the Dirección General del Servicio Civil, in various official communications included in the case file for these proceedings (already mentioned in the section on proven facts), has established that the employment regime applicable to the other officials of that Tribunal who are not judges is the Civil Service regime; therefore, unless a statute provides otherwise, the substance of that relationship, including its salary component, is governed by the Estatuto de Servicio Civil and related rules.
Along those lines, this collegiate body stated in the aforementioned judgments No. 6-2012 and 10-2012 that, pursuant to Article 191 of the Constitución Política, relations between the State and public servants are governed by a statute known as Estatuto de Servicio Civil, Ley No. 1581 of 30 de mayo de 1953. Chapter X of that body of law, concerning the salary regime (régimen de sueldos), states in Article 48, subsection b), that the salaries of Executive Branch employees shall be determined by a Salary Law establishing the minimum, intermediate, and maximum amounts corresponding to each employment category. To implement this provision, Ley de Salarios de la Administración Pública, No. 2166 of 09 de octubre de 1957, was enacted; it constitutes the official remuneration system for all position classes classified in the Manual Descriptivo de Puestos (Article 1°). It follows from these legislative antecedents, read in conjunction with Articles 57 and 180 of the Carta Magna and 19 of Ley General de Administración Pública, that determining the salary of a public servant is a matter reserved for formal legislation (ley formal).
Establishing the bases and other parameters according to which public-sector salaries are to be set or determined falls to the ordinary legislature and not to the Executive Branch through the executive-decree mechanism. By virtue of the principle of specificity (criterio de especialidad), this means that salary changes cannot even be established through a Budget Law. On the one hand, this concerns the generation or creation of periodic obligations borne by the State, not merely the payment or disbursement of funds authorized under a budget line item. In judgment No. 552-91 at 18.50 hours on 15 de marzo, the Sala Constitucional stated: “VI.- In the same vein, this statutory reservation (reserva de ley) means a reservation to ordinary legislation, not to budget legislation, because the purpose of the latter is not to create obligations for the State but solely to authorize the expenditure of public funds by establishing a (maximum) limit, such that the Public Administration (that of the Executive Branch and, where applicable, that of the other branches or decentralized bodies) is not obligated but merely authorized to make payments in accordance with budget appropriations.
Moreover, creating State obligations under ordinary legislation and recognizing those obligations are functions of the Administration, within its budgetary limits; the budget is neither one nor the other.” On the other hand, such determination forms part of the legal regime governing fundamental rights, including the right to receive a periodically established minimum wage capable of ensuring well-being and a dignified existence; this matter is likewise reserved for legislation because it constitutes a safeguard for workers and therefore cannot be subject to shifts in politics or to other movements or interests of groups temporarily holding power. In this regard, the Sala stated in the same judgment: “VII.- … But remunerating the provision of services to the State, regardless of their rank or nature, and granting assistance or facilities for their performance, within the limits of proportionality and reasonableness implicit in every democratic constitutional order, does not constitute a privilege but, on the contrary, a fundamental principle of sound administration, also intimately connected to the democratic state, because it is obvious that encouraging or even facilitating the provision of such services free of charge or for merely symbolic or meager remuneration would amount to nothing less than restricting access to public office solely to persons able to perform those duties because they enjoy privileged financial circumstances, or else because they lack the scruples necessary to refrain from improperly using those offices for their own benefit.” In view of the foregoing, the claim must be dismissed insofar as it seeks recognition, in the plaintiff’s favor, of parity in position and salary based on paragraph 2º of Article 4 of Decreto Ejecutivo número 34136 -MINAE.
This is because that provision is not capable of filling legislative gaps by generating obligations borne by the State, nor of creating the right to the salary parity sought in this particular case; consequently, no such right arises even if the existence of the omission attributed to the respondent Administration is acknowledged. For the foregoing reason, the payment of damages sought by the protected party on the ground that her position and salary were not made equivalent under paragraph 2º of Article 4 of Decreto Ejecutivo número 34136 is likewise unwarranted. This dismissal includes the claimed subjective non-pecuniary harm (daño moral subjetivo) arising from those matters.
VIII.Regarding the request for payment for performing judicial duties in the TAA. By official letter 994-10 of August 2010, the claimant requested that the Human Resources Department of MINAET undertake the corresponding procedures for payment equivalent to the salary of a Judge Four of the TAA, based on his appointment as a permanent judge for the period from 03 September to 05 October 2010, an appointment made through official letter O-746-10-TAA of 02 September 2010. (Pages 122, 130 of the judicial record) In response to that request, through official letter DRH-902-2010 of 06 December 2010, the Human Resources Directorate of MINAET replied to official letter 994-10 TAA submitted by the claimant and stated, in relevant part: “... 1.- Pursuant to Articles 103 and 104 of the Organic Environmental Law No. 7554, the appointment of Permanent and Alternate Judges to the Tribunal Ambiental Administrativo (TAA) is made by the Consejo Nacional Ambiental. 2.- In letter O-746-10TAA...
That document does not have the same status as a resolution of the Consejo Nacional Ambiental. In view of the foregoing, this Directorate is technically and legally unable to process the request. However, payment for the assumption of additional duties (recargo de funciones) may be possible, provided that the corresponding budget item under program 883 has sufficient funds. For that assessment, you must reformulate your request...” (Page 135 of the main record) At this point, it should be made clear that, in the fifth factual allegation of the amended complaint, the claimant limits his claim to the unpaid amounts for serving as a judge for a period of 49 days as a judge of the TAA. (Pages 158-162 of the judicial record). Unlike other proceedings decided by this Court, the claimant’s appointment as a judge for the period from 03 September to 05 October 2010 (both dates inclusive) was not approved by the Consejo Nacional Ambiental, but was communicated through official letter O-746-10-TAA of 02 September 2010, signed by the President of the TAA.
With regard to this point, the State asserts that the claimant must submit a request for the assumption of additional duties before a decision can be made on that matter. Although it has been established that the request for payment of salary differentials for occupying the position of TAA judge during the aforementioned period was denied for the reasons stated, it should be noted that the claimant’s allegations in this regard are not based on the failure to respond to that request, but on the failure to pay the amounts owed for having occupied that position. Viewed from that perspective, notwithstanding the deficiencies identified in that act, the fact remains that, even if there was an irregularity in the investiture that enabled him at the time to perform his duties as a TAA judge, such performance would be protected under the doctrine of the de facto public official (funcionario de hecho), governed by section 115 of Law No. 6227/78.
This Chamber does not consider the handling of the request appropriate because, ultimately, if the issue was merely one of formal designation, in light of section 132 of the aforementioned Ley General de la Administración Pública, in conjunction with sections 221, 22 and 224 thereof, the proper course was to redirect the analysis of the request so as to decide the corresponding matter in accordance with the facts underlying it. As to the alleged irregularity in the investiture, nothing submitted in this case casts doubt on the fact that the claimant served during that time as a TAA judge, nor does the State call this into question. The fact remains that it has been established (fact number 18 in the list of proven facts—considerando I—) that the claimant served as a TAA judge on the following dates: 9 and 10 November 2009, from 03 September to 05 October 2010, from 02 to 09 November 2010, and from 10 to 14 January 2011.
Therefore, during those periods, the claimant served in a position carrying remuneration different from that which he received. Accordingly, pursuant to sections 116.2 and 117 of Law No. 6227/78, the State has a duty to pay the claimant for those services, from which it benefited. This adjudicatory body considers that the contrary result would entail an unjustified benefit for the defendant Administration and economic harm to the public official, who, despite performing different duties under a different compensation scheme, has not been paid for the work actually performed. The failure to recognize those amounts, or, as sought here, delaying their recognition by requiring the submission of another application when the conditions existed to decide the substantive issue, constitutes a violation of Articles 11, 33, 41, 56 and 57 of the Constitución Política, as well as the principles of human dignity, worker protection, and the inviolability of property.
For the foregoing reasons, and in view of the appointment received by the claimant to serve as a TAA judge during the following periods: 9 and 10 November 2009, from 03 September to 05 October 2010, from 02 to 09 November 2010, and from 10 to 14 January 2011, this claim must be granted so that the salary differentials for those days may be recognized. Consequently, the defendant must be ordered to pay the claimant the salary differentials and all other employment benefits not received during the periods comprising the following dates: 9 and 10 November 2009, from 03 September to 05 October 2010, from 02 to 09 November 2010, and from 10 to 14 January 2011, during which he was appointed to serve full-time in the position of Permanent Judge of the Tribunal Ambiental Administrativo. For these purposes, those amounts shall be calculated during the enforcement phase (fase de ejecución), based on the difference between the salary paid to the claimant during those periods (without considering the requested salary equalization (homologación)) and the salary to which he would have been entitled as a TAA judge during those same periods, pursuant to the salary rules in force on those dates.
At the party’s express request, statutory interest (intereses legales) must be awarded on the stated principal obligation, calculated on the basis of the deposit rate applicable to six-month certificates issued by the Banco Nacional de Costa Rica, according to the currency concerned, as provided in Article 1163 of the Código Civil. Such interest shall be awarded from the date on which each payment was due until it is actually paid. This award of interest indirectly entails adjustment of the economic value of the amounts awarded for purposes of Article 123 of the Código Procesal Contencioso Administrativo. Both the outstanding principal and the interest thereon shall be calculated and liquidated during the judgment-enforcement phase before this same Court. Moreover, given the Administration’s refusal to recognize the aforementioned salary differentials, it is clear to this Court that such inaction affected the claimant’s inner emotional sphere, since, despite performing work corresponding to a position whose remuneration was higher than his usual salary for the permanent position he held, he did not receive that income.
In this Chamber’s view, the performance of those duties under a lower compensation scheme unquestionably caused emotional harm constituting subjective non-pecuniary damage (daño moral subjetivo) that must be redressed, particularly because the amounts concerned are employment income, which ordinarily constitutes a public official’s principal source of income. From that perspective, applying the rules of proportionality and reasonableness, this Court considers that compensation of ¢250.000.0 (two hundred fifty thousand colones) should be awarded.
IX.Conclusion. Analysis of the defenses raised. The State raised the defense of lack of legal entitlement (falta de derecho). That defense must be rejected only with respect to the claim for payment of salary differentials arising from the appointment as a TAA Judge during the periods encompassing 9 and 10 November 2009, from 03 September to 05 October 2010, from 02 to 09 November 2010, and from 10 to 14 January 2011. In all other respects, that defense is sustained. Consequently, the complaint shall be granted in part and shall be deemed denied as to all matters not expressly indicated, on the following terms:
X.Costs. Pursuant to section 193 of the Código Procesal Contencioso Administrativo, procedural costs and attorneys’ fees (costas procesales y personales) constitute a burden imposed on the losing party by virtue of having lost. Relief from such an award is appropriate only when, in the Court’s judgment, there were sufficient grounds for litigation or when the judgment is entered on the basis of evidence whose existence was unknown to the opposing party. In this case, this Court considers that both parties had sufficient grounds to litigate, given that the relief sought concerns a salary benefit based on a provision that the claimant considered to support his claims. In any event, given the manner in which the case is resolved, each party has prevailed in part and lost in part. Consequently, the proper disposition is to make no special award of costs.
POR TANTO.
The defense of lack of legal entitlement (falta de derecho) is rejected solely with respect to the claim for payment of salary differentials arising from the appointment as Judge of the Administrative Environmental Tribunal during the periods of 9 and 10 November 2009, from 03 September to 05 October 2010, from 02 to 09 November 2010, and from 10 to 14 January 2011. In all other respects, said defense is upheld. Consequently, the action brought by Nombre2401. against the State is partially granted on the following terms, and is deemed denied insofar as not expressly indicated otherwise:
José Roberto Garita Navarro Silvia Consuelo Fernández Brenes Christian Hess Araya CASE FILE: 11-000623-1027-CA MATTER: PURE QUESTION-OF-LAW PROCEEDING (PROCESO DE PURO DERECHO) CLAIMANT: Nombre2401.
DEFENDANT: The State.
IGWTHUP. JRGN 2012
ASUNTO: PROCESO DE PURO DERECHO ACTOR: Nombre2401.
DEMANDADO: El Estado.
No. 0140-2012-VI.
TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN SEXTA, SEGUNDO CIRCUITO JUDICIAL DE SAN JOSÉ.Goicoechea, a las nueve horas del dieciséis de julio del dos mil doce.
Proceso de puro derecho establecido por el señor Nombre2401., cédula de identidad número […] contra el Estado, representado en este proceso por la Procuradora Luz Marina Gutiérrez Porras, cédula de identidad número […].
RESULTANDO:
7 .- En los procedimientos ante este Tribunal no se han observado nulidades que deban ser subsanadas.
Redacta el juzgador Garita Navarro con el voto afirmativo de la juzgadora Fernández Brenes y el juez Hess Araya.
CONSIDERANDO
I.Hechos probados. De relevancia para la resolución del presente proceso se tienen los siguientes:
II.Hechos no demostrados. De relevancia para este caso se tienen los siguientes: 1) Que el accionante haya presentado solicitud para el pago por concepto de recargo de funciones por su designación como juez propietario en el período del 03 de septiembre al 05 de octubre del 2010, nombramiento realizado por oficio O-746-10-TAA del 02 de septiembre del 2010. (No consta tal situación) 2) Que a la fecha, el MINAET haya dictado acto final en cuanto a la solicitud de homologación de puestos presentada por el accionante. (No hay prueba de ese aspecto) 3) Que a la fecha de emisión de la presente, se haya cancelado al accionante, por su desempeño como juez del TAA en las siguientes fechas: 9 y 10 de noviembre del 2009, del 03 de septiembre al 05 de octubre del 2010, del 02 al 09 de noviembre del 2010, del 10 al 14 de enero del 2011. (NO existe prueba de ese aspecto)
III.Alegatos de las partes. En lo medular, el actor señala, el párrafo segundo del Decreto No. 34136-MINAE "Reglamento de Procedimientos del Tribunal Ambiental Administrativo", otorga una serie de beneficios salariales a los miembros de ese Tribunal. Señala, si bien esa norma fue derogada por el artículo 1 del Decreto Ejecutivo No. 36036 publicado el 30 de junio del 2010, tuvo una vigencia del 05 de febrero del 2008 hasta el 30 de junio del 2011. Afirma, hizo las gestiones en tiempo y forma ante las autoridades del MINAET para que se homologara su puesto y se equipararan sus salarios, se cancelara el plus salarial, así como el reconocimiento como juez a.i, sin embargo, acusa, esas gestiones fueron devueltas sin el trámite debido y sin la consulta a la Procuraduría General de la República, por lo que nunca le fue reconocido el derecho otorgado por el Decreto No. 34136-MINAE. Acusa, el Departamento de Recursos Humanos del MINAET ha tenido una conducta omisiva y ha desaplicado las reglas del citado decreto, el que, insiste, estuvo vigente sin que fuese anulado o declarado ilegal.
Estima, no existe fundamento para que el MINAET desconozca normas eficaces. Apunta, en su vigencia, la norma en cuestión generó derechos ya que nunca fue declarada nula, según lo indicó la Autoridad Presupuestaria en el oficio STAP-1609-2008, por lo que el MINAET está obligada a su aplicación. Reitera, a la fecha no ha recibido respuesta a sus gestiones. Solicita se adopten las medidas correctivas dispuestas por el Código Procesal Contencioso Administrativo contra la omisión acusada. Por su parte, el Estado aduce, la circunstancia de ocupar un puesto en el Tribunal Ambiental Administrativo, no confiere al accionante derecho a que se homologue ese cargo a un puesto judicial y se reconozca un mayor salario. Reconoce, el demandante es funcionario del MINAET desde el 01 de diciembre de 1985 a la fecha, plaza en propiedad 072637 como profesional jefe servicio civil 3, especialidad en ingeniería forestal y destacado en el citado Tribunal (en adelante TAA) desde el 01 de junio del 2004.
Señala, el TAA fue creado por Ley No. 7554, empero, no existe norma legal que fije, la retribución del personal de ese órgano debe ser igual al sueldo del personal de los Tribunales Superiores. Expresa, el Decreto No. 34136 del 20 de junio del 2007 en el párrafo segundo del artículo 4 se separa de la ley, por lo que fue derogada esa norma mediante el Decreto No. 36035 del 20 de mayo del 2010. Destaca, el MINAET diligenció el presente asunto y determinó, que la Dirección General de Servicio Civil determinó que el puesto estaba cubierto por el régimen del Servicio Civil, por lo que no se daría trámite a la solicitud. Indica, al amparo del artículo 13 del Estatuto del Servicio Civil, es a la Dirección General del Servicio Civil a quien corresponde evaluar la posibilidad de homologar esos puestos y predeterminar el salario correspondiente. Considera ilegal el artículo 4 del Decreto No. 34136.
Remite al principio de jerarquía de las normas. Al no existir ley que autorice la posibilidad de homologar el puesto que ocupa, no le acude al actor derecho para plantear la demanda. En esa línea remite a los análisis de la Dirección del Servicio Civil y de la Secretaría Técnica de la Autoridad Presupuestaria. Manifiesta, las actuaciones del MINAET no han generado ningún derecho a favor del accionante. Remite a sentencias de la Sala II de la Corte Suprema de Justicia sobre la exclusividad competencial de la Dirección General del Servicio Civil para disponer homologaciones. En cuanto al recargo de funciones, dice, por oficio DRH-902-2010 del 06 de diciembre del 2010 de la Dirección de Recursos Humanos del MINAET, se le indicó al accionante que debía presentar la solicitud respectiva de pago por recargo de funciones conforme a lo establecido por el artículo 22 inciso b) del Reglamento de Servicio Civil. Se ingresa ahora al análisis de lo diversos planteamientos formulados.
IV.Objeto del proceso. Para el análisis de los diversos argumentos presentados por las partes, es menester tener claridad sobre el objeto de este proceso. Tal y como quedaron formuladas las pretensiones, la presente causa estriba en la declaración de una inercia administrativa y se establezca el derecho que alega tener el accionante a que se le reconozca la respectiva homologación de puesto y salario equivalente, conforme al párrafo segundo del artículo 4 del Decreto No. 34136-MINAE. De igual modo, se peticiona que ese reconocimiento sea retroactivo al momento de la publicación del Decreto Ejecutivo No. Placa28016, publicado en La Gaceta No. 25 del 5 de febrero del 2008. En ese punto, es necesario precisar, el promovente ostenta la plaza de Jefe del Departamento Técnico del Tribunal Ambiental Administrativo, en el puesto del Servicio Civil No. 072637 en propiedad, como profesional jefe 3 del Servicio Civil, con especialidad en Ingeniería Forestal, puesto que forma parte del personal del Tribunal Ambiental Administrativo.
Es precisamente ese puesto el que pretende sea homologado con la escala de puestos del Poder Judicial. Lo anterior es relevante tenerlo en cuenta dado que como infra se analizará, el accionante pretende se le cancelen partidas por su desempeño como juez del Tribunal Ambiental Administrativo, empero, ello no implica que la pretendida homologación lo sea sobre la plaza de juez de ese órgano, sino en su plaza ordinaria en propiedad. Por concepto de indemnización liquidada las siguientes partidas: por concepto de daños: ¢22.043.079.48 (veintidós millones cuarenta y tres mil setenta y nueve colones cuarenta y ocho céntimos). Los daños consisten en las sumas que en su marco de alegaciones hubiera percibido con la aplicación de la homologación, así como los salarios no cancelados por los períodos en que se desempeñó como juez del Tribunal. Por perjuicios pide ¢13.000.000.00 (trece millones de colones), empero, tales perjuicios los direcciona hacia el padecimiento moral por la dilación en la atención de sus gestiones y el no pago de la homologación, ergo, en realidad, se expresa como un daño moral subjetivo.
En definitiva, peticiona un total de ¢35.043.079.48 (treinta y cinco millones cuarenta y tres mil setenta y nueve colones cuarenta y ocho céntimos). Sobre tales rubros peticiona los réditos legales. De ese modo, el siguiente análisis procederá, por aspectos de orden, a ponderar la procedencia o no de la homologación que el accionante pretende, y como derivación de ello, la pertinencia de los daños reclamados por esa causa. Luego, se ingresará al tema de los salarios por el ejercicio funcional como juez del Tribunal Ambiental Administrativo.
V.Sobre el derecho de homologación de puestos conforme a lo previsto en el artículo 4 párrafo segundo del Decreto No. 34136-MINAE. Análisis de vigencia de la norma aludida. La pretensión medular que se ha formulado en esta causa se refiere a la solicitud de declaración de inercia administrativa por parte del MINAET respecto de la petición planteada por el demandante para que se homologue su puesto conforme a las categorías salariales que maneja el Poder Judicial, por así establecerlo el párrafo segundo del artículo 4 del Decreto No. 34136-MINAE, aplicación que se solicita de manera retroactiva desde la emisión de esa norma hasta su derogatoria. Sobre este particular cabe señalar lo que de seguido se expone. En lo medular, según se ha expuesto, la demanda pretende la aplicación de una norma reglamentaria (artículo 4 inciso 2 del Decreto No. 34136-MINAE), lo que generaría una ventaja salarial para el accionante, dada la equiparación que esa norma dispone respecto de los salarios del personal del TAA con los propios del Poder Judicial para funciones similares.
En el caso concreto, la extensa lista de hechos presentados por el accionante, lo que hacen es reflejar lo acaecido en el curso de la tramitación de su solicitud para obtener la homologación de puestos pretendida y pago de diferencias salariales. De ese recuento fáctico se ha tenido por no acreditado que el MINAET diera respuesta efectiva mediante acto final a esas solicitudes. Por el contrario, mediante circular DRH-005-11 del 04 de enero del 2011, la Dirección de Recursos Humanos de esa cartera ministerial señala, ante los reclamos presentados por el reconocimiento de las diferencias salariales y demás componentes salariales, se están realizando las consultas técnicas, legales y presupuestarias correspondientes para determinar la legalidad y procedencia de esas peticiones. (Folio 137 del judicial) Ahora bien, en la audiencia conferida por el juzgador de trámite mediante auto de las 14 horas 34 minutos del 08 de junio del 2011, el titular del MINAET, es escrito visible a folios 186-190 del judicial, informa, sobre la citada homologación, se procedió a elaborar el informe DRH-AO-037-2009 del 27 de julio del 2009, que proponía realizar ese trámite, el que fue presentado ante la Oficina de Servicio Civil-SINAC.
Tal unidad administrativa, mediante el oficio OSC-S-636-2009 del 17 de agosto del 2009, devolvió el informe señalando que con antelación se habían resuelto solicitudes similares, entre ellas, una resuelta por el oficio GESTIÓN-SAO-133-2008, documento en el que se aportaba el oficio AJ-386-2008 de la Asesoría Legal del Servicio Civil en el que se indicaba que el resto del personal del TAA se encuentra cubierto por el régimen del servicio civil en lo que atañe a su reclutamiento, selección, clasificación y valoración, siendo que no está excluido expresamente de ningún contenido de la Ley No. Placa1008 y en razón que el párrafo segundo del numeral 2 del Decreto No. 34136-MINAE no tiene potencia jurídica para modificar una norma de rango legal en materia de valoración. El jerarca además aclara, la homologación fue luego presentada ente la Secretaría Técnica de la Autoridad Presupuestaria, por oficio DRH-AO-449-2009 del 30 de julio del 2009, empero, el trámite fue rechazado por oficio STAP-1467-2009 del 17 de agosto del 2009.
Con todo, pese a la omisión acusada, este Tribunal considera improcedente otorgar la pretensión relativa a que se reconozca a favor de la actora la homologación de puesto y de salario, fundamentada en el párrafo 2º del artículo 4 del Decreto Ejecutivo número 34136, por las razones que de seguido se exponen . a) Vigencia de la norma en cuestión: Como aspecto medular merece precisar el ámbito de vigencia de la norma en virtud de la cual, el promovente sustenta su reclamo. El artículo 4, párrafo 2° del Decreto Ejecutivo No. 34136 de 20 de junio de 2007, publicado en La Gaceta No. 25 de 05 de febrero de 2008, cuya aplicación se demanda, fue derogado por el Decreto No. 36035 de 20 de mayo de 2010, publicado en La Gaceta No. 126 de 30 de junio de 2010. La presente demanda se formula en fecha 01 de febrero del 2011, momento en el cual, ya la norma cuya aplicación se peticiona, había desaparecido del ordenamiento jurídico vigente, razón por la cual, en tesis de principio, no resulta aplicable.
Con todo, dadas las alegaciones planteadas por el promovente, es menester ingresar al análisis de los efectos que tal precepto puedo llegar a producir en el curso de su vigencia, sea, entre el 05 de febrero de 2008 y el 30 de junio de 2010.
VI.Sobre la posibilidad de aplicación del artículo 4, párrafo 2° del Decreto Ejecutivo No. 34136 -MINAE. El numeral 6 de la Ley No. 6227 así como el precepto 7 de la Carta Magna establecen la jerarquía de las fuentes normativas que ha de imperar en la resolución de este tipo de conflictos. Como derivación de esas máximas, el canon 8 de la Ley Orgánica del Poder Judicial , No. 7333, (reformado por ley No. 7 728 de 15 de diciembre de 1997 ), señala , los jueces “no podrán”: 1) aplicar leyes ni otras normas o actos de cualquier naturaleza, contrarios a la Constitución Política o al derecho internacional o comunitario vigentes en el país; tampoco podrán interpretarlos ni aplicarlos de manera contraria a los precedentes o la jurisprudencia de la Sala Constitucional; 2) aplicar decretos, reglamentos, acuerdos y otras disposiciones contrarias a cualquier otra norma de rango superior. De ahí que en el ejercicio de sus funciones de resolver los casos que sean sometidos a su conocimiento, para resolverlos definitivamente (artículo 153 de la Carta Magna), el juzgado debe ponderar el derecho aplicable al caso, para lo cual, indefectiblemente, ha de considerar, la jerarquía de las fuentes jurídicas que bordean y delimitan la decisión del caso, por serle aplicables.
Esto resulta fundamental pues en el escenario hipotético de confrontación o antinomia entre varias normas útiles o atinentes al asunto particular que examina, ha de discriminar la que resulta aplicable por criterio de jerarquía, especialidad, entre otros factores. El criterio aludido implica, a tono con lo señalado en el canon 8 de la Ley No. 7333, la necesaria desaplicación de normas reglamentarias cuando sean contrarias a fuentes de rango superior. En el fallo No. 6-2012-VI de las dieciséis horas del diecisiete de enero del dos mil doc e, esta Sección VI, sobre el punto señaló: " Antes de resolver la cuestión planteada, los jueces deban preguntarse si la norma aplicable al caso, se ajusta o no al bloque de constitucionalidad y legalidad ordinaria. Es decir, los jueces no son administradores de justicia o sujetos pasivos al servicio del legislador limitados a aplicar la norma emitida por el parlamento o el Poder Ejecutivo.
Tienen un rol activo, sujeto a la Constitución y a la ley válida, debiendo consultarle a la Sala Constitucional cuando tuvieren dudas fundadas de su constitucionalidad, todo conforme a los principios de supremacía constitucional, interpretación conforme y eficacia inmediata y directa tanto de los preceptos constitucionales como de los precedentes y jurisprudencia constitucional (artículos 10 y 154 de la Constitución Política –CP, y 13 y 102 de la Ley de Jurisdicción Constitucional, reformado este último por Ley #9003 de 31 de octubre, publicado en La Gaceta #228 de 28 de noviembre de 2011, y sentencias #1185 de 1995, #3035, #3036 y #3039 de 1996). La Sala Constitucional en la conocida sentencia #1739-92 de 11.45 horas de 1 de julio, expresó: “… De allí que las leyes y, en general, las normas y los actos de autoridad requieran para su validez, no sólo haber sido promulgados por órganos competentes y procedimientos debidos, sino también pasar la revisión de fondo por su concordancia con las normas, principios y valores supremos de la Constitución (formal y material), como son los de orden, paz, seguridad, justicia, libertad, etc., que se configuran como patrones de razonabilidad.
Es decir, que una norma o acto público o privado sólo es válido cuando, además de su conformidad formal con la Constitución, esté razonablemente fundado y justificado conforme a la ideología constitucional. De esta manera se procura, no sólo que la ley no sea irracional, arbitraria o caprichosa, sino además que los medios seleccionados tengan una relación real y sustancial con su objeto. Se distingue entonces entre razonabilidad técnica, que es, como se dijo, la proporcionalidad entre medios y fines; razonabilidad jurídica, o la adecuación a la Constitución en general, y en especial, a los derechos y libertades reconocidos o supuestos por ella; y finalmente, razonabilidad de los efectos sobre los derechos personales, en el sentido de no imponer a esos derechos otras limitaciones o cargas que las razonablemente derivadas de la naturaleza y régimen de los derechos mismos, ni mayores que las indispensables para que funcionen razonablemente en la vida de la sociedad.
En resumen, el concepto del debido proceso, a partir de la Carta Magna, pero muy especialmente en la jurisprudencia constitucional de los Estados Unidos, se ha desarrollado en los tres grandes sentidos descritos: a) el del debido proceso legal, adjetivo o formal, entendido como reserva de ley y conformidad con ella en la materia procesal; b) el del debido proceso constitucional o debido proceso a secas, como procedimiento judicial justo, todavía adjetivo o formal -procesal-; y c) el del debido proceso sustantivo o principio de razonabilidad, entendido como la concordancia de todas las leyes y normas de cualquier categoría o contenido y de los actos de autoridades públicas con las normas, principios y valores del Derecho de la Constitución.” (Considerando I, inciso c). Lo anterior confirma ese rol activo, crítico, de guardián que deben tener los jueces y tribunales en un Estado Democrático de Derecho respecto de las normas frente a la Constitución Política, como operación previa a su aplicación práctica, en la búsqueda incesante de decisiones justas y en la garantía de estricta legalidad o legalidad substancial del orden jurídico. " Tal criterio fue reiterado en la sentencia No. 10-2012-VI de las diez horas de diecinueve de enero de dos mil doce, de esta misma Sección VI.
VII.Ahora, en lo específico del régimen de empleo aplicable al TAA, cabe señalar, l a Ley Orgánica del Ambiente, No. 7554 de 4 de octubre de 1995, en su capítulo XXI, artículos 103 a 112, creó el Tribunal Ambiental Administrativo . Esta norma reguló sus competencias, integración, obligaciones, procedimiento y principios rectores . Sin embargo, no incorpora regulación alguna en cuanto al régimen de retribución salarial de sus miembros, así como de su personal. Lo anterior a diferencia de lo establecido para otros Tribunales Administrativos, en los que, el mismo legislador fijó el tema de retribución salarial bajo un esquema de homologación con los salarios del Poder Judicial. Así, v.gr., es el caso del Tribunal Fiscal Administrativo (art. 161 del Código de Normas y Procedimientos Tributarios), Tribunal Aduanero Nacional (art. 207 de la Ley General de Aduanas, No. Placa25954), Tribunal Administrativo de Transportes (art. 17 de la Ley No. 7969, Ley Reguladora del Transporte Remunerado de Personas en Vehículos en la modalidad de taxi), o bien del Tribunal Registral Administrativo (art. 20 de la Ley de procedimientos de observancia de derechos de propiedad intelectual, No. 8039).
No obstante, se insiste, esa equiparación no fue legalmente prevista en el caso del TAA, en su fuente de creación, Ley No. 7554. No es sino el citado artículo 4, párrafo 2° del Decreto Ejecutivo No. 34136, antes de su derogación, la norma que disponía ese beneficio salarial en los siguientes términos : “La retribución de los integrantes de este Tribunal debe ser igual al sueldo de los miembros de los Tribunales Superiores del Poder Judicial, la del resto del personal deberá equipararse, según el caso, a la de los cargos equivalentes del personal de esos Tribunales o de otros órganos del Poder Judicial donde se desempeñen cargos iguales o similares”. Se prevé un mecanismo de retribución para los integrantes del Tribunal y para el resto del personal. Sin embargo, este Tribunal comparte las alegaciones del Estado en cuanto a que dicho precepto pretende llenar un vacío legal mediante la equiparación de los salarios de una categoría de servidores públicos, a la de otros cargos equivalentes donde se desempeñen cargos iguales o similares .
En ese tratamiento, el citado Decreto se extralimitó e invadió el ámbito reservado al legislador ordinario que es el único competente para regular la materia salarial e imponer obligaciones al Estado , desatendiendo de esa forma la interdicción de la arbitrariedad de la potestad reglamentaria que impone una sujeción a las fuentes legales . No se trata el presente caso de fijaciones periódica s o de actualización aritmética del salario preestablecido, fundado en razones de costo de vida, inflación, devaluación, depreciación monetaria, antigüedad, etc., sino, como se dijo, frente a la transposición y establecimiento de una armazón o estructura salarial distinta, capaz de producir ventajas económicas mayores a un grupo de trabajadores públicos e imponerle al Estado obligaciones financieras mayores a las que legal y ordinariamente corresponden. Y aunque pueda entenderse que lo querido por el Decreto Ejecutivo era la aplicación del principio de salario igual a igual trabajo en idénticas condiciones de eficiencia, el medio elegido no es la vía idónea para la equiparación emprendida, por estar al margen de las reglas jurídicas aplicables y del sistema oficial de retribución para todas las clases de puestos adscritas al Servicio Civil, entre las que se residencia la situación del accionante.
En lo que se refiere al personal del TAA, la Dirección General del Servicio Civil, en diversos oficios que rolan en el expediente de este proceso (ya mencionados en el aparte de hechos probados), ha establecido que el régimen de empleo de los demás funcionarios que no son jueces de ese Tribunal, es el del Servicio Civil, por ende, salvo regla legal en contrario, el contenido de esa relación, incluido el componente salarial, se regula por el Estatuto de Servicio Civil y normas afines. En esa línea, este cuerpo colegiado ha señalado en los precitados fallos No. 6-2012 y 10-2012, acorde al artículo 191 Constitución Política, las relaciones entre el Estado y los servidores públicos, se regulan por medio de una norma llamada Estatuto de Servicio Civil , Ley No. 1581 del 30 de mayo de 1953 . Ese conjunto legal en su capítulo X, relativo al régimen de sueldos, artículo 48, inciso b), señala que los salarios de los servidores del Poder Ejecutivo serán determinados por una Ley de Salarios que fijará las sumas mínimas, intermedias y máximas correspondientes a cada categoría de empleo.
En desarrollo de esta previsión, se promulgó la Ley de Salarios de la Administración Pública, No. 2166 de 09 de octubre de 1957, la cual constituye el sistema oficial de retribución para todas las clases de puestos clasificados en el Manual Descriptivo de Puestos (artículo 1°). De estos antecedentes normativos, relacionados con los artículos 57 y 180 de la Carta Magna y 19 de la Ley General de Administración Pública, se desprende que la determinación del salario de un servidor público, es materia reservada a la ley formal. La creación de las bases y demás parámetros con arreglo a los cuales han de establecerse o determinarse los salarios del sector público, corresponde al legislador ordinario, y no al Poder Ejecutivo mediante le técnica del decreto ejecutivo . Ello supone, por criterio de especialidad, la variación de salarios no puede fijarse tan siquiera por Ley de Presupuesto. Se trata por un lado de la generación o creación de obligaciones periódicas a cargo del Estado, y no simplemente de pagar o ejecutar un desembolso autorizado en una partida presupuestaria.
La Sala Constitucional, en sentencia No. 552-91 de 18.50 horas de 15 de marzo, expresó: “VI.- En el mismo sentido, esa reserva de ley implica la de ley ordinaria, no la de presupuesto, pues ésta no tiene por objeto crear obligaciones del Estado sino sólo autorizar el gasto de los fondos públicos, estableciendo un límite (máximo), de modo que la Administración Pública (la del Poder Ejecutivo y la de los demás poderes u órganos desconcentrados, en su caso) no está obligada sino sólo autorizada a pagar conforme a las partidas presupuestarias. Por lo demás, crear obligaciones del Estado en función de la legislación ordinaria, y reconocerlas lo es de la Administración, dentro de sus límites presupuestarios; el presupuesto no es, ni lo uno, ni lo otro.”. Por otro lado, dicha determinación se incardina dentro del régimen jurídico de los derechos fundamentales, como lo es el derecho a recibir un salario mínimo de fijación periódica capaz de generar bienestar y existencia digna, materia igualmente reservada a la ley, en razón de constituir una garantía para la persona trabajadora, que por ende no puede estar sujeta a los vaivenes de la política u otros movimientos o intereses de grupos detentadores transitorios del poder.
En este sentido y en la misma sentencia la Sala expresó: “VII.- … Pero es que remunerar la prestación de un servicio al Estado, del rango o naturaleza que éste sea, así como otorgar ayudas o facilidades para su desempeño, dentro de los límites de proporcionalidad y razonabilidad implícitas en todo ordenamiento democrático constitucional, no constituye privilegio, sino por el contrario, un principio fundamental de sana administración, ligado también íntimamente al estado democrático, porque es obvio que propiciar o siquiera favorecer la prestación de esos servicios gratuitamente o mediante una remuneración simbólica o exigua equivaldría nada menos que a limitar el acceso a los cargos públicos únicamente a las personas en disposición de desempeñarlos por gozar de una situación privilegiada de fortuna, cuando no por carecer de los escrúpulos necesarios para no servirse de ellos incorrectamente.” Atendiendo a lo anteriormente expuesto, debe desestimarse la demanda en cuanto al extremo petitorio, tendente a que se reconozca a favor de la actora la homologación de puesto y de salario, fundamentada en el párrafo 2º del artículo 4 del Decreto Ejecutivo número 34136 -MINAE .
Ello por cuanto, dicha norma no tiene la virtud de suplir vacíos normativos, generando obligaciones a cargo del Estado, ni de crear el derecho a la equiparación salarial pretendido en el caso concreto; de modo que tal derecho no emerge, aún de reconocer la existencia de la omisión que se atribuye a la Administración accionada . En razón de lo anterior, también resulta improcedente el pago de daños y perjuicios, que pretende la amparada por no haberse homologado su puesto y su salario en los términos del párrafo 2º del artículo 4 del Decreto Ejecutivo número 34136. Este rechazo incluye el daño moral subjetivo peticionado por esos aspectos.
VIII.Sobre la solicitud de pago por ejercer funciones de juez en el TAA. Mediante el oficio 994-10 de agosto del 2010, el accionante solicitó al Departamento de Recursos Humanos del MINAET realizar las gestiones correspondientes para el pago equivalente al salario de juez cuatro del TAA, por la designación como juez propietario en el período del 03 de septiembre al 05 de octubre del 2010, nombramiento realizado por oficio O-746-10-TAA del 02 de septiembre del 2010. (Folios 122, 130 del judicial) Atendiendo a esa solicitud, por oficio DRH-902-2010 del 06 de diciembre del 2010 la Dirección de Recursos Humanos del MINAET da respuesta al oficio 994-10 TAA presentado por el actor y señala, en lo medular: "... 1.- De acuerdo a lo establecido en los artículos 103 y 104 de la Ley Orgánica del Ambiente No. 7554; el nombramiento de los Jueces Propietarios y Suplentes para el Tribunal Ambiental Administrativo (TAA) es realizado por el Consejo Nacional Ambiental. 2.- En nota O-746-10TAA...
Dicho documento no tiene la misma calidad que un acuerdo del Consejo Nacional Ambiental. De acuerdo a lo anteriormente señalado, esta Dirección se ve imposibilitada técnica y legal para proceder a dar trámite a la solicitud. Ahora bien, cabe la posibilidad de un posible pago por recargo de funciones, siempre y cuando se tenga el contenido presupuestario en la partida correspondiente del programa 883. Estudio para el cual deberá usted reformular su planteamiento..." (Folio 135 del principal) En este punto, cabe tener claro que en el hecho quinto del escrito de ampliación de demanda, el actor circunscribe su pedimento sobre las partidas no canceladas por el desempeño como juez por un plazo de 49 días. como juez del TAA. (Folios 158-162 del judicial). A diferencia de otros procesos resueltos por este Tribunal, la designación del accionante como juez para el período que va desde el 03 de septiembre al 05 de octubre del 2010 (ambas fechas), no fue acordada por el Consejo Nacional Ambiental, sino que fue comunicada por oficio O-746-10-TAA del 02 de septiembre del 2010, suscrito por el Presidente del TAA.
El Estado señala en cuanto a este punto, el accionante debe presentar la solicitud de recargo de funciones para proceder a resolver sobre ese extremo. Si bien se tiene por acreditado que la petición de pago de diferencias salariales por ocupar el puesto de juez del TAA en el lapso aludido fue declinado por los motivos señalados, cabe indicar, los alegatos del accionante en cuanto a ese particular no estriban en la falta de respuesta a esa petición, sino a la falta de pago de las sumas debidas por haber ocupado ese puesto. Desde esa arista de examen, pese a las deficiencias señaladas en aquel acto, lo cierto del caso es que por un lado, aún existiendo en esa medida una irregularidad en la investidura que le permitió en su momento, el ejercicio de sus funciones como juez del TAA, tal ejercicio funcional se encontraría amparado a la teoría del funcionario de hecho regulada por el ordinal 115 de la Ley No. 6227/78.
No considera esta Cámara debido el tratamiento dado a la gestión pues en definitiva, si el tema era de mera denominación formal, a la luz del canon 132 de la citada Ley General de la Administración Pública, en relación a los preceptos 221, 22 y 224 ibídem, lo debido era reconducir el análisis de la solicitud para resolver lo correspondiente a tono con los hechos base de la gestión. Ante la supuesta irregularidad en la investidura, lo cierto del caso es que nada en lo aportado a esta causa pone en duda que el accionante se desempeñó en ese tiempo como juez del TAA, no es este un tema que el Estado ponga en tela de cuestionamiento. Lo cierto del caso es que se ha tenido por acreditado (hecho número 18 del elenco de hecho probados -considerando I-) que el actor se desempeñó como juez del TAA en las siguientes fechas: 9 y 10 de noviembre del 2009, del 03 de septiembre al 05 de octubre del 2010, del 02 al 09 de noviembre del 2010, del 10 al 14 de enero del 2011.
Ergo, en ese período, el demandante se desenvolvió en un puesto que ostenta una remuneración diversa a la percibida, por lo que a tono con lo expuesto por el ordinal 116.2 y el 117 de la Ley No. 6227/78, es deber del Estado cancelar al petente por esas labores, de las cuales se benefició. Lo opuesto, estima este cuerpo colegiado, supondría un beneficio injustificado para la Administración accionada y en un perjuicio económico para el funcionario público, quien pese a realizar labores diversas con otro régimen de remuneración, no ha obtenido el pago de esas tareas efectivamente realizadas. El no reconocimiento de esas sumas, o bien, como aquí se pretende, su dilación por la necesidad de presentar otro trámite cuando se daban las condiciones para resolver el tema sustancialmente, implica una contravención a lo estatuido por los artículos 11, 33, 41, 56 y 57 de la Constitución Política; y a los principios de dignidad humana, protector en materia laboral, e intangibilidad del patrimonio.
En razón de lo anterior y dad a la designación que para el ejercicio del cargo de juez del TAA recibió el accionante en los períodos siguientes: 9 y 10 de noviembre del 2009, del 03 de septiembre al 05 de octubre del 2010, del 02 al 09 de noviembre del 2010 y del 10 al 14 de enero del 2011, debe acogerse ese extremo petitorio, a fin de reconocer las diferencias salariales por esos días. En consecuencia, debe ordenarse al accionado a cancelar a favor del actor las diferencias salariales y demás extremos laborales dejados de percibir, durante el período comprendido entre las siguientes fechas: 9 y 10 de noviembre del 2009, del 03 de septiembre al 05 de octubre del 2010, del 02 al 09 de noviembre del 2010 y del 10 al 14 de enero del 2011, lapso en que fue nombrad o para ocupar a tiempo completo el puesto de Juez Propietario del Tribunal Ambiental Administrativo. Para tales efectos, dichas partidas deberán calcularse en fase de ejecución, sobre la base de la diferencia que se produzca entre el salario pagado al actor en esos períodos (sin considerar la homologación pretendida) y el que le hubiere correspondido como juez del TAA, en esos mismos períodos, según las normas salariales vigentes en esas fechas.
Por petición expresa de parte, sobre dicha suma debe reconocerse el pago de los intereses legales sobre la obligación principal indicada, que se calcularán con base en la tasa pasiva de intereses de los certificados a seis meses plazo del Banco Nacional de Costa Rica, según la moneda que se trate, conforme lo dispone el artículo 1163 del Código Civil . Dichos réditos deberán ser concedidos desde la fecha en que cada pago era pertinente y hasta su efectivo pago. Tal reconocimiento de intereses supone, de manera indirecta el ajuste del valor económico de los montos otorgados para los efectos del artículo 123 del Código Procesal Contencioso Administrativo. Tanto el principal, adeudado como sus réditos deberá n ser calculado s y liquidados en la fase de ejecución de sentencia ante este mismo T ribunal. Ahora bien, dada la negativa de la Administración en el reconocimiento de las diferencias salariales aludidas, es claro para este Tribunal, tal desidia supone una afectación en la esfera interna del petente, siendo que pese a realizar un trabajo propio de un cargo cuya remuneración es superior a su salario usual por la plaza que ocupa en propiedad, no obtuvo dichos ingresos.
La realización de esas tareas por un régimen retributivo inferior, supone, a juicio de esta Cámara, a no dudarlo, una lesión anímica constitutiva de un daño moral subjetivo que es menester reparar, máxime cuando se trata de ingresos salariales, que en la normalidad de los casos, constituyen la fuente principal de ingresos del funcionario público. Desde ese plano, por este concepto, atendiendo a las reglas de la proporcionalidad y razonabilidad, estima este Tribunal, lo debido es conceder una indemnización de ¢250.000.0 (doscientos cincuenta mil colones)
IX.Corolario. Análisis de defensas opuestas. El Estado opuso la defensa de falta de derecho. Dicha excepción debe ser rechazada solo en cuanto al extremo de pago de diferencias salariales por la designación como Juez del TAA en el período que va desde el 9 y 10 de noviembre del 2009, del 03 de septiembre al 05 de octubre del 2010, del 02 al 09 de noviembre del 2010 y del 10 al 14 de enero del 2011. En lo demás, se acoge dicha defensa. En consecuencia, lo debido es acoger parcialmente la demanda, entendiéndose por rechazada en lo que no se indique de manera expresa, en los siguientes términos:
X .- Costas. De conformidad con el numeral 193 del Código Procesal Contencioso Administrativo, las costas procesales y personales constituyen una carga que se impone a la parte vencida por el hecho de serlo. La dispensa de esta condena solo es viable cuando hubiere, a juicio del Tribunal, motivo suficiente para litigar o bien, cuando la sentencia se dicte en virtud de pruebas cuya existencia desconociera la parte contraria. En la especie, es criterio de este Tribunal, ha existido motivo suficiente para litigar en ambas partes, siendo que lo peticionado se trata de un beneficio salarial sustentado en una norma que el accionante consideraba base de sus reclamaciones. En todo caso, dada la forma en que se resuelve, existe un vencimiento recíproco en esta causa. En consecuencia, lo debido es resolver sin especial condena en costas.
POR TANTO.
Se rechaza la defensa de falta de derecho únicamente en lo referente al extremo de pago de diferencias salariales por la designación como Juez del Tribunal Ambiental Administrativo en el período que va desde el 9 y 10 de noviembre del 2009, del 03 de septiembre al 05 de octubre del 2010, del 02 al 09 de noviembre del 2010 y del 10 al 14 de enero del 2011. En lo demás, se acoge dicha defensa. En consecuencia, se declara parcialmente con lugar la demanda incoada por Nombre2401. contra el Estado, en los siguientes términos, entendiéndose por rechazada en lo que no se indique de manera expresa:
José Roberto Garita Navarro Silvia Consuelo Fernández Brenes Christian Hess Araya ASUNTO: PROCESO DE PURO DERECHO ACTOR: Nombre2401.
DEMANDADO: El Estado.
IGWTHUP. JRGN 2012
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