Time Bar on Lesividad Claim over IDA LandCaducidad de lesividad sobre terrenos adjudicados por el IDA

Tribunal Contencioso Administrativo, Main Line 2545-00-03 Fax 2545-00-33 Email ...01 _________________________________________________________________________ CASE FILE: 10-003009-1027-CA PROCEEDING DECLARED TO INVOLVE SOLELY QUESTIONS OF LAW PLAINTIFF: INSTITUTO DE DESARROLLO AGRARIO DEFENDANT: ASOCIACIÓN PARA LA PROTECCIÓN DEL AMBIENTE DEL IDA No. 014 -2012-VI TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO Y CIVIL DE HACIENDA. SECTION SIX. SEGUNDO CIRCUITO JUDICIAL DE SAN JOSÉ. ANNEX A. Goicoechea, at sixteen hours and twenty minutes on January thirtieth, two thousand twelve.

Action for a declaration of harm to the public interest (proceso de lesividad), declared to involve solely questions of law, brought by the INSTITUTO DE DESARROLLO AGRARIO, represented by its general attorney for judicial proceedings Carlos Enrique García Anchía, married once, attorney, identity card CED27295, and resident of San Ramón de Alajuela, against the ASOCIACIÓN PARA LA PROTECCIÓN DEL AMBIENTE DEL IDA, represented by its legal representative Efraín Guzmán Cruz, identity card CED48238.

BACKGROUND

1. 1The Instituto de Desarrollo Agrario (hereinafter IDA) filed the complaint that gave rise to this proceeding, seeking, in essence, a judgment declaring Agreement No. 8, adopted under Article VIII at Session 038-95 by that institute’s Board of Directors, harmful to the public interest. That agreement approved the allocation, segregation, and conveyance of Lots 9 and 11-1 of Asentamiento Bahía to the Asociación para la protección del ambiente del IDA (hereinafter Aproambida), which respectively became properties of the Partido de Puntarenas under registry numbers Placa25210 and Placa25211. As a direct consequence of that declaration of harm to the public interest, it requests that the Registro Nacional be ordered to cancel the property titles for the aforementioned properties. Finally, it requests that the defendant association be ordered to pay both categories of costs (folios 18 and 19 of the court case file, as established at the preliminary hearing).
2. 2The respondent Asociación answered the complaint and raised the defenses of limitation (prescripción), lapse (caducidad), and substantive res judicata (cosa juzgada material). It requested that the complaint be dismissed and that the plaintiff be ordered to pay both categories of costs and damages (folios 28 through 38 of this case file).
3. 3The preliminary hearing established under provision 90 of the Código Procesal Contencioso Administrativo was held on December 14, 2010, with both parties present. At that hearing, the relief sought was established in the terms set forth in Background Paragraph One, and, through Decision No. 4650-2010, the case-management judge denied the preliminary defenses of res judicata, lapse, and limitation raised by the defendant. In addition, all the facts alleged in the complaint were determined to be undisputed, and the relevant documentary evidence was admitted. Finally, pursuant to Article 98, subsection 2), of the aforementioned Code, because there was no testimonial or expert evidence to be heard, the case-management judge declared this matter to involve solely questions of law, and the parties delivered their closing arguments.
4. 4This matter was referred to Section Six on February 24, 2011, for issuance of the corresponding judgment, as shown by the transfer stamp appearing on the reverse of folio 86 of the court case file.
5. 5By decision issued at 13 hours and 20 minutes on March 9, 2011, this Tribunal requested that the Departamento de Servicios Técnicos del Instituto Nacional de Innovación y Transferencia en Tecnología Agropecuaria (hereinafter INTA) issue a land-use certification (certificación de uso de suelo) for the properties recorded in the Registro Nacional, Partido de Puntarenas, under registry numbers No. […], corresponding to cadastral plans (planos catastrados) […], owned by the defendant Asociación. The foregoing was ordered pursuant to Articles 110 and 148 of the Código Procesal Contencioso Administrativo, with the period for issuing judgment suspended (folio 89 of the court case file). That request was reiterated on June first and October 21, 2011 (folios 95 through 105 of the court case file).
6. 6In a filing submitted on November 10, 2011, the Executive Director of INTA transmitted the requested land-use certificates to this Court (folios 106 through 117 of this file).
7. 7By decision issued at 16 hours on December first, 2011, this Tribunal afforded the parties an opportunity to address the land-use certificates issued by INTA, which the Tribunal had ordered sua sponte as evidence to assist in reaching its decision (prueba para mejor resolver) and admitted as such. Only the respondent Asociación submitted a response during that hearing (folios 118 through 122 of the court case file).
8. 8The case file in this matter was referred to Section Six on December 19, 2011, for issuance of the corresponding judgment, as shown by the transfer stamp appearing on the reverse of folio 121 of the court case file. Nevertheless, because the reporting judge was on vacation during the period from January 23 through 27, 2012, an order issued at 10 hours and 52 minutes on January 23, 2012, suspended the period for issuing the judgment. Consequently, that period would resume on January 30 of the same year (folio 123 of this pleading).
9. 9No defects requiring correction or causing a denial of due process have occurred in the proceedings before this Tribunal. Following deliberation, this judgment is issued within the period established in the second paragraph of Article 98 of the aforementioned Procedural Code, in conjunction with provision 82, subsection 4), of the Reglamento Autónomo de Organización y Servicio governing this jurisdiction, and notice is given within the period established by the Ley de Notificaciones Judiciales. Reporting Judge Abarca Gómez drafts the judgment, with Judges Álvarez Molina and Hess Araya voting in favor.

CONSIDERING

I.Proven facts. The following facts relevant to this proceeding are deemed established:

• 1)Through Agreement No. 8, Article VIII, Session 038-95, of July 19, 1995, the IDA Board of Directors authorized the allocation, segregation, and conveyance to the Asociación para la Protección del Ambiente del Instituto de Desarrollo Agrario of the following lots located in Asentamiento Bahía, Cantón de Osa, Provincia de Puntarenas: Lot 9, measuring 7586,89 square meters, cadastral plan […], and Lot l1-1, measuring 5855,69 square meters, cadastral plan Placa25214. Those properties were recorded in the name of the aforementioned association in the Registro Nacional, Partido de Puntarenas, under real-property folio registry numbers No. […], respectively (undisputed fact, folios 1 and 2 of the administrative case file and folios 73 through 75, 87, and 88 of the court case file).
• 2)Through Agreement No. 34, Article 34, Session 037-05, of September 26, 2005, the IDA Board of Directors declared harmful to the public interest, among others, the agreement adopted by the IDA Board of Directors under Article Eight, Session 38-95, of July 19, 1995, through which the Dirección17300 were allocated and conveyed to the Asociación para la Protección del Ambiente del IDA and which are recorded in the Registro Nacional, Partido de Puntarenas, under real-property folio registry numbers No. […], respectively (undisputed fact, folios 3 through 7 of the administrative case file).
• 3)The property recorded in the Registro Nacional, Partido de Puntarenas, under real-property folio registry number No. Placa25210, corresponding to cadastral plan […], is currently used as a two-story house with fruit and forest trees and other annual crops. The Management Unit (Unidad de Manejo) is IIIe2s124d1c1. The property consists entirely of soils with slight prior erosion, an effective depth of 80 centimeters, moderately coarse textures throughout the profile, medium fertility, moderately slow drainage, and a location within a tropical very humid forest life zone. Likewise, the land use on that property has been compliant for the activity conducted there, in accordance with the approved methodology. Nor are there any indications of soil degradation (folios 108 and 109 of the court case file).
• 4)The property recorded in the Registro Nacional, Partido de Puntarenas, under real-property folio registry number No. […], corresponding to cadastral plan Placa25216, is currently used as scrubland (charral) with some citrus, mango, and palm trees. The Management Unit is IIIe2s124d1c1. The property consists entirely of soils with slight prior erosion, an effective depth of 80 centimeters, moderately coarse textures throughout the profile, medium fertility, moderately slow drainage, and a location within a tropical very humid forest life zone. Likewise, the land use on that property has been compliant for the activity conducted there, in accordance with the approved methodology (folios 110 and 111 of the court case file).
• 5)The complaint in this proceeding was filed on September 13, 2010 (folio 1 of the court case file).

II.Unproven fact. The following fact relevant to the matter decided herein is deemed unproven: 1) That the properties recorded in the name of the aforementioned association in the Registro Nacional, Partido de Puntarenas, under real-property folio registry numbers No. […], are public-domain property (bienes de dominio público) (there is no evidence establishing this).

III.Subject Matter of the Proceeding. In this proceeding, IDA seeks to have this Court annul Agreement No. 8, adopted under Article VIII at session 038-95 by the Board of Directors of that institute, whereby the award, segregation, and conveyance of lots 9 and 11-1 of Asentamiento Bahía to Aproambida were approved, which respectively gave rise to properties of the Puntarenas Registry District bearing registration numbers […]. The plaintiff asserts that it has come before this Court because, although in the proceeding filed under expediente No. 05-001003-163-CA it had already sought the annulment of several agreements, including the one challenged here, the latter request was denied due to a clerical error (error material) by that institute. In general, it states that the aforementioned agreement is null and void because it permitted the award of those lots or parcels in contravention of provisions such as the Ley de Tierras y Colonización, the Reglamento Autónomo para la Selección de Beneficiarios in effect at that time, and the Ley Forestal.

It indicates that these irregularities were detected by the Contraloría General de la República in Report RH-12-2000, entitled “Relación de hechos sobre un estudio efectuado en el Instituto de Desarrollo Agrario, en relación con la adjudicación de parcelas a la Asociación para la protección del ambiente del IDA.” It states that the study reflects the public-domain nature (naturaleza demanial) of the properties awarded and conveyed to Aproambida. It adds that the oversight body ordered IDA to institute the corresponding judicial proceedings to obtain the annulment of the administrative acts (actos administrativos) through which those properties were conveyed and to restore them to the institute’s assets. It further adds that the case law has consistently held that properties acquired by that institute through purchase, donation, expropriation, or conveyance from the State, upon being registered in its name in the Registro Nacional, automatically become dedicated to fulfilling the purposes predetermined by the Ley de Tierras y Colonización and the Ley de Creación del IDA.

It has also been held that those properties become part of the public domain (demanio público) and are subject to the principles of inalienability (inalienabilidad), immunity from attachment (inembargabilidad), and immunity from acquisition by prescription (imprescriptibilidad). It cites judgments No. 15775-2006, at 16 hours 9 minutes on 31 de octubre de 2006, 012417-2008, at 17 hours 14 minutes on 14 de agosto de 2008, and 17776-2008, at 8 hours 34 minutes on 9 de diciembre de 2008, all issued by the Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, as well as decision No. 835-2009, at 9 hours on 29 de abril del 2009, issued by the Juzgado Contencioso Administrativo y Civil de Hacienda. For its part, the defendant association maintains that the matter is res judicata (cosa juzgada), since the proceeding conducted under expediente No. 05-001003-163-CA already rejected the action for a declaration of harmfulness to the public interest (demanda de lesividad) with respect to those properties; therefore, the plaintiff cannot now hide behind an error of its own making to revisit the same matter by invoking the aforementioned principles and confusing them with res judicata.

In any event, it adds, the action is time-barred (caducidad) because the agreement was adopted ten years and two months after the final award. It invokes judgment No. 011-2010-IX, issued by the Sección Novena del Tribunal Contencioso Administrativo y Civil de Hacienda, according to which a declaration that an act is harmful to the public interest (declaratoria de lesividad) must be made within four years from the date on which the act was issued. It concludes that the assets at issue are not public-domain assets (bienes de dominio público), because there is no law that has dedicated them to that status. It cites judgment No. 182-F-S1-2009, issued by the Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia, which, in ruling on an appeal filed by IDA, noted the need for such statutory dedication (afectación legal). For clarity and proper organization, this Court must state the following. Although at the preliminary hearing the case-management judge (jueza tramitadora) rejected the preliminary defense (defensa previa) that the action was time-barred, the fact remains that, during closing arguments, counsel for the defendant reiterated the arguments to that effect, requiring the Court to consider the defense again.

Although she did not expressly invoke the defense, the arguments presented make it abundantly clear that, in substance, she again contends that the time limit for filing this action had expired. Moreover, it must be borne in mind that this is a privileged defense (excepción privilegiada) that may be examined even by the Court on its own motion and that has been fully subjected to adversarial proceedings, since the plaintiff was afforded the hearing provided for in Article 70 of the CPCA (folio 61 of this expediente), and the issue was addressed during the preliminary hearing pursuant to Article 90 of the CPCA. Consequently, consideration of that defense at this procedural stage does not deprive either party of an opportunity to be heard. Accordingly, the Court will first address compliance with the prerequisites for an action for a declaration of harmfulness to the public interest (proceso de lesividad), followed by an analysis of the nature of public-domain assets to determine whether the properties at issue in this proceeding form part of the public domain. That determination is essential to establish whether the action is time-barred, an issue that must be analyzed before reaching the merits.

IV.On the prerequisites for proceedings for judicial annulment of an administrative act adverse to the public interest (proceso de lesividad). In this case, the IDA seeks a declaration of nullity (nulidad) of Agreement No. 8, adopted under Article VIII at Session 038-95 by its Board of Directors, whereby the award, segregation, and conveyance of Lots 9 and 11-1 of Asentamiento Bahía to the respondent Association were approved, respectively giving rise to properties […] registered in the Puntarenas Property Registry, on the grounds that the agreement is substantially inconsistent with the legal system and detrimental to the public interest. Accordingly, it also requests that the National Registry be ordered to cancel the registration entries for those properties. From this perspective, it is necessary to establish briefly whether the various prerequisites imposed by the legal system for bringing lesividad proceedings have been met, since the absence of any one of these elements would preclude and render unnecessary an examination of the merits.

It should be noted that the court must examine these prerequisites on its own initiative, as they are essential elements of the action. Generally speaking, lesividad constitutes a judicial mechanism through which the Administration seeks the elimination of one of its own acts which, as a general rule, produces a favorable effect for a third-party addressee. From that perspective, in this type of dispute, lesividad is subjective in nature, insofar as it seeks the annulment of conduct that grants a right or, more generally, a beneficial legal situation to a person. This mechanism is currently codified in section 34 of the Administrative Litigation Procedure Code (Código Procesal Contencioso Administrativo; hereinafter, CPCA), which establishes its preliminary requirements and procedural rules. It is also referenced in section 173(6), read in conjunction with section 183, of the General Public Administration Law (Ley General de la Administración Pública; hereinafter, LGAP).

From the standpoint of procedural prerequisites (presupuestos procesales), subjective, objective, procedural, and temporal conditions apply. Regarding the subjective aspect, standing to bring the action (legitimación activa) is granted to the Administration that issued the challenged act, while the party with standing to be sued (legitimado pasivo) is the recipient of the effects of the conduct—that is, the party who obtains its benefits. Regarding the objective aspect, lesividad constitutes a mechanism for the legal elimination of administrative acts (actos administrativos) that are substantially inconsistent with the legal system—that is, acts affected by some degree of invalidity (invalidez), whether absolute or relative, in any of its forms (sections 128, 158, 165, and related provisions of the aforementioned General Law). Along those lines, the Administration must declare that conduct detrimental to the public interest, which must be established through a series of internal administrative actions that are indispensable to bringing the action.

Indeed, procedurally, the highest-ranking authority of the respective Public Administration must declare the act detrimental, whether because it harms economic, fiscal, or other interests arising from the public interest, and must have an underlying legal and technical opinion supporting that determination. Unlike other mechanisms for eliminating public acts, this process does not require a hearing for the third party, but only internal actions within the Administration; the third party may present its defenses during the judicial proceedings. However, when the act originates from the State (see section 1 of the aforementioned General Law)—that is, from the Central Administration—the complaint may be filed only by the Office of the Attorney General of the Republic (section 16 of Law No. 8508), upon the prior request of the highest-ranking authority and following an internal declaration of lesividad detailing the grounds for that determination.

Such representation is also required for acts of the Judiciary issued in the exercise of its administrative function, such as acts adopted by the Superior Council, whose lesividad must be declared by the Full Court. Regarding the temporal dimension, the new procedural legislation establishes a period of one year from the issuance of the act, rather than from its service, within which the act must be declared detrimental to the public interest. After that declaration—not after the expiration of that initial one-year period—a further period of one year is allowed for filing the administrative litigation action (acción contenciosa administrativa), as a strict limitation period resulting in forfeiture (plazo fatal de caducidad), except in cases involving acts that are absolutely null and void (nulidad absoluta), in which case the declaration of lesividad may be made for as long as their effects continue (sections 34 and 39 of the CPCA).

The exception applies to the protection of the public domain (dominio público), in which case the lesividad action is not subject to any time limit, pursuant to the general rule that property of this kind is not subject to prescription (imprescriptibilidad), as follows from section 261 of the Civil Code. In this case, an examination of the record leads to the conclusion that, in principle, the internal declaration of lesividad satisfies the stated prerequisites. As established above, the act whose annulment is sought is Agreement No. 8, adopted under Article VIII at Session 038-95 by the Board of Directors of that institute on 19 de julio de 1995. That administrative conduct was declared detrimental to the public interest by the IDA Board of Directors, acting as the highest-ranking authority of that public entity, through Agreement No. 34, Article 34, Session 037-05, dated 26 de setiembre de 2005.

Likewise, the complaint was filed by that institute as the author of the challenged act and was brought against the person in whose favor the beneficial effects of the act arose; therefore, the stated requirements concerning both active and passive standing have been met. Nor is any deficiency apparent in the procedural element, since the administrative authority issued an internal declaration of lesividad, as explained above. With regard to the temporal aspect, however, it should be noted that the agreement whose nullity is sought concerns the review of the validity of an administrative act issued in 1995 and declared detrimental in 2005—that is, before the Administrative Litigation Procedure Code entered into force. Under Transitory Provision Three of that Code, challenges to administrative acts that became final through administrative channels (vía administrativa) before the Code entered into force are governed by the legislation then in effect.

Accordingly, this case is subject to the forfeiture periods regulated for lesividad proceedings by the now-repealed Law Governing the Administrative Litigation Jurisdiction (Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa; hereinafter, LRJCA). In this regard, it bears repeating that the claimant maintains that the action was brought within the prescribed time because it seeks the recovery of public-domain property, a matter to which forfeiture periods do not apply, whereas the respondent contends that the property at issue does not belong to the public domain and that the action is time-barred. The Court therefore considers it essential to determine whether the property is part of the public domain before examining the temporal aspects of the lesividad proceedings and ruling on the asserted defense that the action is time-barred (excepción de caducidad), which, if sustained, would make it unnecessary to consider the merits of the case.

V.Regarding public-domain assets (bienes de dominio público). Given the issue under discussion, this Tribunal’s analysis must begin with the assertion that not all State-owned assets are in the public domain; on the contrary, public entities also hold patrimonial assets (bienes patrimoniales), or private-domain assets (bienes de dominio privado). This distinction is grounded in the Civil Code (Código Civil, hereinafter CC) itself, Article 261 of which provides that: “Public things are those that, by law, are permanently allocated to any service of general utility, and those that everyone may use because they have been made available for public use. All other things are private and subject to private ownership, even if they belong to the State or to Municipalities, which, for these purposes, as civil persons, do not differ from any other person.” Indeed, the relationships arising between the State and private parties with respect to assets falling within the public domain and those within the private domain differ substantially: while the former must be governed by the Public Law regime (régimen de Derecho Público) and therefore entail the application of rules of subordination, the latter are characterized by the application of Private Law (Derecho Privado) and operate within the elements of coordination inherent to that regime.

It is therefore essential to determine, in each case, the nature of the asset in question, since the regulatory regime applicable in each case will depend on it. For the time being, the Tribunal is concerned with public-domain assets. As stated, by their nature, these types of assets are subject to a special Public Law regime. They form part of the public domain estate (demanio público), understood as “(…) the set of assets subject to a special legal regime distinct from that governing the private domain, which, in addition to belonging to or being administered by public legal entities, are allocated or designated for purposes of public utility, as manifested in the direct or indirect use that every person may make of them. (…)” (Judgment No. 3145, issued by the Constitutional Chamber (Sala Constitucional) at 9 hours 27 minutes on 28 de junio de 1996). Indeed, the public domain comprises assets that, by the legislature’s express will, have the special purpose of serving the community and the public interest.

They are things that do not belong individually to private parties, are intended for public use, and are subject to a special regime outside private commerce among persons. Thus, they are assets belonging to the State in the broadest sense of the term, allocated to the service they provide, which is invariably essential by virtue of an express rule. Public-domain assets (bienes demaniales), to qualify as such, must satisfy certain indispensable elements. The first is subjective and concerns the person or titleholder of the asset. In this regard, the entity holding title must be a public entity and not a private party. Alongside this consideration is a second important aspect: the principle that public-domain assets, by their nature, cannot and must not, at any time, belong to private parties. The reason public-domain assets cannot be owned by a private party lies in the fact that their purpose is to satisfy the general interest and that they serve the community; this is necessarily confined to a public function which, given its scope, can scarcely be conceived as the function of a person governed by private law.

A second element is the objective element, which concerns all assets that may be included within the public domain. In this regard, the range of assets capable of forming part of the public domain estate may be said to be very broad. Thus, it includes immovable and movable assets, tangible and intangible things, fungible and non-fungible things, consumable and non-consumable things, divisible and indivisible things, simple and composite things, principal and accessory things, and universality of rights, among others. The third element is the normative element, under which the public-domain character of an asset depends on the existence of a legal rule declaring it to be such. A statutory designation for public use (afectación normativa) is therefore required, by virtue of which the asset becomes part of the public domain estate. In our legal system, Articles 261 and 262 of the CC establish the need for such designation when they state with complete clarity that those things designated as such by law shall be public things devoted to public use.

Consequently, it may be affirmed that the legislature decides which assets form part of the public domain and which form part of the private domain. The public domain is therefore a legal concept, meaning that its existence depends on the express treatment afforded to it by the legislature; accordingly, without a law serving as its basis, no asset or thing will possess that character. Lastly, there is the teleological or purposive element, under which public-domain assets, to be considered as such, must also be devoted to public use. That is, their purpose must be the general interest, namely, that of the community. Our Civil Code also expressly enshrines this element. Thus, Article 261 provides that public things are those that, by law, are permanently allocated to any service of general utility and those that everyone may use because they have been made available for public use. That same provision also distinguishes assets that, despite belonging to a public entity, lack this purpose of public use or utility, classifying them as private.

In conclusion, for an asset to be considered part of the public domain, all four of the aforementioned elements must be present simultaneously. The presence of only some of them is insufficient, since unless all are present, the asset would be excluded from the public-domain classification (categorización demanial). In this regard, legal scholar Miguel Marienhoff has stated, insofar as relevant, that: “(…) To determine the legal status of an asset, it is not sufficient to consider, for example, only the teleological element or purpose, but also the nature of its titleholder—the subjective element—because a public domain can exist only when the four elements characterizing it are present. (…)” Where there is doubt regarding the classification, each of these elements must be examined. If all four are present, the asset’s public-domain status (demanialidad) is clear; however, if any one of them is absent, it cannot be classified as such.

Furthermore, the public domain estate affords special protection to the assets comprising it. In this regard, their characteristics include being inalienable, not subject to acquisitive prescription, and immune from attachment. Consequently, an action to recover them is not subject to limitation periods (plazos de caducidad), as expressly provided in Article 34 of the CPCA. They are likewise outside private commerce among persons, in the sense that they cannot be privately appropriated. A public entity may, however, grant rights of use (derechos de aprovechamiento) to private parties through use concessions (concesiones de uso). Finally, administrative action, through powers of self-enforcement (potestades de autotutela) and police powers (potestades de policía), replaces possessory proceedings (interdictos) for recovering possession. In conclusion, public-domain and private-domain assets are subject to different legal regimes, a distinction that, as emphasized, arises from Article 261 of the CC.

The public domain is inalienable and not subject to acquisitive prescription, with all the consequences arising therefrom. State-owned private-domain assets, for their part, are subject to the ordinary rules of private property. As explained, the criterion for distinguishing between these two categories is the concurrence of the four elements already analyzed: the subjective, normative, objective, and purposive elements.

VI.On the nature of the property at issue in the specific case. In the present matter, it is an undisputed fact that, through Agreement No. 8, Article VIII, Session 038-95, dated July 19, 1995, the Board of Directors of the IDA authorized the award, segregation, and conveyance to the defendant Association of the following lots located in Asentamiento Bahía, Cantón de Osa, Provincia de Puntarenas: Lot 9, measuring 7586,89 square meters, registered survey plan […], and Lot l1-1, measuring 5855,69 square meters, registered survey plan […]. Those properties were registered in the name of the aforementioned association in the Registro Nacional, Partido de Puntarenas, real-property folio registrations No. […], respectively (as also established by pages 1 and 2 of the administrative record and pages 73 to 75, 87, and 88 of the judicial record). Subsequently, in 2005, the Board of Directors declared the aforementioned agreement injurious to the public interest, finding, among other matters, that the award had been made without considering the regulations governing the selection of beneficiaries, the award and conveyance of land, and the number of parcels that could be awarded to a single beneficiary; that the award of IDA-owned land classified as forest protection zones had been recommended despite the legal restrictions on land use established by both the Ley Forestal and the Ley de Aguas; and that the objectives and functions of the IDA had been disregarded because the lots were awarded to officials of that institute who neither made their living from cultivating the land nor were farmers—irregularities that consequently rendered the agreement absolutely null and void (nulidad de pleno derecho).

For its part, the IDA also argues in the complaint that those properties are public-domain property (bienes de dominio público) that must be recovered. In this regard, to determine whether those properties form part of the public domain (demanio público), the existence of the subjective, normative, objective, and purposive elements must be analyzed. Regarding the first element, the properties in question belonged at one time to the IDA. The fact that they are currently registered in the name of a private-law entity, namely, the plaintiff association, does not affect satisfaction of the subjective element, because that registration does not cure any potential nullity if public-domain property was in fact conveyed. The objective element is also satisfied because the assets at issue are real property capable of forming part of the public domain. The Court considers, however, that the normative and purposive elements are not present in this specific case, for the reasons set forth below.

As to the former, there does not appear to be any statutory designation (afectación normativa) of those properties as part of the public domain. Contrary to the position advanced by the plaintiff entity, we find that such designation cannot be derived from Articles 3 and 32 of Ley No. 6735, Ley de Creación del Instituto de Desarrollo Agrario. On the one hand, those provisions state that one of the IDA’s functions is to cooperate in conserving the country’s natural resources and to administer national reserves on behalf of the State (a situation that does not apply here because the properties are not national reserves); on the other hand, the aforementioned Article 32 lists the assets comprising the resources available to the entity for fulfilling its statutory purposes. First, that provision does not expressly state that assets forming part of the IDA’s estate for the fulfillment of its purposes are, in every case, public-domain property.

Moreover, the list expressly includes categories of private-domain property (bienes de dominio privado), as in subsection b) (Land in the private domain of the State or its institutions that is conveyed to the Instituto de Desarrollo Agrario pursuant to law). Nor do subsections c) and j) (Land acquired by the Institute through any lawful means for use in its agrarian development programs, and property donated to the Institute by private or public natural or legal persons for the purposes of this law) establish that such land constitutes, per se, public-domain property. No such special designation is found in Article 33 of the same body of law either, under which the property and resources constituting the estate of the Instituto de Desarrollo Agrario may be used only for the purposes provided for in that law, without distinguishing whether they constitute private-domain or public-domain property.

Accordingly, this Court cannot conclude that every property acquired by the IDA to fulfill the objectives of its law must be regarded as public, since nothing prevents private-domain property from being used in pursuit of those purposes. It bears emphasizing that the public domain is a legal concept and that its existence therefore depends upon a formal declaration by the Administration (as well as by the legislature) subjecting particular property to the public-domain regime, and no such declaration exists in the case at bar. Presuming that the properties are public property merely because the IDA acquired them to fulfill its statutory purposes, or that real property owned by a public entity automatically forms part of the public domain, would disregard the existence of private-domain property belonging to the IDA and the specific legislative designation required in that regard by Article 261 of the CC, as well as by prevailing case law and legal scholarship.

In support of the foregoing, it has been stated that the public domain is conceived more as a technique of intervention and a material basis for the exercise of public functions than as a property relationship (see, to that effect, Decision No. 04587-97 of the Sala Constitucional). It must also be noted that the absence of the purposive element is even clearer, namely, the permanent dedication of the property to public use or utility. This is evident when one considers that, in both cases, the properties’ legally prescribed purpose from the outset was their use in agrarian development programs, for which reason they are awarded or titled to beneficiaries who qualify as such. Thus, they have always been within private commerce because, once awarded, they become part of the estate of the beneficiary, a private-law person, subject to certain statutory limitations, and are registered in that person’s name.

Although it is alleged in this case that the defendant association did not qualify as a beneficiary of the award, the fact remains that, had the properties been awarded to a person who did satisfy the required conditions, they likewise would have left the IDA’s ownership and entered the award recipient’s private ownership. They are therefore assets that cease to form part of the public entity’s estate and enter the estates of private persons, a situation that would clearly be incompatible with their characterization as public-domain assets, since such assets cannot leave State ownership, much less be registered in the names of private persons. For all the foregoing reasons, and given the absence of the normative and purposive elements, this Court concludes that the properties are private-domain assets of the IDA. Although the IDA has on some occasions awarded properties that constitute public-domain property because they consist of forested land and form part of the State Natural Heritage (Patrimonio Natural del Estado, hereinafter PNE) under Article 13 of the Ley Forestal, that is not the situation in the present case.

Precisely to rule out the possibility that the aforementioned properties were subject to the PNE (in which case the required statutory designation and public use would exist), this Court ordered the INTA, as evidence to assist in adjudication (prueba para mejor resolver), to conduct a land-use study of those lands. In that regard, it was certified that the property registered in the Registro Nacional, Partido de Puntarenas, under real-property folio registration No. […], corresponding to registered survey plan […], is currently used for a two-story house with fruit and forest trees and other annual crops. The Management Unit is IIIe2s124d1c1. The property consists entirely of soils that have experienced slight erosion, have an effective depth of 80 centimeters, have moderately coarse textures throughout the profile, have medium fertility and moderately slow drainage, and are located in a tropical very humid forest life zone.

Likewise, a conforming land use (uso conforme de suelo) has been carried out on that property for the activity conducted there, in accordance with the approved methodology. Nor are there any indications of soil degradation (pages 108 and 109 of the judicial record). It was also certified that the property registered in the Registro Nacional, Partido de Puntarenas, under real-property folio registration No. […], corresponding to registered survey plan […], is currently used as scrubland with some citrus, mango, and palm trees. The Management Unit is Placa28009. The property consists entirely of soils that have experienced slight erosion, have an effective depth of 80 centimeters, have moderately coarse textures throughout the profile, have medium fertility and moderately slow drainage, and are located in a tropical very humid forest life zone. Likewise, a conforming land use has been carried out on that property for the activity conducted there, in accordance with the approved methodology (pages 110 and 111 of the judicial record).

The technical evidence received allows this Court to conclude that the properties are neither national reserves nor forested lands constituting PNE. On the contrary, both certifications establish that a conforming land use has been carried out for the activity being conducted. In addition, the registered survey plans likewise contain no indication that would allow the properties to be classified as public-domain property. Furthermore, careful examination of the agreement declaring the challenged act injurious to the public interest shows that the award of public-domain property is never identified as a ground for nullity. On the contrary, the alleged defects concern matters of legality relating chiefly to noncompliance with the conditions and procedures established for awards of this type of property. Nor is the reference to the existence of limitations imposed by various provisions concerning the use and designated purpose of those properties persuasive.

The existence of limitations does not convert property into a public-domain asset. On the contrary, such limitations are generally imposed on private property and entail subjection to a series of obligations to give, do, or tolerate, but not the elimination of private ownership. Regarding Report RH-12-2000 of the Contraloría General de la República, it must be noted that, contrary to the plaintiff’s assertion, that document does not expressly state that the properties are public-domain assets. What it stated was that the award and conveyance of Lots 9 and 11-1 at issue were inconsistent with the objectives and functions assigned to that institute because the land was not being awarded to farmers for agricultural exploitation so that they could improve their economic circumstances and contribute to production, but was instead being conveyed to an association formed by officials of the IDA itself whose livelihoods did not depend on agricultural activity and whose purpose was not to cultivate it (pages 512 and 513 of the judicial record in proceeding 05-1003-163 CA).

Regarding the judgments of the Sala Constitucional invoked by the claimant, the Court finds that they are inapplicable to the present case because they concern different factual circumstances. Judgments No.

15775-2006, 17776-2008 and 12417-2008 concern a purported administrative eviction (desalojo administrativo) from real property classified as public-domain property (bien de dominio público) because it was registered in the name of IDA and had not been awarded or titled in favor of any private party; instead, there was merely precarious occupancy (ocupación en precario), a situation not present in this specific case. With respect to judgment No. 835-2009, issued by the Juzgado Contencioso Administrativo y Civil de Hacienda at 9 hours on 29 de abril de 2009, which upheld the declaration of harmfulness (lesividad) of several IDA resolutions concerning a situation similar to the one discussed here, it should be noted that this Court respects the trial judge’s ruling but does not agree with it, for the reasons already extensively set forth in this and the preceding recital (considerando). Nor does the existence of a house declared to be part of the country’s historical and architectural heritage make the property part of the public domain (bien demanial).

At most, that declaration would authorize the imposition of restrictions intended to preserve it, but it does not automatically entail the property’s incorporation into the public domain (demanio público). Finally, it is also worth noting that the Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia, in judgment No. 182-F-S1-2009, at 16 hours 27 minutes on 19 de febrero de 2009, ruled that not all real property acquired by IDA to fulfill its purposes constitutes public-domain property, placing particular emphasis on property transferred by that entity to private parties. It stated in this regard that “(....) pursuant to artículo 12, inciso b) de la Ley de Tierras y Colonización, ‘Rural properties within the State’s private domain’ are dedicated to its purposes, but this does not in itself mean that their nature is ‘sui generis’ or public-domain, within the meaning established by the Sala Constitucional.

To be subject to that special legal regime, distinct from the regime governing private ownership—that is, to form part of the public domain—there must necessarily be, as already stated, a specific law so providing, or the property’s purpose—public use—must, by its nature, so determine. If neither of the two stated circumstances applies, then the assets are private-domain or patrimonial assets (bienes patrimoniales) of the Administration, as in this matter. It is true that the legislature, in artículo 7 ibídem, excluded property ‘within the State’s private domain’ from the category of property that is inalienable and not susceptible of acquisition by claim or possession (denuncio o posesión); however, the Ad quem clearly stated—and this Chamber agrees—that said article establishes which property is dedicated to the public domain, ‘…without conferring that status upon property such as that disputed here.

Furthermore, the properties acquired by the Instituto for the purpose of providing land to persons who have none or who lack sufficient land, for delivery under land-allocation contracts (contratos de asignación de tierras), are subject to a special regime because they are subject to certain restrictions; however, this in no way means that they are public-domain property, as the appellant contends, since they may even be mortgaged, leased, or sold if expressly authorized by the Junta Directiva of that entity, which could not be done if they were public-domain property, ….’ This Chamber further states that real property such as the property at issue does not have that status because, pursuant to artículo 53 ibídem—which is even referenced in the appeal—this type of property may, within their authority, be sold by the institutions that acquire it ‘…in or as payment of claims in their favor’ if IDA does not decide to purchase it within the 90 days following the offer made to it, by virtue of the preferential right imposed for its benefit.

In other words, under the defendant’s argument that the dedication of such property (afectación de esos bienes) is established by Ley no. 2825 ídem—which, it bears repeating, is untrue—how, then, can it be explained, much less justified and demonstrated, that the institution that acquired it may sell property supposedly belonging to the public domain if IDA does not purchase it within the stated period? Quite simply, because the property is not of that nature. (...)”. For the reasons stated, it must be concluded that the real properties located in Asentamiento Bahía, Cantón de Osa, Provincia de Puntarenas: Lote 9, measuring 7586,89 square meters, cadastral plan (plano catastrado) […], and Lote l1-1, measuring 5855,69 square meters, cadastral plan P-[...], registered in the name of the defendant association in the Registro Nacional, Partido de Puntarenas, real-property folio registration numbers (matrículas de folio real) No. […], respectively, do not constitute public-domain property; rather, they were formerly private-domain property of IDA and were subsequently awarded to the defendant.

VII.On the plea of expiration (excepción de caducidad). As explained, during closing arguments, the respondent reiterated the arguments supporting the plea that the action had expired. Although it did not formally raise the plea, that allegation is clearly apparent from its statements; moreover, it is a privileged defense (defensa privilegiada) that may be examined sua sponte and with respect to which the corresponding opportunities to be heard had already been granted, thereby authorizing this Court to undertake its analysis. In this regard, the following must be stated. In the present matter, annulment is sought of a resolution adopted in 1995 that was declared injurious to the public interests (lesivo a los intereses públicos) of the IDA in 2005. We have already ruled out that the property at issue constitutes public-domain property (bienes de dominio público), the protection of which is not subject to expiration periods; accordingly, it must be determined whether, in this case, the action was brought within the periods established for such purposes by the legal system.

Pursuant to Transitory Provision III (Transitorio III) of the CPCA, the regime governing challenges to administrative acts (actos administrativos) that became final at the administrative level (vía administrativa) before the entry into force of the aforementioned Code—as in the present case—shall be governed by the legislation in force at that time. Consequently, the expiration periods established in the now-repealed Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa (hereinafter, LRJCA) for injuriousness proceedings (procesos de lesividad) must be applied in this matter. In this regard, the aforementioned Article 35 provided that when the Administration itself, as the author of an act conferring rights (acto declarativo de derechos), sought to obtain its annulment before the contentious-administrative jurisdiction (jurisdicción contencioso-administrativa), it first had to declare the act injurious to public interests, whether economic or otherwise, within four years from the date on which it was issued.

In addition, Article 37, subsection 3), of the same Law provided that the period within which the Administration could commence an injuriousness proceeding was two months from the day following the date on which the challenged act was declared injurious to public interests. Thus, these are two different periods: the first, four years from the issuance of the act to declare it injurious; and the second, two months from that declaration to bring the injuriousness proceeding before the courts (sede jurisdiccional). In this case, it has been established that the resolution whose annulment is sought was issued on 19 de julio de 1995 and was declared injurious to public interests by resolution No. 34, Article 34, session 037-05, dated 26 de setiembre de 2005, by the highest authority of the IDA. From this perspective, it is evident that the administrative declaration of injuriousness (declaratoria de lesividad) was issued outside the four-year period prescribed by the aforementioned Article 35 and, consequently, also outside the two-month period governed by the aforementioned Article 37.

For the foregoing reasons, the action has expired, which prevents this Court from examining the alleged defects of invalidity (vicios de invalidez) or ordering the Registro Nacional to annul the title deeds (títulos de propiedad) for the aforementioned properties; the complaint must therefore be declared inadmissible in all respects. Given the manner in which the matter is resolved, it is unnecessary to rule on the other defenses raised.

VIII.On costs (costas). Pursuant to Article 193 of the Código Procesal Contencioso Administrativo, procedural costs and attorneys’ fees (costas procesales y personales) constitute a burden imposed on the losing party by virtue of having lost. Exemption from such an award is permissible only when, in the Court’s judgment, there was sufficient cause to litigate or when the judgment is rendered on the basis of evidence whose existence was unknown to the opposing party. In this case, this collegiate body considers that there is cause to apply the exception established by the applicable law and depart from the principle that costs are awarded against the losing party, since the plaintiff institute pursued this proceeding on the basis of a judgment that supported the position presented by its representative. This permits it to be regarded as a good-faith litigant with sufficient cause to litigate, insofar as the issues in dispute entail a certain degree of complexity.

POR TANTO

The plea of expiration is sustained. Because it is unnecessary, no ruling is issued on the other defenses raised. Consequently, the complaint is declared inadmissible. This matter is resolved without a specific award of costs.

Cynthia Abarca Gómez Marianella Álvarez Molina Christian Hess Araya PROCEEDING DECLARED TO INVOLVE PURELY LEGAL ISSUES (PROCESO DECLARADO DE PURO DERECHO) PLAINTIFF: INSTITUTO DE DESARROLLO AGRARIO DEFENDANT: ASOCIACIÓN PARA LA PROTECCIÓN DEL AMBIENTE DEL IDA

Tribunal Contencioso Administrativo, Central 2545-00-03 Fax 2545-00-33 Correo Electrónico ...01 _________________________________________________________________________ PROCESO DECLARADO DE PURO DERECHO ACTOR: INSTITUTO DE DESARROLLO AGRARIO DEMANDAD A : ASOCIACIÓN PARA LA PROTECCIÓN DEL AMBIENTE DEL IDA No. 014 -2012-VI TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO Y CIVIL DE HACIENDA. SECCIÓN SEXTA. SEGUNDO CIRCUITO JUDICIAL DE SAN JOSÉ. ANEXO A. Goicoechea, a las dieciséis horas veinte minutos del treinta de enero de dos mil doce.

Proceso de lesividad declarado de puro derecho establecido por el INSTITUTO DE DESARROLLO AGRARIO, representado por su apoderado general judicial Carlos Enrique García Anchía, casado una vez, abogado, cédula de identidad CED27295 y vecino de San Ramón de Alajuela contra la ASOCIACIÓN PARA LA PROTECCIÓN DEL AMBIENTE DEL IDA representada por su representante judicial Efraín Guzmán Cruz, cédula de identidad CED48238.

RESULTANDO

1. 1El Instituto de Desarrollo Agrario (en adelante IDA) interpuso la demanda que ha dado origen al presente proceso para que, en lo medular, en sentencia se declare lesivo al interés público el acuerdo No. 8 tomado en el artículo VIII, sesión 038-95, por la Junta Directiva de ese instituto y mediante el cual se acordó la adjudicación, segregación y traspaso de los lotes 9 y 11-1 del Asentamiento Bahía a la Asociación para la protección del ambiente del IDA (en adelante Aproambida), los cuales respectivamente generaron las fincas del Partido de Puntarenas matrículas Placa25210 y Placa25211. Como consecuencia directa de esa declaratoria de lesividad al interés público , pide que se ordene al Registro Nacional la anulación de los títulos de propiedad de las fincas ya citadas. Finalmente, solicita la condena de la asociación demandada al pago de ambas costas (folios 18 y 19 del expediente judicial y así fijado en la audiencia preliminar).
2. 2La Asociación accionada contestó la demanda y opuso las excepciones de prescripción, caducidad y cosa juzgada material. Pidió, se declare sin lugar la demanda y se condene a actor al pago de ambas costas y de los perjuicios (folios 28 al 38 de este expediente).
3. 3La audiencia preliminar establecida en el ordinal 90 del Código Procesal Contencioso Administrativo fue celebrada el 14 de diciembre de 2010, con la presencia de ambas partes. En dicha audiencia, se fijó la pretensión en los términos expuestos en el Resultando Primero y mediante resolución No. 4650-2010, la jueza tramitadora rechazó las defensas previas de cosa juzgada, caducidad y prescripción opuestas por la demandada. Además, se determinó que todos los hechos de la demanda eran no controvertidos y se admitió prueba documental pertinente. Finalmente, de conformidad con el artículo 98 inciso 2) del citado Código, al no existir probanzas testimoniales o periciales que evacuar, la Jueza Tramitadora declaró este asunto de puro derecho y las partes rindieron conclusiones.
4. 4El presente asunto fue remitido a la Sección Sexta el 24 de febrero de 2011 para el dictado del fallo correspondiente, según consta en sello de pase visible al folio 86 vuelto del expediente judicial.
5. 5Mediante resolución de las 13 horas 20 minutos del 9 de marzo de 2011, este Tribunal solicitó al Departamento de Servicios Técnicos del Instituto Nacional de Innovación y Transferencia en Tecnología Agropecuaria (en adelante INTA) emitir una certificación de uso de suelo de los inmuebles inscritos en el Registro Nacional, Partido de Puntarenas, matrículas No. […], correspondientes a los planos catastrados […], propiedad de la Asociación demandada. Lo anterior de conformidad con los artículos 110 en relación con el 148 del Código Procesal Contencioso Administrativo, y con suspensión del plazo para el dictado de la sentencia (folio 89 del expediente judicial). Esa solicitud fue reiterada el primero de junio y 21 de octubre de 2011 (folios 95 al 105 del expediente judicial).
6. 6En escrito presentado el 10 de noviembre de 2011, el Director Ejecutivo del INTA remitió a este Despacho los certificados de uso de suelo requeridos (folios 106 al 117 de esta carpeta).
7. 7Mediante resolución dictada a las 16 horas del primero de diciembre de 2011, este Tribunal dio audiencia a las partes de los certificados de uso de suelo emitidos por el INTA, en condición de prueba para mejor resolver ordena da de oficio y así admitida. Esa audiencia fue contestada únicamente por la asociación accionada (folios 118 a 122 del expediente judicial).
8. 8El expediente de este asunto fue remitido a la Sección Sexta el 19 de diciembre de 2011 para el dictado del fallo correspondiente, según consta en sello de pase visible al folio 121 vuelto del expediente judicial. No obstante, en virtud de vacaciones de la jueza ponente durante e l período comprendido entre el 23 y 27 de enero de 2012, por auto de las 10 horas 52 minutos del 23 de enero de 2012, se suspendió el plazo del dictado de la sentencia. En consecuencia, dicho plazo se reanudaría a partir del 30 de enero del mismo año (folio 123 de este libelo).
9. 9En los procedimientos ante este Tribunal no se han observado nulidades que deban ser subsanadas o que generen indefensión. Previa deliberación, se dicta esta sentencia dentro del plazo establecido en el párrafo segundo del artículo 98 del citado Código Procesal en relación numeral 82 inciso 4) del Reglamento Autónomo de Organización y Servicio de esta jurisdicción y se notifica dentro del plazo establecido por la Ley de Notificaciones Judiciales. Redacta la jueza ponente Abarca Gómez con el voto afirmativo de los juzgadores Álvarez Molina y Hess Araya.

CONSIDERANDO

I.Hechos probados. De relevancia para efectos del presente proceso, se tiene por acreditado lo siguiente:

• 1)Mediante acuerdo No. 8, artículo VIII, sesión 038-95, del 19 de julio de 1995, la Junta Directiva del IDA, autorizó la adjudicación, segregación y traspaso a la Asociación para la Protección del Ambiente del Instituto de Desarrollo Agrario, de los siguientes lotes ubicados en el Asentamiento Bahía, Cantón de Osa, Provincia de Puntarenas: Lote 9, de 7586,89 metros cuadrados, plano catastrado […], y Lote l1-1 con 5855,69 metros cuadrados, plano catastrado Placa25214. Esos inmuebles fueron inscritos a nombre de la referida asociación en el Registro Nacional, Partido de Puntarenas, matrículas de folio real No. […], respectivamente (hecho no controvertido, folios 1 y 2 del expediente administrativo, folios 73 a 75, 87 y 88 del expediente judicial).
• 2)Mediante acuerdo No. 34, artículo 34, sesión 037-05, del 26 de setiembre de 2005, la Junta Directiva del IDA declaró lesivo a los intereses públicos, entre otros, el acuerdo adoptado por la Junta Directiva del IDA tomado en el artículo octavo, sesión 38-95, de 19 de julio de 1995, mediante los cuales se adjudicaron y traspasaron a la Asociación para la Protección del Ambiente del IDA las Dirección17300 y que se encuentran inscritas en el Registro Nacional, Partido de Puntarenas, matrículas de folio real No. […], respectivamente (hecho no controvertido, folios 3 al 7 del expediente administrativo).
• 3)El inmueble inscrito en el Registro Nacional, Partido de Puntarenas, matrícula de folio real No. Placa25210, que se corresponde con el plano catastrado […], tiene como uso actual una casa de dos plantas con árboles frutales y forestales, y otros cultivos anuales. La Unidad de Manejo es IIIe2s124d1c1. Se trata en su totalidad de suelos con erosión sufrida leve, una profundidad efectiva de 80 centímetros, de texturas moderadamente gruesas a través de todo el perfil, de fertilidad media, de drenaje moderadamente lento y ubicado en una zona de vida de bosque muy húmedo tropical. Asimismo, en ese inmueble se ha ejercido un uso conforme de suelo para la actividad que realiza de acuerdo con la metodología aprobada. Tampoco se observan indicios de degradación de suelo (folios 108 y 109 del expediente judicial).
• 4)El inmueble inscrito en el Registro Nacional, Partido de Puntarenas, matrícula de folio real No. […], que se corresponde con el plano catastrado Placa25216, tiene como uso actual: charral con algunos árboles de cítricos, mango y palmáceas. La Unidad de Manejo es IIIe2s124d1c1. Se trata en su totalidad de suelos con erosión sufrida leve, una profundidad efectiva de 80 centímetros, de texturas moderadamente gruesas a través de todo el perfil, de fertilidad media, de drenaje moderadamente lento y ubicado en una zona de vida de bosque muy húmedo tropical. Asimismo, en ese inmueble se ha ejercido un uso conforme de suelo para la actividad que realiza de acuerdo con la metodología aprobada (folios 110 y 111 del expediente judicial).
• 5)La demanda de este proceso fue presentada el 13 de setiembre de 2010 (folio 1 del expediente judicial)

II.Hecho no probado. De relevancia para lo que aquí se resuelve, se tiene por indemostrado lo siguiente: 1) Que los inmuebles inscritos a nombre de la referida asociación en el Registro Nacional, Partido de Puntarenas, matrículas de folio real No. […], sean bienes de dominio público (no hay prueba que lo demuestre).

III.Objeto del proceso. En el presente proceso, el IDA pretende que este Tribunal anule el acuerdo No. 8 tomado en el artículo VIII, sesión 038-95, por la Junta Directiva de ese instituto, mediante el cual se acordó la adjudicación, segregación y traspaso de los lotes 9 y 11-1 del Asentamiento Bahía a Aproambida, los cuales respectivamente generaron las fincas del Partido de Puntarenas matrículas […]. Aduce el demandante que acude a este Tribunal por cuanto si bien en el proceso interpuesto bajo el expediente No. 05-001003-163-CA ya había solicitado la nulidad de varios acuerdos, entre ellos el que aquí se impugna, éste último fue denegado por un error material de ese instituto. En general, señala que el referido acuerdo es nulo porque permitió la adjudicación de esos lotes o parcelas en contradicción de normas como la Ley de Tierras y Colonización, el Reglamento Autónomo para la Selección de Beneficiarios vigente en aquel momento y la Ley Forestal.

Indica que esas irregularidades fueron detectadas por la Contraloría General de la República en el Informe RH-12-2000, denominado “Relación de hechos sobre un estudio efectuado en el Instituto de Desarrollo Agrario, en relación con la adjudicación de parcelas a la Asociación para la protección del ambiente del IDA”. Dice, en el estudio se refleja la naturaleza demanial de los inmuebles adjudicados y traspasados a Aproambida. Agrega, el órgano contralor ordenó al IDA la instauración de los procesos judiciales correspondientes a efectos de disponer la nulidad de los actos administrativos mediante las cuales se traspasaron esos inmuebles y restituirlos al patrimonio institucional. Adiciona, también, que la jurisprudencia ha sido conteste en señalar que los inmuebles que ese instituto adquiere a través de compra, donación, expropiación o traspaso que le hace el Estado al momento en que se inscriben a su nombre en el Registro Nacional, automáticamente quedan afectados al cumplimiento de los fines que la Ley de Tierras y Colonización y la Ley de Creación del IDA, tienen predefinidos.

También se ha señalado que esos inmuebles se convierten en parte del demanio público y le s son aplicables los principios de inalienabilidad, inembargabilidad e imprescriptibilidad. Cita las sentencias No. 15775-2006, de las 16 horas 9 minutos del 31 de octubre de 2006, 012417-2008, de las 17 horas 14 minutos del 14 de agosto de 2008 y 17776-2008, de las 8 horas 34 minutos del 9 de diciembre de 2008, todas dictadas por la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, así como la resolución No. 835-2009, de las 9 horas del 29 de abril del 2009, del Juzgado Contencioso Administrativo y Civil de Hacienda. Por su parte, la asociación demandada estima que existe cosa juzgada toda vez que en el proceso que se tramitó bajo el expediente No. 05-001003-163-CA ya se rechazó la demanda de lesividad respecto de esos inmuebles, por lo que no puede la accionante venir a esconderse en un error de ellos para volver sobre el mismo asunto alegando los referidos principios y confundiéndolos con la cosa juzgada.

En todo caso, agrega, existe caducidad por cuanto el acuerdo se tomó diez años y dos meses después de la adjudicación definitiva. Invoca la sentencia No. 011-2010-IX, dictada por la Sección Novena del Tribunal Contencioso Administrativo y Civil de Hacienda, según la cual la declaratoria de lesividad debe de darse en el plazo de cuatro años contados a partir de la fecha en que el acto haya sido dictado. Concluye, no es cierto que se está frente a bienes de dominio púbico porque no existe una ley que los haya afectado en ese sentido. Cita la sentencia No. 182-F-S1-2009, dictada por la Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia en la que, resolviendo un recurso presentado por el IDA, señaló la necesidad de esa afectación legal. Para un mejor orden este Tribunal debe indicar lo siguiente. Si bien en la audiencia preliminar la jueza tramitadora rechazó la defensa previa de caducidad de la acción, lo cierto es que durante las conclusiones, la apoderada de la demandada reiteró los argumentos en ese sentido, lo que obliga al Tribunal a conocerla nuevamente.

Si bien no invocó expresamente la defensa, lo cierto es que los alegatos expuestos permiten concluir con meridiana claridad que, en el fondo, se reitera que operó la caducidad para formular esta acción. Por demás, debe tenerse presente que se trata de una excepción privilegiada cuyo análisis procede incluso de oficio y que ha sido sometida ampliamente al contradictorio, al darle a la parte actora la audiencia que señala el artículo 70 del CPCA (folio 61 de este expediente) y haber sido abordada durante la audiencia preliminar en cumplimiento del numeral 90 del CPCA. En consecuencia, el conocimiento de esa defensa a esta altura procesal no causa indefensión alguna a las partes. Así las cosas, de inicio se abordará el cumplimiento de los presupuestos del proceso de lesividad, seguido de un análisis de la naturaleza de los bienes de dominio público para determinar si los inmuebles que se discuten en este proceso forman parte o no del demanio público. Esa determinación resulta indispensable para establecer si ha operado o no la caducidad, aspecto de que debe analizarse previo al fondo del asunto.

IV.Sobre los presupuestos para el proceso de lesividad. En la especie, el IDA pretende se declare la nulidad d el acuerdo No. 8 tomado en el artículo VIII, sesión 038-95, por su Junta Directiva y mediante el cual se acordó la adjudicación, segregación y traspaso de los lotes 9 y 11-1 del Asentamiento Bahía a la Asociación accionada , los cuales respectivamente generaron las fincas del Partido de Puntarenas matrículas […] , por ser sustancialmente disconformes con el ordenamiento jurídico y lesivo a los intereses públicos. Por ende, pide también que se ordene al Registro Nacional anular los asientos de inscripción de los referidos inmuebles. Desde este plano, es menester, de manera breve, establecer el cumplimiento de los diversos presupuestos que impone el ordenamiento jurídico para la formulación de un proceso de lesividad, siendo que la ausencia de uno de estos elementos vedaría y haría innecesario el examen de fondo.

Cabe indicar, el análisis de estos presupuestos deviene en una práctica oficiosa para el juzgador, por constituir elementos esenciales de la acción. De manera general, la lesividad se constituye en un mecanismo jurisdiccional en virtud del cual la Administración pretende la supresión de un acto suyo, propio, que en tesis de principio, genera un efecto favorable a un tercero destinatario. Desde ese plano, en este tipo de contiendas, la lesividad es de corte subjetivo, en tanto pretende la anulación de una conducta que concede un derecho o en general, una situación de beneficio a una persona. Tal figura se encuentra positivizada actualmente en el canon 34 del Código Procesal Contencioso Administrativo (en adelante CPCA), norma que fija los elementos previos y regulaciones procesales de esta figura. También se encuentra referenciada en el numeral 173 inciso 6) en relación con el 183 de la Ley General de la Administración Pública (en adelante LGAP).

Desde la óptica de los presupuestos procesales, se imponen condiciones subjetivas, objetivas, procedimentales y temporales. En cuanto a la arista subjetiva, la legitimación activa se concede a la Administración emisora del acto cuestionado, en tanto que el legitimado pasivo es el receptor de los efectos de la conducta, sea, quien obtiene sus bondades. En lo atinente a la arista objetiva, la lesividad se constituye como un mecanismo de eliminación jurídica de actos administrativos que sean disconformes sustancialmente con el ordenamiento jurídico, sea, los actos que padezcan de algún nivel de invalidez, sea absoluta o relativa, en cualquiera de sus tipologías (artículos 128, 158, 165 y concordantes de la citada Ley General). En esa línea, la Administración debe declarar lesivo a los intereses públicos esa conducta, lo que debe ser establecido dentro de un marco de acciones internas de la administración que son impostergables para formular la acción.

En efecto, en el orden procedimental, se impone que el jerarca máximo supremo de la Administración Pública respectiva declare la lesividad del acto, sea por lesión a intereses económicos, fiscales o de otra índole que se desprendan del interés público, para lo cual, ha de contar con un criterio jurídico-técnico de base que sustente esa determinación. A diferencia de otras figuras de supresión de conductas públicas, no requiere de audiencia al tercero, sino solo de acciones a lo interno de la Administración, siendo que es dentro del proceso judicial que el tercero podrá establecer sus alegatos de defensa. Ahora bien, cuando el acto emane del Estado (ver artículo 1 de la citada Ley General), sea, de la Administración Central, la demanda solo podrá ser incoada por la Procuraduría General de la República (canon 16 de la Ley No. 8508), previo pedimento del jerarca máximo supremo y previa declaratoria interna de lesividad, con detalle de los motivos de ese criterio.

Tal representación se impone además en el caso de los actos del Poder Judicial emitidos en el ejercicio de su función administrativa, como es el caso de los actos dictados por el Consejo Superior, cuya lesividad debe declararse por la Corte Plena. En cuanto a la dimensión temporal, la nueva normativa procesal establece un plazo de un año contado a partir de la emisión del acto (que no de su comunicación) para declarar lesivo el acto a los intereses públicos, y luego de esa declaratoria (y no a partir del vencimiento de ese primer año) se otorga un plazo de un año para plantear la acción contenciosa administrativa a modo de plazo fatal de caducidad, salvo en casos de actos con nulidad absoluta, en cuyo caso, la declaratoria de lesividad puede realizarse en tanto perduren sus efectos (artículos 34 y 39 del CPCA). La excepción se configura en tutela del dominio público, caso en el que la acción de lesividad no está sujeta a plazo por la aplicación de la cláusula general de imprescriptibilidad de ese tipo de bienes según se deriva del canon 261 del Código Civil.

En la especie, del análisis de los autos, se concluye que, en principio, la declaratoria de lesividad interna cumple con los presupuestos señalados. Según se ha establecido, el acto cuya anulación se pretende es el acuerdo No. 8 tomado en el artículo VIII, sesión 038-95, por la Junta Directiva de ese instituto el 19 de julio de 1995 . Esa conducta administrativa fue declarada lesiva a los intereses públicos por la Junta Directiva del IDA, en condición de jerarca supremo de ese ente público, m ediante acuerdo No. 34, artículo 34, sesión 037-05, del 26 de setiembre de 2005 . De igual modo, la demanda la formula el referido instituto, como autor del acto cuestionado y se presenta contra la persona a favor de quien surgen los efectos beneficiosos del acto, por lo que en términos del ámbito legitimante tanto activo como pasivo, se cumplen con las exigencias referidas. No se observa, tampoco deficiencia alguna en el elemento procedimental al existir declaratoria interna de lesividad por parte del jerarca administrativo, según se ha expuesto.

Ahora bien, en relación con el aspecto temporal cabe señalar que el acuerdo cuya nulidad se pretende versa sobre el examen de validez de un acto administrativo dictado en el año 1995 y declarado lesivo en el año 2005, esto es, con anterioridad a la entrada en vigencia del Código Procesal Contencioso Administrativo. De conformidad con el Transitorio Tercero del citado cuerpo normativo, el régimen de impugnación de los actos administrativos que hayan quedado firmes en la vía administrativa antes de la vigencia del citado Código, se regirá por la legislación vigente en ese momento. Así las cosas, en el presente asunto deberán aplicarse los plazos de caducidad regulados en la ya derogada Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa (en adelante LRJCA) para los procesos de lesividad. Al respecto, cabe reiterar que el accionante sostiene que la acción se ha ejercido en tiempo porque se está ante la recuperación de bienes de dominio público, materia en la cual, no corren plazos de caducidad; mientras que la demandanda afirma que los bienes en cuestión no pertenecen al demanio público y que la acción que se formula se encuentra caduca.

En ese sentido estima el Tribunal que resulta indispensable determinar si se está o no frente a bienes de dominio público para luego examinar lo relativo a los aspectos temporales del proceso de lesividad, y resolver la excepción de caducidad formulada la que, en caso de ser admitida, hace innecesario entrar a conocer el fondo del asunto.

V.Sobre los bienes de dominio público. Por el tema que se debate, el análisis de este Tribunal debe partir de la afirmación de que no todos los bienes del Estado son de dominio público sino que, por el contrario, los entes públicos cuentan, también, con bienes patrimoniales o de dominio privado. Esta distinción encuentra sustento en el propio Código Civil (en adelante CC) , cuerpo normativo que en su artículo 261 señala que “Son cosas públicas las que por ley, están destinadas de un modo permanente a cualquier servicio de utilidad general, y aquellas de que todos pueden aprovecharse por estar entregadas al uso público. Todas las demás cosas son privadas y objeto de propiedad particular, aunque pertenezcan al Estado o a los Municipios, quienes para el caso, como personas civiles, no se diferencian de cualquier otra persona.”. En efecto, las relaciones que surgen entre el Estado y los particulares con respecto a los bienes que se ubiquen dentro del dominio público y dentro del privado, tienen la diferencia sustancial de que, mientras las primeras deben someterse al régimen de Derecho Público, e implican por lo tanto, la aplicación de normas de subordinación; las segundas se caracterizan por la aplicación del Derecho Privado y se mueven dentro de elementos de coordinación, propios de este régimen.

Por ello es indispensable precisar en cada caso la naturaleza del bien en cuestión, pues de ello dependerá el régimen normativo aplicable para cada caso. De momento, interesa al Tribunal, referirse a los bienes de dominio público. Según se dijo, por su naturaleza este tipo de bienes se encuentran sometidos a un régimen especial de Derecho Publico. Forman parte del demanio público, entendido como “(…) el conjunto de bienes sujeto a un régimen jurídico especial y distinto al que rige el dominio privado, que además de pertenecer o estar bajo la administración de personas jurídicas públicas, están afectados o destinados a fines de utilidad pública y que se manifiesta en el uso diretco o indirecto que toda persona puede hacer de ellos. (…)” (Sentencia No. 3145, dictada por la Sala Constitucional a las 9 horas 27 minutos del 28 de junio de 1996). En efecto, el dominio público se encuentra integrado por bienes que manifiestan, por voluntad expresa del legislador, un destino especial de servir a la comunidad, al interés público.

Son cosas que no pertenecen individualmente a los particulares y que están destinados a un uso público y sometidos a un régimen especial, fuera el comercio privado de los hombres. Así, son bienes que pertenecen al Estado en el sentido más amplio del concepto, están afectos al servicio que prestan y que invariablemente es esencial en virtud de norma expresa. Ahora bien, los bienes demaniales, para ser tales, deben reunir algunos elementos que resultan indispensables . Uno primero, subjetivo, referido al sujeto o titular del bien. En este sentido, el sujeto que tiene a cargo su titularidad ha de ser un ente público y no un particular. Paralelo a esta consideración, encontramos un segundo aspecto de importancia, a saber, partir del principio que los bienes de dominio público, por su naturaleza, no pueden ni deben, en ningún momento, pertenecer a los particulares. La razón por la que los bienes demaniales no pueden tener por titular a un sujeto particular, radica en el hecho que son cosas que tienen como finalidad la satisfacción d el interés general, y están al servicio de la colectividad; lo que necesariamente se circunscribe a una función de carácter público, que, por sus alcances, difícilmente p uede ser concebida como función de un sujeto de derecho privado.

Un segundo elemento es el objetivo, que está dirigido a todos aquellos bienes que pueden ser incluidos dentro del dominio público. Al efecto, puede afirmarse que es muy amplia la gama de bienes que son susceptibles de formar parte del demanio público . Así, tenemos los bienes inmuebles, muebles, cosas corporales, incorporales, fungibles y no fungibles, consumibles y no consumibles, divisibles y no divisibles, simples y compuestas, cosas principales y accesorias, universalidad de derechos , entre otros. Como tercer elemento está el normativo, conforme al cual el carácter demanial de los bienes depende d e que exista una norma que así lo declare. S e requiere , entonces, de una afectación normativa, en virtud de la cual el bien entre a formar parte del demanio público. En nuestro o rdenamiento, los artículos 261 y 262 del CC , dicen de la necesidad de esta afectación cuando establecen, con toda claridad que serán cosas públicas y dedicadas al uso público, las que así se designen por ley.

En consecuencia, puede afirmarse que será el legislador quien decida qu é bienes forman parte del dominio público y cuáles integran el dominio privado. Así, el dominio público es un concepto jurídico, lo que significa que su existencia depende del tratamiento expreso que le dé el legislador; por lo que sin ley que le sirva de fundamento ningún bien o cosa tendrá ese carácter. Por último, tenemos al elemento teleológico o finalista, según el cual, los bienes demaniales, para ser considerados como tales deben, también, estar dedicados al uso público. Esto es, tener como fin el interés general, o sea, de la comunidad. Nuestro Código Civil también consagra expresamente este elemento. Es así como el numeral 261 señala que son cosas públicas las que por ley, están destinadas de un modo permanente a cualquier servicio de utilidad general, y aquellas de que todos pueden aprovecharse por estar entregadas al uso público.

Esa misma norma di st ingue, además, aquellos bienes que, pese a pertenecer a un ente público, carecen de esa vocación de uso o utilidad pública, catalogándolas como privadas. En conclusión, para que un bien sea considerado como dominio público, es necesaria la reunión, en forma simultánea, de los cuatro elemento s citados. No es suficiente la presencia de alguno de ellos, ya que si no concurren todos, el bien quedaría excluido de la categorización demanial. En este sentido, el tratadista Miguel Marienhoff, en lo que interesa, ha señalado que “(…) Para determinar la condición jurídica de un bien, no basta considerar, por ejemplo, sólo el elemento teleológico o destino, sino también la naturaleza de su titular, elemento subjetivo, porque sólo puede haber dominio público cuando están reunidos los cuatro elementos que lo caracterizan.(…)”. En el supuesto de que exista duda respecto de la categorización, resulta indispensable el examen de cada uno de estos elementos.

Si convergen los cuatro, es clara la demanialidad del bien, pero si faltase uno de ellos, no podrá ser catalogado como tal. Por otra parte, el demanio público ofrece una protección especial a los bienes que lo conforman. En este sentido, dentro de sus características tenemos que son inalienables, imprescriptibles, inembargables. Por ello la acción para recupera r los no está sujeta a plazos de caducidad, como expresamente lo señala el numeral 34 del CPCA. Asimismo, están fuera del comercio privado de los hombres, en el sentido que no son susceptibles de apropiación privada. Sin embargo, el ente público sí puede otorgar derechos de aprovechamiento a sujetos privados a través de concesiones de uso. Finalmente, la acción administrativa, a través de potestades de autotutela y policía, sustituye a los interdictos para recuperar el dominio. En conclusión, los bienes de dominio público y los de privado presentan un régimen jurídico distinto, que se insiste se desprende del numeral 261 del CC.

El dominio público es inalienable e imprescriptible, con todas las consecuencias que de ello se derivan. Por su parte, los bienes de dominio privado del Estado están sujetos a las reglas ordinarias de la propiedad privada. El criterio para distinguir estas dos categorías atiende, como se explicó, a la concurrencia de los cuatro elementos ya analizados, esto es, el subjetivo, normativo, objetivo y el finalista.

VI.Sobre la naturaleza de los bienes que se discuten en el caso concreto. En el presente asunto es un hecho no controvertido que m ediante acuerdo No. 8, artículo VIII, sesión 038-95, del 19 de julio de 1995, la Junta Directiva del IDA, autorizó la adjudicación, segregación y traspaso a la Asociación demandada, de los siguientes lotes ubicados en el Asentamiento Bahía, Cantón de Osa, Provincia de Puntarenas: Lote 9, de 7586,89 metros cuadrados, plano catastrado […], y Lote l1-1 con 5855,69 metros cuadrados, plano catastrado […]. Esos inmuebles fueron inscritos a nombre de la referida asociación en el Registro Nacional, Partido de Puntarenas, matrículas de folio real No. […], respectivamente ( se acredita también con los folios 1 y 2 del expediente administrativo, folios 73 a 75, 87 y 88 del expediente judicial). Luego, en el año 2005, la Junta Directiva declaró el referido acuerdo lesivo a los intereses públicos al estimar, entre otros aspectos, que la adjudicación se realizó sin tomar en cuenta las regulaciones para la selección de beneficiarios, adjudicación y traspaso de tierras, y la cantidad de parcelas a adjudicar a un solo beneficiario; se recomendó la adjudicación de terrenos propiedad del IDA catalogados como zonas de protección forestal no obstante las restricciones legales que existen en cuanto al uso de suelos tanto en la Ley Forestal como la Ley de Aguas; que se inobservó lo dispuesto en los objetivos y funciones del IDA al adjudicarse los lotes a funcionario de ese instituto que no viven del cultivo de la tierra ni son campesinos; irregularidades que traen como consecuencia la nulidad de pleno derecho del acuerdo.

Por su parte, en la demanda el IDA argumenta también que esos inmuebles son bienes de dominio público que deben ser recuperados. En este sentido, para determinar si esos inmuebles integran o no el demanio público, debe analizarse la concurrencia de los elementos subjetivo, normativo, objetivo y el finalista. En cuanto al primero, tenemos que los inmuebles en cuestión pertenecieron, en su momento al IDA. El hecho que hoy se encuentren inscritos a nombre de un sujeto de derecho privado, entiéndase la asociación actora, no afecta el cumplimiento del elemento subjetivo, toda vez que esa inscripción no convalida una eventual nulidad en caso de que, en efecto, se hubiesen traspasado bienes de dominio público. Por otra parte, se cumple también el elemento objetivo en tanto se trata de bienes inmuebles que son susceptibles de integrar el demanio público. Sin embargo, estima el Tribunal que, en el caso concreto, no concurren los elementos normativo y el teleológico, por las razones que de seguido se exponen.

En cuanto al primero, no se observa exista una afectación normativa de esos bienes al demanio público. A diferencia de lo expuesto por el ente actor, estimamos que del artículo 3 y 32 de la Ley No. 6735, Ley de Creación del Instituto de Desarrollo Agrario, no puede derivarse esa afectación. Esas normas refieren, por una parte, que una de las funciones del IDA es cooperar en la conservación de los recursos naturales del país y administrar en nombre del Estado las reservas nacionales (situación que no aplica a este caso por cuanto los inmuebles no constituyen reservas nacionales); por otra, el numeral 32 citado enlista los bienes que forman parte de los recursos que posee el ente para el cumplimiento de sus fines legales. Primero, esa norma no indica expresamente que los bienes que formen parte del patrimonio del IDA para el cumplimiento de sus fines sean, en todos los casos, bienes de dominio público.

Más aún, la lista contempla expresamente supuestos de bienes de dominio privado, tal es el caso del incisos b) (Las tierras del dominio privado del Estado o de sus instituciones, que sean traspasadas al Instituto de Desarrollo Agrario, conforme a la ley). Tampoco en el caso de los incisos c) y j) (Las tierras que el Instituto adquiera por cualquier medio legal, para destinarlas a sus programas de desarrollo agrario y los bienes donados al Instituto por personas físicas o jurídicas, privadas y públicas para los fines de esta ley) se establece que tierras constituyan, persé, dominio público. Tampoco se encuentra esa afectación especial en el numeral 33 del mismo cuerpo normativo, según el cual los bienes y recursos que constituyen el patrimonio del Instituto de Desarrollo Agrario, sólo podrán ser aplicados para los fines previstos en esta ley, sin distinguir si constituyen bienes de dominio privado o público.

Así, no puede este Tribunal concluir que cualquier inmueble que haya sido adquirido por el IDA para cumplir con los objetivos de su ley, deba entenderse como público; en tanto nada obsta para que en la consecución de esos fines pueden estar presentes bienes de dominio privado. Se insiste que el dominio público es un concepto jurídico, por lo que su existencia pende de una declaración formal de la Administración (además legislativa) de someter a régimen de dominio público determinados bienes, la que en el subjúdice se extraña. Presumir que porque son bienes dominicales porque el IDA los obtuvo para el cumplimiento de sus fines legales o de que al ser un inmueble propiedad de un ente público forma parte, automáticamente, del demanio público, llevaría a desconocer la existencia de bienes de dominio privado del IDA y la afectación especial legislativa que, en ese sentido, exige el numeral 261 del CC, la jurisprudencia y doctrina imperante.

En abono a lo anterior, se ha señalado que el dominio público se concibe más como una técnica de intervención y base material para el ejercicio de funciones públicas, que como una relación de propiedad (ver al efecto la resolución No. 04587-97, de la Sala Constitucional). Pero también debe advertirse que resulta más clara la ausencia del elemento finalista, esto es, la vocación permanente al uso o utilidad pública de los bienes . Lo anterior resulta evidente si se toma en cuenta que se trata, en ambos casos, de inmuebles cuyo destino legal fue, desde un inicio, la utilización en programas de desarrollo agrario, razón por la cual adjudican o titulan a los beneficiarios que califiquen como tales. Así, siempre han estado dentro del comercio privado de los hombres, porque una vez que se adjudican entran a formar parte, con algunas limitaciones legales, del patrimonio del sujeto de derecho privado beneficiado, inscribiéndose a su nombre.

Si bien en el caso concreto se alega que la asociación demandada no calificaba para ser beneficiaria de la adjudicación, lo cierto es que si se hubiera adjudicado a un sujeto que sí cumpliera con las condiciones requeridas, igualmente los inmuebles hubiesen salido del dominio del IDA para ingresar a la propiedad privada del adjudicatario. Por ende, se trata de bienes que dejan de formar parte del patrimonio del ente público para ingresar al patrimonio de sujetos particulares, situación que sería a todas luces incompatible si se tratara de bienes demaniales en tanto éstos no pueden salir del dominio del Estado, menos aún inscribirse a nombre de particulares. Por todo lo expuesto y ante la ausencia de los elementos normativo y teleológico, es criterio de este Tribunal que estamos frente a bienes de dominio privado del IDA. Ahora, si bien en algunas ocasiones el IDA ha adjudicado inmuebles que constituyen bienes de dominio público al estar constituido de terrenos boscosos e integrar el Patrimonio Natural del Estado (en adelante PNE) en los términos del artículo 13 de la Ley Forestal, lo cierto es que en el caso concreto no se presenta esa situación.

Precisamente para descartar la posibilidad de que los referidos inmuebles estuvieran afectos al PNE (existiendo, en este supuesto, la afectación normativa y el uso público requerido), este Tribunal ordenó al INTA, como prueba para mejor resolver, se realizara un estudio de uso de suelo en esas tierras. Al respecto, se certificó que e l inmueble inscrito en el Registro Nacional, Partido de Puntarenas, matrícula de folio real No. […], que se corresponde con el plano catastrado […], tiene como uso actual una casa de dos plantas con árboles frutales y forestales, y otros cultivos anuales. La Unidad de Manejo es IIIe2s124d1c1. Se trata en su totalidad de suelos con erosión sufrida leve, una profundidad efectiva de 80 centímetros, de texturas moderadamente gruesas a través de todo el perfil, de fertilidad media, de drenaje moderadamente lento y ubicado en una zona de vida de bosque muy húmedo tropical.

Asimismo, en ese inmueble se ha ejercido un uso conforme de suelo para la actividad que realiza de acuerdo con la metodología aprobada. Tampoco se observan indicios de degradación de suelo (folios 108 y 109 del expediente judicial). También, se certificó que e l inmueble inscrito en el Registro Nacional, Partido de Puntarenas, matrícula de folio real No. […], que se corresponde con el plano catastrado […], tiene como uso actual: charral con algunos árboles de cítricos, mango y palmáceas. La Unidad de Manejo es Placa28009. Se trata en su totalidad de suelos con erosión sufrida leve, una profundidad efectiva de 80 centímetros, de texturas moderadamente gruesas a través de todo el perfil, de fertilidad media, de drenaje moderadamente lento y ubicado en una zona de vida de bosque muy húmedo tropical. Asimismo, en ese inmueble se ha ejercido un uso conforme de suelo para la actividad que realiza de acuerdo con la metodología aprobada (folios 110 y 111 del expediente judicial).

La prueba técnica evacuada permite concluir a este Tribunal que no se está en presencia de reservas nacionales ni de terrenos boscosos que constituyan PNE. Por el contrario, ambas certificaciones establecen que se ha ejercido un uso conforme de suelo para la actividad que se realiza. Aunado a lo anterior, los planos catastrados tampoco hacen mención a algún indicio que permita catalogar a los inmuebles como de dominio público. Por otra parte, si se observa con cuidado el acuerdo mediante el cual se declara lesivo a los intereses públicos el acto impugnado, se tiene que en ningún momento se establece como motivo de nulidad el que se hubiese adjudicado un bien de dominio público. Por el contrario, los vicios que se acusan tienen que ver con aspectos de legalidad referidos, en lo medular al incumplimiento de condiciones y procedimientos establecidos para las adjudicaciones de este tipo de inmuebles.

Tampoco resulta de recibo la referencia a la existencia de limitaciones que imponen distintas normas en relación con el uso y destino de esos inmuebles. El hecho de que existan limitaciones no convierte al inmueble en un bien demanial. Por el contrario, éstas se imponen, por regla general, sobre propiedad privada y suponen la sujeción a una serie de obligaciones de dar, hacer o soportar, más no la supresión de la propiedad privada. En relación con el Informe RH-12-2000 de la Contraloría General de la República debe señalarse que, contrario a lo que expuesto por el actor, ese documento no señala expresamente la naturaleza demanial de los inmuebles. Lo que indicó fue que la adjudicación y traspaso de los lotes 9 y 11-1 en cuestión se contraponen a los objetivos y funciones asignados a ese instituto en virtud que no se están adjudicando terrenos a favor de campesinos para su explotación agrícola, de manera que mejoren su condición económica y contribuyan a la producción, sino que éstos se están traspasando a una asociación constitutida por funcionarios del mismo IDA donde su sustento no depende de la actividad agrícola y cuyo propósito no es cultivarlo (folio 512 y 513 del expediente judicial del proceso 05-1003-163 CA).

En relación con las sentencias de la Sala Constitucional que invoca el accionante, estima el Tribunal que no son aplicables al caso concreto, en tanto se refieren a circunstancias fácticas distintas. Las sentencias No. 15775-2006, 17776-2008 y 12417-2008 refieren a un supuesto de desalojo administrativo de inmuebles que se catalogó como de dominio público al estar inscrito a nombre del IDA y que no había sido adjudicado o titulado a favor de ningún particular, sino que lo que existía era una ocupación en precario, situación que no se presenta en el caso concreto. En relación con la sentencia No. 835-2009, dictada por el Juzgado Contencioso Administrativo y Civil de Hacienda a las 9 horas del 29 de abril de 2009, mediante el cual se declaró con lugar la lesividad de varios acuerdos del IDA referidos a una situación similar a la que aquí se discute, ha de señalarse que este Tribunal respeta lo resuelto por el juzgador de instancia, más no lo comparte por las razones que ya han sido ampliamente expuestas en éste y el anterior considerando.

Tampoco lo convierte en bien demanial la existencia de una casa declarada como parte del patrimonio histórico-arquitectónico del país. Esa declaratoria, a lo sumo, habilitaría la imposición de limitaciones tendentes a su conservación, más no supone automáticamente el ingreso del inmueble al demanio público. Finalmente, no está demás señalar que la Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia, en el fallo No. 182-F-S1-2009, de las 16 horas 27 minutos del 19 de febrero de 2009, se pronunció respecto de que no todos los inmuebles que el IDA adquiera para el cumplimiento de sus fines constituyen bienes de dominio público, haciendo un énfasis particular en aquellos que son traspasados por ese ente a sujetos particulares. Indicó al efecto que "(....) por disposición del artículo 12, inciso b) de la Ley de Tierras y Colonización, quedan afectados a sus fines “Los fundos rústicos del dominio privado del Estado”, pero ello no implica por sí, que su naturaleza sea “sui generis” o demanial, en los términos establecidos por la Sala Constitucional.

Para estar sujetos a ese régimen jurídico especial, distinto al que rige el dominio privado, es decir, para formar parte del demanio público, necesariamente debe mediar, como ya se indicó, una ley específica que así lo establezca o que por la finalidad del mismo; uso público, su naturaleza lo determine. De no estarse en alguno de los dos supuestos indicados, entonces se trata de bienes de dominio privado o patrimoniales de la Administración, como sucede en este asunto. Es cierto que el legislador en el artículo 7 ibídem, exceptuó del carácter de inalienables y no susceptibles de adquirirse por denuncio o posesión, a los bienes “que estuvieren bajo el dominio privado del Estado,”, sin embargo, el Ad quem fue claro al señalar, lo que comparte esta Sala, que dicho artículo establece cuáles bienes quedan afectos al demanio público “…no dándole tal característica a los bienes como los aquí en disputa.

Por otra parte las fincas que el Instituto adquiere con la finalidad de dotar de tierras a las personas que no la tienen o la tienen en cantidad suficiente para ser entregadas mediante contratos de asignación de tierras, tienen un régimen especial al estar sometidas a ciertas limitaciones, pero ello no implica de manera alguna que se trata de bienes demaniales tal y como lo indica el recurrente, por cuanto incluso pueden ser hipotecados, arrendados, vendidos, si cuentan con la autorización expresa de la Junta Directiva de dicho ente, lo cual no podría hacerse si se tratara de bienes demaniales, …”. Agrega esta Sala, los inmuebles, como los que están en litigio, no revisten tal naturaleza, toda vez que, conforme lo establecido en el artículo 53 ibídem, al que incluso se hace referencia en el recurso, ese tipo bienes pueden ser vendidos, de acuerdo con sus facultades, por las instituciones que los adquieran “…en o por pago de créditos a su favor,” si el IDA no resuelve su compra dentro de los 90 días siguientes al ofrecimiento que se le hace, en virtud del deber de preferencia impuesto en su beneficio.

Con otras palabras, bajo el argumento del demandado de que la afectación de esos bienes está dada por la Ley no. 2825 ídem, se reitera, lo que no es cierto, cómo explicar entonces, más aún, justificar y demostrar, que la Institución que lo adquirió puede vender un bien que se supone “demanial”, si el IDA no lo compra en el plazo indicado? Sencillamente porque el bien no es de esa naturaleza. (...)". Por las razones expuestas, debe concluirse que los inmuebles ubicados en el Asentamiento Bahía, Cantón de Osa, Provincia de Puntarenas: Lote 9, de 7586,89 metros cuadrados, plano catastrado […], y Lote l1-1 con 5855,69 metros cuadrados, plano catastrado P-[...] , inscritos a nombre de la asociación demandada en el Registro Nacional, Partido de Puntarenas, matrículas de folio real No. […], respectivamente , no constituyen bienes de dominio público sino más bien , en su momento fueron bienes de dominio privado del IDA y posteriormente adjudicados a la accionada.

VII.Sobre la excepción de caducidad. Según se explicó, durante sus conclusiones la parte accionada reiteró los argumentos dirigidos a la excepción de caducidad de la acción. Si bien no la opuso formalmente, de sus manifestaciones se desprende con claridad tal alegación, aunado a que se trata, además, de una defensa privilegiada que puede ser examinada de oficio y sobre la cual ya se había conferido las audiencias respectivas, lo que habilita a este Tribunal a ingresar a su análisis. Al respecto debe indicarse lo siguiente. En el presente asunto, se pide la nulidad de un acuerdo adoptado en 1995 y que fue declarado lesivo a los intereses públicos del IDA en el año 2005. Ya hemos descartado que estemos frente a bienes de dominio público cuya tutela no está sujeta a plazos de caducidad, por lo que debe analizarse si, en este caso, la acción se ejerce dentro de los plazos establecidos para tales efectos por el ordenamiento jurídico.

De conformidad con el Transitorio III del CPCA, el régimen de impugnación de los actos administrativos que hayan quedado firmes en la vía administrativa antes de la vigencia del citado Código (como en el presente caso), se regirá por la legislación vigente en ese momento. Así las cosas, en este asunto deberán aplicarse los plazos de caducidad regulados en la ya derogada Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa (en adelante LRJCA) para los procesos de lesividad. En este sentido, el artículo 35 indicado señalaba que cuando la propia Administración, autora de algún acto declarativo de derechos, pretendiera demandar su anulación, ante la jurisdicción contencioso-administrativa, previamente debería declararlo lesivo a los intereses públicos, económicos o de otra naturaleza, en el plazo de cuatro años contados a partir de la fecha en que hubiera sido dictado. En complemento de ello, el artículo 37 inciso 3) de la misma Ley señalaba que el plazo para que la Administración formulara el proceso de lesividad era de dos meses contados a partir del día siguiente a aquél en que lo impugnado se declaró lesivo a los intereses públicos.

Así, se trata de dos plazos diferentes: el primero de cuatro años contados a partir del dictado del acto para declararlo lesivo, el segundo de dos meses contados a partir de tal declaratoria para interponer el proceso de lesividad en sede jurisdiccional. En la especie, se ha tenido por acreditado que el acuerdo cuya nulidad se pretende fue dictado el 19 de julio de 1995, y fue declarado lesivo a los intereses públicos m ediante acuerdo No. 34, artículo 34, sesión 037-05, del 26 de setiembre de 2005 , por el jerarca supremo del IDA. Desde esta perspectiva, resulta evidente que la declaratoria de lesividad en sede administrativa fue dictada fuera del plazo de cuatro años que estipulaba el numeral 35 ya indicado, y por ende, fuera también del plazo de dos meses regulado en el numeral 37 supra indicado. Por lo expuesto, la acción ejercida ha caducado, lo que impide a este Tribunal entrar a examinar los vicios de invalidez que se alegan u orden ar al Registro Nacional la anulación de los títulos de propiedad de las fincas ya citadas , debiendo declarar la improcedencia de la demanda en todos sus extremos. Por la forma en que se resuelva, se hace innecesario emitir pronunciamiento sobre las otras excepciones formuladas.

VIII .- Sobre las costas. De conformidad con el numeral 193 del Código Procesal Contencioso Administrativo, las costas procesales y personales constituyen una carga que se impone a la parte vencida por el hecho de serlo. La dispensa de esta condena solo es viable cuando hubiere, a juicio del Tribunal, motivo suficiente para litigar o bien, cuando la sentencia se dicte en virtud de pruebas cuya existencia desconociera la parte contraria. En la especie, considera este órgano colegiado que existe motivo para aplicar la excepción que fija la normativa y quebrar el postulado de condena al vencido, toda vez que el instituto actor gestionó este proceso, con fundamento en una sentencia que avalaba la posición expuesta por esa representación. Lo anterior permite calificarlo como litigante de buena fe y con motivo bastante para litigar, en la medida en que las cuestiones debatidas revisten cierta complejidad.

POR TANTO

Se acoge la excepción de caducidad. Por innecesario, se omite pronunciamiento sobre las otras excepciones formuladas. En consecuencia, se declara improcedente la demanda. Se resuelve este asunto sin especial condenatoria en costas.

Cynthia Abarca Gómez Marianella Álvarez Molina Christian Hess Araya PROCESO DECLARADO DE PURO DERECHO ACTOR: INSTITUTO DE DESARROLLO AGRARIO DEMANDADO: ASOCIACIÓN PARA LA PROTECCIÓN DEL AMBIENTE DEL IDA