IDA Lesividad Action for Bahía Settlement Lot Adjudication Declared ExpiredLesividad del IDA por adjudicación de lotes en Asentamiento Bahía declarada caduca

Tribunal Contencioso Administrativo Sección VI Date of Resolution: January 30, 2012 at 16:20 Type of matter: Proceso de lesividad (lesividad proceeding) Analyzed by: CENTRO DE INFORMACIÓN JURISPRUDENCIAL Related Decisions Content of Interest:

Type of content: Voto de mayoría Branch of Law: Derecho Procesal Contencioso Administrativo Topic: Proceso de lesividad Subtopics:

Requirements and inadmissibility with respect to the act of transferring private assets of the IDA to a private individual. The applicable caducity period is the one in force at the time the acts whose declaration of nullity is sought were issued.

Topic: Bien demanial (public domain asset) Subtopics:

Concept, characteristics, elements, and differentiation from other State assets.

Topic: Instituto de Desarrollo Rural Subtopics:

Inadmissibility of proceso de lesividad with respect to the act of transferring private assets to a private individual.

Topic: Caducity of the action Subtopics:

The applicable period is the one in force at the time the acts whose declaration of lesividad is sought were issued.

"IV.- Regarding the requirements for the proceso de lesividad. In the present case, the IDA seeks a declaration of nullity of Agreement No. 8 adopted in Article VIII, Session 038-95, by its Board of Directors, through which the award, segregation (segregación), and transfer of lots 9 and 11-1 of the Asentamiento Bahía to the defendant Association was agreed upon, which respectively generated the properties of the Partido de Puntarenas, registration numbers [...], for being substantially non-conforming with the legal system and lesivo (harmful) to public interests. Therefore, it also requests that the National Registry be ordered to cancel the registration entries of the referenced real estate. From this standpoint, it is necessary to briefly establish compliance with the various requirements imposed by the legal system for the filing of a proceso de lesividad, given that the absence of one of these elements would preclude and render unnecessary the examination of the merits. It should be noted that the analysis of these requirements becomes an ex officio practice for the judge, as they constitute essential elements of the action. In general, lesividad constitutes a jurisdictional mechanism by virtue of which the Administration seeks the elimination of its own act, which, in principle, generates a favorable effect for a third-party recipient. From this standpoint, in this type of dispute, lesividad is subjective in nature, insofar as it seeks the annulment of a conduct that grants a right, or in general, a beneficial situation to a person. This figure is currently codified in canon 34 of the Código Procesal Contencioso Administrativo (hereinafter CPCA), a provision that sets forth the prior elements and procedural regulations for this figure. It is also referenced in numeral 173, subsection 6), in relation to 183 of the Ley General de la Administración Pública (hereinafter LGAP). From the perspective of procedural requirements, subjective, objective, procedural, and temporal conditions are imposed. Regarding the subjective aspect, active standing (legitimación activa) is granted to the Administration that issued the challenged act, while the passive standing rests with the recipient of the conduct's effects, i.e., the one who obtains its benefits. Concerning the objective aspect, lesividad is constituted as a mechanism for the legal elimination of administrative acts that are substantially non-conforming with the legal system, i.e., acts suffering from some level of invalidity, whether absolute or relative, in any of its typologies (Articles 128, 158, 165, and concordant of the cited Ley General). In that line, the Administration must declare that conduct lesivo (harmful) to public interests, which must be established within a framework of internal administrative actions that are unpostponable for filing the action. Indeed, in the procedural order, it is required that the supreme highest authority of the respective Public Administration declare the lesividad of the act, whether due to harm to economic, fiscal, or other interests arising from the public interest, for which it must have a legal-technical opinion as a basis to support that determination. Unlike other figures for the elimination of public conduct, it does not require a hearing (audiencia) for the third party, but only internal actions of the Administration, it being within the judicial proceeding that the third party may present its defense arguments. Now, when the act emanates from the State (see Article 1 of the cited Ley General), i.e., from the Central Administration, the lawsuit may only be filed by the Procuraduría General de la República (canon 16 of Law No. 8508), upon prior request of the supreme highest authority and prior internal declaration of lesividad, with details of the reasons for that opinion. Such representation is also required in the case of acts of the Judicial Branch issued in the exercise of its administrative function, as is the case of acts dictated by the Consejo Superior, whose lesividad must be declared by the Corte Plena. As for the temporal dimension, the new procedural regulations establish a period of one year counted from the issuance of the act (and not from its notification) to declare the act lesivo to public interests, and after that declaration (and not from the expiration of that first year), a period of one year is granted to file the administrative contentious action as a fatal period of caducity (caducidad), except in cases of acts with absolute nullity, in which case the declaration of lesividad may be made as long as their effects persist (Articles 34 and 39 of the CPCA). The exception is configured in protection of the public domain (dominio público), in which case the lesividad action is not subject to any period due to the application of the general clause of imprescriptibility of that type of asset as derived from canon 261 of the Civil Code. In the present case, from the analysis of the records, it is concluded that, in principle, the internal declaration of lesividad meets the indicated requirements. As has been established, the act whose annulment is sought is Agreement No. 8 adopted in Article VIII, Session 038-95, by the Board of Directors of that institute on July 19, 1995. That administrative conduct was declared lesiva to public interests by the Board of Directors of the IDA, in its capacity as supreme authority of that public entity, through Agreement No. 34, Article 34, Session 037-05, of September 26, 2005. Likewise, the lawsuit is filed by the referenced institute, as the author of the challenged act, and is brought against the person in whose favor the beneficial effects of the act arise; therefore, in terms of both active and passive standing (ámbito legitimante), the referenced requirements are met. No deficiency is observed either in the procedural element, as there exists an internal declaration of lesividad by the administrative authority, as has been explained. Now, in relation to the temporal aspect, it should be noted that the agreement whose nullity is sought concerns the examination of the validity of an administrative act issued in the year 1995 and declared lesivo in the year 2005, that is, prior to the entry into force of the Código Procesal Contencioso Administrativo. In accordance with Transitory Provision Three of the cited normative body, the regime for challenging administrative acts that have become final (firmes) in the administrative venue before the validity of the cited Code shall be governed by the legislation in force at that time. Thus, in the present matter, the caducity periods regulated in the now-repealed Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa (hereinafter LRJCA) for lesividad proceedings must be applied. In this regard, it is worth reiterating that the plaintiff maintains that the action has been exercised in a timely manner because it involves the recovery of public domain assets (bienes de dominio público), a matter in which caducity periods do not run; while the defendant asserts that the assets in question do not belong to the public domain (demanio público) and that the action filed is time-barred (caduca). In that sense, the Tribunal considers it essential to determine whether or not we are dealing with public domain assets, in order to then examine matters relating to the temporal aspects of the proceso de lesividad and resolve the exception of caducity raised, which, if admitted, makes it unnecessary to address the merits of the matter.

V.- Regarding public domain assets. Due to the issue under debate, this Tribunal's analysis must begin with the affirmation that not all State assets are of public domain (dominio público); rather, on the contrary, public entities also possess private domain or patrimonial assets (bienes patrimoniales o de dominio privado). This distinction finds support in the Civil Code itself (hereinafter CC), a normative body that in its Article 261 states: "Those things are public that, by law, are permanently destined to any service of general utility, and those of which everyone may take advantage as they are delivered to public use. All other things are private and subject to individual property, even if they belong to the State or to the Municipalities, who for that purpose, as civil persons, are no different from any other person." Indeed, the relationships that arise between the State and private individuals with respect to assets located within the public domain and within the private domain have the substantial difference that, while the former must be subject to the Public Law regime and therefore imply the application of norms of subordination, the latter are characterized by the application of Private Law and operate within elements of coordination, typical of that regime. For this reason, it is essential to specify in each case the nature of the asset in question, since the applicable normative regime for each case will depend on it. For the moment, the Tribunal is interested in referring to public domain assets. As stated, by their nature, this type of asset is subject to a special Public Law regime. They form part of the public domain (demanio público), understood as "(...) the set of assets subject to a special legal regime, distinct from that governing private domain, which, in addition to belonging to or being under the administration of public legal persons, are affected or destined to purposes of public utility and which manifests itself in the direct or indirect use that any person may make of them. (...)" (Judgment No. 3145, issued by the Sala Constitucional at 9 hours 27 minutes on June 28, 1996). Indeed, the public domain is comprised of assets that manifest, by express will of the legislator, a special purpose of serving the community, the public interest. They are things that do not belong individually to private individuals and that are destined for public use and subjected to a special regime, outside the private commerce of men. Thus, they are assets belonging to the State in the broadest sense of the concept; they are affected to the service they render and which is invariably essential by virtue of an express norm. Now, demanial assets (bienes demaniales), to be such, must meet certain elements that are indispensable. First, a subjective element, referring to the subject or owner of the asset. In this sense, the subject responsible for its ownership must be a public entity and not a private individual. Parallel to this consideration, we find a second important aspect, namely, departing from the principle that public domain assets, by their nature, cannot and must not, at any time, belong to private individuals. The reason why demanial assets cannot have a private subject as their owner lies in the fact that they are things whose purpose is the satisfaction of the general interest, and they are at the service of the community; this is necessarily circumscribed to a function of a public nature, which, due to its scope, can hardly be conceived as a function of a private law subject. A second element is the objective one, which is directed at all those assets that may be included within the public domain. In this regard, it can be affirmed that the range of assets susceptible to forming part of the public domain (demanio público) is very broad. Thus, we have real estate (bienes inmuebles), personal property (bienes muebles), corporeal things, incorporeal things, fungible and non-fungible, consumable and non-consumable, divisible and indivisible, simple and compound, principal and accessory things, a universality of rights, among others. The third element is the normative one, according to which the demanial character of assets depends on the existence of a norm that so declares it. A normative affectation is therefore required, by virtue of which the asset enters to form part of the public domain (demanio público). In our legal system, Articles 261 and 262 of the CC speak of the need for this affectation when they establish, with complete clarity, that those things designated by law shall be public things and dedicated to public use. Consequently, it can be affirmed that it is the legislator who decides which assets form part of the public domain and which make up the private domain. Thus, the public domain is a legal concept, meaning that its existence depends on the express treatment given to it by the legislator; therefore, without a law serving as its basis, no asset or thing will have that character. Finally, we have the teleological or finalistic element, according to which demanial assets, to be considered as such, must also be dedicated to public use. That is, to have as their end the general interest, meaning the community's interest. Our Civil Code also expressly enshrines this element. This is how numeral 261 indicates that public things are those that by law are permanently destined to any service of general utility, and those of which everyone may take advantage as they are delivered to public use. That same norm also distinguishes those assets which, despite belonging to a public entity, lack that vocation of public use or utility, classifying them as private. In conclusion, for an asset to be considered public domain (dominio público), the simultaneous concurrence of the four cited elements is necessary. The presence of some of them is not sufficient, since if not all concur, the asset would be excluded from the demanial categorization. In this regard, the jurist Miguel Marienhoff, in relevant part, has indicated that "(...) To determine the legal condition of an asset, it is not enough to consider, for example, only the teleological element or purpose, but also the nature of its owner, a subjective element, because there can only be public domain when the four elements that characterize it are present. (...)". In the event of doubt regarding the categorization, an examination of each of these elements is essential. If all four converge, the demanial nature of the asset is clear, but if one is missing, it cannot be classified as such. On the other hand, the public domain (demanio público) offers special protection to the assets that comprise it. In this sense, among its characteristics are that they are inalienable, imprescriptible, and non-attachable. For this reason, the action to recover them is not subject to caducity periods, as expressly indicated by numeral 34 of the CPCA. Likewise, they are outside the private commerce of men, in the sense that they are not susceptible to private appropriation. However, the public entity may grant use rights (derechos de aprovechamiento) to private subjects through use concessions (concesiones de uso). Finally, administrative action, through self-protection (autotutela) and police powers, replaces the interdicts to recover the domain. In conclusion, public domain assets and private domain assets present a distinct legal regime, which, it is insisted, arises from numeral 261 of the CC. The public domain is inalienable and imprescriptible, with all the consequences derived therefrom. In turn, the State's private domain assets are subject to the ordinary rules of private property. The criterion to distinguish these two categories involves, as explained, the concurrence of the four elements already analyzed, namely, the subjective, normative, objective, and finalistic elements.

VI.- Regarding the nature of the assets at issue in the specific case. In the present matter, it is a non-controverted fact that, through Agreement No. 8, Article VIII, Session 038-95, of July 19, 1995, the Board of Directors of the IDA authorized the award (adjudicación), segregation (segregación), and transfer to the defendant Association of the following lots located in the Asentamiento Bahía, Cantón de Osa, Province of Puntarenas: Lot 9, measuring 7586.89 square meters, cadastral plan [...], and Lot 11-1, measuring 5855.69 square meters, cadastral plan [...]. Those properties were registered in the name of the referenced association in the National Registry, Partido de Puntarenas, under folio real registration numbers [...] and [...] respectively (also evidenced by folios 1 and 2 of the administrative file, folios 73 to 75, 87, and 88 of the judicial file). Subsequently, in 2005, the Board of Directors declared the referenced agreement lesivo (harmful) to public interests, considering, among other aspects, that the award was carried out without taking into account the regulations for the selection of beneficiaries, award and transfer of lands, and the number of parcels to be awarded to a single beneficiary; the award of lands owned by the IDA classified as forest protection zones (zonas de protección forestal) was recommended, despite the legal restrictions that exist regarding land use (uso de suelos) in both the Ley Forestal and the Ley de Aguas; that the provisions of the objectives and functions of the IDA were disregarded by awarding the lots to an official of that institute who does not live from cultivating the land nor is a peasant; irregularities that result in the absolute nullity (nulidad de pleno derecho) of the agreement. For its part, in the lawsuit, the IDA also argues that these properties are public domain assets that must be recovered. In this sense, to determine whether or not these properties form part of the public domain (demanio público), the concurrence of the subjective, normative, objective, and finalistic elements must be analyzed. Regarding the first, we have that the properties in question belonged, at the time, to the IDA. The fact that they are currently registered in the name of a private law subject, namely the plaintiff association, does not affect the fulfillment of the subjective element, since that registration does not validate a possible nullity in the event that, indeed, public domain assets had been transferred. Furthermore, the objective element is also fulfilled insofar as these are real estate that are susceptible to forming part of the public domain (demanio público). However, the Tribunal considers that, in the specific case, the normative and teleological elements are not present, for the reasons set forth below. Regarding the first, no normative affectation (afectación normativa) of these assets to the public domain (demanio público) is observed. Unlike what was stated by the plaintiff entity, we consider that from Articles 3 and 32 of Law No. 6735, Ley de Creación del Instituto de Desarrollo Agrario, that affectation cannot be derived. Those provisions state, on the one hand, that one of the functions of the IDA is to cooperate in the conservation of the country's natural resources and to administer, on behalf of the State, the national reserves (a situation that does not apply to this case, since the properties do not constitute national reserves); on the other hand, the cited numeral 32 lists the assets that form part of the resources the entity possesses for the fulfillment of its legal purposes. First, that provision does not expressly indicate that the assets forming part of the IDA's patrimony for the fulfillment of its purposes are, in all cases, public domain assets. Moreover, the list expressly contemplates cases of private domain assets, such is the case of subsection b) (Lands of the private domain of the State or its institutions, which are transferred to the Instituto de Desarrollo Agrario, in accordance with the law). Nor in the case of subsections c) and j) (Lands that the Institute acquires by any legal means, to destine them to its agricultural development programs, and assets donated to the Institute by natural or legal persons, private and public, for the purposes of this law) is it established that such lands constitute, per se, public domain. Nor is that special affectation found in numeral 33 of the same normative body, according to which the assets and resources that constitute the patrimony of the Instituto de Desarrollo Agrario may only be applied for the purposes provided for in this law, without distinguishing whether they constitute private or public domain assets. Thus, this Tribunal cannot conclude that any property that may have been acquired by the IDA to fulfill the objectives of its law must be understood as public; given that nothing prevents private domain assets from being present in the achievement of those ends. It is reiterated that the public domain is a legal concept, so its existence depends on a formal declaration by the Administration (also legislative) of subjecting certain assets to a public domain regime, a declaration which is absent in the subjúdice (case under judgment). To presume that assets are dominical (dominicales) because the IDA obtained them for the fulfillment of its legal purposes or that, being a property of a public entity, it automatically forms part of the public domain (demanio público), would lead to ignoring the existence of private domain assets of the IDA and the special legislative affectation that, in that sense, is required by numeral 261 of the CC, prevailing case law, and doctrine. In support of the foregoing, it has been indicated that the public domain is conceived more as a technique of intervention and a material basis for the exercise of public functions than as a property relationship (see in this regard Resolution No. 04587-97, of the Sala Constitucional). But it should also be noted that the absence of the finalistic element is clearer, that is, the permanent vocation of the assets for public use or utility. The foregoing becomes evident if one considers that these are, in both cases, properties whose legal purpose was, from the outset, their use in agricultural development programs, which is why they are awarded or titled to beneficiaries who qualify as such. Thus, they have always been within the private commerce of men, because once awarded, they become part, with some legal limitations, of the patrimony of the benefited private law subject, being registered in their name. Although in the specific case it is alleged that the defendant association did not qualify to be a beneficiary of the award, the truth is that if it had been awarded to a subject who did meet the required conditions, the properties would equally have left the IDA's domain to enter the private property of the awardee (adjudicatario). Therefore, these are assets that cease to form part of the public entity's patrimony to enter the patrimony of private subjects, a situation that would be clearly incompatible if they were demanial assets (bienes demaniales), since these cannot leave the domain of the State, much less be registered in the name of private individuals. For all the foregoing reasons and given the absence of the normative and teleological elements, it is the opinion of this Tribunal that we are dealing with private domain assets of the IDA. Now, although on some occasions the IDA has awarded properties that constitute public domain assets by being comprised of forested lands and forming part of the Patrimonio Natural del Estado (hereinafter PNE) under the terms of Article 13 of the Ley Forestal, the truth is that this situation does not arise in the specific case. Precisely to rule out the possibility that the referenced properties were affected to the PNE (in which scenario, the normative affectation and required public use would exist), this Tribunal ordered INTA, as evidence for better resolution (prueba para mejor resolver), to conduct a study of land use (uso de suelo) on those lands. In this regard, it was certified that the property registered in the National Registry, Partido de Puntarenas, under folio real registration number [...], corresponding to cadastral plan [...], has as its current use a two-story house with fruit and forest trees, and other annual crops. The Management Unit is IIIe2s124d1c1. It consists entirely of soils with slight suffered erosion, an effective depth of 80 centimeters, moderately coarse textures throughout the profile, medium fertility, moderately slow drainage, and located in a life zone of tropical very humid forest. Likewise, a conforming land use (uso conforme de suelo) has been exercised on that property for the activity carried out, according to the approved methodology. No signs of soil degradation are observed either (folios 108 and 109 of the judicial file). It was also certified that the property registered in the National Registry, Partido de Puntarenas, under folio real registration number [...], corresponding to cadastral plan [...], has as its current use: fallow land (charral) with some citrus trees, mango, and palmaceae. The Management Unit is IIIe2s124d1c1. It consists entirely of soils with slight suffered erosion, an effective depth of 80 centimeters, moderately coarse textures throughout the profile, medium fertility, moderately slow drainage, and located in a life zone of tropical very humid forest. Likewise, a conforming land use (uso conforme de suelo) has been exercised on that property for the activity carried out, according to the approved methodology (folios 110 and 111 of the judicial file). The technical evidence obtained allows this Tribunal to conclude that we are not in the presence of national reserves or forested lands that constitute PNE. On the contrary, both certifications establish that a conforming use of the soil has been exercised for the activity being carried out. In addition to the foregoing, the cadastral plans also make no mention of any indication that would allow classifying the properties as public domain. On the other hand, if the agreement through which the challenged act is declared lesivo to public interests is carefully observed, it is found that at no time is the award of a public domain asset established as a ground for nullity. On the contrary, the defects alleged relate to legality aspects, chiefly concerning non-compliance with conditions and procedures established for the awards of this type of property. The reference to the existence of limitations imposed by different norms regarding the use and purpose of those properties is also not acceptable. The fact that limitations exist does not convert the property into a demanial asset (bien demanial). On the contrary, these are imposed, as a general rule, on private property and imply subjection to a series of obligations to give, do, or tolerate, but not the suppression of private property. Regarding Informe RH-12-2000 of the Contraloría General de la República, it should be noted that, contrary to what the plaintiff states, that document does not expressly indicate the demanial nature of the properties. What it indicated was that the award and transfer of lots 9 and 11-1 in question contravene the objectives and functions assigned to that institute, since lands are not being awarded to peasants for their agricultural exploitation, in a manner that improves their economic condition and contributes to production, but rather these are being transferred to an association formed by officials of the same IDA, whose livelihood does not depend on agricultural activity and whose purpose is not to cultivate it (folios 512 and 513 of the judicial file of proceeding 05-1003-163 CA). Regarding the decisions of the Sala Constitucional invoked by the plaintiff, the Tribunal considers that they are not applicable to the specific case, as they refer to different factual circumstances. Decisions No. 15775-2006, 17776-2008, and 12417-2008 refer to a case of administrative eviction of properties that were classified as public domain, being registered in the name of the IDA and not having been awarded or titled in favor of any private individual; rather, what existed was a precarious occupancy (ocupación en precario), a situation that does not arise in the specific case. In relation to Decision No. 835-2009, issued by the Juzgado Contencioso Administrativo y Civil de Hacienda at 9:00 a.m. on April 29, 2009, through which the lesividad of several IDA agreements related to a situation similar to the one discussed here was upheld, it must be pointed out that this Tribunal respects what was decided by the lower court judge but does not share it, for the reasons that have already been extensively set forth in this and the preceding considerando (recital). Nor does the existence of a house declared as part of the country's historical-architectural patrimony convert the property into a demanial asset. That declaration, at most, would enable the imposition of limitations aimed at its conservation, but does not automatically entail the entry of the property into the public domain (demanio público).

Finally, it is worth noting that the First Chamber of the Supreme Court of Justice, in judgment No. 182-F-S1-2009, of 16 hours 27 minutes on February 19, 2009, ruled that not all properties that the IDA acquires for the fulfillment of its purposes constitute public-domain assets (bienes de dominio público), placing particular emphasis on those that are transferred by that entity to private subjects. It indicated to that effect that "(....) by provision of Article 12, subsection b) of the Ley de Tierras y Colonización, 'Rustic estates of the private domain of the State' are affected to its purposes, but that does not imply in itself that their nature is 'sui generis' or demanial (demanial), in the terms established by the Constitutional Chamber. To be subject to that special legal regime, distinct from that which governs private domain, that is, to form part of the public demesne (demanio público), there must necessarily be, as already indicated, a specific law that so establishes or that by the purpose of the same; public use, its nature determines it. If neither of the two indicated scenarios applies, then they are private-domain or patrimonial assets of the Administration, as occurs in this matter. It is true that the legislator in Article 7 ibidem excepted from the character of inalienable and not susceptible to acquisition by denouncement or possession assets 'that were under the private domain of the State,' however, the Ad quem was clear in pointing out, which this Chamber shares, that said article establishes which assets are affected to the public demesne '...not giving such characteristic to assets like those here in dispute. On the other hand, the farms that the Institute acquires for the purpose of providing land to persons who do not have it or have it in sufficient quantity to be delivered through land assignment contracts, have a special regime by being subject to certain limitations, but that does not imply in any way that they are demanial assets as the appellant indicates, since they can even be mortgaged, leased, sold, if they have the express authorization of the Board of Directors of said entity, which could not be done if they were demanial assets, ...'. This Chamber adds, the properties, such as those in litigation, do not possess such nature, since, in accordance with the provisions of Article 53 ibidem, to which reference is even made in the appeal, that type of assets can be sold, in accordance with their powers, by the institutions that acquire them '...in or through payment of credits in their favor,' if the IDA does not resolve its purchase within 90 days following the offer made to it, by virtue of the duty of preference imposed for its benefit. In other words, under the defendant's argument that the affectation of those assets is given by Law No. 2825 ibidem, it is reiterated, which is not true, how then to explain, even more, justify and demonstrate, that the Institution that acquired it can sell an asset that is supposedly 'demanial,' if the IDA does not buy it within the indicated period? Simply because the asset is not of that nature. (...)". For the reasons set forth, it must be concluded that the properties located in the Asentamiento Bahía, Cantón de Osa, Provincia de Puntarenas: Lote 9, of 7,586.89 square meters, cadastral plan […], and Lote l1-1 with 5,855.69 square meters, cadastral plan P-[...], registered in the name of the defendant association in the Registro Nacional, Partido de Puntarenas, real folio registrations No. […], respectively, do not constitute public-domain assets but rather, at the time, were private-domain assets of the IDA and subsequently adjudicated to the defendant.

VII.On the exception of expiration (excepción de caducidad). As explained, during its conclusions the defendant party reiterated the arguments directed at the exception of expiration of the action. Although it did not formally raise it, such allegation is clearly evident from its statements, coupled with the fact that it is, moreover, a privileged defense that can be examined ex officio and on which the respective hearings had already been granted, which enables this Tribunal to proceed to its analysis. In this regard, the following must be indicated. In the present matter, the nullity of an agreement adopted in 1995 and declared harmful to the public interests of the IDA in 2005 is requested. We have already dismissed that we are facing public-domain assets whose protection is not subject to expiration periods (plazos de caducidad), so it must be analyzed whether, in this case, the action is exercised within the periods established for such purposes by the legal system. In accordance with Transitorio III of the CPCA, the regime for challenging administrative acts that have become final in the administrative channel before the effective date of said Code (as in the present case) shall be governed by the legislation in force at that time. Thus, in this matter, the expiration periods regulated in the now-repealed Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa (hereinafter LRJCA) for harmful-action proceedings (procesos de lesividad) must be applied. In this sense, the indicated Article 35 stated that when the Administration itself, author of some act declaratory of rights, intended to seek its annulment before the contentious-administrative jurisdiction, it had to previously declare it harmful to public, economic, or other interests, within a period of four years counted from the date on which it had been issued. In complement to this, Article 37, subsection 3) of the same Law stated that the period for the Administration to initiate the harmful-action proceeding was two months counted from the day after that on which the challenged act was declared harmful to public interests. Thus, there are two different periods: the first of four years counted from the issuance of the act to declare it harmful, the second of two months counted from such declaration to file the harmful-action proceeding in the jurisdictional venue. In the present case, it has been established that the agreement whose nullity is sought was issued on July 19, 1995, and was declared harmful to public interests through agreement No. 34, article 34, session 037-05, of September 26, 2005, by the supreme head (jerarca supremo) of the IDA. From this perspective, it is evident that the declaration of harmfulness in the administrative venue was issued outside the four-year period stipulated by the aforementioned numeral 35, and therefore, also outside the two-month period regulated in the aforementioned numeral 37. For the foregoing reasons, the action exercised has expired, which prevents this Tribunal from examining the alleged invalidity defects or ordering the Registro Nacional to annul the property titles of the already cited farms, and the dismissal of the claim in all its aspects must be declared. Due to the manner in which it is resolved, it becomes unnecessary to issue a ruling on the other defenses raised."

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Harmful-action proceeding (proceso de lesividad) declared purely of law established by the INSTITUTO DE DESARROLLO AGRARIO, represented by its general judicial proxy Carlos Enrique García Anchía, married once, attorney, identity card CED27295 and resident of San Ramón de Alajuela against the ASOCIACIÓN PARA LA PROTECCIÓN DEL AMBIENTE DEL IDA represented by its judicial representative Efraín Guzmán Cruz, identity card CED48238.

RESULTANDO

1.- The Instituto de Desarrollo Agrario (hereinafter IDA) filed the complaint that has given rise to the present proceeding so that, in essence, the judgment declares harmful to the public interest agreement No. 8 taken in article VIII, session 038-95, by the Board of Directors of that institute and through which the adjudication, segregation, and transfer of lots 9 and 11-1 of the Asentamiento Bahía to the Asociación para la protección del ambiente del IDA (hereinafter Aproambida) was agreed, which respectively generated the properties of the Partido de Puntarenas registrations Placa25210 and Placa25211. As a direct consequence of that declaration of harmfulness to the public interest, it requests that the Registro Nacional be ordered to annul the property titles of the already cited properties. Finally, it requests the condemnation of the defendant association to pay both costs (folios 18 and 19 of the judicial file and so set in the preliminary hearing).

2.- The defendant Association answered the complaint and raised the exceptions of prescription (prescripción), expiration (caducidad), and material res judicata (cosa juzgada material). It requested that the complaint be dismissed and that the plaintiff be condemned to pay both costs and damages (folios 28 to 38 of this file).

3.- The preliminary hearing established in numeral 90 of the Código Procesal Contencioso Administrativo was held on December 14, 2010, with the presence of both parties. In said hearing, the claim was set in the terms set forth in Resultando Primero and through resolution No. 4650-2010, the processing judge rejected the preliminary defenses of res judicata, expiration, and prescription raised by the defendant. In addition, it was determined that all the facts of the complaint were uncontroverted and pertinent documentary evidence was admitted. Finally, in accordance with Article 98, subsection 2) of said Code, as there were no testimonial or expert evidence to evacuate, the Processing Judge declared this matter purely of law and the parties rendered conclusions.

4.- The present matter was remitted to the Sección Sexta on February 24, 2011, for the issuance of the corresponding ruling, as recorded in the transfer stamp visible on folio 86 verso of the judicial file.

5.- By resolution of 13 hours 20 minutes on March 9, 2011, this Tribunal requested the Departamento de Servicios Técnicos of the Instituto Nacional de Innovación y Transferencia en Tecnología Agropecuaria (hereinafter INTA) to issue a land-use certification (certificación de uso de suelo) for the properties registered in the Registro Nacional, Partido de Puntarenas, registrations No. […], corresponding to the cadastral plans […], property of the defendant Association. The foregoing in accordance with Articles 110 in relation to 148 of the Código Procesal Contencioso Administrativo, and with suspension of the period for the issuance of the judgment (folio 89 of the judicial file). That request was reiterated on June first and October 21, 2011 (folios 95 to 105 of the judicial file).

6.- In a writing filed on November 10, 2011, the Executive Director of the INTA remitted to this Office the required land-use certificates (folios 106 to 117 of this folder).

7.- By resolution issued at 16 hours on December first, 2011, this Tribunal granted the parties a hearing on the land-use certificates issued by the INTA, in the capacity of evidence for better resolution ordered ex officio and so admitted. That hearing was answered only by the defendant association (folios 118 to 122 of the judicial file).

8.- The file of this matter was remitted to the Sección Sexta on December 19, 2011, for the issuance of the corresponding ruling, as recorded in the transfer stamp visible on folio 121 verso of the judicial file. However, by virtue of the vacation of the reporting judge during the period between January 23 and 27, 2012, by order of 10 hours 52 minutes on January 23, 2012, the period for issuing the judgment was suspended. Consequently, said period would resume as of January 30 of the same year (folio 123 of this petition).

9.- In the proceedings before this Tribunal, no nullities that must be corrected or that generate defenselessness have been observed. After deliberation, this judgment is issued within the period established in the second paragraph of Article 98 of said Código Procesal in relation to numeral 82, subsection 4) of the Reglamento Autónomo de Organización y Servicio of this jurisdiction and is notified within the period established by the Ley de Notificaciones Judiciales. Drafted by the reporting judge Abarca Gómez with the affirmative vote of the judges Álvarez Molina and Hess Araya.

CONSIDERANDO

I.- Proven facts. Of relevance for the purposes of the present proceeding, the following has been established: 1) Through agreement No. 8, article VIII, session 038-95, of July 19, 1995, the Board of Directors of the IDA authorized the adjudication, segregation, and transfer to the Asociación para la Protección del Ambiente del Instituto de Desarrollo Agrario, of the following lots located in the Asentamiento Bahía, Cantón de Osa, Provincia de Puntarenas: Lote 9, of 7,586.89 square meters, cadastral plan […], and Lote l1-1 with 5,855.69 square meters, cadastral plan Placa25214. Those properties were registered in the name of the referred association in the Registro Nacional, Partido de Puntarenas, real folio registrations No. […], respectively (uncontroverted fact, folios 1 and 2 of the administrative file, folios 73 to 75, 87 and 88 of the judicial file). 2) Through agreement No. 34, article 34, session 037-05, of September 26, 2005, the Board of Directors of the IDA declared harmful to public interests, among others, the agreement adopted by the Board of Directors of the IDA taken in article eight, session 38-95, of July 19, 1995, through which the properties Dirección17300 were adjudicated and transferred to the Asociación para la Protección del Ambiente del IDA and which are registered in the Registro Nacional, Partido de Puntarenas, real folio registrations No. […], respectively (uncontroverted fact, folios 3 to 7 of the administrative file). 3) The property registered in the Registro Nacional, Partido de Puntarenas, real folio registration No. Placa25210, which corresponds to cadastral plan […], currently has as its use a two-story house with fruit and forest trees, and other annual crops. The Management Unit is IIIe2s124d1c1. It is entirely soils with slight suffered erosion, an effective depth of 80 centimeters, with moderately coarse textures throughout the entire profile, medium fertility, moderately slow drainage, and located in a very humid tropical forest life zone. Likewise, a compliant land use (uso conforme de suelo) for the activity it carries out according to the approved methodology has been exercised on that property. Nor are signs of soil degradation observed (folios 108 and 109 of the judicial file). 4) The property registered in the Registro Nacional, Partido de Puntarenas, real folio registration No. […], which corresponds to cadastral plan Placa25216, currently has as its use: scrubland (charral) with some citrus, mango, and palm trees. The Management Unit is IIIe2s124d1c1. It is entirely soils with slight suffered erosion, an effective depth of 80 centimeters, with moderately coarse textures throughout the entire profile, medium fertility, moderately slow drainage, and located in a very humid tropical forest life zone. Likewise, a compliant land use for the activity it carries out according to the approved methodology has been exercised on that property (folios 110 and 111 of the judicial file). 5) The complaint of this proceeding was filed on September 13, 2010 (folio 1 of the judicial file) II.- Unproven fact. Of relevance for what is resolved here, the following has been deemed unproven: 1) That the properties registered in the name of the referred association in the Registro Nacional, Partido de Puntarenas, real folio registrations No. […], are public-domain assets (there is no proof to demonstrate it).

III.- Object of the proceeding. In the present proceeding, the IDA seeks that this Tribunal annul agreement No. 8 taken in article VIII, session 038-95, by the Board of Directors of that institute, through which the adjudication, segregation, and transfer of lots 9 and 11-1 of the Asentamiento Bahía to Aproambida was agreed, which respectively generated the properties of the Partido de Puntarenas registrations […]. The plaintiff argues that it comes before this Tribunal because, although in the proceeding filed under expediente No. 05-001003-163-CA it had already requested the nullity of several agreements, among them the one challenged here, the latter was denied due to a material error by that institute. In general, it indicates that the referred agreement is null because it allowed the adjudication of those lots or parcels in contradiction to norms such as the Ley de Tierras y Colonización, the Reglamento Autónomo para la Selección de Beneficiarios in force at that time, and the Ley Forestal. It indicates that those irregularities were detected by the Contraloría General de la República in Report RH-12-2000, called "Relación de hechos sobre un estudio efectuado en el Instituto de Desarrollo Agrario, en relación con la adjudicación de parcelas a la Asociación para la protección del ambiente del IDA". It says, the study reflects the demanial nature of the properties adjudicated and transferred to Aproambida. It adds, the control body ordered the IDA to institute the corresponding judicial proceedings for the purpose of ordering the nullity of the administrative acts through which those properties were transferred and restoring them to the institutional patrimony. It also adds that case law has been consistent in pointing out that the properties that that institute acquires through purchase, donation, expropriation, or transfer made by the State at the time they are registered in its name in the Registro Nacional, automatically become affected to the fulfillment of the purposes that the Ley de Tierras y Colonización and the Ley de Creación del IDA have predefined. It has also been pointed out that those properties become part of the public demesne and the principles of inalienability, unattachability, and imprescriptibility apply to them. It cites judgments No. 15775-2006, of 16 hours 9 minutes on October 31, 2006, 012417-2008, of 17 hours 14 minutes on August 14, 2008, and 17776-2008, of 8 hours 34 minutes on December 9, 2008, all issued by the Sala Constitucional of the Corte Suprema de Justicia, as well as resolution No. 835-2009, of 9 hours on April 29, 2009, of the Juzgado Contencioso Administrativo y Civil de Hacienda. For its part, the defendant association considers that res judicata exists since in the proceeding that was processed under expediente No. 05-001003-163-CA the harmful-action complaint regarding those properties was already dismissed, so the plaintiff cannot come to hide behind an error of theirs to return to the same matter alleging the referred principles and confusing them with res judicata. In any case, it adds, expiration exists since the agreement was taken ten years and two months after the definitive adjudication. It invokes judgment No. 011-2010-IX, issued by the Sección Novena of the Tribunal Contencioso Administrativo y Civil de Hacienda, according to which the declaration of harmfulness must be made within the period of four years counted from the date on which the act was issued. It concludes, it is not true that we are facing public-domain assets because there is no law that has affected them in that sense. It cites judgment No. 182-F-S1-2009, issued by the Sala Primera of the Corte Suprema de Justicia in which, resolving an appeal filed by the IDA, it pointed out the necessity of that legal affectation. For better order this Tribunal must indicate the following. Although in the preliminary hearing the processing judge rejected the preliminary defense of expiration of the action, the truth is that during the conclusions, the proxy of the defendant reiterated the arguments in that sense, which obliges the Tribunal to hear it again. Although she did not expressly invoke the defense, the truth is that the arguments set forth allow concluding with clear clarity that, in essence, it is reiterated that expiration operated to formulate this action. Furthermore, it must be kept in mind that this is a privileged exception whose analysis proceeds even ex officio and that it has been broadly submitted to the adversarial process, by giving the plaintiff party the hearing indicated in Article 70 of the CPCA (folio 61 of this file) and having been addressed during the preliminary hearing in compliance with numeral 90 of the CPCA. Consequently, knowledge of that defense at this procedural stage does not cause any defenselessness to the parties. Thus, initially, the fulfillment of the prerequisites of the harmful-action proceeding will be addressed, followed by an analysis of the nature of public-domain assets to determine whether the properties that are discussed in this proceeding form part or not of the public demesne. That determination is indispensable to establish whether expiration has operated or not, an aspect that must be analyzed prior to the merits of the matter.

IV.- On the prerequisites for the harmful-action proceeding. In the present case, the IDA seeks that the nullity of agreement No. 8 taken in article VIII, session 038-95, by its Board of Directors and through which the adjudication, segregation, and transfer of lots 9 and 11-1 of the Asentamiento Bahía to the defendant Association was agreed, which respectively generated the properties of the Partido de Puntarenas registrations […], be declared for being substantially non-conforming with the legal system and harmful to public interests. Therefore, it also requests that the Registro Nacional be ordered to annul the registration entries of the referred properties. From this plane, it is necessary, briefly, to establish the fulfillment of the various prerequisites that the legal system imposes for the formulation of a harmful-action proceeding, given that the absence of one of these elements would bar and make unnecessary the examination of the merits. It should be noted, the analysis of these prerequisites becomes an ex officio practice for the judge, as they constitute essential elements of the action. In general, harmfulness constitutes a jurisdictional mechanism by virtue of which the Administration seeks the suppression of one of its own, own acts, which in principle, generates a favorable effect for a third-party recipient. From that plane, in this type of disputes, the harmfulness is of a subjective nature, insofar as it seeks the annulment of a conduct that grants a right or, in general, a beneficial situation to a person. Such figure is currently positivized in canon 34 of the Código Procesal Contencioso Administrativo (hereinafter CPCA), a norm that sets the prior elements and procedural regulations of this figure. It is also referenced in numeral 173, subsection 6) in relation to 183 of the Ley General de la Administración Pública (hereinafter LGAP). From the perspective of procedural prerequisites, subjective, objective, procedural, and temporal conditions are imposed. Regarding the subjective aspect, active standing (legitimación activa) is granted to the Administration issuing the questioned act, while the passive legitimated party is the recipient of the effects of the conduct, that is, whoever obtains its benefits. Regarding the objective aspect, harmfulness is constituted as a mechanism for the juridical elimination of administrative acts that are substantially non-conforming with the legal system, that is, acts that suffer from some level of invalidity, whether absolute or relative, in any of its typologies (Articles 128, 158, 165 and concordant of the cited Ley General). In that line, the Administration must declare that conduct harmful to public interests, which must be established within a framework of internal actions of the administration that are non-deferrable to formulate the action. Indeed, in the procedural order, it is required that the supreme maximum head of the respective Public Administration declare the harmfulness of the act, whether for injury to economic, fiscal, or other interests that arise from the public interest, for which, it must have a juridical-technical base criterion that supports that determination. Unlike other figures for the suppression of public conducts, it does not require a hearing for the third party, but only actions internally within the Administration, given that it is within the judicial process that the third party may establish its defense arguments. However, when the act emanates from the State (see Article 1 of the cited Ley General), that is, from the Central Administration, the complaint may only be filed by the Procuraduría General de la República (canon 16 of Law No. 8508), upon request of the supreme maximum head and upon internal declaration of harmfulness, with detail of the reasons for that criterion. Such representation is also required in the case of acts of the Poder Judicial issued in the exercise of its administrative function, as is the case of acts issued by the Consejo Superior, whose harmfulness must be declared by the Corte Plena. Regarding the temporal dimension, the new procedural regulations establish a period of one year counted from the issuance of the act (not from its communication) to declare the act harmful to public interests, and after that declaration (and not from the expiration of that first year) a period of one year is granted to file the contentious-administrative action as a fatal expiration period, except in cases of acts with absolute nullity, in which case, the declaration of harmfulness may be made as long as its effects persist (Articles 34 and 39 of the CPCA). The exception is configured in protection of the public domain, in which case the harmful action is not subject to a period due to the application of the general clause of imprescriptibility of that type of assets as derived from canon 261 of the Código Civil. In the present case, from the analysis of the records, it is concluded that, in principle, the internal declaration of harmfulness meets the indicated prerequisites. As has been established, the act whose annulment is sought is agreement No. 8 taken in article VIII, session 038-95, by the Board of Directors of that institute on July 19, 1995. That administrative conduct was declared harmful to public interests by the Board of Directors of the IDA, in its capacity as supreme head of that public entity, through agreement No. 34, article 34, session 037-05, of September 26, 2005. Likewise, the complaint is formulated by the referred institute, as the author of the questioned act, and is presented against the person in favor of whom the beneficial effects of the act arise, so in terms of the standing scope, both active and passive, the referred requirements are met. Nor is any deficiency observed in the procedural element as there is an internal declaration of harmfulness by the administrative head, as has been set forth. Now, in relation to the temporal aspect, it should be noted that the agreement whose nullity is sought concerns the examination of the validity of an administrative act issued in 1995 and declared harmful in 2005, that is, prior to the entry into force of the Código Procesal Contencioso Administrativo. In accordance with Transitorio Tercero of the cited normative body, the regime for challenging administrative acts that have become final in the administrative channel before the effective date of said Code shall be governed by the legislation in force at that time. Thus, in the present matter, the expiration periods regulated in the now-repealed Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa (hereinafter LRJCA) for harmful-action proceedings must be applied. In this regard, it should be reiterated that the plaintiff maintains that the action has been exercised in time because it concerns the recovery of public-domain assets, a matter in which expiration periods do not run; while the defendant affirms that the assets in question do not belong to the public demesne and that the action being formulated has expired. In that sense, the Tribunal considers that it is indispensable to determine whether or not we are facing public-domain assets to then examine the temporal aspects of the harmful-action proceeding, and resolve the exception of expiration raised, which, if admitted, makes it unnecessary to address the merits of the matter.

V.- On public-domain assets. Given the topic under debate, the analysis of this Tribunal must start from the affirmation that not all State assets are of public domain but that, on the contrary, public entities also have patrimonial or private-domain assets.

This distinction finds support in the Civil Code itself (hereinafter CC), a normative body that in its article 261 states that “Public things are those that, by law, are permanently destined to any service of general utility, and those that everyone may use because they are given over to public use. All other things are private and subject to individual property, even if they belong to the State or the Municipalities, who for such purposes, as civil persons, are no different from any other person.” Indeed, the relationships that arise between the State and private individuals with respect to property located within the public domain and within the private domain have the substantial difference that, while the former must be subject to the Public Law system and therefore involve the application of rules of subordination, the latter are characterized by the application of Private Law and operate within elements of coordination typical of that system. For this reason, it is essential to determine in each case the nature of the property in question, as this will determine the applicable regulatory regime for each case. For the moment, it is of interest to the Court to refer to public domain property. As stated, by their nature this type of property is subject to a special Public Law regime. They form part of the public domain, understood as “(…) the set of property subject to a special legal regime distinct from that which governs the private domain, which, in addition to belonging to or being under the administration of public legal entities, are affected or destined for purposes of public utility and which is manifested in the direct or indirect use that any person may make of them. (…)” (Judgment No. 3145, issued by the Constitutional Chamber at 9 hours 27 minutes on June 28, 1996). Indeed, the public domain is made up of property that demonstrates, by express will of the legislator, a special purpose of serving the community, the public interest. They are things that do not belong individually to private persons and are destined for public use and subject to a special regime, outside the private commerce of men. Thus, they are property belonging to the State in the broadest sense of the concept, are affected by the service they provide and which is invariably essential by virtue of an express norm. Now, public domain property, to be such, must meet certain indispensable elements. One first, subjective, referring to the subject or holder of the property. In this sense, the entity responsible for its ownership must be a public entity and not a private individual. Parallel to this consideration, we find a second important aspect, namely, proceeding from the principle that public domain property, by its nature, cannot and must not, at any time, belong to private individuals. The reason why public domain property cannot have a private individual as holder lies in the fact that they are things intended to satisfy the general interest and are at the service of the community; this is necessarily confined to a function of a public nature, which, given its scope, can hardly be conceived as a function of a private law subject. A second element is the objective, which is directed at all those goods that can be included within the public domain. In this regard, it can be stated that there is a very wide range of goods that are capable of forming part of the public domain. Thus, we have immovable property, movable property, corporeal things, incorporeal things, fungible and non-fungible things, consumable and non-consumable things, divisible and indivisible things, simple and compound things, principal and accessory things, universality of rights, among others. As a third element, there is the normative, according to which the public-domain character of the goods depends on the existence of a norm that so declares it. A normative designation (afectación normativa) is thus required, by virtue of which the good enters to form part of the public domain. In our legal system, articles 261 and 262 of the CC speak to the necessity of this designation when they clearly establish that things shall be public and dedicated to public use if they are so designated by law. Consequently, it can be stated that it is the legislator who decides which goods form part of the public domain and which make up the private domain. Thus, the public domain is a legal concept, meaning that its existence depends on the express treatment given to it by the legislator; therefore, without a law serving as its foundation, no good or thing will have that character. Finally, we have the teleological or finalist element, according to which public domain goods, to be considered as such, must also be dedicated to public use. That is, to have as their purpose the general interest, that is, of the community. Our Civil Code also expressly enshrines this element. It is thus that numeral 261 states that public things are those that, by law, are permanently destined to any service of general utility, and those that everyone may use because they are given over to public use. That same norm also distinguishes those goods that, despite belonging to a public entity, lack that vocation of public use or utility, classifying them as private. In conclusion, for a good to be considered public domain, the simultaneous coming together of the four cited elements is necessary. The presence of just one of them is not sufficient, because if they do not all concur, the good would be excluded from the public-domain categorization. In this regard, the scholar Miguel Marienhoff, to the relevant extent, has indicated that “(…) To determine the legal condition of a good, it is not enough to consider, for example, only the teleological element or purpose, but also the nature of its holder, a subjective element, because there can only be public domain when the four elements that characterize it are gathered. (…).” In the event that doubt exists regarding the categorization, an examination of each of these elements is indispensable. If the four converge, the public-domain nature of the good is clear, but if one of them were missing, it could not be classified as such. Moreover, the public domain offers special protection to the goods that comprise it. In this sense, among its characteristics we have that they are inalienable, imprescriptible, and unattachable. Therefore, the action to recover them is not subject to expiration periods, as expressly stated by numeral 34 of the CPCA. Likewise, they are outside the private commerce of men, in the sense that they are not susceptible to private appropriation. However, the public entity can grant use rights to private subjects through use concessions. Finally, administrative action, through powers of self-protection and police, substitutes for interdicts to recover the domain. In conclusion, public domain goods and private domain goods present a distinct legal regime, which, it is insisted, derives from numeral 261 of the CC. The public domain is inalienable and imprescriptible, with all the consequences that derive from it. For their part, the private domain goods of the State are subject to the ordinary rules of private property. The criterion to distinguish these two categories attends, as explained, to the concurrence of the four elements already analyzed, that is, the subjective, normative, objective, and finalist.

VI.- On the nature of the goods in dispute in the specific case. In the present matter, it is an uncontested fact that, by means of agreement No. 8, article VIII, session 038-95, of July 19, 1995, the Board of Directors of the IDA authorized the allocation, segregation, and transfer to the defendant Association of the following lots located in the Bahía Settlement, Canton of Osa, Province of Puntarenas: Lot 9, measuring 7,586.89 square meters, cadastral plan […], and Lot 11-1, measuring 5,855.69 square meters, cadastral plan […]. These immovable properties were registered in the name of the said association in the National Registry, District of Puntarenas, real folio registration numbers […], respectively (this is also accredited with folios 1 and 2 of the administrative file, folios 73 to 75, 87 and 88 of the judicial file). Later, in 2005, the Board of Directors declared the said agreement harmful to public interests, considering, among other aspects, that the allocation was made without taking into account the regulations for the selection of beneficiaries, allocation, and transfer of lands, and the quantity of parcels to allocate to a single beneficiary; the allocation of IDA-owned lands classified as forest protection zones was recommended despite the legal restrictions that exist regarding land use in both the Forest Law (Ley Forestal) and the Water Law; that the provisions in the IDA's objectives and functions were not observed when allocating the lots to an official of that institute who does not live by cultivating the land nor is a farmer; irregularities that result in the absolute nullity of the agreement. For its part, in the lawsuit, the IDA also argues that these immovable properties are public domain goods that must be recovered. In this sense, to determine whether these immovable properties are part of the public domain or not, the concurrence of the subjective, normative, objective, and finalist elements must be analyzed. Regarding the first, we have that the immovable properties in question belonged, at the time, to the IDA. The fact that today they are registered in the name of a private law subject, namely the plaintiff association, does not affect the fulfillment of the subjective element, since that registration does not validate a potential nullity in the event that, indeed, public domain goods had been transferred. Moreover, the objective element is also met insofar as these are immovable properties that are capable of forming part of the public domain. However, the Court considers that, in the specific case, the normative and teleological elements do not concur, for the reasons set forth below. Regarding the first, no normative designation (afectación normativa) of these goods to the public domain is observed. Unlike what was stated by the plaintiff entity, we consider that a designation cannot be derived from articles 3 and 32 of Law No. 6735, Law Creating the Institute of Agrarian Development. Those norms refer, on the one hand, to one of the IDA's functions being cooperating in the conservation of the country's natural resources and administering, in the name of the State, national reserves (a situation that does not apply to this case because the immovable properties do not constitute national reserves); on the other, the cited numeral 32 lists the goods that form part of the resources the entity possesses for fulfilling its legal purposes. First, that norm does not expressly indicate that the goods that form part of the IDA's patrimony for fulfilling its purposes are, in all cases, public domain goods. Furthermore, the list expressly contemplates cases of private domain goods, as is the case with subparagraph b) (The lands of the private domain of the State or its institutions that are transferred to the Institute of Agrarian Development, in accordance with the law). Nor in the case of subparagraphs c) and j) (The lands that the Institute acquires by any legal means, to destine them to its agrarian development programs and the goods donated to the Institute by natural or legal persons, private and public, for the purposes of this law) is it established that lands constitute, per se, public domain. Neither is that special designation found in numeral 33 of the same normative body, according to which the goods and resources that constitute the patrimony of the Institute of Agrarian Development may only be applied for the purposes provided in this law, without distinguishing whether they constitute private or public domain goods. Thus, this Court cannot conclude that any immovable property that has been acquired by the IDA to fulfill the objectives of its law should be understood as public; since nothing prevents private domain goods from being present in the pursuit of those ends. It is insisted that the public domain is a legal concept, so its existence depends on a formal declaration by the Administration (additionally legislative) to subject certain goods to the public domain regime, a declaration that in the case at hand is absent. To presume that they are public domain goods because the IDA obtained them for the fulfillment of its legal purposes, or that because an immovable property owned by a public entity automatically forms part of the public domain, would lead to ignoring the existence of private domain goods of the IDA and the special legislative designation that, in this sense, is required by numeral 261 of the CC, the prevailing jurisprudence, and doctrine. In support of the foregoing, it has been pointed out that the public domain is conceived more as a technique of intervention and material basis for the exercise of public functions than as a property relationship (see, to this effect, ruling No. 04587-97, of the Constitutional Chamber). But it must also be noted that the absence of the finalist element is clearer, that is, the permanent vocation to public use or utility of the goods. The foregoing is evident if one takes into account that these are, in both cases, immovable properties whose legal destination was, from the beginning, use in agrarian development programs, which is why they are allocated or titled to beneficiaries who qualify as such. Thus, they have always been within the private commerce of men, because once they are allocated, they become part, with some legal limitations, of the patrimony of the benefited private law subject, being registered in his name. While it is alleged in the specific case that the defendant association did not qualify to be a beneficiary of the allocation, the fact is that if it had been allocated to a subject who did meet the required conditions, the immovable properties would also have left the IDA's domain to enter the private property of the allocatee. Therefore, these are goods that cease to form part of the public entity's patrimony to enter the patrimony of private subjects, a situation that would be clearly incompatible if they were public domain goods, as those cannot leave the State's domain, much less be registered in the name of private individuals. For all the reasons stated, and given the absence of the normative and teleological elements, it is the view of this Court that we are dealing with private domain goods of the IDA. Now, although on some occasions the IDA has allocated immovable properties that constitute public domain goods because they are made up of forested lands and form part of the Natural Patrimony of the State (Patrimonio Natural del Estado, hereinafter PNE) under the terms of article 13 of the Forest Law, the fact is that such a situation does not arise in the specific case. Precisely to rule out the possibility that the said immovable properties were affected to the PNE (there being, in that case, the required normative designation and public use), this Court ordered the INTA, as evidence for better resolution, to conduct a land-use study on those lands. In this regard, it was certified that the immovable property registered in the National Registry, District of Puntarenas, real folio registration number […], which corresponds to cadastral plan […], has as current use a two-story house with fruit and forest trees, and other annual crops. The Management Unit is IIIe2s124d1c1. The entirety consists of soils with slight suffered erosion, an effective depth of 80 centimeters, moderately coarse textures throughout the entire profile, medium fertility, moderately slow drainage, and located in a life zone of tropical very humid forest. Likewise, on that immovable property, a conforming land use has been exercised for the activity carried out according to the approved methodology. No signs of soil degradation are observed (folios 108 and 109 of the judicial file). It was also certified that the immovable property registered in the National Registry, District of Puntarenas, real folio registration number […], which corresponds to cadastral plan […], has as current use: scrubland with some citrus trees, mango, and palms. The Management Unit is Placa28009. The entirety consists of soils with slight suffered erosion, an effective depth of 80 centimeters, moderately coarse textures throughout the entire profile, medium fertility, moderately slow drainage, and located in a life zone of tropical very humid forest. Likewise, on that immovable property, a conforming land use has been exercised for the activity carried out according to the approved methodology (folios 110 and 111 of the judicial file). The technical evidence produced allows this Court to conclude that we are not in the presence of national reserves or forested lands that constitute PNE. On the contrary, both certifications establish that a conforming land use has been exercised for the activity being carried out. In addition to the foregoing, the cadastral plans also make no mention of any indication that would allow classifying the immovable properties as public domain. Moreover, if one carefully observes the agreement by which the contested act is declared harmful to public interests, it is evident that at no point is it established as a ground for nullity that a public domain good was allocated. On the contrary, the defects alleged relate to matters of legality concerning, in substance, the failure to comply with conditions and procedures established for allocations of this type of immovable property. The reference to the existence of limitations imposed by different norms in relation to the use and destination of those immovable properties is also not acceptable. The fact that limitations exist does not turn the immovable property into a public domain good. On the contrary, these are imposed, as a general rule, on private property and entail subjection to a series of obligations to give, do, or tolerate, but not the suppression of private property. Regarding Report RH-12-2000 of the Comptroller General of the Republic, it must be noted that, contrary to what was stated by the plaintiff, that document does not expressly indicate the public-domain nature of the immovable properties. What it indicated was that the allocation and transfer of lots 9 and 11-1 in question contravene the objectives and functions assigned to that institute by virtue of the fact that lands are not being allocated in favor of farmers for their agricultural exploitation in a way that improves their economic condition and contributes to production, but rather they are being transferred to an association made up of officials of the same IDA, whose livelihood does not depend on agricultural activity and whose purpose is not to cultivate it (folio 512 and 513 of the judicial file of process 05-1003-163 CA). Regarding the judgments of the Constitutional Chamber invoked by the plaintiff, the Court considers that they are not applicable to the specific case, as they refer to different factual circumstances. Judgments No. 15775-2006, 17776-2008, and 12417-2008 refer to a case of administrative eviction from immovable properties classified as public domain because they were registered in the name of the IDA and had not been allocated or titled in favor of any private individual; rather, what existed was a precarious occupation, a situation that does not arise in the specific case. Regarding judgment No. 835-2009, issued by the Administrative and Civil Treasury Court at 9 hours on April 29, 2009, by which several IDA agreements similar to the one discussed here were declared harmful, it must be noted that this Court respects what was decided by the trial judge but does not share it for the reasons that have already been extensively set forth in this and the preceding recital. Neither does the existence of a house declared part of the country's historical-architectural patrimony convert it into a public domain good. That declaration, at most, would enable the imposition of limitations aimed at its conservation, but does not automatically entail the entry of the immovable property into the public domain. Finally, it is worth noting that the First Chamber of the Supreme Court of Justice, in ruling No. 182-F-S1-2009, at 16 hours 27 minutes on February 19, 2009, ruled that not all immovable properties that the IDA acquires for the fulfillment of its purposes constitute public domain goods, placing particular emphasis on those that are transferred by that entity to private subjects. It indicated, to that effect, that "(....) by provision of article 12, subparagraph b) of the Land and Colonization Law, 'The rustic estates of the private domain of the State' are assigned to its purposes, but this does not imply, in itself, that their nature is 'sui generis' or public domain, in the terms established by the Constitutional Chamber. To be subject to that special legal regime, distinct from that which governs the private domain, that is, to form part of the public domain, there must necessarily be, as already indicated, a specific law that so establishes it or that, due to its purpose; public use, its nature determines it. If neither of the two indicated cases applies, then they are private domain or patrimonial goods of the Administration, as occurs in this matter. It is true that the legislator, in article 7 ibidem, excepted from the character of inalienable and not susceptible to acquisition by claim or possession those goods 'that were under the private domain of the State,'; however, the Ad quem was clear in stating, which this Chamber shares, that said article establishes which goods are assigned to the public domain '… not giving such a characteristic to goods like those in dispute here. On the other hand, the properties that the Institute acquires with the purpose of providing land to people who do not have it or have it in insufficient quantity to be delivered through land assignment contracts, have a special regime by being subject to certain limitations, but this does not imply in any way that they are public domain goods as the appellant indicates, given that they can even be mortgaged, leased, sold, if they have the express authorization of the Board of Directors of said entity, which could not be done if they were public domain goods, …'. This Chamber adds, immovable properties, like those in litigation, do not have such a nature, since, according to the provisions of article 53 ibidem, which is even referenced in the appeal, that type of goods can be sold, in accordance with their faculties, by the institutions that acquire them '… in or by payment of credits in their favor,' if the IDA does not resolve to purchase them within 90 days following the offer made to it, by virtue of the duty of preference imposed for its benefit. In other words, under the defendant's argument that the designation of those goods is given by Law no. 2825, idem, it is reiterated, it is not true, how then to explain, even more, to justify and demonstrate, that the Institution that acquired it can sell a good that is supposedly 'public domain,' if the IDA does not buy it within the indicated period? Simply because the good is not of that nature. (...)". For the reasons set forth, it must be concluded that the immovable properties located in the Bahía Settlement, Canton of Osa, Province of Puntarenas: Lot 9, measuring 7,586.89 square meters, cadastral plan […], and Lot 11-1, measuring 5,855.69 square meters, cadastral plan P-[...], registered in the name of the defendant association in the National Registry, District of Puntarenas, real folio registration numbers […], respectively, do not constitute public domain goods but rather, at the time, they were private domain goods of the IDA and were subsequently allocated to the defendant.

VII.On the expiration (caducidad) defense. As explained, during its closing arguments, the defendant party reiterated the arguments directed at the expiration (caducidad) defense of the action. Although it was not formally raised, such an allegation is clearly evident from its statements, together with the fact that it is, moreover, a privileged defense that can be examined ex officio and on which the respective hearings had already been granted, which enables this Court to proceed to its analysis. In this regard, the following must be stated. In the present matter, the nullity is sought of an agreement adopted in 1995 and declared harmful to the IDA’s public interests in 2005. We have already ruled out that we are dealing with public domain goods whose protection is not subject to expiration (caducidad) periods, so it must be analyzed whether, in this case, the action was brought within the periods established for such purposes by the legal system. In accordance with Transitory Provision III of the CPCA, the regime for challenging administrative acts that have become final in the administrative venue before the effectiveness of the said Code (as in the present case) shall be governed by the legislation in force at that time. This being the case, in this matter, the expiration (caducidad) periods regulated in the now-repealed Law Regulating the Administrative Contentious Jurisdiction (Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, hereinafter LRJCA) for lesividad proceedings must be applied. In this regard, the indicated article 35 stated that when the Administration itself, the author of some act declaratory of rights, intended to sue for its annulment before the administrative-contentious jurisdiction, it must first declare it harmful to public, economic, or other interests, within a period of four years counted from the date on which it was issued. In addition to this, article 37, subsection 3) of the same Law stated that the period for the Administration to file the lesividad proceeding was two months counted from the day after that on which the contested act was declared harmful to public interests. Thus, there are two different periods: the first, of four years counted from the issuance of the act to declare it harmful; the second, of two months counted from that declaration to file the lesividad proceeding in the jurisdictional venue. In the case at hand, it has been accepted as accredited that the agreement whose nullity is sought was issued on July 19, 1995, and was declared harmful to public interests by agreement No. 34, article 34, session 037-05, of September 26, 2005, by the supreme head of the IDA. From this perspective, it is evident that the declaration of harmfulness in the administrative venue was issued outside the four-year period stipulated by the already indicated numeral 35, and therefore, also outside the two-month period regulated in numeral 37 indicated above. For the reasons stated, the action brought has expired (caducado), which prevents this Court from examining the alleged grounds of invalidity or ordering the National Registry to annul the property titles of the already cited properties, requiring the dismissal of the lawsuit in all its respects. Given the manner in which it is resolved, it becomes unnecessary to issue a ruling on the other defenses raised.

VIII.- On costs (costas). In accordance with numeral 193 of the Code of Administrative Contentious Procedure, procedural and personal costs (costas procesales y personales) constitute a burden imposed on the losing party for the fact of being so. Relief from this condemnation is only viable when, in the Court’s judgment, there is sufficient cause to litigate or when the judgment is rendered by virtue of evidence whose existence the opposing party was unaware of. In this case, this collegiate body considers that there is cause to apply the exception set by the norm and to break the principle of condemnation of the losing party, since the plaintiff institute managed this process based on a judgment that endorsed the position advanced by that representation. The foregoing allows it to be qualified as a good-faith litigant with sufficient cause to litigate, to the extent that the debated issues have a certain complexity.

THEREFORE

The expiration (caducidad) defense is upheld. As it is unnecessary, a pronouncement on the other defenses raised is omitted. Consequently, the lawsuit is declared inadmissible. This matter is resolved without special condemnation for costs (costas).

Cynthia Abarca Gómez Marianella Álvarez Molina Christian Hess Araya FILE: 10-003009-1027-CA PROCESS DECLARED OF PURE LAW PLAINTIFF: INSTITUTE OF AGRARIAN DEVELOPMENT DEFENDANT: ASSOCIATION FOR ENVIRONMENTAL PROTECTION OF THE IDA Classification prepared by the JUDICIAL INFORMATION CENTER of the Judicial Branch.

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Tribunal Contencioso Administrativo Sección VI Clase de asunto: Proceso de lesividad Analizado por: CENTRO DE INFORMACIÓN JURISPRUDENCIAL Sentencias Relacionadas Contenido de Interés:

Tipo de contenido: Voto de mayoría Rama del Derecho: Derecho Procesal Contencioso Administrativo Tema: Proceso de lesividad Subtemas:

Presupuestos e improcedencia con respecto a acto de traspaso de bienes privados del IDA a un particular. Plazo de caducidad aplicable es el vigente al momento de emitirse los actos cuya declaratoria de nulidad se pretende.

Tema: Bien demanial Subtemas:

Concepto, características, elementos y diferenciación con los otros bienes del Estado.

Tema: Instituto de Desarrollo Rural Subtemas:

Improcedencia de proceso de lesividad con respecto al acto de traspaso de bienes privados a un particular.

Tema: Caducidad de la acción Subtemas:

Plazo aplicable es el vigente al momento de emitirse los actos cuya declaratoria de lesividad se pretende.

“IV.- Sobre los presupuestos para el proceso de lesividad. En la especie, el IDA pretende se declare la nulidad d el acuerdo No. 8 tomado en el artículo VIII, sesión 038-95, por su Junta Directiva y mediante el cual se acordó la adjudicación, segregación y traspaso de los lotes 9 y 11-1 del Asentamiento Bahía a la Asociación accionada , los cuales respectivamente generaron las fincas del Partido de Puntarenas matrículas […] , por ser sustancialmente disconformes con el ordenamiento jurídico y lesivo a los intereses públicos. Por ende, pide también que se ordene al Registro Nacional anular los asientos de inscripción de los referidos inmuebles. Desde este plano, es menester, de manera breve, establecer el cumplimiento de los diversos presupuestos que impone el ordenamiento jurídico para la formulación de un proceso de lesividad, siendo que la ausencia de uno de estos elementos vedaría y haría innecesario el examen de fondo. Cabe indicar, el análisis de estos presupuestos deviene en una práctica oficiosa para el juzgador, por constituir elementos esenciales de la acción. De manera general, la lesividad se constituye en un mecanismo jurisdiccional en virtud del cual la Administración pretende la supresión de un acto suyo, propio, que en tesis de principio, genera un efecto favorable a un tercero destinatario. Desde ese plano, en este tipo de contiendas, la lesividad es de corte subjetivo, en tanto pretende la anulación de una conducta que concede un derecho o en general, una situación de beneficio a una persona. Tal figura se encuentra positivizada actualmente en el canon 34 del Código Procesal Contencioso Administrativo (en adelante CPCA), norma que fija los elementos previos y regulaciones procesales de esta figura. También se encuentra referenciada en el numeral 173 inciso 6) en relación con el 183 de la Ley General de la Administración Pública (en adelante LGAP). Desde la óptica de los presupuestos procesales, se imponen condiciones subjetivas, objetivas, procedimentales y temporales. En cuanto a la arista subjetiva, la legitimación activa se concede a la Administración emisora del acto cuestionado, en tanto que el legitimado pasivo es el receptor de los efectos de la conducta, sea, quien obtiene sus bondades. En lo atinente a la arista objetiva, la lesividad se constituye como un mecanismo de eliminación jurídica de actos administrativos que sean disconformes sustancialmente con el ordenamiento jurídico, sea, los actos que padezcan de algún nivel de invalidez, sea absoluta o relativa, en cualquiera de sus tipologías (artículos 128, 158, 165 y concordantes de la citada Ley General). En esa línea, la Administración debe declarar lesivo a los intereses públicos esa conducta, lo que debe ser establecido dentro de un marco de acciones internas de la administración que son impostergables para formular la acción. En efecto, en el orden procedimental, se impone que el jerarca máximo supremo de la Administración Pública respectiva declare la lesividad del acto, sea por lesión a intereses económicos, fiscales o de otra índole que se desprendan del interés público, para lo cual, ha de contar con un criterio jurídico-técnico de base que sustente esa determinación. A diferencia de otras figuras de supresión de conductas públicas, no requiere de audiencia al tercero, sino solo de acciones a lo interno de la Administración, siendo que es dentro del proceso judicial que el tercero podrá establecer sus alegatos de defensa. Ahora bien, cuando el acto emane del Estado (ver artículo 1 de la citada Ley General), sea, de la Administración Central, la demanda solo podrá ser incoada por la Procuraduría General de la República (canon 16 de la Ley No. 8508), previo pedimento del jerarca máximo supremo y previa declaratoria interna de lesividad, con detalle de los motivos de ese criterio. Tal representación se impone además en el caso de los actos del Poder Judicial emitidos en el ejercicio de su función administrativa, como es el caso de los actos dictados por el Consejo Superior, cuya lesividad debe declararse por la Corte Plena. En cuanto a la dimensión temporal, la nueva normativa procesal establece un plazo de un año contado a partir de la emisión del acto (que no de su comunicación) para declarar lesivo el acto a los intereses públicos, y luego de esa declaratoria (y no a partir del vencimiento de ese primer año) se otorga un plazo de un año para plantear la acción contenciosa administrativa a modo de plazo fatal de caducidad, salvo en casos de actos con nulidad absoluta, en cuyo caso, la declaratoria de lesividad puede realizarse en tanto perduren sus efectos (artículos 34 y 39 del CPCA). La excepción se configura en tutela del dominio público, caso en el que la acción de lesividad no está sujeta a plazo por la aplicación de la cláusula general de imprescriptibilidad de ese tipo de bienes según se deriva del canon 261 del Código Civil. En la especie, del análisis de los autos, se concluye que, en principio, la declaratoria de lesividad interna cumple con los presupuestos señalados. Según se ha establecido, el acto cuya anulación se pretende es el acuerdo No. 8 tomado en el artículo VIII, sesión 038-95, por la Junta Directiva de ese instituto el 19 de julio de 1995 . Esa conducta administrativa fue declarada lesiva a los intereses públicos por la Junta Directiva del IDA, en condición de jerarca supremo de ese ente público, m ediante acuerdo No. 34, artículo 34, sesión 037-05, del 26 de setiembre de 2005 . De igual modo, la demanda la formula el referido instituto, como autor del acto cuestionado y se presenta contra la persona a favor de quien surgen los efectos beneficiosos del acto, por lo que en términos del ámbito legitimante tanto activo como pasivo, se cumplen con las exigencias referidas. No se observa, tampoco deficiencia alguna en el elemento procedimental al existir declaratoria interna de lesividad por parte del jerarca administrativo, según se ha expuesto. Ahora bien, en relación con el aspecto temporal cabe señalar que el acuerdo cuya nulidad se pretende versa sobre el examen de validez de un acto administrativo dictado en el año 1995 y declarado lesivo en el año 2005, esto es, con anterioridad a la entrada en vigencia del Código Procesal Contencioso Administrativo. De conformidad con el Transitorio Tercero del citado cuerpo normativo, el régimen de impugnación de los actos administrativos que hayan quedado firmes en la vía administrativa antes de la vigencia del citado Código, se regirá por la legislación vigente en ese momento. Así las cosas, en el presente asunto deberán aplicarse los plazos de caducidad regulados en la ya derogada Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa (en adelante LRJCA) para los procesos de lesividad. Al respecto, cabe reiterar que el accionante sostiene que la acción se ha ejercido en tiempo porque se está ante la recuperación de bienes de dominio público, materia en la cual, no corren plazos de caducidad; mientras que la demandanda afirma que los bienes en cuestión no pertenecen al demanio público y que la acción que se formula se encuentra caduca. En ese sentido estima el Tribunal que resulta indispensable determinar si se está o no frente a bienes de dominio público para luego examinar lo relativo a los aspectos temporales del proceso de lesividad, y resolver la excepción de caducidad formulada la que, en caso de ser admitida, hace innecesario entrar a conocer el fondo del asunto.

V.- Sobre los bienes de dominio público. Por el tema que se debate, el análisis de este Tribunal debe partir de la afirmación de que no todos los bienes del Estado son de dominio público sino que, por el contrario, los entes públicos cuentan, también, con bienes patrimoniales o de dominio privado. Esta distinción encuentra sustento en el propio Código Civil (en adelante CC) , cuerpo normativo que en su artículo 261 señala que “Son cosas públicas las que por ley, están destinadas de un modo permanente a cualquier servicio de utilidad general, y aquellas de que todos pueden aprovecharse por estar entregadas al uso público. Todas las demás cosas son privadas y objeto de propiedad particular, aunque pertenezcan al Estado o a los Municipios, quienes para el caso, como personas civiles, no se diferencian de cualquier otra persona.”. En efecto, las relaciones que surgen entre el Estado y los particulares con respecto a los bienes que se ubiquen dentro del dominio público y dentro del privado, tienen la diferencia sustancial de que, mientras las primeras deben someterse al régimen de Derecho Público, e implican por lo tanto, la aplicación de normas de subordinación; las segundas se caracterizan por la aplicación del Derecho Privado y se mueven dentro de elementos de coordinación, propios de este régimen. Por ello es indispensable precisar en cada caso la naturaleza del bien en cuestión, pues de ello dependerá el régimen normativo aplicable para cada caso. De momento, interesa al Tribunal, referirse a los bienes de dominio público. Según se dijo, por su naturaleza este tipo de bienes se encuentran sometidos a un régimen especial de Derecho Publico. Forman parte del demanio público, entendido como “(…) el conjunto de bienes sujeto a un régimen jurídico especial y distinto al que rige el dominio privado, que además de pertenecer o estar bajo la administración de personas jurídicas públicas, están afectados o destinados a fines de utilidad pública y que se manifiesta en el uso diretco o indirecto que toda persona puede hacer de ellos. (…)” (Sentencia No. 3145, dictada por la Sala Constitucional a las 9 horas 27 minutos del 28 de junio de 1996). En efecto, el dominio público se encuentra integrado por bienes que manifiestan, por voluntad expresa del legislador, un destino especial de servir a la comunidad, al interés público. Son cosas que no pertenecen individualmente a los particulares y que están destinados a un uso público y sometidos a un régimen especial, fuera el comercio privado de los hombres. Así, son bienes que pertenecen al Estado en el sentido más amplio del concepto, están afectos al servicio que prestan y que invariablemente es esencial en virtud de norma expresa. Ahora bien, los bienes demaniales, para ser tales, deben reunir algunos elementos que resultan indispensables . Uno primero, subjetivo, referido al sujeto o titular del bien. En este sentido, el sujeto que tiene a cargo su titularidad ha de ser un ente público y no un particular. Paralelo a esta consideración, encontramos un segundo aspecto de importancia, a saber, partir del principio que los bienes de dominio público, por su naturaleza, no pueden ni deben, en ningún momento, pertenecer a los particulares. La razón por la que los bienes demaniales no pueden tener por titular a un sujeto particular, radica en el hecho que son cosas que tienen como finalidad la satisfacción d el interés general, y están al servicio de la colectividad; lo que necesariamente se circunscribe a una función de carácter público, que, por sus alcances, difícilmente p uede ser concebida como función de un sujeto de derecho privado. Un segundo elemento es el objetivo, que está dirigido a todos aquellos bienes que pueden ser incluidos dentro del dominio público. Al efecto, puede afirmarse que es muy amplia la gama de bienes que son susceptibles de formar parte del demanio público . Así, tenemos los bienes inmuebles, muebles, cosas corporales, incorporales, fungibles y no fungibles, consumibles y no consumibles, divisibles y no divisibles, simples y compuestas, cosas principales y accesorias, universalidad de derechos , entre otros. Como tercer elemento está el normativo, conforme al cual el carácter demanial de los bienes depende d e que exista una norma que así lo declare. S e requiere , entonces, de una afectación normativa, en virtud de la cual el bien entre a formar parte del demanio público. En nuestro o rdenamiento, los artículos 261 y 262 del CC , dicen de la necesidad de esta afectación cuando establecen, con toda claridad que serán cosas públicas y dedicadas al uso público, las que así se designen por ley. En consecuencia, puede afirmarse que será el legislador quien decida qu é bienes forman parte del dominio público y cuáles integran el dominio privado. Así, el dominio público es un concepto jurídico, lo que significa que su existencia depende del tratamiento expreso que le dé el legislador; por lo que sin ley que le sirva de fundamento ningún bien o cosa tendrá ese carácter. Por último, tenemos al elemento teleológico o finalista, según el cual, los bienes demaniales, para ser considerados como tales deben, también, estar dedicados al uso público. Esto es, tener como fin el interés general, o sea, de la comunidad. Nuestro Código Civil también consagra expresamente este elemento. Es así como el numeral 261 señala que son cosas públicas las que por ley, están destinadas de un modo permanente a cualquier servicio de utilidad general, y aquellas de que todos pueden aprovecharse por estar entregadas al uso público. Esa misma norma di st ingue, además, aquellos bienes que, pese a pertenecer a un ente público, carecen de esa vocación de uso o utilidad pública, catalogándolas como privadas. En conclusión, para que un bien sea considerado como dominio público, es necesaria la reunión, en forma simultánea, de los cuatro elemento s citados. No es suficiente la presencia de alguno de ellos, ya que si no concurren todos, el bien quedaría excluido de la categorización demanial. En este sentido, el tratadista Miguel Marienhoff, en lo que interesa, ha señalado que “(…) Para determinar la condición jurídica de un bien, no basta considerar, por ejemplo, sólo el elemento teleológico o destino, sino también la naturaleza de su titular, elemento subjetivo, porque sólo puede haber dominio público cuando están reunidos los cuatro elementos que lo caracterizan.(…)”. En el supuesto de que exista duda respecto de la categorización, resulta indispensable el examen de cada uno de estos elementos. Si convergen los cuatro, es clara la demanialidad del bien, pero si faltase uno de ellos, no podrá ser catalogado como tal. Por otra parte, el demanio público ofrece una protección especial a los bienes que lo conforman. En este sentido, dentro de sus características tenemos que son inalienables, imprescriptibles, inembargables. Por ello la acción para recupera r los no está sujeta a plazos de caducidad, como expresamente lo señala el numeral 34 del CPCA. Asimismo, están fuera del comercio privado de los hombres, en el sentido que no son susceptibles de apropiación privada. Sin embargo, el ente público sí puede otorgar derechos de aprovechamiento a sujetos privados a través de concesiones de uso. Finalmente, la acción administrativa, a través de potestades de autotutela y policía, sustituye a los interdictos para recuperar el dominio. En conclusión, los bienes de dominio público y los de privado presentan un régimen jurídico distinto, que se insiste se desprende del numeral 261 del CC. El dominio público es inalienable e imprescriptible, con todas las consecuencias que de ello se derivan. Por su parte, los bienes de dominio privado del Estado están sujetos a las reglas ordinarias de la propiedad privada. El criterio para distinguir estas dos categorías atiende, como se explicó, a la concurrencia de los cuatro elementos ya analizados, esto es, el subjetivo, normativo, objetivo y el finalista.

VI.- Sobre la naturaleza de los bienes que se discuten en el caso concreto. En el presente asunto es un hecho no controvertido que m ediante acuerdo No. 8, artículo VIII, sesión 038-95, del 19 de julio de 1995, la Junta Directiva del IDA, autorizó la adjudicación, segregación y traspaso a la Asociación demandada, de los siguientes lotes ubicados en el Asentamiento Bahía, Cantón de Osa, Provincia de Puntarenas: Lote 9, de 7586,89 metros cuadrados, plano catastrado […], y Lote l1-1 con 5855,69 metros cuadrados, plano catastrado […]. Esos inmuebles fueron inscritos a nombre de la referida asociación en el Registro Nacional, Partido de Puntarenas, matrículas de folio real No. […], respectivamente ( se acredita también con los folios 1 y 2 del expediente administrativo, folios 73 a 75, 87 y 88 del expediente judicial). Luego, en el año 2005, la Junta Directiva declaró el referido acuerdo lesivo a los intereses públicos al estimar, entre otros aspectos, que la adjudicación se realizó sin tomar en cuenta las regulaciones para la selección de beneficiarios, adjudicación y traspaso de tierras, y la cantidad de parcelas a adjudicar a un solo beneficiario; se recomendó la adjudicación de terrenos propiedad del IDA catalogados como zonas de protección forestal no obstante las restricciones legales que existen en cuanto al uso de suelos tanto en la Ley Forestal como la Ley de Aguas; que se inobservó lo dispuesto en los objetivos y funciones del IDA al adjudicarse los lotes a funcionario de ese instituto que no viven del cultivo de la tierra ni son campesinos; irregularidades que traen como consecuencia la nulidad de pleno derecho del acuerdo. Por su parte, en la demanda el IDA argumenta también que esos inmuebles son bienes de dominio público que deben ser recuperados. En este sentido, para determinar si esos inmuebles integran o no el demanio público, debe analizarse la concurrencia de los elementos subjetivo, normativo, objetivo y el finalista. En cuanto al primero, tenemos que los inmuebles en cuestión pertenecieron, en su momento al IDA. El hecho que hoy se encuentren inscritos a nombre de un sujeto de derecho privado, entiéndase la asociación actora, no afecta el cumplimiento del elemento subjetivo, toda vez que esa inscripción no convalida una eventual nulidad en caso de que, en efecto, se hubiesen traspasado bienes de dominio público. Por otra parte, se cumple también el elemento objetivo en tanto se trata de bienes inmuebles que son susceptibles de integrar el demanio público. Sin embargo, estima el Tribunal que, en el caso concreto, no concurren los elementos normativo y el teleológico, por las razones que de seguido se exponen. En cuanto al primero, no se observa exista una afectación normativa de esos bienes al demanio público. A diferencia de lo expuesto por el ente actor, estimamos que del artículo 3 y 32 de la Ley No. 6735, Ley de Creación del Instituto de Desarrollo Agrario, no puede derivarse esa afectación. Esas normas refieren, por una parte, que una de las funciones del IDA es cooperar en la conservación de los recursos naturales del país y administrar en nombre del Estado las reservas nacionales (situación que no aplica a este caso por cuanto los inmuebles no constituyen reservas nacionales); por otra, el numeral 32 citado enlista los bienes que forman parte de los recursos que posee el ente para el cumplimiento de sus fines legales. Primero, esa norma no indica expresamente que los bienes que formen parte del patrimonio del IDA para el cumplimiento de sus fines sean, en todos los casos, bienes de dominio público. Más aún, la lista contempla expresamente supuestos de bienes de dominio privado, tal es el caso del incisos b) (Las tierras del dominio privado del Estado o de sus instituciones, que sean traspasadas al Instituto de Desarrollo Agrario, conforme a la ley). Tampoco en el caso de los incisos c) y j) (Las tierras que el Instituto adquiera por cualquier medio legal, para destinarlas a sus programas de desarrollo agrario y los bienes donados al Instituto por personas físicas o jurídicas, privadas y públicas para los fines de esta ley) se establece que tierras constituyan, persé, dominio público. Tampoco se encuentra esa afectación especial en el numeral 33 del mismo cuerpo normativo, según el cual los bienes y recursos que constituyen el patrimonio del Instituto de Desarrollo Agrario, sólo podrán ser aplicados para los fines previstos en esta ley, sin distinguir si constituyen bienes de dominio privado o público. Así, no puede este Tribunal concluir que cualquier inmueble que haya sido adquirido por el IDA para cumplir con los objetivos de su ley, deba entenderse como público; en tanto nada obsta para que en la consecución de esos fines pueden estar presentes bienes de dominio privado. Se insiste que el dominio público es un concepto jurídico, por lo que su existencia pende de una declaración formal de la Administración (además legislativa) de someter a régimen de dominio público determinados bienes, la que en el subjúdice se extraña. Presumir que porque son bienes dominicales porque el IDA los obtuvo para el cumplimiento de sus fines legales o de que al ser un inmueble propiedad de un ente público forma parte, automáticamente, del demanio público, llevaría a desconocer la existencia de bienes de dominio privado del IDA y la afectación especial legislativa que, en ese sentido, exige el numeral 261 del CC, la jurisprudencia y doctrina imperante. En abono a lo anterior, se ha señalado que el dominio público se concibe más como una técnica de intervención y base material para el ejercicio de funciones públicas, que como una relación de propiedad (ver al efecto la resolución No. 04587-97, de la Sala Constitucional). Pero también debe advertirse que resulta más clara la ausencia del elemento finalista, esto es, la vocación permanente al uso o utilidad pública de los bienes . Lo anterior resulta evidente si se toma en cuenta que se trata, en ambos casos, de inmuebles cuyo destino legal fue, desde un inicio, la utilización en programas de desarrollo agrario, razón por la cual adjudican o titulan a los beneficiarios que califiquen como tales. Así, siempre han estado dentro del comercio privado de los hombres, porque una vez que se adjudican entran a formar parte, con algunas limitaciones legales, del patrimonio del sujeto de derecho privado beneficiado, inscribiéndose a su nombre. Si bien en el caso concreto se alega que la asociación demandada no calificaba para ser beneficiaria de la adjudicación, lo cierto es que si se hubiera adjudicado a un sujeto que sí cumpliera con las condiciones requeridas, igualmente los inmuebles hubiesen salido del dominio del IDA para ingresar a la propiedad privada del adjudicatario. Por ende, se trata de bienes que dejan de formar parte del patrimonio del ente público para ingresar al patrimonio de sujetos particulares, situación que sería a todas luces incompatible si se tratara de bienes demaniales en tanto éstos no pueden salir del dominio del Estado, menos aún inscribirse a nombre de particulares. Por todo lo expuesto y ante la ausencia de los elementos normativo y teleológico, es criterio de este Tribunal que estamos frente a bienes de dominio privado del IDA. Ahora, si bien en algunas ocasiones el IDA ha adjudicado inmuebles que constituyen bienes de dominio público al estar constituido de terrenos boscosos e integrar el Patrimonio Natural del Estado (en adelante PNE) en los términos del artículo 13 de la Ley Forestal, lo cierto es que en el caso concreto no se presenta esa situación. Precisamente para descartar la posibilidad de que los referidos inmuebles estuvieran afectos al PNE (existiendo, en este supuesto, la afectación normativa y el uso público requerido), este Tribunal ordenó al INTA, como prueba para mejor resolver, se realizara un estudio de uso de suelo en esas tierras. Al respecto, se certificó que e l inmueble inscrito en el Registro Nacional, Partido de Puntarenas, matrícula de folio real No. […], que se corresponde con el plano catastrado […], tiene como uso actual una casa de dos plantas con árboles frutales y forestales, y otros cultivos anuales. La Unidad de Manejo es IIIe2s124d1c1. Se trata en su totalidad de suelos con erosión sufrida leve, una profundidad efectiva de 80 centímetros, de texturas moderadamente gruesas a través de todo el perfil, de fertilidad media, de drenaje moderadamente lento y ubicado en una zona de vida de bosque muy húmedo tropical. Asimismo, en ese inmueble se ha ejercido un uso conforme de suelo para la actividad que realiza de acuerdo con la metodología aprobada. Tampoco se observan indicios de degradación de suelo (folios 108 y 109 del expediente judicial). También, se certificó que e l inmueble inscrito en el Registro Nacional, Partido de Puntarenas, matrícula de folio real No. […], que se corresponde con el plano catastrado […], tiene como uso actual: charral con algunos árboles de cítricos, mango y palmáceas. La Unidad de Manejo es IIIe2s124d1c1. Se trata en su totalidad de suelos con erosión sufrida leve, una profundidad efectiva de 80 centímetros, de texturas moderadamente gruesas a través de todo el perfil, de fertilidad media, de drenaje moderadamente lento y ubicado en una zona de vida de bosque muy húmedo tropical. Asimismo, en ese inmueble se ha ejercido un uso conforme de suelo para la actividad que realiza de acuerdo con la metodología aprobada (folios 110 y 111 del expediente judicial). La prueba técnica evacuada permite concluir a este Tribunal que no se está en presencia de reservas nacionales ni de terrenos boscosos que constituyan PNE. Por el contrario, ambas certificaciones establecen que se ha ejercido un uso conforme de suelo para la actividad que se realiza. Aunado a lo anterior, los planos catastrados tampoco hacen mención a algún indicio que permita catalogar a los inmuebles como de dominio público. Por otra parte, si se observa con cuidado el acuerdo mediante el cual se declara lesivo a los intereses públicos el acto impugnado, se tiene que en ningún momento se establece como motivo de nulidad el que se hubiese adjudicado un bien de dominio público. Por el contrario, los vicios que se acusan tienen que ver con aspectos de legalidad referidos, en lo medular al incumplimiento de condiciones y procedimientos establecidos para las adjudicaciones de este tipo de inmuebles. Tampoco resulta de recibo la referencia a la existencia de limitaciones que imponen distintas normas en relación con el uso y destino de esos inmuebles. El hecho de que existan limitaciones no convierte al inmueble en un bien demanial. Por el contrario, éstas se imponen, por regla general, sobre propiedad privada y suponen la sujeción a una serie de obligaciones de dar, hacer o soportar, más no la supresión de la propiedad privada. En relación con el Informe RH-12-2000 de la Contraloría General de la República debe señalarse que, contrario a lo que expuesto por el actor, ese documento no señala expresamente la naturaleza demanial de los inmuebles. Lo que indicó fue que la adjudicación y traspaso de los lotes 9 y 11-1 en cuestión se contraponen a los objetivos y funciones asignados a ese instituto en virtud que no se están adjudicando terrenos a favor de campesinos para su explotación agrícola, de manera que mejoren su condición económica y contribuyan a la producción, sino que éstos se están traspasando a una asociación constitutida por funcionarios del mismo IDA donde su sustento no depende de la actividad agrícola y cuyo propósito no es cultivarlo (folio 512 y 513 del expediente judicial del proceso 05-1003-163 CA). En relación con las sentencias de la Sala Constitucional que invoca el accionante, estima el Tribunal que no son aplicables al caso concreto, en tanto se refieren a circunstancias fácticas distintas. Las sentencias No. 15775-2006, 17776-2008 y 12417-2008 refieren a un supuesto de desalojo administrativo de inmuebles que se catalogó como de dominio público al estar inscrito a nombre del IDA y que no había sido adjudicado o titulado a favor de ningún particular, sino que lo que existía era una ocupación en precario, situación que no se presenta en el caso concreto. En relación con la sentencia No. 835-2009, dictada por el Juzgado Contencioso Administrativo y Civil de Hacienda a las 9 horas del 29 de abril de 2009, mediante el cual se declaró con lugar la lesividad de varios acuerdos del IDA referidos a una situación similar a la que aquí se discute, ha de señalarse que este Tribunal respeta lo resuelto por el juzgador de instancia, más no lo comparte por las razones que ya han sido ampliamente expuestas en éste y el anterior considerando. Tampoco lo convierte en bien demanial la existencia de una casa declarada como parte del patrimonio histórico-arquitectónico del país. Esa declaratoria, a lo sumo, habilitaría la imposición de limitaciones tendentes a su conservación, más no supone automáticamente el ingreso del inmueble al demanio público. Finalmente, no está demás señalar que la Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia, en el fallo No. 182-F-S1-2009, de las 16 horas 27 minutos del 19 de febrero de 2009, se pronunció respecto de que no todos los inmuebles que el IDA adquiera para el cumplimiento de sus fines constituyen bienes de dominio público, haciendo un énfasis particular en aquellos que son traspasados por ese ente a sujetos particulares. Indicó al efecto que "(....) por disposición del artículo 12, inciso b) de la Ley de Tierras y Colonización, quedan afectados a sus fines “Los fundos rústicos del dominio privado del Estado”, pero ello no implica por sí, que su naturaleza sea “sui generis” o demanial, en los términos establecidos por la Sala Constitucional. Para estar sujetos a ese régimen jurídico especial, distinto al que rige el dominio privado, es decir, para formar parte del demanio público, necesariamente debe mediar, como ya se indicó, una ley específica que así lo establezca o que por la finalidad del mismo; uso público, su naturaleza lo determine. De no estarse en alguno de los dos supuestos indicados, entonces se trata de bienes de dominio privado o patrimoniales de la Administración, como sucede en este asunto. Es cierto que el legislador en el artículo 7 ibídem, exceptuó del carácter de inalienables y no susceptibles de adquirirse por denuncio o posesión, a los bienes “que estuvieren bajo el dominio privado del Estado,”, sin embargo, el Ad quem fue claro al señalar, lo que comparte esta Sala, que dicho artículo establece cuáles bienes quedan afectos al demanio público “…no dándole tal característica a los bienes como los aquí en disputa. Por otra parte las fincas que el Instituto adquiere con la finalidad de dotar de tierras a las personas que no la tienen o la tienen en cantidad suficiente para ser entregadas mediante contratos de asignación de tierras, tienen un régimen especial al estar sometidas a ciertas limitaciones, pero ello no implica de manera alguna que se trata de bienes demaniales tal y como lo indica el recurrente, por cuanto incluso pueden ser hipotecados, arrendados, vendidos, si cuentan con la autorización expresa de la Junta Directiva de dicho ente, lo cual no podría hacerse si se tratara de bienes demaniales, …”. Agrega esta Sala, los inmuebles, como los que están en litigio, no revisten tal naturaleza, toda vez que, conforme lo establecido en el artículo 53 ibídem, al que incluso se hace referencia en el recurso, ese tipo bienes pueden ser vendidos, de acuerdo con sus facultades, por las instituciones que los adquieran “…en o por pago de créditos a su favor,” si el IDA no resuelve su compra dentro de los 90 días siguientes al ofrecimiento que se le hace, en virtud del deber de preferencia impuesto en su beneficio. Con otras palabras, bajo el argumento del demandado de que la afectación de esos bienes está dada por la Ley no. 2825 ídem, se reitera, lo que no es cierto, cómo explicar entonces, más aún, justificar y demostrar, que la Institución que lo adquirió puede vender un bien que se supone “demanial”, si el IDA no lo compra en el plazo indicado? Sencillamente porque el bien no es de esa naturaleza. (...)". Por las razones expuestas, debe concluirse que los inmuebles ubicados en el Asentamiento Bahía, Cantón de Osa, Provincia de Puntarenas: Lote 9, de 7586,89 metros cuadrados, plano catastrado […], y Lote l1-1 con 5855,69 metros cuadrados, plano catastrado P-[...] , inscritos a nombre de la asociación demandada en el Registro Nacional, Partido de Puntarenas, matrículas de folio real No. […], respectivamente , no constituyen bienes de dominio público sino más bien , en su momento fueron bienes de dominio privado del IDA y posteriormente adjudicados a la accionada.

VII.Sobre la excepción de caducidad. Según se explicó, durante sus conclusiones la parte accionada reiteró los argumentos dirigidos a la excepción de caducidad de la acción. Si bien no la opuso formalmente, de sus manifestaciones se desprende con claridad tal alegación, aunado a que se trata, además, de una defensa privilegiada que puede ser examinada de oficio y sobre la cual ya se había conferido las audiencias respectivas, lo que habilita a este Tribunal a ingresar a su análisis. Al respecto debe indicarse lo siguiente. En el presente asunto, se pide la nulidad de un acuerdo adoptado en 1995 y que fue declarado lesivo a los intereses públicos del IDA en el año 2005. Ya hemos descartado que estemos frente a bienes de dominio público cuya tutela no está sujeta a plazos de caducidad, por lo que debe analizarse si, en este caso, la acción se ejerce dentro de los plazos establecidos para tales efectos por el ordenamiento jurídico. De conformidad con el Transitorio III del CPCA, el régimen de impugnación de los actos administrativos que hayan quedado firmes en la vía administrativa antes de la vigencia del citado Código (como en el presente caso), se regirá por la legislación vigente en ese momento. Así las cosas, en este asunto deberán aplicarse los plazos de caducidad regulados en la ya derogada Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa (en adelante LRJCA) para los procesos de lesividad. En este sentido, el artículo 35 indicado señalaba que cuando la propia Administración, autora de algún acto declarativo de derechos, pretendiera demandar su anulación, ante la jurisdicción contencioso-administrativa, previamente debería declararlo lesivo a los intereses públicos, económicos o de otra naturaleza, en el plazo de cuatro años contados a partir de la fecha en que hubiera sido dictado. En complemento de ello, el artículo 37 inciso 3) de la misma Ley señalaba que el plazo para que la Administración formulara el proceso de lesividad era de dos meses contados a partir del día siguiente a aquél en que lo impugnado se declaró lesivo a los intereses públicos. Así, se trata de dos plazos diferentes: el primero de cuatro años contados a partir del dictado del acto para declararlo lesivo, el segundo de dos meses contados a partir de tal declaratoria para interponer el proceso de lesividad en sede jurisdiccional. En la especie, se ha tenido por acreditado que el acuerdo cuya nulidad se pretende fue dictado el 19 de julio de 1995, y fue declarado lesivo a los intereses públicos m ediante acuerdo No. 34, artículo 34, sesión 037-05, del 26 de setiembre de 2005 , por el jerarca supremo del IDA. Desde esta perspectiva, resulta evidente que la declaratoria de lesividad en sede administrativa fue dictada fuera del plazo de cuatro años que estipulaba el numeral 35 ya indicado, y por ende, fuera también del plazo de dos meses regulado en el numeral 37 supra indicado. Por lo expuesto, la acción ejercida ha caducado, lo que impide a este Tribunal entrar a examinar los vicios de invalidez que se alegan u orden ar al Registro Nacional la anulación de los títulos de propiedad de las fincas ya citadas , debiendo declarar la improcedencia de la demanda en todos sus extremos. Por la forma en que se resuelva, se hace innecesario emitir pronunciamiento sobre las otras excepciones formuladas.”

... Ver más Citas de Legislación y Doctrina Sentencias Relacionadas Tribunal Contencioso Administrativo, Central 2545-00-03 Fax 2545-00-33 Correo Electrónico ...01 _________________________________________________________________________ PROCESO DECLARADO DE PURO DERECHO ACTOR: INSTITUTO DE DESARROLLO AGRARIO DEMANDAD A : ASOCIACIÓN PARA LA PROTECCIÓN DEL AMBIENTE DEL IDA No. 014 -2012-VI TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO Y CIVIL DE HACIENDA. SECCIÓN SEXTA. SEGUNDO CIRCUITO JUDICIAL DE SAN JOSÉ. ANEXO A. Goicoechea, a las dieciséis horas veinte minutos del treinta de enero de dos mil doce.

Proceso de lesividad declarado de puro derecho establecido por el INSTITUTO DE DESARROLLO AGRARIO, representado por su apoderado general judicial Carlos Enrique García Anchía, casado una vez, abogado, cédula de identidad CED27295 y vecino de San Ramón de Alajuela contra la ASOCIACIÓN PARA LA PROTECCIÓN DEL AMBIENTE DEL IDA representada por su representante judicial Efraín Guzmán Cruz, cédula de identidad CED48238.

RESULTANDO

1.- El Instituto de Desarrollo Agrario (en adelante IDA) interpuso la demanda que ha dado origen al presente proceso para que, en lo medular, en sentencia se declare lesivo al interés público el acuerdo No. 8 tomado en el artículo VIII, sesión 038-95, por la Junta Directiva de ese instituto y mediante el cual se acordó la adjudicación, segregación y traspaso de los lotes 9 y 11-1 del Asentamiento Bahía a la Asociación para la protección del ambiente del IDA (en adelante Aproambida), los cuales respectivamente generaron las fincas del Partido de Puntarenas matrículas Placa25210 y Placa25211. Como consecuencia directa de esa declaratoria de lesividad al interés público , pide que se ordene al Registro Nacional la anulación de los títulos de propiedad de las fincas ya citadas. Finalmente, solicita la condena de la asociación demandada al pago de ambas costas (folios 18 y 19 del expediente judicial y así fijado en la audiencia preliminar).

2.- La Asociación accionada contestó la demanda y opuso las excepciones de prescripción, caducidad y cosa juzgada material. Pidió, se declare sin lugar la demanda y se condene a actor al pago de ambas costas y de los perjuicios (folios 28 al 38 de este expediente).

3.- La audiencia preliminar establecida en el ordinal 90 del Código Procesal Contencioso Administrativo fue celebrada el 14 de diciembre de 2010, con la presencia de ambas partes. En dicha audiencia, se fijó la pretensión en los términos expuestos en el Resultando Primero y mediante resolución No. 4650-2010, la jueza tramitadora rechazó las defensas previas de cosa juzgada, caducidad y prescripción opuestas por la demandada. Además, se determinó que todos los hechos de la demanda eran no controvertidos y se admitió prueba documental pertinente. Finalmente, de conformidad con el artículo 98 inciso 2) del citado Código, al no existir probanzas testimoniales o periciales que evacuar, la Jueza Tramitadora declaró este asunto de puro derecho y las partes rindieron conclusiones.

4.- El presente asunto fue remitido a la Sección Sexta el 24 de febrero de 2011 para el dictado del fallo correspondiente, según consta en sello de pase visible al folio 86 vuelto del expediente judicial.

5.- Mediante resolución de las 13 horas 20 minutos del 9 de marzo de 2011, este Tribunal solicitó al Departamento de Servicios Técnicos del Instituto Nacional de Innovación y Transferencia en Tecnología Agropecuaria (en adelante INTA) emitir una certificación de uso de suelo de los inmuebles inscritos en el Registro Nacional, Partido de Puntarenas, matrículas No. […], correspondientes a los planos catastrados […], propiedad de la Asociación demandada. Lo anterior de conformidad con los artículos 110 en relación con el 148 del Código Procesal Contencioso Administrativo, y con suspensión del plazo para el dictado de la sentencia (folio 89 del expediente judicial). Esa solicitud fue reiterada el primero de junio y 21 de octubre de 2011 (folios 95 al 105 del expediente judicial).

6.- En escrito presentado el 10 de noviembre de 2011, el Director Ejecutivo del INTA remitió a este Despacho los certificados de uso de suelo requeridos (folios 106 al 117 de esta carpeta).

7.- Mediante resolución dictada a las 16 horas del primero de diciembre de 2011, este Tribunal dio audiencia a las partes de los certificados de uso de suelo emitidos por el INTA, en condición de prueba para mejor resolver ordena da de oficio y así admitida. Esa audiencia fue contestada únicamente por la asociación accionada (folios 118 a 122 del expediente judicial).

8.- El expediente de este asunto fue remitido a la Sección Sexta el 19 de diciembre de 2011 para el dictado del fallo correspondiente, según consta en sello de pase visible al folio 121 vuelto del expediente judicial. No obstante, en virtud de vacaciones de la jueza ponente durante e l período comprendido entre el 23 y 27 de enero de 2012, por auto de las 10 horas 52 minutos del 23 de enero de 2012, se suspendió el plazo del dictado de la sentencia. En consecuencia, dicho plazo se reanudaría a partir del 30 de enero del mismo año (folio 123 de este libelo).

9.- En los procedimientos ante este Tribunal no se han observado nulidades que deban ser subsanadas o que generen indefensión. Previa deliberación, se dicta esta sentencia dentro del plazo establecido en el párrafo segundo del artículo 98 del citado Código Procesal en relación numeral 82 inciso 4) del Reglamento Autónomo de Organización y Servicio de esta jurisdicción y se notifica dentro del plazo establecido por la Ley de Notificaciones Judiciales. Redacta la jueza ponente Abarca Gómez con el voto afirmativo de los juzgadores Álvarez Molina y Hess Araya.

CONSIDERANDO

I.- Hechos probados. De relevancia para efectos del presente proceso, se tiene por acreditado lo siguiente: 1) Mediante acuerdo No. 8, artículo VIII, sesión 038-95, del 19 de julio de 1995, la Junta Directiva del IDA, autorizó la adjudicación, segregación y traspaso a la Asociación para la Protección del Ambiente del Instituto de Desarrollo Agrario, de los siguientes lotes ubicados en el Asentamiento Bahía, Cantón de Osa, Provincia de Puntarenas: Lote 9, de 7586,89 metros cuadrados, plano catastrado […], y Lote l1-1 con 5855,69 metros cuadrados, plano catastrado Placa25214. Esos inmuebles fueron inscritos a nombre de la referida asociación en el Registro Nacional, Partido de Puntarenas, matrículas de folio real No. […], respectivamente (hecho no controvertido, folios 1 y 2 del expediente administrativo, folios 73 a 75, 87 y 88 del expediente judicial). 2) Mediante acuerdo No. 34, artículo 34, sesión 037-05, del 26 de setiembre de 2005, la Junta Directiva del IDA declaró lesivo a los intereses públicos, entre otros, el acuerdo adoptado por la Junta Directiva del IDA tomado en el artículo octavo, sesión 38-95, de 19 de julio de 1995, mediante los cuales se adjudicaron y traspasaron a la Asociación para la Protección del Ambiente del IDA las Dirección17300 y que se encuentran inscritas en el Registro Nacional, Partido de Puntarenas, matrículas de folio real No. […], respectivamente (hecho no controvertido, folios 3 al 7 del expediente administrativo). 3) El inmueble inscrito en el Registro Nacional, Partido de Puntarenas, matrícula de folio real No. Placa25210, que se corresponde con el plano catastrado […], tiene como uso actual una casa de dos plantas con árboles frutales y forestales, y otros cultivos anuales. La Unidad de Manejo es IIIe2s124d1c1. Se trata en su totalidad de suelos con erosión sufrida leve, una profundidad efectiva de 80 centímetros, de texturas moderadamente gruesas a través de todo el perfil, de fertilidad media, de drenaje moderadamente lento y ubicado en una zona de vida de bosque muy húmedo tropical. Asimismo, en ese inmueble se ha ejercido un uso conforme de suelo para la actividad que realiza de acuerdo con la metodología aprobada. Tampoco se observan indicios de degradación de suelo (folios 108 y 109 del expediente judicial). 4) El inmueble inscrito en el Registro Nacional, Partido de Puntarenas, matrícula de folio real No. […], que se corresponde con el plano catastrado Placa25216, tiene como uso actual: charral con algunos árboles de cítricos, mango y palmáceas. La Unidad de Manejo es IIIe2s124d1c1. Se trata en su totalidad de suelos con erosión sufrida leve, una profundidad efectiva de 80 centímetros, de texturas moderadamente gruesas a través de todo el perfil, de fertilidad media, de drenaje moderadamente lento y ubicado en una zona de vida de bosque muy húmedo tropical. Asimismo, en ese inmueble se ha ejercido un uso conforme de suelo para la actividad que realiza de acuerdo con la metodología aprobada (folios 110 y 111 del expediente judicial). 5) La demanda de este proceso fue presentada el 13 de setiembre de 2010 (folio 1 del expediente judicial) II.- Hecho no probado. De relevancia para lo que aquí se resuelve, se tiene por indemostrado lo siguiente: 1) Que los inmuebles inscritos a nombre de la referida asociación en el Registro Nacional, Partido de Puntarenas, matrículas de folio real No. […], sean bienes de dominio público (no hay prueba que lo demuestre).

III.- Objeto del proceso. En el presente proceso, el IDA pretende que este Tribunal anule el acuerdo No. 8 tomado en el artículo VIII, sesión 038-95, por la Junta Directiva de ese instituto, mediante el cual se acordó la adjudicación, segregación y traspaso de los lotes 9 y 11-1 del Asentamiento Bahía a Aproambida, los cuales respectivamente generaron las fincas del Partido de Puntarenas matrículas […]. Aduce el demandante que acude a este Tribunal por cuanto si bien en el proceso interpuesto bajo el expediente No. 05-001003-163-CA ya había solicitado la nulidad de varios acuerdos, entre ellos el que aquí se impugna, éste último fue denegado por un error material de ese instituto. En general, señala que el referido acuerdo es nulo porque permitió la adjudicación de esos lotes o parcelas en contradicción de normas como la Ley de Tierras y Colonización, el Reglamento Autónomo para la Selección de Beneficiarios vigente en aquel momento y la Ley Forestal. Indica que esas irregularidades fueron detectadas por la Contraloría General de la República en el Informe RH-12-2000, denominado “Relación de hechos sobre un estudio efectuado en el Instituto de Desarrollo Agrario, en relación con la adjudicación de parcelas a la Asociación para la protección del ambiente del IDA”. Dice, en el estudio se refleja la naturaleza demanial de los inmuebles adjudicados y traspasados a Aproambida. Agrega, el órgano contralor ordenó al IDA la instauración de los procesos judiciales correspondientes a efectos de disponer la nulidad de los actos administrativos mediante las cuales se traspasaron esos inmuebles y restituirlos al patrimonio institucional. Adiciona, también, que la jurisprudencia ha sido conteste en señalar que los inmuebles que ese instituto adquiere a través de compra, donación, expropiación o traspaso que le hace el Estado al momento en que se inscriben a su nombre en el Registro Nacional, automáticamente quedan afectados al cumplimiento de los fines que la Ley de Tierras y Colonización y la Ley de Creación del IDA, tienen predefinidos. También se ha señalado que esos inmuebles se convierten en parte del demanio público y le s son aplicables los principios de inalienabilidad, inembargabilidad e imprescriptibilidad. Cita las sentencias No. 15775-2006, de las 16 horas 9 minutos del 31 de octubre de 2006, 012417-2008, de las 17 horas 14 minutos del 14 de agosto de 2008 y 17776-2008, de las 8 horas 34 minutos del 9 de diciembre de 2008, todas dictadas por la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, así como la resolución No. 835-2009, de las 9 horas del 29 de abril del 2009, del Juzgado Contencioso Administrativo y Civil de Hacienda. Por su parte, la asociación demandada estima que existe cosa juzgada toda vez que en el proceso que se tramitó bajo el expediente No. 05-001003-163-CA ya se rechazó la demanda de lesividad respecto de esos inmuebles, por lo que no puede la accionante venir a esconderse en un error de ellos para volver sobre el mismo asunto alegando los referidos principios y confundiéndolos con la cosa juzgada. En todo caso, agrega, existe caducidad por cuanto el acuerdo se tomó diez años y dos meses después de la adjudicación definitiva. Invoca la sentencia No. 011-2010-IX, dictada por la Sección Novena del Tribunal Contencioso Administrativo y Civil de Hacienda, según la cual la declaratoria de lesividad debe de darse en el plazo de cuatro años contados a partir de la fecha en que el acto haya sido dictado. Concluye, no es cierto que se está frente a bienes de dominio púbico porque no existe una ley que los haya afectado en ese sentido. Cita la sentencia No. 182-F-S1-2009, dictada por la Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia en la que, resolviendo un recurso presentado por el IDA, señaló la necesidad de esa afectación legal. Para un mejor orden este Tribunal debe indicar lo siguiente. Si bien en la audiencia preliminar la jueza tramitadora rechazó la defensa previa de caducidad de la acción, lo cierto es que durante las conclusiones, la apoderada de la demandada reiteró los argumentos en ese sentido, lo que obliga al Tribunal a conocerla nuevamente. Si bien no invocó expresamente la defensa, lo cierto es que los alegatos expuestos permiten concluir con meridiana claridad que, en el fondo, se reitera que operó la caducidad para formular esta acción. Por demás, debe tenerse presente que se trata de una excepción privilegiada cuyo análisis procede incluso de oficio y que ha sido sometida ampliamente al contradictorio, al darle a la parte actora la audiencia que señala el artículo 70 del CPCA (folio 61 de este expediente) y haber sido abordada durante la audiencia preliminar en cumplimiento del numeral 90 del CPCA. En consecuencia, el conocimiento de esa defensa a esta altura procesal no causa indefensión alguna a las partes. Así las cosas, de inicio se abordará el cumplimiento de los presupuestos del proceso de lesividad, seguido de un análisis de la naturaleza de los bienes de dominio público para determinar si los inmuebles que se discuten en este proceso forman parte o no del demanio público. Esa determinación resulta indispensable para establecer si ha operado o no la caducidad, aspecto de que debe analizarse previo al fondo del asunto.

IV.- Sobre los presupuestos para el proceso de lesividad. En la especie, el IDA pretende se declare la nulidad d el acuerdo No. 8 tomado en el artículo VIII, sesión 038-95, por su Junta Directiva y mediante el cual se acordó la adjudicación, segregación y traspaso de los lotes 9 y 11-1 del Asentamiento Bahía a la Asociación accionada , los cuales respectivamente generaron las fincas del Partido de Puntarenas matrículas […] , por ser sustancialmente disconformes con el ordenamiento jurídico y lesivo a los intereses públicos. Por ende, pide también que se ordene al Registro Nacional anular los asientos de inscripción de los referidos inmuebles. Desde este plano, es menester, de manera breve, establecer el cumplimiento de los diversos presupuestos que impone el ordenamiento jurídico para la formulación de un proceso de lesividad, siendo que la ausencia de uno de estos elementos vedaría y haría innecesario el examen de fondo. Cabe indicar, el análisis de estos presupuestos deviene en una práctica oficiosa para el juzgador, por constituir elementos esenciales de la acción. De manera general, la lesividad se constituye en un mecanismo jurisdiccional en virtud del cual la Administración pretende la supresión de un acto suyo, propio, que en tesis de principio, genera un efecto favorable a un tercero destinatario. Desde ese plano, en este tipo de contiendas, la lesividad es de corte subjetivo, en tanto pretende la anulación de una conducta que concede un derecho o en general, una situación de beneficio a una persona. Tal figura se encuentra positivizada actualmente en el canon 34 del Código Procesal Contencioso Administrativo (en adelante CPCA), norma que fija los elementos previos y regulaciones procesales de esta figura. También se encuentra referenciada en el numeral 173 inciso 6) en relación con el 183 de la Ley General de la Administración Pública (en adelante LGAP). Desde la óptica de los presupuestos procesales, se imponen condiciones subjetivas, objetivas, procedimentales y temporales. En cuanto a la arista subjetiva, la legitimación activa se concede a la Administración emisora del acto cuestionado, en tanto que el legitimado pasivo es el receptor de los efectos de la conducta, sea, quien obtiene sus bondades. En lo atinente a la arista objetiva, la lesividad se constituye como un mecanismo de eliminación jurídica de actos administrativos que sean disconformes sustancialmente con el ordenamiento jurídico, sea, los actos que padezcan de algún nivel de invalidez, sea absoluta o relativa, en cualquiera de sus tipologías (artículos 128, 158, 165 y concordantes de la citada Ley General). En esa línea, la Administración debe declarar lesivo a los intereses públicos esa conducta, lo que debe ser establecido dentro de un marco de acciones internas de la administración que son impostergables para formular la acción. En efecto, en el orden procedimental, se impone que el jerarca máximo supremo de la Administración Pública respectiva declare la lesividad del acto, sea por lesión a intereses económicos, fiscales o de otra índole que se desprendan del interés público, para lo cual, ha de contar con un criterio jurídico-técnico de base que sustente esa determinación. A diferencia de otras figuras de supresión de conductas públicas, no requiere de audiencia al tercero, sino solo de acciones a lo interno de la Administración, siendo que es dentro del proceso judicial que el tercero podrá establecer sus alegatos de defensa. Ahora bien, cuando el acto emane del Estado (ver artículo 1 de la citada Ley General), sea, de la Administración Central, la demanda solo podrá ser incoada por la Procuraduría General de la República (canon 16 de la Ley No. 8508), previo pedimento del jerarca máximo supremo y previa declaratoria interna de lesividad, con detalle de los motivos de ese criterio. Tal representación se impone además en el caso de los actos del Poder Judicial emitidos en el ejercicio de su función administrativa, como es el caso de los actos dictados por el Consejo Superior, cuya lesividad debe declararse por la Corte Plena. En cuanto a la dimensión temporal, la nueva normativa procesal establece un plazo de un año contado a partir de la emisión del acto (que no de su comunicación) para declarar lesivo el acto a los intereses públicos, y luego de esa declaratoria (y no a partir del vencimiento de ese primer año) se otorga un plazo de un año para plantear la acción contenciosa administrativa a modo de plazo fatal de caducidad, salvo en casos de actos con nulidad absoluta, en cuyo caso, la declaratoria de lesividad puede realizarse en tanto perduren sus efectos (artículos 34 y 39 del CPCA). La excepción se configura en tutela del dominio público, caso en el que la acción de lesividad no está sujeta a plazo por la aplicación de la cláusula general de imprescriptibilidad de ese tipo de bienes según se deriva del canon 261 del Código Civil. En la especie, del análisis de los autos, se concluye que, en principio, la declaratoria de lesividad interna cumple con los presupuestos señalados. Según se ha establecido, el acto cuya anulación se pretende es el acuerdo No. 8 tomado en el artículo VIII, sesión 038-95, por la Junta Directiva de ese instituto el 19 de julio de 1995 . Esa conducta administrativa fue declarada lesiva a los intereses públicos por la Junta Directiva del IDA, en condición de jerarca supremo de ese ente público, m ediante acuerdo No. 34, artículo 34, sesión 037-05, del 26 de setiembre de 2005 . De igual modo, la demanda la formula el referido instituto, como autor del acto cuestionado y se presenta contra la persona a favor de quien surgen los efectos beneficiosos del acto, por lo que en términos del ámbito legitimante tanto activo como pasivo, se cumplen con las exigencias referidas. No se observa, tampoco deficiencia alguna en el elemento procedimental al existir declaratoria interna de lesividad por parte del jerarca administrativo, según se ha expuesto. Ahora bien, en relación con el aspecto temporal cabe señalar que el acuerdo cuya nulidad se pretende versa sobre el examen de validez de un acto administrativo dictado en el año 1995 y declarado lesivo en el año 2005, esto es, con anterioridad a la entrada en vigencia del Código Procesal Contencioso Administrativo. De conformidad con el Transitorio Tercero del citado cuerpo normativo, el régimen de impugnación de los actos administrativos que hayan quedado firmes en la vía administrativa antes de la vigencia del citado Código, se regirá por la legislación vigente en ese momento. Así las cosas, en el presente asunto deberán aplicarse los plazos de caducidad regulados en la ya derogada Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa (en adelante LRJCA) para los procesos de lesividad. Al respecto, cabe reiterar que el accionante sostiene que la acción se ha ejercido en tiempo porque se está ante la recuperación de bienes de dominio público, materia en la cual, no corren plazos de caducidad; mientras que la demandanda afirma que los bienes en cuestión no pertenecen al demanio público y que la acción que se formula se encuentra caduca. En ese sentido estima el Tribunal que resulta indispensable determinar si se está o no frente a bienes de dominio público para luego examinar lo relativo a los aspectos temporales del proceso de lesividad, y resolver la excepción de caducidad formulada la que, en caso de ser admitida, hace innecesario entrar a conocer el fondo del asunto.

V.- Sobre los bienes de dominio público. Por el tema que se debate, el análisis de este Tribunal debe partir de la afirmación de que no todos los bienes del Estado son de dominio público sino que, por el contrario, los entes públicos cuentan, también, con bienes patrimoniales o de dominio privado. Esta distinción encuentra sustento en el propio Código Civil (en adelante CC) , cuerpo normativo que en su artículo 261 señala que “Son cosas públicas las que por ley, están destinadas de un modo permanente a cualquier servicio de utilidad general, y aquellas de que todos pueden aprovecharse por estar entregadas al uso público. Todas las demás cosas son privadas y objeto de propiedad particular, aunque pertenezcan al Estado o a los Municipios, quienes para el caso, como personas civiles, no se diferencian de cualquier otra persona.”. En efecto, las relaciones que surgen entre el Estado y los particulares con respecto a los bienes que se ubiquen dentro del dominio público y dentro del privado, tienen la diferencia sustancial de que, mientras las primeras deben someterse al régimen de Derecho Público, e implican por lo tanto, la aplicación de normas de subordinación; las segundas se caracterizan por la aplicación del Derecho Privado y se mueven dentro de elementos de coordinación, propios de este régimen. Por ello es indispensable precisar en cada caso la naturaleza del bien en cuestión, pues de ello dependerá el régimen normativo aplicable para cada caso. De momento, interesa al Tribunal, referirse a los bienes de dominio público. Según se dijo, por su naturaleza este tipo de bienes se encuentran sometidos a un régimen especial de Derecho Publico. Forman parte del demanio público, entendido como “(…) el conjunto de bienes sujeto a un régimen jurídico especial y distinto al que rige el dominio privado, que además de pertenecer o estar bajo la administración de personas jurídicas públicas, están afectados o destinados a fines de utilidad pública y que se manifiesta en el uso diretco o indirecto que toda persona puede hacer de ellos. (…)” (Sentencia No. 3145, dictada por la Sala Constitucional a las 9 horas 27 minutos del 28 de junio de 1996). En efecto, el dominio público se encuentra integrado por bienes que manifiestan, por voluntad expresa del legislador, un destino especial de servir a la comunidad, al interés público. Son cosas que no pertenecen individualmente a los particulares y que están destinados a un uso público y sometidos a un régimen especial, fuera el comercio privado de los hombres. Así, son bienes que pertenecen al Estado en el sentido más amplio del concepto, están afectos al servicio que prestan y que invariablemente es esencial en virtud de norma expresa. Ahora bien, los bienes demaniales, para ser tales, deben reunir algunos elementos que resultan indispensables . Uno primero, subjetivo, referido al sujeto o titular del bien. En este sentido, el sujeto que tiene a cargo su titularidad ha de ser un ente público y no un particular. Paralelo a esta consideración, encontramos un segundo aspecto de importancia, a saber, partir del principio que los bienes de dominio público, por su naturaleza, no pueden ni deben, en ningún momento, pertenecer a los particulares. La razón por la que los bienes demaniales no pueden tener por titular a un sujeto particular, radica en el hecho que son cosas que tienen como finalidad la satisfacción d el interés general, y están al servicio de la colectividad; lo que necesariamente se circunscribe a una función de carácter público, que, por sus alcances, difícilmente p uede ser concebida como función de un sujeto de derecho privado. Un segundo elemento es el objetivo, que está dirigido a todos aquellos bienes que pueden ser incluidos dentro del dominio público. Al efecto, puede afirmarse que es muy amplia la gama de bienes que son susceptibles de formar parte del demanio público . Así, tenemos los bienes inmuebles, muebles, cosas corporales, incorporales, fungibles y no fungibles, consumibles y no consumibles, divisibles y no divisibles, simples y compuestas, cosas principales y accesorias, universalidad de derechos , entre otros. Como tercer elemento está el normativo, conforme al cual el carácter demanial de los bienes depende d e que exista una norma que así lo declare. S e requiere , entonces, de una afectación normativa, en virtud de la cual el bien entre a formar parte del demanio público. En nuestro o rdenamiento, los artículos 261 y 262 del CC , dicen de la necesidad de esta afectación cuando establecen, con toda claridad que serán cosas públicas y dedicadas al uso público, las que así se designen por ley. En consecuencia, puede afirmarse que será el legislador quien decida qu é bienes forman parte del dominio público y cuáles integran el dominio privado. Así, el dominio público es un concepto jurídico, lo que significa que su existencia depende del tratamiento expreso que le dé el legislador; por lo que sin ley que le sirva de fundamento ningún bien o cosa tendrá ese carácter. Por último, tenemos al elemento teleológico o finalista, según el cual, los bienes demaniales, para ser considerados como tales deben, también, estar dedicados al uso público. Esto es, tener como fin el interés general, o sea, de la comunidad. Nuestro Código Civil también consagra expresamente este elemento. Es así como el numeral 261 señala que son cosas públicas las que por ley, están destinadas de un modo permanente a cualquier servicio de utilidad general, y aquellas de que todos pueden aprovecharse por estar entregadas al uso público. Esa misma norma di st ingue, además, aquellos bienes que, pese a pertenecer a un ente público, carecen de esa vocación de uso o utilidad pública, catalogándolas como privadas. En conclusión, para que un bien sea considerado como dominio público, es necesaria la reunión, en forma simultánea, de los cuatro elemento s citados. No es suficiente la presencia de alguno de ellos, ya que si no concurren todos, el bien quedaría excluido de la categorización demanial. En este sentido, el tratadista Miguel Marienhoff, en lo que interesa, ha señalado que “(…) Para determinar la condición jurídica de un bien, no basta considerar, por ejemplo, sólo el elemento teleológico o destino, sino también la naturaleza de su titular, elemento subjetivo, porque sólo puede haber dominio público cuando están reunidos los cuatro elementos que lo caracterizan.(…)”. En el supuesto de que exista duda respecto de la categorización, resulta indispensable el examen de cada uno de estos elementos. Si convergen los cuatro, es clara la demanialidad del bien, pero si faltase uno de ellos, no podrá ser catalogado como tal. Por otra parte, el demanio público ofrece una protección especial a los bienes que lo conforman. En este sentido, dentro de sus características tenemos que son inalienables, imprescriptibles, inembargables. Por ello la acción para recupera r los no está sujeta a plazos de caducidad, como expresamente lo señala el numeral 34 del CPCA. Asimismo, están fuera del comercio privado de los hombres, en el sentido que no son susceptibles de apropiación privada. Sin embargo, el ente público sí puede otorgar derechos de aprovechamiento a sujetos privados a través de concesiones de uso. Finalmente, la acción administrativa, a través de potestades de autotutela y policía, sustituye a los interdictos para recuperar el dominio. En conclusión, los bienes de dominio público y los de privado presentan un régimen jurídico distinto, que se insiste se desprende del numeral 261 del CC. El dominio público es inalienable e imprescriptible, con todas las consecuencias que de ello se derivan. Por su parte, los bienes de dominio privado del Estado están sujetos a las reglas ordinarias de la propiedad privada. El criterio para distinguir estas dos categorías atiende, como se explicó, a la concurrencia de los cuatro elementos ya analizados, esto es, el subjetivo, normativo, objetivo y el finalista.

VI.- Sobre la naturaleza de los bienes que se discuten en el caso concreto. En el presente asunto es un hecho no controvertido que m ediante acuerdo No. 8, artículo VIII, sesión 038-95, del 19 de julio de 1995, la Junta Directiva del IDA, autorizó la adjudicación, segregación y traspaso a la Asociación demandada, de los siguientes lotes ubicados en el Asentamiento Bahía, Cantón de Osa, Provincia de Puntarenas: Lote 9, de 7586,89 metros cuadrados, plano catastrado […], y Lote l1-1 con 5855,69 metros cuadrados, plano catastrado […]. Esos inmuebles fueron inscritos a nombre de la referida asociación en el Registro Nacional, Partido de Puntarenas, matrículas de folio real No. […], respectivamente ( se acredita también con los folios 1 y 2 del expediente administrativo, folios 73 a 75, 87 y 88 del expediente judicial). Luego, en el año 2005, la Junta Directiva declaró el referido acuerdo lesivo a los intereses públicos al estimar, entre otros aspectos, que la adjudicación se realizó sin tomar en cuenta las regulaciones para la selección de beneficiarios, adjudicación y traspaso de tierras, y la cantidad de parcelas a adjudicar a un solo beneficiario; se recomendó la adjudicación de terrenos propiedad del IDA catalogados como zonas de protección forestal no obstante las restricciones legales que existen en cuanto al uso de suelos tanto en la Ley Forestal como la Ley de Aguas; que se inobservó lo dispuesto en los objetivos y funciones del IDA al adjudicarse los lotes a funcionario de ese instituto que no viven del cultivo de la tierra ni son campesinos; irregularidades que traen como consecuencia la nulidad de pleno derecho del acuerdo. Por su parte, en la demanda el IDA argumenta también que esos inmuebles son bienes de dominio público que deben ser recuperados. En este sentido, para determinar si esos inmuebles integran o no el demanio público, debe analizarse la concurrencia de los elementos subjetivo, normativo, objetivo y el finalista. En cuanto al primero, tenemos que los inmuebles en cuestión pertenecieron, en su momento al IDA. El hecho que hoy se encuentren inscritos a nombre de un sujeto de derecho privado, entiéndase la asociación actora, no afecta el cumplimiento del elemento subjetivo, toda vez que esa inscripción no convalida una eventual nulidad en caso de que, en efecto, se hubiesen traspasado bienes de dominio público. Por otra parte, se cumple también el elemento objetivo en tanto se trata de bienes inmuebles que son susceptibles de integrar el demanio público. Sin embargo, estima el Tribunal que, en el caso concreto, no concurren los elementos normativo y el teleológico, por las razones que de seguido se exponen. En cuanto al primero, no se observa exista una afectación normativa de esos bienes al demanio público. A diferencia de lo expuesto por el ente actor, estimamos que del artículo 3 y 32 de la Ley No. 6735, Ley de Creación del Instituto de Desarrollo Agrario, no puede derivarse esa afectación. Esas normas refieren, por una parte, que una de las funciones del IDA es cooperar en la conservación de los recursos naturales del país y administrar en nombre del Estado las reservas nacionales (situación que no aplica a este caso por cuanto los inmuebles no constituyen reservas nacionales); por otra, el numeral 32 citado enlista los bienes que forman parte de los recursos que posee el ente para el cumplimiento de sus fines legales. Primero, esa norma no indica expresamente que los bienes que formen parte del patrimonio del IDA para el cumplimiento de sus fines sean, en todos los casos, bienes de dominio público. Más aún, la lista contempla expresamente supuestos de bienes de dominio privado, tal es el caso del incisos b) (Las tierras del dominio privado del Estado o de sus instituciones, que sean traspasadas al Instituto de Desarrollo Agrario, conforme a la ley). Tampoco en el caso de los incisos c) y j) (Las tierras que el Instituto adquiera por cualquier medio legal, para destinarlas a sus programas de desarrollo agrario y los bienes donados al Instituto por personas físicas o jurídicas, privadas y públicas para los fines de esta ley) se establece que tierras constituyan, persé, dominio público. Tampoco se encuentra esa afectación especial en el numeral 33 del mismo cuerpo normativo, según el cual los bienes y recursos que constituyen el patrimonio del Instituto de Desarrollo Agrario, sólo podrán ser aplicados para los fines previstos en esta ley, sin distinguir si constituyen bienes de dominio privado o público. Así, no puede este Tribunal concluir que cualquier inmueble que haya sido adquirido por el IDA para cumplir con los objetivos de su ley, deba entenderse como público; en tanto nada obsta para que en la consecución de esos fines pueden estar presentes bienes de dominio privado. Se insiste que el dominio público es un concepto jurídico, por lo que su existencia pende de una declaración formal de la Administración (además legislativa) de someter a régimen de dominio público determinados bienes, la que en el subjúdice se extraña. Presumir que porque son bienes dominicales porque el IDA los obtuvo para el cumplimiento de sus fines legales o de que al ser un inmueble propiedad de un ente público forma parte, automáticamente, del demanio público, llevaría a desconocer la existencia de bienes de dominio privado del IDA y la afectación especial legislativa que, en ese sentido, exige el numeral 261 del CC, la jurisprudencia y doctrina imperante. En abono a lo anterior, se ha señalado que el dominio público se concibe más como una técnica de intervención y base material para el ejercicio de funciones públicas, que como una relación de propiedad (ver al efecto la resolución No. 04587-97, de la Sala Constitucional). Pero también debe advertirse que resulta más clara la ausencia del elemento finalista, esto es, la vocación permanente al uso o utilidad pública de los bienes . Lo anterior resulta evidente si se toma en cuenta que se trata, en ambos casos, de inmuebles cuyo destino legal fue, desde un inicio, la utilización en programas de desarrollo agrario, razón por la cual adjudican o titulan a los beneficiarios que califiquen como tales. Así, siempre han estado dentro del comercio privado de los hombres, porque una vez que se adjudican entran a formar parte, con algunas limitaciones legales, del patrimonio del sujeto de derecho privado beneficiado, inscribiéndose a su nombre. Si bien en el caso concreto se alega que la asociación demandada no calificaba para ser beneficiaria de la adjudicación, lo cierto es que si se hubiera adjudicado a un sujeto que sí cumpliera con las condiciones requeridas, igualmente los inmuebles hubiesen salido del dominio del IDA para ingresar a la propiedad privada del adjudicatario. Por ende, se trata de bienes que dejan de formar parte del patrimonio del ente público para ingresar al patrimonio de sujetos particulares, situación que sería a todas luces incompatible si se tratara de bienes demaniales en tanto éstos no pueden salir del dominio del Estado, menos aún inscribirse a nombre de particulares. Por todo lo expuesto y ante la ausencia de los elementos normativo y teleológico, es criterio de este Tribunal que estamos frente a bienes de dominio privado del IDA. Ahora, si bien en algunas ocasiones el IDA ha adjudicado inmuebles que constituyen bienes de dominio público al estar constituido de terrenos boscosos e integrar el Patrimonio Natural del Estado (en adelante PNE) en los términos del artículo 13 de la Ley Forestal, lo cierto es que en el caso concreto no se presenta esa situación. Precisamente para descartar la posibilidad de que los referidos inmuebles estuvieran afectos al PNE (existiendo, en este supuesto, la afectación normativa y el uso público requerido), este Tribunal ordenó al INTA, como prueba para mejor resolver, se realizara un estudio de uso de suelo en esas tierras. Al respecto, se certificó que e l inmueble inscrito en el Registro Nacional, Partido de Puntarenas, matrícula de folio real No. […], que se corresponde con el plano catastrado […], tiene como uso actual una casa de dos plantas con árboles frutales y forestales, y otros cultivos anuales. La Unidad de Manejo es IIIe2s124d1c1. Se trata en su totalidad de suelos con erosión sufrida leve, una profundidad efectiva de 80 centímetros, de texturas moderadamente gruesas a través de todo el perfil, de fertilidad media, de drenaje moderadamente lento y ubicado en una zona de vida de bosque muy húmedo tropical. Asimismo, en ese inmueble se ha ejercido un uso conforme de suelo para la actividad que realiza de acuerdo con la metodología aprobada. Tampoco se observan indicios de degradación de suelo (folios 108 y 109 del expediente judicial). También, se certificó que e l inmueble inscrito en el Registro Nacional, Partido de Puntarenas, matrícula de folio real No. […], que se corresponde con el plano catastrado […], tiene como uso actual: charral con algunos árboles de cítricos, mango y palmáceas. La Unidad de Manejo es Placa28009. Se trata en su totalidad de suelos con erosión sufrida leve, una profundidad efectiva de 80 centímetros, de texturas moderadamente gruesas a través de todo el perfil, de fertilidad media, de drenaje moderadamente lento y ubicado en una zona de vida de bosque muy húmedo tropical. Asimismo, en ese inmueble se ha ejercido un uso conforme de suelo para la actividad que realiza de acuerdo con la metodología aprobada (folios 110 y 111 del expediente judicial). La prueba técnica evacuada permite concluir a este Tribunal que no se está en presencia de reservas nacionales ni de terrenos boscosos que constituyan PNE. Por el contrario, ambas certificaciones establecen que se ha ejercido un uso conforme de suelo para la actividad que se realiza. Aunado a lo anterior, los planos catastrados tampoco hacen mención a algún indicio que permita catalogar a los inmuebles como de dominio público. Por otra parte, si se observa con cuidado el acuerdo mediante el cual se declara lesivo a los intereses públicos el acto impugnado, se tiene que en ningún momento se establece como motivo de nulidad el que se hubiese adjudicado un bien de dominio público. Por el contrario, los vicios que se acusan tienen que ver con aspectos de legalidad referidos, en lo medular al incumplimiento de condiciones y procedimientos establecidos para las adjudicaciones de este tipo de inmuebles. Tampoco resulta de recibo la referencia a la existencia de limitaciones que imponen distintas normas en relación con el uso y destino de esos inmuebles. El hecho de que existan limitaciones no convierte al inmueble en un bien demanial. Por el contrario, éstas se imponen, por regla general, sobre propiedad privada y suponen la sujeción a una serie de obligaciones de dar, hacer o soportar, más no la supresión de la propiedad privada. En relación con el Informe RH-12-2000 de la Contraloría General de la República debe señalarse que, contrario a lo que expuesto por el actor, ese documento no señala expresamente la naturaleza demanial de los inmuebles. Lo que indicó fue que la adjudicación y traspaso de los lotes 9 y 11-1 en cuestión se contraponen a los objetivos y funciones asignados a ese instituto en virtud que no se están adjudicando terrenos a favor de campesinos para su explotación agrícola, de manera que mejoren su condición económica y contribuyan a la producción, sino que éstos se están traspasando a una asociación constitutida por funcionarios del mismo IDA donde su sustento no depende de la actividad agrícola y cuyo propósito no es cultivarlo (folio 512 y 513 del expediente judicial del proceso 05-1003-163 CA). En relación con las sentencias de la Sala Constitucional que invoca el accionante, estima el Tribunal que no son aplicables al caso concreto, en tanto se refieren a circunstancias fácticas distintas. Las sentencias No. 15775-2006, 17776-2008 y 12417-2008 refieren a un supuesto de desalojo administrativo de inmuebles que se catalogó como de dominio público al estar inscrito a nombre del IDA y que no había sido adjudicado o titulado a favor de ningún particular, sino que lo que existía era una ocupación en precario, situación que no se presenta en el caso concreto. En relación con la sentencia No. 835-2009, dictada por el Juzgado Contencioso Administrativo y Civil de Hacienda a las 9 horas del 29 de abril de 2009, mediante el cual se declaró con lugar la lesividad de varios acuerdos del IDA referidos a una situación similar a la que aquí se discute, ha de señalarse que este Tribunal respeta lo resuelto por el juzgador de instancia, más no lo comparte por las razones que ya han sido ampliamente expuestas en éste y el anterior considerando. Tampoco lo convierte en bien demanial la existencia de una casa declarada como parte del patrimonio histórico-arquitectónico del país. Esa declaratoria, a lo sumo, habilitaría la imposición de limitaciones tendentes a su conservación, más no supone automáticamente el ingreso del inmueble al demanio público. Finalmente, no está demás señalar que la Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia, en el fallo No. 182-F-S1-2009, de las 16 horas 27 minutos del 19 de febrero de 2009, se pronunció respecto de que no todos los inmuebles que el IDA adquiera para el cumplimiento de sus fines constituyen bienes de dominio público, haciendo un énfasis particular en aquellos que son traspasados por ese ente a sujetos particulares. Indicó al efecto que "(....) por disposición del artículo 12, inciso b) de la Ley de Tierras y Colonización, quedan afectados a sus fines “Los fundos rústicos del dominio privado del Estado”, pero ello no implica por sí, que su naturaleza sea “sui generis” o demanial, en los términos establecidos por la Sala Constitucional. Para estar sujetos a ese régimen jurídico especial, distinto al que rige el dominio privado, es decir, para formar parte del demanio público, necesariamente debe mediar, como ya se indicó, una ley específica que así lo establezca o que por la finalidad del mismo; uso público, su naturaleza lo determine. De no estarse en alguno de los dos supuestos indicados, entonces se trata de bienes de dominio privado o patrimoniales de la Administración, como sucede en este asunto. Es cierto que el legislador en el artículo 7 ibídem, exceptuó del carácter de inalienables y no susceptibles de adquirirse por denuncio o posesión, a los bienes “que estuvieren bajo el dominio privado del Estado,”, sin embargo, el Ad quem fue claro al señalar, lo que comparte esta Sala, que dicho artículo establece cuáles bienes quedan afectos al demanio público “…no dándole tal característica a los bienes como los aquí en disputa. Por otra parte las fincas que el Instituto adquiere con la finalidad de dotar de tierras a las personas que no la tienen o la tienen en cantidad suficiente para ser entregadas mediante contratos de asignación de tierras, tienen un régimen especial al estar sometidas a ciertas limitaciones, pero ello no implica de manera alguna que se trata de bienes demaniales tal y como lo indica el recurrente, por cuanto incluso pueden ser hipotecados, arrendados, vendidos, si cuentan con la autorización expresa de la Junta Directiva de dicho ente, lo cual no podría hacerse si se tratara de bienes demaniales, …”. Agrega esta Sala, los inmuebles, como los que están en litigio, no revisten tal naturaleza, toda vez que, conforme lo establecido en el artículo 53 ibídem, al que incluso se hace referencia en el recurso, ese tipo bienes pueden ser vendidos, de acuerdo con sus facultades, por las instituciones que los adquieran “…en o por pago de créditos a su favor,” si el IDA no resuelve su compra dentro de los 90 días siguientes al ofrecimiento que se le hace, en virtud del deber de preferencia impuesto en su beneficio. Con otras palabras, bajo el argumento del demandado de que la afectación de esos bienes está dada por la Ley no. 2825 ídem, se reitera, lo que no es cierto, cómo explicar entonces, más aún, justificar y demostrar, que la Institución que lo adquirió puede vender un bien que se supone “demanial”, si el IDA no lo compra en el plazo indicado? Sencillamente porque el bien no es de esa naturaleza. (...)". Por las razones expuestas, debe concluirse que los inmuebles ubicados en el Asentamiento Bahía, Cantón de Osa, Provincia de Puntarenas: Lote 9, de 7586,89 metros cuadrados, plano catastrado […], y Lote l1-1 con 5855,69 metros cuadrados, plano catastrado P-[...] , inscritos a nombre de la asociación demandada en el Registro Nacional, Partido de Puntarenas, matrículas de folio real No. […], respectivamente , no constituyen bienes de dominio público sino más bien , en su momento fueron bienes de dominio privado del IDA y posteriormente adjudicados a la accionada.

VII.Sobre la excepción de caducidad. Según se explicó, durante sus conclusiones la parte accionada reiteró los argumentos dirigidos a la excepción de caducidad de la acción. Si bien no la opuso formalmente, de sus manifestaciones se desprende con claridad tal alegación, aunado a que se trata, además, de una defensa privilegiada que puede ser examinada de oficio y sobre la cual ya se había conferido las audiencias respectivas, lo que habilita a este Tribunal a ingresar a su análisis. Al respecto debe indicarse lo siguiente. En el presente asunto, se pide la nulidad de un acuerdo adoptado en 1995 y que fue declarado lesivo a los intereses públicos del IDA en el año 2005. Ya hemos descartado que estemos frente a bienes de dominio público cuya tutela no está sujeta a plazos de caducidad, por lo que debe analizarse si, en este caso, la acción se ejerce dentro de los plazos establecidos para tales efectos por el ordenamiento jurídico. De conformidad con el Transitorio III del CPCA, el régimen de impugnación de los actos administrativos que hayan quedado firmes en la vía administrativa antes de la vigencia del citado Código (como en el presente caso), se regirá por la legislación vigente en ese momento. Así las cosas, en este asunto deberán aplicarse los plazos de caducidad regulados en la ya derogada Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa (en adelante LRJCA) para los procesos de lesividad. En este sentido, el artículo 35 indicado señalaba que cuando la propia Administración, autora de algún acto declarativo de derechos, pretendiera demandar su anulación, ante la jurisdicción contencioso-administrativa, previamente debería declararlo lesivo a los intereses públicos, económicos o de otra naturaleza, en el plazo de cuatro años contados a partir de la fecha en que hubiera sido dictado. En complemento de ello, el artículo 37 inciso 3) de la misma Ley señalaba que el plazo para que la Administración formulara el proceso de lesividad era de dos meses contados a partir del día siguiente a aquél en que lo impugnado se declaró lesivo a los intereses públicos. Así, se trata de dos plazos diferentes: el primero de cuatro años contados a partir del dictado del acto para declararlo lesivo, el segundo de dos meses contados a partir de tal declaratoria para interponer el proceso de lesividad en sede jurisdiccional. En la especie, se ha tenido por acreditado que el acuerdo cuya nulidad se pretende fue dictado el 19 de julio de 1995, y fue declarado lesivo a los intereses públicos m ediante acuerdo No. 34, artículo 34, sesión 037-05, del 26 de setiembre de 2005 , por el jerarca supremo del IDA. Desde esta perspectiva, resulta evidente que la declaratoria de lesividad en sede administrativa fue dictada fuera del plazo de cuatro años que estipulaba el numeral 35 ya indicado, y por ende, fuera también del plazo de dos meses regulado en el numeral 37 supra indicado. Por lo expuesto, la acción ejercida ha caducado, lo que impide a este Tribunal entrar a examinar los vicios de invalidez que se alegan u orden ar al Registro Nacional la anulación de los títulos de propiedad de las fincas ya citadas , debiendo declarar la improcedencia de la demanda en todos sus extremos. Por la forma en que se resuelva, se hace innecesario emitir pronunciamiento sobre las otras excepciones formuladas.

VIII .- Sobre las costas. De conformidad con el numeral 193 del Código Procesal Contencioso Administrativo, las costas procesales y personales constituyen una carga que se impone a la parte vencida por el hecho de serlo. La dispensa de esta condena solo es viable cuando hubiere, a juicio del Tribunal, motivo suficiente para litigar o bien, cuando la sentencia se dicte en virtud de pruebas cuya existencia desconociera la parte contraria. En la especie, considera este órgano colegiado que existe motivo para aplicar la excepción que fija la normativa y quebrar el postulado de condena al vencido, toda vez que el instituto actor gestionó este proceso, con fundamento en una sentencia que avalaba la posición expuesta por esa representación. Lo anterior permite calificarlo como litigante de buena fe y con motivo bastante para litigar, en la medida en que las cuestiones debatidas revisten cierta complejidad.

POR TANTO

Se acoge la excepción de caducidad. Por innecesario, se omite pronunciamiento sobre las otras excepciones formuladas. En consecuencia, se declara improcedente la demanda. Se resuelve este asunto sin especial condenatoria en costas.

Cynthia Abarca Gómez Marianella Álvarez Molina Christian Hess Araya PROCESO DECLARADO DE PURO DERECHO ACTOR: INSTITUTO DE DESARROLLO AGRARIO DEMANDADO: ASOCIACIÓN PARA LA PROTECCIÓN DEL AMBIENTE DEL IDA Clasificación elaborada por CENTRO DE INFORMACIÓN JURISPRUDENCIALdel Poder Judicial. Prohibida su reproducción y/o distribución en forma onerosa.