Denial of land use permit for educational institute in commercial zone upheldConfirmación de denegatoria de uso de suelo para instituto de enseñanza en zona comercial

RECURSO DE APELACIÓN INTERPONE: S S.A CONTRA: MUNICIPALIDAD DE DESAMPARADOS N° 34-2012 SECCIÓN TERCERA DEL TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. Segundo Circuito Judicial de San José, Anexo A, Goicoechea, at nine hours and fifteen minutes on February sixth, two thousand twelve.

This Tribunal, acting as improper hierarch, hears the recurso de apelación filed by S Sociedad Anónima, legal identification number […], represented by Nombre5836, married, merchant, resident of […], in his capacity as unlimited general attorney-in-fact; against the resolution issued at 10:07 hours on November 18, 2010, by the Alcalde Municipal de Desamparados.

Drafted by Judge González Segura.

CONSIDERANDO

I.- Proven facts. Of importance for the resolution of this matter, the following facts are deemed proven: 1) On June 4, 2010, Nombre5836 filed a request for a land-use certificate (certificado de uso de suelo) before the Municipalidad de Desamparados, for the activity of "Educational Institute" (Instituto de Enseñanza), at the following address: Dirección11730 , next to the entrance of Radio Fundación (folio 29). 2) Through official communication N° PPT-C.U.S.P-0973-2010, dated June 30, 2010, the Territorial Planning Process of the Environmental Territorial Management of the Municipalidad de Desamparados informed Mr. Nombre5836 that for the requested activity, the land use (uso de suelo) required for an Educational Institute is non-conforming. In this regard, it stated: 1. General property data: a. Cadastral plan […]. b. Total area: 233.00 m2. c. Frontage: 12.10 m. d. No parking area. e. No road setbacks. f. No business license for the requested activity. g. Coverage 100%. 2. Zoning: In accordance with the Zoning Map of the Land-Use Plan (Plan de Ordenamiento Territorial) (published in the Official Gazette La Gaceta N° 243, on December 18, 2007), and taking the information contained in the cadastral plan as true, the property is located in a Commercial Zone. The use for locating an Educational Institute is Non-Conforming. Article 102. Non-conforming uses: Gas stations, oil change services, tire installation, services for education, culture and sports, funeral homes and wake chapels, lodging services, industry." (folios 36, 37 and 38). 3) On August 13, 2010, Mr. Nombre5836 filed a recurso de revocatoria with apelación in subsidio against official communication PPT-CUS-P-0973-2010 (folios 40 and 41). 4) By resolution at 8:00 hours on September 14, 2010, the Environmental Territorial Management Department rejected the recurso de revocatoria filed (folios 44 to 46). 5) Through resolution at 10:07 hours on November 18, 2010, the Alcaldesa Municipal de Desamparados denied the recurso de apelación filed (folios 52 and 53). 6) On November 24, 2010, Mr. Pérez Araya filed a recurso de revocatoria with apelación in subsidio against the resolution indicated in the previous fact (folios 54 to 57). 7) Through resolution at 9:41 hours on December 16, 2010, the Alcaldesa Municipal decided to reject the recurso de revocatoria attempted and admitted the apelación filed before this Tribunal (folios 58 to 65).

II.- Grievances of the appellant. Mr. Nombre5836 appeals the decision of the Alcaldesa Municipal de Desamparados based on the following grounds of disagreement: He argues that according to municipal records, Corporación La Penca del Sur, where the activity is intended to be developed, has a construction license for commercial use. He indicates that the infrastructure was built between the 70s and 80s, meaning before the entry into force of the Municipalidad de Desamparados Plan Regulador (September 18, 2007), and therefore the nature of the real property has not changed, and consequently, at the time of construction the legislation in force was not contravened. He points out that the technical conditions of the facilities are, in accordance with urban law, intended for commercial use. He accuses that the land-use certificate resolution violates the right to property stipulated in Article 45 of the Constitución Política, since although the Plan Regulador serves to urbanistically organize a zone, it cannot contravene constitutional principles. He adds that although the regulation restricts the location of new activities in the zone, the declaration of non-conformity of the requested land use arbitrarily restricts his right to business freedom, and that despite being a tenant in the property, this also limits the building owner's full enjoyment and use, which is precisely what it was built for, in a retroactive effect of the norm. In his view, the right to property is a fundamental right whose exercise, although subject to limitations that make it compatible with said social function, does not imply the obligation to satisfy that function, because otherwise the right to property would be collectivized, which he considers contrary to the liberal democratic ideological content of our legal system. He adds that the application of this regulation constitutes a limitation on the owner's power of disposition within the framework of the social function. He claims that in this situation, the Municipality would have to offer the guarantee of compensation for those buildings constructed before the entry into force of the urban regulation in question, thus covering any type of patrimonial rights that are commercially transferable. Finally, he indicates that the land-use certification is a merely declaratory act that is limited to certifying a fact or legal situation without creating, modifying, or extinguishing it, unlike constitutive administrative acts or those that alter their originating nature.

III.- On the merits.- Having reviewed the case file and the appeal presented, the Tribunal considers that the act that has come on appeal must be confirmed.- Effectively, in accordance with the zoning established in the Desamparados canton Plan Regulador, the following are established as non-conforming uses (not permitted) for the Commercial Zone (ZC): "Gas stations, oil change services, tire installation, services for education, culture and sports, funeral homes and wake chapels, lodging services, industry" (see Chapter IV, Article 102). In his recurso de revocatoria with apelación in subsidio against the original act, the representative of S S.A. himself indicated that the services they intended to provide in that zone were "free courses," making it evident that said activity falls within the category of "education services," which is indeed not permitted for that sector according to the provisions of the Zoning Regulation of the Urban Master Plan of Desamparados. To that extent, the decision of the Territorial Planning Process as well as the Mayor's decision – denying the requested use – are adjusted to the legal framework, given that they strictly applied the territorial planning and control instrument of their canton, as mandated by Article 17, subsection a) of the Código Municipal, which states: "The holder of the Mayor's office has the following powers and obligations: a) Exercise the functions inherent to the condition of general administrator and head of municipal dependencies, overseeing the organization, operation, coordination, and faithful compliance with municipal agreements, laws, and regulations in general. (...)". Let us recall that the Plan Regulador is the local planning instrument that defines, through a set of plans, maps, regulations, and any other document, graphic, or supplement, the development policy and plans for population distribution, land uses, circulation routes, public services, community facilities, and conservation and rehabilitation of public areas (Article 1 of the Urban Planning Law, Ley de Planificación Urbana). The Zoning regulation, which is part of this territorial regulation, divides the urban area into use zones, and based on those zones, it regulates, among other aspects, the commercial activities that may be carried out in certain areas of the canton (Article 24 Ley de Planificación Urbana), a regulation that must be observed by the residents. In close relation, numeral 28 of the cited Law is very clear in establishing: "It is forbidden to use or dedicate lands, buildings, structures, to any use that is incompatible with the implemented zoning. (...)". Furthermore, the nonconforming company must bear in mind that the provisions that make up a Plan Regulador, as in this case the Reglamento de Zonificación del Uso del Suelo, constitute binding norms for the inhabitants of the canton, as derived from Articles 15, 17, 19, 24, and 64 of the Ley de Planificación Urbana, and as has been repeatedly expressed by constitutional jurisprudence and that of this Tribunal (see, among other resolutions, Sala Constitucional N°5305-93 of October 22, 1993, and N°4205-96 of August 20, 1996, and from the Third Section of this Tribunal N°263-2008 of July 30, 2008, and N°704-2009 of April 17, 2009). Even jurisprudence has equated them to regulatory norms with the force of law in a material sense, insofar as they have a direct impact on the use and availability of the right to property, legitimately imposing social interest limitations through that means. In the specific case, since the land-use certificate was requested after the entry into force of the Desamparados Plan Regulador, consequently, the restrictions imposed by said land-use planning (ordenamiento territorial) instrument were fully binding on the interested company. By virtue of the foregoing, the appropriate course is to deny the arguments made by the appellant.

IV.- In light of the circumstances, it is appropriate to deny the recurso de apelación filed and confirm the contested act, thereby deeming the administrative route exhausted.

POR TANTO

The resolution issued at 10:07 hours on November 18, 2010, by the Alcaldesa Municipal de Desamparados is confirmed. The administrative route is deemed exhausted.

Silvia Consuelo Fernández Brenes Eduardo González Segura Elías Baltodano Gómez The administrative route is hereby exhausted.

**Silvia Consuelo Fernández Brenes** **Eduardo González Segura** **Elías Baltodano Gómez**

RECURSO DE APELACIÓN INTERPONE: S S.A CONTRA: MUNICIPALIDAD DE DESAMPARADOS N° 34-2012 SECCIÓN TERCERA DEL TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. Segundo Circuito Judicial de San José, Anexo A, Goicoechea, a las nueve horas quince minutos del seis de febrero del dos mil doce.

Conoce este Tribunal, como jerarca impropio, del recurso de apelación interpuesto por S Sociedad Anónima, cédula de persona jurídica […], representada por Nombre5836, casado, comerciante, vecino de […], en su condición de apoderado generalísimo sin límite de suma; contra la resolución de las 10:07 horas del 18 de noviembre del 2010, emitida por el Alcalde Municipal de Desamparados.

Redacta el Juez González Segura.

CONSIDERANDO

I.- Hechos probados. De importancia para la resolución de este asunto, se tienen como probados los siguientes hechos: 1) El 4 de junio del 2010, Nombre5836 presentó solicitud de certificado de uso de suelo ante la Municipalidad de Desamparados, para la actividad de "Instituto de Enseñanza", en la siguiente dirección: Dirección11730 , a la par de la entrada de Radio Fundación (folio 29). 2) Mediante oficio N° PPT-C.U.S.P-0973-2010, del 30 de junio del 2010, el Proceso de Planificación Territorial de la Gestión Territorial Ambiental de la Municipalidad de Desamparados comunicó al señor Nombre5836 que para la actividad solicitada, el uso de suelo requerido para Instituto de Enseñanza, es no conforme. Al respecto indicó: 1. Datos generales de la propiedad: a. Plano catastrado […]. b. Total de área: 233.00 m2. c. Frente:12.10 m. d. No tiene área de estacionamiento. e. No tiene retiros viales. f. No tiene patente para la actividad solicitada. g. Cobertura 100%. 2. Zonificación: De conformidad con el Mapa de Zonificación del Plan de Ordenamiento Territorial (publicado en el Diario Oficial La Gaceta N° 243, del 18 de diciembre del 2007), y tomando como cierta la información contenida en el plano catastrado, la propiedad se ubica en Zona Comercial. El uso para ubicar Instituto de Enseñanza es No Conforme. Artículo 102. Usos no conformes: Estaciones de gasolina, servicios de cambio de aceites, instalación de llantas, servicios para la educación, cultura y deporte, funerarias y capillas de velación, servicios de alojamiento, industria." (folio 36, 37 y 38). 3) El 13 de agosto del 2010, el señor Nombre5836 presentó recurso de revocatoria con apelación en subsidio contra el oficio PPT-CUS-P-0973-2010 (folios 40 y 41). 4) Por resolución de las 8:00 horas del 14 de setiembre del 2010, el Departamento de Gestión Territorial Ambiental rechazó el recurso de revocatoria interpuesto (folios 44 a 46). 5) Mediante resolución de las 10:07 horas del 18 de noviembre del 2010, la Alcaldesa Municipal de Desamparados denegó el recurso de apelación formulado (folios 52 y 53). 6) El 24 de noviembre del 2010, el señor Pérez Araya presentó recurso de revocatoria con apelación en subsidio contra la resolución indicada en el hecho anterior (folios 54 a 57). 7) Mediante resolución de las 9:41 horas del 16 de diciembre del 2010, la Alcadesa Municipal dispuso rechazar el recurso de revocatoria intentado y admitió ante este Tribunal la apelación presentada (folios 58 a 65).

II.- Agravios del apelante. El señor Nombre5836 apela la decisión de la Alcaldesa Municipal de Desamparados con base en los siguientes motivos de inconformidad: Argumenta que según consta en archivos municipales la Corporación La Penca del Sur, en la cual se pretende desarrollar la actividad, cuenta con licencia constructiva para uso comercial. Indica que la infraestructura fue edificada entre la década de los años 70 y 80, es decir, antes de la vigencia del Plan Regulador de la Municipalidad de Desamparados (18 de setiembre del 2007), por lo que la naturaleza del bien inmueble no ha variado, y por tanto, al momento de la edificación no se contravino la legislación vigente. Señala que las condiciones técnicas de las instalaciones son de acuerdo al derecho urbano, destinadas para uso comercial. Acusa que la resolución de certificado de uso de suelo violenta el derecho de propiedad estipulado en el artículo 45 de la Constitución Política, ya que si bien el Plan Regulador viene a organizar urbanísticamente una zona, éste no puede contravenir los principios constitucionales. Añade que si bien la reglamentación restringe la ubicación de nuevas actividades en la zona, la declaración de no conformidad del uso de suelo solicitado restringe en forma arbitraria su derecho a la libertad empresarial, y que a pesar de ser inquilino en el inmueble, de esta forma también se le está limitando al propietario del edificio su pleno goce y disfrute, que es precisamente para lo cual fue construido, en un efecto retroactivo de la norma. En su criterio, el derecho de propiedad es un derecho fundamental cuyo ejercicio, no obstante está sometido a limitaciones que lo hagan compatible con dicha función social, no implica la obligación de satisfacer esa función, pues de lo contrario se estaría colectivizando el derecho a la propiedad, lo cual considera contrario al contenido ideológico liberal democrático de nuestro ordenamiento. Adiciona que la aplicación de esta reglamentación constituye una limitación a la facultad de disposición del propietario en el marco de la función social. Alega que ante esta situación, el Municipio tendría que ofrecer la garantía de indemnización de aquellas edificaciones construidas antes de la vigencia de la reglamentación urbana en cuestión, cubriendo así cualquier tipo de derechos patrimoniales que se encuentren en el comercio de los hombres. Finalmente, indica que la certificación de uso de suelo es un acto meramente declarativo que se limita a certificar un hecho o situación jurídica sin crearla, modificarla o extinguirla, como sí ocurre con los actos administrativos constitutivos o bien que varían su naturaleza de origen.

III.- Sobre el fondo.- Revisados los autos y el recurso presentado, estima el Tribunal que el acto venido en alzada debe ser confirmado.- Efectivamente, de acuerdo con la zonificación establecida en el Plan Regulador del cantón de Desamparados, para la Zona Comercial (ZC) se establecen como usos no conformes (no permitidos) los siguientes: "Estaciones de gasolina, servicios de cambio de aceites, instalación de llantas, servicios para la educación, cultura y deporte, funerarias y capillas de velación, servicios de alojamiento, industria" (ver Capítulo IV, artículo 102). En su recurso de revocatoria con apelación en subsidio contra el acto de origen, el propio representante de S S.A. indicó que los servicios que pretendían brindar en esa zona eran "cursos libres", con lo cual, resulta evidente que dicha actividad se ubica dentro de la categoría de "servicios de educación", la que, en efecto, no está permitida para dicho sector según las disposiciones del Reglamento de Zonificación del Plan Director Urbano de Desamparados. En esa medida, la decisión del Proceso de Planificación Territorial como la decisión del Alcalde -denegando el uso solicitado- se encuentran ajustadas al bloque de legalidad, habida cuenta que aplicó estrictamente el instrumento de planificación y control territorial de su cantón, conforme lo manda el artículo 17 inciso a) del Código Municipal que dispone: "Corresponde a la persona titular de la Alcaldía las siguientes atribuciones y obligaciones: a) Ejercer las funciones inherentes a la condición de administrador general y jefe de las dependencias municipales, vigilando la organización, el funcionamiento, la coordinación y el fiel cumplimiento de los acuerdos municipales, las leyes y los reglamentos en general. (...)". Recordemos que el Plan Regulador es el instrumento de planificación local que define un conjunto de de planos mapas, reglamentos y cualquier otro documento, gráfico o suplemento, la política de desarrollo y los planes para distribución de la población, usos de la tierra, vías de circulación, servicios públicos, facilidades comunales, conservación y rehabilitación de áreas públicas (artículo 1 de la Ley de Planificación Urbana). El reglamento de Zonificación, que forma parte de esta regulación territorial, divide el área urbana en zonas de uso, y en función de esas zonas se regulan, entre otros aspectos, las actividades comerciales susceptibles de realizarse en determinadas áreas del cantón (artículo 24 Ley de Planificación Urbana), reglamentación que es de obligatorio acatamiento para los munícipes. En estrecha relación, el numeral 28 de la citada Ley es muy claro en establecer: "Prohíbese aprovechar o dedicar terrenos, edificios, estructuras, a cualquier uso que sea incompatible con la zonificación implantada. (...)". Por otra parte, debe tener en cuenta la empresa inconforme que las disposiciones que integran un Plan Regulador, como en este caso lo es el Reglamento de Zonificación del Uso del Suelo, constituyen normas vinculantes para los habitantes del cantón conforme se desprende de los artículos 15, 17, 19, 24 y 64 de la Ley de Planificación Urbana, y según lo ha expresado reiteradamente la jurisprudencia constitucional y la de este Tribunal (ver entre otras resoluciones de la Sala Constitucional N°5305-93 del 22 de octubre de 1993 y N°4205-96 del 20 de agosto de 1996, y de la Sección Tercera de este Tribunal N°263-2008 del 30 de julio del 2008 y N°704-2009 del 17 de abril del 2009). Incluso la jurisprudencia las ha equiparado como normas reglamentarias con rango de ley en sentido material, en tanto tienen incidencia directa en el uso y disponibilidad del derecho de propiedad, al imponer por esa vía limitaciones de interés social en forma legítima. En el caso concreto, al haberse solicitado el certificado de uso de suelo con posterioridad a la vigencia del Plan Regulador de Desamparados, consecuentemente, las restricciones impuestas por dicho instrumento de ordenamiento territorial eran plenamente vinculantes para la sociedad interesada. En virtud de lo expuesto, lo que procede es denegar los alegatos formulados por el recurrente.

IV.- Así las cosas, procede denegar el recurso de apelación interpuesto y confirmar el acto impugnado, dando por agotada la vía administrativa.

POR TANTO

Se confirma la resolución de las 10:007 horas del 18 de noviembre del 2010, dictada por la Alcaldesa Municipal de Desamparados. Se da por agotada la vía administrativa.

Silvia Consuelo Fernández Brenes Eduardo González Segura Elías Baltodano Gómez