Caducity of IDA adjudication revocation procedure and time limit on agrarian property restrictionsCaducidad del procedimiento de revocatoria de adjudicación del IDA y límite temporal de las restricciones a la propiedad agraria

Tribunal Contencioso Administrativo, Section VI Case File: 11-004829-1027-CA Case Type: Proceeding declared purely of law Analyzed by: LEGAL INFORMATION CENTER Content Type: Majority vote Themes: Expiration of administrative procedure Subthemes: Analysis regarding the nullity of title and revocation of parcel adjudication by the IDA. Themes: Land adjudication Subthemes: Requirements to lift the limitations on a property adjudicated by the IDA.

Judgment with Dissenting Vote Related Judgments Judgments in the same vein Judgment with protected data, in accordance with current regulations Tribunal Contencioso Administrativo, Central 2545-00-03 Fax 2545-00-33 Email ...01 ________________________________________________________________________ CASE FILE: 11-004829-1027-CA PROCEEDING DECLARED PURELY OF LAW PLAINTIFFS: Name5836 and Name7575 DEFENDANT: INSTITUTO DE DESARROLLO AGRARIO No. 57 -2012-VI TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. SIXTH SECTION. SECOND JUDICIAL CIRCUIT OF SAN JOSÉ. Address144 . Goicoechea, at fifteen hours twenty minutes on March twenty-ninth, two thousand twelve.- This is a proceeding declared purely of law, filed by Name5836, farmer, identity card number […] and Name7575, homemaker, identity card number […], both of legal age, married, and residents of […], represented by Licenciado JOSÉ LUIS RAMOS CASTELLÓN, of legal age, married, attorney, resident of Mastate de Orotina, identity card number CED110994, in his capacity as special judicial representative; against the INSTITUTO DE DESARROLLO AGRARIO (IDA), whose representative is Licenciado Name147, of legal age, married, attorney, identity card number CED27295, in his capacity as general judicial representative of that entity.

HEREAS:

1.- The claims of the plaintiffs—which were maintained during the preliminary hearing held at eight hours forty-three minutes on January twelfth, two thousand twelve—are for the judgment to declare “...1. This claim is granted in its entirety. 2: That the expiration (caducidad) and consequent archiving of the administrative revocation-of-adjudication and nullity-of-title procedure, initiated against us and processed before the Legal Affairs Advisory Office of the Central Pacific Region of the IDA under case file number 39-09 NUL, be declared in the judgment. 3. That it be declared in the judgment that the IDA does not have legal competence to order the Public Registry to record procedures for revocation of adjudication and nullity of title. 4. That it be declared in the judgment that, because the 15 years of limitations established by the Ley de Tierras y Colonización have expired, the IDA lost all legal competence to decree the revocation of adjudication and the nullity of the title that was granted to us for the property of the Alajuela district, registration number […], which is agricultural land, peasant settlement Coyolar, lot 1, located in district four (Coyolar), Canton nine (Orotina) of the Province of Alajuela. The land has boundaries: North: F and West: Lots 2, V-1, V-4, V-11, V-13, V-14 and V-17. It measures 102,827.39 m2 and is identified in cadastral plan number […]. That a writ be ordered to be sent to the Public Property Registry to lift the annotation made by the IDA of the revocation-of-adjudication proceeding on the parcel of the Alajuela district, registration number […], which is agricultural land, peasant settlement Coyolar, lot 1, located in district four (Coyolar), Canton nine (Orotina) of the Province of Alajuela. The land has boundaries: North: F and West: Lots 2, V-1, V-4, V-11, V-13, V-14 and V-17. It measures 102,827.39 m2 and is identified in cadastral plan number […]. That the IDA be ordered that it may not initiate a new revocation-of-adjudication and nullity-of-title procedure against us for the parcel of the Alajuela district, registration number [...], which is agricultural land, peasant settlement Coyolar, lot 1, located in district four (Coyolar), Canton nine (Orotina) of the Province of Alajuela. The land has boundaries: North: F and West: Lots 2, V-1, V-4, V-11, V-13, V-14 and V-17. It measures 102,827.39 m2 and is identified in cadastral plan number A-0142495-1993. 7. That the IDA be ordered to pay personal and procedural costs.” (folios 44, 45, 245 of the judicial case file and digital recording of the preliminary hearing).

2.- The representative of the INSTITUTO DE DESARROLLO AGRARIO answered the claim negatively and raised the defense of lack of right. He requested that the judgment declare the claim filed to be without merit in its entirety and that the plaintiffs be ordered to pay both sets of costs (folios 200 to 215 of the judicial case file).

3.- That by order issued at ten hours fifteen minutes on October twenty-fourth, two thousand eleven (folio 218 of the judicial case file), the Processing Judge resolved: a) To accept the answer filed in time and in proper form by the Instituto de Desarrollo Agrario and to accept the raising of the defense of lack of right; b) To grant a rebuttal evidence hearing to the plaintiffs for a period of three business days; c) To summon the parties to a preliminary hearing, which was scheduled for eight hours forty-five minutes on January twelfth, two thousand twelve; d) To grant the parties a period of twenty-four hours to state whether they have an interest in reaching a conciliatory agreement.

4.- That the preliminary hearing was held at eight hours forty-three minutes on January twelfth, two thousand twelve, which was recorded in the corresponding electronic system and is attached to the case file in a special dossier. That during this hearing, the Processing Judge maintained the claims raised by the plaintiffs in the terms indicated in the first finding of fact of this judgment; established the facts in dispute and the undisputed facts that are transcendent for the case and, therefore, the subject of evidence; admitted the entirety of the administrative case file, as well as the other documentary evidence offered by the parties. Consequently, since there was no testimonial, confessional, or expert evidence to be presented and in accordance with the provisions of Article 98.2 of the same Code, she declared this matter to be purely of law and the parties rendered their conclusions orally (see folios 245 and 246 of the judicial case file and digital recording of the preliminary hearing).

5.- That this matter was referred to the Sixth Section of the Tribunal Contencioso Administrativo on March twenty-ninth, two thousand twelve (folio 259 verso of the judicial case file). In the proceedings before this Tribunal, no nullities have been observed that must be corrected or that cause defenselessness, and the judgment is issued within the period established in Article 98 subsection 2) of the Código Procesal Contencioso Administrativo, in relation to subsection 4) of Article 82 of the Reglamento Autónomo de Organización y Servicio of this Jurisdiction.- Drafted by Judge Álvarez Molina, with the affirmative vote of Judges Hernández Gutiérrez and Hess Araya; and, Name147, AGAINST Name5836, WHEREAS:

I.- PROVEN FACTS. The following relevant facts are established as such: 1) That by public deed executed on March 18, 1994, the IDA segregated and sold to Name5836 and the co-plaintiff Name7575—who were then spouses—a property located in […], which was registered under registration number […], rights 001 and 002, respectively (undisputed fact; folios 49 to 51 of the judicial case file; 57 to 53 of the administrative case file).- 2) That—in what pertains to the sub lite matter—the aforementioned property remained subject to the limitations stipulated by Article 67 of the Ley de Tierras y Colonización, No. 2825 of October 14, 1961, for a period of fifteen years that expired on March 18, 2009 (undisputed fact; folios 49 to 51 of the judicial case file; 57 to 53 of the administrative case file).- 3) That on March 17, 2009, the Legal Affairs Advisory Office of the IDA Central Pacific Region opened a proceeding for the revocation of the adjudication with the subsequent nullity of the property title against the plaintiff Name5836 and his wife, administrative case file No. 039-09 NUL. The act of opening was notified to them on March 18, two thousand nine, and to their attorney on March 20 of the same month (fact 3 of the claim, undisputed to the extent indicated; folios 87 to 80 of the administrative case file).- 4) That on the same March 17, 2009, the aforementioned Legal Affairs Advisory Office issued and sent to the Public Property Registry a “Writ of proceeding annotation IDA,” notifying it of the opening of administrative procedure 039-09 NUL, “So that the expiration of limitations” that encumbered the property of interest be considered interrupted. Said document was received by the Registry on March 18, 2009, under entry 69,763 of volume 2009 of the Journal and was annotated on March 19, 2009 (folios 57, 60, 62 to 64, 66, 113-117 of the judicial case file; 112, 111, 83 of the administrative case file).- 5) That on March 19, two thousand nine, the interested parties filed before the authority directing the procedure a revocation appeal with subsidiary appeal and a concomitant nullity incident against the initial order of the proceeding, issued at thirteen hours fifteen minutes on March seventeen, two thousand nine, according to what was indicated in that same order, to the effect that "...It is advised that an Ordinary Revocation Appeal with Appeal is available against this initial act, pursuant to Articles 345 and 346 of the Ley General de la Administración Pública..." (undisputed fact, see folios 93 to 88, 81 of the administrative case file); 6) That on May 19, two thousand nine, the attorney for the plaintiffs requested the Legal Affairs Advisory Office of the IDA to schedule a new hour and date to hold the hearing in said administrative procedure (folios 98 to 94 of the administrative case file); 7) That on November 4, two thousand nine, the plaintiffs filed before the authority directing the procedure additional evidence and arguments to support the revocation appeal with subsidiary appeal and concomitant nullity that they had filed on March 19, 2009, against the initial order of the procedure (folio 101 to 100 of the administrative case file); 8) That on December 17, 2009, the interested parties—through their special representative—filed with the directing authority a petition for the expiration (caducidad) of the procedure No. 039-09 NUL (folios 106 to 102 of the administrative case file); 9) That the request for a declaration of expiration (caducidad) of the procedure was reiterated by the interested parties through various briefs dated March 15, 2010, and July 1, 2011, filed with the directing authority and the Board of Directors of the IDA, respectively (folios 110 to 107 and 135 to 125 of the administrative case file); 10) That the sole and last administrative action undertaken in the case file and notified to the interested parties before the filing of both petitions for expiration (caducidad) referred to in the two preceding proven facts was the one issued at 13:15 hours on March 17, 2009, by which the initial order of the administrative procedure was issued (folios 82 to 80 of the administrative case file); 11) That by resolution issued at nine hours fifteen minutes on July twenty-first, two thousand eleven, the Legal Affairs Advisory Office of the IDA Central Pacific Region declared inadmissible the revocation appeal with subsidiary appeal and concomitant nullity filed against the initial order of the procedure, as well as the petitions for expiration (caducidad) that had been filed; a resolution that was notified to the plaintiffs' representative at nine hours thirty minutes on September twenty-sixth, two thousand eleven (folios 230 to 233 of the judicial case file; 139 to 136 of the administrative case file); 12) That the allottees finished paying their financial obligations to the IDA on March 18, 1994, with payment receipt number 40722, a date from which they have no debts with that entity (undisputed fact, folios 65 and 66 of the judicial case file).- II.- UNPROVEN FACTS. Of relevance to this proceeding, the following are considered not proven: a) That the Legal Affairs Advisory Office of the IDA Central Pacific Region resolved the request filed by the plaintiffs' representative on May 19, 2009, to reschedule the parcel inspection hearings and the oral and private appearance (such circumstance is not evident from the evidence submitted to the case file); b) That as of the present date, the authority directing the procedure has rescheduled and held the oral and private appearance originally scheduled for nine hours thirty minutes on June eighteenth, two thousand nine (such circumstance is not evident from the evidence submitted to the case file).

III.- OBJECT OF THE LITIGATION. The co-plaintiff Name5836 argues, in summary, that in 1994 the IDA sold to him and his wife the property of the Alajuela district, registration number […] (sic), located in settlement […]. Said property was subject to the limitations of Article 67 of Law No. 2825, Ley de Tierras y Colonización, from March 18, 1994, until the same date in 2009. He adds that even though they had fulfilled all their legal and contractual obligations, on March 17, 2009 (that is, one day before the limitations expired), the Legal Affairs Advisory Office of the IDA Central Pacific Region opened an administrative proceeding for revocation of adjudication against them, under case file number 039-09 NUL. On the same day, the IDA sent a writ to the Public Registry for the purpose of creating a registration annotation that would prevent the free disposition of the real property and interrupt the expiration of the limitations, based on Article 7 of Law No. 6735 creating the IDA. The document was registered under filing references 2009-69763-001 on March 19, two thousand nine, that is, one day after the term of validity of the limitations based on Article 67 of Law No. 2825 expired. The plaintiff goes on to say that on March 19, 2009, they filed a revocation appeal with subsidiary appeal and a concomitant nullity incident against the resolution that ordered the commencement of the procedure; however, this petition was not addressed until July 21, two thousand eleven, at which time the directing authority rejected the aforementioned appeals and the incident outright, under the argument that according to Article 177 of the Ley Constitutiva del IDA, the only appeal available is an appeal to the Tribunal Superior Agrario against the final act issued by the Board of Directors of the IDA. Subsequently, on December 17, 2009, the plaintiffs filed a petition for the expiration (caducidad) of the administrative procedure. In March and July 2011, they filed new briefs with the directing authority reiterating the expiration (caducidad) petition and invoking as precedent Judgment 57-2011-VI of 8:05 a.m. on March 8, 2011, of this Tribunal. However, it was not until July 21, two thousand eleven, that the directing authority rejected the petitions for declaration of expiration (caducidad) of the procedure, because it considered that this form of abnormal termination of the procedure is not applicable to the specific case, as it is not provided for in the Reglamento para la Selección de Solicitantes de Tierras. Regarding the legal foundation of the claim, the co-plaintiff indicates that the administrative procedure processed under case file 039-09-NUL has been stalled on several occasions for periods exceeding six months, for reasons solely attributable to the IDA, and therefore expiration (caducidad) has occurred. Moreover, there is no legal provision that empowers the IDA to interrupt the expiration of the term of the limitations under Article 67 of Law No. 2825, or to issue writs to the Public Registry to create annotations for that purpose, since according to Article 95 of the Ley de Tierras y Colonización, such types of annotations can only be ordered by a judge. Article 7 of Law No. 6735, cited by the IDA in its resolution, does not establish such a power. From the day the limitations expire (which in their case was March 18, 2009), the right of ownership ceases to be restricted and becomes full ownership. If the IDA intended to revoke the adjudication and annul their title, it should have done so before the aforementioned limitations expired. In summary, the IDA violated the principle of legality by ordering the sending of the writ to the Public Registry to extend, beyond their legal expiration, the limitations established by the Ley de Tierras y Colonización. The plaintiff also considers that the constitutional and legal right of property is violated by ordering that the limitations imposed on his parcel be prolonged beyond the term contemplated by the law itself.- V.- In response to the plaintiffs' arguments, the representative of the defendant Institute replies, in summary, that there is strong evidence that the plaintiffs breached their obligations as allottees of the parcel and, therefore, it was a legal obligation of his client to open a proceeding for the potential revocation of the property title. The writ directed to the Public Registry was issued in the exercise of the powers conferred by the Ley de Tierras y Colonización Number 2825 of October 14, 1961, and the Ley de Creación del Instituto de Desarrollo Agrario Number 6735 of March 29, 1982. The invoked judgment of this Tribunal is not final, as a cassation appeal was filed and has not been resolved. Regarding the analysis of the merits, he indicates that the real properties adjudicated by the IDA are destined by law for specific purposes, which imposes a series of duties on their beneficiaries by reason of the social function of land. "Therefore, it is not possible to use the institution of expiration (caducidad) of an administrative procedure to circumvent the essence of what the Ley de Tierras y Colonización provides." He considers that the limitations imposed for a 15-year period by Article 67 of the cited law do not expire until the beneficiary has fulfilled all his obligations, "that is, it is not just a matter of time." Book Two of the Ley General de la Administración Pública, which establishes the administrative procedure, is not applicable to the IDA, according to Decreto Ejecutivo number 9469-P, which excludes the Ley de Tierras y Colonización. That Institute has its own regulations for administrative procedures, contained in the Reglamento para la Selección y Asignación de Solicitantes de Tierras, which does not contemplate expiration (caducidad). The IDA's lands are of public domain, which has been ratified repeatedly by the Sala Constitucional (see judgments 2006-15775, 2008-12417, and 2008-17776), and are therefore unseizable, imprescriptible, and inalienable. The expiration (caducidad) of administrative procedures "would evidently run counter to the principle of imprescriptibility of the IDA's right to reclaim said assets." He requests that the claim be rejected in its entirety and that the plaintiffs be ordered to pay the costs of the proceeding.- VI.- ON THE MERITS. The claim filed is admissible and must be declared as such. As the plaintiffs rightly point out, this Tribunal has already had the opportunity to analyze the applicability of the legal institution of expiration (caducidad) to the IDA's administrative procedures for the revocation of parcel adjudication, precisely in the cited Judgment No. 57-2011-VI of 11:05 a.m. on March 8, 2011, which—due to its relevance to the sub examine matter—is worth quoting as follows: "III- IN THE ADMINISTRATIVE PROCEDURE FOR REVOCATION OF AN ALLOCATION WITH THE SUBSEQUENT NULLITY OF THE PROPERTY TITLE PROCESSED BY THE IDA, THE PRINCIPLES OF ADMINISTRATIVE PROCEDURAL LAW ENSHRINED IN THE LEY GENERAL DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA MUST BE APPLIED. ADMISSIBILITY OF THE EXPIRATION (CADUCIDAD) IN THE PRESENT MATTER: In this case, the Instituto de Desarrollo Agrario has been asserting that the administrative procedure for revocation of adjudication and nullity of title, established in the autonomous regulation called 'Reglamento para la Selección y Asignación de Solicitantes de Tierras,' is an administrative procedure of an agrarian nature regulated by special rules (special administrative procedure), and therefore the application of the Ley General de la Administración Pública is not appropriate, nor consequently Article 340 of said law. In that regard, this Tribunal does not share the view held by the IDA, for the following reasons: 1) Special procedures by subject matter are subordinate and supplementary (sic) to the provisions of the Ley General de la Administración Pública: The Ley General de la Administración Pública accepts the existence of special administrative procedures. However, these special procedures are subordinate to or must be supplemented by the procedural principles stipulated in the Ley General de la Administración Pública. Precisely, the foregoing is corroborated by the provision of Article 229 of the LGAP, which states: 'Article 229.- 1. This Book shall govern the procedures of the entire Administration, unless otherwise provided by a provision contrary to it.' In a similar vein, Article 367, paragraph 1 of that same law states the following: 'Article 367.- 1. All prior provisions establishing or regulating administrative procedures of a general nature, or whose specialty does not arise from the nature of the matter they govern, are hereby repealed.' Precisely, these rules establish the general rule that the administrative procedure regulated in the Ley General de la Administración Pública will be the one governing all public administrations, unless provisions or regulations expressly exclude it. Now, the same Article 367 cited, in its paragraph 2, indicates a list of special procedures that was expanded by Decretos Ejecutivos No. 8979-P of August 30, 1978, and 9469-P of December 20, 1978, the latter of which includes precisely the Ley de Tierras y Colonización. Now, the foregoing does not mean that the administrative procedure and its principles contained in the Ley General de la Administración Pública are excluded from being applied within special procedures, since in reality the latter are subordinate and must apply the Ley General de la Administración Pública and its procedural principles in a complementary and supplementary manner. The foregoing, as established in Article 368, first paragraph, of the LGAP, which states: 'Article 368.- 1. Other laws, regulations, and other procedural rules existing for special matters shall remain in effect, but as complementary and subordinate to this law, provided that they are necessary by reason of the nature of such matters, (...)' In summary, the administrative procedure and its principles contained in the Ley General de la Administración Pública must be applied to special procedures, provided that the latter do not, through a higher-ranking norm or one equal in rank to the LGAP, expressly repeal the use of the administrative procedure and the procedural principles regulated in the said law. Precisely, the Reglamento para la Selección y Asignación de Solicitantes de Tierras is not a norm that excludes the application of the procedural principles and the administrative procedure contained in the Ley General de la Administración Pública; quite the contrary, as will be explained later in this same recital of this resolution; 2) The administrative procedure for revocation of an allocation with the subsequent nullity of title regulated in the Reglamento para la Selección y Asignación de Solicitantes de Tierras is subordinate to the provisions of the Ley General de la Administración Pública: In this regard, it must be considered that the Reglamento para la Selección y Asignación de Solicitantes de Tierras, published in the Official Gazette La Gaceta Number 38 of February 22, 2008, is an autonomous organizational and service regulation, which, in accordance with the normative hierarchy established in Article 6 of the LGAP, is subordinate to the law, and in this case, precisely to the Ley General de la Administración Pública. In that regard, what is regulated in Article 364 of the LGAP must be taken into account, which states: 'Article 364.- 1. This law is of public order and repeals those that oppose it, with the limitations and exceptions established in the following articles. 2. In case of doubt, its principles and rules shall prevail over those of any other provisions of equal or lesser rank. 3. They shall also be criteria for the interpretation of the entire administrative legal system of the country.' Precisely, the Reglamento para la Selección y Asignación de Solicitantes de Tierras is subordinate to the Ley General de la Administración Pública, since the latter is of higher rank, potency, or legal strength, and therefore it is evident that the fact that the LGAP must indeed be applied to the administrative procedure for revocation of an allocation with the subsequent nullity of title cannot be ignored, as it is an administrative procedure regulated in a lower-ranking norm subordinate to one of higher hierarchy. Furthermore, in case of doubt or gaps, the procedural principles and the administrative procedure contained in the Ley General de la Administración Pública must always be applied; 3) The Reglamento para la Selección y Asignación de Solicitantes de Tierras itself accepts that, in the absence of provisions, the procedural principles contained in the Ley General de la Administración Pública be applied: This statement is drawn from several provisions of the Reglamento para la Selección y Asignación de Solicitantes de Tierras, which state: 'Article 3—In the absence of an express provision in this Regulation, in the Ley de Tierras, and the Ley del IDA, the following shall apply in order: the principles of the dotational agrarian enterprise, the principles of agrarian law, public law, jurisprudence, and custom.' 'Article 101.—The procedure for revocation of an allocation with the subsequent nullity of the property title, in the event there is one, shall be carried out by the Regional Directorate through the lawyer of the respective region and shall serve for the better fulfillment of the purposes of the Ley de Tierras, in harmony with the rights of the allottees. The procedure shall respect due process enshrined in our Political Constitution and shall have as its purpose, just as the fundamental principles that inform Administrative Procedural Law establish, the search for the real truth of the facts.' Note that both provisions refer to the fact that in the event of gaps or a lack of certain provisions encountered in the application of that regulation, recourse must be had to the principles of public law and the fundamental principles of Administrative Procedural Law, which are obviously the procedural principles contained in the Ley General de la Administración Pública. Consequently, the Reglamento para la Selección y Asignación de Solicitantes de Tierras itself provides for the application of the procedural principles contained in the Ley General de la Administración Pública, and therefore the IDA's position on this matter is completely incorrect; 4) The procedural principles and rules of the administrative procedure contained in the Ley General de la Administración Pública must be applied with even greater reason in institutions that favor those administered, as is the case with the expiration (caducidad) of the procedure: Precisely, in this case it is evident that the administrative procedure for revocation of adjudication and nullity of title regulated in the Reglamento para la Selección y Asignación de Solicitantes de Tierras is extremely basic, concise, and makes no reference to the expiration (caducidad) of the administrative procedure.

Now, it is the criterion of this Court that, in addition to the reasons that have been given on the matter under discussion, it is clear that an institution such as the expiration of proceedings (caducidad del procedimiento) serves as a procedural instrument that safeguards the constitutional principle of legal certainty, and its application in administrative proceedings that affect the legal sphere of the administered parties (as in this case, the nullity of a title of ownership over a parcel) must be fully applied if the conditions established in Article 340 of the General Law of Public Administration are present in a specific case, as indeed occurs in this specific case. The criterion set forth is confirmed by our Constitutional Chamber, in stating, as pertinent to the issuance of this judgment, the following: “From the foregoing, it is important to underscore an evidentiary element that is fundamental for the correct decision of this matter: whatever the regulatory framework applicable to a particular administrative proceeding may be (because the one in the LGAP does not necessarily have to be the only possible one), it must be a regulation originating from or at least authorized by a norm of legal rank. Moreover, in the absence of another procedure applicable by reason of its specialty, or in the presence of insufficiently regulated special procedures, the Administration must always and unavoidably adhere to those of the LGAP, given their general character (reflected in the text of its own Articles 366, first subsection; 367, and 368). In reality, what has been said thus far is not novel in any way, since it is evident that the Office of the Attorney General of the Republic has made this same specification for many years (see, for example, the pronouncement of February 7, 1980, published in the Journal of the Office of the Attorney General of the Republic No. 13, p. 14). What this Constitutional Chamber must specify here is that, in the absence of a special law providing for another procedure, the non-application of the rules of administrative procedure from Book Two of the LGAP by a public body or entity inevitably results in an infringement of the constitutional principles and guarantees of legality (Article 11), defense, and due process (Articles 39 and 41).” (vote No. 545-V-96 of October 2, 1996). Consequently, the IDA’s criterion of not applying the institution of expiration regulated in numeral 340 of the General Law of Public Administration, in the administrative proceeding for revocation of adjudication and nullity of title, contained in the Regulation for the Selection and Allocation of Land Applicants, is, as the Constitutional Chamber rightly states, an infringement of the constitutional principles and guarantees of legality. Likewise, from what our Constitutional Chamber stated, the assertion by the defendant institution is refuted, to the effect that its criterion of not applying the General Law to the administrative proceeding for revocation of adjudication and nullity of title was endorsed by constitutional case law. In summary, the procedural principles and the administrative proceeding contained in the General Law of Public Administration are fully applicable to the administrative proceeding for revocation of adjudication and nullity of title, and therefore the expiration of proceedings (caducidad del procedimiento) is an institution applicable in the present case...” Certainly—as is evident from the inquiry made to the case management system of this jurisdiction—the representative of the defendant Institute is correct in stating that the prior pronouncement was timely challenged by means of a cassation appeal. However, it is also true that, to date, said challenge remains pending resolution by the First Chamber of the Supreme Court of Justice, and therefore no reason is perceived why at this time we should depart from the criterion expressed in this specific case. Thus, the aforementioned criterion of applying the institution of expiration as an abnormal mechanism for terminating the proceeding, due to verified inactivity for a period exceeding six months, as provided in numeral 340 of the General Law of Public Administration (see in the same sense, judgment number 47-2012-VI issued at seven hours and fifty minutes on March ninth, two thousand twelve, by the Sixth Section of the Contentious-Administrative and Civil Treasury Tribunal), is reaffirmed.

VII.- The legal representative of the IDA intends to establish that expiration is not applicable to proceedings for revocation of the adjudication of parcels, based on the argument that the lands of that entity are public domain property (bienes de dominio público), citing to that effect reiterated precedents of the Constitutional Chamber (for example, judgments 2006-15775, 2008-12417, and 2008-17776). According to him, from these guidelines it follows that the properties of the IDA possess the quality of being unattachable (inembargables), imprescriptible (imprescriptibles), and inalienable (inalienables), and he adds that applying expiration in these cases would run counter to the principle of imprescriptibility of the IDA’s right to reclaim such property. The matter raised has also been the subject of recent examination by this Court, arriving at the opposite conclusion. In effect, in judgment No. 14 -2012-VI of 16:20 hours on January 30 of the current year, it was stated: “V.- On public domain property. Given the issue under debate, this Court’s analysis must begin with the affirmation that not all State property is public domain property, but rather, on the contrary, public entities also possess patrimonial property (bienes patrimoniales) or private domain property (bienes de dominio privado). This distinction finds support in the Civil Code itself (hereinafter CC), a normative body that in its Article 261 provides that ‘Things are public which by law are permanently destined to any service of general utility, and those of which everyone may avail themselves because they are delivered to public use. All other things are private and objects of particular property, even though they belong to the State or to the Municipalities, who in such case, as civil persons, do not differ from any other person.’ In effect, the relationships arising between the State and private individuals with respect to property located within the public domain and within the private domain have a substantial difference in that, while the former must be subject to the Public Law regime, and therefore imply the application of norms of subordination; the latter are characterized by the application of Private Law and operate within elements of coordination, typical of this regime. Therefore, it is essential to specify in each case the nature of the property in question, since that will determine the applicable regulatory regime for each case. For the moment, it is of interest to the Court to refer to public domain property. As stated, by their nature, this type of property is subject to a special Public Law regime. They form part of the public domain, understood as ‘(...) the set of property subject to a special legal regime distinct from that which governs private domain, which, besides belonging to or being under the administration of public legal persons, are affected or destined to purposes of public utility and which is manifested in the direct or indirect use that every person may make of them. (…)’ (Judgment No. 3145, issued by the Constitutional Chamber at 9 hours 27 minutes on June 28, 1996). In effect, the public domain is comprised of property that manifests, by the express will of the legislator, a special purpose of serving the community, the public interest. They are things that do not belong individually to private parties and are destined for public use and subject to a special regime, outside the private commerce of men. Thus, they are property that belong to the State in the broadest sense of the concept, are devoted to the service they provide, and which is invariably essential by virtue of an express norm. Now, public domain property, to be such, must meet certain essential elements. First, a subjective element, referring to the subject or holder of the property. In this sense, the subject charged with its ownership must be a public entity and not a private party. Parallel to this consideration, we find a second important aspect, namely, starting from the principle that public domain property, by its nature, cannot and must not, at any time, belong to private parties. The reason why public domain property cannot have a private subject as its holder lies in the fact that they are things whose purpose is the satisfaction of the general interest, and they are at the service of the community; which is necessarily circumscribed to a public function that, given its scope, can hardly be conceived as the function of a private law subject. A second element is the objective, directed at all those goods that can be included within the public domain. In this regard, it can be affirmed that the range of property susceptible to forming part of the public domain is very broad. Thus, we have immovable property, movable property, corporeal things, incorporeal things, fungible and non-fungible things, consumable and non-consumable things, divisible and non-divisible things, simple and composite things, principal and accessory things, universality of rights, among others. The third element is the normative, according to which the public domain character of property depends on the existence of a norm that so declares it. Thus, a normative designation (afectación normativa) is required, by virtue of which the property becomes part of the public domain. In our legal system, Articles 261 and 262 of the CC speak of the necessity of this designation when they establish, with full clarity, that those things designated by law shall be public things dedicated to public use. Consequently, it can be affirmed that it is the legislator who decides which property forms part of the public domain and which constitutes the private domain. Thus, the public domain is a legal concept, which means its existence depends on the express treatment given to it by the legislator; therefore, without a law serving as its foundation, no good or thing will have that character. Finally, we have the teleological or finalistic element, according to which public domain property, to be considered as such, must also be dedicated to public use. That is, having the general interest, or the community’s interest, as its end. Our Civil Code also expressly enshrines this element. Thus, numeral 261 provides that things are public which by law are permanently destined to any service of general utility, and those of which everyone may avail themselves because they are delivered to public use. That same norm distinguishes, additionally, those goods which, despite belonging to a public entity, lack that vocation of public use or utility, classifying them as private. In conclusion, for a property to be considered as public domain, the simultaneous concurrence of the four cited elements is necessary. The presence of only some of them is insufficient, since if all do not concur, the property would be excluded from the public domain categorization. In this sense, the commentator Miguel Marienhoff, has pointed out that ‘(…) To determine the legal condition of a property, it is not enough to consider, for example, only the teleological element or purpose, but also the nature of its titleholder, the subjective element, because there can only be public domain when the four elements that characterize it are present.(…)’. In the event of doubt regarding the categorization, the examination of each of these elements is essential. If the four converge, the public domain nature of the property is clear, but if one is missing, it cannot be classified as such. Moreover, the public domain offers special protection to the property that comprises it. In this sense, among its characteristics, we have that they are inalienable, imprescriptible, unattachable. Therefore, the action to recover them is not subject to expiration periods (plazos de caducidad), as expressly stated in numeral 34 of the CPCA. Likewise, they are outside the private commerce of men, in the sense that they are not susceptible to private appropriation. However, the public entity may grant exploitation rights to private subjects through concessions of use. Finally, administrative action, through powers of self-protection (autotutela) and police, substitutes for interdicts to recover the domain. In conclusion, public domain property and private domain property present a distinct legal regime, which, it is insisted, derives from numeral 261 of the CC. The public domain is inalienable and imprescriptible, with all the consequences deriving therefrom. On the other hand, private domain property of the State is subject to the ordinary rules of private property. The criterion for distinguishing these two categories depends, as explained, on the concurrence of the four elements already analyzed, that is, the subjective, normative, objective, and finalistic elements. VI.- On the nature of the discussed property in the specific case. (...). For its part, the IDA argues in its claim that these immovable properties are public domain property that must be recovered. In this sense, to determine whether or not these immovables form part of the public domain, the concurrence of the subjective, normative, objective, and finalistic elements must be analyzed. Regarding the first, we have that the immovables in question belonged, at the time, to the IDA. The fact that they are currently registered in the name of a private law subject, (...), does not affect the fulfillment of the subjective element, since that registration does not validate a potential nullity in the event that, in effect, public domain property had been transferred. Moreover, the objective element is also fulfilled insofar as they are immovable properties that are susceptible to forming part of the public domain. However, this Court considers that, in the specific case, the normative and the teleological elements do not concur, for the reasons set forth below. Regarding the first, no normative designation of those properties to the public domain is observed. Unlike what the plaintiff entity argues, we consider that from Article 3 and 32 of Law No. 6735, the Law Creating the Institute of Agrarian Development, that designation cannot be derived. Those norms refer, on the one hand, to the fact that one of the IDA’s functions is to cooperate in the conservation of the country's natural resources and to administer, in the name of the State, the national reserves (a situation that does not apply to this case since the immovables do not constitute national reserves); on the other hand, numeral 32 cited lists the property that forms part of the resources the entity possesses for the fulfillment of its legal purposes. First, that norm does not expressly indicate that the property forming part of the IDA’s patrimony for the fulfillment of its purposes is, in all cases, public domain property. Moreover, the list expressly contemplates instances of private domain property, such is the case of subsection b) (The lands of the private domain of the State or its institutions, that are transferred to the Institute of Agrarian Development, in accordance with the law). Nor in the case of subsections c) and j) (The lands that the Institute acquires by any legal means, to destine them to its agrarian development programs and the property donated to the Institute by natural or legal persons, private and public, for the purposes of this law) is it established that lands constitute, per se, public domain. Nor is this special designation found in numeral 33 of the same normative body, according to which the property and resources constituting the patrimony of the Institute of Agrarian Development may only be applied for the purposes set forth in this law, without distinguishing whether they constitute private domain or public domain property. Thus, this Court cannot conclude that any immovable acquired by the IDA to fulfill the objectives of its law must be understood as public; insofar as nothing prevents private domain property from being present in the pursuit of those purposes. It is reiterated that the public domain is a legal concept, and therefore its existence depends on a formal declaration by the Administration (in addition to legislative) to subject specific property to the public domain regime, which in the case at hand is absent. Presuming that property is public domain because the IDA obtained it for the fulfillment of its legal purposes or that, being an immovable owned by a public entity, it automatically forms part of the public domain, would lead to disregarding the existence of private domain property of the IDA and the special legislative designation that, in that sense, is required by numeral 261 of the CC, the case law, and prevailing doctrine. In support of the foregoing, it has been noted that the public domain is conceived more as a technique of intervention and a material basis for the exercise of public functions than as a property relationship (see to that effect Resolution No. 04587-97, of the Constitutional Chamber). But it must also be noted that the absence of the finalistic element, that is, the permanent vocation of the property to public use or utility, is clearer. The foregoing is evident if it is taken into account that, in both cases, they are immovables whose legal purpose was, from the outset, utilization in agrarian development programs, reason for which they are adjudicated or titled to beneficiaries who qualify as such. Thus, they have always been within the private commerce of men, because once adjudicated they become part, with some legal limitations, of the patrimony of the benefited private law subject, being registered in their name. (...). Therefore, they are properties that cease to form part of the public entity’s patrimony to enter the patrimony of private subjects, a situation that would be clearly incompatible if they were public domain property, since the latter cannot leave the domain of the State, much less be registered in the name of private parties. For all the foregoing reasons and in the absence of the normative and teleological elements, it is the criterion of this Court that we are before private domain property of the IDA. (...). Nor is the reference to the existence of limitations that various norms impose in relation to the use and purpose of those immovables accepted. The fact that limitations exist does not convert the immovable into public domain property. On the contrary, these are imposed, as a general rule, on private property and entail subjection to a series of obligations to give, do, or endure, but not the suppression of private property. (...). In relation to the Constitutional Chamber judgments invoked by the plaintiff, the Court considers that they are not applicable to the specific case, as they refer to different factual circumstances. Judgments No. 15775-2006, 17776-2008, and 12417-2008 refer to a case of administrative eviction of immovables that were classified as public domain because they were registered in the name of the IDA and had not been adjudicated or titled in favor of any private party, but rather there existed a precarious occupancy (ocupación en precario), a situation that is not present in the specific case. In relation to judgment No. 835-2009, issued by the Contentious-Administrative and Civil Treasury Court at 9 hours on April 29, 2009, by which several IDA agreements referring to a situation similar to the one discussed here were declared injurious to the public interest, it must be noted that this Court respects what was decided by the lower court judge, but does not share it for the reasons that have already been extensively set forth in this and the previous recital. (...). Finally, it is not superfluous to note that the First Chamber of the Supreme Court of Justice, in ruling No. 182-F-S1-2009, at 16 hours 27 minutes on February 19, 2009, pronounced that not all immovables the IDA acquires for the fulfillment of its purposes constitute public domain property, making particular emphasis on those transferred by that entity to private subjects. It indicated to that effect that ‘(....) by provision of Article 12, subsection b) of the Land and Colonization Law, are affected to its purposes ‘Rural estates of the private domain of the State,’ but that does not imply in itself, that their nature is ‘sui generis’ or public domain, in the terms established by the Constitutional Chamber. To be subject to that special legal regime, distinct from that which governs private domain, that is, to form part of the public domain, there must necessarily be, as already indicated, a specific law that so establishes or that by its purpose; public use, its nature determines it. If neither of the two indicated cases exists, then they are private domain or patrimonial property of the Administration, as occurs in this matter. It is true that the legislator, in Article 7 ibidem, exempted from the character of inalienable and not susceptible of acquisition by denouncement or possession, property ‘that was under the private domain of the State,’ however, the Ad quem was clear in pointing out, which this Chamber shares, that said article establishes which property is affected to the public domain ‘… not giving such characteristic to property like that in dispute here. On the other hand, the farms that the Institute acquires with the purpose of providing land to persons who do not have it or do not have it in sufficient quantity, to be delivered through land allocation contracts, have a special regime by being subject to certain limitations, but that does not imply in any way that they are public domain property as the appellant indicates, since they can even be mortgaged, leased, sold, if they have the express authorization of the Board of Directors of said entity, which could not be done if they were public domain property, …’. This Chamber adds, immovables, like those in litigation, are not of such a nature, since, in accordance with the provisions of Article 53 ibidem, to which reference is even made in the appeal, that type of property may be sold, in accordance with their powers, by the institutions that acquire them ‘… in or by payment of credits in their favor,’ if the IDA does not resolve to purchase them within 90 days following the offer made to it, by virtue of the duty of preference imposed for its benefit. In other words, under the defendant’s argument that the designation of those properties is given by Law No. 2825 idem, which is reiterated is not correct, how then to explain, moreover, justify and demonstrate, that the Institution that acquired it can sell a property that is supposedly ‘public domain’, if the IDA does not buy it within the indicated period? Simply because the property is not of that nature. (...)’.” Thus, for this collegiate body, there is no doubt whatsoever that expiration, as a modality of abnormal termination of administrative proceedings, is fully applicable to those initiated by the IDA for the purpose of declaring the revocation of parcel adjudication, without the nature of these properties representing any obstacle in that regard (see in the same sense, judgment number 47-2012-VI issued at seven hours and fifty minutes on March ninth, two thousand twelve, by the Sixth Section of the Contentious-Administrative and Civil Treasury Tribunal).

VIII.- Once the foregoing is established, it is appropriate to consider whether the expiration invoked in this specific case must be admitted. As outlined in the statement of proven facts, this Court has it as accredited that on December 17, 2009, the attorney-in-fact of the intervening parties Nombre5836 and their spouse Nombre7575 filed a request for a declaration of expiration of proceeding No. 039-09 NUL conducted by the Legal Affairs Advisory Office of the IDA, Central Pacific Region. In the opinion of the undersigned, from the filing of that first request, the administrative proceeding processed under case file 039-09-NUL was already expired (caduco), since it follows from the referenced file that the sole and last administrative action issued in the file and notified to the interested parties before the filing of that claim of expiration was the one issued at 13:15 hours on March 17, 2009, by which, precisely, the initial resolution (auto inicial) of the administrative proceeding was issued (folios 82 to 80 of the administrative file). This is because, despite the fact that on May 19, two thousand nine, the directing attorney for the plaintiffs requested the Legal Affairs Advisory Office of the IDA to set a new time and date to hold the hearing in said administrative proceeding (folios 98 to 94 of the administrative file); it is also true that it is not proven that the Legal Affairs Advisory Office of the Central Pacific Region of the IDA resolved said request and therefore rescheduled the hearings for the inspection (reconocimiento) of the parcel and the oral and private appearance (comparecencia oral y privada) (see subsection a of recital II of this judgment). In that sense, it must be remembered that the applicability of the referenced mechanism for terminating the proceeding derives from the fact that the procedures were paralyzed for a cause exclusively attributable—in this case—to the Administration that initiated it, for more than six months; as occurs in this case, given that the only actions issued by the directing body of the proceeding consist of the initial act issued on March 17, two thousand nine, and the resolution issued on July twenty-first, two thousand eleven, by which both the appeal for revocation with subsidiary appeal and concomitant nullity against the initial resolution, as well as the petitions for expiration, were rejected. Consequently, the fact that the plaintiffs raised various petitions in the period between March 17, 2009, and July twenty-first, two thousand eleven (more than two years and four months), does not have the effect of distorting the fact that the expiration of the proceeding brought against them had already amply occurred. In that sense, it is worth highlighting that at the time the interested parties filed their second and third petitions for expiration, on March fifteenth and July first, both in 2011—through briefs addressed to the directing body of the proceeding—, the last administrative action issued in the file continued to be that of March seventeenth, two thousand nine, that is, the initial resolution of the administrative proceeding. That is to say, that as of March fifteenth and July first, two thousand eleven, the appeal for revocation with subsidiary appeal and concomitant nullity, filed by the plaintiffs on March 19, two thousand nine against the initial act of the proceeding, issued on March seventeenth of that same year, remained pending resolution, as well as the first request for expiration filed on December seventeenth, two thousand twelve, such that the paralysis of the procedures was exclusively attributable to the Administration. Of course, by then, the six months provided for in the legal norm had elapsed—with advantage—, which is why the resolution issued at nine hours fifteen minutes on July twenty-first, two thousand eleven (folios 139 to 136 of the administrative file; 230 to 233 of the judicial file), by which both the appeals for revocation with subsidiary appeal and concomitant nullity and the requests for expiration of the proceeding were rejected, does not have the virtue of modifying the situation derived from the materialization of the expiration period in this case, even more so if it is taken into consideration that the proceeding is not ready for the issuance of the final act (subsection 2 of Article 340 of the General Law of Public Administration), since it is taken as not proven that, to date, the directing body of the proceeding has rescheduled and held the oral and private appearance that was originally set for nine hours thirty minutes on June eighteenth, two thousand nine (see subsection b of recital II of this judgment). Thus, this Court concurs with the plaintiffs in that the formulated claim must be upheld, declaring expired the proceeding No. 0391-09 NUL brought against them, which shall be archived.

And since the consequence of that abnormal means of termination is that the proceedings are deemed not to have been pursued (article 340.3 of the cited LGAP), this also inexorably imposes the need to lift the effects of the administrative “exhorto” that the IDA sent to the Public Registry at the time the case file was opened, which was annotated on the property in dispute, which is ordered by means of a writ to be issued as soon as this judgment becomes final (see in the same sense, judgments number 57-2011-VI of eleven hours five minutes of March eight, two thousand eleven, and 47-2012-VI of seven hours fifty minutes of March nine, two thousand twelve, issued by the Sixth Section of the Contentious-Administrative and Civil Treasury Tribunal).- IX.- In point 3 of the complaint, they request that the judgment declare that the IDA lacks legal competence to order the Public Registry to annotate procedures for revocation of adjudication and nullity of title. Likewise, in points 4 and 6 of the claim outlined in the complaint (which, as far as this matter is concerned, the Tribunal considers equivalent and, therefore, repetitive), the plaintiffs request that it be declared that the IDA cannot initiate a new procedure for revocation of the adjudication of their property, because the term of the limitations imposed under article 67 of the Law of Lands and Colonization has expired. For the purposes of articles 42.2.i and 122.j of the CPCA, we understand said request as the request that a conduct of abstention be imposed on the defendant Administration; specifically, that the IDA be ordered not to establish a new revocation procedure to the detriment of their subjective right of property, which was consolidated in the fullness of its effects by the expiration of the cited restrictions. Now, regarding the issue of limitations on the right of property, this Section has previously stated the following: “The right of property, protected in canon 45 of the Magna Carta, is defined as a right, in principle, of an absolute, exclusive, and perpetual nature. However, the analysis of this right has evolved toward the perception of a relative nature, insofar as it is subject to the possibility of imposing limitations for reasons of public interest. In ruling No. 4205-96 of 14:33 hours of August 20, 1996, the Constitutional Chamber, regarding the content of this right, indicated: ‘V. ON THE SOCIAL FUNCTION OF PROPERTY AND ITS RELATIONSHIP WITH LIMITATIONS ON THE RIGHT OF PROPERTY – SECOND PARAGRAPH OF ARTICLE 45 OF THE POLITICAL CONSTITUTION. A conception of the right to private property in absolute and practically unlimited terms became the basic point of support upon which the Western system was established, enshrining the complete intangibility of the right of property as the basic center of the legal system, since it implied complete dominion over the good, in an absolute, general, independent, full, universal, unlimited, and exclusive manner. However, this concept has evolved, leading to the proposal of a defense of property based on social harmony, and a social sense of land ownership. The legal basis upon which the protection of property rests is thus modified, and from being an exclusive right for the individual, it becomes a corresponding obligation in favor of the harmonious coexistence of society. The idea of the ‘social function’ of property arose, in which every individual has the obligation to fulfill certain communal duties, in direct proportion to the place they occupy and the interests of the social group they represent. The content of this ‘property-function’ consists of the owner having the power to use the good object of ownership for the satisfaction of their own needs, but also having the corresponding duty to place it at the service of social needs when such behavior is essential. With this new concept, the legislature’s powers to determine the content of the right of property are broadened, which is achieved through the limits and obligations of social interest that it may create, putting an end to its exclusive, sacred, and inviolable sense. (...) VI. Article 45 of the Political Constitution enshrines, in our legal-constitutional order, the right of property. In the first paragraph, it indicates its ‘inviolable’ character and establishes the State’s obligation to compensate the owner beforehand, when it must be suppressed for reasons of ‘legally proven public interest.’ In the second paragraph, it establishes the possibility of establishing limitations of social interest on property, by means of a law approved by a qualified vote – a vote of two-thirds of the total membership of the Legislative Assembly –. From the foregoing, it is clear that the State’s obligation to compensate is constitutionally provided for solely and exclusively when it involves expropriation and does not apply to limitations of social interest established by law approved by a qualified vote (...)’ From this perspective, that property, whose legal content is observed in canon 264 of the Civil Code, is subject to limitations imposed by law taking into account the private interest of other owners, as well as in consideration of the public interest of the community. The latter are governed by administrative law. Said administrative limitations may consist of mere restrictions, easements (servidumbres), temporary occupation, and expropriation. Restrictions consist of legal conditions on the exercise of the right of property. It is a tolerance that the owner must bear, such that they do not involve a particular or special sacrifice of the owner but rather a general restriction. They are inherent in the existence of the right. Therefore, they are general, constant, and current. They are limited in number and type, without being able to dismember the right of property, that is, restrict its use and enjoyment in such a way as to affect the fullness of the right. Given their generality, they are not compensated, except for damages that the Administration may culpably cause when executing the works in which the restriction materializes. Nevertheless, as an insurmountable limit, they must be proportional to the administrative need that must be satisfied therewith, ergo, they must respond to an administrative need, and they cannot disintegrate the content of the right of property. Regarding the scope and restrictions of those limitations on property, the Constitutional Tribunal in the aforementioned ruling expressed in relevant part: ‘VIII. Notwithstanding what has been indicated in the preceding considerandos, it must be noted that the legitimate limitations that may be imposed on private property find their natural boundary in the degree of affectation of the property; that is, when the restriction on the right of property becomes a true expropriation with the consequent obligation to compensate, because the right of property is made to disappear completely, or when it does not affect the generality of the community. This was pointed out by the Full Court in relation to the limitations to be imposed on property when they exceed the indicated limit, in an extraordinary session of June sixteen, nineteen eighty-three: ‘[...] that is, ‘limitations’ as article 45 calls them, but not dispossession of private property nor deprivation of a primary attribute of ownership, because preventing the enjoyment of goods is equivalent, at least in this case, to a form of expropriation without the requirement of prior compensation ordered by the political charter’; and as this Tribunal indicated in cited judgments number 5097-93 and 2345-96; in which it stated: ‘IV.) For this Chamber, the reasonable limits that the State may impose on private property, in accordance with its nature, are constitutionally possible as long as they do not empty its content. When that occurs, it ceases to be a reasonable limitation and becomes a deprivation of the right itself.’ (Judgment number 5097-93); ‘That is, the attributes of property may be limited, as long as the owner reserves for themselves the possibility of normally exploiting the good, excluding, of course, the part or function affected by the limitation imposed by the State. Outside these parameters, if social welfare demands sacrifices from only one or a few, compensation must be paid, just as occurs when the sacrifice imposed on the owner is of such an entity that it causes them to lose the good in its entirety. Thus, the limitation on property withstands constitutional analysis when the affectation of the essential attributes of property—those that allow the natural use of the thing within the current socio-economic reality—does not cause the nature of the good to disappear or make the use of the thing impossible, because the State imposes authorization or approval requirements so complex that they imply, in fact, the impossibility of usufructing the good.’ (Judgment number 2345-96).’” (Judgment No. 64-2011 of 8:40 hours of March 17, 2011.) On the specific topic of limitations on the right of property in matters of adjudication of IDA parcels, the aforementioned judgment No. 57-2011-VI of this Section stated: “Article 67 of the Law of Lands and Colonization in its first paragraph provides: ‘The beneficiary may not transfer ownership of their plot nor encumber it, lease it, or subdivide (subdividir) it without authorization from the Institute, except when fifteen years have elapsed since the acquisition of the parcel and all obligations with said agency have been paid off.’ This article establishes a series of limitations on the use and enjoyment of a parcel granted by the IDA. Now, limitations on the right of property cannot be perpetual, because this would violate the constitutional right to private property. Therefore, the paragraph of the cited article comes to establish the conditions that must be met for a property adjudicated by the IDA to be free from the limitations that this same norm imposes. Those conditions are two: First: That fifteen years have elapsed since the acquisition of the parcel. This means that the limitations are maintained only for that term; Second: That the beneficiary has paid off all their obligations with the IDA. That is, that they have no outstanding debts with said institution for the acquisition of the parcel...” Precisely, these two conditions are met by the interested parties in this case, since it has been proven that the plaintiff and his spouse hold a title of property over the property registered in the Public Registry under registration number […]. Said property was subject to the limitations or conditions imposed by the Law of Lands and Colonization, which began on March 18, 1994, and expired on March 18, 2009. This implies that the fifteen-year term established in article 67 of the cited Law has evidently already elapsed. Furthermore, it has also been duly accredited that the adjudicatees finished paying off their financial obligations with the IDA on March 18, 1994, a date from which they have no outstanding debts with that entity. Therefore, the condition of having paid off all outstanding obligations with said institution is also met. Such being the case, it must necessarily be concluded that, having satisfied the requirements set forth in the law for the validity of the limitations on property derived from the adjudication of IDA parcels to cease, the ownership of the plaintiffs herein over property registration number [...] became full as of March 18, 2009. Certainly, as they rightly allege—an aspect on which they must also be given reason—the law does not establish any possibility that, once the two parameters under discussion have been met, the validity of the limitations established in article 67 may be prolonged, much less by means of an administrative communication addressed to the Real Property Registry. In that sense, it is worth noting that by judgment number 2006-01806 of fourteen hours fifty-five minutes of February fifteen, two thousand six, the Constitutional Chamber of the Supreme Court of Justice considered that \"...it must be borne in mind that the land adjudication contract may be revoked by the Institute of Agrarian Development —pursuant to the provisions of article 66 of the same reference law—, before the expiration of that term, if the beneficiary does not fulfill the conditions stipulated in the Law of Lands and Colonization and in the adjudication contract...\". Therefore, this Tribunal—by majority—considers that it is substantially contrary to law for the IDA, through the exhorto addressed to the Public Registry, to attempt to prolong the validity of the limitations established in article 67 of the Law of Lands and Colonization (folios 83 and 112 of the administrative file), and thereby order the revocation of the adjudication and the subsequent nullity of the title, when the maximum fifteen-year term provided for that purpose by article 67 of the Law of Lands and Colonization has amply expired. Even more so when the legal basis alleged by the defendant institute (namely: subsection 6 of article 7 of the Law of the Institute of Agrarian Development) does not authorize it to prolong the validity of the limitations established in article 67, much less by means of an administrative communication addressed to the Real Property Registry, given that this norm refers to the enforceability of the final resolutions issued by the IDA in the exercise of its competence. However, we are faced with the initial order of the procedure initiated against the plaintiffs, aimed at determining whether there is merit or not for the revocation of the adjudication and the subsequent nullity of the title (folios 83 to 80 of the administrative file), and not a final resolution so ordering, especially in this case, where the procedure is not even ready for the issuance of the final act, as the oral hearing has not even been held. By virtue of all the foregoing, this Tribunal—by majority—considers that article 7 subsection e) of Law number 6735 does not grant the Institute of Agrarian Development competence to order the Public Registry, by means of an exhorto, the annotation of procedures for revocation of adjudication and nullity of title, when through that annotation an attempt is made to prolong the validity of the limitations established in article 67 of the Law of Lands and Colonization (with the dissenting vote of Judge Hernández Gutiérrez, solely on that aspect, who considers said claim, which corresponds to number 3 of the complaint, to be unfounded). Referring to the allocation of IDA lands, the Constitutional Chamber, in judgment No. 2006-01806 of 14:55 hours of February 15, 2006, emphasized: “... the adjudicatee does not [acquire] ownership with the delivery of the title, nor even at the moment the Institute of Agrarian Development transfers the parcel to the beneficiary, but rather upon fulfillment of the conditions set forth in that provision, namely, the passage of that term —the fifteen years set forth in the contested norm—, the effective and actual payment for the property, and submission to the requirements stipulated for the appropriate use of that land. (...) [The] land adjudication contract may be revoked by the Institute of Agrarian Development —pursuant to the provisions of article 66 of the same reference law—, before the expiration of that term, if the beneficiary does not fulfill the conditions stipulated in the Law of Lands and Colonization and in the adjudication contract, since the land is delivered with a specific purpose, that is, to promote agricultural production, in consideration of the agricultural vocation recognized in these lands (sic).” (The square brackets and underlining are ours.) Therefore, the claim aimed at declaring that, because the term set forth in the legal norm has elapsed and because the adjudicatees of the parcel have fulfilled their financial obligations, as well as—finally—the IDA having failed to prove, before the expiration of the indicated period, the breach of any other obligations set forth in the law or in the allocation contract, their right of property has been consolidated and the IDA cannot initiate any future procedure having that same purpose, must be upheld (see in the same sense, judgments number 57-2011-VI of eleven hours five minutes of March eight, two thousand eleven, and 47-2012-VI of seven hours fifty minutes of March nine, two thousand twelve, issued by the Sixth Section of the Contentious-Administrative and Civil Treasury Tribunal).- X.- Such being the case, the complaint filed is upheld. In order to synthesize and logically order the pronouncement in consideration of both the claims set forth and all the considerations previously set out, the ruling is rendered as follows: a) Administrative file No. 039-09 NUL established by the Institute of Agrarian Development against Nombre5836 and Nombre7575 is declared lapsed and ordered archived, the proceedings being deemed not pursued; b) As a consequence of the foregoing (article 122, subsections a and k, of the CPCA), it is ordered to lift or cancel the “Exhorto de anotación de proceso IDA” issued on March 18, 2009, by the directing body of the proceeding, addressed to the Director of the Public Registry of Real Property and annotated under property number […], rights 001 and 002, under the presentation entries volume […]. Once the judgment becomes final, a writ shall be issued to the Registry ordering the lifting of said annotation; c) It is declared—by majority—that article 7 subsection e) of Law number 6735 does not grant the Institute of Agrarian Development competence to order the Public Registry, by means of an exhorto, the annotation of procedures for revocation of adjudication and nullity of title, when through that annotation an attempt is made to prolong the validity of the limitations established in article 67 of the Law of Lands and Colonization (with the dissenting vote of Judge Hernández Gutiérrez, solely on that aspect, who considers said claim, which corresponds to number 3 of the complaint, to be unfounded). d) The legal term of the limitations imposed by article 67 of the Law of Lands and Colonization having expired, the IDA is ordered to abstain from initiating a new procedure for revocation of the adjudication granted in 1994 to Nombre5836 and Nombre7575, of property number […] (see in the same sense, judgments number 57-2011-VI of eleven hours five minutes of March eight, two thousand eleven, and 47-2012-VI of seven hours fifty minutes of March nine, two thousand twelve, issued by the Sixth Section of the Contentious-Administrative and Civil Treasury Tribunal).- XI.- REGARDING THE SUBSTANTIVE DEFENSES. In this case and due to the facts and legal arguments already explained, the plaintiffs are effectively the holders of the subjective right they claim in this litigation, while the defendant is that administration against which—given the aforementioned factual and legal framework—said right may be claimed. Moreover, the interest remains current, insofar as the contested conducts continue to have effects in the plaintiff’s legal sphere and require a jurisdictional resolution to resolve them. Regarding the exception of lack of standing, it is likewise rejected, for the reasons elaborated upon in the previous considerandos.- XII.- ON COSTS. Article 193 of the CPCA establishes that procedural and personal costs are imposed on the losing party by the mere fact of being so, a pronouncement that must be made even ex officio, pursuant to the provisions of that same norm, in accordance with article 119.2 ibidem. Waiver of this condemnation is only viable when there was, in the Tribunal’s judgment, sufficient reason to litigate or when the judgment is rendered by virtue of evidence unknown to the opposing party. In the present case, this collegiate body finds no reason to apply the exceptions set forth by the applicable regulations and to break the principle of condemning the losing party. Therefore, both costs are imposed on the defendant entity.-

THEREFORE:

The exception of lack of standing is rejected. The complaint filed by Nombre5836 and Nombre7575 against the Institute of Agrarian Development is declared WELL-FOUNDED, in the following terms: 1) Administrative file number 039-09 NUL established by the Institute of Agrarian Development against Nombre5836 and Nombre7575 is declared lapsed and ordered archived, the proceedings being deemed not pursued. 2) As a consequence of the foregoing, it is ordered to lift or cancel the “Exhorto de anotación de proceso IDA” issued on March seventeen, two thousand nine, by the directing body of the proceeding, addressed to the Director of the Public Registry of Real Property and annotated on property number Dirección17278 of the province of Alajuela, rights zero zero one and zero zero two, under the presentation entries: volume two thousand nine, Dirección17279. Once the judgment becomes final, a writ shall be issued to the Registry ordering the lifting of said annotation. 3) It is declared—by majority—that article 7 subsection e) of Law number 6735 does not grant the Institute of Agrarian Development competence to order the Public Registry, by means of an exhorto, the annotation of procedures for revocation of adjudication and nullity of title, when through that annotation an attempt is made to prolong the validity of the limitations established in article 67 of the Law of Lands and Colonization (with the dissenting vote of Judge Hernández Gutiérrez, solely on that aspect, who considers said claim, which corresponds to number 3 of the complaint, to be unfounded). 4) The legal term of the limitations imposed by article sixty-seven of the Law of Lands and Colonization having expired on March eighteen, two thousand nine, the Institute of Agrarian Development is ordered to abstain from initiating a new procedure for revocation of the adjudication granted in nineteen ninety-four to Nombre5836 and E, regarding the aforementioned property number Dirección17278 of the province of Alajuela. 5) Both costs are to be borne by the defendant entity.

Marianella Álvarez Molina José Paulino Hernández Gutiérrez Christian Hess Araya Dissenting vote of Judge JOSÉ PAULINO HERNÁNDEZ I have concurred with my vote to uphold the complaint in all its aspects, except for the 3rd, relating to the alleged lack of legal competence of the IDA to order the Public Registry to annotate procedures for revocation of adjudication and nullity of title, which I deny and to that extent I dissent and reason as follows:

1.- In my opinion, when in the exercise of its legal powers the IDA initiates an administrative procedure aimed at revoking the title of property conferred on an adjudicatee, for any of the grounds provided in article 68 of the Law of Lands and Colonization, #2825 and its amendments, it is indeed empowered to agree on the precautionary measures that are appropriate and necessary for the objective undertaken. Normally the Administration has this precautionary competence by express provision in the law; typical examples of these measures in administrative proceedings are the temporary transfers or suspensions of public servants or officials (Cf. articles 81.2 of the Organic Law of the Judicial Branch, 43 and 190 letter ch} of the Civil Service Statute, 3, 4, and 7 of the Law on Procedures for Observance of Intellectual Property Rights No. 8039 of October 5, 2000). But in the absence of an express provision in that Law or its Organic Law #6735, it may apply supplementarily the Contentious-Administrative Procedural Code –CPCA–, which develops precautionary measures in articles 19 to 30- (Cf. Article 229 of the General Law of Public Administration). The constitutional jurisdiction has so recognized in its precedents, on the condition that certain requirements are met (Cf. Constitutional Chamber, judgments #7190-94 of 15:24 hours of December 06, 1994, #2003-04420 of 09:21 hours of May 23, 2003, and #2010-16411 of 9:39 hours of October 1, 2010). In this last judgment, it was stated:

“IV.- ON THE NATURE OF PRECAUTIONARY MEASURES.- On repeated occasions this Constitutional Tribunal has recognized that authorities may order the temporary suspension of an official or the temporary transfer to another post, to carry out a disciplinary administrative procedure, the foregoing as a precautionary measure, which given their transitory and precautionary nature, may be adopted before the start of the procedure, during its course, or even in the execution phase. Now, it is worth noting that the use of this provisional mechanism entails the observance of a series of rules, given the precautionary and provisional nature of the measures of suspension with pay or temporary transfer. Indeed, this Chamber has established that precautionary measures in the administrative procedure do not have a sanctioning nature, provided that the limits of reasonableness and instrumentality that define them are respected. That is, the Public Administration, when initiating a procedure aimed at investigating the real truth of the facts being denounced, may ex officio impose a series of measures of a temporary and precautionary nature, so that during the processing of the proceeding the legal provisions that could possibly be being violated are not continued to be infringed, or, the conflictive situation that has been denounced does not continue to occur. The nature of this type of measures obeys a practical reason, which is the assurance and guarantee of compliance with the final decision that may be adopted. Hence its temporary nature, since it is imposed while an ordinary procedure is developed, that is, it survives only until a definitive decision is made; and on the other hand, its instrumental nature, because they seek to provisionally guarantee the effectiveness of the final act issued. Thus, in previous precedents this Chamber has more deeply defined the characteristics of precautionary measures, whether from judicial or administrative procedures. …”.

2.- The provisional annotation of the administrative procedure aimed at revoking the title due to the beneficiary’s non-compliance on the margin of the respective property is essentially precautionary in nature; its purpose is twofold: on one hand, to guarantee the result of the final act or resolution of the procedure; and on the other, to provide registration publicity regarding potential third parties interested in the property. It protects the annotating party and harms those third parties. Of course, it is a suitable measure for the intended purposes that maintains a reasonable connection with said purpose.

3.- For the foregoing reasons, I consider that contrary to what is stated in the complaint, the IDA does have the legal competence to adopt a measure such as the provisional annotation ordered in administrative proceedings, which leads to declaring its legal conformity.

JOSÉ PAULINO HERNÁNDEZ G.

CASE FILE: 11-004829-1027-CA PROCESS OF COGNIZANCE DECLARED PURELY OF LAW PLAINTIFFS: Nombre5836 AND Nombre7575 DEFENDANT: INSTITUTE OF AGRARIAN DEVELOPMENT It is a faithful copy of the original - Taken from Nexus.PJ on: 26-03-2026 05:50:40.

Tribunal Contencioso Administrativo Sección VI Clase de asunto: Proceso de conocimiento declarado de puro derecho Analizado por: CENTRO DE INFORMACIÓN JURISPRUDENCIAL Tipo de contenido: Voto de mayoría Temas (descriptores): Caducidad del procedimiento administrativo Subtemas: Análisis con relación a la nulidad de título y revocatoria de adjudicación de parcela del IDA. Temas (descriptores): Adjudicación de tierras Subtemas: Requisitos para levantar las limitaciones en predio adjudicado por el IDA.

Sentencia con Voto Salvado Sentencias Relacionadas Sentencias en igual sentido Sentencia con datos protegidos, de conformidad con la normativa vigente Tribunal Contencioso Administrativo, Central 2545-00-03 Fax 2545-00-33 Correo Electrónico ...01 ________________________________________________________________________ PROCESO DE CONOCIMIENTO DECLARADO DE PURO DERECHO ACTORES: Nombre5836 Y Nombre7575 DEMANDADO: INSTITUTO DE DESARROLLO AGRARIO Nº 57 -2012-VI TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. SECCIÓN SEXTA. SEGUNDO CIRCUITO JUDICIAL DE SAN JOSÉ. Dirección144 . Goicoechea, a las quince horas veinte minutos del veintinueve de marzo del dos mil doce.- Proceso de conocimiento declarado de puro derecho, interpuesto por Nombre5836, agricultor, cédula de identidad número […] y Nombre7575, ama de casa, cédula de identidad número […], ambos mayores, casados, y vecino s de […], representados por el Licenciado JOSÉ LUIS RAMOS CASTELLÓN, mayor, casado, abogado, vecino de Mastate de Orotina, cédula de identidad número CED110994, en su condición de apoderado especial judicial; contra el INSTITUTO DE DESARROLLO AGRARIO (IDA), cuyo representante es el Licenciado Nombre147, mayor, casado, abogado, cédula de identidad número CED27295, en su condición de apoderado general judicial de esa entidad.

RESULTANDO:

1.- Las pretensiones de la parte actora –que se mantuvieron durante la audiencia preliminar que se realizó a las ocho horas cuarenta y tres minutos del doce de enero del dos mil doce-, son para que en sentencia “...1. Se declare con lugar la presente demanda en todos sus extremos. 2: Que se declare en sentencia la caducidad y el consecuente archivo del procedimiento administrativo de revocatoria de adjudicación y nulidad del título, iniciado en nuestra contra, tramitad o ante la Asesoría de Asuntos Jurídicos de la región Pacífico Centra del IDA bajo el número de expediente 39-09 NUL. 3. Que se declare en sentencia que el IDA no tiene competencia legal para ordenarle al Registro Público la anotación de procedimientos de revocatoria de adjudicación y nulidad del título. 4. Que se declare en sentencia que por haber vencido los 15 años de limitaciones que establece la Ley de Tierras y Colonización, el IDA perdió toda competencia legal para decretar la revocatoria de adjudicación y la nulidad del título que nos fue conferido, sobre la finca del partido de Alajuela matrícula […], que es terreno para agricultura, asentamiento campesino Coyolar, lote 1, situada en el distrito cuatro (Coyolar), Cantón nueve (Orotina) de la Provincia de Alajuela. El terreno linda al Norte: F y al Oeste: Lotes 2, V-1, V-4, V-11, V-13, V-14 y V-17. Tiene una medida de 102,827.39 m2 y se encuentra individualizado en el plano catastrado número […]. Que se ordene enviar mandamiento al registro Público de la Propiedad a efecto de que se levante la anotación realizada por el IDA del proceso de revocatoria de la adjudicación sobre la parcela del partido de Alajuela matrícula […], que es terreno para agricultura, asentamiento campesino Coyolar, lote 1, situada en el distrito cuatro (Coyolar), Cantón nueve (Orotina) de la Provincia de Alajuela. El terreno linda al Norte: F y al Oeste: Lotes 2, V-1, V-4, V-11, V-13, V-14 y V-17. Tiene una medida de 102,827.39 m2 y se encuentra individualizado en el plano catastrado número […]. Que se le ordene al IDA que no puede iniciar en nuestra contra un nuevo procedimiento de revocatoria de adjudicación y nulidad del título sobre la parcela del partido de Alajuela matrícula [...], que es terreno para agricultura, asentamiento campesino Coyolar, lote 1, situada en el distrito cuatro (Coyolar), Cantón nueve (Orotina) de la Provincia de Alajuela. El terreno linda al Norte: F y al Oeste: Lotes 2, V-1, V-4, V-11, V-13, V-14 y V-17. Tiene una medida de 102,827.39 m2 y se encuentra individualizado en el plano catastrado número A-0142495-1993. 7. Que se condene al IDA al pago de las costas personales y procesales.” (folios 44, 45, 245 del expediente judicial y respaldo digital de la audiencia preliminar).

2.- El representante del INSTITUTO DE DESARROLLO AGRARIO, contestó negativamente la demanda e interpuso la excepción de falta de derecho. Solicitó que en sentencia se declare sin lugar la demanda interpuesta en todos sus extremos y se imponga al actor el pago de ambas costas (folios 200 a 215 del expediente judicial).

3.- Que por auto de las diez horas quince minutos del veinticuatro de octubre del dos mil once (folio 218 del expediente judicial), la Jueza Tramitadora resolvió: a) Tener por contestada en tiempo y en forma la demanda por parte del Instituto de Desarrollo Agrario y por interpuesta la excepción de falta de derecho; b) Otorgar audiencia de contraprueba a la parte actora por el plazo de tres días hábiles; c) Convocar a las partes a audiencia preliminar, que fijó para las ocho horas cuarenta y cinco minutos del doce de enero del dos mil doce; d) Otorgar a las partes el plazo de veinticuatro horas, a fin de que manifiesten si tienen interés en llegar a un acuerdo conciliatorio.

4.- Que la audiencia preliminar se celebró a las ocho horas cuarenta y tres minutos del doce de enero del dos mil doce, la cual, fue grabada en el sistema electrónico correspondiente y corre agregada al expediente en un legajo especial. Que durante esta audiencia la Jueza Tramitadora mantuvo las pretensiones planteadas por la parte actora, en los términos indicados en el resultado primero de esta sentencia; estableció los hechos controvertidos y no controvertidos, trascendentales para el caso y por ende, objeto de prueba; admitió la totalidad del expediente administrativo, así como, la demás prueba documental ofrecida por las partes. En consecuencia, como no había prueba testimonial, confesional, ni pericial por evacuar y conforme a lo dispuesto en el artículo 98.2 del mismo Código, declaró este asunto de puro derecho y las partes rindieron en forma oral sus conclusiones (ver folios 245 y 246 expediente judicial y respaldo digital de la audiencia preliminar).

5.- Que este asunto fue remitido a la Sección Sexta del Tribunal Contencioso Administrativo, el 29 de marzo del dos mil doce (folio 259 vuelto del expediente judicial). En los procedimientos ante este Tribunal no se han observado nulidades que deban ser subsanadas o que generen indefensión y la sentencia se dicta dentro del plazo establecido en los artículos 98 inciso 2) del Código Procesal Contencioso Administrativo, en relación con el inciso 4) del artículo 82 del Reglamento Autónomo de Organización y Servicio de esta Jurisdicción.- Redacta la jueza Álvarez Molina, con el voto afirmativo de los jueces Hernández Gutiérrez y Hess Araya; y, Nombre147 O N S I DE Nombre5836 A N D O:

Io.- HECHOS PROBADOS. Como tales se tienen los siguientes de relevancia: 1) Que mediante escritura pública otorgada el 18 de marzo de 1994, el IDA segregó y vendió a Nombre5836 y a la coactora Nombre7575 –a la sazón cónyuges entre sí– una finca situada en […], la cual quedó inscrita con la matrícula número […], derechos 001 y 002, respectivamente (hecho no controvertido; folios 49 a 51 del expediente judicial; 57 a 53 del expediente administrativo).- 2) Que –en lo que interesa al sub lite– el inmueble recién indicado quedó afecto a las limitaciones que estipula el artículo 67 de la Ley de Tierras y Colonización, N° 2825 del 14 de octubre de 1961, por un plazo de quince años que vencía el 18 de marzo del 2009 (hecho no controvertido; folios 49 a 51 del expediente judicial; 57 a 53 del expediente administrativo).- 3) Que el 17 de marzo del 2009, la Asesoría de Asuntos Jurídicos de la Región Pacífico Central del IDA dio apertura a un proceso de revocatoria de la adjudicación con la subsecuente nulidad del título de propiedad, contra el accionante Nombre5836 y su esposa, expediente administrativo N° 039-09 NUL. El acto de apertura fue notificado a éstos el 18 de marzo del dos mil nueve y a su abogado el 20 de marzo del mismo mes (hecho 3 de la demanda, no controvertido en el tanto indicado; folios 87 a 80 del expediente administrativo).- 4) Que el mismo 17 de marzo del 2009, la citada Asesoría de Asuntos Jurídicos emitió y dirigió al Registro Público de la Propiedad Inmueble un “Exhorto de anotación de proceso IDA”, comunicándole la apertura del procedimiento administrativo 039-09 NUL, “A fin de que se tenga por interrumpido el vencimiento de limitaciones” que pesaban sobre la finca de interés. Dicho documento ingresó al Registro el 18 de marzo del 2009, bajo el asiento 69.763 del tomo 2009 del Diario y fue anotado el 19 de marzo del 2009 (folios 57, 60, 62 a 64, 66 113- 117 del expediente judicial; 112, 111, 83 del expediente administrativo).- 5) Que el 19 de marzo del dos mil nueve, los interesados plantearon ante el órgano director del procedimiento, un recurso de revocatoria con apelación en subsidio e incidente de nulidad concomitante contra el auto inicial del procedimiento, dictado a las trece horas quince minutos del diecisiete de marzo del dos mil nueve, conforme a lo indicado en ese mismo auto, en el sentido de que "...Se advierte que cabe Recurso Ordinario de Revocatoria con Apelación contra el presente acto inicial, conforme a los artículos 345 y 346 de la Ley General de la Administración Pública..." (hecho no controvertido, ver folios 93 a 88, 81 del expediente administrativo); 6) Que el 19 de mayo del dos mil nueve, el abogado director de los demandantes, solicitó a la Asesoría de Asuntos Jurídicos del IDA, que señalara nueva hora y fecha para llevar a cabo la audiencia en dicho procedimiento administrativo (folios 98 a 94 del expediente administrativo); 7) Que el 4 de noviembre del dos mil nueve, los actores presentaron ante el órgano director del procedimiento, pruebas y alegatos adicionales para sustentar el recurso de revocatoria con apelación en subsidio y nulidad concomitante que habían planteado el 19 de marzo del 2009 contra el auto inicial del procedimiento (folio 101 a 100 del expediente administrativo); 8) Que el 17 de diciembre del 2009, los interesados –por medio de su apoderado especial– plantearon al órgano director una gestión de caducidad del procedimiento N° 039-09 NUL (folios 106 a 102 del expediente administrativo); 9) Que la solicitud de declaratoria de caducidad del procedimiento fue reiterada por los interesados mediante sendos memoriales de 15 de marzo del 2010 y 1 de julio del 2011, presentados al órgano director y a la Junta Directiva del IDA, respectivamente (folios 110 a 107 y 135 a 125 del expediente administrativo); 10) Que la única y última actuación administrativa recaída en el expediente y notificada a los interesados antes de la interposición de ambas gestiones de caducidad a que se refieren los dos hechos probados anteriores, fue la dictada a las 13:15 horas del 17 de marzo del 2009, mediante la cual, se dictó el auto inicial del procedimiento administrativo (folios 82 a 80 del expediente administrativo); 11) Que por resolución de las nueve horas quince minutos del veintiuno de julio del dos mil once, la Asesoría de Asuntos Jurídicos de la Región Pacífico Central del IDA, declaró inadmisible el recurso de revocatoria con apelación en subsidio y nulidad concomitante interpuesto contra el auto inicial del procedimiento, así como, las solicitudes de caducidad planteadas; resolución que le fue notificada al apoderado de los demandantes, a las nueve horas treinta minutos del veintiséis de setiembre del dos mil once (folios 230 a 233 del expediente judicial; 139 a 136 del expediente administrativo); 12) Que los adjudicatarios terminaron de cancelar sus obligaciones financieras con el IDA el 18 de marzo de 1994, con comprobante de pago número 40722, fecha a partir de la cual no mantienen adeudos con esa entidad (hecho no controvertido, folios 65 y 66 del expediente judicial).- IIo.- HECHOS NO PROBADOS. De relevancia para el presente proceso, se tiene por no demostrado el siguiente: a) Que la Asesoría de Asuntos Jurídicos de la Región Pacífico Central del IDA, haya resuelto la solicitud planteada por el representante de los demandantes, el 19 de mayo del 2009, a fin de que se reprogramaran las audiencias de reconocimiento de la parcela y la comparecencia oral y privada (no se desprende dicha circunstancia de la prueba allegada al expediente ); b) Que a la fecha, el órgano director del procedimiento haya reprogramado y celebrado la comparecencia oral y privada que originalmente se había fijado para las nueve horas treinta minutos del dieciocho de junio del dos mil nueve (no se desprende dicha circunstancia de la prueba allegada al expediente ).

IIIo.- DEL OBJETO DE LA LITIS. Arguye el coactor Nombre5836, resumidamente, que en 1994 el IDA le vendió a él y a su esposa la finca del partido de Alajuela matrícula número […] (sic), situada en el asentamiento […]. Dicha propiedad estaba afecta a las limitaciones del artículo 67 de la ley 2825, Ley de Tierras y Colonización, desde el 18 de marzo de 1994 hasta la misma fecha del 2009. Agrega que a pesar de que habían cumplido todas sus obligaciones legales y contractuales, el 17 de marzo del 2009 (es decir, un día antes que vencían las limitaciones), la Asesoría de Asuntos Jurídicos de la Región Pacífico Central del IDA abrió en su contra un procedimiento administrativo de revocatoria de adjudicación, bajo el expediente número 039-09 NUL. El mismo día, el IDA remitió un exhorto al Registro Público con el propósito de crear una anotación registral que impidiera la libre disposición del bien inmueble e interrumpiera el vencimiento de las limitaciones, con fundamento en el artículo 7 de la ley Nº 6735 de creación del IDA. El documento fue inscrito bajo las citas de presentación 2009-69763-001, el 19 de marzo del dos mil nueve, es decir, un día después de que venciera el plazo de vigencia de las limitaciones sustentadas en el artículo 67 de la ley 2825. Sigue diciendo el promovente que el 19 de marzo del 2009 presentaron recurso de revocatoria con apelación en subsidio e incidente de nulidad concomitante contra la resolución que ordenó el inicio del procedimiento; no obstante, dicha gestión no fue atendida, sino hasta el 21 de julio del dos mil once, oportunidad en que el órgano director rechazó de plano los recursos y el incidente antes mencionados, bajo el argumento de que conforme al numeral 177 de la Ley Constitutiva del IDA, el único recurso que puede plantearse es el de apelación para ante el Tribunal Superior Agrario, contra el acto final que dicte la Junta Directiva del IDA. Posteriormente, el día 17 de diciembre del 2009 los actores presentaron una solicitud de caducidad del procedimiento administrativo. En marzo y julio del 2011, presentaron al órgano director del procedimiento, nuevos escritos reiterando la gestión de caducidad e invocando como antecedente la sentencia 57-2011-VI de las 8:05 horas del 8 de marzo de 2011, de este Tribunal. No obstante, no es sino hasta el 21 de julio del dos mil once, que el órgano director del procedimiento rechazó las solicitudes de declaratoria de caducidad del procedimiento, pues consideró que dicha forma de terminación anormal del mismo, no es aplicable al caso concreto, porque no se encuentra prevista en el Reglamento para la Selección de Solicitantes de Tierras. En cuanto a la fundamentación jurídica de la demanda, señala el coactor que el procedimiento administrativo tramitado bajo expediente 039-09- NUL ha estado paralizado en varias ocasiones por períodos que superan los seis meses, por razones imputables únicamente al IDA, por lo que ha operado la caducidad. Por otra parte, no existe ninguna norma jurídica que faculte al IDA para interrumpir el vencimiento del plazo de las limitaciones del artículo 67 de la ley Nº 2825, ni a emitir exhortos al Registro Público a fin de crear anotaciones con ese propósito, pues conforme al artículo 95 de la Ley de Tierras y Colonización esa clase de inscripciones solo las puede ordenar un juez. El artículo 7 de la ley 6735, citado por el IDA en su resolución, no establece dicha potestad. A partir del día en que vencen las limitaciones (que en su caso fue el 18 de marzo del 2009), el derecho de propiedad deja de ser restringido para convertirse en un dominio pleno. Si el IDA pretendía revocar la adjudicación y anular su título, debió hacerlo antes de que vencieran las mencionadas limitaciones. En síntesis, el IDA violentó el principio de legalidad al ordenar el envío del exhorto al Registro Público para extender, más allá de su vencimiento legal, las limitaciones que establece la Ley de Tierras y Colonización. Considera igualmente el promovente que se violenta el derecho constitucional y legal de propiedad, al ordenar que las limitaciones impuestas a su parcela se prolonguen más allá del plazo contemplado por la propia ley.- V.- A los argumentos de los actores, responde el personero del Instituto demandado, en síntesis, que existen fuertes indicios de que l os actor es incumpli eron sus obligaciones como adjudicatario s de la parcela y, por ende, era una obligación legal de su representado abrir un procedimiento para la eventual revocatoria del título de propiedad. El exhorto dirigido al Registro Público fue emitido en ejercicio de las facultades que confieren la Ley de Tierras y Colonización número 2825 del 14 de octubre de 1961 y la Ley de Creación del Instituto de Desarrollo Agrario número 6735 del 29 de marzo de 1982. La sentencia de este Tribunal que se invoca no está firme, pues se interpuso recurso de casación que no ha sido resuelto. En cuanto al análisis de fondo, señala que los inmuebles que el IDA adjudica están destinados por ley a fines específicos, lo cual impone a sus beneficiarios una serie de deberes, en razón de la función social de la tierra. “Por ende no es posible, utilizar la institución de la caducidad de un procedimiento administrativo, para burlar la esencia de lo que la ley de Tierras y Colonización dispone”. Considera que las limitaciones que por un plazo de 15 años señala el artículo 67 de la citada ley no vencen hasta tanto el beneficiario no haya cumplido todas sus obligaciones, “o sea no es solo un asunto de tiempo”. El Libro Segundo de la Ley General de la Administración Pública, que establece el procedimiento administrativo, no es aplicable al IDA, según el decreto ejecutivo número 9469-P que excluye a la Ley de Tierras y Colonización. Ese Instituto tiene su propia normativa para los procedimientos administrativos, contenida en el Reglamento para la Selección y Asignación de Solicitantes de Tierras, que no contempla la caducidad. Los terrenos del IDA son de dominio público, lo cual ha sido ratificado reiteradamente por la Sala Constitucional (ver sentencias 2006-15775, 2008-12417 y 2008-17776), por lo que son inembargables, imprescriptibles e inalienables. La caducidad de los procedimientos administrativos “iría evidentemente en contra del principio de imprescriptibilidad del derecho del IDA, para reclamar dichos bienes”. Solicita que se rechace en todos sus extremos la demanda y se condene a l os actor es al pago de las costas del proceso.- VI.- SOBRE EL FONDO. La demanda formulada es procedente y así debe ser declarado. Como bien lo señala la parte actora, este Tribunal ha tenido ya la oportunidad de analizar la aplicabilidad del instituto de la caducidad a los procedimientos administrativos de revocatoria de la adjudicación de parcelas del IDA, precisamente en la citada sentencia N° 57-2011-VI de las 11:05 horas del 8 de marzo del 2011, la cual –por su relevancia al sub examine– cabe citar como sigue: “III- EN EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO DE REVOCACIÓN DE UNA ASIGNACIÓN CON LA SUBSECUENTE NULIDAD DEL TÍTULO DE PROPIEDAD TRAMITADO POR EL IDA, SE DEBEN APLICAR LOS PRINCIPIOS DEL DERECHO PROCESAL ADMINISTRATIVO CONSAGRADOS EN LA LEY GENERAL DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA. PROCEDENCIA DE LA CADUCIDAD EN EL PRESENTE ASUNTO: En este caso el Instituto de Desarrollo Agrario ha venido alegando que el procedimiento administrativo de revocatoria de adjudicación y nulidad de título, establecido en el reglamento autónomo denominado ‘Reglamento para la Selección y Asignación de Solicitantes de Tierras’, es un procedimiento administrativo de naturaleza agraria regulado por normas especiales (procedimiento administrativo especial), por lo que no procede la aplicación de la Ley General de la Administración Pública y como consecuencia de ello, el numeral 340 de dicha ley. En ese sentido este Tribunal no comparte el criterio sostenido por el IDA, por las siguientes razones: 1) Los procedimientos especiales por materias se encuentran subordinados y completarios (sic) a las disposiciones de la Ley General de la Administración Pública: La Ley General de la Administración Pública acepta la existencia de procedimientos administrativos especiales. Sin embargo estos procedimientos especiales se encuentran subordinados o bien se deben complementar con los principios procesales que estipula la Ley General de la Administración Pública. Justamente, lo indicado se corrobora con lo dispuesto en el artículo 229 de la LGAP, que indica: ‘Artículo 229.- 1. El presente Libro regirá los procedimientos de toda la Administración, salvo disposición que se le oponga.’ En una sentido similar se indica en el numeral 367, párrafo 1 de esa misma ley, lo siguiente: ‘Artículo 367.- 1. Se derogan todas las disposiciones anteriores que establezcan o regulen procedimientos administrativos de carácter general, o cuya especialidad no resulte de la índole de la materia que rijan.’ Precisamente, estas normas establecen la regla general que el procedimiento administrativo regulado en la Ley General de la Administración Pública, será el que regirá para todas las administraciones públicas, salvo disposiciones o normativa que expresamente lo excluyan. Ahora bien, el mismo artículo 367 citado en su párrafo 2, indica una lista de procedimientos especiales que fue ampliada por los Decretos Ejecutivos Nº 8979-P del 30 de agosto de 1978 y 9469-P del 20 de diciembre de 1978, en este último se incluye justamente la Ley de Tierras y Colonización. Ahora bien, lo anterior no significa que el procedimiento administrativo y sus principios contenidos en la Ley General de la Administración Pública, se encuentren excluidos de ser aplicados dentro de los procedimientos especiales, ya que en realidad éstos últimos se encuentran subordinados y deben aplicar de forma complementaria y supletoria la Ley General de la Administración Pública y sus principios procesales. Lo anterior, según se establece en el numeral 368, párrafo primero de la LGAP, que indica: ‘Artículo 368.- 1. Se mantienen vigentes, pero como complementarias y subordinados a ésta, las demás leyes, reglamentos y otras normas de procedimiento existentes para materias especiales, a condición de que sean necesarios por razónde la índole propia de tales materias, (...)’En síntesis, el procedimiento administrativo y sus principios contenidos en la Ley General de la Administración Pública, se deben aplicar a los procedimientos especiales, siempre y cuando estos últimos, sea por una norma superior o de igual rango a la Ley General, derogue expresamente la utilización del procedimiento administrativo y los principios procesales regulados en la indicada ley. Justamente, el Reglamento para la Selección y Asignación de Solicitantes de Tierras, no es una norma que excluya la aplicación de los principios procesales y el procedimiento administrativo contenidos en la Ley General de la Administración Pública, todo lo contrario, tal y como se explicará más adelante en este mismo considerando de esta resolución; 2) El procedimiento administrativo de revocatoria de una asignación con la subsecuente nulidad de título regulado en el Reglamento para la Selección y Asignación de Solicitantes de Tierras, se encuentra subordinado a las disposiciones de la Ley General de la Administración Pública: En este sentido, se debe considerar que el Reglamento para la Selección y Asignación de Solicitantes de Tierras, publicado en el Diario Oficial La Gaceta número 38 del 22 de febrero del 2008, es un reglamento autónomo de organización y servicio, el cual de conformidad con la jerarquía normativa establecida en el artículo 6 de la LGAP, se encuentra subordinado a la ley, y en este caso precisamente a la Ley General de la Administración Pública. En ese sentido, se debe tomar en cuenta lo regulado en el artículo 364 de la LGAP, que indica: ‘Artículo 364.- 1. Esta ley es de orden público y deroga las que se le opongan, con las limitaciones y salvedades que se establecen en los artículos siguientes. 2. En caso de duda, sus principios y normas prevalecerán sobre los de cualesquiera otras disposiciones de rango igual o menor. 3. Serán también criterios de interpretación de todo el ordenamiento jurídico administrativo del país.’ Justamente, el Reglamento para la Selección y Asignación de Solicitantes de Tierras, se encuentra subordinado a la Ley General de la Administración Pública, al ser ésta última de mayor grado, potencia o resistencia jurídica, por lo que es evidente que no se puede obviar el hecho que la LGAP sí debe ser aplicada al procedimiento administrativo de revocatoria de una asignación con la subsecuente nulidad de título, al ser un procedimiento administrativo regulado en una norma inferior y subordinado a una de mayor jerarquía. Además, en caso de duda y laguna siempre se deberán aplicar los principios procesales y el procedimiento administrativo contenido en la Ley General de la Administración pública; 3) El mismo Reglamento para la Selección y Asignación de Solicitantes de Tierras, acepta que a falta de disposiciones se apliquen los principios procesales que se encuentran contenidos en la Ley General de la Administración Pública: Esta afirmación se extrae de varias normas del Reglamento para la Selección y Asignación de Solicitantes de Tierras, al indicarse: ‘Artículo 3º—A falta de disposición expresa en este Reglamento, en la Ley de Tierras y la Ley del IDA, se aplicarán por su orden: los principios de la empresa agraria dotacional, los principios del derecho agrario, el derecho público, la jurisprudencia y la costumbre.’ ‘Artículo 101.—El procedimiento de revocatoria de una asignación con la subsecuente nulidad de título de propiedad, en el caso de que lo hubiera, lo realizará la Dirección Regional a través del Abogado o Abogada de la respectiva región y el mismo servirá para el mejor cumplimiento de los fines de la Ley de Tierras, en armonía con los derechos de los asignatarios o las asignatarias. El procedimiento respetará el debido proceso consagrado en nuestra Constitución Política y tendrá por objeto, tal como lo establecen los principios fundamentales que informan el Derecho Procesal Administrativo, la búsqueda de la verdad real de los hechos.’ Nótese que ambas normas hacen referencia a que en caso de lagunas o de carencia de determinadas disposiciones que se presenten en la aplicación de ese reglamento, se debe acudir a los principios del derecho público y los principios fundamentales del Derecho Procesal Administrativo, que de forma obvia son los principios procesales que se encuentran contenidos en la Ley General de la Administración Pública. En consecuencia, el mismo Reglamento para la Selección y Asignación de Solicitantes de Tierras, dispone que se apliquen los principios procesales que se encuentran contenidos en la Ley General de la Administración Pública, por lo que la posición del IDA en este tema es completamente incorrecta; 4) Los principios procesales y las reglas del procedimiento administrativo contenidos en la Ley General de la Administración Pública deben aplicarse con mayor razón en institutos que favorezcan a los administrados, como es el caso de la caducidad del procedimiento: Justamente en este caso es evidente que el procedimiento administrativo de revocatoria de adjudicación y nulidad de título regulado en el Reglamento para la Selección y Asignación de Solicitantes de Tierras, es sumamente básico, escueto y no hace referencia a la caducidad del procedimiento administrativo. Ahora bien, es criterio de este Tribunal, que además de las razones que se han venido dando en el tema que se está tratando, es claro que un instituto como el de la caducidad del procedimiento, viene a ser un instrumento procesal que tutela el principio constitucional de seguridad jurídica y que su aplicación en procedimientos administrativos en los cuales se vienen a afectar la esfera jurídica de los administrados (como en este caso la nulidad de un título de propiedad sobre una parcela), debe ser plenamente aplicado sí los presupuestos establecidos en el artículo 340 de la Ley General de la Administración Pública se presentan en un caso concreto, como efectivamente sucede en este caso concreto. Ahora bien, el criterio expuesto, es confirmado por nuestro Tribunal Constitucional al indicar en lo pertinente para el dictado de esta sentencia lo siguiente: “De lo anterior interesa subrayar un elemento de juicio que es fundamental para la correcta decisión de este asunto: sea cual fuere el ordenamiento aplicable a un procedimiento administrativo en particular (porque el de la LGAP no tiene que ser, necesariamente, el único posible), debe tratarse de una regulación originada o al menos autorizada por una norma de rango legal. Pero, además, a falta de otro trámite aplicable por razón de su especialidad, o bien ante la existencia de trámites especiales insuficientemente regulados, debe la Administración estarse siempre e ineludiblemente a los de la LGAP, por su carácter general (reflejado en el texto de sus propios artículos 366, inciso primero; 367 y 368). En realidad, lo que se ha dicho hasta aquí no resulta novedoso en modo alguno, puesto que es patente que la Procuraduría General de la República ha hecho esta misma precisión desde hace largos años (puede consultarse, por ejemplo, el pronunciamiento de 7 de febrero de 1980 publicado en la Revista de la Procuraduría General de la República n 13, pg.14). Lo que toca a esta Sala Constitucional especificar aquí es que, en ausencia de ley especial que prevea otro trámite, la desaplicación de las reglas del procedimiento administrativo del Libro Segundo de la LGAP por parte de un órgano o ente público, se traduce inevitablemente en una infracción a los principios y garantías constitucionales de legalidad (artículo 11), defensa y debido proceso (artículos 39 y 41).’ (voto número 545-V-96 del 2 de octubre de 1996), En consecuencia, el criterio del IDA de no aplicar el instituto de la caducidad regulado en el numeral 340 de la Ley General de la Administración Pública, en el procedimiento administrativo de revocatoria de adjudicación y nulidad de título, contenido en el Reglamento para la Selección y Asignación de Solicitantes de Tierras, es, como bien lo dice la Sala Constitucional, una infracción a los principios y garantías constitucionales de legalidad. Asimismo, en lo dicho por nuestro Tribunal Constitucional, se desmiente lo afirmado por la institución demandada, en el sentido de que su criterio de no aplicar la Ley General al procedimiento administrativo de revocatoria de adjudicación y nulidad de título, se encontraba avalada por la jurisprudencia constitucional. En resumen, los principios procesales y el procedimiento administrativo contenido en la Ley General de la Administración Pública, son de plena aplicación al procedimiento administrativo de revocatoria de adjudicación y nulidad de título, por lo que la caducidad del procedimiento es un instituto aplicable en el presente caso...” Ciertamente –según se desprende de la consulta efectuada al sistema de gestión de expedientes de esta jurisdicción– lleva razón el personero del Instituto demandado en el sentido de que el anterior pronunciamiento fue oportunamente objeto de recurso de casación. Sin embargo, también lo es que, a la fecha, dicha impugnación permanece pendiente de resolver por parte de la Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia, por lo que no se aprecia motivo alguno por el cual en este momento debamos separarnos del criterio vertido en este caso concreto. De manera que se reafirma el citado criterio de aplicación del instituto de la caducidad como mecanismo anormal de terminal del procedimiento, por inactividad constatada en un lapso superior a los seis meses, tal y como lo dispone el ordinal 340 de la Ley General de la Administración Pública (ver en igual sentido, la sentencia número 47-2012-VI dictada a las siete horas cincuenta minutos del nueve de marzo del dos mil doce, por la Sección Sexta del Tribunal Contencioso Administrativo y Civil de Hacienda).- VII.- El representante legal del IDA pretende que se establezca que la caducidad no resulta aplicable a los procedimientos de revocatoria de la adjudicación de parcelas, sobre la base del argumento de que los terrenos de esa entidad son de dominio público, citando al efecto reiterados precedentes de la Sala Constitucional (por ejemplo, las sentencias 2006-15775, 2008-12417 y 2008-17776). Según él, de estos lineamientos se desprende que las propiedades del IDA gozan de la cualidad de ser inembargables, imprescriptibles e inalienables y añade que aplicar la caducidad en estos casos iría en contra del principio de imprescriptibilidad del derecho del IDA para reclamar dichos bienes. El tema planteado también ha sido objeto de reciente examen por parte de este Tribunal, arribando a la conclusión opuesta. En efecto, en sentencia N° 14 -2012-VI de las 16:20 horas del 30 de enero del año en curso, se expresó: “V.- Sobre los bienes de dominio público. Por el tema que se debate, el análisis de este Tribunal debe partir de la afirmación de que no todos los bienes del Estado son de dominio público sino que, por el contrario, los entes públicos cuentan, también, con bienes patrimoniales o de dominio privado. Esta distinción encuentra sustento en el propio Código Civil (en adelante CC), cuerpo normativo que en su artículo 261 señala que ‘Son cosas públicas las que por ley, están destinadas de un modo permanente a cualquier servicio de utilidad general, y aquellas de que todos pueden aprovecharse por estar entregadas al uso público. Todas las demás cosas son privadas y objeto de propiedad particular, aunque pertenezcan al Estado o a los Municipios, quienes para el caso, como personas civiles, no se diferencian de cualquier otra persona’. En efecto, las relaciones que surgen entre el Estado y los particulares con respecto a los bienes que se ubiquen dentro del dominio público y dentro del privado, tienen la diferencia sustancial de que, mientras las primeras deben someterse al régimen de Derecho Público, e implican por lo tanto, la aplicación de normas de subordinación; las segundas se caracterizan por la aplicación del Derecho Privado y se mueven dentro de elementos de coordinación, propios de este régimen. Por ello es indispensable precisar en cada caso la naturaleza del bien en cuestión, pues de ello dependerá el régimen normativo aplicable para cada caso. De momento, interesa al Tribunal, referirse a los bienes de dominio público. Según se dijo, por su naturaleza este tipo de bienes se encuentran sometidos a un régimen especial de Derecho Publico. Forman parte del demanio público, entendido como ‘(…) el conjunto de bienes sujeto a un régimen jurídico especial y distinto al que rige el dominio privado, que además de pertenecer o estar bajo la administración de personas jurídicas públicas, están afectados o destinados a fines de utilidad pública y que se manifiesta en el uso diretco [sic] o indirecto que toda persona puede hacer de ellos. (…)’ (Sentencia No. 3145, dictada por la Sala Constitucional a las 9 horas 27 minutos del 28 de junio de 1996). En efecto, el dominio público se encuentra integrado por bienes que manifiestan, por voluntad expresa del legislador, un destino especial de servir a la comunidad, al interés público. Son cosas que no pertenecen individualmente a los particulares y que están destinados a un uso público y sometidos a un régimen especial, fuera el comercio privado de los hombres. Así, son bienes que pertenecen al Estado en el sentido más amplio del concepto, están afectos al servicio que prestan y que invariablemente es esencial en virtud de norma expresa. Ahora bien, los bienes demaniales, para ser tales, deben reunir algunos elementos que resultan indispensables. Uno primero, subjetivo, referido al sujeto o titular del bien. En este sentido, el sujeto que tiene a cargo su titularidad ha de ser un ente público y no un particular. Paralelo a esta consideración, encontramos un segundo aspecto de importancia, a saber, partir del principio que los bienes de dominio público, por su naturaleza, no pueden ni deben, en ningún momento, pertenecer a los particulares. La razón por la que los bienes demaniales no pueden tener por titular a un sujeto particular, radica en el hecho que son cosas que tienen como finalidad la satisfacción del interés general, y están al servicio de la colectividad; lo que necesariamente se circunscribe a una función de carácter público, que, por sus alcances, difícilmente puede ser concebida como función de un sujeto de derecho privado. Un segundo elemento es el objetivo, que está dirigido a todos aquellos bienes que pueden ser incluidos dentro del dominio público. Al efecto, puede afirmarse que es muy amplia la gama de bienes que son susceptibles de formar parte del demanio público. Así, tenemos los bienes inmuebles, muebles, cosas corporales, incorporales, fungibles y no fungibles, consumibles y no consumibles, divisibles y no divisibles, simples y compuestas, cosas principales y accesorias, universalidad de derechos, entre otros. Como tercer elemento está el normativo, conforme al cual el carácter demanial de los bienes depende de que exista una norma que así lo declare. Se requiere, entonces, de una afectación normativa, en virtud de la cual el bien entre a formar parte del demanio público. En nuestro ordenamiento, los artículos 261 y 262 del CC, dicen de la necesidad de esta afectación cuando establecen, con toda claridad que serán cosas públicas y dedicadas al uso público, las que así se designen por ley. En consecuencia, puede afirmarse que será el legislador quien decida qué bienes forman parte del dominio público y cuáles integran el dominio privado. Así, el dominio público es un concepto jurídico, lo que significa que su existencia depende del tratamiento expreso que le dé el legislador; por lo que sin ley que le sirva de fundamento ningún bien o cosa tendrá ese carácter. Por último, tenemos al elemento teleológico o finalista, según el cual, los bienes demaniales, para ser considerados como tales deben, también, estar dedicados al uso público. Esto es, tener como fin el interés general, o sea, de la comunidad. Nuestro Código Civil también consagra expresamente este elemento. Es así como el numeral 261 señala que son cosas públicas las que por ley, están destinadas de un modo permanente a cualquier servicio de utilidad general, y aquellas de que todos pueden aprovecharse por estar entregadas al uso público. Esa misma norma distingue, además, aquellos bienes que, pese a pertenecer a un ente público, carecen de esa vocación de uso o utilidad pública, catalogándolas como privadas. En conclusión, para que un bien sea considerado como dominio público, es necesaria la reunión, en forma simultánea, de los cuatro elementos citados. No es suficiente la presencia de alguno de ellos, ya que si no concurren todos, el bien quedaría excluido de la categorización demanial. En este sentido, el tratadista Miguel Marienhoff, en lo que interesa, ha señalado que ‘(…) Para determinar la condición jurídica de un bien, no basta considerar, por ejemplo, sólo el elemento teleológico o destino, sino también la naturaleza de su titular, elemento subjetivo, porque sólo puede haber dominio público cuando están reunidos los cuatro elementos que lo caracterizan.(…)’. En el supuesto de que exista duda respecto de la categorización, resulta indispensable el examen de cada uno de estos elementos. Si convergen los cuatro, es clara la demanialidad del bien, pero si faltase uno de ellos, no podrá ser catalogado como tal. Por otra parte, el demanio público ofrece una protección especial a los bienes que lo conforman. En este sentido, dentro de sus características tenemos que son inalienables, imprescriptibles, inembargables. Por ello la acción para recuperarlos no está sujeta a plazos de caducidad, como expresamente lo señala el numeral 34 del CPCA. Asimismo, están fuera del comercio privado de los hombres, en el sentido que no son susceptibles de apropiación privada. Sin embargo, el ente público sí puede otorgar derechos de aprovechamiento a sujetos privados a través de concesiones de uso. Finalmente, la acción administrativa, a través de potestades de autotutela y policía, sustituye a los interdictos para recuperar el dominio. En conclusión, los bienes de dominio público y los de privado presentan un régimen jurídico distinto, que se insiste se desprende del numeral 261 del CC. El dominio público es inalienable e imprescriptible, con todas las consecuencias que de ello se derivan. Por su parte, los bienes de dominio privado del Estado están sujetos a las reglas ordinarias de la propiedad privada. El criterio para distinguir estas dos categorías atiende, como se explicó, a la concurrencia de los cuatro elementos ya analizados, esto es, el subjetivo, normativo, objetivo y el finalista. VI.- Sobre la naturaleza de los bienes que se discuten en el caso concreto. (...). Por su parte, en la demanda el IDA argumenta también que esos inmuebles son bienes de dominio público que deben ser recuperados. En este sentido, para determinar si esos inmuebles integran o no el demanio público, debe analizarse la concurrencia de los elementos subjetivo, normativo, objetivo y el finalista. En cuanto al primero, tenemos que los inmuebles en cuestión pertenecieron, en su momento al IDA. El hecho que hoy se encuentren inscritos a nombre de un sujeto de derecho privado, (...), no afecta el cumplimiento del elemento subjetivo, toda vez que esa inscripción no convalida una eventual nulidad en caso de que, en efecto, se hubiesen traspasado bienes de dominio público. Por otra parte, se cumple también el elemento objetivo en tanto se trata de bienes inmuebles que son susceptibles de integrar el demanio público. Sin embargo, estima el Tribunal que, en el caso concreto, no concurren los elementos normativo y el teleológico, por las razones que de seguido se exponen. En cuanto al primero, no se observa exista una afectación normativa de esos bienes al demanio público. A diferencia de lo expuesto por el ente actor, estimamos que del artículo 3 y 32 de la Ley No. 6735, Ley de Creación del Instituto de Desarrollo Agrario, no puede derivarse esa afectación. Esas normas refieren, por una parte, que una de las funciones del IDA es cooperar en la conservación de los recursos naturales del país y administrar en nombre del Estado las reservas nacionales (situación que no aplica a este caso por cuanto los inmuebles no constituyen reservas nacionales); por otra, el numeral 32 citado enlista los bienes que forman parte de los recursos que posee el ente para el cumplimiento de sus fines legales. Primero, esa norma no indica expresamente que los bienes que formen parte del patrimonio del IDA para el cumplimiento de sus fines sean, en todos los casos, bienes de dominio público. Más aún, la lista contempla expresamente supuestos de bienes de dominio privado, tal es el caso del incisos b) (Las tierras del dominio privado del Estado o de sus instituciones, que sean traspasadas al Instituto de Desarrollo Agrario, conforme a la ley). Tampoco en el caso de los incisos c) y j) (Las tierras que el Instituto adquiera por cualquier medio legal, para destinarlas a sus programas de desarrollo agrario y los bienes donados al Instituto por personas físicas o jurídicas, privadas y públicas para los fines de esta ley) se establece que tierras constituyan, persé (sic), dominio público. Tampoco se encuentra esa afectación especial en el numeral 33 del mismo cuerpo normativo, según el cual los bienes y recursos que constituyen el patrimonio del Instituto de Desarrollo Agrario, sólo podrán ser aplicados para los fines previstos en esta ley, sin distinguir si constituyen bienes de dominio privado o público. Así, no puede este Tribunal concluir que cualquier inmueble que haya sido adquirido por el IDA para cumplir con los objetivos de su ley, deba entenderse como público; en tanto nada obsta para que en la consecución de esos fines pueden estar presentes bienes de dominio privado. Se insiste que el dominio público es un concepto jurídico, por lo que su existencia pende de una declaración formal de la Administración (además legislativa) de someter a régimen de dominio público determinados bienes, la que en el subjúdice se extraña. Presumir que porque son bienes dominicales porque el IDA los obtuvo para el cumplimiento de sus fines legales o de que al ser un inmueble propiedad de un ente público forma parte, automáticamente, del demanio público, llevaría a desconocer la existencia de bienes de dominio privado del IDA y la afectación especial legislativa que, en ese sentido, exige el numeral 261 del CC, la jurisprudencia y doctrina imperante. En abono a lo anterior, se ha señalado que el dominio público se concibe más como una técnica de intervención y base material para el ejercicio de funciones públicas, que como una relación de propiedad (ver al efecto la resolución No. 04587-97, de la Sala Constitucional). Pero también debe advertirse que resulta más clara la ausencia del elemento finalista, esto es, la vocación permanente al uso o utilidad pública de los bienes. Lo anterior resulta evidente si se toma en cuenta que se trata, en ambos casos, de inmuebles cuyo destino legal fue, desde un inicio, la utilización en programas de desarrollo agrario, razón por la cual adjudican o titulan a los beneficiarios que califiquen como tales. Así, siempre han estado dentro del comercio privado de los hombres, porque una vez que se adjudican entran a formar parte, con algunas limitaciones legales, del patrimonio del sujeto de derecho privado beneficiado, inscribiéndose a su nombre. (...). Por ende, se trata de bienes que dejan de formar parte del patrimonio del ente público para ingresar al patrimonio de sujetos particulares, situación que sería a todas luces incompatible si se tratara de bienes demaniales en tanto éstos no pueden salir del dominio del Estado, menos aún inscribirse a nombre de particulares. Por todo lo expuesto y ante la ausencia de los elementos normativo y teleológico, es criterio de este Tribunal que estamos frente a bienes de dominio privado del IDA. (...). Tampoco resulta de recibo la referencia a la existencia de limitaciones que imponen distintas normas en relación con el uso y destino de esos inmuebles. El hecho de que existan limitaciones no convierte al inmueble en un bien demanial. Por el contrario, éstas se imponen, por regla general, sobre propiedad privada y suponen la sujeción a una serie de obligaciones de dar, hacer o soportar, más no la supresión de la propiedad privada. (...). En relación con las sentencias de la Sala Constitucional que invoca el accionante, estima el Tribunal que no son aplicables al caso concreto, en tanto se refieren a circunstancias fácticas distintas. Las sentencias No. 15775-2006, 17776-2008 y 12417-2008 refieren a un supuesto de desalojo administrativo de inmuebles que se catalogó como de dominio público al estar inscrito a nombre del IDA y que no había sido adjudicado o titulado a favor de ningún particular, sino que lo que existía era una ocupación en precario, situación que no se presenta en el caso concreto. En relación con la sentencia No. 835-2009, dictada por el Juzgado Contencioso Administrativo y Civil de Hacienda a las 9 horas del 29 de abril de 2009, mediante el cual se declaró con lugar la lesividad de varios acuerdos del IDA referidos a una situación similar a la que aquí se discute, ha de señalarse que este Tribunal respeta lo resuelto por el juzgador de instancia, más no lo comparte por las razones que ya han sido ampliamente expuestas en éste y el anterior considerando. (...). Finalmente, no está demás señalar que la Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia, en el fallo No. 182-F-S1-2009, de las 16 horas 27 minutos del 19 de febrero de 2009, se pronunció respecto de que no todos los inmuebles que el IDA adquiera para el cumplimiento de sus fines constituyen bienes de dominio público, haciendo un énfasis particular en aquellos que son traspasados por ese ente a sujetos particulares. Indicó al efecto que ‘(....) por disposición del artículo 12, inciso b) de la Ley de Tierras y Colonización, quedan afectados a sus fines ‘Los fundos rústicos del dominio privado del Estado’, pero ello no implica por sí, que su naturaleza sea ‘sui generis’ o demanial, en los términos establecidos por la Sala Constitucional. Para estar sujetos a ese régimen jurídico especial, distinto al que rige el dominio privado, es decir, para formar parte del demanio público, necesariamente debe mediar, como ya se indicó, una ley específica que así lo establezca o que por la finalidad del mismo; uso público, su naturaleza lo determine. De no estarse en alguno de los dos supuestos indicados, entonces se trata de bienes de dominio privado o patrimoniales de la Administración, como sucede en este asunto. Es cierto que el legislador en el artículo 7 ibídem, exceptuó del carácter de inalienables y no susceptibles de adquirirse por denuncio o posesión, a los bienes ‘que estuvieren bajo el dominio privado del Estado,’, sin embargo, el Ad quem fue claro al señalar, lo que comparte esta Sala, que dicho artículo establece cuáles bienes quedan afectos al demanio público ‘…no dándole tal característica a los bienes como los aquí en disputa. Por otra parte las fincas que el Instituto adquiere con la finalidad de dotar de tierras a las personas que no la tienen o la tienen en cantidad suficiente para ser entregadas mediante contratos de asignación de tierras, tienen un régimen especial al estar sometidas a ciertas limitaciones, pero ello no implica de manera alguna que se trata de bienes demaniales tal y como lo indica el recurrente, por cuanto incluso pueden ser hipotecados, arrendados, vendidos, si cuentan con la autorización expresa de la Junta Directiva de dicho ente, lo cual no podría hacerse si se tratara de bienes demaniales, …’. Agrega esta Sala, los inmuebles, como los que están en litigio, no revisten tal naturaleza, toda vez que, conforme lo establecido en el artículo 53 ibídem, al que incluso se hace referencia en el recurso, ese tipo bienes pueden ser vendidos, de acuerdo con sus facultades, por las instituciones que los adquieran ‘…en o por pago de créditos a su favor,’ si el IDA no resuelve su compra dentro de los 90 días siguientes al ofrecimiento que se le hace, en virtud del deber de preferencia impuesto en su beneficio. Con otras palabras, bajo el argumento del demandado de que la afectación de esos bienes está dada por la Ley no. 2825 ídem, se reitera, lo que no es cierto, cómo explicar entonces, más aún, justificar y demostrar, que la Institución que lo adquirió puede vender un bien que se supone ‘demanial’, si el IDA no lo compra en el plazo indicado? Sencillamente porque el bien no es de esa naturaleza. (...)’.” Así pues, para este órgano colegiado no queda duda alguna de que la caducidad, como modalidad de terminación anormal de los procedimientos administrativos, resulta plenamente aplicable a aquellos que inicie el IDA a efectos de declarar la revocatoria de la adjudicación de parcelas, sin que la naturaleza de estos bienes represente óbice alguno al efecto (ver en igual sentido, la sentencia número 47-2012-VI dictada a las siete horas cincuenta minutos del nueve de marzo del dos mil doce, por la Sección Sexta del Tribunal Contencioso Administrativo y Civil de Hacienda).- VIIIo.- Una vez establecido lo anterior, procede considerar si la caducidad invocada en este caso concreto debe ser admitida. Tal como se reseñó en la relación de hechos probados, este Tribunal tiene por acreditado que el 17 de diciembre del 2009, el apoderado de los aquí intervinientes Nombre5836 y su cónyuge Nombre7575 formuló una solicitud de declaratoria de caducidad del procedimiento N° 039-09 NUL seguido por la Asesoría de Asuntos Jurídicos del IDA, Región Pacífico Central. En opinión de los suscritos, desde la presentación de esa primera solicitud, el procedimiento administrativo tramitado bajo expediente 039-09-NUL, ya se encontraba caduco , pues del referido expediente se desprende que la única y última actuación administrativa recaída en el expediente y notificada a los interesados antes de la interposición de ese reclamo de caducidad, fue la dictada a las 13:15 horas del 17 de marzo del 2009, mediante la cual, precisamente se dictó el auto inicial del procedimiento administrativo (folios 82 a 80 del expediente administrativo). Ello por cuanto, a pesar de que el 19 de mayo del dos mil nueve, el abogado director de los demandantes, solicitó a la Asesoría de Asuntos Jurídicos del IDA, que señalara nueva hora y fecha para llevar a cabo la audiencia en dicho procedimiento administrativo (folios 98 a 94 del expediente administrativo); también lo es, que no se tiene por acreditado que la Asesoría de Asuntos Jurídicos de la Región Pacífico Central del IDA, haya resuelto dicha solicitud y por ende, haya reprogramado las audiencias de reconocimiento de la parcela y la comparecencia oral y privada (ver aparte a del considerando II de esta sentencia). En ese sentido, cabe recordar que la aplicabilidad del referido mecanismo de terminación del procedimiento deriva del hecho de que los trámites hayan estado paralizados por causa exclusivamente imputable –en este caso– a la Administración que lo inició, durante más de seis meses; como sucede en este caso, dado que las únicas actuaciones emitidas por parte del órgano director del procedimiento, consisten en el acto inicial dictado el 17 de marzo del dos mil nueve y la resolución emitida el veintiuno de julio del dos mil once, mediante la cual, se rechazó tanto el recurso de revocatoria con apelación en subsidio y nulidad concomitante contra el auto inicial, como las gestiones de caducidad . En consecuencia , el hecho de que los demandantes hayan planteado diversas gestiones en el período comprendido entre el 17 de marzo del 2009 y el veintiuno de julio del dos mil once (más de dos años y cuatro meses), no tiene el efecto de desvirtuar el hecho de que ya había acaecido con creces la caducidad del procedimiento tramitado en su contra. En ese sentido, cabe resaltar que al momento en que los interesados interpusieron su segunda y tercera petitoria de caducidad, el quince de marzo y el primero julio ambas del 2011 –mediante memoriales dirigidos al órgano director del procedimiento–, la última actuación administrativa recaída en el expediente seguía siendo la del diecisiete de marzo del dos mil nueve, o sea, el auto inicial del procedimiento administrativo. Es decir, que para el quince de marzo y el primero del julio del dos mil once, todavía permanecía pendiente de resolver el recurso de revocatoria con apelación en subsidio y nulidad concomitante, interpuesto por los actores desde el 19 de marzo del dos mil nueve contra el acto inicial del procedimiento, dictado el diecisiete de marzo de ese mismo año, así como también , la primera solicitud de caducidad interpuesta el diecisiete de diciembre del dos mil doce, de manera que la parálisis de los trámites resultaba exclusivamente atribuible a la Administración. Desde luego, para entonces, habían transcurrido –con ventaja– los seis meses previstos en la norma legal, razón por la cual, la resolución dictada las nueve horas quince minuto del veintiuno de julio del dos mil once (folios 139 a 136 del expediente administrativo; 230 a 233 del expediente judicial), mediante la que se rechazaron tanto los recursos de revocatoria con apelación en subsidio y nulidad concomitante, como las solicitudes de caducidad del procedimiento, no tiene la virtud de modificar la situación derivada del acaecimiento del plazo de caducidad en este caso, más aún si se toma en consideración que el procedimiento no se encuentra listo para el dictado del acto final (inciso 2 del artículo 340 de la Ley General de la Administración Pública), toda vez que se tiene por no acreditado, que a la fecha, el órgano director del procedimiento haya n reprogramado y celebrado la comparecencia oral y privada que originalmente se había fijado para las nueve horas treinta minutos del dieciocho de junio del dos mil nueve (ver aparte b del considerando II de esta sentencia). Así las cosas, este Tribunal concurre con los accionantes en el sentido de que debe acogerse la pretensión formulada, declarando caduco el procedimiento N° 0391-09 NUL seguido en su contra, el cual deberá ser archivado. Y puesto que la consecuencia de ese medio de terminación anormal es que los procedimientos se tengan por no seguidos (artículo 340.3 de la citada LGAP), esto impone indefectiblemente también la necesidad de levantar los efectos del “exhorto” administrativo que remitió el IDA al Registro Público al momento de la apertura del expediente, el cual fuera anotado en la finca objeto de disputa, lo cual se dispone ordenar mediante mandamiento que se expedirá tan pronto quede firme esta sentencia (ver en igual sentido, las sentencias número 57-2011-VI de las once horas cinco minutos del ocho de marzo del dos mil once y 47-2012-VI de las siete horas cincuenta minutos del nueve de marzo del dos mil doce, dictadas por la Sección Sexta del Tribunal Contencioso Administrativo y Civil de Hacienda).- IXo.- E n el punto 3 de la demanda, solicita que en sentencia se declare que el IDA no tiene competencia legal para ordenarle al Registro Público la anotación de procedimientos de revocatoria de adjudicación y nulidad del título. Asimismo, e n los puntos 4 y 6 de la pretensión esbozada en el escrito de demanda (que, en lo que a este asunto concierne, el Tribunal estima equivalentes y, por ende, reiterativos), la parte actora solicita que se declare que el IDA no puede iniciar un nuevo procedimiento de revocatoria de la adjudicación de su propiedad, por haber expirado el plazo de las limitaciones impuestas bajo el numeral 67 de la Ley de Tierras y Colonización. A los fines de los ordinales 42.2.i y 122.j del CPCA, entendemos dicho requerimiento como la solicitud de que se imponga a la Administración demandada una conducta de abstención; concretamente, que se ordene al IDA no establecer un nuevo procedimiento revocatorio en perjuicio de su derecho subjetivo de propiedad, el cual se consolidó en la plenitud de sus efectos por el vencimiento de las citadas restricciones. Ahora bien, sobre el tema de las limitaciones al derecho de propiedad, esta Sección ha señalado previamente lo que sigue: “El derecho de propiedad, tutelado en el canon 45 de la Carta Magna se define como un derecho, en principio, de carácter absoluto, exclusivo y perpetuo. Empero, el análisis de este derecho ha evolucionado a la percepción de una naturaleza relativa, en tanto está sujeta a la posibilidad de imponer limitaciones por causa de interés público. En el fallo No. 4205-96 de las 14:33 horas del 20 de agosto de 1996, la Sala Constitucional, sobre el contenido de este derecho indicó: ‘V. DE LA FUNCIÓN SOCIAL DE LA PROPIEDAD Y SU RELACIÓN CON LAS LIMITACIONES AL DERECHO DE PROPIEDAD -PÁRRAFO SEGUNDO DEL ARTICULO 45 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA. Una concepción del derecho de propiedad privada en términos absolutos y prácticamente ilimitados, pasó a constituir el punto de apoyo básico sobre el cual se estableció el sistema occidental, consagrándose como centro básico del ordenamiento jurídico la completa intangibilidad del derecho de propiedad, por cuanto la misma implicaba el completo señorío sobre el bien, de manera absoluta, general, independiente, plena, universal, ilimitada y exclusiva. Sin embargo, tal concepto ha evolucionado, hasta llegar a proponerse la defensa de una propiedad basada en la armonía social, y por un sentido social de la propiedad de la tierra. Se modifica así la base jurídica sobre la que descansa la protección de la propiedad y de ser un derecho exclusivo para el individuo, pasa a corresponderle una obligación en favor de la armónica convivencia de la sociedad. Surgió la idea de la ‘función social’ de la propiedad, en la que todo individuo tiene la obligación de cumplir ciertas obligaciones comunales, en razón directa del lugar que ocupa y de los intereses del grupo social que lo representa. El contenido de esta ‘propiedad–función’, consiste en que el propietario tiene el poder de emplear el bien objeto del dominio en la satisfacción de sus propias necesidades, pero correspondiéndole el deber de ponerla también al servicio de las necesidades sociales cuando tal comportamiento sea imprescindible. Con este nuevo concepto se ensanchan las atribuciones del legislador para determinar el contenido del derecho de propiedad, lo que se logra por medio de los límites y obligaciones de interés social que pueda crear, poniendo fin a su sentido exclusivo, sagrado e inviolable.(...) VI. El artículo 45 de la Constitución Política consagra, en nuestro orden jurídico–constitucional, el derecho de propiedad. En el párrafo primero señala su carácter de ‘inviolable’ y establece la obligación por parte del Estado de indemnizar al propietario previamente, cuando deba suprimirla por razones de ‘interés público legalmente comprobado’. En el párrafo segundo establece la posibilidad de establecer limitaciones de interés social a la propiedad, mediante ley aprobada por votación calificada –votación de los dos tercios de la totalidad de los miembros de la Asamblea Legislativa–. De lo anterior, queda claro que la obligación de indemnizar por parte del Estado, está constitucionalmente prevista única y exclusivamente cuando se trata de expropiar y no rige para las limitaciones de interés social que se establezcan mediante ley aprobada por votación calificada (...)’ Desde este plano, esa propiedad, cuyo contenido legal se observa en el canon 264 del Código Civil, se encuentra sujeta a limitaciones impuestas por ley teniendo en cuenta el interés privado de los demás propietarios, así como en atención al interés público de la colectividad. Estas últimas se rigen por el derecho administrativo. Dichas limitaciones administrativas pueden consistir en meras restricciones, servidumbres, ocupación temporánea y expropiación. Las restricciones consisten en condiciones legales del ejercicio del derecho de propiedad. Es una tolerancia que el propietario debe soportar, por lo que no tratan de un sacrificio particular o especial del propietario sino que es una restricción general. Están ínsitas (sic) en la existencia del derecho. Por ende, son generales, constantes y actuales. Son limitadas en número y clase, sin que puedan llegar a desmembrar el derecho de propiedad, es decir, restringir de tal forma su uso y goce que lleguen a afectar la plenitud del derecho. Dada su generalidad, no se indemnizan, excepción hecha de los daños que culposamente pueda ocasionar la Administración al ejecutar los trabajos en que se materializa la restricción. Con todo, como límite infranqueable, deben ser proporcionales a la necesidad administrativa que con ella se debe satisfacer, ergo, deben responder a una necesidad administrativa, no pueden desintegrar el contenido del derecho de propiedad. En cuanto a los alcances y restricciones de esas limitaciones a la propiedad, el Tribunal Constitucional en el fallo aludido expresó en lo relevante: ‘VIII. No obstante lo señalado en los considerándoos (sic) anteriores, debe advertirse que las limitaciones legítimas que puedan imponerse a la propiedad privada encuentran su frontera natural en el grado de afectación a la propiedad; esto es, cuando la restricción al derecho de propiedad se convierte en una verdadera expropiación con la consecuente obligación de indemnizar, porque se hace desaparecer completamente el derecho de propiedad, o cuando no se afecte a la generalidad de la colectividad. Así lo señaló la Corte Plena en relación con las limitaciones a imponer a la propiedad cuando traspasan el límite señalado, en sesión extraordinaria del dieciséis de junio de mil novecientos ochenta y tres: ‘[...] es decir ‘limitaciones’ como las llama el artículo 45, pero no despojo de la propiedad privada ni privación de un atributo primario del dominio, porque impedir el goce de los bienes equivale, al menos en este caso, a una forma de expropiación sin el requisito de previa indemnización que ordena la carta política’; y como lo indicó este Tribunal en las citadas sentencias número 5097-93 y 2345-96; en que señaló: ‘IV.) Para la Sala los límites razonables que el Estado puede imponer a la propiedad privada, de acuerdo con su naturaleza, son constitucionalmente posibles en tanto no vacíen su contenido. Cuando ello ocurre deja de ser ya una limitación razonable para convertirse en una privación del derecho mismo’. (Sentencia número 5097-93); ‘Es decir, pueden limitarse los atributos de la propiedad, en tanto el propietario reserve para sí la posibilidad de explotar normalmente el bien, excluida claro está, la parte o la función afectada por la limitación impuesta por el Estado. Fuera de estos parámetros, si el bienestar social exige sacrificios de uno o de algunos únicamente, debe ser indemnizado, lo mismo que ocurre cuando el sacrificio que se impone al propietario es de tal identidad, que lo hace perder en su totalidad el bien. Así, la limitación a la propiedad resiste el análisis constitucional, cuando la afectación a los atributos esenciales de la propiedad que son aquellos que permiten el uso natural de la cosa dentro de la realidad socio–económica actual, no hace desaparecer la naturaleza del bien o haga imposible el uso de la cosa, porque el Estado imponga requisitos de autorización o de aprobación tan complejos que impliquen de hecho, la imposibilidad de usufructuar el bien’. (Sentencia número 2345-96).’ ” (Sentencia N° 64-2011 de las 8:40 horas del 17 de marzo del 2011.) Sobre el tema específico de las limitaciones al derecho de propiedad en materia de adjudicación de parcelas del IDA, la precitada sentencia N° 57-2011-VI de esta Sección señaló: “El artículo 67 de la Ley de Tierras y Colonización en su párrafo primero dispone: ‘El beneficiario no podrá traspasar el dominio de su predio ni gravarlo, arrendarlo o subdividirlo sin autorización del Instituto, excepto que hayan transcurrido quince años desde la adquisición de la parcela y de que todas las obligaciones con dicho organismo estuvieren canceladas.’ Este artículo establece una serie de limitaciones al uso y disfrute de una parcela otorgada por el IDA. Ahora bien, las limitaciones al derecho de propiedad no pueden ser perpetuas, debido a que esto violaría el derecho constitucional a la propiedad privada. Por ello, el párrafo del artículo citado viene a establecer las condiciones que se deben presentar para que un predio adjudicado por el IDA, quede libre de las limitaciones que esa misma norma impone. Esas condiciones son dos: Primera: Que transcurran quince años desde la adquisición de la parcela. Esto significa que las limitaciones se mantienen solo por ese término; Segundo: Que el beneficiario haya cancelado todas sus obligaciones con el IDA. Es decir, que no tenga deudas pendientes con dicha institución por la adquisición de la parcela...” Precisamente, estas dos condiciones las cumplen los interesados en este caso, ya que se ha tenido por probado que el accionante y su esposa tienen un título de propiedad sobre la finca inscrita en el Registro Público bajo la matrícula número […]. Sobre dicha propiedad pesaban las limitaciones o condiciones impuestas por la Ley de Tierras y Colonización, que iniciaron el 18 de marzo de 1994 y vencían el 18 de marzo del 2009. Esto implica que el plazo de quince años establecido en el artículo 67 de la citada Ley evidentemente ya transcurrió. Por otra parte, se ha tenido por acreditado igualmente que los adjudicatarios terminaron de cancelar sus obligaciones financieras con el IDA el 18 de marzo de 1994, fecha a partir de la cual no mantienen adeudos con esa entidad. Por ende, se cumple también la condición de haber cancelado todas las obligaciones pendientes con dicha institución. Así las cosas, se concluye necesariamente que, satisfechos los requerimientos fijados en la ley para que cese la vigencia de las limitaciones a la propiedad derivadas de la adjudicación de parcelas del IDA, el dominio de los aquí accionantes sobre la finca matrícula número [...] se convirtió en pleno a partir del 18 de marzo del 2009. Ciertamente, como bien lo alegan –aspecto sobre el cual debe dárseles también la razón– la ley no establece ninguna posibilidad de que, una vez cumplidos los dos parámetros de comentario, se pueda prolongar la vigencia de las limitaciones establecidas en el artículo 67, menos aún por medio de una comunicación administrativa dirigida al Registro de la Propiedad Inmueble. En ese sentido, vale destacar que por sentencia número 2006-01806 de las catorce horas cincuenta y cinco minutos del quince de febrero del dos mil seis, la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, consideró que "...debe tenerse en cuenta que el contrato de adjudicación de tierras puede ser revocado por el Instituto de Desarrollo Agrario -al tenor de lo dispuesto en el artículo 66 de la misma ley de referencia, antes del vencimiento de ese plazo, si el beneficiado no cumple las condiciones estipuladas en la Ley de Tierras y Colonización y en el contrato de adjudicación...". Por ende, este Tribunal -por mayoría- considera que resulta sustancialmente contrario a derecho, que mediante el exhorto dirigido al Registro Público, el IDA pretenda prolongar la vigencia de las limitaciones establecidas en el artículo 67 de la Ley de Tierras y Colonización (folios 83 y 112 del expediente administrativo), y con ello, disponer la revocatoria de la adjudicación y la subsecuente nulidad del título, habiendo expirado sobradamente del plazo máximo de quince años previsto al efecto por el artículo 67 de la Ley de Tierras y Colonización. Más aún cuando el fundamento legal que alega el instituto demandado (a saber: inciso 6 del artículo 7 de la Ley del Instituto de Desarrollo Agrario), no le autoriza a prolongar la vigencia de las limitaciones establecidas en el artículo 67, menos aún por medio de una comunicación administrativa dirigida al Registro de la Propiedad Inmueble , dado que esta norma está referida a la ejecutabilidad y ejecutoriedad de las resoluciones definitivas que dicte el IDA en el ejercicio de su competencia. Sin embargo, estamos ante el auto inicial del procedimiento iniciado en contra de los actores, tendente a determinar si existe mérito o no para la revocatoria de la adjudicación y la subsecuente nulidad del título (folios 83 a 80 del expediente administrativo), y no ante una resolución definitiva que así lo ordene, más que en este caso, que el procedimiento ni siquiera se encuentra listo para el dictado del acto final, pues ni siquiera se ha realizado la comparecencia oral. En virtud de todo lo expuesto, este Tribunal -por mayoría- estima que el artículo 7 inciso e) de la Ley número 6735, no le otorga al Instituto de Desarrollo Agrario, competencia para ordenarle al Registro Público, mediante exhorto, la anotación de procedimientos de revocatoria de adjudicación y nulidad del título, cuando mediante esa anotación, se pretenda prolongar la vigencia de las limitaciones establecidas en el artículo 67 de la Ley de Tierras y Colonización (con el voto salvado del Juez Hernández Gutiérrez, únicamente en ese aspecto, y quién estima improcedente dicha pretensión, la cual, corresponde a la número 3 de la demanda). Refiriéndose a la asignación de tierras del IDA, la Sala Constitucional, en sentencia N° 2006-01806 de las 14:55 horas del 15 de febrero del 2006, destacó: “... la propiedad no [la adquiere el adjudicatario] con la entrega del título, ni tan siquiera al momento en que el Instituto de Desarrollo Agrario le traspasa la parcela al beneficiario, sino más bien con el cumplimiento de las condiciones dispuestas en ese numeral, a saber, el transcurso de ese plazo –los quince años dispuestos en la norma impugnada–, el pago efectivo y real del inmueble, y el sometimiento a las exigencias estipuladas para el adecuado uso de ese fundo. (...) [El] contrato de adjudicación de tierras puede ser revocado por el Instituto de Desarrollo Agrario –al tenor de lo dispuesto en el artículo 66 de la misma ley de referencia–, antes del vencimiento de ese plazo, si el beneficiado no cumple las condiciones estipuladas en la Ley de Tierras y Colonización y en el contrato de adjudicación, por cuanto el fundo se entrega con una finalidad determinada, esta es, la de promover la producción agraria, en atención a la vocación agrícola que se reconoce en estos fundo (sic).” (Los paréntesis cuadrados y el subrayado son nuestros.) De manera que debe estimarse la pretensión orientada a que se declare que, por haber transcurrido el plazo fijado en la norma legal y por haber cumplido los adjudicatarios de la parcela con sus obligaciones financieras, así como –finalmente– no haber logrado acreditar el IDA, antes del vencimiento del señalado lapso, el incumplimiento de cualesquiera otras obligaciones fijadas en la ley o en el contrato de asignación, el derecho de propiedad de aquéllos se ha consolidado y no puede el IDA iniciar ninguno futuro que tenga esa misma finalidad (ver en igual sentido, las sentencias número 57-2011-VI de las once horas cinco minutos del ocho de marzo del dos mil once y 47-2012-VI de las siete horas cincuenta minutos del nueve de marzo del dos mil doce, dictadas por la Sección Sexta del Tribunal Contencioso Administrativo y Civil de Hacienda).- Xo.- Así las cosas, se acoge la demanda planteada. A efectos de sintetizar y ordenar de manera lógica el pronunciamiento en atención tanto a las pretensiones fijadas como a todas las consideraciones expuestas previamente, el fallo se vierte de la manera siguiente: a) S e declara caduco y se ordena archivar el expediente administrativo N° 039-09 NUL establecido por el Instituto de Desarrollo Agrario contra Nombre5836 y Nombre7575, teniéndose los procedimientos por no seguidos; b) Nombre147 omo consecuencia de lo anterior (artículo 122, incisos a y k, del CPCA), se ordena levantar o cancelar el “Exhorto de anotación de proceso IDA” emitido el 18 de marzo del 2009 por el órgano director del procedimiento, dirigido al Director del Registro Público de la Propiedad Inmueble y anotado bajo la finca número […], derechos 001 y 002, bajo las citas de presentación tomo […]. Una vez firme la sentencia, expídase mandamiento al Registro ordenando levantar la citada anotación; c) Se declara -por mayoría- que el artículo 7 inciso e) de la Ley número 6735, no le otorga al Instituto de Desarrollo Agrario, competencia para ordenarle al Registro Público, mediante exhorto, la anotación de procedimientos de revocatoria de adjudicación y nulidad del título, cuando mediante esa anotación, se pretenda prolongar la vigencia de las limitaciones establecidas en el artículo 67 de la Ley de Tierras y Colonización (con el voto salvado del Juez Hernández Gutiérrez, únicamente en ese aspecto, y quién estima improcedente dicha pretensión, la cual, corresponde a la número 3 de la demanda). d) H abiendo vencido el plazo legal de las limitaciones impuestas por el artículo 67 de la Ley de Tierras y Colonización, se ordena al IDA abstenerse de iniciar un nuevo procedimiento de revocatoria de la adjudicación conferida en 1994 a Nombre5836 y Nombre7575, de la finca número […] (ver en igual sentido, las sentencias número 57-2011-VI de las once horas cinco minutos del ocho de marzo del dos mil once y 47-2012-VI de las siete horas cincuenta minutos del nueve de marzo del dos mil doce, dictadas por la Sección Sexta del Tribunal Contencioso Administrativo y Civil de Hacienda).- XIo.- ACERCA DE LAS EXCEPCIONES DE FONDO. En este caso y por los hechos y argumentos de ley ya explicados, los actores efectivamente son titulares del derecho subjetivo que reclaman en esta litis, mientras que el accionado es aquella administración respecto de la que –dado el mencionado cuadro fáctico y jurídico– dicho derecho puede ser reclamado. Por otra parte, el interés, se mantiene actual, en el tanto las conductas impugnadas siguen surtiendo efectos en la esfera jurídica del demandante y requiere de una resolución jurisdiccional que la resuelva. En cuanto a la excepción de falta de derecho, se rechaza igualmente, por las razones en que se abundó en los considerandos previos.- XIIo.- SOBRE LAS COSTAS. El artículo 193 del CPCA establece que las costas procesales y personales se imponen al vencido por el solo hecho de serlo, pronunciamiento que debe hacerse incluso de oficio, al tenor de lo dispuesto en esa misma norma, en concordancia con el numeral 119.2 ibídem. La dispensa de esta condena solo es viable cuando hubiere, a juicio del Tribunal, motivo suficiente para litigar o cuando la sentencia se dicte en virtud de pruebas que desconociera la parte contraria. En la especie, no encuentra este órgano colegiado motivo para aplicar las excepciones que fija la normativa aplicable y quebrar el postulado de condena al vencido. Por ende, se imponen ambas costas al ente demandado.-

POR TANTO:

Se rechaza la excepción de falta de derecho. Se declara PROCEDENTE la demanda interpuesta por Nombre5836 y Nombre7575 contra el Instituto de Desarrollo Agrario, en los términos siguientes: 1) S e declara caduco y se ordena archivar el expediente administrativo número 039-09 NUL establecido por el Instituto de Desarrollo Agrario contra Nombre5836 y Nombre7575, teniéndose los procedimientos por no seguidos. 2) Como consecuencia de lo anterior, se ordena levantar o cancelar el “Exhorto de anotación de proceso IDA” emitido el diecisiete de marzo del dos mil nueve por el órgano director del procedimiento, dirigido al Director del Registro Público de la Propiedad Inmueble y anotado en la finca número Dirección17278 de la provincia de Alajuela, derechos cero cero uno y cero cero dos, bajo las citas de presentación: tomo dos mil nueve, Dirección17279 . Una vez firme la sentencia, expídase mandamiento al Registro ordenando levantar la citada anotación. 3) Se declara -por mayoría- que el artículo 7 inciso e) de la Ley número 6735, no le otorga al Instituto de Desarrollo Agrario, competencia para ordenarle al Registro Público, mediante exhorto, la anotación de procedimientos de revocatoria de adjudicación y nulidad del título, cuando mediante esa anotación, se pretenda prolongar la vigencia de las limitaciones establecidas en el artículo 67 de la Ley de Tierras y Colonización (con el voto salvado del Juez Hernández Gutiérrez, únicamente en ese aspecto, y quién estima improcedente dicha pretensión, la cual, corresponde a la número 3 de la demanda). 4) Habiendo vencido desde el dieciocho de marzo del dos mil nueve el plazo legal de las limitaciones impuestas por el artículo sesenta y siete de la Ley de Tierras y Colonización, se ordena al Instituto de Desarrollo Agrario abstenerse de iniciar un nuevo procedimiento de revocatoria de la adjudicación conferida en mil novecientos noventa y cuatro a Nombre5836 y E, respecto de la mencionada finca número Dirección17278 de la provincia de Alajuela. 5) Son ambas costas a cargo del ente demandado.

Marianella Álvarez Molina José Paulino Hernández Gutiérrez Christian Hess Araya Voto salvado del Juez JOSÉ PAULINO HERNÁNDEZ He concurrido con mi voto para estimar la demanda en todos sus extremos, excepto en el 3º, relativo a la aducida falta de competencia legal del IDA para ordenarle al Registro Público anotar procedimientos de revocación de adjudicación y nulidad de título, el cual deniego y en esa proporción salvo el voto y lo razono así:

1.- En mi opinión cuando en ejercicio de sus competencias legales el IDA inicia procedimiento administrativo dirigido a revocar el título de propiedad conferido a un adjudicatario, por algunas de las causales previstas en el artículo 68 de la Ley de Tierras y Colonización, #2825 y sus reformas, sí está facultado para acordar las medidas cautelares que sean adecuadas y necesarias al objeto emprendido. Normalmente la Administración tiene esa competencia cautelar a texto expreso en la ley; ejemplos típicos de estas medidas en sede administrativa son los traslados o suspensiones temporales de servidores o funcionarios públicos (Cfr. artículos 81.2 de la Ley Orgánica del Poder Judicial, 43 y 190 letra ch} del Estatuto del Servicio Civil, 3, 4 y 7 de la Ley de Procedimientos de Observancia de los Derechos de Propiedad Intelectual No. 8039 de 5 de octubre del 2000). Pero en ausencia de una disposición expresa en aquella Ley o su Ley Orgánica #6735, puede aplicar supletoriamente el Código Procesal Contencioso Administrativo –CPCA-, el cual desarrolla las medidas cautelares en los artículos 19 a 30- (Cfr. Artículo 229 de la Ley General de Administración Pública). Así lo ha reconocido la jurisdicción constitucional en sus precedentes, a condición de que se cumplan ciertos requisitos (Cfr. Sala Constitucional, sentencias #7190-94 de 15.24 horas de 06 de diciembre de 1994, #2003-04420 de 09.21 horas de 23 de mayo de 2003, y #2010-16411 de 9.39 horas de 1 de octubre de 2010). En esta última sentencia se expresó:

“IV.- SOBRE LA NATURALEZA DE LAS MEDIDAS CAUTELARES.- En reiteradas oportunidades este Tribunal Constitucional ha reconocido que las autoridades pueden disponer la suspensión temporal de un funcionario o el traslado temporal a otro puesto, para llevar a cabo un procedimiento administrativo disciplinario, lo anterior en calidad de medida cautelar, las cuales dada su naturaleza transitoria y precautoria, pueden ser adoptadas antes del inicio del procedimiento, durante el transcurso de este o, incluso, en fase de ejecución. Ahora bien, conviene rescatar que la utilización de este mecanismo provisional conlleva la observancia de una serie de reglas, dada la naturaleza cautelar y precautoria de las medidas de suspensión con goce de salario o del traslado temporal. En efecto, la Sala ha establecido que las medidas cautelares en el procedimiento administrativo no tienen una naturaleza sancionadora, siempre que se respeten los límites de razonabilidad y de instrumentalidad que las define. Es decir, la Administración Pública al iniciar un procedimiento que tiene como fin investigar la verdad real de los hechos que se denuncian, puede de oficio imponer una serie de medidas de carácter temporal y precautorio, para que durante la tramitación del proceso no se sigan vulnerando las disposiciones legales que eventualmente podrían estar siendo quebrantadas, o bien, no se siga presentando la situación conflictiva que se haya denunciado. La naturaleza de este tipo de medidas obedece a una razón de carácter práctico, la cual es el aseguramiento y garantía de cumplimiento de la decisión final que se adopte. De allí su carácter temporal, ya que se impone mientras se desarrolla un procedimiento ordinario, es decir, sólo sobrevive hasta que se tome una decisión definitiva; y por otro lado, su naturaleza instrumental, porque pretenden garantizar provisionalmente la eficacia del acto final que se dicte. Así, en anteriores precedentes la Sala ha definido más profundamente las características de las medidas cautelares ya sean de procedimientos judiciales o administrativos. …”.

2.- La anotación provisional del procedimiento administrativo dirigido a revocar el título por incumplimiento del beneficiario al margen de la finca respectiva, tiene carácter esencialmente cautelar; su objeto es doble: por un lado, garantizar el resultado del acto o resolución final del procedimiento; y por otro, dar publicidad registral respecto de terceros eventuales interesados en el bien. Protege al anotante y perjudica a esos terceros. Desde luego que es una medida idóneo a los fines pretendidos que guarda razonable conexión con dicho objeto.

3.- Por lo anterior estimo que contrario a lo que se afirma en la demanda, el IDA sí tiene competencia legal para adoptar una medida como la anotación provisional dispuesta en sede administrativa, lo que conduce a declarar su conformidad jurídica.

JOSÉ PAULINO HERNÁNDEZ G.

PROCESO DE CONOCIMIENTO DECLARADO DE PURO DERECHO ACTORES: Nombre5836 Y Nombre7575 DEMANDADO: INSTITUTO DE DESARROLLO AGRARIO