Urban-Planning Letter Created No Compensable Legitimate ExpectationOficio urbanístico no generó confianza legítima indemnizable

2 ORDINARY PROCEEDING (PROCESO ORDINARIO).

PLAINTIFF: SERVICIOS CIVILES Y AUTOMOTRICES DE SAN ISIDRO S.A.

DEFENDANT: MUNICIPALIDAD DE SAN ISIDRO DE HEREDIA CASE FILE: 07-000597-0163-CA.

No.15-2012 ADMINISTRATIVE LITIGATION COURT. SECOND SECTION. SECOND JUDICIAL CIRCUIT OF SAN JOSÉ. ANNEX A, GOICOECHEA. AT TEN MINUTES PAST ELEVEN ON THE TWENTY-FIRST OF FEBRUARY TWO THOUSAND TWELVE.

Ordinary proceeding brought by SERVICIOS CIVILES Y AUTOMOTORES SAN ISIDRO, legal entity identification number CED59602, represented by its President, JUAN BENIGNO CRUZ AGUILERA, of legal age, married, Civil Engineer, a Peruvian national, residence identification card number four hundred fifty-five - zero two hundred thousand one hundred twenty-eight-zero zero zero two thousand nine hundred seventy-seven, against MUNICIPALIDAD DE SAN ISIDRO DE HEREDIA, represented by its Mayor, ELVIA DICCIANA VILLALOBOS ARGUELLO, whose personal details do not appear in the record. Appearing as special judicial attorney-in-fact (apoderado especial judicial) for the plaintiff is Nombre13227, of legal age, married, attorney, resident of Rohrmoser, holder of identification card number CED19701- - .

RESULTS 1. The amount in controversy having been determined to be unquantifiable (folio 211), this complaint is filed seeking a judgment as follows: “- That this Treasury civil proceeding (proceso civil de hacienda) be granted. - That, in the event of an objection to the documents submitted as evidence, their authentication by the party who signed them be permitted, pursuant to Article 388 of the Code of Civil Procedure. - That compensation be awarded for the damages and losses incurred as a direct and immediate consequence of the investments made for the development of the Estación de Servicio San Isidro project, which arose as a direct and immediate consequence of the erroneous land-use certificates (certificados de uso de suelo) and CAMSI-015-EXTERNO-05, since the factual and legal situation certified therein does not conform to the legal rules applicable to the specific case. And that the following items be awarded: -That compensation be awarded for the pecuniary damages and losses caused to the assets of our client, ESTIMATED AMOUNT OF THIS ITEM $351,665.08 (three hundred fifty-one thousand six hundred sixty-five and 8/100 United States dollars), in addition to the non-pecuniary damage caused. -That the Defendant be ordered to pay the procedural and attorneys’ costs of this matter. - That payment of the requested interest be granted, based on INDEXATION, as explained infra.” (folios 50 to 70 of the principal case file).

2. The defendant Municipality did not enter an appearance in the proceedings and was declared in default (rebeldía), pursuant to the order issued at eight thirty-three in the morning on the twenty-first of October two thousand eight. (folio 209 of the principal case file).

3. Licenciada Karla María Suárez Baltodano, Judge of the Administrative Litigation and Treasury Civil Court of the Second Judicial Circuit of San José, in judgment No.1318-2011, issued at sixteen hours eleven minutes on the twenty-ninth of June two thousand eleven, ruled: “POR TANTO: In accordance with the factual and legal arguments set forth: The evidence submitted to assist the court in reaching a decision (prueba para mejor resolver) is admitted. The complaint filed by SERVICIOS CIVILES Y AUTOMOTRICES SAN ISIDRO against MUNICIPALIDAD DE SAN ISIDRO DE HEREDIA is dismissed in its entirety. The plaintiff, SERVICIOS CIVILES Y AUTOMOTRICES SAN ISIDRO, is ordered to pay both categories of costs in these proceedings, which shall accrue interest from the date this decision becomes final until they are paid in full. Let notice be served.” (Folios 310 to 321 of the principal case file).

4. The plaintiff, disagreeing with the ruling, filed an appeal, which was admitted by a decision issued by the Administrative Litigation and Treasury Civil Court at thirteen hours thirty-two minutes on the twenty-second of August two thousand eleven, by virtue of which this appellate Court has jurisdiction over the matter. (Folios 322 to 332 and 333 of the principal case file).

5. No defects or omissions capable of rendering the proceedings null and void are observed. The appellate judgment shall now be issued within the timeframe permitted by the Court’s workload, following the required deliberations.

Drafted by Judge Jiménez Villegas; and

CONSIDERING

I. PROVEN FACTS

The list of proven facts contained in the trial judgment is affirmed, as it is consistent with the merits of the record and with the evidentiary elements cited in support thereof.

II. REGARDING THE PLAINTIFF’S ARGUMENTS

In support of the appeal (recurso de apelación), counsel for the plaintiff states, by way of summary: The establishment of a service station requires compliance with requirements and procedures that, although numerous, are necessary, and counsel does not dispute this; however, the requirements contained in the Regulations Governing the Hydrocarbon Storage and Marketing System, Decreto Ejecutivo No.30131-MINAE-S, establish a series of interrelated acts that follow one from another and, in order to be issued, must necessarily comply with the legality applicable to the act for which they are granted; otherwise, the application submitted must be denied, without creating expectations of rights or issuing administrative acts (actos administrativos) that mislead not only the person subject to the administration (administrado), but also other government agencies. Counsel proceeds to provide details of the facts found to have been proven, indicating that the determination contained in official letter CAMSI 015: EXTERNO 2005 of 03 de marzo del 2005, issued by the municipal administration, arose from an inquiry or request by Nombre3456 as a prerequisite for approval of the environmental impact study (estudio de impacto ambiental), since a determination by the municipality was required regarding whether the activity under evaluation—the construction of a fuel station—was consistent with the use proposed in the Regulatory Plan (Plan Regulador).

Counsel states that all the requirements for authorization of the activity were not completed for reasons not attributable to the plaintiff, since it acted pursuant to the principle of legitimate expectations (principio de confianza legítima), relying on the validity and accuracy of the administrative acts issued by the defendant. In this case, if the municipal administration, in response to an inquiry by Nombre3456, determined that the activity under evaluation was consistent with the Cantonal Regulatory Plan, establishing that such a possibility existed, it is reasonable to conclude that the municipality’s response gave the person subject to the administration assurance that the actions being taken were legally supported and were not merely future expectations. In counsel’s view, that procedural act (acto de trámite) provided not only Nombre3456 but also the plaintiff with certainty regarding the proposed project, and the validity and effectiveness of the act contained in official letter CAMSI 015:EXTERNO 2005 cannot be disregarded.

That letter constitutes the administrative act giving rise to the present dispute (litis), rather than, as the trial judge held, the failure to obtain all the required permits, a substantial number of which had been obtained before the Regulatory Plan of the Canton of San Isidro de Heredia entered into force without providing for that activity. Furthermore, the aforementioned official letter forms the basis of resolution 1441-2005-SETENA, which approves the project’s environmental viability (viabilidad ambiental) for a period of two years. Counsel indicates that if the Regulatory Plan had provided that the plaintiff company’s property was suitable for the establishment of the service station, as the Municipalidad had stated, the station could have been established; however, that Plan never contemplated such a possibility. Counsel argues that the plaintiff does not dispute the declaratory nature of land-use certificates (certificados de uso de suelo), given that the central issue in the complaint was not the issuance of such a certificate—the third occasion on which it was required to be renewed—because two land-use certificates consistent with the zoning had been obtained before the Regulatory Plan entered into force.

Counsel contends that, at the time of its publication, that Plan lacked proper legal drafting and technical understanding concerning its transitional provisions, because it did not address the validity and expiration of the land-use certificates granted upon its entry into force, contrary to the principle of nonretroactivity of laws (principio de irretroactividad de las normas) enshrined in the Constitución Política. Counsel argues that there was no final and binding administrative act (acto administrativo final y firme) in this case because the Municipalidad de San Isidro, in violation of the principles of good faith and legitimate expectations, misled the plaintiff by issuing the act contained in official letter CAMSI-015:EXTERNO-2005. Attempting to disregard the validity and effectiveness of that act would amount to holding that the Municipalidad may issue acts that might appear accurate but are not.

Although it is acknowledged that the act did not confer subjective rights (derechos subjetivos) and was not a final administrative act, the plaintiff, relying on that act, undertook a series of actions prompted by the conduct in question, which resulted in SETENA’s authorization of the project’s environmental viability. The public administration relies on the legality of its acts; consequently, the person subject to the administration had no reason to question the contents of the official letter at issue, which originated from an inquiry submitted to the municipal administration, which should have verified whether the draft Regulatory Plan permitted that activity. In the appellant’s view, the trial judge misconstrues the central issue in the complaint by finding that not all the requirements for establishing a service station on the plaintiff’s property were met and by considering the acts issued by the Municipalidad to be merely procedural acts and that there was never a final administrative act; however, she fails to analyze that the absence of a final administrative act was due to reasons attributable to the Municipalidad.

Counsel argues that the appellant disagrees with the trial judge’s reasoning that official letter CAMSI-015:EXTERNO-2005 “is not sufficiently conclusive to create legitimate expectations for the person subject to the administration,” because accepting this as true would contravene the presumption of legality of administrative acts (presunción de la legalidad de los actos de la administración), which encompasses not only final acts but also procedural or preparatory acts (actos preparatorios), and would also contradict the positive meaning assigned by the Diccionario de la Real Academia de la Lengua Española to the word “possibility,” which in this case means the aptitude, potential, opportunity, or power to act. In the appellant’s view, the confidence created in the plaintiff by the contents of the aforementioned official letter is external, because it derives from an administrative act, and objective, because it relates to a specific object; it is not merely a subjective or psychological inference, since the plaintiff never acted on a mere expectation of a right, but rather all of its actions from the outset revolved around land-use compatibility and were subsequently based on acts that provided legal certainty regarding the alleged situation.

Regarding liability and the harm caused, counsel states that the trial judge misconstrues the theory of damages by finding that harm can exist only if a final act conferring subjective rights has been issued. In counsel’s view, this is erroneous, since case law and legal scholarship recognize that preparatory acts may also cause harm, namely, when the person subject to the administration, relying on a preparatory or procedural act, undertakes actions that produce effects for that person and for third parties; for even if no subjective right exists, a right nonetheless exists and is supported by the administrative act. In the appellant’s view, procedural acts also create rights for persons subject to the administration because of their purpose and objective, and although they do not confer subjective rights, they do give rise to liability on the part of the administration. Accordingly, the conduct of the municipal official from the Departamento de Catastro was improper and therefore abnormal, since the Regulatory Plan did not contemplate the possibility of establishing a service station on the plaintiff’s property, and the official therefore should not have issued the administrative act in the manner in which it was issued.

In the appellant’s view, the municipality’s conduct satisfied all the elements necessary to give rise to compensation: conduct attributable to the administration, an unlawful injury (lesión antijurídica) that the person subject to the administration has no duty to bear, and a direct causal relationship between the conduct and the legal injury. In this specific case, official letter CAMSI-015:EXTERNO-2005 constitutes the conduct attributable to the municipal administration, while the unlawful injury consists of the economic loss suffered as a consequence of reliance on that official letter, because, having the assurance provided by an official document and knowing that they were acting lawfully, the plaintiff’s representatives proceeded, in compliance with all the requirements established by Decreto No.30131, to conduct studies, purchase land, and hire personnel, in addition to incurring other expenses identified in the complaint.

Counsel argues that, because there is no Costa Rican legal scholarship or national case law concerning the consequences of urban-planning information acts (actos de información urbanística), the appellant quotes Spanish legal scholarship holding that an erroneous response to an urban-planning inquiry constitutes abnormal functioning of the administration, such that a citizen who, in reliance on that response, pursues a particular course of action that is ultimately frustrated is entitled to compensation if the citizen has suffered an injury. For these reasons, the appellant disagrees with the judgment insofar as it finds that the act contained in the repeatedly cited official letter is not an unlawful act by the municipal administration, but merely a procedural act that confers no subjective rights and therefore causes no harm to the person subject to the administration. In the appellant’s view, the official letter at issue renders the municipal administration liable because the Departamento de Catastro issued it to another state entity and stated information that was not legally accurate, as the Department failed to review the Regulatory Plan to verify that the property was suitable for development of the service station.

In the appellant’s view, the Municipalidad de San Isidro is liable for the damages and losses caused by its unlawful conduct, because the Departamento de Catastro issued an administrative act that, although it did not conclude the process of applications and viability determinations for establishing the service station, was of vital importance at the stage the project had reached. The harm is actual and therefore compensable, satisfying the requirements of Article 196 of the Ley General de la Administración Pública, because, but for the municipal act, the plaintiff would not have taken all the steps required to obtain permits to locate the service station on its property. Likewise, if the act issued by the defendant Municipalidad had determined that a service station could not be developed in that area, it is reasonable to conclude that the plaintiff would have abandoned the entire process, thereby avoiding countless pointless expenditures.

Regarding the award of procedural costs (costas del proceso) and interest, the appellant states that, because the defendant was declared in default (rebeldía), it could not submit a statement of costs, since it never appeared in the judicial proceedings; moreover, the plaintiff litigated in good faith and falls within the circumstances contemplated in Article 223 of the Código Procesal Civil. Counsel argues that, as a matter of legal reasoning, if the trial judge had analyzed the arguments presented in depth, she would have realized that the plaintiff acted on the basis of administrative acts. The appellant requests that the judgment under appeal be vacated, that the relief sought in the complaint be granted, and that the requested indexation (indexación) also be awarded. If the judgment is not reversed, the appellant requests that the award of costs be vacated because the plaintiff litigated in good faith and the defendant was declared in default.

III. ON THE MERITS

The plaintiff company brought this proceeding, stating that it applied to the Municipalidad de San Isidro de Heredia for a land-use permit (permiso de uso de suelo) to establish a service station, and that, as part of the approval process, the Secretaría Técnica Nacional Ambiental established, as a prerequisite for approval of the project’s environmental impact study (estudio de impacto ambiental), the issuance of an opinion by the Municipality concerning whether the activity under evaluation was consistent with the use proposed in the Plan Regulador. Through official letter CAMSI-015-EXTERNO-2005, the official in charge of the Municipality’s cadastre reported that the Plan, which was undergoing approval before the Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, contemplated the activity to be carried out by the plaintiff company as a possible use. Based on that information, the plaintiff continued with the remaining procedures, and the Secretaría Técnica Ambiental approved the project’s environmental viability (viabilidad ambiental).

For its part, the Dirección General de Transporte y Comercialización de Combustible del MINAE approved the service-station plans, which complied with the regulations established in Decreto Ejecutivo No. 30131-MINAE-S, and the plaintiff was given one year to complete construction. Approval of the plans was subject to renewal of the land-use certification (certificación de uso del suelo) by the Municipality’s Departamento de Ingeniería, the setback-line approval (alineamiento) of the defendant Municipality, and approval of the access designs issued by the Dirección de Ingeniería de Tránsito del MOPT. When the plaintiff applied to the Municipality for renewal of the land-use permit, the application was denied because, under the Reglamento de Zonificación contained in the Plan Regulador, the activity could not be carried out. The appellant argues that although official letter CAMSI:015-EXTERNO-2005—which informed Nombre3456 that the activity might be carried out under the draft Plan Regulador—constitutes an interlocutory act (acto de trámite) and does not grant a subjective right (derecho subjetivo) to the plaintiff company, the fact remains that the contents of that letter created an expectation for the plaintiff regarding the possibility of carrying out the activity, since the project’s environmental viability was approved on the basis of that letter.

Relying on the principles of legitimate expectations (confianza legítima) and good faith (buena fe), the plaintiff company made a series of investments (purchase of land, hiring of employees, and other items claimed in this proceeding), for which it must be compensated because the project was not authorized under the provisions of the Plan Regulador that was ultimately approved. In the appellant’s view, interlocutory acts, and not only final acts (actos definitivos), may give rise to damages (daños y perjuicios) such as those claimed. In support, the appellant cites Spanish legal scholarship under which, in urban-planning matters, an erroneous response to a planning inquiry constitutes improper functioning, and when a citizen, relying on the response, duly undertakes an action that is frustrated because of that information, the citizen may be compensated for the resulting damages. The Municipality’s conduct satisfied the elements required for compensation for the damages claimed, because it caused an unlawful injury (lesión antijurídica) that the plaintiff had no duty to bear, and there was a causal relationship between the municipal conduct and the legal injury, thereby satisfying the requirements established in artículo 196 de la Ley General de la Administración Pública. Following a detailed review of the record, and for the reasons set forth below, the appellant’s grounds for appeal (agravios) are without merit and must be rejected.

IV.Pursuant to the Reglamento para la Regulación del Sistema de Almacenamiento y Comercialización de Hidrocarburos, Decreto Ejecutivo No. 30131-MINAE-S, published in la Gaceta No 43 del 01 de marzo del 2002, authorization to construct and operate a service station constitutes what is known as a composite act (acto complejo), because, as a prerequisite for approval, administrative acts must be issued by various entities, while final authority to deny or definitively authorize the activity rests with the Ministro de Ambiente y Energía. Indeed, as provided in artículo 7 of that Decreto, any natural or legal person wishing to obtain authorization to construct and operate a service station for distribution to end consumers, or a storage facility for self-consumption in the case of direct customers of petroleum products, must include with the application, among other requirements, a mandatory consultation with, among other institutions, the electric utility serving the region, the Comisión Nacional de Emergencia, an opinion from the Unidad Ambiental del Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados, SENARA, or the respective drinking-water utility, and an opinion from the Ministerio del Ambiente y Energía regarding protected areas or reserves.

Those institutions must issue a certification stating whether the company must comply with special conditions in carrying out the project or whether any restrictions prevent its implementation. The requirements specified in section 7.6 of the aforementioned Decreto Ejecutivo include submission by the applicant of a certificate of permitted land use (permiso de uso conforme del suelo), issued by the Municipality or INVU, for the installation and operation of the service station or self-consumption tank. Under the procedure established in artículos 8, 9, 10 y 13 of the Decreto Ejecutivo in question, once the Dirección General de Transporte y Comercialización de Combustibles has verified compliance with these requirements, conducted the inspection, approved the establishment’s construction plans, and the applicant has submitted the Environmental Impact Study (Estudio de Impacto Ambiental) issued by Nombre3456 (including a certified copy of the environmental commitments undertaken, appointment of the environmental officer, and payment of the guarantee), it shall issue a recommendation letter to MINAE so that the permit for construction and installation of the service station may be issued or the application denied.

Upon receipt of the recommendation, the head of the Institution has thirty days to issue the construction permit or deny the application. Authority to issue the final administrative act (acto administrativo final) concerning the installation and operation of a service station rests with the Ministro de Ambiente y Energía, while the opinions issued by other Institutions constitute preparatory acts (actos preparatorios) or merely interlocutory acts that do not constitute a final determination or create any right in favor of the person subject to administrative action (administrado).

V.In accordance with the foregoing in the preceding Considerando, there is no doubt that the act issued by the Encargado del Departamento de Catastro de la Municipalidad de San Isidro de Heredia constitutes a merely interlocutory act without independent effect. Official letter CAMSI-015-EXTERNO-05 merely states that the activity under evaluation was consistent with the use proposed in the Plan Regulador then under review by I.N.V.U., and it constitutes one more act among the procedures and opinions required for authorization by the Ministerio de Ambiente y Energía to operate a service station; it therefore creates no direct, immediate, or independent legal effects in favor of the parties. In this regard, it should be noted that both legal scholarship and case law have consistently reiterated that interlocutory acts are those forming part of the procedures preceding the final act, that is, those that prepare the substantive administrative decision.

An interlocutory act does not express intent, but merely a judgment, representation, or desire of the Administration; consequently, it does not definitively declare any right or duty and does not directly produce legal effects vis-à-vis third parties. As a general rule, such acts may not be challenged through judicial proceedings; they may be challenged only exceptionally, when they are treated “ex lege” as a final act because they directly or indirectly decide the merits of the matter, thereby exhausting the administrative process or making the administrative proceeding impossible or suspending it (the doctrine of artículos 345, párrafo 3 y 163, párrafo 2 de la Ley General de la Administración Pública). A final act, by contrast, is one that resolves the merits of the issue arising from an administrative need or an individual’s petition and produces external effects by creating a relationship between the Administration and other things or persons.

Its defining characteristic is its functional autonomy, which enables it by itself to create rights and obligations and to harm or benefit the individual. It is an expression of intent that resolves the matter submitted to the Administration without making its effect contingent upon suspensive conditions or time periods. (Sala Primera No.00580 de las 15:10 horas del 28 de julio del 2009 y Tribunal Contencioso Administrativo, Sección Tercera No.02803 de las 16:00 horas del 29 de julio del 2010 y No.04250 de las 15:00 horas del 11 de noviembre del 2010). In light of the foregoing, official letter CAMSI-015-EXTERNO-2005 is a merely interlocutory act that cannot support the claim for damages asserted in this proceeding because, by their nature, such acts neither definitively declare any right or duty nor directly produce legal effects vis-à-vis third parties.

VI.The appellant’s argument that, although official letter CAMSI-015-EXTERNO-05 constitutes an interlocutory act (acto de trámite) that created no subjective right (derecho subjetivo) in favor of the plaintiff, the principles of legitimate expectations (confianza legítima) and good faith (buena fe) were violated, thereby providing grounds for compensation for the damages claimed, is without merit and must be rejected. Contrary to the appellant’s argument, application of the principle of legitimate expectations necessarily presupposes that the Administration, through one or more actions, determined the conduct of the private party, who may presume, on the basis thereof, that such conduct is lawful. Regarding this principle, the Second Section of this Court has held as follows: “(...) This principle is nothing more than a derivative of the constitutional principle of legal certainty—consisting of knowing what to expect.

It is undoubtedly also a manifestation of the general principle of good faith, which applies in all fields of law, including, of course, Administrative and Municipal Law. Public Law doctrine has made room for the application of the principle of legitimate expectations when there are outward indications from the Administration that reasonably allow the private party to conclude that its activity is lawful. There must therefore be an administrative act (acto administrativo) that inspires confidence, in terms that allow the private party to believe that its expectations are reasonable. At the same time, an individualized legal situation (situación jurídica individualizada) must have arisen, upon whose stability the person subject to the Administration relies after fulfilling the corresponding duties and obligations; that is, the person firmly believes—based on the indications received from the Administration—that the conduct complies with the body of applicable law (bloque de legalidad), which the person did not intend to violate.

Failure to observe this principle has compensatory consequences for the public entity if it frustrates legitimate expectations and subjective rights without following the established procedures (the doctrine of sections 190 et seq. of the Ley General de la Administración Pública). (Tribunal Contencioso Administrativo, Sección Segunda No. 330-2005 de las 1:50 horas del 22 de julio del 2005). In the case before the Court, this Chamber finds no violation of the principles of legitimate expectations and good faith, because official letter CAMSI-015-EXTERNO-05, signed by the Head of the Cadastral Office of the defendant Municipality, merely states the following to Nombre3456: “(...) This department informs you that the draft regulatory plan (Plan Regulador) for our canton, which is undergoing approval by I N V U, indicates that this possibility is contemplated (sic) for the property corresponding to registered cadastral plan (plano catastrado) # H-031669-1977.

However, it must comply with all the requirements set forth in Decreto Ejecutivo #30131 del 1 de marzo del 2002.(...)”. Contrary to the appellant’s argument, this Chamber finds nothing in that letter indicating the existence of an administrative act capable of creating a reasonable expectation for the plaintiff company regarding the activity’s conformity with the regulatory plan under review by I.N.V.U. and, consequently, the Municipality’s unequivocal approval of the permit to carry out the activity. Although the letter states that the draft plan contemplates the possibility of carrying out the activity, the fact remains that the plaintiff was never given an absolute guarantee that, under the draft regulatory plan, the requested activity conformed to the authorized land use (uso del suelo), since the draft was still under review. This Chamber does not find that the contents of that letter gave rise to an individualized legal situation creating such a degree of confidence for the person subject to the Administration regarding approval of the project as would support a claim for damages based on investments made in reliance upon the contents of the letter in question.

At no time could that letter have created a legitimate expectation in favor of the plaintiff concerning the possibility that the project would be approved, a matter that in any event falls within the authority of the Ministro de Ambiente y Energía and not that of the defendant Municipality. In this case, there was no abnormal or unlawful operation (funcionamiento anormal o ilícito) by the Municipality that could support compensation for the damages claimed in these proceedings. As the trial judge correctly noted, the plaintiff made the asset dispositions and investments at its own risk, and the contents of the cited letter cannot be deemed to have misled the plaintiff or to have contravened the presumption of legality (presunción de legalidad) of the Administration’s acts, as the appellant contends.

VII.The appellant’s arguments that, when published, the defendant Municipality’s regulatory plan lacked sound legal drafting and technical knowledge regarding its transitional provisions because it failed to address the validity and expiration of land-use certificates (certificados de uso de suelo) upon the plan’s entry into force, in violation of the principle of non-retroactivity (principio de irretroactividad) contained in the Constitución Política, are without merit and must be rejected. The argument is general, and the appellant does not identify the legal or technical grounds giving rise to defects in the plan’s provisions, which is sufficient to dismiss this ground of appeal (agravio). Moreover, section 36 of the Plan Regulador Urbano de la Municipalidad de San Isidro de Heredia provided that preliminary plans (anteproyectos) which, on the date the regulatory plan entered into force, had received the approval of the Municipality’s Department of Engineering, as well as land-use certificates and construction permits (permisos de construcción) granted before the regulatory plan entered into force where construction had not yet begun, would cease to have effect, and the interested party would be required to apply for them again before the Municipality, without prejudice to any new provisions of the regulatory plan that might affect the property or project.

Contrary to the appellant’s argument, this Chamber does not find that this provision conflicts with the provisions of Article 34 of the Constitution, since land-use certificates do not confer a subjective right; they merely specify the land use permitted at a particular time, without implying that the Municipality, in the exercise of its constitutional and statutory powers, is precluded from modifying the permitted land uses within its respective Canton through a regulatory plan. In the plaintiff’s case, when the defendant Municipality’s regulatory plan entered into force, the plaintiff did not have approval for a valid land use—because the two permits granted had already expired—and there is likewise no evidence that it had a decision from the Ministerio de Ambiente y Energía authorizing the construction and operation of the service station. Accordingly, the existence of vested rights (derechos adquiridos) or a consolidated legal situation (situación jurídica consolidada) infringed to the plaintiff’s detriment has not been established.

In any event, the plaintiff did not challenge the provision contained in section 36 of the regulatory plan in these proceedings, and the legality of those provisions therefore cannot be the subject of a judicial ruling.

VIII.With regard to the award of legal costs (condenatoria en costas), it must be noted that, pursuant to section 98 of the Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa and section 221 of the Código Procesal Civil, applicable to the case at bar (sub-júdice) by virtue of the reference in section 103 of the Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, costs are imposed on the losing party solely by reason of having lost, and such an award does not entail a finding of vexatious conduct (temeridad) or bad faith (mala fe). This rule stems from the need to reimburse the prevailing party for the costs incurred in defending a right or interest that the party was required to protect against interference by a third party, or in defending against claims brought against it—costs that the party would not have had to bear had the proceedings not been instituted. Conversely, when such payment is waived, the adjudicator must justify that decision, since it constitutes an exception to the rule.

As an exception, the losing party may be exempted from paying one or both categories of costs when it litigated in evident good faith, when the complaint or counterclaim (contrademanda) contains excessive claims, when the judgment grants only some of the principal relief sought in the complaint or counterclaim (reconvención), when the judgment accepts significant defenses raised by the losing party, or even when each party prevails in part (vencimiento recíproco). In this case, although the trial judge ordered the unsuccessful plaintiff to pay both categories of costs, it is nonetheless true, as the appellant correctly observes, that the plaintiff litigated in good faith because, although its position is incorrect, its arguments were reasonable, making it reasonable to presume that it had sufficient grounds to litigate (section 98(c) of the Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa).

Therefore, pursuant to section 223 of the Código Procesal Civil, applicable by virtue of the reference in section 103 of the applicable Ley Reguladora, the challenged judgment is partially reversed insofar as it ordered the plaintiff to pay costs, and the matter shall instead be decided without a specific award of costs.

IX. CONCLUSION

For the reasons stated in the preceding Recitals (Considerandos), the appeal filed by the plaintiff must be granted in part, and the trial judgment must be reversed solely insofar as it ordered the plaintiff to pay both categories of costs; instead, the matter must be decided without a specific award of costs. In all other respects, the appealed judgment must be affirmed.

THEREFORE (POR TANTO) The appealed judgment is partially reversed solely insofar as it ordered the plaintiff to pay both categories of costs in the proceedings, and the matter is instead decided without a specific award of costs. In all other respects, the appealed judgment is affirmed. NOTICE SHALL BE GIVEN.

FRANCISCO JIMÉNEZ VILLEGAS SANDRA MARÍA QUESADA VARGAS JUDITH REYES CASTILLO

2 PROCESO ORDINARIO.

DE: SERVICIOS CIVILES Y AUTOMOTRICES DE SAN ISIDRO S.A.

CONTRA: MUNICIPALIDAD DE SAN ISIDRO DE HEREDIA No.15-2012 TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. SECCIÓN SEGUNDA. SEGUNDO CIRCUITO JUDICIAL DE SAN JOSÉ. ANEXO A, GOICOECHEA. A LAS ONCE HORAS DIEZ MINUTOS DEL VEINTIUNO DE FEBRERO DEL DOS MIL DOCE.

Proceso ordinario establecido por SERVICIOS CIVILES Y AUTOMOTORES SAN ISIDRO, cédula de persona jurídica número CED59602 , representado por su Presidente JUAN BENIGNO CRUZ AGUILERA, quien es mayor, casado, Ingeniero Civil, de nacionalidad peruana, cédula de residencia número cuatrocientos cincuenta y cinco - cero doscientos mil ciento veintiocho-cero cero cero dos mil novecientos setenta y siete contra la MUNICIPALIDAD DE SAN ISIDRO DE HEREDIA, representada por su Alcalde ELVIA DICCIANA VILLALOBOS ARGUELLO, de calidades que no constan en autos. Figura como apoderado especial judicial de la actora Nombre13227 , mayor, casado, abogado, vecino de Rohrmoser, portador de la cédula de identidad número CED19701- - .

RESULTANDO

1. Que determinada la cuantía de este asunto como inestimable (folio 211), la presente demanda es formulada para que en sentencia: "- Se declare con lugar el presente proceso civil de hacienda. - Se declare con lugar que en caso de oposición a los documentos aportados como prueba, se permita su reconocimiento por la parte que los suscribió. amparados en el Artículo 388 del Código Procesal Civil. - Se declare con lugar el pago de los daños y perjuicios irrogados, como consecuencia directa e inmediata, por las inversiones acaecidas para el desarrollo del proyecto de Estación de Servicio San Isidro, mismas que se dan como consecuencia directa e inmediata, de los certificados de uso de suelo, y el CAMSI-015-EXTERNO-05, erróneos toda vez que la situación fáctico jurídica por ellos acreditada, no se ajusta a la normativa jurídica aplicable al caso concreto. Y se aprueben los siguientes rubros: -Se declare con lugar el daño y perjuicio material, causado al patrimonio de nuestra representada de ESTIMACIÓN DE ESTE RUBRO $351,665.08 (trescientos cincuenta y un mil seiscientos sesenta y cinco con 8/100 dólares américanos), además del daño moral causado. -Se condene al Demandado, al pago de las costas procesales y personales, del presente asunto. - Se declare con lugar el pago de los intereses solicitados, teniendo como base la INDEXACIÓN; tal y como lo exponemos infra." (folios 50 a 70 del principal).

2. Que el Municipio demandado no se apersonó a los autos, siendo declarada en rebeldía, según auto de las ocho horas y treinta y tres minutos del veintiuno de octubre del año dos mil ocho. (folio 209 del principal).

3. Que la Licenciada Karla María Suárez Baltodano, Jueza del Juzgado Contencioso Administrativo y Civil de Hacienda del Segundo Circuito Judicial de San José, en sentencia No.1318-2011, dictada a las dieciséis horas once minutos del veintinueve de junio del dos mil once, dispuso:" POR TANTO: De conformidad con los argumentos de hecho y derecho expuestos: Se admite la prueba para mejor resolver. Se declara sin lugar en todos sus extremos la presente demanda interpuesta por SERVICIOS CIVILES Y AUTOMOTRICES SAN ISIDRO, en contra de la MUNICIPALIDAD DE SAN ISIDRO DE HEREDIA. Se condena a la parte actora, SERVICIOS CIVILES Y AUTOMOTRICES SAN ISIDRO, al pago de ambas costas del presente proceso, las cuales devengarán intereses desde la firmeza de esta resolución hasta su efectivo pago. Notifíquese." (Folios 310 a 321del principal).

4. Que inconforme con lo resuelto apeló el actor, recurso que fue admitido mediante resolución dictada por el Juzgado Contencioso Administrativo y Civil de Hacienda a las trece horas y treinta y dos minutos del veintidós de agosto del dos mil once, en virtud del cual conoce este Tribunal de alzada. (Folios 322 a 332 y 333 del principal).

5. Que en los procedimientos no se observan vicios y omisiones que generen la nulidad de lo actuado. Se procede a dictar el fallo de segundo grado dentro del plazo que permiten las labores del Despacho, previas las deliberaciones de rigor.

Redacta el Juez Jiménez Villegas; y

CONSIDERANDO

I. HECHOS PROBADOS

Se avala el elenco de hechos probados que contiene la sentencia de instancia, por corresponder al mérito de los autos y ser conteste con los elementos de convicción que en su apoyo se citan.

II. SOBRE LOS ARGUMENTOS DE LA ACTORA

Manifiesta el apoderado del actor en sustento de su recurso de apelación y a manera de síntesis: El establecimiento de una estación de servicio requiere de requisitos y procedimientos, que aunque abundantes son necesarios, lo que no contradice esa representación, sin embargo los requisitos contenidos en el Reglamento para la Regulación del Sistema de Almacenamiento y Comercialización de Hidrocarburos, Decreto Ejecutivo No.30131-MINAE-S, establecen una serie de actos concatenados que son consecuentes unos con otros y para ser emitidos es requisito indispensable que se ajusten a legalidad del acto para el cual son concedidos, caso contrario deberá denegarse la solicitud planteada, sin generar expectativas de derecho o emitir actos administrativos que induzcan a error no sólo al administrado, sino también a otras dependencias gubernamentales. Procede a realizar un detalle de los hechos tenidos por probados indicando que el pronunciamiento contenido en el oficio CAMSI 015: EXTERNO 2005 del 03 de marzo del 2005, emanado de la administración municipal nace como producto de una consulta o requerimiento del Nombre3456 como requisito previo para la aprobación del estudio de impacto ambiental en cuanto se requería contar con un pronunciamiento del municipio en relación con la concordancia de la actividad evaluada (construcción de una estación de combustible) con el uso propuesto en el Plan Regulador.

Señala que la concreción de todos los requisitos para la autorización de la actividad, no se logra por causas no imputables a la actora, ya que actuó bajo el principio de confianza legítima, amparados a que los actos administrativos emanados de la demandada son válidos y ciertos. En este caso, si la administración Municipal ante una consulta de Nombre3456 determinó la concordancia de la actividad evaluada con el Plan Regulador del Cantón, estableciendo que existe tal posibilidad, es razonable pensar que la respuesta municipal concede seguridad al administrado de que los actos que realiza se amparan a derecho y no son simples expectativas a futuro. En su consideración dicho acto de trámite confiere no solo a Nombre3456, sino a la actora seguridad en relación al proyecto pretendido, sin que pueda desconocerse la validez y eficacia del acto contenido en el oficio CAMSI 015:EXTERNO 2005, que constituye el acto administrativo que origina la presente litis y no como lo considera la jueza de instancia en la falta de obtención de todos los permisos establecidos al efecto, de los cuales se obtuvo una buena cantidad de ellos, hasta la entrada en vigencia del Plan Regulador del Cantón de San Isidro de Heredia, que no contempló dicha actividad.

Además el citado oficio constituye la base para la resolución 1441-2005-SETENA que aprueba la viabilidad ambiental del proyecto por un plazo de dos años. Indica que en caso de que el Plan Regulador hubiera dispuesto que la propiedad de la sociedad actora era conforme para el establecimiento de la estación de servicio, tal y como lo expresó la Municipalidad, esta hubiera podido ser establecida, sin embargo, dicho Plan nunca contempló dicha posibilidad. Aduce que no desconoce la naturaleza declarativa de los certificados de uso de suelo, siendo que en la especie el eje central de la demanda, no fue el otorgamiento del mismo (tercero oportunidad en la que debía de ser renovado), pues se obtuvieron dos certificados de uso de suelo conformes con la zonificación antes de la entrada en vigencia del Plan Regulador. Argumenta que dicho Plan adoleció al momento de la publicación de técnica jurídica y conocimiento técnico en torno a las disposiciones transitorias, siendo que no se contempló la vigencia y expiración de los certificados de uso de suelo otorgados con su entrada en vigencia, contrariando el principio de irretroactividad de las normas consagrado en la Constitución Política.

Aduce que en el caso no hubo un acto administrativo final y firme porque la Municipalidad de San Isidro violentando el principio de buena fe y confianza legítima, indujo a error a la actora al emitir el acto contenido en el oficio CAMSI-015:EXTERNO-2005. El pretender desconocer la validez y eficacia de ese acto, sería establecer que la Municipalidad puede emitir actos que pudieran ser ciertos, pero que no lo son. Si bien se reconoce que dicho acto no otorgó derechos subjetivos, ni que se trata de un acto administrativo final, amparada en dicho acto la actora realizó una serie de actos generados por la conducta citada, que conllevó la autorización de la viabilidad ambiental del proyecto por parte de SETENA. La administración pública se ampara en la legalidad de sus actos, por lo que el administrado no tenía porque poner en tela de juicio el contenido del oficio en cuestión que se originó en una consulta realizada a la Administración Municipal, que debió haber verificado que en el proyecto de Plan Regulador permitía dicha actividad.

En consideración del apelante, la jueza de instancia confunde el eje central de la demanda, al interpretar que no se cumplieron la totalidad de los requisitos para el establecimiento de una estación de servicio en la propiedad de la actora y al considerar que los actos emanados de la Municipalidad fueron actos de mero trámite y que nunca hubo un acto administrativo final, sin embargo no analiza que las razones por las que no se llegó a dar un acto administrativo final, fueron por causas imputables a la Municipalidad. Argumenta que no comparte el fundamento de la juzgadora de instancia en el sentido de que el oficio CAMSI-015:EXTERNO-2005 "no es lo suficientemente concluyente como para generar la confianza legítima en el administrado", ya que tomar como cierto esto, implica, ir en contra de la presunción de la legalidad de los actos de la administración, que incluye no solo los actos finales, sino los actos de trámite o preparatorios y además ir en contra del contenido positivo que conforme al Diccionario de la Real Academia de la Lengua Española palabra "posibilidad" que en este caso constituye una aptitud, potencia, ocasión o facultad para hacer.

En consideración del apelante, la confianza que genera a la actora el contenido del citado oficio es externa (acto administrativo), objetiva (relación con un objeto concreto) y no se trata de una simple deducción subjetiva o psicológica, ya que nunca se actuó bajo una expectativa de derecho, sino que todas las actuaciones de la actora desde su inicio giraron en torno a la compatibilidad del uso de suelo y posteriormente fundados en actos que brindaban certeza jurídica en torno a la situación aducida. Con relación a la responsabilidad y al daño ocasionados señala que la jueza de instancia desconoce la teoría de los daños, al considerar que para que exista daño debe haberse emitido un acto final que conceda derechos subjetivos, lo cual en su criterio es errado, existiendo jurisprudencia y doctrina según la cual los actos preparatorios también generan daño, esto es, cuando el administrado amparado en el acto de preparación o trámite realiza actos generados de efectos para sí, y de terceros, pues aún cuando no exista un derecho subjetivo, si existe derecho, el cual se ampara en el acto administrativo.

En su consideración los actos de trámite también generan derecho a los administrados, en razón del objeto y fin que persiguen, y aunque no conceden derechos subjetivos, sí exigen responsabilidad a la administración. En este tanto el actuar del funcionario municipal del Departamento de Catastro fue incorrecto y por tanto anormal, siendo que el Plan Regulador no contemplaba la posibilidad de establecer la estación de servicio en la propiedad de la actora, por lo que no debió haber emitido el acto administrativo en la forma en que lo hizo. En su consideración la actuación del municipio configuró todos los elementos necesarios para el surgimiento de la reparación al existir una actuación imputable a la administración, una lesión antijurídica que el administrado no tiene el deber de soportar y una relación directa de causa y efecto entre la actuación y la lesión jurídica. En el caso concreto, el oficio CAMSI-015:EXTERNO-2005, constituye la actuación imputable a la Administración municipal, la lesión antijurídica es la pérdida económica sufrida a consecuencia de confiar en el oficio citado ya que teniendo la seguridad que daba un documento oficial y sabiendo que estaban a derecho, al seguir todos los requisitos que establecía el Decreto No.30131, procedieron a realizar estudios, comprar un terreno y contratar personal, además de otros gastos que se señalan en la demanda.

Aduce que en vista de no encontrarse doctrina patria, ni jurisprudencia nacional, sobre las consecuencias de los actos de información urbanística, transcribe lo que en doctrina española se ha considerado que la contestación errónea a una consulta urbanística, integra un funcionamiento anormal de la administración, de suerte que el ciudadano que confiado en aquella contestación desarrolla una determinada actuación que resulta frustrada, tendrá derecho a ser indemnizado si ha sufrido una lesión. En razón de lo dicho, considera el apelante que no comparte el contenido de la sentencia en cuanto considera que el acto contenido en el oficio tantas veces citado, no es un acto ilícito de la administración municipal, sino que se trata de un acto de mero trámite que no concede derechos subjetivos, por lo que no causa daño alguno al administrado. En su consideración el oficio en cuestión, hace acreedora a la administración municipal de responsabilidad, porque el Departamento de Catastro emitió dicho oficio a otra entidad estatal en la que se declara información que no se ajusta a derecho, ya que no revisaron el Plan Regulador para verificar que la propiedad era conforme para el desarrollo de la estación de servicio.

En su consideración, la Municipalidad de San Isidro es responsable de los daños y perjuicios irrogados por su actuar ilegítimo, siendo que el Departamento de Catastro emite un acto administrativo que aunque no ponía término al proceso de solicitudes y viabilidad para el establecimiento de la estación de servicio, era un acto de vital importancia en el estatus en el cual se encontraba el proyecto. El daño es efectivo y por ende indemnizable, cumpliendo los presupuestos del artículo 196 de la Ley General de la Administración Pública, porque de no ser por el acto municipal, la actora no hubiera realizado todas las diligencias para obtener los permisos para ubicar la estación de servicio en su propiedad, asimismo, si el acto de la Municipalidad demandada hubiera determinado que en la zona no se podía desarrollar una estación de servicio, es dable pensar que la accionante hubiera desistido de todo el proceso, evitando realizar un sinnúmero de erogaciones sin sentido.

En cuanto a la condenatoria en costas del proceso y de los intereses, señala el apelante que al haber sido declarada la demandada en rebeldía no podría liquidar costas, ya que nunca se apersonó al proceso judicial, siendo que además la actora ha litigado de buena fe, econtrándose en los supuestos del artículo 223 del Código Procesal Civil. Aduce que de conformidad con la lógica jurídica, si la jueza de instancia analiza a profundidad los alegatos deducidos, se hubiera percatado que la accionante actuó con base en actos administrativos. Solicita dejar sin efecto la sentencia apelada, acogiendo la petitoria contenida en la demanda, así como la indexación planteada. En caso de que no sea revocada, se deje sin efecto la condenatoria en costas al haber litigado con buena fe y haber sido declarada la demandada en rebeldía.

III. SOBRE EL FONDO

La sociedad actora ha formulado el presente proceso, señalando que gestionó un permiso de uso de suelo ante la Municipalidad de San Isidro de Heredia, para el establecimiento de una estación de servicio, siendo que dentro del trámite de aprobación, la Secretaría Técnica Nacional Ambiental estableció como un requisito previo a la aprobación del estudio de impacto ambiental del proyecto, un pronunciamiento del Municipio relacionado con la concordancia de la actividad evaluada con el uso propuesto en el Plan Regulador. Mediante el oficio CAMSI-015-EXTERNO-2005, el funcionario encargado del catastro del municipio informó que en el Plan que se encontraba en proceso de aprobación ante el Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, se contemplaba como una posibilidad el ejercicio de la actividad que desarrollaría la sociedad actora, siendo que con fundamento en dicha información, la actora continuó con los demás trámites, siendo que la Secretaría Técnica Ambiental autorizó la viabilidad ambiental del proyecto.

Por su parte, la Dirección General de Transporte y Comercialización de Combustible del MINAE, autorizó los planos de la estación de servicio que cumplían con la normativa establecida en el Decreto Ejecutivo No. 30131-MINAE-S, siendo que la actora contaba con un año para concluir las obras de construcción. La autorización de los planos quedaba sujeta a la renovación de la certificación de uso del suelo por parte del Departamento de Ingeniería del Municipio, el alineamiento de la Municipalidad demanda y de la autorización de diseños de accesos emitidos por la Dirección de Ingeniería de Tránsito del MOPT. Cuando formula la solicitud al Municipio de renovación del uso de suelo, este es denegado toda vez que según el Reglamento de Zonificación contenido en el Plan Regulador, no es posible el desarrollo de la actividad. Aduce el apelante que si bien el oficio CAMSI:015-EXTERNO-2005, -mediante el que se señaló a Nombre3456 la posibilidad del desarrollo de la actividad, según el proyecto del Plan Regulador-, constituye un acto de trámite y no otorga un derecho subjetivo en favor de la sociedad actora, lo cierto es que con el contenido del citado oficio se generó en favor de la actora una expectativa en cuanto a la posibilidad de desarrollo de la actividad, toda vez que con base en dicho oficio se aprobó la viabilidad ambiental del proyecto.

La sociedad actora amparándose en los principios de confianza legítima y buena fe, realizó una serie de inversiones (compra de terreno, contratación de empleados y otros extremos reclamados en este proceso), que deben ser indemnizados al no haber sido autorizado el proyecto, según las disposiciones contenidas en el Plan Regulador que se aprobó en definitiva. En criterio del apelante los actos de trámite pueden generar daños y perjuicios como los reclamados y no sólo los actos definitivos, citando al efecto doctrina española según la que entratándose de materia urbanística la contestación errónea a una consulta urbanística, constituye un funcionamiento anormal, siendo que cuando el ciudadano confiado en la contestación desarrolla una debida actuación que resulta frustrada por dicha información, puede ser indemnizado en los daños y perjuicios que se le causen. Con la actuación del municipio se configuró los elementos necesarios para el surgimiento de la reparación de los daños y perjuicios reclamados, ya que se generó una lesión antijurídica que la actora no tenía el deber de soportar y una relación de causa y efecto entre la actuación municipal y la lesión jurídica, cumpliéndose al efecto los requisitos establecidos en el artículo 196 de la Ley General de la Administración Pública. De un análisis detallado de los autos y por las razones que se dirá, los agravios formulados por el apelante, no son de recibo y deben ser rechazados.

IV.De conformidad con lo regulado por el Reglamento para la Regulación del Sistema de Almacenamiento y Comercialización de Hidrocarburos, Decreto Ejecutivo No. 30131-MINAE-S, publicado en la Gaceta No 43 del 01 de marzo del 2002, la autorización para la construcción y operación de una estación de servicio, constituye un acto de los llamados complejos, toda vez que como requisito previo a la aprobación se requiere de la emisión de actos administrativos de diversos entes, siendo que la competencia final para brindar la denegatoria o autorización definitiva para el desarrollo de la actividad, le compete al Ministro de Ambiente y Energía. En efecto, conforme lo señala el artículo 7 del citado Decreto, toda persona física o jurídica, que desee obtener una autorización para construir y operar una estación de servicio para distribución al consumidor final, o almacenamiento para autoconsumo en caso de clientes directos de productos derivados de hidrocarburos, deberá adjuntar en su solicitud, entre otros requisitos, una consulta obligatoria entre otras instituciones a la compañía eléctrica que administra la región, la Comisión Nacional de Emergencia, pronunciamiento de la Unidad Ambiental del Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados del SENARA o la compañía de agua potable respectiva, del Ministerio del Ambiente y Energía en cuanto a zonas de protección o reservas.

Dichas instituciones deberán emitir constancia en la cual se indique si la empresa debe observar condiciones especiales para el desarrollo del proyecto, o si existen restricciones que impidan su realización. Dentro de los requisitos señalados en el aparte 7.6 del Decreto Ejecutivo mencionado, se requiere que el petente aporte, el permiso de uso conforme del suelo, emitido por la Municipalidad o el INVU para la instalación y operación de la estación de servicio o tanque para autoconsumo. Conforme al procedimiento señalado por los artículos 8, 9, 10 y 13 del Decreto Ejecutivo en cuestión, una vez que la Dirección General de Transporte y Comercialización de Combustibles, haya verificado el cumplimiento de estos requisitos, así como realizado la inspección, la aprobación de los planos constructivos del establecimiento y el petente haya aportado el Estudio de Impacto Ambiental por parte de Nombre3456 (incluyendo copia certificada de los compromisos ambientales adquiridos, nombramiento del regente y pago de la garantía), emitirá un oficio de recomendación al MINAE para que se emita el permiso de construcción e instalación de la estación de servicio o bien la denegatoria de la solicitud.

Recibida la recomendación, el Jerarca de la Institución, cuenta con treinta días para emitir el permiso de construcción o la denegatoria a la solicitud. El titular para dictar el acto administrativo final en cuanto a la instalación y operación de una estación de servicio lo es el Ministro de Ambiente y Energía, siendo que los dictámenes rendidos por otras Instituciones constituyen actos preparatorios o de mero trámite que no generan estado, ni ningún derecho en favor del administrado.

V.Conforme lo dicho, en el Considerando precedente, no queda duda que el acto dictado por el Encargado del Departamento de Catastro de la Municipalidad de San Isidro de Heredia, constituye un acto de mero trámite sin efecto propio. El oficio CAMSI-015-EXTERNO-05, se limita a señalar la concordancia de la actividad evaluada con el uso propuesto en el Plan Regulador que se encontraba en estudio en el I.N.V.U. y constituye un acto más dentro de la tramitalogía y dictámenes requeridos para la autorización por parte del Ministerio de Ambiente y Energía para la operación de una estación de servicio y por ello no genera efectos jurídicos, directos, inmediatos y propios en favor de las partes. En este sentido se debe señalar que tanto la doctrina como la jurisprudencia han sido contestes en reiterar que los actos de trámite son aquellos que integran los procedimientos anteriores al acto final, sea, los que preparan la resolución administrativa de fondo.

El acto de trámite no expresa voluntad, sino un mero juicio, representación o deseo de la Administración, y que por ende, no declara ningún derecho ni deber en forma definitiva, no produce en forma directa efectos jurídicos frente a terceros. Como regla general, no son susceptibles de impugnación en vía jurisdiccional; sólo de manera excepcional cuando son asimilados "ex lege" a un acto final al decidir directa o indirectamente el fondo del asunto, de tal modo que ponen fin a la vía administrativa o hacen imposible o suspenden el procedimiento administrativo (doctrina de los artículos 345, párrafo 3 y 163, párrafo 2 de la Ley General de la Administración Pública). Por su parte el acto final es el que resuelve sobre el fondo del problema planteado por la necesidad administrativa o la petición del particular, y produce efecto externo, creando una relación entre la Administración y las demás cosas o personas.

Su nota fundamental está en su autonomía funcional, que le permite producir derechos y obligaciones y lesionar o favorecer por sí mismo al particular. Se trata de una manifestación de voluntad que define el negocio planteado a la Administración, sin supeditar su efecto a condiciones o plazos suspensivos. (Sala Primera No.00580 de las 15:10 horas del 28 de julio del 2009 y Tribunal Contencioso Administrativo, Sección Tercera No.02803 de las 16:00 horas del 29 de julio del 2010 y No.04250 de las 15:00 horas del 11 de noviembre del 2010). En razón de lo dicho, el oficio CAMSI-015-EXTERNO-2005, es un acto de mero trámite que no puede amparar la reclamación de los daños y perjuicios pretendidos en el presente juicio, toda vez que conforme a su naturaleza, éstos no declaran ningún derecho ni deber en forma definitiva, ni producen en forma directa efectos jurídicos frente a terceros.

VI.No es de recibo y debe ser rechazada la argumentación del apelante en el sentido de que si bien el oficio CAMSI-015-EXTERNO-05, constituye un acto de trámite que no generó ningún derecho subjetivo en favor de la actora, se quebrantaron los principios de confianza legítima y buena fe, lo cual otorga el fundamento para la indemnización de los daños y perjuicios reclamados. Contrario a lo argumentado por el apelante, la aplicación del principio de confianza legítima tiene como presupuesto necesario que la Administración, mediante una o varias actuaciones, haya determinado el comportamiento del particular, quién puede presumir, con base en éstas, la legitimidad de la conducta. En torno a este principio, la Sección Segunda de éste Tribunal ha considerado lo siguiente: "(...) Este principio, no es más que un derivado del constitucional de seguridad –consistente en el saber a qué atenerse-. Sin duda alguna, se trata, también, de una manifestación del principio general de la buena fe, que tiene aplicación en todos los campos del derecho, incluido, desde luego, el Derecho Administrativo y Municipal.

La doctrina del Derecho Público ha abierto espacio a la aplicación del principio de la confianza legítima cuando hay signos externos de la Administración que le permiten concluir al particular, razonablemente, que su actividad es legítima. Debe existir, por ello, un acto administrativo que otorgue confianza, en términos que le permita pensar que sus expectativas son razonables. Paralelamente, debe haber surgido una situación jurídica individualizada, en cuya estabilidad confía el administrado que, ha cumplido con los deberes y obligaciones correspondientes, es decir, cree firmemente, –a partir de los signos que ha recibido de la administración-, que su actuación se encuentra ajustada al bloque de legalidad, que no ha querido infringir. Ahora bien, la inobservancia de este principio tiene consecuencias resarcitorias para el ente público, si con ello se frustran expectativas legítimas y derechos subjetivos, sin acudir a los causes establecidos (doctrina de los numerales 190 y siguientes de la Ley General de la Administración Pública).

(Tribunal Contencioso Administrativo, Sección Segunda No. 330-2005 de las 1:50 horas del 22 de julio del 2005). En el caso tratado en autos, ésta Cámara no evidencia el quebranto de los principios de confianza legítima y de buena fe, puesto que el oficio CAMSI-015-EXTERNO-05, suscrito por el Encargado de Catastro de la Municipalidad demandada, se limita a señalar al Nombre3456 lo siguiente: "(...) Este departamento les indica que en el proyecto del Plan Regulador de nuestro cantón que está en proceso de aprobación por parte del I N V U se indica que en la propiedad que corresponde al plano catastrado # H-031669-1977 se contemplan (sic) esa posibilidad. Sin embargo debe de cumplir con todos los requisitos indicados en el Decreto Ejecutivo #30131 del 1 de marzo del 2002.(...)". Contrario a lo argumentado por el apelante, del contenido de dicho oficio, ésta Cámara no evidencia la existencia de un acto administrativo que permitiera generar una expectativa razonable a la sociedad actora en cuanto a la conformidad de la actividad según el Plan Regulador que se encontraba en estudio por parte del I.N.V.U. y por ende de la inequívoca aprobación del permiso para el desarrollo de la actividad por parte del Municipio.

Si bien dicho oficio señala que en dicho proyecto se contempla la posibilidad de desarrollar la actividad, lo cierto es que en ningún momento se otorgó a la actora una garantía absoluta de que conforme al proyecto del Plan Regulador, la actividad solicitada fuera conforme al uso del suelo, toda vez que el proyecto se encontraba en proceso de estudio. No evidencia ésta Cámara que del contenido de dicho oficio hubiera surgido una situación jurídica individualizada, que generara un grado de confianza tal en favor del administrado en cuanto a la aprobación del proyecto, para amparar la reclamación de daños y perjuicios, merced a las inversiones realizadas al amparo del contenido del oficio en cuestión. En ningún momento dicho oficio podría generar una expectativa legítima en favor de la actora con relación a la posibilidad de la aprobación del proyecto, cuya competencia en todo caso le corresponde al Ministro de Ambiente y Energía y no a la Municipalidad demandada.

En la especie no estamos en presencia de un funcionamiento anormal o ilícito por parte del Municipio que fundamente el resarcimiento de los daños y perjuicios reclamados en este proceso. Conforme bien lo señala la juzgadora de primera instancia, las disposiciones patrimoniales e inversiones realizadas por la actora fueron bajo su cuenta y riesgo, sin que se pudiera considerar que el contenido del oficio citado, hubiera inducido en error a la accionante, ni contravenir la presunción de legalidad de los actos de la administración, como lo argumenta el apelante.

VII.No es de recibo y deben ser rechazados los argumentos del apelante en el sentido de que el Plan Regulador de la Municipalidad demandada, adoleció en el momento de la publicación de técnica jurídica y conocimiento técnico respecto de las disposiciones transitorias, al no contemplar la vigencia y expiración de los certificados de uso de suelo con la entrada en vigencia de dicho plan, contrariando el principio de irretroactividad contenido en la Constitución Política. El argumento es general, sin que el apelante señale los motivos de legalidad o de carácter técnico que generan vicios en las disposiciones del Plan, lo que resulta suficiente para desechar el agravio. Además, el artículo 36 del Plan Regulador Urbano de la Municipalidad de San Isidro de Heredia, dispuso que los anteproyectos que a la fecha de entrada en vigencia del Plan Regulador contaran con el visto bueno del Departamento de Ingeniería de la Municipalidad, así como los certificados de uso de suelo y los permisos de construcción cuando ésta no se hubiera iniciado y que hubieran sido otorgados antes de la vigencia del Plan Regulador, quedarían sin efecto, debiendo el interesado tramitarlos nuevamente ante la Municipalidad, sin perjuicio de las nuevas disposiciones que con el Plan Regulador pudieran afectar al predio o proyecto.

Contrario a lo argumentado por el apelante, ésta Cámara no evidencia que dicha disposición sea contraria a las disposiciones contenidas en el artículo 34 constitucional, toda vez que los certificados de uso de suelo no otorgan un derecho subjetivo, pues únicamente señalan el uso del suelo que se puede dar en un momento determinado, sin que ello implique que el Municipio en el ejercicio de sus facultades constitucionales y legales, se encuentre imposibilitado de modificar los usos conformes del suelo en su respectivo Cantón por medio de un Plan Regulador. En el caso de la actora, al momento de entrada en vigencia del Plan Regulador de la Municipalidad demandada, no contaba con la aprobación de un uso de suelo vigente -pues los dos permisos otorgados ya habían expirado- y además no hay prueba de que contaba con la resolución del Ministerio de Ambiente y Energía que hubiera autorizado la construcción y funcionamiento de la estación de servicio, por lo que no se evidencia la existencia derechos adquiridos o situación jurídica consolidada, que hubieran sido vulnerados en perjuicio de la accionante.

En todo caso, la actora no impugnó en ésta sede la disposición contenida en el artículo 36 del Plan Regulador, por lo que la legalidad de dichas disposiciones no puede ser objeto de pronunciamiento judicial.

VIII.Con relación a la condenatoria en costas, se debe señalar que conforme con lo establecido por el artículo 98 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa y el artículo 221 del Código Procesal Civil aplicable al sub-júdice por dispensa del artículo 103 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, la condenatoria en costas se impone al vencido por el sólo hecho de serlo, sin que dicha condenatoria implique una calificación de temeridad o mala fe. Dicha regla deriva de la necesidad de que se reconozcan a la parte gananciosa los costos en que incurrió para ejercer la defensa de un derecho o interés que debió tutelar ante la perturbación que de ellos hizo un tercero, o bien, de la defensa de pretensiones ejercidas en su contra; costos que, de no haberse planteado el proceso, no hubiese tenido que afrontar. Contrariamente cuando se exonera de ese pago, el Juzgador debe justificar su proceder, por ser ésta la excepción a la regla.

Excepcionalmente puede eximirse al vencido al pago de una o ambas costas, cuando ha litigado con evidente buena fe, o cuando la demanda o contrademanda comprendan pretensiones exageradas, o bien cuando el fallo acoja solamente parte de las peticiones fundamentales de la demanda o reconvención, así como si el fallo admite defensas importantes invocadas por el vencido, e incluso si hay vencimiento recíproco. En la especie si bien la juzgadora de instancia procedió a condenar a la actora que resultó perdidosa al pago de ambas costas, es lo cierto que conforme bien lo indica el apelante, la actora ha litigado de buena fe, toda vez que a pesar de que su tesis no es la correcta, sus argumentaciones han sido razonables, lo que hace presumible que tuviera suficientes motivos para litigar (artículo 98 inciso c) de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, por lo que al amparo de lo dispuesto en los artículo 223 del Código Procesal Civil, aplicable por dispensa del artículo 103 de la Ley Reguladora de la materia, se revoca parcialmente la sentencia impugnada en cuanto condenó en costas a la actora y en su defecto se falla el asunto sin especial condenatoria en costas.

IX. COROLARIO

En razón de lo señalado en los Considerandos precedentes, se debe acoger parcialmente el recurso de apelación formulado por la parte actora, revocando la sentencia de instancia únicamente en cuando condenó a la accionante al pago de ambas costas y en su defecto se debe fallar el asunto sin especial condenatoria. En lo demás se debe confirmar el fallo apelado.

POR TANTO

Se revoca parcialmente la sentencia apelada, únicamente en cuanto condenó a la actora al pago de ambas costas del proceso, para en su lugar fallar el asunto sin especial condenatoria. En lo demás se confirma la sentencia apelada. NOTIFÍQUESE.

FRANCISCO JIMÉNEZ VILLEGAS SANDRA MARÍA QUESADA VARGAS JUDITH REYES CASTILLO