Preliminary acts in gas station authorization do not create right to compensationActos de trámite en autorización de gasolinera no generan derecho a indemnización

**III. ON THE MERITS.** The plaintiff company filed this proceeding, stating that it applied for a land-use permit (permiso de uso de suelo) before the Municipality of San Isidro de Heredia for the establishment of a service station, and during the approval process, the National Environmental Technical Secretariat (Secretaría Técnica Nacional Ambiental, SETENA) established as a prerequisite to the approval of the project’s environmental impact assessment (estudio de impacto ambiental), a pronouncement from the Municipality regarding the concordance of the evaluated activity with the proposed use in the Regulating Plan (Plan Regulador). Through official letter CAMSI-015-EXTERNO-2005, the official in charge of the municipality’s cadastre reported that the Plan, which was in the process of approval before the National Institute of Housing and Urbanism (INVU), contemplated the exercise of the activity that the plaintiff company would develop as a possibility, and based on that information, the plaintiff continued with the other procedures, and SETENA authorized the environmental viability of the project. For its part, the General Directorate of Fuel Transportation and Commercialization of MINAE authorized the service station plans that complied with the regulations established in Executive Decree No. Placa13642, and the plaintiff had one year to complete the construction works. The plan authorization was subject to the renewal of the land-use certification by the Municipality’s Engineering Department, the site alignment from the defendant Municipality, and the authorization of access designs issued by the MOPT Traffic Engineering Directorate. When it filed the request with the Municipality for the renewal of the land use, this was denied since, according to the Zoning Regulation (Reglamento de Zonificación) contained in the Regulating Plan, the development of the activity is not possible. The appellant argues that although official letter CAMSI:015-EXTERNO-2005 —through which Nombre3456 was informed of the possibility of developing the activity, according to the draft Regulating Plan— constitutes a preparatory act (acto de trámite) and does not grant a subjective right in favor of the plaintiff company, the truth is that the content of said official letter generated an expectation in favor of the plaintiff regarding the possibility of developing the activity, since the environmental viability of the project was approved based on said letter. The plaintiff company, relying on the principles of legitimate expectations (principios de confianza legítima) and good faith, made a series of investments (purchase of land, hiring of employees, and other items claimed in this proceeding), which must be compensated since the project was not authorized, according to the provisions contained in the definitively approved Regulating Plan. In the appellant’s opinion, preparatory acts (actos de trámite) can generate the damages claimed, and not only final acts (actos definitivos), citing for this purpose Spanish doctrine according to which, in urban planning matters, an erroneous response to an urban planning consultation constitutes abnormal functioning, and when the citizen, trusting in the response, undertakes a due action that is frustrated by said information, they may be compensated for the damages caused. The municipality’s action configured the necessary elements for the arising of the claimed damages, since an unlawful injury that the plaintiff did not have the duty to bear and a cause-and-effect relationship between the municipal action and the legal injury were generated, thereby fulfilling the requirements established in Article 196 of the General Public Administration Law. From a detailed analysis of the case records and for the reasons that will be stated, the grievances formulated by the appellant are not admissible and must be rejected.

**IV.** In accordance with what is regulated by the Regulation for the Regulation of the Hydrocarbon Storage and Commercialization System, Executive Decree No. 30131-MINAE-S, published in Gazette No. 43 of March 1, 2002, the authorization for the construction and operation of a service station constitutes one of the so-called complex acts, since as a prerequisite to approval, the issuance of administrative acts from various entities is required, and the final competence to provide the denial or definitive authorization for the development of the activity is vested in the Minister of Environment and Energy. Indeed, as indicated in Article 7 of the cited Decree, any natural or legal person wishing to obtain an authorization to construct and operate a service station for final consumer distribution, or storage for self-consumption in the case of direct clients of hydrocarbon derivative products, must attach to their application, among other requirements, a mandatory consultation, among other institutions, to the electric company that administers the region, the National Emergency Commission (CNE), a pronouncement from the Environmental Unit of the Costa Rican Institute of Aqueducts and Sewers (Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados, ICAA) of the SENARA or the respective potable water company, from the Ministry of Environment and Energy regarding protection zones or reserves. Said institutions must issue a certification stating whether the company must observe special conditions for the project's development, or if there are restrictions preventing its realization. Among the requirements indicated in subsection 7.6 of the mentioned Executive Decree, the petitioner is required to provide the compliant land-use permit, issued by the Municipality or the INVU for the installation and operation of the service station or self-consumption tank. According to the procedure indicated by Articles 8, 9, 10, and 13 of the Executive Decree in question, once the General Directorate of Fuel Transportation and Commercialization has verified compliance with these requirements, as well as conducted the inspection, approved the establishment’s construction plans, and the petitioner has provided the Environmental Impact Assessment by Nombre3456 (including a certified copy of the environmental commitments undertaken, appointment of the supervisor, and payment of the guarantee), it will issue a recommendation letter to MINAE for the issuance of the construction and installation permit for the service station or the denial of the application. Upon receiving the recommendation, the Head of the Institution has thirty days to issue the construction permit or the denial of the application. The entity responsible for issuing the final administrative act regarding the installation and operation of a service station is the Minister of Environment and Energy, and the opinions rendered by other Institutions constitute preparatory acts or mere preparatory acts (actos preparatorios o de mero trámite) that do not create a binding status, nor any right in favor of the administrated party.

**V.** As stated in the preceding Recital, there is no doubt that the act issued by the Head of the Cadastre Department of the Municipality of San Isidro de Heredia constitutes a mere preparatory act with no independent effect (acto de mero trámite sin efecto propio). Official letter CAMSI-015-EXTERNO-05 merely points out the concordance of the evaluated activity with the proposed use in the Regulating Plan that was under study at the I.N.V.U. and constitutes one more act within the procedural steps and opinions required for authorization by the Ministry of Environment and Energy for the operation of a service station, and therefore it does not generate direct, immediate, and independent legal effects in favor of the parties. In this regard, it must be noted that both doctrine and jurisprudence have been unanimous in reiterating that preparatory acts (actos de trámite) are those that make up the procedures prior to the final act, that is, those that prepare the substantive administrative resolution. The preparatory act (acto de trámite) does not express will, but a mere judgment, representation, or desire of the Administration, and therefore, does not declare any right or duty definitively, and does not directly produce legal effects against third parties. As a general rule, they are not subject to challenge in the jurisdictional channel; only exceptionally when they are assimilated "ex lege" to a final act by deciding directly or indirectly on the merits of the matter, in such a way that they exhaust the administrative channel or make the administrative procedure impossible or suspend it (doctrine of articles 345, paragraph 3, and 163, paragraph 2 of the General Public Administration Law). For its part, the final act (acto final) is the one that resolves the merits of the problem raised by the administrative necessity or the individual’s petition, and produces an external effect, creating a relationship between the Administration and other things or persons. Its fundamental characteristic lies in its functional autonomy, which allows it to produce rights and obligations and to harm or favor the individual by itself. It is a manifestation of will that defines the matter brought before the Administration, without subjecting its effect to suspensive conditions or terms. (First Chamber No. 00580 of 15:10 hours on July 28, 2009, and Administrative Appeals Tribunal, Third Section No. 02803 of 16:00 hours on July 29, 2010, and No. 04250 of 15:00 hours on November 11, 2010). By reason of the foregoing, official letter CAMSI-015-EXTERNO-2005 is a mere preparatory act (acto de mero trámite) that cannot support the claim for damages sought in this trial, since according to their nature, these do not declare any right or duty definitively, nor do they directly produce legal effects against third parties.

**VI.** The appellant’s argument that, although official letter CAMSI-015-EXTERNO-05 constitutes a preparatory act (acto de trámite) that did not generate any subjective right in favor of the plaintiff, the principles of legitimate expectations (principios de confianza legítima) and good faith were breached, which provides the basis for the compensation of the claimed damages, is not admissible and must be rejected. Contrary to what the appellant argued, the application of the principle of legitimate expectations (principio de confianza legítima) has as a necessary prerequisite that the Administration, through one or several actions, had determined the individual’s behavior, who can presume, based on these, the legitimacy of the conduct. Regarding this principle, the Second Section of this Tribunal has considered the following: "(...) This principle is nothing more than a derivative of the constitutional principle of security —consisting of knowing what to expect—. Undoubtedly, it is also a manifestation of the general principle of good faith, which has application in all fields of law, including, of course, Administrative and Municipal Law. Public Law doctrine has opened space for the application of the principle of legitimate expectations when there are external signs from the Administration that allow the individual to reasonably conclude that their activity is legitimate. There must be, therefore, an administrative act that grants confidence, in terms that allow them to believe their expectations are reasonable. In parallel, an individualized legal situation must have arisen, in the stability of which the administrated party, who has fulfilled the corresponding duties and obligations, trusts, that is, they firmly believe —based on the signs they have received from the administration— that their action conforms to the legality framework, which they did not intend to infringe. However, the non-observance of this principle has compensatory consequences for the public entity, if legitimate expectations and subjective rights are frustrated, without resorting to established channels (doctrine of numerals 190 and following of the General Public Administration Law). (Administrative Appeals Tribunal, Second Section No. 330-2005 of 1:50 hours on July 22, 2005). In the case discussed in the records, this Chamber does not evidence the breach of the principles of legitimate expectations and good faith, because official letter CAMSI-015-EXTERNO-05, signed by the Head of Cadastre of the defendant Municipality, merely points out to Nombre3456 the following: "(...) This department informs you that in the draft Regulating Plan of our canton that is in the approval process by the I N V U, it is indicated that in the property corresponding to cadastral plan Placa13641# that possibility is contemplated (sic). However, you must comply with all the requirements indicated in Executive Decree #30131 of March 1, 2002. (...)". Contrary to the appellant's argument, from the content of said official letter, this Chamber does not evidence the existence of an administrative act that would allow generating a reasonable expectation in the plaintiff company regarding the activity’s conformity according to the Regulating Plan that was under study by the I.N.V.U., and consequently, regarding the unequivocal approval of the permit for the development of the activity by the Municipality. Although said official letter indicates that in said project the possibility of developing the activity is contemplated, the truth is that at no time was the plaintiff given an absolute guarantee that, according to the draft Regulating Plan, the requested activity was in conformity with the land use, since the project was in the study process. This Chamber does not evidence that from the content of said official letter an individualized legal situation arose that generated such a degree of confidence in favor of the administrated party regarding the project’s approval, as to support the claim for damages, thanks to the investments made under the protection of the content of the official letter in question. At no time could said official letter generate a legitimate expectation in favor of the plaintiff regarding the possibility of the project’s approval, competence for which in any case corresponds to the Minister of Environment and Energy and not to the defendant Municipality. In this case, we are not in the presence of abnormal or illicit functioning on the part of the Municipality that would justify the compensation for the damages claimed in this proceeding. As the first-instance judge correctly points out, the asset dispositions and investments made by the plaintiff were at its own account and risk, without being able to consider that the content of the cited official letter had induced the plaintiff into error, nor contravene the presumption of legality of the administration's acts, as the appellant argues.

**VII.** The appellant's arguments that the defendant Municipality's Regulating Plan lacked legal technique and technical knowledge at the time of publication regarding the transitory provisions, by not contemplating the validity and expiration of the land-use certificates with the entry into force of said plan, contrary to the principle of non-retroactivity contained in the Political Constitution, are not admissible and must be rejected. The argument is general, without the appellant indicating the legality or technical reasons that generate defects in the Plan’s provisions, which is sufficient to dismiss the grievance. Furthermore, Article 36 of the Urban Regulating Plan of the Municipality of San Isidro de Heredia provided that the preliminary projects that, on the date of entry into force of the Regulating Plan, had the approval of the Municipality's Engineering Department, as well as the land-use certificates and construction permits when construction had not started and that had been granted before the entry into force of the Regulating Plan, would cease to have effect, and the interested party must process them again before the Municipality, without prejudice to the new provisions that with the Regulating Plan could affect the property or project. Contrary to the appellant's argument, this Chamber does not evidence that said provision is contrary to the provisions contained in Article 34 of the Constitution, since land-use certificates do not grant a subjective right, as they only indicate the land use that can be given at a specific moment, without this implying that the Municipality, in the exercise of its constitutional and legal faculties, is unable to modify the compliant land uses in its respective Canton by means of a Regulating Plan. In the plaintiff's case, at the time of entry into force of the defendant Municipality's Regulating Plan, it did not have the approval of a valid land use —since the two permits granted had already expired— and additionally, there is no proof that it had the resolution from the Ministry of Environment and Energy that would have authorized the construction and operation of the service station, so the existence of acquired rights or a consolidated legal situation, which would have been violated to the plaintiff's detriment, is not evidenced. In any case, the plaintiff did not challenge in this venue the provision contained in Article 36 of the Regulating Plan, so the legality of said provisions cannot be the object of a judicial pronouncement.” In the appellant's consideration, the trust generated in the plaintiff by the content of the cited official letter is external (administrative act), objective (related to a concrete object), and does not constitute a mere subjective or psychological deduction, since they never acted under a mere expectation of a right, but rather all of the plaintiff's actions from the outset revolved around the compatibility of the land use and were subsequently based on acts that provided legal certainty regarding the situation alleged. Regarding the liability and the damage caused, the appellant points out that the trial judge disregards the theory of damages by considering that for damage to exist, a final act granting subjective rights must have been issued, which in their opinion is erroneous, there being case law and doctrine according to which preparatory acts (actos preparatorios) also generate damage, that is, when the citizen, relying on the preparatory or procedural act, performs actions that generate effects for themselves and for third parties, because even when a subjective right does not exist, a right does exist, which is protected by the administrative act. In their consideration, procedural acts (actos de trámite) also generate rights for the citizens, by reason of the object and purpose they pursue, and although they do not grant subjective rights, they do demand liability from the administration. In this regard, the conduct of the municipal official from the Catastro Department was incorrect and therefore abnormal, given that the Plan Regulador did not contemplate the possibility of establishing the service station on the plaintiff's property, so they should not have issued the administrative act in the manner they did. In their consideration, the municipality's conduct configured all the necessary elements for the arising of compensation, there being an act attributable to the administration, an unlawful injury (lesión antijurídica) that the citizen has no duty to bear, and a direct cause-and-effect relationship between the act and the legal injury. In the specific case, official letter CAMSI-015:EXTERNO-2005 constitutes the act attributable to the municipal Administration; the unlawful injury is the economic loss suffered as a consequence of trusting in the cited letter, since having the assurance provided by an official document and knowing they were acting lawfully, having followed all the requirements established by Decree No. 30131, they proceeded to carry out studies, purchase land, and hire personnel, in addition to other expenses indicated in the complaint. The appellant argues that in view of finding no national doctrine or case law on the consequences of urban planning information acts (actos de información urbanística), they transcribe what Spanish doctrine has considered: that an erroneous response to an urban planning consultation constitutes abnormal functioning of the administration, such that the citizen who, trusting in that response, undertakes a determined action that is frustrated, will be entitled to compensation if they have suffered an injury. For the reasons stated, the appellant considers that they do not share the content of the judgment insofar as it holds that the act contained in the letter cited so many times is not an unlawful act of the municipal administration, but rather a merely procedural act that does not grant subjective rights, and therefore causes no damage whatsoever to the citizen. In their consideration, the letter in question makes the municipal administration liable, because the Catastro Department issued said letter to another state entity in which it declares information not in accordance with law, since they did not review the Plan Regulador to verify that the property was compliant for the development of the service station. In their consideration, the Municipalidad de San Isidro is liable for the damages caused by its unlawful conduct, given that the Catastro Department issued an administrative act which, although it did not conclude the process of applications and viability for the establishment of the service station, was an act of vital importance for the status at which the project stood. The damage is effective and therefore compensable, satisfying the requirements of Article 196 of the Ley General de la Administración Pública, because were it not for the municipal act, the plaintiff would not have carried out all the steps to obtain the permits to locate the service station on her property; likewise, if the act of the defendant Municipality had determined that a service station could not be developed in the zone, it is plausible to think that the plaintiff would have desisted from the entire process, avoiding a countless number of senseless expenses. Regarding the order to pay the costs of the proceedings and interest, the appellant points out that, having declared the defendant in default (rebeldía), costs could not be liquidated, since it never appeared in the judicial process, and furthermore, the plaintiff has litigated in good faith, falling under the assumptions of Article 223 of the Código Procesal Civil. The appellant argues that in accordance with legal logic, if the trial judge had analyzed in depth the arguments deduced, she would have realized that the plaintiff acted based on administrative acts. They request that the appealed judgment be set aside, upholding the claims contained in the complaint, as well as the requested indexation. Should it not be revoked, the cost order should be set aside due to having litigated in good faith and the defendant having been declared in default.

III.ON THE MERITS. The plaintiff company has brought the present proceeding, stating that it applied for a land-use permit (permiso de uso de suelo) before the Municipalidad de San Isidro de Heredia for the establishment of a service station, and that within the approval procedure, the Secretaría Técnica Nacional Ambiental established as a prerequisite to the approval of the project's environmental impact assessment (estudio de impacto ambiental) a pronouncement from the Municipality regarding the concordance of the activity evaluated with the use proposed in the Plan Regulador. By means of official letter CAMSI-015-EXTERNO-2005, the official in charge of the municipality's catastro reported that the Plan, which was in the process of approval before the Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, contemplated the exercise of the activity the plaintiff company would develop as a possibility, and that based on said information, the plaintiff continued with the other procedures, with the Secretaría Técnica Ambiental authorizing the environmental viability of the project. For its part, the Dirección General de Transporte y Comercialización de Combustible of MINAE authorized the service station plans that complied with the regulations established in Decreto Ejecutivo No. 30131-MINAE-S, with the plaintiff having one year to complete the construction works. The plan authorization was subject to the renewal of the land-use certification by the Municipality's Department of Engineering, the alignment (alineamiento) from the defendant Municipality, and the authorization of access designs issued by the Dirección de Ingeniería de Tránsito of MOPT. When the plaintiff submitted the land-use renewal application to the Municipality, it was denied on the grounds that, according to the Zoning Regulations (Reglamento de Zonificación) contained in the Plan Regulador, the development of the activity was not possible. The appellant argues that although official letter CAMSI:015-EXTERNO-2005 —by which Nombre3456 was informed of the possibility of developing the activity, according to the draft Plan Regulador— constitutes a procedural act and does not grant a subjective right in favor of the plaintiff company, the truth is that the content of the cited letter generated an expectation for the plaintiff regarding the possibility of developing the activity, given that the environmental viability of the project was approved based on said letter. The plaintiff company, relying on the principles of legitimate trust (confianza legítima) and good faith, made a series of investments (purchase of land, hiring of employees, and other items claimed in this process), which must be compensated since the project was not authorized, according to the provisions contained in the Plan Regulador as definitively approved. In the appellant's opinion, procedural acts can generate damages like those claimed, and not only final acts, citing to that effect Spanish doctrine according to which, in urban planning matters, an erroneous response to an urban planning consultation constitutes abnormal functioning, and when the citizen, trusting in the response, takes proper action that is frustrated by said information, they may be compensated for the damages caused. The municipality's conduct configured the necessary elements for the arising of compensation for the damages claimed, since an unlawful injury that the plaintiff had no duty to bear was generated, along with a cause-and-effect relationship between the municipal conduct and the legal injury, thereby satisfying the requirements established in Article 196 of the Ley General de la Administración Pública. From a detailed analysis of the case file, and for the reasons that will be stated, the grievances formulated by the appellant are not acceptable and must be rejected.

IV.In accordance with the provisions of the Reglamento para la Regulación del Sistema de Almacenamiento y Comercialización de Hidrocarburos, Decreto Ejecutivo No. 30131-MINAE-S, published in Gaceta No. 43 of March 1, 2002, the authorization for the construction and operation of a service station constitutes a so-called complex act (acto complejo), since as a prerequisite to approval, the issuance of administrative acts from various entities is required, with the final competence to grant the denial or definitive authorization for the development of the activity corresponding to the Minister of Environment and Energy. Indeed, as indicated in Article 7 of said Decree, any natural or legal person wishing to obtain authorization to construct and operate a service station for distribution to the final consumer, or storage for self-consumption in the case of direct clients of hydrocarbon-derived products, must attach to their application, among other requirements, a mandatory consultation, among other institutions, with the electrical company that administers the region, the Comisión Nacional de Emergencia, a pronouncement from the Environmental Unit of the Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados of SENARA or the respective potable water company, and from the Ministerio del Ambiente y Energía regarding protection zones or reserves. Said institutions must issue a certification indicating whether the company must observe special conditions for the project's development, or if restrictions exist that prevent its execution. Among the requirements indicated in subsection 7.6 of the aforementioned Decreto Ejecutivo, it is required that the applicant provide the compliant land-use permit (permiso de uso conforme del suelo), issued by the Municipality or INVU for the installation and operation of the service station or self-consumption tank. According to the procedure outlined by Articles 8, 9, 10, and 13 of the Decreto Ejecutivo in question, once the Dirección General de Transporte y Comercialización de Combustibles has verified compliance with these requirements, as well as conducted the inspection, approved the construction plans of the establishment, and the applicant has provided the Environmental Impact Assessment (Estudio de Impacto Ambiental) by Nombre3456 (including a certified copy of the environmental commitments acquired, the appointment of the regente, and payment of the guarantee), it will issue a letter of recommendation to MINAE so that the construction and installation permit for the service station is issued, or the application is denied. Once the recommendation is received, the Head of the Institution has thirty days to issue the construction permit or the denial of the application. The authority to issue the final administrative act regarding the installation and operation of a service station rests with the Minister of Environment and Energy, and the opinions rendered by other Institutions constitute preparatory acts (actos preparatorios) or merely procedural acts (actos de mero trámite) that do not create a legal status, nor any right in favor of the citizen.

V.According to what has been stated in the preceding Considerando, there is no doubt that the act issued by the Head of the Catastro Department of the Municipalidad de San Isidro de Heredia constitutes a merely procedural act without its own effect. Official letter CAMSI-015-EXTERNO-05 is limited to indicating the concordance of the activity evaluated with the proposed use in the Plan Regulador that was under study at the I.N.V.U., and constitutes one more act within the procedures and opinions required for authorization by the Ministerio de Ambiente y Energía for the operation of a service station, and therefore does not generate direct, immediate, and own legal effects in favor of the parties. In this sense, it must be noted that both doctrine and case law have been unanimous in reiterating that procedural acts (actos de trámite) are those that make up the procedures prior to the final act, i.e., those that prepare the substantive administrative decision. The procedural act does not express will, but a mere judgment, representation, or desire of the Administration, and therefore does not definitively declare any right or duty, nor does it directly produce legal effects vis-à-vis third parties. As a general rule, they are not subject to challenge through judicial channels; only exceptionally when they are assimilated "ex lege" to a final act by directly or indirectly deciding the merits of the matter, in such a way that they terminate the administrative proceedings or make the administrative procedure impossible or suspend it (doctrine of Articles 345, paragraph 3, and 163, paragraph 2 of the Ley General de la Administración Pública). For its part, the final act is that which resolves the merits of the problem posed by the administrative need or the individual's petition, and produces external effect, creating a relationship between the Administration and other things or persons. Its fundamental feature is its functional autonomy, which allows it to produce rights and obligations and to harm or favor the individual by itself. It is a manifestation of will that defines the matter brought before the Administration, without subjecting its effect to suspensive conditions or deadlines. (Sala Primera No. 00580 of 3:10 p.m. on July 28, 2009, and Tribunal Contencioso Administrativo, Sección Tercera No. 02803 of 4:00 p.m. on July 29, 2010, and No. 04250 of 3:00 p.m. on November 11, 2010). For the reasons stated, official letter CAMSI-015-EXTERNO-2005 is a merely procedural act that cannot support the claim for damages sought in this lawsuit, since, according to its nature, such acts do not definitively declare any right or duty, nor do they directly produce legal effects vis-à-vis third parties.

VI.The appellant's argument that, although official letter CAMSI-015-EXTERNO-05 constitutes a procedural act that did not generate any subjective right in favor of the plaintiff, the principles of legitimate trust (confianza legítima) and good faith were breached, which provides the basis for the compensation of the damages claimed, is not acceptable and must be rejected. Contrary to the appellant's argument, the application of the principle of legitimate trust presupposes, as a necessary requirement, that the Administration, through one or several actions, has determined the behavior of the individual, who may presume, based on these actions, the legitimacy of their conduct. Regarding this principle, the Sección Segunda of this Tribunal has considered the following: "(...) This principle is nothing more than a derivative of the constitutional principle of legal certainty —consisting of knowing what to expect—. Without a doubt, it is also a manifestation of the general principle of good faith, which applies in all fields of law, including, of course, Administrative and Municipal Law. Public Law doctrine has opened space for the application of the principle of legitimate trust when there are external signs from the Administration that allow the individual to reasonably conclude that their activity is legitimate. Therefore, there must be an administrative act that grants trust, in terms that allow one to think their expectations are reasonable. In parallel, an individualized legal situation must have arisen, in whose stability the citizen trusts, having fulfilled the corresponding duties and obligations, that is, they firmly believe —based on the signs received from the administration— that their conduct is in accordance with the legal framework, and that they did not intend to infringe it. Now then, the non-observance of this principle has compensatory consequences for the public entity, if legitimate expectations and subjective rights are thus frustrated, without resorting to established channels (doctrine of numerals 190 and following of the Ley General de la Administración Pública). (Tribunal Contencioso Administrativo, Sección Segunda No. 330-2005 of 1:50 p.m. on July 22, 2005). In the case under review, this Chamber does not find evidence of a breach of the principles of legitimate trust and good faith, since official letter CAMSI-015-EXTERNO-05, signed by the Head of Catastro of the defendant Municipality, is limited to informing Nombre3456 of the following: "(...) This department informs you that the draft Plan Regulador of our canton, which is in the process of approval by the I N V U, indicates that on the property corresponding to cadastral map # H-031669-1977, that possibility is contemplated (sic). However, you must comply with all the requirements indicated in Decreto Ejecutivo #30131 of March 1, 2002. (...)". Contrary to the appellant's argument, from the content of said letter, this Chamber does not find evidence of an administrative act that could have generated a reasonable expectation in the plaintiff company regarding the conformity of the activity according to the Plan Regulador that was under study by the I.N.V.U., and therefore, of the unequivocal approval of the permit for the development of the activity by the Municipality. Although said letter indicates that the draft contemplates the possibility of developing the activity, the fact is that at no time was the plaintiff granted an absolute guarantee that, in accordance with the draft Plan Regulador, the requested activity would be compliant with land use, given that the draft was in the study process. This Chamber does not find evidence that an individualized legal situation arose from the content of said letter, generating such a degree of trust in favor of the citizen regarding the project's approval as to support the claim for damages, by virtue of the investments made under the protection of the content of the letter in question. At no time could said letter generate a legitimate expectation in favor of the plaintiff regarding the possibility of the project's approval, a competence that in any case corresponds to the Minister of Environment and Energy and not to the defendant Municipality. In the specific case, we are not in the presence of abnormal or unlawful functioning (funcionamiento anormal) on the part of the Municipality that would justify compensating the damages claimed in this proceeding. As the trial judge correctly points out, the financial dispositions and investments made by the plaintiff were at their own account and risk, without it being possible to consider that the content of the cited letter had induced the plaintiff into error, nor to contravene the presumption of legality of the administration's acts, as the appellant argues.

VII.The appellant's arguments that the Plan Regulador of the defendant Municipality suffered, at the time of publication, from a lack of legal technique and technical knowledge regarding the transitional provisions, by not contemplating the validity and expiration of land-use certificates (certificados de uso de suelo) upon the entry into force of said plan, contravening the principle of non-retroactivity (irretroactividad) contained in the Constitución Política, are not acceptable and must be rejected. The argument is general, without the appellant indicating the reasons of legality or technical nature that generate defects in the Plan's provisions, which is sufficient to dismiss the grievance. Furthermore, Article 36 of the Plan Regulador Urbano of the Municipalidad de San Isidro de Heredia provided that preliminary projects (anteproyectos) that, as of the date of entry into force of the Plan Regulador, had the approval (visto bueno) of the Municipality's Department of Engineering, as well as land-use certificates and construction permits where construction had not begun and that had been granted before the Plan Regulador's entry into force, would be rendered without effect, and the interested party must process them again before the Municipality, without prejudice to the new provisions that, with the Plan Regulador, might affect the property or project. Contrary to the appellant's argument, this Chamber does not find evidence that said provision is contrary to the provisions contained in Article 34 of the Constitution, since land-use certificates do not grant a subjective right, as they only indicate the land use that can be given at a specific moment, without this implying that the Municipality, in the exercise of its constitutional and legal powers, is precluded from modifying compliant land uses in its respective Canton by means of a Plan Regulador. In the plaintiff's case, at the time the Plan Regulador of the defendant Municipality entered into force, they did not have the approval of a valid land use —since the two granted permits had already expired— and furthermore, there is no proof that they had the resolution from the Ministerio de Ambiente y Energía authorizing the construction and operation of the service station, so there is no evidence of acquired rights or a consolidated legal situation that had been violated to the plaintiff's detriment. In any case, the plaintiff did not challenge before this court the provision contained in Article 36 of the Plan Regulador, and therefore the legality of those provisions cannot be the subject of a judicial pronouncement.

VIII.Regarding the cost order, it must be noted that in accordance with Article 98 of the Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa and Article 221 of the Código Procesal Civil, applicable to the sub júdice by remission of Article 103 of the Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, the cost order is imposed on the losing party by the mere fact of being so, without said order implying a qualification of recklessness or bad faith. This rule derives from the necessity that the winning party be recognized the costs incurred in defending a right or interest that they had to protect against the disturbance caused by a third party, or in defending claims brought against them; costs that, had the proceeding not been filed, they would not have had to bear. Conversely, when exonerated from this payment, the Judge must justify their action, as this is the exception to the rule. Exceptionally, the losing party may be exempted from paying one or both sets of costs when they have litigated with evident good faith, or when the complaint or counterclaim includes exaggerated claims, or when the ruling upholds only part of the fundamental claims of the complaint or counterclaim, as well as if the ruling admits important defenses invoked by the losing party, or even if there is reciprocal loss. In this specific case, although the trial judge proceeded to order the plaintiff, who lost the case, to pay both sets of costs, the truth is that, as the appellant correctly indicates, the plaintiff has litigated in good faith, since even though their thesis is not correct, their arguments have been reasonable, making it presumable that they had sufficient grounds to litigate (Article 98, subsection c) of the Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa), so under the protection of the provisions of Article 223 of the Código Procesal Civil, applicable by remission of Article 103 of the Law regulating the matter, the appealed judgment is partially revoked insofar as it ordered the plaintiff to pay costs, and instead the matter is decided without a special cost order.

IX.COROLLARY. For the reasons stated in the preceding Considerandos, the appeal filed by the plaintiff must be partially upheld, revoking the trial court's judgment only insofar as it ordered the plaintiff to pay both sets of costs, and instead, the matter must be decided without a special cost order. In all other respects, the appealed judgment must be affirmed.

POR TANTO

The appealed judgment is partially revoked, only insofar as it ordered the plaintiff to pay both sets of costs of the proceeding, and instead, the matter is decided without a special cost order. In all other respects, the appealed judgment is affirmed. LET IT BE NOTIFIED.

FRANCISCO JIMÉNEZ VILLEGAS SANDRA MARÍA QUESADA VARGAS JUDITH REYES CASTILLO Classification prepared by the CENTRO DE INFORMACIÓN JURISPRUDENCIAL of the Poder Judicial. Its reproduction and/or distribution for profit is prohibited.

Tribunal Contencioso Administrativo Sección II Clase de asunto: Recurso de apelación Analizado por: CENTRO DE INFORMACIÓN JURISPRUDENCIAL Sentencias en igual sentido Contenido de Interés:

Tipo de contenido: Voto de mayoría Rama del Derecho: Derecho Administrativo Tema: Acto administrativo complejo Subtemas:

Autorización para la construcción y operación de una estación de servicio lo constituye. Acto de trámite para funcionar previo a la aprobación del Plan Regulador no genera derechos al administrado.

Tema: Transporte y/o comercialización de combustible Subtemas:

Autorización para la construcción y operación constituye un acto administrativo complejo. Acto de trámite para funcionar previo a la aprobación del Plan Regulador no genera derechos al administrado.

Tema: Acto administrativo de trámite Subtemas:

Concepto y distinción con el definitivo.

Tema: Acto administrativo definitivo Subtemas:

Concepto y distinción con el de trámite.

Tema: Principio de confianza legítima Subtemas:

Presupuesto necesario para su aplicación. Actos de trámite para operación de estación de servicio no genera derechos al administrado.

Tema: Plan regulador Subtemas:

Acto de trámite para funcionar previo a su no genera derechos al administrado.

“III. SOBRE EL FONDO. La sociedad actora ha formulado el presente proceso, señalando que gestionó un permiso de uso de suelo ante la Municipalidad de San Isidro de Heredia, para el establecimiento de una estación de servicio, siendo que dentro del trámite de aprobación, la Secretaría Técnica Nacional Ambiental estableció como un requisito previo a la aprobación del estudio de impacto ambiental del proyecto, un pronunciamiento del Municipio relacionado con la concordancia de la actividad evaluada con el uso propuesto en el Plan Regulador. Mediante el oficio CAMSI-015-EXTERNO-2005, el funcionario encargado del catastro del municipio informó que en el Plan que se encontraba en proceso de aprobación ante el Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, se contemplaba como una posibilidad el ejercicio de la actividad que desarrollaría la sociedad actora, siendo que con fundamento en dicha información, la actora continuó con los demás trámites, siendo que la Secretaría Técnica Ambiental autorizó la viabilidad ambiental del proyecto. Por su parte, la Dirección General de Transporte y Comercialización de Combustible del MINAE, autorizó los planos de la estación de servicio que cumplían con la normativa establecida en el Decreto Ejecutivo No. Placa13642, siendo que la actora contaba con un año para concluir las obras de construcción. La autorización de los planos quedaba sujeta a la renovación de la certificación de uso del suelo por parte del Departamento de Ingeniería del Municipio, el alineamiento de la Municipalidad demanda y de la autorización de diseños de accesos emitidos por la Dirección de Ingeniería de Tránsito del MOPT. Cuando formula la solicitud al Municipio de renovación del uso de suelo, este es denegado toda vez que según el Reglamento de Zonificación contenido en el Plan Regulador, no es posible el desarrollo de la actividad. Aduce el apelante que si bien el oficio CAMSI:015-EXTERNO-2005, -mediante el que se señaló a Nombre3456 la posibilidad del desarrollo de la actividad, según el proyecto del Plan Regulador-, constituye un acto de trámite y no otorga un derecho subjetivo en favor de la sociedad actora, lo cierto es que con el contenido del citado oficio se generó en favor de la actora una expectativa en cuanto a la posibilidad de desarrollo de la actividad, toda vez que con base en dicho oficio se aprobó la viabilidad ambiental del proyecto. La sociedad actora amparándose en los principios de confianza legítima y buena fe, realizó una serie de inversiones (compra de terreno, contratación de empleados y otros extremos reclamados en este proceso), que deben ser indemnizados al no haber sido autorizado el proyecto, según las disposiciones contenidas en el Plan Regulador que se aprobó en definitiva. En criterio del apelante los actos de trámite pueden generar daños y perjuicios como los reclamados y no sólo los actos definitivos, citando al efecto doctrina española según la que entratándose de materia urbanística la contestación errónea a una consulta urbanística, constituye un funcionamiento anormal, siendo que cuando el ciudadano confiado en la contestación desarrolla una debida actuación que resulta frustrada por dicha información, puede ser indemnizado en los daños y perjuicios que se le causen. Con la actuación del municipio se configuró los elementos necesarios para el surgimiento de la reparación de los daños y perjuicios reclamados, ya que se generó una lesión antijurídica que la actora no tenía el deber de soportar y una relación de causa y efecto entre la actuación municipal y la lesión jurídica, cumpliéndose al efecto los requisitos establecidos en el artículo 196 de la Ley General de la Administración Pública. De un análisis detallado de los autos y por las razones que se dirá, los agravios formulados por el apelante, no son de recibo y deben ser rechazados.

IV.De conformidad con lo regulado por el Reglamento para la Regulación del Sistema de Almacenamiento y Comercialización de Hidrocarburos, Decreto Ejecutivo No. 30131-MINAE-S, publicado en la Gaceta No 43 del 01 de marzo del 2002, la autorización para la construcción y operación de una estación de servicio, constituye un acto de los llamados complejos, toda vez que como requisito previo a la aprobación se requiere de la emisión de actos administrativos de diversos entes, siendo que la competencia final para brindar la denegatoria o autorización definitiva para el desarrollo de la actividad, le compete al Ministro de Ambiente y Energía. En efecto, conforme lo señala el artículo 7 del citado Decreto, toda persona física o jurídica, que desee obtener una autorización para construir y operar una estación de servicio para distribución al consumidor final, o almacenamiento para autoconsumo en caso de clientes directos de productos derivados de hidrocarburos, deberá adjuntar en su solicitud, entre otros requisitos, una consulta obligatoria entre otras instituciones a la compañía eléctrica que administra la región, la Comisión Nacional de Emergencia, pronunciamiento de la Unidad Ambiental del Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados del SENARA o la compañía de agua potable respectiva, del Ministerio del Ambiente y Energía en cuanto a zonas de protección o reservas. Dichas instituciones deberán emitir constancia en la cual se indique si la empresa debe observar condiciones especiales para el desarrollo del proyecto, o si existen restricciones que impidan su realización. Dentro de los requisitos señalados en el aparte 7.6 del Decreto Ejecutivo mencionado, se requiere que el petente aporte, el permiso de uso conforme del suelo, emitido por la Municipalidad o el INVU para la instalación y operación de la estación de servicio o tanque para autoconsumo. Conforme al procedimiento señalado por los artículos 8, 9, 10 y 13 del Decreto Ejecutivo en cuestión, una vez que la Dirección General de Transporte y Comercialización de Combustibles, haya verificado el cumplimiento de estos requisitos, así como realizado la inspección, la aprobación de los planos constructivos del establecimiento y el petente haya aportado el Estudio de Impacto Ambiental por parte de Nombre3456 (incluyendo copia certificada de los compromisos ambientales adquiridos, nombramiento del regente y pago de la garantía), emitirá un oficio de recomendación al MINAE para que se emita el permiso de construcción e instalación de la estación de servicio o bien la denegatoria de la solicitud. Recibida la recomendación, el Jerarca de la Institución, cuenta con treinta días para emitir el permiso de construcción o la denegatoria a la solicitud. El titular para dictar el acto administrativo final en cuanto a la instalación y operación de una estación de servicio lo es el Ministro de Ambiente y Energía, siendo que los dictámenes rendidos por otras Instituciones constituyen actos preparatorios o de mero trámite que no generan estado, ni ningún derecho en favor del administrado.

V.Conforme lo dicho, en el Considerando precedente, no queda duda que el acto dictado por el Encargado del Departamento de Catastro de la Municipalidad de San Isidro de Heredia, constituye un acto de mero trámite sin efecto propio. El oficio CAMSI-015-EXTERNO-05, se limita a señalar la concordancia de la actividad evaluada con el uso propuesto en el Plan Regulador que se encontraba en estudio en el I.N.V.U. y constituye un acto más dentro de la tramitalogía y dictámenes requeridos para la autorización por parte del Ministerio de Ambiente y Energía para la operación de una estación de servicio y por ello no genera efectos jurídicos, directos, inmediatos y propios en favor de las partes. En este sentido se debe señalar que tanto la doctrina como la jurisprudencia han sido contestes en reiterar que los actos de trámite son aquellos que integran los procedimientos anteriores al acto final, sea, los que preparan la resolución administrativa de fondo. El acto de trámite no expresa voluntad, sino un mero juicio, representación o deseo de la Administración, y que por ende, no declara ningún derecho ni deber en forma definitiva, no produce en forma directa efectos jurídicos frente a terceros. Como regla general, no son susceptibles de impugnación en vía jurisdiccional; sólo de manera excepcional cuando son asimilados "ex lege" a un acto final al decidir directa o indirectamente el fondo del asunto, de tal modo que ponen fin a la vía administrativa o hacen imposible o suspenden el procedimiento administrativo (doctrina de los artículos 345, párrafo 3 y 163, párrafo 2 de la Ley General de la Administración Pública). Por su parte el acto final es el que resuelve sobre el fondo del problema planteado por la necesidad administrativa o la petición del particular, y produce efecto externo, creando una relación entre la Administración y las demás cosas o personas. Su nota fundamental está en su autonomía funcional, que le permite producir derechos y obligaciones y lesionar o favorecer por sí mismo al particular. Se trata de una manifestación de voluntad que define el negocio planteado a la Administración, sin supeditar su efecto a condiciones o plazos suspensivos. (Sala Primera No.00580 de las 15:10 horas del 28 de julio del 2009 y Tribunal Contencioso Administrativo, Sección Tercera No.02803 de las 16:00 horas del 29 de julio del 2010 y No.04250 de las 15:00 horas del 11 de noviembre del 2010). En razón de lo dicho, el oficio CAMSI-015-EXTERNO-2005, es un acto de mero trámite que no puede amparar la reclamación de los daños y perjuicios pretendidos en el presente juicio, toda vez que conforme a su naturaleza, éstos no declaran ningún derecho ni deber en forma definitiva, ni producen en forma directa efectos jurídicos frente a terceros.

VI.No es de recibo y debe ser rechazada la argumentación del apelante en el sentido de que si bien el oficio CAMSI-015-EXTERNO-05, constituye un acto de trámite que no generó ningún derecho subjetivo en favor de la actora, se quebrantaron los principios de confianza legítima y buena fe, lo cual otorga el fundamento para la indemnización de los daños y perjuicios reclamados. Contrario a lo argumentado por el apelante, la aplicación del principio de confianza legítima tiene como presupuesto necesario que la Administración, mediante una o varias actuaciones, haya determinado el comportamiento del particular, quién puede presumir, con base en éstas, la legitimidad de la conducta. En torno a este principio, la Sección Segunda de éste Tribunal ha considerado lo siguiente: "(...) Este principio, no es más que un derivado del constitucional de seguridad –consistente en el saber a qué atenerse-. Sin duda alguna, se trata, también, de una manifestación del principio general de la buena fe, que tiene aplicación en todos los campos del derecho, incluido, desde luego, el Derecho Administrativo y Municipal. La doctrina del Derecho Público ha abierto espacio a la aplicación del principio de la confianza legítima cuando hay signos externos de la Administración que le permiten concluir al particular, razonablemente, que su actividad es legítima. Debe existir, por ello, un acto administrativo que otorgue confianza, en términos que le permita pensar que sus expectativas son razonables. Paralelamente, debe haber surgido una situación jurídica individualizada, en cuya estabilidad confía el administrado que, ha cumplido con los deberes y obligaciones correspondientes, es decir, cree firmemente, –a partir de los signos que ha recibido de la administración-, que su actuación se encuentra ajustada al bloque de legalidad, que no ha querido infringir. Ahora bien, la inobservancia de este principio tiene consecuencias resarcitorias para el ente público, si con ello se frustran expectativas legítimas y derechos subjetivos, sin acudir a los causes establecidos (doctrina de los numerales 190 y siguientes de la Ley General de la Administración Pública). (Tribunal Contencioso Administrativo, Sección Segunda No. 330-2005 de las 1:50 horas del 22 de julio del 2005). En el caso tratado en autos, ésta Cámara no evidencia el quebranto de los principios de confianza legítima y de buena fe, puesto que el oficio CAMSI-015-EXTERNO-05, suscrito por el Encargado de Catastro de la Municipalidad demandada, se limita a señalar al Nombre3456 lo siguiente: "(...) Este departamento les indica que en el proyecto del Plan Regulador de nuestro cantón que está en proceso de aprobación por parte del I N V U se indica que en la propiedad que corresponde al plano catastrado Placa13641# se contemplan (sic) esa posibilidad. Sin embargo debe de cumplir con todos los requisitos indicados en el Decreto Ejecutivo #30131 del 1 de marzo del 2002.(...)". Contrario a lo argumentado por el apelante, del contenido de dicho oficio, ésta Cámara no evidencia la existencia de un acto administrativo que permitiera generar una expectativa razonable a la sociedad actora en cuanto a la conformidad de la actividad según el Plan Regulador que se encontraba en estudio por parte del I.N.V.U. y por ende de la inequívoca aprobación del permiso para el desarrollo de la actividad por parte del Municipio. Si bien dicho oficio señala que en dicho proyecto se contempla la posibilidad de desarrollar la actividad, lo cierto es que en ningún momento se otorgó a la actora una garantía absoluta de que conforme al proyecto del Plan Regulador, la actividad solicitada fuera conforme al uso del suelo, toda vez que el proyecto se encontraba en proceso de estudio. No evidencia ésta Cámara que del contenido de dicho oficio hubiera surgido una situación jurídica individualizada, que generara un grado de confianza tal en favor del administrado en cuanto a la aprobación del proyecto, para amparar la reclamación de daños y perjuicios, merced a las inversiones realizadas al amparo del contenido del oficio en cuestión. En ningún momento dicho oficio podría generar una expectativa legítima en favor de la actora con relación a la posibilidad de la aprobación del proyecto, cuya competencia en todo caso le corresponde al Ministro de Ambiente y Energía y no a la Municipalidad demandada. En la especie no estamos en presencia de un funcionamiento anormal o ilícito por parte del Municipio que fundamente el resarcimiento de los daños y perjuicios reclamados en este proceso. Conforme bien lo señala la juzgadora de primera instancia, las disposiciones patrimoniales e inversiones realizadas por la actora fueron bajo su cuenta y riesgo, sin que se pudiera considerar que el contenido del oficio citado, hubiera inducido en error a la accionante, ni contravenir la presunción de legalidad de los actos de la administración, como lo argumenta el apelante.

VII.No es de recibo y deben ser rechazados los argumentos del apelante en el sentido de que el Plan Regulador de la Municipalidad demandada, adoleció en el momento de la publicación de técnica jurídica y conocimiento técnico respecto de las disposiciones transitorias, al no contemplar la vigencia y expiración de los certificados de uso de suelo con la entrada en vigencia de dicho plan, contrariando el principio de irretroactividad contenido en la Constitución Política. El argumento es general, sin que el apelante señale los motivos de legalidad o de carácter técnico que generan vicios en las disposiciones del Plan, lo que resulta suficiente para desechar el agravio. Además, el artículo 36 del Plan Regulador Urbano de la Municipalidad de San Isidro de Heredia, dispuso que los anteproyectos que a la fecha de entrada en vigencia del Plan Regulador contaran con el visto bueno del Departamento de Ingeniería de la Municipalidad, así como los certificados de uso de suelo y los permisos de construcción cuando ésta no se hubiera iniciado y que hubieran sido otorgados antes de la vigencia del Plan Regulador, quedarían sin efecto, debiendo el interesado tramitarlos nuevamente ante la Municipalidad, sin perjuicio de las nuevas disposiciones que con el Plan Regulador pudieran afectar al predio o proyecto. Contrario a lo argumentado por el apelante, ésta Cámara no evidencia que dicha disposición sea contraria a las disposiciones contenidas en el artículo 34 constitucional, toda vez que los certificados de uso de suelo no otorgan un derecho subjetivo, pues únicamente señalan el uso del suelo que se puede dar en un momento determinado, sin que ello implique que el Municipio en el ejercicio de sus facultades constitucionales y legales, se encuentre imposibilitado de modificar los usos conformes del suelo en su respectivo Cantón por medio de un Plan Regulador. En el caso de la actora, al momento de entrada en vigencia del Plan Regulador de la Municipalidad demandada, no contaba con la aprobación de un uso de suelo vigente -pues los dos permisos otorgados ya habían expirado- y además no hay prueba de que contaba con la resolución del Ministerio de Ambiente y Energía que hubiera autorizado la construcción y funcionamiento de la estación de servicio, por lo que no se evidencia la existencia derechos adquiridos o situación jurídica consolidada, que hubieran sido vulnerados en perjuicio de la accionante. En todo caso, la actora no impugnó en ésta sede la disposición contenida en el artículo 36 del Plan Regulador, por lo que la legalidad de dichas disposiciones no puede ser objeto de pronunciamiento judicial.”

... Ver más Citas de Legislación y Doctrina Sentencias Relacionadas 2 PROCESO ORDINARIO.

DE: SERVICIOS CIVILES Y AUTOMOTRICES DE SAN ISIDRO S.A.

CONTRA: MUNICIPALIDAD DE SAN ISIDRO DE HEREDIA No.15-2012 TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. SECCIÓN SEGUNDA. SEGUNDO CIRCUITO JUDICIAL DE SAN JOSÉ. ANEXO A, GOICOECHEA. A LAS ONCE HORAS DIEZ MINUTOS DEL VEINTIUNO DE FEBRERO DEL DOS MIL DOCE.

Proceso ordinario establecido por SERVICIOS CIVILES Y AUTOMOTORES SAN ISIDRO, cédula de persona jurídica número CED59602 , representado por su Presidente JUAN BENIGNO CRUZ AGUILERA, quien es mayor, casado, Ingeniero Civil, de nacionalidad peruana, cédula de residencia número cuatrocientos cincuenta y cinco - cero doscientos mil ciento veintiocho-cero cero cero dos mil novecientos setenta y siete contra la MUNICIPALIDAD DE SAN ISIDRO DE HEREDIA, representada por su Alcalde ELVIA DICCIANA VILLALOBOS ARGUELLO, de calidades que no constan en autos. Figura como apoderado especial judicial de la actora Nombre13227 , mayor, casado, abogado, vecino de Rohrmoser, portador de la cédula de identidad número CED19701- - .

RESULTANDO

1. Que determinada la cuantía de este asunto como inestimable (folio 211), la presente demanda es formulada para que en sentencia: "- Se declare con lugar el presente proceso civil de hacienda. - Se declare con lugar que en caso de oposición a los documentos aportados como prueba, se permita su reconocimiento por la parte que los suscribió. amparados en el Artículo 388 del Código Procesal Civil. - Se declare con lugar el pago de los daños y perjuicios irrogados, como consecuencia directa e inmediata, por las inversiones acaecidas para el desarrollo del proyecto de Estación de Servicio San Isidro, mismas que se dan como consecuencia directa e inmediata, de los certificados de uso de suelo, y el CAMSI-015-EXTERNO-05, erróneos toda vez que la situación fáctico jurídica por ellos acreditada, no se ajusta a la normativa jurídica aplicable al caso concreto. Y se aprueben los siguientes rubros: -Se declare con lugar el daño y perjuicio material, causado al patrimonio de nuestra representada de ESTIMACIÓN DE ESTE RUBRO $351,665.08 (trescientos cincuenta y un mil seiscientos sesenta y cinco con 8/100 dólares américanos), además del daño moral causado. -Se condene al Demandado, al pago de las costas procesales y personales, del presente asunto. - Se declare con lugar el pago de los intereses solicitados, teniendo como base la INDEXACIÓN; tal y como lo exponemos infra." (folios 50 a 70 del principal).

2. Que el Municipio demandado no se apersonó a los autos, siendo declarada en rebeldía, según auto de las ocho horas y treinta y tres minutos del veintiuno de octubre del año dos mil ocho. (folio 209 del principal).

3. Que la Licenciada Karla María Suárez Baltodano, Jueza del Juzgado Contencioso Administrativo y Civil de Hacienda del Segundo Circuito Judicial de San José, en sentencia No.1318-2011, dictada a las dieciséis horas once minutos del veintinueve de junio del dos mil once, dispuso:" POR TANTO: De conformidad con los argumentos de hecho y derecho expuestos: Se admite la prueba para mejor resolver. Se declara sin lugar en todos sus extremos la presente demanda interpuesta por SERVICIOS CIVILES Y AUTOMOTRICES SAN ISIDRO, en contra de la MUNICIPALIDAD DE SAN ISIDRO DE HEREDIA. Se condena a la parte actora, SERVICIOS CIVILES Y AUTOMOTRICES SAN ISIDRO, al pago de ambas costas del presente proceso, las cuales devengarán intereses desde la firmeza de esta resolución hasta su efectivo pago. Notifíquese." (Folios 310 a 321del principal).

4. Que inconforme con lo resuelto apeló el actor, recurso que fue admitido mediante resolución dictada por el Juzgado Contencioso Administrativo y Civil de Hacienda a las trece horas y treinta y dos minutos del veintidós de agosto del dos mil once, en virtud del cual conoce este Tribunal de alzada. (Folios 322 a 332 y 333 del principal).

5. Que en los procedimientos no se observan vicios y omisiones que generen la nulidad de lo actuado. Se procede a dictar el fallo de segundo grado dentro del plazo que permiten las labores del Despacho, previas las deliberaciones de rigor.

Redacta el Juez Jiménez Villegas; y

CONSIDERANDO

I.HECHOS PROBADOS. Se avala el elenco de hechos probados que contiene la sentencia de instancia, por corresponder al mérito de los autos y ser conteste con los elementos de convicción que en su apoyo se citan.

II.SOBRE LOS ARGUMENTOS DE LA ACTORA. Manifiesta el apoderado del actor en sustento de su recurso de apelación y a manera de síntesis: El establecimiento de una estación de servicio requiere de requisitos y procedimientos, que aunque abundantes son necesarios, lo que no contradice esa representación, sin embargo los requisitos contenidos en el Reglamento para la Regulación del Sistema de Almacenamiento y Comercialización de Hidrocarburos, Decreto Ejecutivo No.30131-MINAE-S, establecen una serie de actos concatenados que son consecuentes unos con otros y para ser emitidos es requisito indispensable que se ajusten a legalidad del acto para el cual son concedidos, caso contrario deberá denegarse la solicitud planteada, sin generar expectativas de derecho o emitir actos administrativos que induzcan a error no sólo al administrado, sino también a otras dependencias gubernamentales. Procede a realizar un detalle de los hechos tenidos por probados indicando que el pronunciamiento contenido en el oficio CAMSI 015: EXTERNO 2005 del 03 de marzo del 2005, emanado de la administración municipal nace como producto de una consulta o requerimiento del Nombre3456 como requisito previo para la aprobación del estudio de impacto ambiental en cuanto se requería contar con un pronunciamiento del municipio en relación con la concordancia de la actividad evaluada (construcción de una estación de combustible) con el uso propuesto en el Plan Regulador. Señala que la concreción de todos los requisitos para la autorización de la actividad, no se logra por causas no imputables a la actora, ya que actuó bajo el principio de confianza legítima, amparados a que los actos administrativos emanados de la demandada son válidos y ciertos. En este caso, si la administración Municipal ante una consulta de Nombre3456 determinó la concordancia de la actividad evaluada con el Plan Regulador del Cantón, estableciendo que existe tal posibilidad, es razonable pensar que la respuesta municipal concede seguridad al administrado de que los actos que realiza se amparan a derecho y no son simples expectativas a futuro. En su consideración dicho acto de trámite confiere no solo a Nombre3456, sino a la actora seguridad en relación al proyecto pretendido, sin que pueda desconocerse la validez y eficacia del acto contenido en el oficio CAMSI 015:EXTERNO 2005, que constituye el acto administrativo que origina la presente litis y no como lo considera la jueza de instancia en la falta de obtención de todos los permisos establecidos al efecto, de los cuales se obtuvo una buena cantidad de ellos, hasta la entrada en vigencia del Plan Regulador del Cantón de San Isidro de Heredia, que no contempló dicha actividad. Además el citado oficio constituye la base para la resolución 1441-2005-SETENA que aprueba la viabilidad ambiental del proyecto por un plazo de dos años. Indica que en caso de que el Plan Regulador hubiera dispuesto que la propiedad de la sociedad actora era conforme para el establecimiento de la estación de servicio, tal y como lo expresó la Municipalidad, esta hubiera podido ser establecida, sin embargo, dicho Plan nunca contempló dicha posibilidad. Aduce que no desconoce la naturaleza declarativa de los certificados de uso de suelo, siendo que en la especie el eje central de la demanda, no fue el otorgamiento del mismo (tercero oportunidad en la que debía de ser renovado), pues se obtuvieron dos certificados de uso de suelo conformes con la zonificación antes de la entrada en vigencia del Plan Regulador. Argumenta que dicho Plan adoleció al momento de la publicación de técnica jurídica y conocimiento técnico en torno a las disposiciones transitorias, siendo que no se contempló la vigencia y expiración de los certificados de uso de suelo otorgados con su entrada en vigencia, contrariando el principio de irretroactividad de las normas consagrado en la Constitución Política. Aduce que en el caso no hubo un acto administrativo final y firme porque la Municipalidad de San Isidro violentando el principio de buena fe y confianza legítima, indujo a error a la actora al emitir el acto contenido en el oficio CAMSI-015:EXTERNO-2005. El pretender desconocer la validez y eficacia de ese acto, sería establecer que la Municipalidad puede emitir actos que pudieran ser ciertos, pero que no lo son. Si bien se reconoce que dicho acto no otorgó derechos subjetivos, ni que se trata de un acto administrativo final, amparada en dicho acto la actora realizó una serie de actos generados por la conducta citada, que conllevó la autorización de la viabilidad ambiental del proyecto por parte de SETENA. La administración pública se ampara en la legalidad de sus actos, por lo que el administrado no tenía porque poner en tela de juicio el contenido del oficio en cuestión que se originó en una consulta realizada a la Administración Municipal, que debió haber verificado que en el proyecto de Plan Regulador permitía dicha actividad. En consideración del apelante, la jueza de instancia confunde el eje central de la demanda, al interpretar que no se cumplieron la totalidad de los requisitos para el establecimiento de una estación de servicio en la propiedad de la actora y al considerar que los actos emanados de la Municipalidad fueron actos de mero trámite y que nunca hubo un acto administrativo final, sin embargo no analiza que las razones por las que no se llegó a dar un acto administrativo final, fueron por causas imputables a la Municipalidad. Argumenta que no comparte el fundamento de la juzgadora de instancia en el sentido de que el oficio CAMSI-015:EXTERNO-2005 "no es lo suficientemente concluyente como para generar la confianza legítima en el administrado", ya que tomar como cierto esto, implica, ir en contra de la presunción de la legalidad de los actos de la administración, que incluye no solo los actos finales, sino los actos de trámite o preparatorios y además ir en contra del contenido positivo que conforme al Diccionario de la Real Academia de la Lengua Española palabra "posibilidad" que en este caso constituye una aptitud, potencia, ocasión o facultad para hacer. En consideración del apelante, la confianza que genera a la actora el contenido del citado oficio es externa (acto administrativo), objetiva (relación con un objeto concreto) y no se trata de una simple deducción subjetiva o psicológica, ya que nunca se actuó bajo una expectativa de derecho, sino que todas las actuaciones de la actora desde su inicio giraron en torno a la compatibilidad del uso de suelo y posteriormente fundados en actos que brindaban certeza jurídica en torno a la situación aducida. Con relación a la responsabilidad y al daño ocasionados señala que la jueza de instancia desconoce la teoría de los daños, al considerar que para que exista daño debe haberse emitido un acto final que conceda derechos subjetivos, lo cual en su criterio es errado, existiendo jurisprudencia y doctrina según la cual los actos preparatorios también generan daño, esto es, cuando el administrado amparado en el acto de preparación o trámite realiza actos generados de efectos para sí, y de terceros, pues aún cuando no exista un derecho subjetivo, si existe derecho, el cual se ampara en el acto administrativo. En su consideración los actos de trámite también generan derecho a los administrados, en razón del objeto y fin que persiguen, y aunque no conceden derechos subjetivos, sí exigen responsabilidad a la administración. En este tanto el actuar del funcionario municipal del Departamento de Catastro fue incorrecto y por tanto anormal, siendo que el Plan Regulador no contemplaba la posibilidad de establecer la estación de servicio en la propiedad de la actora, por lo que no debió haber emitido el acto administrativo en la forma en que lo hizo. En su consideración la actuación del municipio configuró todos los elementos necesarios para el surgimiento de la reparación al existir una actuación imputable a la administración, una lesión antijurídica que el administrado no tiene el deber de soportar y una relación directa de causa y efecto entre la actuación y la lesión jurídica. En el caso concreto, el oficio CAMSI-015:EXTERNO-2005, constituye la actuación imputable a la Administración municipal, la lesión antijurídica es la pérdida económica sufrida a consecuencia de confiar en el oficio citado ya que teniendo la seguridad que daba un documento oficial y sabiendo que estaban a derecho, al seguir todos los requisitos que establecía el Decreto No.30131, procedieron a realizar estudios, comprar un terreno y contratar personal, además de otros gastos que se señalan en la demanda. Aduce que en vista de no encontrarse doctrina patria, ni jurisprudencia nacional, sobre las consecuencias de los actos de información urbanística, transcribe lo que en doctrina española se ha considerado que la contestación errónea a una consulta urbanística, integra un funcionamiento anormal de la administración, de suerte que el ciudadano que confiado en aquella contestación desarrolla una determinada actuación que resulta frustrada, tendrá derecho a ser indemnizado si ha sufrido una lesión. En razón de lo dicho, considera el apelante que no comparte el contenido de la sentencia en cuanto considera que el acto contenido en el oficio tantas veces citado, no es un acto ilícito de la administración municipal, sino que se trata de un acto de mero trámite que no concede derechos subjetivos, por lo que no causa daño alguno al administrado. En su consideración el oficio en cuestión, hace acreedora a la administración municipal de responsabilidad, porque el Departamento de Catastro emitió dicho oficio a otra entidad estatal en la que se declara información que no se ajusta a derecho, ya que no revisaron el Plan Regulador para verificar que la propiedad era conforme para el desarrollo de la estación de servicio. En su consideración, la Municipalidad de San Isidro es responsable de los daños y perjuicios irrogados por su actuar ilegítimo, siendo que el Departamento de Catastro emite un acto administrativo que aunque no ponía término al proceso de solicitudes y viabilidad para el establecimiento de la estación de servicio, era un acto de vital importancia en el estatus en el cual se encontraba el proyecto. El daño es efectivo y por ende indemnizable, cumpliendo los presupuestos del artículo 196 de la Ley General de la Administración Pública, porque de no ser por el acto municipal, la actora no hubiera realizado todas las diligencias para obtener los permisos para ubicar la estación de servicio en su propiedad, asimismo, si el acto de la Municipalidad demandada hubiera determinado que en la zona no se podía desarrollar una estación de servicio, es dable pensar que la accionante hubiera desistido de todo el proceso, evitando realizar un sinnúmero de erogaciones sin sentido. En cuanto a la condenatoria en costas del proceso y de los intereses, señala el apelante que al haber sido declarada la demandada en rebeldía no podría liquidar costas, ya que nunca se apersonó al proceso judicial, siendo que además la actora ha litigado de buena fe, econtrándose en los supuestos del artículo 223 del Código Procesal Civil. Aduce que de conformidad con la lógica jurídica, si la jueza de instancia analiza a profundidad los alegatos deducidos, se hubiera percatado que la accionante actuó con base en actos administrativos. Solicita dejar sin efecto la sentencia apelada, acogiendo la petitoria contenida en la demanda, así como la indexación planteada. En caso de que no sea revocada, se deje sin efecto la condenatoria en costas al haber litigado con buena fe y haber sido declarada la demandada en rebeldía.

III.SOBRE EL FONDO. La sociedad actora ha formulado el presente proceso, señalando que gestionó un permiso de uso de suelo ante la Municipalidad de San Isidro de Heredia, para el establecimiento de una estación de servicio, siendo que dentro del trámite de aprobación, la Secretaría Técnica Nacional Ambiental estableció como un requisito previo a la aprobación del estudio de impacto ambiental del proyecto, un pronunciamiento del Municipio relacionado con la concordancia de la actividad evaluada con el uso propuesto en el Plan Regulador. Mediante el oficio CAMSI-015-EXTERNO-2005, el funcionario encargado del catastro del municipio informó que en el Plan que se encontraba en proceso de aprobación ante el Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, se contemplaba como una posibilidad el ejercicio de la actividad que desarrollaría la sociedad actora, siendo que con fundamento en dicha información, la actora continuó con los demás trámites, siendo que la Secretaría Técnica Ambiental autorizó la viabilidad ambiental del proyecto. Por su parte, la Dirección General de Transporte y Comercialización de Combustible del MINAE, autorizó los planos de la estación de servicio que cumplían con la normativa establecida en el Decreto Ejecutivo No. 30131-MINAE-S, siendo que la actora contaba con un año para concluir las obras de construcción. La autorización de los planos quedaba sujeta a la renovación de la certificación de uso del suelo por parte del Departamento de Ingeniería del Municipio, el alineamiento de la Municipalidad demanda y de la autorización de diseños de accesos emitidos por la Dirección de Ingeniería de Tránsito del MOPT. Cuando formula la solicitud al Municipio de renovación del uso de suelo, este es denegado toda vez que según el Reglamento de Zonificación contenido en el Plan Regulador, no es posible el desarrollo de la actividad. Aduce el apelante que si bien el oficio CAMSI:015-EXTERNO-2005, -mediante el que se señaló a Nombre3456 la posibilidad del desarrollo de la actividad, según el proyecto del Plan Regulador-, constituye un acto de trámite y no otorga un derecho subjetivo en favor de la sociedad actora, lo cierto es que con el contenido del citado oficio se generó en favor de la actora una expectativa en cuanto a la posibilidad de desarrollo de la actividad, toda vez que con base en dicho oficio se aprobó la viabilidad ambiental del proyecto. La sociedad actora amparándose en los principios de confianza legítima y buena fe, realizó una serie de inversiones (compra de terreno, contratación de empleados y otros extremos reclamados en este proceso), que deben ser indemnizados al no haber sido autorizado el proyecto, según las disposiciones contenidas en el Plan Regulador que se aprobó en definitiva. En criterio del apelante los actos de trámite pueden generar daños y perjuicios como los reclamados y no sólo los actos definitivos, citando al efecto doctrina española según la que entratándose de materia urbanística la contestación errónea a una consulta urbanística, constituye un funcionamiento anormal, siendo que cuando el ciudadano confiado en la contestación desarrolla una debida actuación que resulta frustrada por dicha información, puede ser indemnizado en los daños y perjuicios que se le causen. Con la actuación del municipio se configuró los elementos necesarios para el surgimiento de la reparación de los daños y perjuicios reclamados, ya que se generó una lesión antijurídica que la actora no tenía el deber de soportar y una relación de causa y efecto entre la actuación municipal y la lesión jurídica, cumpliéndose al efecto los requisitos establecidos en el artículo 196 de la Ley General de la Administración Pública. De un análisis detallado de los autos y por las razones que se dirá, los agravios formulados por el apelante, no son de recibo y deben ser rechazados.

IV.De conformidad con lo regulado por el Reglamento para la Regulación del Sistema de Almacenamiento y Comercialización de Hidrocarburos, Decreto Ejecutivo No. 30131-MINAE-S, publicado en la Gaceta No 43 del 01 de marzo del 2002, la autorización para la construcción y operación de una estación de servicio, constituye un acto de los llamados complejos, toda vez que como requisito previo a la aprobación se requiere de la emisión de actos administrativos de diversos entes, siendo que la competencia final para brindar la denegatoria o autorización definitiva para el desarrollo de la actividad, le compete al Ministro de Ambiente y Energía. En efecto, conforme lo señala el artículo 7 del citado Decreto, toda persona física o jurídica, que desee obtener una autorización para construir y operar una estación de servicio para distribución al consumidor final, o almacenamiento para autoconsumo en caso de clientes directos de productos derivados de hidrocarburos, deberá adjuntar en su solicitud, entre otros requisitos, una consulta obligatoria entre otras instituciones a la compañía eléctrica que administra la región, la Comisión Nacional de Emergencia, pronunciamiento de la Unidad Ambiental del Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados del SENARA o la compañía de agua potable respectiva, del Ministerio del Ambiente y Energía en cuanto a zonas de protección o reservas. Dichas instituciones deberán emitir constancia en la cual se indique si la empresa debe observar condiciones especiales para el desarrollo del proyecto, o si existen restricciones que impidan su realización. Dentro de los requisitos señalados en el aparte 7.6 del Decreto Ejecutivo mencionado, se requiere que el petente aporte, el permiso de uso conforme del suelo, emitido por la Municipalidad o el INVU para la instalación y operación de la estación de servicio o tanque para autoconsumo. Conforme al procedimiento señalado por los artículos 8, 9, 10 y 13 del Decreto Ejecutivo en cuestión, una vez que la Dirección General de Transporte y Comercialización de Combustibles, haya verificado el cumplimiento de estos requisitos, así como realizado la inspección, la aprobación de los planos constructivos del establecimiento y el petente haya aportado el Estudio de Impacto Ambiental por parte de Nombre3456 (incluyendo copia certificada de los compromisos ambientales adquiridos, nombramiento del regente y pago de la garantía), emitirá un oficio de recomendación al MINAE para que se emita el permiso de construcción e instalación de la estación de servicio o bien la denegatoria de la solicitud. Recibida la recomendación, el Jerarca de la Institución, cuenta con treinta días para emitir el permiso de construcción o la denegatoria a la solicitud. El titular para dictar el acto administrativo final en cuanto a la instalación y operación de una estación de servicio lo es el Ministro de Ambiente y Energía, siendo que los dictámenes rendidos por otras Instituciones constituyen actos preparatorios o de mero trámite que no generan estado, ni ningún derecho en favor del administrado.

V.Conforme lo dicho, en el Considerando precedente, no queda duda que el acto dictado por el Encargado del Departamento de Catastro de la Municipalidad de San Isidro de Heredia, constituye un acto de mero trámite sin efecto propio. El oficio CAMSI-015-EXTERNO-05, se limita a señalar la concordancia de la actividad evaluada con el uso propuesto en el Plan Regulador que se encontraba en estudio en el I.N.V.U. y constituye un acto más dentro de la tramitalogía y dictámenes requeridos para la autorización por parte del Ministerio de Ambiente y Energía para la operación de una estación de servicio y por ello no genera efectos jurídicos, directos, inmediatos y propios en favor de las partes. En este sentido se debe señalar que tanto la doctrina como la jurisprudencia han sido contestes en reiterar que los actos de trámite son aquellos que integran los procedimientos anteriores al acto final, sea, los que preparan la resolución administrativa de fondo. El acto de trámite no expresa voluntad, sino un mero juicio, representación o deseo de la Administración, y que por ende, no declara ningún derecho ni deber en forma definitiva, no produce en forma directa efectos jurídicos frente a terceros. Como regla general, no son susceptibles de impugnación en vía jurisdiccional; sólo de manera excepcional cuando son asimilados "ex lege" a un acto final al decidir directa o indirectamente el fondo del asunto, de tal modo que ponen fin a la vía administrativa o hacen imposible o suspenden el procedimiento administrativo (doctrina de los artículos 345, párrafo 3 y 163, párrafo 2 de la Ley General de la Administración Pública). Por su parte el acto final es el que resuelve sobre el fondo del problema planteado por la necesidad administrativa o la petición del particular, y produce efecto externo, creando una relación entre la Administración y las demás cosas o personas. Su nota fundamental está en su autonomía funcional, que le permite producir derechos y obligaciones y lesionar o favorecer por sí mismo al particular. Se trata de una manifestación de voluntad que define el negocio planteado a la Administración, sin supeditar su efecto a condiciones o plazos suspensivos. (Sala Primera No.00580 de las 15:10 horas del 28 de julio del 2009 y Tribunal Contencioso Administrativo, Sección Tercera No.02803 de las 16:00 horas del 29 de julio del 2010 y No.04250 de las 15:00 horas del 11 de noviembre del 2010). En razón de lo dicho, el oficio CAMSI-015-EXTERNO-2005, es un acto de mero trámite que no puede amparar la reclamación de los daños y perjuicios pretendidos en el presente juicio, toda vez que conforme a su naturaleza, éstos no declaran ningún derecho ni deber en forma definitiva, ni producen en forma directa efectos jurídicos frente a terceros.

VI.No es de recibo y debe ser rechazada la argumentación del apelante en el sentido de que si bien el oficio CAMSI-015-EXTERNO-05, constituye un acto de trámite que no generó ningún derecho subjetivo en favor de la actora, se quebrantaron los principios de confianza legítima y buena fe, lo cual otorga el fundamento para la indemnización de los daños y perjuicios reclamados. Contrario a lo argumentado por el apelante, la aplicación del principio de confianza legítima tiene como presupuesto necesario que la Administración, mediante una o varias actuaciones, haya determinado el comportamiento del particular, quién puede presumir, con base en éstas, la legitimidad de la conducta. En torno a este principio, la Sección Segunda de éste Tribunal ha considerado lo siguiente: "(...) Este principio, no es más que un derivado del constitucional de seguridad –consistente en el saber a qué atenerse-. Sin duda alguna, se trata, también, de una manifestación del principio general de la buena fe, que tiene aplicación en todos los campos del derecho, incluido, desde luego, el Derecho Administrativo y Municipal. La doctrina del Derecho Público ha abierto espacio a la aplicación del principio de la confianza legítima cuando hay signos externos de la Administración que le permiten concluir al particular, razonablemente, que su actividad es legítima. Debe existir, por ello, un acto administrativo que otorgue confianza, en términos que le permita pensar que sus expectativas son razonables. Paralelamente, debe haber surgido una situación jurídica individualizada, en cuya estabilidad confía el administrado que, ha cumplido con los deberes y obligaciones correspondientes, es decir, cree firmemente, –a partir de los signos que ha recibido de la administración-, que su actuación se encuentra ajustada al bloque de legalidad, que no ha querido infringir. Ahora bien, la inobservancia de este principio tiene consecuencias resarcitorias para el ente público, si con ello se frustran expectativas legítimas y derechos subjetivos, sin acudir a los causes establecidos (doctrina de los numerales 190 y siguientes de la Ley General de la Administración Pública). (Tribunal Contencioso Administrativo, Sección Segunda No. 330-2005 de las 1:50 horas del 22 de julio del 2005). En el caso tratado en autos, ésta Cámara no evidencia el quebranto de los principios de confianza legítima y de buena fe, puesto que el oficio CAMSI-015-EXTERNO-05, suscrito por el Encargado de Catastro de la Municipalidad demandada, se limita a señalar al Nombre3456 lo siguiente: "(...) Este departamento les indica que en el proyecto del Plan Regulador de nuestro cantón que está en proceso de aprobación por parte del I N V U se indica que en la propiedad que corresponde al plano catastrado # H-031669-1977 se contemplan (sic) esa posibilidad. Sin embargo debe de cumplir con todos los requisitos indicados en el Decreto Ejecutivo #30131 del 1 de marzo del 2002.(...)". Contrario a lo argumentado por el apelante, del contenido de dicho oficio, ésta Cámara no evidencia la existencia de un acto administrativo que permitiera generar una expectativa razonable a la sociedad actora en cuanto a la conformidad de la actividad según el Plan Regulador que se encontraba en estudio por parte del I.N.V.U. y por ende de la inequívoca aprobación del permiso para el desarrollo de la actividad por parte del Municipio. Si bien dicho oficio señala que en dicho proyecto se contempla la posibilidad de desarrollar la actividad, lo cierto es que en ningún momento se otorgó a la actora una garantía absoluta de que conforme al proyecto del Plan Regulador, la actividad solicitada fuera conforme al uso del suelo, toda vez que el proyecto se encontraba en proceso de estudio. No evidencia ésta Cámara que del contenido de dicho oficio hubiera surgido una situación jurídica individualizada, que generara un grado de confianza tal en favor del administrado en cuanto a la aprobación del proyecto, para amparar la reclamación de daños y perjuicios, merced a las inversiones realizadas al amparo del contenido del oficio en cuestión. En ningún momento dicho oficio podría generar una expectativa legítima en favor de la actora con relación a la posibilidad de la aprobación del proyecto, cuya competencia en todo caso le corresponde al Ministro de Ambiente y Energía y no a la Municipalidad demandada. En la especie no estamos en presencia de un funcionamiento anormal o ilícito por parte del Municipio que fundamente el resarcimiento de los daños y perjuicios reclamados en este proceso. Conforme bien lo señala la juzgadora de primera instancia, las disposiciones patrimoniales e inversiones realizadas por la actora fueron bajo su cuenta y riesgo, sin que se pudiera considerar que el contenido del oficio citado, hubiera inducido en error a la accionante, ni contravenir la presunción de legalidad de los actos de la administración, como lo argumenta el apelante.

VII.No es de recibo y deben ser rechazados los argumentos del apelante en el sentido de que el Plan Regulador de la Municipalidad demandada, adoleció en el momento de la publicación de técnica jurídica y conocimiento técnico respecto de las disposiciones transitorias, al no contemplar la vigencia y expiración de los certificados de uso de suelo con la entrada en vigencia de dicho plan, contrariando el principio de irretroactividad contenido en la Constitución Política. El argumento es general, sin que el apelante señale los motivos de legalidad o de carácter técnico que generan vicios en las disposiciones del Plan, lo que resulta suficiente para desechar el agravio. Además, el artículo 36 del Plan Regulador Urbano de la Municipalidad de San Isidro de Heredia, dispuso que los anteproyectos que a la fecha de entrada en vigencia del Plan Regulador contaran con el visto bueno del Departamento de Ingeniería de la Municipalidad, así como los certificados de uso de suelo y los permisos de construcción cuando ésta no se hubiera iniciado y que hubieran sido otorgados antes de la vigencia del Plan Regulador, quedarían sin efecto, debiendo el interesado tramitarlos nuevamente ante la Municipalidad, sin perjuicio de las nuevas disposiciones que con el Plan Regulador pudieran afectar al predio o proyecto. Contrario a lo argumentado por el apelante, ésta Cámara no evidencia que dicha disposición sea contraria a las disposiciones contenidas en el artículo 34 constitucional, toda vez que los certificados de uso de suelo no otorgan un derecho subjetivo, pues únicamente señalan el uso del suelo que se puede dar en un momento determinado, sin que ello implique que el Municipio en el ejercicio de sus facultades constitucionales y legales, se encuentre imposibilitado de modificar los usos conformes del suelo en su respectivo Cantón por medio de un Plan Regulador. En el caso de la actora, al momento de entrada en vigencia del Plan Regulador de la Municipalidad demandada, no contaba con la aprobación de un uso de suelo vigente -pues los dos permisos otorgados ya habían expirado- y además no hay prueba de que contaba con la resolución del Ministerio de Ambiente y Energía que hubiera autorizado la construcción y funcionamiento de la estación de servicio, por lo que no se evidencia la existencia derechos adquiridos o situación jurídica consolidada, que hubieran sido vulnerados en perjuicio de la accionante. En todo caso, la actora no impugnó en ésta sede la disposición contenida en el artículo 36 del Plan Regulador, por lo que la legalidad de dichas disposiciones no puede ser objeto de pronunciamiento judicial.

VIII.Con relación a la condenatoria en costas, se debe señalar que conforme con lo establecido por el artículo 98 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa y el artículo 221 del Código Procesal Civil aplicable al sub-júdice por dispensa del artículo 103 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, la condenatoria en costas se impone al vencido por el sólo hecho de serlo, sin que dicha condenatoria implique una calificación de temeridad o mala fe. Dicha regla deriva de la necesidad de que se reconozcan a la parte gananciosa los costos en que incurrió para ejercer la defensa de un derecho o interés que debió tutelar ante la perturbación que de ellos hizo un tercero, o bien, de la defensa de pretensiones ejercidas en su contra; costos que, de no haberse planteado el proceso, no hubiese tenido que afrontar. Contrariamente cuando se exonera de ese pago, el Juzgador debe justificar su proceder, por ser ésta la excepción a la regla. Excepcionalmente puede eximirse al vencido al pago de una o ambas costas, cuando ha litigado con evidente buena fe, o cuando la demanda o contrademanda comprendan pretensiones exageradas, o bien cuando el fallo acoja solamente parte de las peticiones fundamentales de la demanda o reconvención, así como si el fallo admite defensas importantes invocadas por el vencido, e incluso si hay vencimiento recíproco. En la especie si bien la juzgadora de instancia procedió a condenar a la actora que resultó perdidosa al pago de ambas costas, es lo cierto que conforme bien lo indica el apelante, la actora ha litigado de buena fe, toda vez que a pesar de que su tesis no es la correcta, sus argumentaciones han sido razonables, lo que hace presumible que tuviera suficientes motivos para litigar (artículo 98 inciso c) de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, por lo que al amparo de lo dispuesto en los artículo 223 del Código Procesal Civil, aplicable por dispensa del artículo 103 de la Ley Reguladora de la materia, se revoca parcialmente la sentencia impugnada en cuanto condenó en costas a la actora y en su defecto se falla el asunto sin especial condenatoria en costas.

IX.COROLARIO. En razón de lo señalado en los Considerandos precedentes, se debe acoger parcialmente el recurso de apelación formulado por la parte actora, revocando la sentencia de instancia únicamente en cuando condenó a la accionante al pago de ambas costas y en su defecto se debe fallar el asunto sin especial condenatoria. En lo demás se debe confirmar el fallo apelado.

POR TANTO

Se revoca parcialmente la sentencia apelada, únicamente en cuanto condenó a la actora al pago de ambas costas del proceso, para en su lugar fallar el asunto sin especial condenatoria. En lo demás se confirma la sentencia apelada. NOTIFÍQUESE.

FRANCISCO JIMÉNEZ VILLEGAS SANDRA MARÍA QUESADA VARGAS JUDITH REYES CASTILLO Clasificación elaborada por CENTRO DE INFORMACIÓN JURISPRUDENCIALdel Poder Judicial. Prohibida su reproducción y/o distribución en forma onerosa.