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Res. 00010-2012 Tribunal Contencioso Administrativo Sección VI · Tribunal Contencioso Administrativo Sección VI · 19/01/2012
OutcomeResultado
The suit is denied in its entirety, upholding the lack-of-right defense, because Executive Decree 34136 could not create the claimed salary equalization right.Se declara sin lugar la demanda en todos sus extremos, al acogerse la excepción de falta de derecho, por ser el Decreto Ejecutivo 34136 insuficiente para crear el derecho a equiparación salarial pretendido.
SummaryResumen
The Sixth Section of the Contentious-Administrative and Civil Treasury Court dismissed a suit by a forestry engineer working for the Environmental Administrative Tribunal (TAA) who sought equalization of his position and salary to that of a judicial officer, retroactive to 2008, plus material and moral damages. The plaintiff relied on Article 4(2) of Executive Decree 34136, which equated TAA staff pay with equivalent judicial-branch positions. The Court held the decree unconstitutional and substantially illegal because it invaded the statutory reservation over public salary matters, infringing the Constitution, Civil Service Statute, and Public Salaries Law, and breached the autonomy of branches of government. Since the decree was repealed in 2010, the Court deemed it virtually inapplicable. As the decree could create neither State obligations nor salary-equalization rights, the alleged administrative omission required no analysis. The defense of lack of right was upheld and the suit dismissed in its entirety, without costs due to the plaintiff’s good faith.El Tribunal Contencioso Administrativo y Civil de Hacienda, Sección Sexta, rechaza una demanda de un ingeniero forestal del Tribunal Ambiental Administrativo (TAA) que solicitaba la homologación de su puesto y salario al de perito judicial, con retroactividad a 2008, más daños materiales y morales. El actor se basaba en el artículo 4, párrafo 2°, del Decreto Ejecutivo 34136, que equiparaba la retribución del personal del TAA con la de cargos equivalentes del Poder Judicial. El Tribunal fundamenta el fallo en la inconstitucionalidad e ilegalidad sustancial de dicho decreto, por invadir la reserva de ley en materia salarial, consagrada en la Constitución Política, el Estatuto de Servicio Civil y la Ley de Salarios, y vulnerar la autonomía de los Poderes de la República. Ante la derogatoria de la norma en 2010, el Tribunal la considera virtualmente inaplicable. Debido a que el decreto no podía generar obligaciones al Estado ni crear derechos a equiparación salarial, no procede analizar la omisión administrativa alegada. Se acoge la excepción de falta de derecho y se declara sin lugar la demanda en todos sus extremos, sin condena en costas por buena fe del actor.
Key excerptExtracto clave
Executive Decree No. 34136 has no capacity to fill normative gaps by creating obligations on the State, nor to create a right to salary equalization as sought in this specific case; therefore, examining the alleged omission serves no purpose. The defense of lack of right must be admitted.El Decreto Ejecutivo #34136 no tiene la virtud de suplir vacíos normativos, generando obligaciones a cargo del Estado, ni de crear el derecho a la equiparación salarial pretendido en el caso concreto; de modo que ninguna utilidad representa el examen de la aducida omisión. Debe admitirse la excepción de falta de derecho opuesta.
Pull quotesCitas destacadas
"La determinación del salario de un servidor público, es materia reservada a la ley formal."
"Determining a public servant's salary is a matter reserved to formal statute."
Considerando Quinto
"La determinación del salario de un servidor público, es materia reservada a la ley formal."
Considerando Quinto
"El Decreto Ejecutivo #34136, al pretender llenar un vacío legal mediante la equiparación de los salarios de una categoría de servidores públicos, se extralimitó e invadió el ámbito reservado al legislador ordinario."
"Executive Decree No. 34136, by seeking to fill a legal vacuum through equalization of salaries for a category of public servants, exceeded its authority and invaded the domain reserved to ordinary legislation."
Considerando Sexto
"El Decreto Ejecutivo #34136, al pretender llenar un vacío legal mediante la equiparación de los salarios de una categoría de servidores públicos, se extralimitó e invadió el ámbito reservado al legislador ordinario."
Considerando Sexto
"No estamos ante un acto de fijación periódica o de actualización aritmética del salario preestablecido, sino frente a la transposición y establecimiento de una armazón o estructura salarial distinta, capaz de imponerle al Estado obligaciones financieras mayores a las que legal y ordinariamente corresponden."
"This is not a periodic setting or arithmetic update of a pre-established salary, but rather the transposition and establishment of a different wage framework capable of imposing on the State financial obligations greater than those legally and ordinarily corresponding."
Considerando Sexto
"No estamos ante un acto de fijación periódica o de actualización aritmética del salario preestablecido, sino frente a la transposición y establecimiento de una armazón o estructura salarial distinta, capaz de imponerle al Estado obligaciones financieras mayores a las que legal y ordinariamente corresponden."
Considerando Sexto
Full documentDocumento completo
REFERENCE: Pure Question of Law Proceeding (Proceso de Puro Derecho). Nombre142428 v. ESTADO. File #11-001050-1027-CA.
No. 10-2012 TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO Y CIVIL DE HACIENDA, SIXTH SECTION, SECOND JUDICIAL CIRCUIT, SAN JOSE, Dirección01 , at ten o’clock on diecinueve de enero de dos mil doce.
Ordinary proceeding (proceso de conocimiento)—concerning public service—processed as a pure question of law, brought by Nombre142428, married, forestry engineer, identification card number CED111919, resident of Heredia, San Francisco, against the ESTADO, represented by State Attorney Ms. Luz Marina Gutiérrez Porras, single, resident of San José. Attorneys Irene Araya Ortíz, single, identification card number CED58675, and José Aparicio Guillén Herrera, divorced, residence card number CED111920, appear as special judicial attorneys-in-fact for the plaintiff. All are of legal age and, with the stated exception, attorneys.
Background:
I.Based on the facts he set forth and the legal provisions he cited, in a pleading filed on 18 de febrero de 2011, the plaintiff brought an action whose relief sought, as specified at the preliminary hearing, requests that the judgment: 1) establish that the State has engaged in a failure to act and that he is entitled to recognition of the corresponding position and salary equivalency to that of a judicial expert; 2) provide that the foregoing declaration be retroactive to the date of publication of Decreto Ejecutivo #36361-MINAE [sic], published in La Gaceta #25 of 05 de febrero de 2008; 3) order the State to pay pecuniary damages consisting of the amounts not received from 2008 to date, assessed at ¢8.309.884.26, and subjective nonpecuniary damages for the harm suffered due to nonpayment and the anguish of performing a position without having received recognition for it, assessed at ¢5.000.000,00; and 4) order the defendant to pay both categories of legal costs.
II.The defendant was duly served. In a pleading filed on 05 de septiembre de 2011, it denied the claim and raised the defense of lack of legal entitlement (falta de derecho); it requests that the action be dismissed in its entirety, with costs borne by the party who brought it (folios 46 to 67).
III.The preliminary hearing provided for in Article 90 of the Código Procesal Contencioso Administrativo (CPCA) was held on 6 de octubre de 2011, with both parties in attendance. At that hearing, it was ordered that the case be declared a pure question of law; those in attendance presented closing arguments, and the case was ordered transmitted to this Court for judgment.
JUDGE JOSE PAULINO HERNANDEZ DRAFTS THE OPINION; and,
Whereas:
First: The Court deems the following facts proven for purposes of deciding the case: ----- 1°) Mr. Nombre142428 has worked at the Tribunal Ambiental Administrativo since 5 de diciembre de 2005; he currently serves as an assistant in Civil Service position #27517, as a permanent Civil Service Professional 1 specializing in forestry engineering (see complaint, facts #1 and 2°, folios 1 to 23; the affirmative response thereto at folios 46 to 67; and folio 281 of the administrative record issued by MINAET); ----- 2°) Decreto Ejecutivo #34136 was published in La Gaceta # 25 of 05 de febrero de 2008, and Article 4°, paragraph 2°, thereof provided: “The compensation of the members of this Tribunal must be equal to the salary of the members of the Tribunales Superiores del Poder Judicial; the compensation of the remaining personnel shall be equated, as appropriate, to that of equivalent positions held by the personnel of those Tribunals or of other bodies of the Poder Judicial in which identical or similar positions are performed.” This provision was repealed by Decreto #36035 of 20 de mayo de 2010, published in La Gaceta #126 of 30 de junio de 2010 (complaint, fact #5, and the affirmative response thereto); and ----- 3°) in official letter #826-08 TAA of 20 de octubre de 2008, addressed to the coordination office of the Departamento de Recursos Humanos, the plaintiff requested that the appropriate steps be taken to equate his position to the corresponding position within the Poder Judicial (complaint, fact #9, and the affirmative response thereto).
Second: Subject matter of the proceeding and objections raised in the complaint and answer. The relief sought, as clarified at the preliminary hearing, is the equivalency of the position and salary to those of a judicial expert, pursuant to Article 4, paragraph 2° of Decreto Ejecutivo #34136 of 20 de junio de 2007; as pecuniary damages, the plaintiff claims the money he did not receive because his position and salary were not equated, as well as subjective nonpecuniary damages for the anguish caused by the alleged failure to act. He invokes the constitutional principle of equality in salary matters. In its written answer, the Procuraduría General de la República stated that the Decreto exceeded its authority and that Ley #7554, which created the Tribunal Ambiental Administrativo, neither authorizes the requested equivalency nor authorizes the State to recognize any right; in its oral closing arguments, it maintained that when salaries are being equated from one Branch of the Republic to another, a statute is required under Sala Constitucional decision #550-91, because each Branch has autonomy to set salaries.
Third: The exceedingly lengthy litany of facts set forth in the complaint, which are in fact a reproduction of what occurred in the administrative proceedings (sede administrativa), centers on an equivalency of position and salary established by regulation. At bottom, the plaintiff seeks to compel the State to fulfill the obligation arising from that regulatory provision, which would ultimately create an expectant right (derecho expectante) and a significant employment benefit. It should first be clarified that Article 4, paragraph 2° of Decreto Ejecutivo #34136 of 20 de junio de 2007, published in La Gaceta #25 of 05 de febrero de 2008, whose application is sought, was repealed by Decreto #36035 of 20 de mayo de 2010, published in La Gaceta #126 of 30 de junio de 2010. Thus, when the complaint was filed on 18 de febrero de 2011, that provision had already ceased to form part of the legal system and was effectively inapplicable. Nevertheless, the Court will examine the issue presented because of the effects the provision may have produced while it was in force between 05 de febrero de 2008 and 30 de junio de 2010.
Fourth: On the merits of the case. By express provision of Article 8 of the Ley Orgánica del Poder Judicial [LOPJ], as amended by Ley #7728 of 15 de diciembre de 1997, judges “may not”: 1) apply statutes or other rules or acts of any nature that are contrary to the Constitución Política or to international or community law in force in the country; nor may they interpret or apply them in a manner contrary to the precedents or case law of the Sala Constitucional; 2) apply decrees, regulations, agreements, or other provisions contrary to any other rule of superior rank. Before deciding the issue presented, judges must determine whether the rule applicable to the case conforms to the body of constitutional law (bloque de constitucionalidad) and ordinary law. In other words, judges are not mere administrators of justice or passive subjects serving the legislature, limited to applying rules enacted by Parliament or the Executive Branch.
They have an active role, subject to the Constitution and valid law, and must refer the matter to the Sala Constitucional when they have well-founded doubts as to its constitutionality, all in accordance with the principles of constitutional supremacy, conforming interpretation (interpretación conforme), and the immediate and direct effect of constitutional provisions as well as constitutional precedents and case law (Articles 10 and 154 of the Constitución Política –CP, and 13 and 102 of the Ley de Jurisdicción Constitucional, the latter amended by Ley #9003 of 31 de octubre, published in La Gaceta #228 of 28 de noviembre de 2011, and judgments #1185 of 1995, #3035, #3036 and #3039 of 1996). In its well-known judgment #1739-92 of 11.45 hours on 1 de julio, the Sala Constitucional stated:
“… It follows that, to be valid, statutes and, generally, rules and acts of authority must not only have been promulgated by competent bodies through proper procedures, but must also withstand substantive review for consistency with the supreme rules, principles, and values of the Constitution—both formal and substantive—such as order, peace, security, justice, freedom, and others, which serve as standards of reasonableness. That is, a public or private rule or act is valid only when, in addition to formally conforming to the Constitution, it is reasonably grounded and justified in accordance with constitutional principles. This seeks not only to ensure that the law is not irrational, arbitrary, or capricious, but also that the means selected bear a real and substantial relationship to their objective. A distinction is therefore drawn among technical reasonableness, which, as stated, is proportionality between means and ends; legal reasonableness, meaning conformity with the Constitution generally and, in particular, with the rights and freedoms recognized or presupposed by it; and, finally, the reasonableness of effects on individual rights, in the sense that no limitations or burdens may be imposed upon those rights other than those reasonably arising from the nature and legal regime of the rights themselves, nor any greater than are indispensable for their reasonable operation in the life of society.
In summary, the concept of due process (debido proceso), beginning with the Magna Carta but developed especially in the constitutional case law of the United States, has evolved in the three broad senses described: a) legal, adjective, or formal due process, understood as the requirement of statutory authority and conformity with statute in procedural matters; b) constitutional due process, or due process without qualification, as a fair judicial procedure, still adjective or formal—procedural—in nature; and c) substantive due process or the principle of reasonableness, understood as the conformity of all statutes and rules, regardless of category or content, and all acts of public authorities, with the rules, principles, and values of Constitutional Law.” (Whereas I, subsection c).
The foregoing confirms the active, critical, and protective role that judges and courts must perform in a Democratic State Governed by the Rule of Law when assessing rules against the Constitución Política, as a step preceding their practical application, in the unceasing pursuit of just decisions and in safeguarding the strict legality or substantive legality of the legal order.
Fifth: By virtue of Article 191 of the Political Constitution (CP), relations between the State and public servants are governed by a legal instrument known as the Civil Service Statute (estatuto de servicio civil). This Statute was enacted pursuant to Law #1581 of 30 May 1953; Chapter X thereof, concerning the salary system (régimen de sueldos), Article 48(b), provides that the salaries of Executive Branch employees shall be determined by a Salary Law establishing the minimum, intermediate, and maximum amounts corresponding to each employment category. Pursuant to this provision, the Public Administration Salary Law (Ley de Salarios de la Administración Pública), #2166 of 09 October 1957, was enacted; it constitutes the official compensation system (sistema oficial de retribución) for all categories of positions classified in the Descriptive Positions Manual (Manual Descriptivo de Puestos) (Article 1).
It follows from this statutory background, considered in conjunction with Articles 57 and 180 CP and Article 19 of the General Law on Public Administration (Ley General de Administración Pública [LGAP]), that determining the salary of a public servant is a matter reserved to formal legislation (ley formal). Establishing the bases and other parameters according to which public-sector salaries are to be set or determined falls to the ordinary legislature, not the Executive Branch. Such items may not even be established through a Budget Law (Ley de Presupuesto). On the one hand, this involves generating or creating recurring obligations borne by the State, rather than merely paying or making a disbursement authorized under a budget line item. In judgment #552-91 at 18.50 hours on 15 March, the Constitutional Chamber (Sala Constitucional) stated: “VI.- In the same vein, this statutory reservation (reserva de ley) entails a reservation to ordinary legislation, not budget legislation, because the purpose of the latter is not to create obligations of the State but merely to authorize the expenditure of public funds by establishing a (maximum) limit, such that the Public Administration (that of the Executive Branch and, where applicable, that of the other branches or decentralized bodies) is not required, but merely authorized, to make payments in accordance with budget appropriations.
Furthermore, creating obligations of the State through ordinary legislation falls to the legislature, while recognizing them falls to the Administration, within its budgetary limits; the budget is neither one nor the other.” On the other hand, such determination falls within the legal framework governing fundamental rights, including the right to receive a periodically established minimum wage capable of ensuring well-being and a dignified existence. This subject is likewise reserved to legislation because it constitutes a guarantee for workers and therefore cannot be subject to fluctuations in politics or to other movements or interests of groups temporarily holding power. In this regard, and in the same judgment, the Chamber stated: “VII.- … Moreover, compensating the provision of a service to the State, whatever its rank or nature, and granting assistance or facilities for its performance, within the limits of proportionality and reasonableness inherent in every democratic constitutional system, does not constitute a privilege but, on the contrary, a fundamental principle of sound administration, also closely connected to the democratic State.
It is evident that encouraging, or even facilitating, the provision of such services without compensation or for merely symbolic or meager compensation would amount to nothing less than limiting access to public office exclusively to persons able to perform those duties because they enjoy privileged financial circumstances, if not because they lack the scruples necessary to refrain from improperly exploiting their offices.” Sixth: The Organic Environmental Law (Ley Orgánica del Ambiente), #7554 of 4 October 1995, in Chapter XXI, Articles 103 through 112, created the Administrative Environmental Tribunal (Tribunal Ambiental Administrativo) and regulated its jurisdiction, composition, duties, procedure, and governing principles, but made no provision concerning the compensation of its members or staff. Before its repeal, the aforementioned Article 4, paragraph 2, of Executive Decree #34136 provided: “The compensation of the members of this Tribunal must be equal to the salary of the members of the Higher Courts of the Judicial Branch; the compensation of the remaining staff must be equivalent, as applicable, to that of equivalent positions held by personnel of those Courts or of other bodies of the Judicial Branch in which identical or similar positions are performed.” A compensation mechanism is provided for the members of the Tribunal and for the remaining staff.
However, as the State argues, by attempting to fill a statutory gap through salary parity (equiparación de los salarios) between one category of public servants and equivalent positions involving identical or similar duties, this provision exceeded its authority and encroached upon a sphere reserved to the ordinary legislature, which alone has jurisdiction to regulate salary matters and impose obligations upon the State. That approach was followed, for example, when the Administrative Transportation and Customs Tribunals (Tribunales Administrativos de Transporte y Aduanero) were created pursuant, respectively, to Laws #7969 of 22 December 1999, Article 17, and #7557, Article 207. Of course, this is not an act periodically setting or arithmetically adjusting a previously established salary based on cost of living, inflation, devaluation, currency depreciation, seniority, or similar factors; rather, as stated, it involves transposing and establishing a different salary framework or structure capable of providing greater economic benefits to a group of public employees and imposing financial obligations upon the State beyond those ordinarily required by law.
Although the intent of the Executive Decree may be understood as applying the principle of equal pay for equal work performed under identical standards of efficiency, the chosen means is not an appropriate avenue for achieving the proposed parity, because it falls outside the applicable legal rules and the official compensation system for all categories of positions subject to the Civil Service, among which the claimant’s position is included.
Seventh: Conclusion, defenses, and costs. In accordance with the foregoing, the complaint must be dismissed in its entirety as unfounded, without it being necessary, in order to so rule, to examine each item of relief sought individually. Executive Decree #34136 does not have the legal effect of filling statutory gaps by creating obligations borne by the State, nor does it create a right to the salary parity sought in this particular case; consequently, examining the alleged omission would serve no purpose. The defense of lack of legal entitlement (excepción de falta de derecho) must be sustained. With respect to costs, the dispute may be resolved without a specific award thereof; the claimant’s conduct accords with the standards of good faith in light of the circumstances surrounding the case (Article 193 of the Code of Administrative Litigation Procedure (Código Procesal Contencioso Administrativo –CPCA)). Strictly speaking, the claimant’s underlying right—that is, the implicit claim for salary equity underlying the complaint—is not disputed; what is disputed is the [i] substantive legality of the Executive Decree on which it relies.
Therefore:
The defense of lack of legal entitlement is sustained. The complaint filed by Nombre142428 against the STATE is dismissed in its entirety. No award is made for attorneys’ fees or litigation costs.
JOSE PAULINO HERNANDEZ G.
Nombre65846 CHRISTIAN HESS ARAYA File # 11-001050-1027-CA.
REFERENCIA: Proceso de Puro Derecho. Nombre142428 . contra ESTADO. Carpeta #11-001050-1027-CA.
Nº 10-2012 TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO Y CIVIL DE HACIENDA, SECCIÓN SEXTA, SEGUNDO CIRCUITO JUDICIAL, SAN JOSE, Dirección01 , a las diez horas de diecinueve de enero de dos mil doce.
Proceso de CONOCIMIENTO –relativo a función pública- tramitado como de puro derecho establecido por Nombre142428 , casado, ingeniero forestal, cédula número CED111919, vecino de Heredia, San Francisco, contra el ESTADO, representado por la Procuradora señorita Luz Marina Gutiérrez Porras, soltera, vecina de San José. Como apoderados especiales judiciales de la parte actora figuran los licenciados Irene Araya Ortíz, soltera, cédula número CED58675, y José Aparicio Guillén Herrera, divorciado, cédula de residencia número CED111920. Todos son mayores y, con la salvedad dicha, abogados.
Resultando:
I.Que la parte actora, con base en los hechos que expuso y disposiciones legales que citó, en escrito presentado el 18 de febrero de 2011, formuló demanda cuya pretensión precisada en la audiencia preliminar, es para que en sentencia se 1) establezca que el Estado ha tenido una conducta omisiva y que tiene derecho a que se le reconozca la respectiva homologación de puesto y salario equivalente a perito judicial; 2) que la declaración anterior sea retroactiva al momento de publicación del Decreto Ejecutivo #36361-MINAE [sic], publicado en La Gaceta #25 de 05 de febrero de 2008; 3) que se condene al Estado al pago del daño material consistente en los montos dejados de percibir desde el año 2008 a la fecha, tasado en ¢8.309.884.26, y al daño moral subjetivo en razón de las afectaciones sufridas por el no pago, angustias de estar desempeñando un cargo y no se le ha reconocido, tasado en ¢5.000.000,00, 4) Se condene a la parte demandada al pago de ambas costas.
II.Que la parte demandada fue debidamente notificada. En escrito presentado el 05 de septiembre de 2011, contestó negativamente e interpuso la excepción de falta de derecho; solicita declarar sin lugar la demanda en todos sus extremos, con sus costas a cargo de quien la promovió (folios 46 a 67).
III.Que la audiencia preliminar prevista en el artículo 90 del Código Procesal Contencioso Administrativo (CPCA), se celebró el 6 de octubre de 2011, con la asistencia de ambas partes. En tal audiencia dispuso declarar el caso como de puro derecho, y los asistentes rindieron conclusiones, y se ordenó enviarlo a este Tribunal para fallo.
REDACTA EL JUEZ JOSE PAULINO HERNANDEZ, y;
Considerando:
Primero: Que el Tribunal tiene por probados los siguientes hechos para resolver el caso: ----- 1°) que el señor Nombre142428 labora desde el 5 de diciembre de 2005 en el Tribunal Ambiental Administrativo; en la actualidad se desempeña como asistente en el puesto del Servicio Civil #27517, en propiedad, como profesional 1 del Servicio Civil con especialidad en ingeniería forestal (ver escrito de demanda, hechos #1 y 2°, folios 1 a 23, su contestación afirmativa de folios 46 a 67 y folio 281 del legajo administrativo emitido por el MINAET); ----- 2°) que en la Gaceta # 25 de 05 de febrero de 2008, se publicó el Decreto Ejecutivo #34136, cuyo artículo 4°, párrafo 2°, disponía: “La retribución de los integrantes de este Tribunal debe ser igual al sueldo de los miembros de los Tribunales Superiores del Poder Judicial, la del resto del personal deberá equipararse, según el caso, a la de los cargos equivalentes del personal de esos Tribunales o de otros órganos del Poder Judicial donde se desempeñen cargos iguales o similares”.
Esta norma fue derogada por el Decreto #36035 de 20 de mayo de 2010, publicado en La Gaceta #126 de 30 de junio de 2010 (demanda, hecho #5 y su contestación afirmativa), y ----- 3°) que en oficio #826-08 TAA de 20 de octubre de 2008, dirigido a la coordinación del Departamento de Recursos Humanos, el actor solicitó realizar las gestiones pertinentes a fin de que se homologara su puesto al correspondiente del Poder Judicial (demanda, hecho #9, y su contestación afirmativa).
Segundo: Objeto del proceso y objeciones planteadas en la demanda y contestación. Que la pretensión deducida, con la aclaración vertida en la audiencia preliminar, es para que se homologue el puesto y salario al equivalente de perito judicial, en aplicación del artículo 4, párrafo 2° del Decreto Ejecutivo #34136 de 20 de junio de 2007; como daño material reclama el dinero que ha dejado de percibir por la no homologación del puesto y salario, y el daño moral subjetivo por la angustia generada con la omisión acusada. Invoca el principio de igualdad constitucional en materia salarial. La Procuraduría General de la República en su contestación escrita expresó que el Decreto se extralimitó y que la Ley de creación del Tribunal Ambiental Administrativo #7554, no autoriza la homologación pretendida, ni autoriza al Estado a reconocer derecho alguno; en sus conclusiones orales manifestó que tratándose de la equiparación de salarios de un Poder de la República a otro, debe mediar una ley, según el voto de Sala Constitucional #550-91, pues cada Poder tiene autonomía para fijar salarios.
Tercero: Que la muy extensa letanía de hechos expuestos en la demanda, que en rigor son reproducción de lo acontecido en sede administrativa, giran en torno a una equiparación de puesto y salario acordada por vía de reglamento. En el fondo se pretende que se obligue al Estado a cumplir la obligación resultante de esa disposición normativa que a la postre generaría un derecho expectante y una ventaja laboral importante. En primer término conviene aclarar que el artículo 4, párrafo 2° del Decreto Ejecutivo #34136 de 20 de junio de 2007, publicado en La Gaceta #25 de 05 de febrero de 2008, cuya aplicación se demanda, fue derogado por el Decreto #36035 de 20 de mayo de 2010, publicado en La Gaceta #126 de 30 de junio de 2010. De modo que cuando se presentó la demanda el 18 de febrero de 2011, ya había desaparecido del ordenamiento jurídico, siendo virtualmente inaplicable. Sin embargo, el Tribunal abordará el examen planteado, por los efectos que pudo producir mientras estuvo vigente entre el 05 de febrero de 2008 y el 30 de junio de 2010.
Cuarto: Sobre el fondo del caso. Que por expresa disposición del artículo 8 de la Ley Orgánica del Poder Judicial [LOPJ], según reforma introducida por ley #7728 de 15 de diciembre de 1997, los jueces “no podrán”: 1) aplicar leyes ni otras normas o actos de cualquier naturaleza, contrarios a la Constitución Política o al derecho internacional o comunitario vigentes en el país; tampoco podrán interpretarlos ni aplicarlos de manera contraria a los precedentes o la jurisprudencia de la Sala Constitucional; 2) aplicar decretos, reglamentos, acuerdos y otras disposiciones contrarias a cualquier otra norma de rango superior. Antes de resolver la cuestión planteada, los jueces deban preguntarse si la norma aplicable al caso, se ajusta o no al bloque de constitucionalidad y legalidad ordinaria. Es decir, los jueces no son administradores de justicia o sujetos pasivos al servicio del legislador limitados a aplicar la norma emitida por el parlamento o el Poder Ejecutivo.
Tienen un rol activo, sujeto a la Constitución y a la ley válida, debiendo consultarle a la Sala Constitucional cuando tuvieren dudas fundadas de su constitucionalidad, todo conforme a los principios de supremacía constitucional, interpretación conforme y eficacia inmediata y directa tanto de los preceptos constitucionales como de los precedentes y jurisprudencia constitucional (artículos 10 y 154 de la Constitución Política –CP, y 13 y 102 de la Ley de Jurisdicción Constitucional, reformado este último por Ley #9003 de 31 de octubre, publicado en La Gaceta #228 de 28 de noviembre de 2011, y sentencias #1185 de 1995, #3035, #3036 y #3039 de 1996). La Sala Constitucional en la conocida sentencia #1739-92 de 11.45 horas de 1 de julio, expresó:
“… De allí que las leyes y, en general, las normas y los actos de autoridad requieran para su validez, no sólo haber sido promulgados por órganos competentes y procedimientos debidos, sino también pasar la revisión de fondo por su concordancia con las normas, principios y valores supremos de la Constitución (formal y material), como son los de orden, paz, seguridad, justicia, libertad, etc., que se configuran como patrones de razonabilidad. Es decir, que una norma o acto público o privado sólo es válido cuando, además de su conformidad formal con la Constitución, esté razonablemente fundado y justificado conforme a la ideología constitucional. De esta manera se procura, no sólo que la ley no sea irracional, arbitraria o caprichosa, sino además que los medios seleccionados tengan una relación real y sustancial con su objeto. Se distingue entonces entre razonabilidad técnica, que es, como se dijo, la proporcionalidad entre medios y fines; razonabilidad jurídica, o la adecuación a la Constitución en general, y en especial, a los derechos y libertades reconocidos o supuestos por ella; y finalmente, razonabilidad de los efectos sobre los derechos personales, en el sentido de no imponer a esos derechos otras limitaciones o cargas que las razonablemente derivadas de la naturaleza y régimen de los derechos mismos, ni mayores que las indispensables para que funcionen razonablemente en la vida de la sociedad.
En resumen, el concepto del debido proceso, a partir de la Carta Magna, pero muy especialmente en la jurisprudencia constitucional de los Estados Unidos, se ha desarrollado en los tres grandes sentidos descritos: a) el del debido proceso legal, adjetivo o formal, entendido como reserva de ley y conformidad con ella en la materia procesal; b) el del debido proceso constitucional o debido proceso a secas, como procedimiento judicial justo, todavía adjetivo o formal -procesal-; y c) el del debido proceso sustantivo o principio de razonabilidad, entendido como la concordancia de todas las leyes y normas de cualquier categoría o contenido y de los actos de autoridades públicas con las normas, principios y valores del Derecho de la Constitución.” (Considerando I, inciso c).
Lo anterior confirma ese rol activo, crítico, de guardián que deben tener los jueces y tribunales en un Estado Democrático de Derecho respecto de las normas frente a la Constitución Política, como operación previa a su aplicación práctica, en la búsqueda incesante de decisiones justas y en la garantía de estricta legalidad o legalidad substancial del orden jurídico.
Quinto: Que por disposición del artículo 191 CP, las relaciones entre el Estado y los servidores públicos, se regulan por medio de una norma llamada estatuto de servicio civil. Este estatuto se promulgó según Ley #1581 de 30 de mayo de 1953; en su capítulo X, relativo al régimen de sueldos, artículo 48, inciso b), señala que los salarios de los servidores del Poder Ejecutivo serán determinados por una Ley de Salarios que fijará las sumas mínimas, intermedias y máximas correspondientes a cada categoría de empleo. En desarrollo de esta previsión, se promulgó la Ley de Salarios de la Administración Pública, #2166 de 09 de octubre de 1957, la cual constituye el sistema oficial de retribución para todas las clases de puestos clasificados en el Manual Descriptivo de Puestos (artículo 1°). De estos antecedentes normativos, relacionados con los artículos 57 y 180 CP y 19 de la Ley General de Administración Pública [LGAP], se desprende que la determinación del salario de un servidor público, es materia reservada a la ley formal.
La creación de las bases y demás parámetros con arreglo a los cuales han de establecerse o determinarse los salarios del sector público, corresponde al legislador ordinario, y no al Poder Ejecutivo. Ni siquiera por Ley de Presupuesto pueden establecerse esos rubros. Se trata por un lado de la generación o creación de obligaciones periódicas a cargo del Estado, y no simplemente de pagar o ejecutar un desembolso autorizado en una partida presupuestaria. La Sala Constitucional, en sentencia #552-91 de 18.50 horas de 15 de marzo, expresó: “VI.- En el mismo sentido, esa reserva de ley implica la de ley ordinaria, no la de presupuesto, pues ésta no tiene por objeto crear obligaciones del Estado sino sólo autorizar el gasto de los fondos públicos, estableciendo un límite (máximo), de modo que la Administración Pública (la del Poder Ejecutivo y la de los demás poderes u órganos desconcentrados, en su caso) no está obligada sino sólo autorizada a pagar conforme a las partidas presupuestarias.
Por lo demás, crear obligaciones del Estado en función de la legislación ordinaria, y reconocerlas lo es de la Administración, dentro de sus límites presupuestarios; el presupuesto no es, ni lo uno, ni lo otro.”. Por otro lado, dicha determinación se incardina dentro del régimen jurídico de los derechos fundamentales, como lo es el derecho a recibir un salario mínimo de fijación periódica capaz de generar bienestar y existencia digna, materia igualmente reservada a la ley, en razón de constituir una garantía para la persona trabajadora, que por ende no puede estar sujeta a los vaivenes de la política u otros movimientos o intereses de grupos detentadores transitorios del poder. En este sentido y en la misma sentencia la Sala expresó: “VII.- … Pero es que remunerar la prestación de un servicio al Estado, del rango o naturaleza que éste sea, así como otorgar ayudas o facilidades para su desempeño, dentro de los límites de proporcionalidad y razonabilidad implícitas en todo ordenamiento democrático constitucional, no constituye privilegio, sino por el contrario, un principio fundamental de sana administración, ligado también íntimamente al estado democrático, porque es obvio que propiciar o siquiera favorecer la prestación de esos servicios gratuitamente o mediante una remuneración simbólica o exigua equivaldría nada menos que a limitar el acceso a los cargos públicos únicamente a las personas en disposición de desempeñarlos por gozar de una situación privilegiada de fortuna, cuando no por carecer de los escrúpulos necesarios para no servirse de ellos incorrectamente.”.
Sexto: Que la Ley Orgánica del Ambiente, #7554 de 4 de octubre de 1995, en su capítulo XXI, artículos 103 a 112, creó el Tribunal Ambiental Administrativo, y reguló sus competencias, integración, obligaciones, procedimiento y principios rectores, pero nada dispuso respecto de la retribución salarial de sus miembros, de su personal. El citado artículo 4, párrafo 2° del Decreto Ejecutivo #34136, antes de su derogación, disponía: “La retribución de los integrantes de este Tribunal debe ser igual al sueldo de los miembros de los Tribunales Superiores del Poder Judicial, la del resto del personal deberá equipararse, según el caso, a la de los cargos equivalentes del personal de esos Tribunales o de otros órganos del Poder Judicial donde se desempeñen cargos iguales o similares”. Se prevé un mecanismo de retribución para los integrantes del Tribunal y para el resto del personal. Pero esta norma, tal cual lo aduce el Estado, al pretender llenar un vacío legal mediante la equiparación de los salarios de una categoría de servidores públicos, a la de otros cargos equivalentes donde se desempeñen cargos iguales o similares, se extralimitó e invadió el ámbito reservado al legislador ordinario que es el único competente para regular la materia salarial e imponer obligaciones al Estado.
Así se procedió en el caso, por ejemplo al crearse los Tribunales Administrativos de Transporte y Aduanero, según Leyes #7969 de 22 de diciembre de 1999, artículo 17, y #7557, artículo 207, por su orden. Desde luego que no estamos ante un acto de fijación periódica o de actualización aritmética del salario preestablecido, fundado en razones de costo de vida, inflación, devaluación, depreciación monetaria, antigüedad, etc., si no, como se dijo, frente a la transposición y establecimiento de una armazón o estructura salarial distinta, capaz de generarle ventajas económicas mayores a un grupo de trabajadores públicos e imponerle al Estado obligaciones financieras mayores a las que legal y ordinariamente corresponden. Y aunque pueda entenderse que lo querido por el Decreto Ejecutivo era la aplicación del principio de salario igual a igual trabajo en idénticas condiciones de eficiencia, el medio elegido no es la vía idónea para la igualación emprendida, por estar al margen de las reglas jurídicas aplicables y del sistema oficial de retribución para todas las clases de puestos adscritas al Servicio Civil, entre las que se residencia el actor.
Sétimo: Conclusión, excepciones y costas. Que en armonía con lo anterior, debe desestimarse la demanda en todos sus extremos, por resultar improcedente, sin que para disponerlo así sea preciso examinar específicamente cada extremo petitorio. El Decreto Ejecutivo #34136 no tiene la virtud de suplir vacíos normativos, generando obligaciones a cargo del Estado, ni de crear el derecho a la equiparación salarial pretendido en el caso concreto; de modo que ninguna utilidad representa el examen de la aducida omisión. Debe admitirse la excepción de falta de derecho opuesta. Por lo que concierne a costas, cabe resolver la contienda sin especial condenatoria; la conducta de la parte actora se ajusta a los cánones de buena fe, según los antecedentes que rodean el caso (artículo 193 del Código Procesal Contencioso Administrativo –CPCA). En rigor su derecho en sí, es decir, la implícita pretensión de justicia salarial que subyace en la demanda, no se discute si no la [i] legalidad substancial del Decreto Ejecutivo que le sirve de apoyo.
Por tanto:
Se admite la excepción de falta de derecho. Se declara sin lugar en todos sus extremos la demanda establecida por Nombre142428 contra el ESTADO. No hay condena en costas personales ni procesales.
JOSE PAULINO HERNANDEZ G.
Nombre65846 CHRISTIAN HESS ARAYA Carpeta # 11-001050-1027-CA.
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