Res. 00358-2011 Tribunal Contencioso Administrativo Sección IIIRes. 00358-2011 Tribunal Contencioso Administrativo Sección III

RECURSO DE APELACIÓN INTERPONE: Nombre102743 CONTRA: MUNICIPALIDAD DE FLORES N° 358-2011 SECCIÓN TERCERA DEL TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. Segundo Circuito Judicial de San José, Anexo A, Goicoechea, a las catorce horas cuarenta minutos del veintidós de setiembre del dos mil once.

Conoce este Tribunal, como jerarca impropio, del recurso de apelación interpuesto por Nombre102743 , cédula de identidad número CED78625, contra la resolución de las 14:00 horas del 30 de setiembre del 2010 dictada por la Alcaldesa Municipal de Flores.

Redacta el Juez González Segura.

CONSIDERANDO

I.Hechos probados. De importancia para la resolución de este asunto, se tienen como probados los siguientes hechos:

• 1)Mediante oficio N°0582, notificado el 5 de abril del 2010, el Departamento de Ingeniería de la Municipalidad de Flores le comunica al señor Nombre102743 que la construcción de dos dormitorios y un baño en su propiedad no cuentan con los respectivos permisos de construcción. Se dispuso la clausura de la actividad y la colocación de sellos en la obra (folio 41).
• 2)El 3 de setiembre del 2010, el señor Nombre102743 presentó una gestión ante el Departamento de Ingeniería de la Municipalidad de Flores, indicando en lo que interesa lo siguiente: "Vengo por este medio a solicitar a este Departamento Municipal levantar los sellos de la clausura emitidos en el acta Número 0582 de fecha 5 de abril de los corrientes puestos a la entrada de mi propiedad, así como dar el respectivo permiso de la construcción, documentos que fueron presentados a este Departamento en la misma fecha que se levantó el Acta supra citada y se cumplieron con todos los requisitos establecidos por ley. Se adjunta copia de la resolución del Juzgado Civil y de menor cuantía de San Joaquín expediente N 10-000805-926-4-C proceso de consignación de pago donde el suscrito canceló la suma de sesenta y siete mil doscientos sesenta y seis colones correspondiente al pago del permiso de construcción así como su respectiva multa establecida en la Ley de Construcciones y su reglamento vigente al día de hoy.(...)" (folio 53).
• 3)Mediante oficio N° MF-DDU-ING-CE-052-10, del 6 de setiembre del 2010, el Departamento de Ingeniería le contestó al señor Nombre102743 lo siguiente, en lo conducente: "... Al respecto debo manifestar que la construcción se valoró en ¢3,363.300 (tres millones trescientos sesenta y tres mil trescientos exactos) por lo que el monto equivalente al 1% que corresponde a permiso de construcción es de ¢33.633 (treinta y tres mil seiscientos treinta y tres exactos) y el monto por concepto de multa corresponde a (trescientos treinta y seis mil trescientos treinta exactos), según el artículo 22 del capítulo 6 del Plan Regulador del cantón de Flores: "Cuando la DDU constate la construcción ilegal de edificaciones en situación no conforme o no permitida, se procederá a la demolición de las edificaciones, corriendo los costos de demolición por parte del infractor, sin ninguna responsabilidad por parte de la Municipalidad. Cuando se trate de construcciones en usos permitidos sin el debido permiso municipal, se suspenderá inmediatamente la obra y se aplicará al infractor una multa equivalente a diez veces el importe de los permisos de construcción. Asimismo, en caso de querer dar continuidad a la obra, proyecto a actividad, el interesado deberá realizar todo el trámite que establezca la DDU para obtener los permisos respectivos", el que se encuentra vigente, por lo que el total a cancelar es de (trescientos sesenta y nueve mil novecientos sesenta y tres exactos). Dado que el depósito realizado es por ¢67,266 (sesenta y siete mil doscientos sesenta y seis exactos), el cual se recibió por esta municipalidad ya que se ve como parte del pago del monto total adeudado y no queriendo decir que quede satisfecha con la cantidad depositada. Por lo tanto, este Departamento se ve imposibilitado para llevar a cabo su solicitud hasta que no se realice el pago completo del monto adeudado." (folio 54).
• 4)El 13 de setiembre del 2010, el señor Nombre102743 interpuso recurso de revocatoria con apelación en subsidio contra el oficio MF-DDU-ING-CE-052-10 (folios 62 a 65).
• 5)Por resolución N° MF-DDU-ING-CE-056-10 de las 8:00 horas del 20 de setiembre del 2010, el Departamento de Ingeniería rechazó el recurso de revocatoria (folios 66 a 70).
• 6)Mediante resolución de las 8:00 horas del 30 de setiembre del 2010, la Alcaldesa Municipal de Flores rechazó el recurso de apelación presentado (folios 71 a 80).
• 7)El 8 de octubre del 2010, el señor Nombre102743 interpuso recurso de revocatoria con apelación en subsidio contra la resolución de las 8:00 horas del 30 de setiembre dictada por la Alcaldesa (folios 107 a 111).
• 8)Por resolución de las 14:00 horas del 30 de setiembre del 2010 (cuya fecha correcta es del 22 de octubre del 2010), la Alcaldesa Municipal de Flores dispuso denegar el recurso de revocatoria formulado y admitió ante este Tribunal la apelación interpuesta (folios 91 a 99).

II.Agravios del apelante. El señor Nombre102743 apela la decisión de la Alcaldía Municipal de Flores con base en los siguientes motivos de inconformidad: Aduce que la multa que le fue impuesta se basó en lo establecido por el Plan Regulador del cantón de Flores. Sin embargo, en su criterio, dicho Plan Regulador carece de eficacia porque afirma que el mismo no fue aprobado por la Setena. En este sentido, refiere que un Plan Regulador solo puede ser puesto en práctica cuando tenga aprobadas todas y cada una de las etapas que lo conforman y cuente con la aprobación de todos los entes del Estado; mientras esto no suceda no puede ser ejecutado ni producir efectos legales frente a los administrados. Manifiesta que por esta situación se vio en la necesidad de realizar una acción judicial de consignación de pago judicial a favor del municipio, por un monto de acuerdo a la multa que establece la Ley de Construcciones. Argumenta que la materia sancionatoria es reserva de Ley y el Plan Regulador no cuenta con esa investidura jurídica. Asevera que el acto impugnado es nulo de conformidad con los artículos 158 y siguientes de la Ley General de la Administración Pública.

III.Tomen nota las partes que la fecha de la resolución impugnada presenta un error material, siendo la correcta 22 de octubre del 2010, según lo manifiesta la señora Alcaldesa en el escrito que atiende la audiencia conferida por este Tribunal a folio121. Dicho lo anterior, a continuación se procede a resolver por el fondo.

IV.Sobre el fondo del asunto.- Una vez analizados los autos, considera esta Cámara que el acto impugnado debe ser anulado.- Si bien a la figura del Plan Regulador se la ha considerado a partir de la jurisprudencia constitucional como una ley en sentido material, debe tenerse presente que esa equiparación surge como resultado del análisis que hizo la Sala Constitucional al confrontar la naturaleza de los planes reguladores con la posibilidad de imponer limitaciones al derecho propiedad por esa vía, a partir de lo cual se concluyó que tal proceder no violentaba el derecho de la Constitución. Empero, considera el Tribunal que tal categorización se confirió únicamente para ese fin, no pudiendo utilizarse como escudo para legitimar que los gobiernos locales adopten normas reglamentarias violatorias de los límites definidos por las Leyes en aspectos de carácter sancionador, pues ello implicaría dejar sin efecto el principio de reserva de Ley en materia sancionatoria (artículo 39 de la Constitución Política y 124 de la Ley General de la Administración Pública).

Esto es lo que ocurre en el presente caso, donde ciertamente, como lo plantea el recurrente, la Municipalidad de Flores pretende aplicarle la multa establecida en el numeral 22 del Reglamento de Zonificación del Cantón de Flores, el cual dispone -contra legem- que "... Cuando se trate de construcciones en usos permitidos sin el debido permiso Municipal, se suspenderá inmediatamente la obra y se aplicará al infractor una multa equivalente a diez veces el importe de los permisos de construcción". Evidentemente, esta norma rebasa el límite impuesto por el artículo 90 de la Ley de Construcciones, que sobre el particular establece: "El importe de la multa en ningún caso será superior a la lesión económica que implique para la Municipalidad la falta de de percepción del derecho de la licencia correspondiente al concepto violado." Como ha de notarse, la norma legal ordena que la multa nunca puede ser superior a la suma que se deja de percibir por no cancelar el derecho de licencia constructiva, de manera que imponer una multa equivalente a diez veces esa suma dejada de percibir constituye una clara violación al principio de legalidad en materia sancionadora.

Ahora bien, como el artículo 154 del Código Municipal impide que en esta vía jerárquica impropia se conozcan y declaren nulidades respecto de disposiciones reglamentarias (en este caso el artículo 22 del Reglamento de Zonificación), lo que procede es anular el acto de aplicación individual de aquella disposición general, que en este caso viene a ser la resolución impugnada, por resultar sustancialmente disconforme con el ordenamiento jurídico.

V.En cuanto al argumento sobre la supuesta falta de eficacia del Plan Regulador de Flores, este Tribunal disiente de tal apreciación. En autos consta que el Plan Regulador de Flores fue publicado en La Gaceta N°47 del jueves 6 de marzo del 2008, y en ese tanto, el Tribunal entiende que el mencionado instrumento resulta eficaz conforme el artículo 17 inciso 4) de la Ley de Planificación Urbana en relación con el 140 de la Ley General de la Administración Pública. Ahora, ciertamente los Planes Reguladores están sujetos a un proceso de viabilidad ambiental de previo a su aprobación (artículo 67 del Decreto Ejecutivo N° 31849-MINAE-S-MOPT-MAG-MEIC), sin embargo, en este caso el apelante no ha traído a los autos prueba que acredite tal omisión en el cumplimiento de ese requisito. En todo caso, denota esta Cámara que éste es un argumento más relacionado con una impugnación directa del Plan Regulador, y como se explicó antes, esta jerarquía impropia carece de competencia para tales efectos, por lo que, si ese es su interés, deberá el señor Nombre102743 acudir a la vía ordinaria contencioso administrativa a interponer un proceso de conocimiento.

VI.Así las cosas, procede acoger el recurso de apelación interpuesto y anular el acto impugnado, devolviendo los autos a la Municipalidad de Flores para que resuelva conforme a derecho.

POR TANTO

Se anula el acto impugnado. Se devuelve a la Municipalidad de origen para resuelva conforme a derecho.

Evelyn Solano Ulloa Eduardo González Segura Elías Baltodano Gómez

RECURSO DE APELACIÓN INTERPONE: Nombre102743 CONTRA: MUNICIPALIDAD DE FLORES N° 358-2011 SECCIÓN TERCERA DEL TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. Segundo Circuito Judicial de San José, Anexo A, Goicoechea, a las catorce horas cuarenta minutos del veintidós de setiembre del dos mil once.

Conoce este Tribunal, como jerarca impropio, del recurso de apelación interpuesto por Nombre102743 , cédula de identidad número CED78625, contra la resolución de las 14:00 horas del 30 de setiembre del 2010 dictada por la Alcaldesa Municipal de Flores.

Redacta el Juez González Segura.

CONSIDERANDO

I.Hechos probados. De importancia para la resolución de este asunto, se tienen como probados los siguientes hechos:

• 1)Mediante oficio N°0582, notificado el 5 de abril del 2010, el Departamento de Ingeniería de la Municipalidad de Flores le comunica al señor Nombre102743 que la construcción de dos dormitorios y un baño en su propiedad no cuentan con los respectivos permisos de construcción. Se dispuso la clausura de la actividad y la colocación de sellos en la obra (folio 41).
• 2)El 3 de setiembre del 2010, el señor Nombre102743 presentó una gestión ante el Departamento de Ingeniería de la Municipalidad de Flores, indicando en lo que interesa lo siguiente: "Vengo por este medio a solicitar a este Departamento Municipal levantar los sellos de la clausura emitidos en el acta Número 0582 de fecha 5 de abril de los corrientes puestos a la entrada de mi propiedad, así como dar el respectivo permiso de la construcción, documentos que fueron presentados a este Departamento en la misma fecha que se levantó el Acta supra citada y se cumplieron con todos los requisitos establecidos por ley. Se adjunta copia de la resolución del Juzgado Civil y de menor cuantía de San Joaquín expediente N 10-000805-926-4-C proceso de consignación de pago donde el suscrito canceló la suma de sesenta y siete mil doscientos sesenta y seis colones correspondiente al pago del permiso de construcción así como su respectiva multa establecida en la Ley de Construcciones y su reglamento vigente al día de hoy.(...)" (folio 53).
• 3)Mediante oficio N° MF-DDU-ING-CE-052-10, del 6 de setiembre del 2010, el Departamento de Ingeniería le contestó al señor Nombre102743 lo siguiente, en lo conducente: "... Al respecto debo manifestar que la construcción se valoró en ¢3,363.300 (tres millones trescientos sesenta y tres mil trescientos exactos) por lo que el monto equivalente al 1% que corresponde a permiso de construcción es de ¢33.633 (treinta y tres mil seiscientos treinta y tres exactos) y el monto por concepto de multa corresponde a (trescientos treinta y seis mil trescientos treinta exactos), según el artículo 22 del capítulo 6 del Plan Regulador del cantón de Flores: "Cuando la DDU constate la construcción ilegal de edificaciones en situación no conforme o no permitida, se procederá a la demolición de las edificaciones, corriendo los costos de demolición por parte del infractor, sin ninguna responsabilidad por parte de la Municipalidad. Cuando se trate de construcciones en usos permitidos sin el debido permiso municipal, se suspenderá inmediatamente la obra y se aplicará al infractor una multa equivalente a diez veces el importe de los permisos de construcción. Asimismo, en caso de querer dar continuidad a la obra, proyecto a actividad, el interesado deberá realizar todo el trámite que establezca la DDU para obtener los permisos respectivos", el que se encuentra vigente, por lo que el total a cancelar es de (trescientos sesenta y nueve mil novecientos sesenta y tres exactos). Dado que el depósito realizado es por ¢67,266 (sesenta y siete mil doscientos sesenta y seis exactos), el cual se recibió por esta municipalidad ya que se ve como parte del pago del monto total adeudado y no queriendo decir que quede satisfecha con la cantidad depositada. Por lo tanto, este Departamento se ve imposibilitado para llevar a cabo su solicitud hasta que no se realice el pago completo del monto adeudado." (folio 54).
• 4)El 13 de setiembre del 2010, el señor Nombre102743 interpuso recurso de revocatoria con apelación en subsidio contra el oficio MF-DDU-ING-CE-052-10 (folios 62 a 65).
• 5)Por resolución N° MF-DDU-ING-CE-056-10 de las 8:00 horas del 20 de setiembre del 2010, el Departamento de Ingeniería rechazó el recurso de revocatoria (folios 66 a 70).
• 6)Mediante resolución de las 8:00 horas del 30 de setiembre del 2010, la Alcaldesa Municipal de Flores rechazó el recurso de apelación presentado (folios 71 a 80).
• 7)El 8 de octubre del 2010, el señor Nombre102743 interpuso recurso de revocatoria con apelación en subsidio contra la resolución de las 8:00 horas del 30 de setiembre dictada por la Alcaldesa (folios 107 a 111).
• 8)Por resolución de las 14:00 horas del 30 de setiembre del 2010 (cuya fecha correcta es del 22 de octubre del 2010), la Alcaldesa Municipal de Flores dispuso denegar el recurso de revocatoria formulado y admitió ante este Tribunal la apelación interpuesta (folios 91 a 99).

II.Agravios del apelante. El señor Nombre102743 apela la decisión de la Alcaldía Municipal de Flores con base en los siguientes motivos de inconformidad: Aduce que la multa que le fue impuesta se basó en lo establecido por el Plan Regulador del cantón de Flores. Sin embargo, en su criterio, dicho Plan Regulador carece de eficacia porque afirma que el mismo no fue aprobado por la Setena. En este sentido, refiere que un Plan Regulador solo puede ser puesto en práctica cuando tenga aprobadas todas y cada una de las etapas que lo conforman y cuente con la aprobación de todos los entes del Estado; mientras esto no suceda no puede ser ejecutado ni producir efectos legales frente a los administrados. Manifiesta que por esta situación se vio en la necesidad de realizar una acción judicial de consignación de pago judicial a favor del municipio, por un monto de acuerdo a la multa que establece la Ley de Construcciones. Argumenta que la materia sancionatoria es reserva de Ley y el Plan Regulador no cuenta con esa investidura jurídica. Asevera que el acto impugnado es nulo de conformidad con los artículos 158 y siguientes de la Ley General de la Administración Pública.

III.Tomen nota las partes que la fecha de la resolución impugnada presenta un error material, siendo la correcta 22 de octubre del 2010, según lo manifiesta la señora Alcaldesa en el escrito que atiende la audiencia conferida por este Tribunal a folio121. Dicho lo anterior, a continuación se procede a resolver por el fondo.

IV.Sobre el fondo del asunto.- Una vez analizados los autos, considera esta Cámara que el acto impugnado debe ser anulado.- Si bien a la figura del Plan Regulador se la ha considerado a partir de la jurisprudencia constitucional como una ley en sentido material, debe tenerse presente que esa equiparación surge como resultado del análisis que hizo la Sala Constitucional al confrontar la naturaleza de los planes reguladores con la posibilidad de imponer limitaciones al derecho propiedad por esa vía, a partir de lo cual se concluyó que tal proceder no violentaba el derecho de la Constitución. Empero, considera el Tribunal que tal categorización se confirió únicamente para ese fin, no pudiendo utilizarse como escudo para legitimar que los gobiernos locales adopten normas reglamentarias violatorias de los límites definidos por las Leyes en aspectos de carácter sancionador, pues ello implicaría dejar sin efecto el principio de reserva de Ley en materia sancionatoria (artículo 39 de la Constitución Política y 124 de la Ley General de la Administración Pública).

Esto es lo que ocurre en el presente caso, donde ciertamente, como lo plantea el recurrente, la Municipalidad de Flores pretende aplicarle la multa establecida en el numeral 22 del Reglamento de Zonificación del Cantón de Flores, el cual dispone -contra legem- que "... Cuando se trate de construcciones en usos permitidos sin el debido permiso Municipal, se suspenderá inmediatamente la obra y se aplicará al infractor una multa equivalente a diez veces el importe de los permisos de construcción". Evidentemente, esta norma rebasa el límite impuesto por el artículo 90 de la Ley de Construcciones, que sobre el particular establece: "El importe de la multa en ningún caso será superior a la lesión económica que implique para la Municipalidad la falta de de percepción del derecho de la licencia correspondiente al concepto violado." Como ha de notarse, la norma legal ordena que la multa nunca puede ser superior a la suma que se deja de percibir por no cancelar el derecho de licencia constructiva, de manera que imponer una multa equivalente a diez veces esa suma dejada de percibir constituye una clara violación al principio de legalidad en materia sancionadora.

Ahora bien, como el artículo 154 del Código Municipal impide que en esta vía jerárquica impropia se conozcan y declaren nulidades respecto de disposiciones reglamentarias (en este caso el artículo 22 del Reglamento de Zonificación), lo que procede es anular el acto de aplicación individual de aquella disposición general, que en este caso viene a ser la resolución impugnada, por resultar sustancialmente disconforme con el ordenamiento jurídico.

V.En cuanto al argumento sobre la supuesta falta de eficacia del Plan Regulador de Flores, este Tribunal disiente de tal apreciación. En autos consta que el Plan Regulador de Flores fue publicado en La Gaceta N°47 del jueves 6 de marzo del 2008, y en ese tanto, el Tribunal entiende que el mencionado instrumento resulta eficaz conforme el artículo 17 inciso 4) de la Ley de Planificación Urbana en relación con el 140 de la Ley General de la Administración Pública. Ahora, ciertamente los Planes Reguladores están sujetos a un proceso de viabilidad ambiental de previo a su aprobación (artículo 67 del Decreto Ejecutivo N° 31849-MINAE-S-MOPT-MAG-MEIC), sin embargo, en este caso el apelante no ha traído a los autos prueba que acredite tal omisión en el cumplimiento de ese requisito. En todo caso, denota esta Cámara que éste es un argumento más relacionado con una impugnación directa del Plan Regulador, y como se explicó antes, esta jerarquía impropia carece de competencia para tales efectos, por lo que, si ese es su interés, deberá el señor Nombre102743 acudir a la vía ordinaria contencioso administrativa a interponer un proceso de conocimiento.

VI.Así las cosas, procede acoger el recurso de apelación interpuesto y anular el acto impugnado, devolviendo los autos a la Municipalidad de Flores para que resuelva conforme a derecho.

POR TANTO

Se anula el acto impugnado. Se devuelve a la Municipalidad de origen para resuelva conforme a derecho.

Evelyn Solano Ulloa Eduardo González Segura Elías Baltodano Gómez