ICE’s authority to impose electric-line easements does not violate the principle of legal reservationCompetencia del ICE para imponer servidumbres de líneas eléctricas no viola el principio de reserva de ley

Contentious-Administrative Tribunal, Section VI Docket: 10-000617-1027-CA Type of matter: Pure legal proceeding Analyzed by: JURISPRUDENTIAL INFORMATION CENTER Content of Interest:

Type of content: Majority vote Branch of Law: Administrative Law Topic: Administrative easement (servidumbre administrativa) Subtopics:

Normative basis that empowers ICE to impose them for reasons of public utility. Analysis of the dimensions and limitations inherent to an electrical line easement (servidumbre de líneas eléctricas).

Topic: Principle of legal reservation in administrative matters Subtopics:

Lack of violation given the normative basis that empowers ICE to impose administrative easements (servidumbres administrativas).

Topic: Instituto Costarricense de Electricidad Subtopics:

Normative basis that empowers it to impose administrative easements (servidumbres administrativas) for reasons of public utility.

“Fourth: Regarding the substantive allegation concerning the lack of a legal norm empowering ICE to impose administrative easements (servidumbres administrativas) and the violation of the principle of legal reservation. As indeed anticipated by the plaintiff in its complaint and expressed in the preliminary hearing, the debated issue hinges on respect for the principle of legality, in the sense of whether or not a norm exists that empowers ICE to impose administrative easements (servidumbres administrativas) or forced easements for reasons of public utility; if so, whether or not this respects the constitutional postulate set forth in Article 45. The Tribunal finds that this grievance is covered by the Constitutional Chamber's judgment #2011-5271, which resolved unconstitutionality action #10-006788-0007-CO, where it was concluded that there is indeed an entire normative legal platform composed of the ICE Acquisitions, Expropriations, and Easements Law, #6313, Articles 2, 22, and 23; the Expropriations Law, #7495, Articles 13 and 14; and the Law for the Strengthening and Modernization of Public Entities in the Telecommunications Sector, #8660, Article 79, which empower ICE to impose administrative easements (servidumbres administrativas), such as the one referenced in appraisal #831-2009. In Considerando V, the Chamber stated:

“V.- REGARDING THE PRESUMED VIOLATION OF THE PRINCIPLE OF LEGAL RESERVATION IN THE SPECIFIC CASE. Firstly, the claimants argue that, to the detriment of this constitutional principle, there is no law in our legal system that establishes or defines, specifically, administrative easements (servidumbres administrativas) and, in turn, indicates what are the powers of public entities to impose them. However, this Constitutional Tribunal does not consider the petitioners' argument to be correct. This is because public entities, among them, the Instituto Costarricense de Electricidad, have the authority to establish such administrative easements (servidumbres administrativas) and, consequently, to legally impose restrictions on property rights, in accordance, in turn, with the provisions of a series of legal norms issued for this purpose, many of which, it should even be noted, have been challenged, curiously, by the claimants themselves. Thus, first, observe that since 1979, the so-called Law of Acquisitions, Expropriations, and Easements of the Instituto Costarricense de Electricidad - Law No. 6313 - was issued, where such easements (servidumbres) are regulated, in accordance with the provisions of the following articles: 'Article 2.- The works to be executed by ICE and its companies, in fulfillment of the legal attributions entrusted to it by the legal system, are hereby declared of public utility. For the purposes of expropriation and forced imposition of easements (servidumbres), ICE and its companies may apply the provisions of Law No. 6313, of January 4, 1979; additionally, supplementarily, Law No. 7495, of May 3, 1995, and its amendments. (...).' (The emphasis is not part of the original). 'Article 22.- The provisions of this law are applicable to the constitution of forced easements (servidumbres forzosas) for the laying of electrical and telecommunication lines, as well as for the direct or indirect fulfillment of any other purpose entrusted to ICE.' (The emphasis is not part of the original). 'Article 23.- Once an easement (servidumbre) is constituted, ICE shall communicate it to the Ministry of Public Works and Transport, to the corresponding institutions, and to the municipalities, which may not grant construction or reconstruction permits in the areas affected by the encumbrance if they do not previously have the express authorization of ICE, stating the limitations inherent to the easement (servidumbre).

The Ministry of Public Works and Transport and the municipalities shall be subject to the same limitation, regarding the construction of public roads and community facility areas.

In this latter case, both the Ministry and the respective municipality must carry out the works for the relocation of the poles and other line installations, which correspond to the right-of-way; or else, reimburse ICE, through prior deposit, the cost of such works.' (The emphasis is not part of the original).

Subsequently, the so-called Expropriations Law - Law No. 7495 of May 3, 1995 - was issued, which, in its articles 13 and 14, establishes, respectively, the following: 'Article 13.- Affectation of rights and easements (servidumbres). The provisions of this Law shall be applicable to constitute easements (servidumbres) and for all types of affectation of property and rights. When, due to the type of affectation, the availability of the property or right is substantially limited, processing it as an affectation shall be improper, and full expropriation must be executed.' (The emphasis is not part of the original). 'Article 14.- Constituted easement (Servidumbre). The establishment of an easement (servidumbre) in favor of the Administration shall be communicated to the institutions that, by law or regulation, grant construction or reconstruction permits, so that they grant them only if there is prior express authorization from the dominant administration. These institutions are prohibited from granting permits contrary to the provisions of this article. Any administrative decision opposed to this mandate shall be absolutely null.

When a public entity other than the dominant administration must establish an easement (servidumbre) that affects the previous one, that entity must bear the expenses required for the modification of the easement (servidumbre). In case of conflict, the Superior Contentious-Administrative Tribunal shall resolve, in a single instance, following the procedure of this Law as compatible and necessary.' (The emphasis is not part of the original).

Similarly, the Law for the Strengthening and Modernization of Public Entities in the Telecommunications Sector - Law No. 8660 of August 8, 2008 -, refers to administrative easements (servidumbres administrativas) in Article 79, under the following terms: 'Article 79.- Forced expropriation or imposition of easements (servidumbres). The authorities holding public domain shall allow the installation of public telecommunications networks on assets for public use; all in accordance with current regulations for public environmental protection areas, denominated natural State heritage; as well as the environmental impact assessment of the works, projects, or activities that require it. The operators of these networks must cover the costs, potential damages, and losses that the construction and operation of the networks may cause, and pay a lease, the value of which shall be set by the General Directorate of Taxation.

The operators of public telecommunications networks may install such networks on private property, upon prior agreement with the owner of the respective property. When the operator of public telecommunications networks and the owner or possessor of the privately-owned property do not reach an agreement regarding the transfer or affectation of the property, the network operator may resort to the governing Ministry to promote the process of forced expropriation or imposition of the easement (servidumbre).

For this purpose, immovable property that, in the judgment of the Ministry, is necessary due to its location for the establishment of public telecommunications networks or any of their elements is declared of public interest. This immovable property may be expropriated in accordance with the Expropriations Law, No. 7495, and shall be in the name of the State.

To promote the forced expropriation process or the imposition of easements (servidumbres), the Ministry must assess that there are no other technically or economically viable alternatives for the network operator. For this purpose, it shall request the opinion of Sutel.' (The emphasis is not part of the original).

Under this order of considerations, it is not possible to affirm, as the claimants maintain, that administrative easements (servidumbres administrativas) are not duly regulated in a law. On the contrary, as could be observed supra, these easements (servidumbres) shall be imposed and established according to the parameters and guidelines established on the matter by Laws Nos. 6313, 7495, and 8660. In that same sense, it must be highlighted that, expressly, articles 2 and 22 of Law No. 6313 - the Law of Acquisitions, Expropriations, and Easements of ICE -, clearly state that, to carry out the imposition of the easements (servidumbres) under study, the remaining provisions contained both in that normative body and in Law No. 7495 - Expropriations Law - shall be applied. A situation that is repeated, as could be observed, in article 13 of Law No. 7495, by providing that, likewise, all the provisions contained in the latter shall be applicable to constitute the administrative easements (servidumbres administrativas) in question. In other words, such articles refer to the provisions in the rest of the articles contained in the cited laws in order to regulate the imposition of administrative easements (servidumbres administrativas). Consequently, having determined the existence of a legislative framework that gives foundation to the easements (servidumbres) under study, this Constitutional Tribunal finds no violation of the principle of legal reservation.".

It is thus clear that both the existence of a substantive legal norm empowering ICE to impose easements (servidumbres), and its conformity with Constitutional Law, as well as the non-violation of the principle of legal reservation, were dismissed by the Constitutional Chamber upon resolving the action, rendering the grievance without basis and making it unnecessary to examine the point, in accordance with the doctrine of Articles 1 and 13 of the Constitutional Jurisdiction Law, in relation to Article 8 of the Organic Law of the Judicial Branch. The constitutionality of ICE's competence to impose easements (servidumbres) or decree expropriation had already been recognized by the Chamber in its judgment #2002-4878, considerando IV. It is the ordinary legislation itself that guides ICE's activity, based on the purposes entrusted to it in its Creation Law (Decree-Law #449 of April 8, 1949, Article 2), the source from which the power of its Board of Directors to impose easement rights (derechos de servidumbres) and tower sites (sitios de torre) on privately owned immovable property originates, as part of the execution of works of general interest aimed at satisfying public purposes. These normative rails integral to Public Law provide sufficient coverage for the action deployed by ICE, in a case like this, without needing to resort to the provisions of the Civil Code to impose electrical line easements (servidumbres de líneas eléctricas) or to define their dimensions and limitations (Article 9 of the General Law of Public Administration –LGAP).

Fifth: Regarding the alleged absence of a law regulating the dimensions and limitations inherent to an electrical line easement (servidumbre de líneas eléctricas).

That the complaint also alleges that there is no norm stating what the scope or particularities of what an electrical line easement (servidumbre de líneas eléctricas) would be, as the Water Law contains for water easements (servidumbres de agua); that the course and layout of the easement (servidumbre) must be established by mutual agreement between the parties, if not by judicial act. In the closing arguments, it was indicated – in contradiction to what was stated in the complaint – that ICE must apply the regulations of the Civil Code both to register the easements (servidumbres) and regarding the measure of the authorized width. Regarding the above, the following must be noted:

1.- Firstly, it is worth remembering that administrative easements (servidumbres administrativas) have a singular nature and administrative legal regime, and their treatment must be approached based on the provisions of this genre, and not from the perspective of common law. This was established by the Constitutional Chamber, in its judgment #2011-5271, considerando VI, in fine: '...Consequently, the norms and principles of common or ordinary law, by reason of the self-integration and autonomy of Administrative Law, apply as ultima ratio, only in the absence of written and unwritten norms of Public Law, with the key precepts for delimiting administrative easements (servidumbres administrativas) being constitutional Articles 33 and 45, together with the doctrine, principles, and values that inform them, by establishing the celebrated distinction between expropriation – compensable for involving deprivation, emptying, or mutilation of the property right – and limitation for reasons of social interest – non-compensable for being a conforming delimitation of the property right – or between a general burden or sacrifice and a special or singular one.'. The above clarifies the contradictions that have been incurred in this case.

2.- Secondly, we must keep in mind that administrative easements (servidumbres administrativas) are defined as "a public real right constituted by a state entity over another's immovable property so that it serves public use" (Constitutional Chamber, judgment #2002-4878, considerando VII). They constitute "a mode of public intervention or inmission upon private property that has purposes of public utility – public interest – or reasons of social interest, according to the terms used by the original constituent in Article 45 of the Constitution" (judgment #2011-5271, considerando VII).

3.- Thirdly, and having established the origin of the normative source from which ICE's power to impose or constitute electrical line easements (servidumbres de líneas eléctricas) comes, it must be remembered that the expropriatory act is a necessarily reasoned act; the exercise of the expropriatory power must be overwhelmingly founded in the administrative background, as a way to prevent arbitrariness by the Administration and to guarantee the exercise of the procedural rights of the expropriated party. So that even when certain property is generically declared of public interest by law, the recognition in each specific case must be carried out by a reasoned agreement of the competent body. The Administration must carry out the prior studies that are necessary to build, conserve, or improve the public work. This is how Article 1 of Law #6313 must be interpreted and applied, insofar as it declares of public utility the immovable property that, due to its location, is necessary "in the judgment of" ICE for the fulfillment of its purposes, in harmony with supplementary legislation (Articles 3, 18, and 19 of the Expropriations Law). Those studies, necessarily of a technical nature, will form part of the reasoning of the act. And it will be those field studies as part of the planning and preparation process that will determine the suitable location, orientation, and works to be executed, according to the nature of the project or work, and the scope of the deprivations, alterations, affectations, or limitations, in harmony with the current social realities and needs to be satisfied.

4.- Regarding the dimensions of the easement (servidumbre), that is, the length, volume, or area of the easement (servidumbre), and the scope of the limitations, it must be added that this is a matter situated within the margin of technical discretion that the Administration itself holds for the planning and execution of the undertaken public work, impossible to foresee by the legislator when enacting the respective law, and which must be discussed in the special expropriation process or in the plenary proceeding, as the issue is linked to the exercise of the expropriatory power. The degree of affectation by the dimensions of the easement (servidumbre) can totally or partially reach the property right intervened. However, it is the technicians and not the ordinary legislator who determines the dimensions of the easement (servidumbre); they are the ones who trace its orientation in situ. It is understood that the Administration's intervention in private property will be strictly what is necessary to execute the work, not only because the right to private property is at stake, but also because of the impact it would have on public finances.

5.- Regarding the scope of the limitations that may result from those dimensions and that permanently restrict the future use and enjoyment of the property right, it must be said that such restrictions will depend on the nature of the work or project intended to be executed; in a case like this, for example, where three tower sites (sitios de torre) are intended to be installed for the passage of electrical transmission lines, access to the servient tenement (fundo sirviente), that is, the right of way, is inherent to the imposition of the easement (servidumbre), for its exclusive maintenance service; so there would be a significant limitation. Now, if the affectation reaches the property as a whole, depriving the owner of the attributes of ownership [possession, use, usufruct, transformation, disposal, etc.], what is appropriate is total expropriation with payment of the corresponding compensation. But if the limitation that the servient tenement (fundo sirviente) will have to bear and that will restrict the use and enjoyment of the property affects only part of those attributes, what is appropriate is compensation in the corresponding proportion.

6.- Which norms and principles of public law regulate the exercise of the expropriatory power and protect the rights of the expropriated party, in a case like this? In this Tribunal's judgment #64-2011 of 8:40 a.m. on March 17, which resolved case #10-002409-1027-CA, it was stated: "IX.- Regarding the content and implications of appraisal 537-2010. The plaintiff accuses that ICE seeks to establish an electrical line passage easement (servidumbre de paso de líneas eléctricas) 30 meters wide, five times greater than the maximum dimension provided by the Civil Code. Furthermore, it reproaches that it does not specify the height at which the lowest cables of the transmission line will be placed. Similarly, it does not detail the dimension that placing two tower sites (sitios de torre) will occupy. In this regard, it must be noted, as stated ut supra, that the expropriation and acquisitions regime concerning ICE is regulated by a special norm, i.e., Law No. 6313, which therefore prevails over the general norms that specify expropriation matters, specifically, the Expropriations Law, No. 7495, and the Civil Code. The scope of application of articles 1 and 2 of the cited Law No. 6313 allows and enables the acquisition or imposition of easements (servidumbres) that are necessary for the development of works inherent to the exercise of ICE's competencies. Of course, such power does not constitute a blank check without limitations; on the contrary, the validity of the expropriatory act depends on the proper accreditation of the concurrence of public interest, reasonableness, and convenience that must underlie the causa expropiandi. With everything, the breadth of these norms does not present limitations regarding the dimensions of the land to be expropriated or, regarding the easements (servidumbres) to be imposed, on the understanding that the imposition of an easement (servidumbre) that renders the remainder of the property on which it has not been imposed dysfunctional, or makes the availability of the thing unfeasible, far from constituting an easement (servidumbre), would be a covert dispossession, with the consequent public duty to expropriate, as established by canon 13 of Law No. 7495…." Without a doubt, the principle of legality or the submission of the Administration to the Law exerts an intense subjection, as results from the mandatory obligation to provide reasons for the ablative act. Equally, the principles of reasonableness and proportionality, understood as adequacy between means and ends, also condition the action of the expropriating Administration. When the type of affectation, such as the imposition of an easement (servidumbre), substantially limits the availability of the property or right, expropriation must be executed and not processed as an affectation (Article 13 of the Expropriations Law #7495, and considerando VII of the cited judgment #2011-5271). These norms and principles protect and defend the rights of the property owner, establishing a procedural mechanism to resolve the issue and measure the degree of affectation. So much so that if the administrative easement (servidumbre administrativa) has as its effect or produces as a result a voiding of the essential content of the property right, expropriation is appropriate. But that degree of affectation and scope of the reparation are matters belonging to the special expropriation process.

7.- In the specific case, although some argument has been wielded regarding the [negative] impact of the limitations and dimensions of the easement (servidumbre), no technical proof capable of clarifying the point was presented, which prevents its specific examination. According to appraisal #831-2009, some negative limitations, restrictions, and obligations of non-doing and allowing to do are imposed on the plaintiff's property, in the area where the transmission lines will pass and where the towers will be located, based on safety reasons and the need to maintain the works. But neither was any proof presented that would demonstrate the alleged dismemberment or division that would make the property practically unusable for current livestock activities or the anticipated forestry and ecotourism activities. Neither was the alleged violation of Article 13 of the Expropriations Law in relation to the tower sites (sitios de torre) demonstrated. It will be within the special expropriation process where matters related to damage to the remainder can be discussed; there, matters related to the exact extent [area], in situ, of the affected area and the intensity of the affectation resulting from the tower site (sitio de torres) can also be raised, as a means of achieving fair compensatory compensation." ... See more Citations of Legislation and Doctrine Related Judgments REFERENCE: Pure Legal Proceeding. LACTOMAR, S. A. against INSTITUTO COSTARRICENSE DE ELECTRICIDAD. Folder #10-000617-1027-CA.

No. 210-2011 CONTENTIOUS-ADMINISTRATIVE AND CIVIL TREASURY TRIBUNAL, SECTION SIX, SECOND JUDICIAL CIRCUIT, SAN JOSE, , at fifteen hours fifty-four minutes on October seventh, two thousand eleven.

COGNIZANCE proceeding processed as a pure legal matter, established by LACTOMAR, SOCIEDAD ANONIMA, represented by its president with powers of unlimited general attorney-in-fact, Mr. [Name39825], married, milk producer, ID number [CED53602], resident of Marsella, Venecia, San Carlos, against INSTITUTO COSTARRICENSE DE ELECTRICIDAD [ICE], represented by its judicial general attorney without limitation of amount, Miss [Name38144], single, attorney, ID number [CED26664], resident of Heredia. Acting as special judicial attorneys for the plaintiff are licensed attorneys Eduardo Sancho González, married, attorney, ID number [CED444], resident of Montes de Oca, and [Name38440], divorced, attorney, ID number [CED4033], resident of Alto de Las Palomas, Santa Ana, and intervening as attorney for ICE is licensed attorney María Antonieta Córdoba Castillo, divorced, attorney, ID number [Placa27485], resident of Desamparados. All are of legal age.

Findings:

I.- That the plaintiff, based on the facts stated and legal provisions cited, in a brief filed on February 22, 2010, filed a complaint whose claim is for the judgment to declare:

A.- That the agreement adopted by ICE's Board of Directors in session #5890 of December 8, 2009, whereby it decreed the corresponding expropriation in order to impose an easement right (derecho de servidumbre) and three tower sites (sitios de torre) on property registration number #[Placa27486], property of [Name139984], ., and to register said encumbrance in favor of the property owned by ICE, registration number #[Placa27487], is not in accordance with the legal system, and is consequently declared null. B.- That ICE is authorized by Law #6313 of January 4, 1979 to promote the expropriation of any immovable property it deems necessary for the fulfillment of its purposes, but however is not authorized by that legal body or by any other norm of our administrative legal system to impose property easements (servidumbres prediales) such as the one described in appraisal #831-2009 and that was decreed by its Board of Directors, to the detriment of [Name139984], . [Name529]., in session #5890 of December 8, 2009. [Name147].- That the expropriation agreement adopted by ICE's Board of Directors to the detriment of [Name139984], . ., on December 8, 2009, is also null because it violated the procedural path provided by Article 11 of Law #6313 and consequently said body acted without the required competence. [Name3640].- That the publication in the official gazette La Gaceta of the expropriation agreement illegally adopted by ICE's Board of Directors to the detriment of [Name139984], . , on December 8, 2009, although authorized by Article 11 of Law #6313, is not sufficient to guarantee the due process required by Article 39 of the Political Constitution and, therefore, the expropriating Administration is obligated in all cases to carry out the procedures correctly and to personally notify the affected party of the mentioned expropriation decree. [Name7575].- That property registration number #[Placa27486], cadastral map #[Placa27488], due to its geometric shape, would become practically unusable if an easement (servidumbre) 30 meters wide with the limitations sought by ICE were imposed on its central area, and for this reason it is impossible for such an encumbrance to be processed as a simple affectation of said property, according to the provisions of Article 13 of the Expropriations Law #7495. [Name5307].- That ICE be ordered in the abstract to pay the damages and losses caused to the plaintiff by its illegitimate action, and [Name594].- That the defendant be ordered to pay both costs of the proceeding (pages 1 to 16).

II.- That the defendant was duly notified.

In a brief filed on April 29, 2010, it answered the claim asserted, requesting that it be dismissed in all respects, with costs to be borne by the party who brought it, releasing the ICE from all liability and costs or any other resulting consequence (folios 78 to 86).

III.- That the preliminary hearing provided for in Article 90 of the Code of Contentious Administrative Procedure (CPCA) was held on November 16, 2010, with the attendance of both parties.

IV.- That at the preliminary hearing, it was ordered to suspend the case until the Constitutional Chamber issues a final ruling in the unconstitutionality action #10-006788-0007-CO, the summary of which was presented at the hearing (folio 128); the closing arguments were also deferred.

V.- That the aforementioned unconstitutionality action was resolved by the Constitutional Chamber by ruling #2011-5271 of 3:16 p.m. on April 27.

VI.- That in a ruling issued at 2:20 p.m. on June 2, 2011, the parties were ordered to submit their written closing arguments within three days; both parties submitted conclusions (folios 134 to 155).

VII.- That in the substantiation of the proceeding, the legal requirements have been observed.

Drafted by Judge JOSE PAULINO HERNANDEZ, and;

Considering:

First: That the Tribunal deems the following facts proven for the purpose of resolving the case: ----- 1°) that on the occasion of the work "Cariblanco-Trapiche Transmission Line (Cariblanco-PI Sucio Section)", the appraisal area of the ICE's Directorate of Rights Acquisition issued appraisal #831-2009 dated July 21, 2009, for the purpose of establishing an easement (servidumbre) right and three tower sites, on farm #4-171600-000, cadastral map #H-352648-1996, located in the Province of Heredia, Sarapiquí Canton, La Virgen district; the total amount of compensation was assessed at twenty-eight million one hundred seventeen thousand five hundred eighty-five colones and twenty céntimos (see fact 1 of the complaint, folios 1 to 16, its answer, folios 78 to 86, and folios 17 to 50 of the administrative file, folder identified with the letter A); ----- 2°) that on September 23, 2009, the plaintiff was notified of the appraisal cited in the preceding fact (see answer to fact 2 of the complaint, and folio 49 of the administrative file); ----- 3°) that the Board of Directors of the ICE, in session #5890 of December 8, 2009, based on Article 45 of the Political Constitution and Law #6313 of January 4, 1979, ordered the expropriation to be decreed and the easement (servidumbre) and tower sites referred to in appraisal #831-2009 to be established; the total length along the center line is 1,085.31 meters for an affected area of 3.2034.04 hectares, representing 11.45% of the total area of the farm; the width of the easement (servidumbre) in that section is 30 meters; its shape is irregular; the transmission line enters the property through the west boundary with a public road, changes route, and exits through the north boundary with a public road; it follows a flat-to-undulating topography upon entering the property, reaches the first tower site, then changes to a very rugged topography going up two hills with an approximate 45% slope, reaching the second and third towers on each hill respectively; said easement (servidumbre) runs parallel to the front of the property facing a public road; when building the transmission line, it is necessary to establish tower sites for the support and elevation of the conductors; the owner must limit the use of that strip; for safety and line maintenance reasons, the following will not be possible: a) the construction of houses, offices, businesses, educational, sports, or agricultural and livestock facilities; b) the planting of sugar cane or similar crops that must be periodically burned; c) flooded crops such as rice may not be planted, nor may vegetation (trees or crops) remain that in their final growth approach within five meters of the lowest conductor cables when these are under maximum load or contingency conditions; d) earthworks (movimientos de tierra) that, due to their accumulation, raise or alter the natural level of the ground; e) storage of flammable or explosive materials; f) accumulation of materials or other objects that approach within five meters of the lowest conductor cables; g) for safety reasons, before carrying out excavations in its vicinity, the ICE must be consulted beforehand; it must allow access to officials in charge of the work's construction and maintenance; this agreement was published in La Gaceta #15 of January 22, 2010 (see complaint and its answer, and folios 81 and 82 of the administrative file); ----- 4°) that on December 19, 2009, the plaintiff was again notified of appraisal #831-2009; on this occasion, eight business days were granted to communicate a written response (see complaint, facts 2 and 3, its answer, and official communication 2009-12-17, 0284-1060-2009, SACI 1065, folios 64 to 66 of the administrative file), and ----- 5°) that by means of a brief filed on January 12, 2010, the plaintiff expressed its rejection of the administrative appraisal (see complaint and its answer).

Second: That, due to lack of supporting evidence, the Tribunal deems as not proven: that the imposition of the easement (servidumbre) and tower sites will practically entail a dismemberment of the plaintiff's property, rendering both the rear and front portions unusable, not only for the current livestock activities but also for forestry (selvicultura) and ecotourism, making it legally unfeasible according to Article 13 of the Expropriation Law #7495. This assertion contained in fact #16 of the complaint was not demonstrated.

Third: On the object of the case. Arguments put forward by the plaintiff. That the object of the case, as stated in the complaint and expressed at the preliminary hearing, is to have the nullity declared of the administrative act adopted by the Board of Directors of the ICE [session #5890, held on December 8, 2009, published in La Gaceta #15 of January 22, 2010], by which it approves or imposes an appraisal and orders or imposes an expropriation to establish an easement (servidumbre) over the plaintiff's farm; it is argued that there is no substantive rule authorizing the ICE to establish easements (servidumbres) in the terms in which it does so; there is a procedural rule both in Law #6313 and Article 13 of Law #7495 that authorizes the ICE to resort to the expropriation mechanism to establish easements (servidumbres), enabling the process to apply or impose the easement (servidumbre), but there is no rule stating what the scope or the particularities of an electrical line easement (servidumbre) would be, as the Water Law does for water easements (servidumbres); it was argued that the direction, the route of the easement (servidumbre), must be established by mutual agreement between the parties, or failing that, by the Judge. It was also stated at the preliminary hearing that the unconstitutionality action #10-006788-0007-CO brought the subject matter debated in this case before the Constitutional Chamber; so that said action has a direct significance for the processing of the case.

Fourth: Regarding the substantive allegation relating to the non-existence of a legal rule enabling the ICE to impose administrative easements (servidumbres administrativas) and the violation of the principle of legal reserve. That indeed, as anticipated by the plaintiff in its complaint and expressed at the preliminary hearing, the debated question hinges on respect for the principle of legality, in the sense of whether or not there is a rule enabling the ICE to impose administrative easements (servidumbres administrativas) or forced easements for reasons of public utility; if so, whether or not this respects the constitutional postulate provided for in Article 45. The Tribunal considers that this argument is covered by the Constitutional Chamber ruling #2011-5271, which resolved unconstitutionality action #10-006788-0007-CO, where it was concluded that there is indeed an entire normative legal platform composed of the Law on Acquisitions, Expropriations, and Servitudes of the ICE, #6313, Articles 2, 22, and 23; the Expropriation Law, #7495, Articles 13 and 14; and the Law for the Strengthening and Modernization of Public Entities in the Telecommunications Sector, #8660, Article 79, which enable the ICE to impose administrative easements (servidumbres administrativas), such as the one referred to in appraisal #831-2009. In considering V, the Chamber stated:

“V.- ON THE ALLEGED VIOLATION OF THE PRINCIPLE OF LEGAL RESERVE IN THE SPECIFIC CASE. In the first place, the claimants argue that, to the detriment of this constitutional principle, there is no law in our legal system that establishes or specifically defines administrative easements (servidumbres administrativas) and, in turn, indicates the powers of public entities to impose them. However, this Constitutional Tribunal does not consider that the petitioners are correct in their argument. This is so because public entities, among them, the Instituto Costarricense de Electricidad, have the power to establish such administrative easements (servidumbres administrativas) and, consequently, to legally impose restrictions on the right to property, in accordance, in turn, with the provisions of a series of legal rules issued for that purpose, many of which, it should even be noted, were challenged, curiously, by the claimants themselves. Thus, firstly, it should be observed that, since 1979, the so-called Law of Acquisitions, Expropriations, and Servitudes of the Instituto Costarricense de Electricidad -Law No. 6313- was enacted, where such easements (servidumbres) are regulated, in accordance with the provisions of the following articles: 'Article 2.- The works to be executed by the ICE and its companies, in the fulfillment of the legal duties entrusted to it by the legal system, are hereby declared of public utility. For the purposes of expropriation and forced imposition of easements (servidumbres), the ICE and its companies may apply the provisions of Law No. 6313, of January 4, 1979; additionally, supplementarily, Law No. 7495, of May 3, 1995, and its amendments. (…)'. (The highlighting is not part of the original). 'Article 22.- The provisions of this law are applicable to the establishment of forced easements (servidumbres forzosas) for the laying of electrical and telecommunications lines, as well as for the direct or indirect fulfillment of any other purpose entrusted to the ICE.' (The highlighting is not part of the original). 'Article 23.- Once an easement (servidumbre) is established, the ICE shall notify the Ministry of Public Works and Transport, the corresponding institutions, and the municipalities, who may not grant construction or reconstruction permits in the areas affected by the encumbrance unless they have prior express authorization from the ICE, stating the limitations inherent to the easement (servidumbre).

The Ministry of Public Works and Transport and the municipalities shall be subject to the same limitation, regarding the construction of public roads and community facility areas.

In this latter case, both the Ministry and the respective municipality must carry out the work of relocating the posts and other line installations, corresponding to the right-of-way; or else, reimburse the ICE, by prior deposit, the cost of such works.' (The highlighting is not part of the original).

Subsequently, the so-called Expropriation Law -Law No. 7495 of May 3, 1995- was issued, which, in its Articles 13 and 14, respectively, establishes the following: 'Article 13.- Affectation of rights and easements (servidumbres). The provisions of this Law shall be applicable to establish easements (servidumbres) and for any type of affectation of goods and rights. When, due to the type of affectation, the availability of the good or right is substantially limited, processing it as an affectation shall be inappropriate and integral expropriation must be carried out.' (The highlighting is not part of the original). 'Article 14.- Established easement (servidumbre). The establishment of an easement (servidumbre) in favor of the Administration shall be communicated to the institutions that, by law or regulation, grant construction or reconstruction permits, so that they grant them only if prior express authorization from the dominant administration is obtained. These institutions are prohibited from granting permits contrary to the provisions of this article. Any administrative decision opposed to this mandate shall be absolutely null.

When a public entity other than the dominant administration must establish an easement (servidumbre) that affects the previous one, that entity must bear the costs demanded by the modification of the easement (servidumbre). In case of conflict, the Superior Contentious-Administrative Tribunal shall resolve, in a single instance, following the procedure of this Law to the extent compatible and necessary.' (The highlighting is not part of the original).

Likewise, the Law for the Strengthening and Modernization of Public Entities in the Telecommunications Sector -Law No. 8660 of August 8, 2008-, refers to administrative easements (servidumbres administrativas) in Article 79, under the following terms: 'Article 79.- Forced expropriation or imposition of easements (servidumbres). The authorities holding public domain shall permit the installation of public telecommunications networks on goods of public use; all in accordance with the regulations in force for public environmental protection areas, called the State's natural heritage; as well as the environmental impact assessment (evaluación del impacto ambiental) of works, projects, or activities that require it. The operators of these networks must cover the costs, potential damages, and losses that the construction and operation of the networks may cause and pay a lease, the value of which shall be set by the Dirección General de Tributación.

Public telecommunications network operators may install such networks on private property, subject to prior agreement with the owner of the respective property. When the public telecommunications network operator and the owner or possessor of the private domain property do not reach an agreement regarding the transfer or affectation of the property, the network operator may resort to the governing Ministry to initiate the process of forced expropriation or imposition of the easement (servidumbre).

For this purpose, real estate properties that, in the Ministry's judgment, due to their location are necessary for the establishment of public telecommunications networks or any of their elements, are declared of public interest. These real estate properties may be expropriated in accordance with the Expropriation Law, No. 7495, and shall be registered in the name of the State.

To initiate the process of forced expropriation or the imposition of easements (servidumbres), the Ministry must assess that there are no other technically or economically viable alternatives for the network operator. For this purpose, it shall request the opinion of Sutel.' (The highlighting is not part of the original).

Under such order of considerations, it is not possible to affirm, as the claimants maintain, that administrative easements (servidumbres administrativas) are not duly regulated by a law. On the contrary, as could be observed supra, these easements (servidumbres) are to be imposed and established according to the parameters and guidelines instituted on the matter by Laws Nos. 6313, 7495, and 8660. In the same sense, it must be highlighted that, expressly, Articles 2 and 22 of Law No. 6313 -Law of Acquisitions, Expropriations, and Servitudes of the ICE-, clearly state that, to carry out the imposition of the easements (servidumbres) under study, the rest of the provisions contained both in that normative body and in Law No. 7495 -Expropriation Law- shall apply. The foregoing situation is repeated, as could be observed, in Article 13 of Law No. 7495, by providing that, likewise, all provisions contained in the latter shall be applicable to establish the administrative easements (servidumbres administrativas) in question. In other words, such articles refer to the provisions of the rest of the articles contained in the cited laws for the purpose of regulating the imposition of administrative easements (servidumbres administrativas). Consequently, having determined the existence of a legislative framework that provides a basis for the easements (servidumbres) under study, this Constitutional Tribunal finds no violation of the principle of legal reserve.".

It is clear, therefore, that both the existence of a substantive legal rule enabling the ICE to impose easements (servidumbres), and its conformity with Constitutional Law, as well as the non-violation of the principle of legal reserve, was dismissed by the Constitutional Chamber upon resolving the action, which renders the grievance insubsistent and makes it unnecessary to examine this point further, in accordance with the doctrine of Articles 1 and 13 of the Law of Constitutional Jurisdiction, in relation to Article 8 of the Organic Law of the Judiciary. The constitutionality of the ICE's competence to impose easements (servidumbres) or decree expropriation had already been recognized by the Chamber in its ruling #2002-4878, considering IV. It is the ordinary legislation that guides the ICE's activity, based on the purposes entrusted to it in its Law of Creation (Decree-law #449 of April 8, 1949, Article 2), the source from which the power of its Board of Directors derives to impose easement (servidumbre) rights and tower sites on privately owned real estate, as part of the execution of works of general interest aimed at satisfying public purposes. These normative rails forming part of Public Law provide sufficient coverage for the action deployed by the ICE, in a case such as this, without there being any need to resort to the provisions of the Civil Code to impose electrical line easements (servidumbres) or to define their dimensions and limitations (Article 9 of the General Law of Public Administration –LGAP).

Fifth: Regarding the alleged absence of a law regulating the dimensions and limitations inherent to an electrical line easement (servidumbre).

That in the complaint it is also argued that there is no rule stating what the scope or the particularities of what would be an electrical line easement (servidumbre) are, as the Water Law does for water easements (servidumbres); that the direction, the route of the easement (servidumbre), must be established by mutual agreement between the parties, if not by an act of the judge. In the closing arguments, it was indicated –in contradiction with what was stated in the complaint– that the ICE must apply the Civil Code regulations both for registering the easements (servidumbres) and regarding the measure of the authorized width. Regarding the above, the following must be noted:

1.- Firstly, it is appropriate to recall that administrative easements (servidumbres administrativas) have a singular nature and administrative legal regime, and their treatment must be approached based on the provisions of this kind, and not from the perspective of common law. This was established by the Constitutional Chamber in its ruling #2011-5271, considering VI, in fine: "…Consequently, the rules and principles of common or ordinary law, due to the self-integration and autonomy of Administrative Law, are applied as ultima ratio, only in the absence of written and unwritten rules of Public Law, with the key precepts for delimiting administrative easements (servidumbres administrativas) being Articles 33 and 45 of the Constitution, together with the doctrine, principles, and values that inform them, by establishing the famous distinction between expropriation –compensable as it implies a deprivation, emptying, or mutilation of the property right– and the limitation for reasons of social interest –non-compensable as it is a conforming delimitation of the property right– or between a general and special or singular burden or sacrifice.". This clarifies the contradictions that have been incurred in this case.

2.- Secondly, we must bear in mind that administrative easements (servidumbres administrativas) are defined as "a real public right established by a state entity over another's property with the purpose of it serving public use." (Constitutional Chamber, ruling #2002-4878, considering VII). They constitute "a mode of public intervention or interference in private property that has purposes of public utility –public interest– or reasons of social interest, according to the terms used by the original constituent in Article 45 of the Constitution" (ruling #2011-5271, considering VII).

3.- Thirdly, and having established the origin of the normative source from which the ICE's power to impose or establish electrical line easements (servidumbres) derives, it must be remembered that the expropriatory act is a necessarily reasoned act; the exercise of the expropriatory power must be overwhelmingly grounded in the administrative background, as a way to prevent arbitrariness by the Administration and to guarantee the exercise of the expropriated party's procedural rights. So even when certain goods are generically declared of public interest by law, recognition in each specific case must be made by a reasoned agreement of the competent body. The Administration must carry out the prior studies that are necessary to construct, conserve, or improve the public work. This is how Article 1 of Law #6313 must be interpreted and applied, insofar as it declares real estate properties that due to their location are necessary "in the judgment of" the ICE for the fulfillment of its purposes to be of public utility, in harmony with the supplementary legislation (Articles 3, 18, and 19 of the Expropriation Law). These studies, necessarily of a technical nature, will form part of the reasoning for the act. And it will be these field studies, as part of the planning and preparation process, that will determine the suitable location, orientation, and works to be executed, according to the nature of the project or work, and the scope of the deprivations, alterations, affectations, or limitations, in harmony with the current social realities and needs to be satisfied.

4.- Regarding the dimensions of the easement (servidumbre), that is, the length, volume, or area of the easement (servidumbre), and the scope of the limitations, it must be added that this is a matter residing within the margin of technical discretion that the Administration itself holds for the planning and execution of the public work undertaken, impossible for the legislator to foresee when enacting the respective law, and which must be discussed in the special expropriation process or in the plenary proceeding, as the matter is linked to the exercise of the expropriatory power. The degree of affectation due to the dimensions of the easement (servidumbre) may totally or partially affect the intervened property right. However, it is the technicians, and not the ordinary legislator, who determine the dimensions of the easement (servidumbre); they are the ones who trace its orientation in situ. It is understood that the Administration's intervention in private property shall be strictly to what is necessary to execute the work, not only because the private property right is at stake, but also because of the impact it would have on public finances.

5.- Regarding the scope of the limitations that may result from those dimensions and that permanently restrict the future use and enjoyment of the property right, it must be said that such restrictions will depend on the nature of the work or project intended to be executed; in a case such as this, for example, where it is intended to install three tower sites for the passage of electrical transmission lines, access to the servient tenement, that is, the right of way, is inherent to the imposition of the easement (servidumbre), for its exclusive maintenance service; so there would be a significant limitation. Now, if the affectation affects the property as a whole, depriving the owner of the attributes of ownership [possession, use, usufruct, transformation, alienation, etc.], what is appropriate is total expropriation with payment of the corresponding compensation. But if the limitation that the servient tenement must bear and that will restrict the use and enjoyment of the property only partially affects those attributes, what is appropriate is compensation in the corresponding proportion.

6.- Which public law rules and principles regulate the exercise of the expropriatory power and protect the rights of the expropriated party, in a case such as this? In this Tribunal's ruling #64-2011 of 8:40 a.m. on March 17, which resolved case #10-002409-1027-CA, it was stated: "IX.- On the content and implications of appraisal 537-2010. The plaintiff accuses that the ICE intends to establish an electrical line right-of-way easement (servidumbre de paso) of 30 meters wide, five times greater than the maximum dimension provided by the Civil Code. Furthermore, it reproaches that it does not indicate the height at which the lowest cables of the transmission line will be placed. Likewise, it does not detail the dimension that the placement of two tower sites will occupy. Regarding this matter, it should be noted, as stated ut supra, the expropriation and acquisitions regime concerning the ICE is regulated by a special law, namely, Law No. 6313, which therefore prevails over the general rules specifying expropriation matters, specifically, the Expropriation Law, No. Placa6298, and the Civil Code. The scope of application of Articles 1 and 2 of the cited Law No. 6313 allows and enables the acquisition or imposition of easements (servidumbres) that are necessary for the development of works inherent to the exercise of the ICE's competencies. Of course, such power does not constitute an open letter without limitations; on the contrary, the validity of the expropriatory act depends on the proper accreditation of the concurrence of public interest, reasonableness, and convenience that must underlie the causa expropiandi. However, the breadth of those rules presents no limitations regarding the dimensions of the land to be expropriated or regarding the easements (servidumbres) to be imposed, on the understanding that the imposition of an easement (servidumbre) that renders the remainder of the property, over which it has not been imposed, dysfunctional, or makes the availability of the thing unviable, far from constituting an easement (servidumbre), would be a covert dispossession, with the consequent public duty to expropriate, as established by canon 13 of Law No. 7495….". Without a doubt, the principle of legality or the Administration's submission to the Law exerts intense binding force, as results from the imperative obligation to state reasons for the dispossessing act. Equally, the principles of reasonableness and proportionality, understood as adequacy between means and ends, also condition the action of the expropriating Administration. When the type of affectation, such as the imposition of an easement (servidumbre), substantially limits the availability of the good or right, expropriation must be carried out and it should not be processed as an affectation (Article 13 of the Expropriation Law #7495, and considering VII of the cited ruling #2011-5271). These rules and principles protect and defend the rights of the property owner, establishing a procedural mechanism to resolve the question and measure the degree of affectation. So that if the administrative easement (servidumbre administrativa) has the effect of, or produces as a result, an emptying of the essential content of the property right, what is appropriate is expropriation. But that degree of affectation and scope of the reparation are matters pertaining to the special expropriation process.

7.- In the specific case, although some argument has been made regarding the [negative] impact of the limitations and dimensions of the easement (servidumbre), no technical evidence capable of clarifying the point was presented, which prevents its specific examination. According to appraisal #831-2009, some negative limitations, restrictions, and obligations of not doing and of allowing to do are imposed on the plaintiff's property, in the area where the transmission lines will pass and where the towers will be located, based on safety reasons and the need to maintain the works. But neither was any evidence presented that would demonstrate the alleged dismemberment or division that would make the farm practically unusable for the current livestock activities or the prospective forestry (selvicultura) and ecotourism activities. Nor was the alleged violation of Article 13 of the Expropriation Law in relation to the tower sites demonstrated. It will be within the special expropriation process that matters related to the damage to the remainder may be discussed; there, matters relating to the exact extension [area], in situ, of the affected area and the intensity of the affectation resulting from the tower site may also be raised, as a means to achieve fair compensatory compensation.

Sixth: Regarding the alleged lack of notification of the expropriation agreement. That in the complaint, as well as in the conclusions, the plaintiff argues that the expropriation agreement was not notified to it, leaving it in a state of defenselessness, in violation of Articles 39 of the Political Constitution, 140, 240.1, 241.1 and 4, 245 LGAP. Regarding this grievance, firstly, it must be established that the Tribunal does not see what the usefulness or effectiveness of recognizing the existence of the alleged omission would be. An argument of this kind has an instrumental character, aimed at removing the reported omission or irregularity as a means to be restored to the full enjoyment and exercise of the violated right.

In this case, the nullity would have the purpose of allowing the challenge of the expropriation agreement. But the plaintiff has challenged that agreement in these proceedings on substantive grounds; thus, it makes no sense to address procedural irregularities, the recognition of which would have no advantage or utility, given that by its action, the party tacitly waived that nullity. Were it otherwise, it must be said that in its closing arguments, the plaintiff expressly states that it does not dispute the expropriation power of ICE, but rather the harmful consequences resulting from its exercise regarding its property by mutilating or diminishing the right of use and enjoyment. And these, as stated, have been raised in these proceedings. Further reference to this point will be made later.

Seventh: That the lawsuit also seeks the nullity of the expropriation agreement for violation of the procedure established in Article 11 of Law #6313. This provision states: “If there is no agreement or the interested parties do not respond to ICE’s call, the Board of Directors shall agree to the expropriation. The agreement of the Board of Directors shall be published in the Official Gazette and must record that the edicts referred to in the preceding article have been published, when applicable, and that the order for provisional annotation has been issued, and it shall also apply to the Administrative and Civil Treasury Court from which it shall request the setting of a definitive appraisal.” It is appropriate to note, first, that since the property and works that ICE deems necessary to fulfill its purposes have already been declared of public utility by law, what follows is to order their appraisal, as a prerequisite to the processing of the expropriation (Articles 1 and 2 of Law #6313). Now, this Law does not provide for the notification of the expropriation agreement, whereas Law #7495 (Article 18) does provide for notification of the declaration of public interest. This difference is due to the fact that, in ICE’s case, the declaration of general utility was agreed upon generically by the legislator itself; the procedure begins with the completion of the expert appraisal, which is then notified to the expropriated party, and if the latter does not accept it, the expropriation must be decreed, thus concluding that phase. Thus, the possibility of knowing and challenging the expropriatory (ablativo) agreement is implicit in the communication of the appraisal, according to the design of the law itself. If the party does not accept the appraisal, it must dispute it in the special expropriation proceeding, and if, in addition to reviewing the administrative appraisal that set the compensation, it wishes to dispute the exercise of the expropriation power, it must do so via ordinary (plenaria) proceedings. But there is no prior, regulated administrative procedure in which the party may argue against the expropriatory act. In this case, it has been taken as true that the plaintiff was notified of the appraisal, initially, on September 23, 2009; the responsible officials recorded a note—unchallenged by anyone—to the effect that the owner’s acceptance or rejection of the appraisal would be answered when officials from the Legal Department appeared to notify the appraisal. Subsequently, it is recorded that the plaintiff here expressed its non-acceptance of the appraisal in writing. This makes clear the lack of an expropriation agreement or arrangement; instead of accepting the appraisal within the granted period, the plaintiff decided to oppose it. Faced with this fact, what followed, according to the text of the provision, was to decree the expropriation by the Board of Directors of ICE, as was indeed done. In this sense, no procedural violation that must be declared is observed; the actions taken conform to law.

Eighth: That in its closing arguments, the plaintiff states that ICE denied it access to administrative justice and disobeyed a ruling of the Constitutional Chamber (Sala Constitucional). The Court does not find what relationship this grievance has with the claim brought in the lawsuit, and its examination must be set aside, though not without first noting that the filing of an administrative appeal or claim does not, in itself, have the effect of suspending the execution of the respective act. Regarding appeals, our General Law of Public Administration (LGAP), in its Article 148, expressly denies the suspensive nature of execution, except—in both cases—that the official who issued the act, their hierarchical superior, or whoever decides the appeal, and in default thereof, this court, agrees to suspend the execution.

Ninth: Conclusions. In harmony with what has been set forth, the Court dismisses the legal violations alleged in the lawsuit, and the lack or absence of substantive legal provisions enabling ICE to expropriate or impose easements (servidumbres). There is no evidence that with the imposition of the easement and tower sites, the servient property (finca sirviente) will be dismembered and rendered useless. Since the damages and losses are claimed as ancillary relief, they must suffer the same fate as the principal claim.

Tenth: Regarding personal and procedural costs. Concerning costs, the Court finds no objective reasons to exempt the plaintiff from this economic burden, and payment must be imposed by the mere fact of losing the case (Article 193, subsection b) CPCA).

Therefore:

The lawsuit filed by LACTOMAR, SOCIEDAD ANÓNIMA against INSTITUTO COSTARRICENSE DE ELECTRICIDAD is dismissed in all its aspects. The plaintiff is ordered to pay the personal and procedural costs of this matter.

JOSE PAULINO HERNANDEZ Nombre65846 CHRISTIAN HESS ARAYA Carpeta #10-000617-1027-CA.

Clasificación elaborada por CENTRO DE INFORMACIÓN JURISPRUDENCIAL del Poder Judicial. Prohibida su reproducción y/o distribución en forma onerosa.

Tribunal Contencioso Administrativo Sección VI Clase de asunto: Proceso de puro derecho Analizado por: CENTRO DE INFORMACIÓN JURISPRUDENCIAL Contenido de Interés:

Tipo de contenido: Voto de mayoría Rama del Derecho: Derecho Administrativo Tema: Servidumbre administrativa Subtemas:

Fundamento normativo que habilita al ICE para imponerlas por causa de utilidad pública. Análisis sobre las dimensiones y limitaciones propias de una servidumbre de líneas eléctricas.

Tema: Principio de reserva de ley en materia administrativa Subtemas:

Inexistencia de violación ante fundamento normativo que habilita al ICE para imponer servidumbres administrativas.

Tema: Instituto Costarricense de Electricidad Subtemas:

Fundamento normativo que lo habilita para imponer servidumbres administrativas por causa de utilidad pública.

“Cuarto: En cuanto a la alegación de fondo relativa a la inexistencia de norma jurídica que habilite al ICE para imponer servidumbres administrativas y la violación del principio de reserva de ley. Que efectivamente conforme lo anticipó la parte actora en su demanda y lo expresó en la audiencia preliminar, la cuestión debatida bascula en punto al respeto del principio de legalidad, en el sentido de si existe o no norma que habilite al ICE para imponer servidumbres administrativas o servidumbres forzosas por causa de utilidad pública; en caso afirmativo, si esta respeta o no el postulado constitucional previsto en el artículo 45. El Tribunal aprecia que a este alegato le alcanza la sentencia de Sala Constitucional #2011-5271 que resolvió la acción de inconstitucionalidad #10-006788-0007-CO, donde se concluyó que sí existe toda una plataforma jurídica normativa compuesta por la Ley de Adquisiciones, Expropiaciones y Servidumbres del ICE, #6313, artículos 2, 22 y 23; Ley de Expropiaciones, #7495, artículos 13 y 14, y Ley de Fortalecimiento y Modernización de las Entidades Públicas del sector de Telecomunicaciones, #8660, artículo 79, que habilitan al ICE a imponer servidumbres administrativas, como la aludida en el avalúo #831-2009. En el considerando V, la Sala expresó:

“V.- SOBRE LA PRESUNTA VIOLACIÓN AL PRINCIPIO DE RESERVA DE LEY EN EL CASO CONCRETO. En primer término, los accionantes aducen que, en detrimento de este principio constitucional, no existe una ley en nuestro ordenamiento jurídico que establezca o defina, puntualmente, las servidumbres administrativas y, a su vez, señale cuáles son las facultades de los entes públicos para imponerlas. No obstante, este Tribunal Constitucional no estima que lleven razón los gestionantes en su alegato. Esto, ya que, los entes públicos, entre éstos, el Instituto Costarricense de Electricidad, tienen la potestad de establecer tales servidumbres administrativas y, por consiguiente, de imponer, legalmente, restricciones al derecho de la propiedad, de conformidad, a su vez, con lo dispuesto en una serie de normas legales dictadas al efecto, muchas de éstas, incluso, cabe resaltar, impugnadas, curiosamente, por los propios accionantes. Así, en un primer término, obsérvese que, desde el año 1979, se dictó la denominada Ley de Adquisiciones, Expropiaciones y Servidumbres del Instituto Costarricense de Electricidad -Ley No. 6313-, donde se regulan tales servidumbres, de conformidad con lo dispuesto en los siguientes ordinales: “Artículo 2.- Decláranse (sic) de utilidad pública las obras por ejecutar por el ICE y sus empresas, en el cumplimiento de las atribuciones legales que el ordenamiento jurídico le ha encomendado. Para los efectos de expropiación e imposición forzosa de servidumbres, el ICE y sus empresas podrán aplicar las disposiciones de la Ley N.° 6313, de 4 de enero de 1979; además, supletoriamente, la Ley N.° 7495, de 3 de mayo de 1995, y sus reformas. (…)”. (El destacado no forma parte del original). “Artículo 22.- Las disposiciones de esta ley son aplicables a la constitución de servidumbres forzosas para el tendido de las líneas eléctricas y de telecomunicaciones, así como para el cumplimiento directo o indirecto de cualquier otro fin encomendado al ICE.” (El destacado no forma parte del original). “Artículo 23.- Constituida una servidumbre, el ICE lo comunicará al Ministerio de Obras Públicas y Transportes, a las instituciones que corresponda y a las municipalidades, quienes no podrán otorgar permisos de construcción o reconstrucción en las zonas afectadas con el gravámen si no cuentan de previo con la expresa autorización del ICE, en que consten las limitaciones propias de la servidumbre.

A igual limitación estarán sujetos el Ministerio de Obras Públicas y Transportes y las municipalidades, en cuanto a la construcción de vías públicas y áreas de facilidades comunales.

En este último caso, tanto el Ministerio como la municipalidad respectiva deberán realizar las obras de traslado de la postería y demás instalaciones del tendido, que correspondan al derecho de línea; o bien, reconocer al ICE, mediante depósito previo, el costo de tales obras.” (El destacado no forma parte del original).

Posteriormente, se emitió la llamada Ley de Expropiaciones -Ley No. 7495 de 3 de mayo de 1995-, la cual, en su numerales 13 y 14 establece, respectivamente, lo siguiente: “Artículo 13.- Afectación de derechos y servidumbres. Las disposiciones de esta Ley serán aplicables para constituir servidumbres y para todo tipo de afectación de bienes y derechos. Cuando, por el tipo de afectación, se le limite sustancialmente la disponibilidad del bien o el derecho, la tramitación como afectación será improcedente y deberá ejecutarla la expropiación integral.” (El destacado no forma parte del original). “Artículo 14.- Servidumbre constituida. EL establecimiento de una servidumbre en favor de la Administración, se comunicará a las instituciones que, por ley o reglamento, otorgan permisos de construcción o reconstrucción, para que los concedan sólo si previamente se cuenta con la autorización expresa de la administración dominante. Se prohíbe a estas instituciones otorgar permisos en contra de lo dispuesto en este artículo. Cualquier decisión administrativa opuesta a este mandato será absolutamente nula.

Cuando un ente público distinto de la administración dominante deba establecer una servidumbre que afecte la anterior, ese ente deberá correr con los gastos que demande la modificación de la servidumbre. En caso de conflicto, el Tribunal Superior Contencioso-Administrativo resolverá, en única instancia, siguiendo en lo compatible y necesario el trámite de esta Ley.” (El destacado no forma parte del original).

De igual forma, la Ley de Fortalecimiento y Modernización de las Entidades Públicas del Sector de Telecomunicaciones -Ley No. 8660 de 8 de agosto de 2008-, hace referencia a las servidumbres administrativas en el artículo 79, bajo los siguientes términos: “Artículo 79.- Expropiación forzosa o imposición de servidumbres. Las autoridades titulares del dominio público permitirán la instalación de redes públicas de telecomunicaciones en los bienes de 3 08«:>,i (sic) uso público; todo conforme a la normativa vigente para las áreas públicas de protección ambiental, denominadas patrimonio natural del Estado; así como la evaluación del impacto ambiental de las obras, los proyectos o las actividades que lo requieran. Los operadores de estas redes deberán cubrir los costos, los eventuales daños y perjuicios que puedan ocasionar la construcción y operación de las redes y cancelar un arrendamiento, cuyo valor será fijado por la Dirección General de Tributación.

Los operadores de las redes públicas de telecomunicaciones podrán instalar dichas redes en propiedad privada, previo acuerdo con el propietario del inmueble respectivo. Cuando el operador de redes públicas de telecomunicaciones y el propietario o poseedor del bien de dominio privado, no lleguen a un acuerdo respecto del traspaso o la afectación del inmueble, el operador de la red podrá recurrir al Ministerio rector para que promueva el proceso de expropiación forzosa o de imposición de la servidumbre.

Para este fin, se declaran de interés público los bienes inmuebles que, a juicio del Ministerio, por su ubicación sean necesarios para el establecimiento de redes públicas de telecomunicaciones o de cualquiera de sus elementos. Estos bienes inmuebles podrán ser expropiados conforme a la Ley de expropiaciones, N.° 7495, y quedarán a nombre del Estado.

Para promover el proceso de expropiación forzosa o la imposición de servidumbres, el Ministerio deberá valorar que no existan otras alternativas técnica o económicamente viables para el operador de la red. Con este fin, solicitará el criterio de la Sutel”. (El destacado no forma parte del original).

Bajo tal orden de consideraciones, no es posible afirmar, como lo sostienen los accionantes, que las servidumbres administrativas no se encuentren, debidamente, reguladas en una ley. Por el contrario, como pudo observarse supra, estas servidumbres se van a imponer y establecer según los parámetros y lineamientos que instituyen, sobre el particular, las leyes Nos. 6313, 7495 y 8660. En ese mismo sentido, debe de resaltarse que, de forma expresa, los numerales 2° y 22 de la Ley No 6313 -Ley de Adquisiciones, Expropiaciones y Servidumbres del ICE-, señalan, claramente, que, para llevar a cabo la imposición de las servidumbres bajo estudio, se aplicarán el resto de las disposiciones contenidas tanto en ese cuerpo normativo como en la Ley No. 7495 -Ley de Expropiaciones-. Situación anterior que se repite, como pudo observarse, en el numeral 13 de la Ley No. 7495, al disponer que, de igual manera, todas las disposiciones contenidas en ésta última serán aplicables para constituir las servidumbres administrativas en cuestión. En otros términos, tales numerales remiten a lo dispuesto en el resto de ordinales contenidos en las citadas leyes a efecto de regular la imposición de las servidumbres administrativas. Por consiguiente, al haberse determinado la existencia de un marco legislativo que le da fundamento a las servidumbres bajo estudio, este Tribunal Constitucional no encuentra violación al principio de reserva de ley.”.

Queda claro entonces que tanto lo relativo a la existencia de norma jurídica substantiva habilitante para el ICE a imponer servidumbres, como su conformidad con el Derecho de la Constitución, lo mismo que la no violación del principio de reserva legal, fue descartado por Sala Constitucional al resolver la acción, lo que torna insubsistente el agravio y hace innecesario auscultar en el punto, conforme a la doctrina de los artículos 1 y 13 de la Ley de Jurisdicción Constitucional, en relación con el 8 de la Ley Orgánica del Poder Judicial. La constitucionalidad de la competencia del ICE para imponer servidumbres o decretar la expropiación, ya había sido reconocida por la Sala en su sentencia #2002-4878, considerando IV. Es la propia legislación ordinaria que orienta la actividad del ICE, a partir de los fines que se le encomiendan en su Ley de Creación (Decreto-ley #449 de 8 de abril de 1949, artículo 2), la fuente de donde proviene la potestad de su Consejo Directivo para imponer derechos de servidumbres y sitios de torre, en bienes inmuebles de propiedad particular, como parte de la ejecución de obras de interés general dirigidas a satisfacer fines públicos. Esos rieles normativos integrantes del Derecho público dan suficiente cobertura a la actuación desplegada por el ICE, en un caso como este, sin que se tenga necesidad de acudir a las disposiciones del Código Civil para imponer servidumbres de líneas eléctricas o para definir sus dimensiones y limitaciones (artículo 9 de la Ley General de la Administración Pública –LGAP).

Quinto: En cuanto a la alegada ausencia de ley reguladora de las dimensiones y limitaciones propias de una servidumbre de líneas eléctricas.

Que en la demanda se aduce igualmente que no existe una norma que diga cuáles son los alcances o las particularidades de lo que sería una servidumbre de líneas eléctricas, como si la contiene la Ley de Aguas para servidumbres de agua; que el rumbo, el trazado de la servidumbre, tiene que ser establecido de común acuerdo entre las partes, si no por acto del juez. En el alegato de conclusiones se indicó –en contradicción con lo que expuso en la demanda- que el ICE debe aplicar las regulaciones del Código Civil tanto para inscribir las servidumbres como en cuanto a la medida del ancho autorizado. Sobre lo anterior hay que señalar lo siguiente:

1.- En primer término conviene recordar que las servidumbres administrativas tienen una naturaleza y régimen jurídico administrativo singular, debiendo abordarse su tratamiento a partir de las disposiciones de este género, y no desde la perspectiva del derecho común. Así lo dejó establecido la Sala Constitucional, en su sentencia #2011-5271, considerando VI, in fine: “…Consecuentemente, las normas y principios del Derecho común u ordinario, en razón de la auto-integración y autonomía del Derecho Administrativo, se aplican como ultima ratio, solo en ausencia de normas escritas y no escritas del Derecho público, siendo los preceptos claves para delimitar las servidumbres administrativas, el 33 y 45 constitucionales, junto con la doctrina, principios y valores que los informan, al establecer la célebre distinción entre la expropiación –indemnizable por suponer una privación, vaciamiento o mutilación del derecho de propiedad- y la limitación por razón de interés social –no indemnizable por ser una delimitación conformadora del derecho de propiedad- o entre carga o sacrificio general y especial o singular.”. Con lo anterior se aclaran las contradicciones en que se viene incurriendo en este caso.

2.- En segundo lugar debemos tener presente que las servidumbres administrativas se definen como “un derecho público real constituido por una entidad estatal sobre un inmueble ajeno con el objeto que éste sirva al uso público.” (Sala Constitucional, sentencia #2002-4878, considerando VII). Constituyen “un modo de intervención o inmisión pública sobre la propiedad privada que tiene fines de utilidad pública –interés público- o razones de interés social, según los términos empleados por el constituyente originario en el ordinal 45 de la Constitución” (sentencia #2011-5271, considerando VII).

3.- En tercer lugar, y establecido como está el origen de la fuente normativa de donde proviene la potestad del ICE para imponer o constituir servidumbres de líneas eléctricas, hay que recordar que el acto expropiatorio es un acto necesariamente motivado; el ejercicio de la potestad expropiatoria debe estar abrumadoramente fundamentado en los antecedentes administrativos, como forma de prevenir la arbitrariedad de la Administración y de garantizar el ejercicio de los derechos procesales del expropiado. De modo que aún cuando por ley se declaren genéricamente de interés público ciertos bienes, el reconocimiento en cada caso concreto debe realizarse por acuerdo motivado del órgano competente. La Administración debe practicar los estudios previos que fueren necesarios para construir, conservar o mejorar la obra pública. Así debe interpretarse y aplicarse el artículo 1° de la Ley #6313, en cuanto declara de utilidad pública los bienes inmuebles que por su ubicación sean necesarios “a juicio del” ICE para el cumplimiento de sus fines, en armonía con la legislación supletoria (artículos 3, 18 y 19 de la Ley de Expropiaciones). Esos estudios, de corte técnico necesariamente, formarán parte de la motivación del acto. Y serán esos estudios de campo como parte del proceso de planificación y preparación, los que determinarán la idónea ubicación, orientación y obras a ejecutar, según la naturaleza del proyecto u obra, y los alcances de las privaciones, alteraciones, afectaciones o limitaciones, en armonía con las actuales realidades y necesidades sociales a satisfacer.

4.- En cuanto a las dimensiones de la servidumbre, es decir, la longitud, volumen o área de la servidumbre, y los alcances de las limitaciones, hay que agregar que esta es cuestión residenciable dentro del margen de discrecionalidad técnica que aguarda la propia Administración para la planeación y ejecución de la obra pública emprendida, imposibles de prever por el legislador al promulgar la ley respectiva, y que habrá de discutirse en el proceso especial de expropiación o en la vía plenaria, por estar vinculado el tema al ejercicio de la potestad expropiatorio. El grado de afectación por las dimensiones de la servidumbre, puede alcanzar total o parcialmente el derecho de propiedad intervenido. Sin embargo, son los técnicos y no el legislador ordinario quien determina las dimensiones de la servidumbre, son ellos quienes trazan su orientación in situ. Se sobreentiende que la intervención de la Administración en la propiedad particular será en lo estrictamente necesario para ejecutar la obra, no solo por estar de por medio el derecho de propiedad privada, sino también por el impacto que tendría en las finanzas públicas.

5.- Respecto de los alcances de las limitaciones que puedan resultar de aquellas y que restringen permanentemente el futuro uso y disfrute del derecho de propiedad, hay que decir que tales restricciones van a depender de la naturaleza de la obra o proyecto que pretenda ejecutarse; en un caso como este, por ejemplo, donde se pretenden instalar tres sitios de torre para el paso de líneas de transmisión eléctrica, el acceso al fundo sirviente, es decir, el derecho de paso, es inherente a la imposición de la servidumbre, para su exclusivo servicio de mantenimiento; de modo que allí habría una limitación importante. Ahora bien, si la afectación alcanza la propiedad en su conjunto, privando al propietario de los atributos del dominio [posesión, uso, usufructo, transformación, enajenación, etc.), lo que procede es la expropiación total con pago de la indemnización correspondiente. Pero si la limitación que habrá de soportar el fundo sirviente y que restringirá el uso y disfrute del bien afecta solo en parte esos atributos, lo que procede es la indemnización en la proporción correspondiente.

6.- Cuáles normas y principios de derecho público regulan el ejercicio de la potestad expropiatoria y protegen los derechos del expropiado, en un caso como este? En la sentencia de este Tribunal #64-2011 de 8.40 horas de 17 de marzo que resolvió el caso #10-002409-1027-CA, se expresó: “IX.- Sobre el contenido e implicaciones del avalúo 537-2010. La actora acusa, el ICE pretende establecer una servidumbre de paso de líneas eléctricas de 30 metros de ancho, cinco tantos mayor a la dimensión máxima dispuesta por el Código Civil. Además, reprocha, no señala la altura a la que se colocarán los cables más bajos de la línea de transmisión. De igual modo, no detalla la dimensión que ocupará el colocar dos sitios de torre. Sobre el particular cabe advertir, como se señaló ut supra, el régimen expropiatorio y de adquisiciones que atañe al ICE se encuentra regulado por norma especial, sea, Ley No. 6313, que por ende, prevalece sobre las normas generales que precisan la materia expropiatoria, en concreto, Ley de Expropiaciones, No. 7495 y el Código Civil. El rango de aplicación de los numerales 1 y 2 de la citada Ley No. 6313 permite y posibilita la adquisición o imposición de servidumbres que sean necesarias para el desarrollo de las obras inherentes al ejercicio de competencias del ICE. Desde luego que tal potestad no constituye una carta abierta sin limitaciones, por el contrario, la validez del acto expropiatorio pende de la acreditación debida de la concurrencia de interés público, razonabilidad y conveniencia que ha de subyacer en la causa expropiandi.Con todo, la amplitud de esas normas no presenta limitaciones en cuanto a las dimensiones de los terrenos a expropiar o bien, en cuanto a las servidumbres a imponer, en el entendido que la imposición de una servidumbre que haga disfuncional el remanente del bien sobre el cual no se ha impuesto, o bien, haga inviable la disponibilidad de la cosa, lejos de constituirse en una servidumbre, sería una desposesión encubierta, con el consiguiente deber público de expropiar, tal y como lo establece el canon 13 de la Ley No. 7495….”. Sin duda, el principio de legalidad o de sumisión de la Administración al Derecho, ejerce una intensa sujeción, como resulta de la preceptiva obligación de motivar el acto ablativo. Igualmente, los principios de razonabilidad y proporcionalidad entendidos como adecuación entre medios y fines, también condicionan la actuación de la Administración expropiante. Cuando el tipo de afectación, como podría ser la imposición de una servidumbre, límite substancialmente la disponibilidad del bien o derecho, debe ejecutarse la expropiación y no tramitarse como una afectación (artículo 13 de la Ley de Expropiaciones #7495, y considerando VII de la citada sentencia #2011-5271). Estas normas y principios protegen y defienden los derechos del propietario del bien, estableciendo un mecanismo procesal para resolver la cuestión y medir el grado de afectación. De tal suerte que si la servidumbre administrativa tiene como efecto o produce por resultado un vaciamiento del contenido esencial del derecho de propiedad, lo que procede es la expropiación. Pero ese grado de afectación y alcances de la reparación, son materias propia del proceso especial de expropiación.

7.- En el caso concreto, aunque se ha esgrimido algún alegato en punto al impacto [negativo] de las limitaciones y dimensiones de la servidumbre, no se hizo ninguna prueba técnica capaz de acrisolar el punto, lo que impide su examen concreto. Según el avalúo #831-2009, a la propiedad de la actora se imponen algunas limitaciones negativas, restricciones y obligaciones de no hacer y de dejar hacer, en el área por donde pasarán las líneas de transmisión y donde se ubicarán las torres, fundadas en razones de seguridad y por la necesidad de dar mantenimiento a las obras. Pero tampoco se hizo ninguna prueba que viniera a demostrar la aducida desmembración o división que haría prácticamente inutilizable la finca para las actividades actuales de ganadería o las expectantes de selvicultura y ecoturismo. Tampoco se demostró la alegada violación al artículo 13 de la Ley de Expropiaciones con relación a los sitios de torre. Será dentro del proceso especial de expropiación donde podrá discutirse lo relacionado con el daño al remanente; ahí también podrá plantearse lo relativo a la extensión exacta [cabida], in situ, del área afectada y la intensidad de la afectación resultante del sitio de torres, como medio de alcanzar una justa indemnización compensatoria.” ... Ver más Citas de Legislación y Doctrina Sentencias Relacionadas REFERENCIA: Proceso de Puro Derecho. LACTOMAR, S. A. contra INSTITUTO COSTARRICENSE DE ELECTRICIDAD. Carpeta #10-000617-1027-CA.

Nº 210-2011 TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO Y CIVIL DE HACIENDA, SECCIÓN SEXTA, SEGUNDO CIRCUITO JUDICIAL, SAN JOSE, Dirección01 , a las quince horas cincuenta y cuatro minutos de siete de octubre de dos mil once.

Proceso de CONOCIMIENTO tramitado como de puro derecho establecido por LACTOMAR, SOCIEDAD ANONIMA, representada por su presidente con facultades de apoderado generalísimo sin límite de suma señor Nombre39825 , casado, productor de leche, cédula número CED53602, vecino de Marsella, Venecia, San Carlos, contra INSTITUTO COSTARRICENSE DE ELECTRICIDAD [ICE], representado por su apoderada general judicial sin limitación de suma, señorita Nombre38144 , soltera, abogada, cédula número CED26664, vecina de Heredia. Como apoderados especiales judiciales de la parte actora figuran los licenciados Eduardo Sancho González, casado, abogado, cédula número CED444, vecino de Montes de Oca, y Nombre38440 , divorciado, abogado, cédula número CED4033, vecino de Alto de Las Palomas, Santa Ana, y como apoderado del ICE interviene la licenciada María Antonieta Córdoba Castillo, divorciada, abogada, cédula número Placa27485, vecina de Desamparados. Todos son mayores.

Resultando:

I.- Que la parte actora, con base en los hechos que expuso y disposiciones legales que citó, en escrito presentado el 22 de febrero de 2010, interpuso demanda cuya pretensión es para que en sentencia se declare:

A.- Que el acuerdo adoptado por el Consejo Directivo del ICE en sesión #5890 de 8 de diciembre de 2009, mediante el cual decretó la expropiación correspondiente a efecto de imponer un derecho de servidumbre y tres sitios de torre sobre la finca matrícula #Placa27486, propiedad de Nombre139984, . ., e inscribir dicho gravamen a favor de la finca propiedad del ICE, matrícula #Placa27487, no es conforme con el ordenamiento jurídico, y por consiguiente se declara nulo. B.- Que el ICE está autorizado por Ley #6313 de 4 de enero de 1979 a promover la expropiación de cualquier inmueble que estime necesario para el cumplimiento de sus fines, pero en cambio no está autorizado por ese cuerpo legal ni por ninguna otra norma de nuestro ordenamiento jurídico administrativo a imponer servidumbres prediales como la descrita en el avalúo #831-2009 y que fue decretada por su Consejo Directivo, en perjuicio de Nombre139984, . Nombre529., en sesión #5890 de 8 de diciembre de 2009. Nombre147.- Que el acuerdo expropiatorio adoptado por el Consejo Directivo del ICE en perjuicio de Nombre139984, . ., el 8 de diciembre de 2009, también es nulo por cuanto violentó el iter procedimental dispuesto por el artículo 11 de la ley #6313 y consecuentemente dicho órgano actuó sin la competencia requerida. Nombre3640.- Que la publicación en el diario oficial La Gaceta del acuerdo expropiatorio adoptado ilegalmente por el Consejo Directivo del ICE en perjuicio de Nombre139984, . , el 8 de diciembre de 2009, aunque autorizada por el artículo 11 de la Ley #6313, no es suficiente para garantizar el debido proceso que exige el artículo 39 de la Constitución Política y, por tanto, la Administración expropiante está obligada en todo caso a enderezar los procedimientos y a notificar personalmente a la afectada el mencionado decreto expropiatorio. Nombre7575.- Que la finca matrícula #Placa27486, plano catastrado #Placa27488, por su forma geométrica, quedaría prácticamente inutilizable si se le impusiera en su área central una servidumbre de 30 metros de ancho con las limitaciones que pretende el ICE y en razón de ello resulta imposible que tal gravamen pueda tramitarse como una simple afectación a dicho inmueble, según lo dispuesto por el artículo 13 de la Ley de Expropiaciones #7495. Nombre5307.- Que se condene en abstracto al ICE a pagar los daños y perjuicios irrogados a la parte actora con su ilegítima actuación, y Nombre594.- Que se condene al demandado al pago de ambas costas del proceso (folios 1 a 16).

II.- Que la parte demandada fue debidamente notificada. En escrito presentado el 29 de abril de 2010, contestó la pretensión deducida, la cual solicitó declarar sin lugar en todos sus extremos, con sus costas a cargo de quien la promovió, liberando al ICE de toda responsabilidad y costas u otro extremo resultante (folios 78 a 86).

III.- Que la audiencia preliminar prevista en el artículo 90 del Código Procesal Contencioso Administrativo (CPCA), se celebró el 16 de noviembre de 2010, con la asistencia de ambas partes.

IV.- Que en la audiencia preliminar se dispuso suspender el caso hasta que la Sala Constitucional dicte resolución final en la acción de inconstitucionalidad #10-006788-0007-CO, cuya reseña se presentó en el acto (folio 128); también se difirió el alegato de conclusiones.

V.- Que la precitada acción de inconstitucionalidad fue resuelta por Sala Constitucional según resolución #2011-5271 de 15.16 horas de 27 de abril.

VI.- Que en resolución de 14.20 horas de 2 de junio de 2011, se previno a las partes presentar su alegato de conclusiones por escrito dentro del plazo de tres días; ambas partes rindieron conclusiones (folios 134 a 155).

VII.- Que en la substanciación del procedimiento se han observado las prescripciones legales.

Redacta el Juez JOSE PAULINO HERNANDEZ, y;

Considerando:

Primero: Que el Tribunal tiene por probados los siguientes hechos para resolver el caso: ----- 1°) que con motivo de la obra “Línea de Transmisión Cariblanco-Trapiche (Tramo Cariblanco-PI Sucio)”, el área de avalúos de la Dirección de Adquisición de Derechos del ICE emitió el avalúo #831-2009 de 21 de julio de 2009, con la finalidad de constituir un derecho de servidumbre y tres sitios de torre, sobre la finca #4-171600-000, plano catastrado #H-352648-1996, situada en la Provincia de Heredia, Cantón Sarapiquí, distrito La Virgen; el monto total de la indemnización se tasó en veintiocho millones ciento diecisiete mil quinientos ochenta y cinco colones veinte céntimos (ver hecho 1° de la demanda, folios 1 a 16, su contestación, folios 78 a 86, y folios 17 a 50 del legajo administrativo, folder identificado con la letra A); ----- 2°) que el 23 de septiembre de 2009, se comunicó a la parte actora el avalúo citado en el hecho que antecede (ver contestación al hecho 2° de la demanda, y folio 49 del legajo administrativo); ----- 3°) que el Consejo Directivo del ICE, en sesión #5890 de 8 de diciembre de 2009, con base en el artículo 45 de la Constitución Política y la Ley #6313 de 4 de enero de 1979, dispuso decretar la expropiación y constituir la servidumbre y los sitios de torre referidos en el avalúo #831-2009; la longitud total sobre la línea de centro es de 1.085,31 metros para un área de afectación de 3.2034,04 hectáreas que representa un 11,45% del área total de la finca; el ancho de la servidumbre en ese tramo es de 30 metros; su forma es irregular; la línea de transmisión ingresa a la propiedad por el lindero oeste con calle pública, hace un cambio de ruta y sale por el lindero norte con calle pública; sigue una topografía plano-ondulada al ingresar a la propiedad, llega al primer sitio de torre, luego cambia a una topografía muy accidentada subiendo dos lomas de 45% de pendiente aproximadamente, y en cada loma llega a la segunda y tercer torre respectivamente; dicha servidumbre cruza en forma paralela el frente a calle pública de la propiedad; al construir la línea de transmisión se hace necesario establecer sitios de torre para el soporte y elevación de los conductores; el propietario deberá limitar el uso de esa franja; por razones de seguridad y mantenimiento de la línea, no será posible: a) la construcción de casas de habitación, oficinas, comercios, instalaciones educativas, deportivas o agropecuarias; b) la siembra de caña de azúcar o cultivos similares que deban quemarse periódicamente; c) no podrán sembrarse cultivos anegados como arroz, permanencia de vegetación (árboles o cultivos) que en su desarrollo final se aproximen a cinco metros de los cables conductores más bajos cuando estos se encuentren en condiciones de carga máxima o contingencia; d) movimientos de tierra que por su acumulación se eleven o alteren el nivel natural del suelo; e) almacenamiento de materiales inflamables o explosivos; f) acumulación de materiales u otros objetos que se aproximen a cinco metros de los cables conductores más bajos; g) por razones de seguridad en caso de realizar excavaciones en la cercanía de la misma, antes deberá consultársele al ICE; deberá permitir el acceso a funcionarios encargados de la construcción y mantenimiento de la obra; este acuerdo fue publicado en La Gaceta #15 de 22 de enero de 2010 (ver demanda y su contestación, y folios 81 y 82 del legajo administrativo); ----- 4°) que el 19 de diciembre de 2009, nuevamente se notificó a la parte actora el avalúo #831-2009; en esta oportunidad se le concedieron ocho días hábiles para comunicar su respuesta escrita (ver demanda, hechos 2 y 3, su contestación, y oficio 2009-12-17, 0284-1060-2009, SACI 1065, folios 64 a 66 del legajo administrativo), y ----- 5°) que mediante escrito presentado el 12 de enero de 2010, la parte actora expresó su rechazo al avalúo administrativo (ver demanda y su contestación).

Segundo: Que, por falta de elementos de juicio que lo respalden, el Tribunal tiene por no probado: que la imposición de la servidumbre y sitios de torre implicará prácticamente una desmembración de la propiedad de la parte actora, quedando tanto el fondo como el frente inutilizables, no solo para las actuales actividades de ganadería sino también para la selvicultura y el ecoturismo, resultando inviable jurídicamente según el artículo 13 de la Ley de Expropiaciones #7495. Esta afirmación contenida en el hecho #16 de la demanda, no fue demostrada.

Tercero: Sobre el objeto del caso. Alegatos planteados por la parte actora. Que el objeto del caso, según consta en la demanda y se expresó en la audiencia preliminar, es para que se declare la nulidad del acto administrativo adoptado por el Consejo Directivo del ICE [sesión #5890, celebrada el 8 de diciembre de 2009, publicado en La Gaceta #15 de 22 de enero de 2010], mediante el cual aprueba o impone un avalúo y ordena o impone una expropiación para constituir una servidumbre sobre la finca de la actora; se aduce que no hay norma substantiva que autorice al ICE la constitución de servidumbres en los términos en que lo hace; hay una norma procedimental tanto en la Ley #6313, como el artículo 13 de la Ley #7495 que autoriza al ICE a recurrir al mecanismo de la expropiación para constituir servidumbres, habilita el proceso para aplicar o imponer la servidumbre, pero no existe una norma que diga cuáles son los alcances, las particularidades de lo que sería una servidumbre de líneas eléctricas, como si la contiene la Ley de Aguas para servidumbres de agua; se adujo que el rumbo, el trazado de la servidumbre, tiene que ser establecido de común acuerdo entre las partes o en su defecto por el Juez. Se afirmó igualmente en la audiencia preliminar que la acción de inconstitucionalidad #10-006788-0007-CO, llevó a la Sala Constitucional la materia objeto de debate en estos autos; de modo que dicha acción tiene una trascendencia directa con el trámite del caso.

Cuarto: En cuanto a la alegación de fondo relativa a la inexistencia de norma jurídica que habilite al ICE para imponer servidumbres administrativas y la violación del principio de reserva de ley. Que efectivamente conforme lo anticipó la parte actora en su demanda y lo expresó en la audiencia preliminar, la cuestión debatida bascula en punto al respeto del principio de legalidad, en el sentido de si existe o no norma que habilite al ICE para imponer servidumbres administrativas o servidumbres forzosas por causa de utilidad pública; en caso afirmativo, si esta respeta o no el postulado constitucional previsto en el artículo 45. El Tribunal aprecia que a este alegato le alcanza la sentencia de Sala Constitucional #2011-5271 que resolvió la acción de inconstitucionalidad #10-006788-0007-CO, donde se concluyó que sí existe toda una plataforma jurídica normativa compuesta por la Ley de Adquisiciones, Expropiaciones y Servidumbres del ICE, #6313, artículos 2, 22 y 23; Ley de Expropiaciones, #7495, artículos 13 y 14, y Ley de Fortalecimiento y Modernización de las Entidades Públicas del sector de Telecomunicaciones, #8660, artículo 79, que habilitan al ICE a imponer servidumbres administrativas, como la aludida en el avalúo #831-2009. En el considerando V, la Sala expresó:

“V.- SOBRE LA PRESUNTA VIOLACIÓN AL PRINCIPIO DE RESERVA DE LEY EN EL CASO CONCRETO. En primer término, los accionantes aducen que, en detrimento de este principio constitucional, no existe una ley en nuestro ordenamiento jurídico que establezca o defina, puntualmente, las servidumbres administrativas y, a su vez, señale cuáles son las facultades de los entes públicos para imponerlas. No obstante, este Tribunal Constitucional no estima que lleven razón los gestionantes en su alegato. Esto, ya que, los entes públicos, entre éstos, el Instituto Costarricense de Electricidad, tienen la potestad de establecer tales servidumbres administrativas y, por consiguiente, de imponer, legalmente, restricciones al derecho de la propiedad, de conformidad, a su vez, con lo dispuesto en una serie de normas legales dictadas al efecto, muchas de éstas, incluso, cabe resaltar, impugnadas, curiosamente, por los propios accionantes. Así, en un primer término, obsérvese que, desde el año 1979, se dictó la denominada Ley de Adquisiciones, Expropiaciones y Servidumbres del Instituto Costarricense de Electricidad -Ley No. 6313-, donde se regulan tales servidumbres, de conformidad con lo dispuesto en los siguientes ordinales: “Artículo 2.- Decláranse (sic) de utilidad pública las obras por ejecutar por el ICE y sus empresas, en el cumplimiento de las atribuciones legales que el ordenamiento jurídico le ha encomendado. Para los efectos de expropiación e imposición forzosa de servidumbres, el ICE y sus empresas podrán aplicar las disposiciones de la Ley N.° 6313, de 4 de enero de 1979; además, supletoriamente, la Ley N.° 7495, de 3 de mayo de 1995, y sus reformas. (…)”. (El destacado no forma parte del original). “Artículo 22.- Las disposiciones de esta ley son aplicables a la constitución de servidumbres forzosas para el tendido de las líneas eléctricas y de telecomunicaciones, así como para el cumplimiento directo o indirecto de cualquier otro fin encomendado al ICE.” (El destacado no forma parte del original). “Artículo 23.- Constituida una servidumbre, el ICE lo comunicará al Ministerio de Obras Públicas y Transportes, a las instituciones que corresponda y a las municipalidades, quienes no podrán otorgar permisos de construcción o reconstrucción en las zonas afectadas con el gravámen si no cuentan de previo con la expresa autorización del ICE, en que consten las limitaciones propias de la servidumbre.

A igual limitación estarán sujetos el Ministerio de Obras Públicas y Transportes y las municipalidades, en cuanto a la construcción de vías públicas y áreas de facilidades comunales.

En este último caso, tanto el Ministerio como la municipalidad respectiva deberán realizar las obras de traslado de la postería y demás instalaciones del tendido, que correspondan al derecho de línea; o bien, reconocer al ICE, mediante depósito previo, el costo de tales obras.” (El destacado no forma parte del original).

Posteriormente, se emitió la llamada Ley de Expropiaciones -Ley No. 7495 de 3 de mayo de 1995-, la cual, en su numerales 13 y 14 establece, respectivamente, lo siguiente: “Artículo 13.- Afectación de derechos y servidumbres. Las disposiciones de esta Ley serán aplicables para constituir servidumbres y para todo tipo de afectación de bienes y derechos. Cuando, por el tipo de afectación, se le limite sustancialmente la disponibilidad del bien o el derecho, la tramitación como afectación será improcedente y deberá ejecutarla la expropiación integral.” (El destacado no forma parte del original). “Artículo 14.- Servidumbre constituida. EL establecimiento de una servidumbre en favor de la Administración, se comunicará a las instituciones que, por ley o reglamento, otorgan permisos de construcción o reconstrucción, para que los concedan sólo si previamente se cuenta con la autorización expresa de la administración dominante. Se prohíbe a estas instituciones otorgar permisos en contra de lo dispuesto en este artículo. Cualquier decisión administrativa opuesta a este mandato será absolutamente nula.

Cuando un ente público distinto de la administración dominante deba establecer una servidumbre que afecte la anterior, ese ente deberá correr con los gastos que demande la modificación de la servidumbre. En caso de conflicto, el Tribunal Superior Contencioso-Administrativo resolverá, en única instancia, siguiendo en lo compatible y necesario el trámite de esta Ley.” (El destacado no forma parte del original).

De igual forma, la Ley de Fortalecimiento y Modernización de las Entidades Públicas del Sector de Telecomunicaciones -Ley No. 8660 de 8 de agosto de 2008-, hace referencia a las servidumbres administrativas en el artículo 79, bajo los siguientes términos: “Artículo 79.- Expropiación forzosa o imposición de servidumbres. Las autoridades titulares del dominio público permitirán la instalación de redes públicas de telecomunicaciones en los bienes de 3 08«:>,i (sic) uso público; todo conforme a la normativa vigente para las áreas públicas de protección ambiental, denominadas patrimonio natural del Estado; así como la evaluación del impacto ambiental de las obras, los proyectos o las actividades que lo requieran. Los operadores de estas redes deberán cubrir los costos, los eventuales daños y perjuicios que puedan ocasionar la construcción y operación de las redes y cancelar un arrendamiento, cuyo valor será fijado por la Dirección General de Tributación.

Los operadores de las redes públicas de telecomunicaciones podrán instalar dichas redes en propiedad privada, previo acuerdo con el propietario del inmueble respectivo. Cuando el operador de redes públicas de telecomunicaciones y el propietario o poseedor del bien de dominio privado, no lleguen a un acuerdo respecto del traspaso o la afectación del inmueble, el operador de la red podrá recurrir al Ministerio rector para que promueva el proceso de expropiación forzosa o de imposición de la servidumbre.

Para este fin, se declaran de interés público los bienes inmuebles que, a juicio del Ministerio, por su ubicación sean necesarios para el establecimiento de redes públicas de telecomunicaciones o de cualquiera de sus elementos. Estos bienes inmuebles podrán ser expropiados conforme a la Ley de expropiaciones, N.° 7495, y quedarán a nombre del Estado.

Para promover el proceso de expropiación forzosa o la imposición de servidumbres, el Ministerio deberá valorar que no existan otras alternativas técnica o económicamente viables para el operador de la red. Con este fin, solicitará el criterio de la Sutel”. (El destacado no forma parte del original).

Bajo tal orden de consideraciones, no es posible afirmar, como lo sostienen los accionantes, que las servidumbres administrativas no se encuentren, debidamente, reguladas en una ley. Por el contrario, como pudo observarse supra, estas servidumbres se van a imponer y establecer según los parámetros y lineamientos que instituyen, sobre el particular, las leyes Nos. 6313, 7495 y 8660. En ese mismo sentido, debe de resaltarse que, de forma expresa, los numerales 2° y 22 de la Ley No 6313 -Ley de Adquisiciones, Expropiaciones y Servidumbres del ICE-, señalan, claramente, que, para llevar a cabo la imposición de las servidumbres bajo estudio, se aplicarán el resto de las disposiciones contenidas tanto en ese cuerpo normativo como en la Ley No. 7495 -Ley de Expropiaciones-. Situación anterior que se repite, como pudo observarse, en el numeral 13 de la Ley No. 7495, al disponer que, de igual manera, todas las disposiciones contenidas en ésta última serán aplicables para constituir las servidumbres administrativas en cuestión. En otros términos, tales numerales remiten a lo dispuesto en el resto de ordinales contenidos en las citadas leyes a efecto de regular la imposición de las servidumbres administrativas. Por consiguiente, al haberse determinado la existencia de un marco legislativo que le da fundamento a las servidumbres bajo estudio, este Tribunal Constitucional no encuentra violación al principio de reserva de ley.”.

Queda claro entonces que tanto lo relativo a la existencia de norma jurídica substantiva habilitante para el ICE a imponer servidumbres, como su conformidad con el Derecho de la Constitución, lo mismo que la no violación del principio de reserva legal, fue descartado por Sala Constitucional al resolver la acción, lo que torna insubsistente el agravio y hace innecesario auscultar en el punto, conforme a la doctrina de los artículos 1 y 13 de la Ley de Jurisdicción Constitucional, en relación con el 8 de la Ley Orgánica del Poder Judicial. La constitucionalidad de la competencia del ICE para imponer servidumbres o decretar la expropiación, ya había sido reconocida por la Sala en su sentencia #2002-4878, considerando IV. Es la propia legislación ordinaria que orienta la actividad del ICE, a partir de los fines que se le encomiendan en su Ley de Creación (Decreto-ley #449 de 8 de abril de 1949, artículo 2), la fuente de donde proviene la potestad de su Consejo Directivo para imponer derechos de servidumbres y sitios de torre, en bienes inmuebles de propiedad particular, como parte de la ejecución de obras de interés general dirigidas a satisfacer fines públicos. Esos rieles normativos integrantes del Derecho público dan suficiente cobertura a la actuación desplegada por el ICE, en un caso como este, sin que se tenga necesidad de acudir a las disposiciones del Código Civil para imponer servidumbres de líneas eléctricas o para definir sus dimensiones y limitaciones (artículo 9 de la Ley General de la Administración Pública –LGAP).

Quinto: En cuanto a la alegada ausencia de ley reguladora de las dimensiones y limitaciones propias de una servidumbre de líneas eléctricas.

Que en la demanda se aduce igualmente que no existe una norma que diga cuáles son los alcances o las particularidades de lo que sería una servidumbre de líneas eléctricas, como si la contiene la Ley de Aguas para servidumbres de agua; que el rumbo, el trazado de la servidumbre, tiene que ser establecido de común acuerdo entre las partes, si no por acto del juez. En el alegato de conclusiones se indicó –en contradicción con lo que expuso en la demanda- que el ICE debe aplicar las regulaciones del Código Civil tanto para inscribir las servidumbres como en cuanto a la medida del ancho autorizado. Sobre lo anterior hay que señalar lo siguiente:

1.- En primer término conviene recordar que las servidumbres administrativas tienen una naturaleza y régimen jurídico administrativo singular, debiendo abordarse su tratamiento a partir de las disposiciones de este género, y no desde la perspectiva del derecho común. Así lo dejó establecido la Sala Constitucional, en su sentencia #2011-5271, considerando VI, in fine: “…Consecuentemente, las normas y principios del Derecho común u ordinario, en razón de la auto-integración y autonomía del Derecho Administrativo, se aplican como ultima ratio, solo en ausencia de normas escritas y no escritas del Derecho público, siendo los preceptos claves para delimitar las servidumbres administrativas, el 33 y 45 constitucionales, junto con la doctrina, principios y valores que los informan, al establecer la célebre distinción entre la expropiación –indemnizable por suponer una privación, vaciamiento o mutilación del derecho de propiedad- y la limitación por razón de interés social –no indemnizable por ser una delimitación conformadora del derecho de propiedad- o entre carga o sacrificio general y especial o singular.”. Con lo anterior se aclaran las contradicciones en que se viene incurriendo en este caso.

2.- En segundo lugar debemos tener presente que las servidumbres administrativas se definen como “un derecho público real constituido por una entidad estatal sobre un inmueble ajeno con el objeto que éste sirva al uso público.” (Sala Constitucional, sentencia #2002-4878, considerando VII). Constituyen “un modo de intervención o inmisión pública sobre la propiedad privada que tiene fines de utilidad pública –interés público- o razones de interés social, según los términos empleados por el constituyente originario en el ordinal 45 de la Constitución” (sentencia #2011-5271, considerando VII).

3.- En tercer lugar, y establecido como está el origen de la fuente normativa de donde proviene la potestad del ICE para imponer o constituir servidumbres de líneas eléctricas, hay que recordar que el acto expropiatorio es un acto necesariamente motivado; el ejercicio de la potestad expropiatoria debe estar abrumadoramente fundamentado en los antecedentes administrativos, como forma de prevenir la arbitrariedad de la Administración y de garantizar el ejercicio de los derechos procesales del expropiado. De modo que aún cuando por ley se declaren genéricamente de interés público ciertos bienes, el reconocimiento en cada caso concreto debe realizarse por acuerdo motivado del órgano competente. La Administración debe practicar los estudios previos que fueren necesarios para construir, conservar o mejorar la obra pública. Así debe interpretarse y aplicarse el artículo 1° de la Ley #6313, en cuanto declara de utilidad pública los bienes inmuebles que por su ubicación sean necesarios “a juicio del” ICE para el cumplimiento de sus fines, en armonía con la legislación supletoria (artículos 3, 18 y 19 de la Ley de Expropiaciones). Esos estudios, de corte técnico necesariamente, formarán parte de la motivación del acto. Y serán esos estudios de campo como parte del proceso de planificación y preparación, los que determinarán la idónea ubicación, orientación y obras a ejecutar, según la naturaleza del proyecto u obra, y los alcances de las privaciones, alteraciones, afectaciones o limitaciones, en armonía con las actuales realidades y necesidades sociales a satisfacer.

4.- En cuanto a las dimensiones de la servidumbre, es decir, la longitud, volumen o área de la servidumbre, y los alcances de las limitaciones, hay que agregar que esta es cuestión residenciable dentro del margen de discrecionalidad técnica que aguarda la propia Administración para la planeación y ejecución de la obra pública emprendida, imposibles de prever por el legislador al promulgar la ley respectiva, y que habrá de discutirse en el proceso especial de expropiación o en la vía plenaria, por estar vinculado el tema al ejercicio de la potestad expropiatorio. El grado de afectación por las dimensiones de la servidumbre, puede alcanzar total o parcialmente el derecho de propiedad intervenido. Sin embargo, son los técnicos y no el legislador ordinario quien determina las dimensiones de la servidumbre, son ellos quienes trazan su orientación in situ. Se sobreentiende que la intervención de la Administración en la propiedad particular será en lo estrictamente necesario para ejecutar la obra, no solo por estar de por medio el derecho de propiedad privada, sino también por el impacto que tendría en las finanzas públicas.

5.- Respecto de los alcances de las limitaciones que puedan resultar de aquellas y que restringen permanentemente el futuro uso y disfrute del derecho de propiedad, hay que decir que tales restricciones van a depender de la naturaleza de la obra o proyecto que pretenda ejecutarse; en un caso como este, por ejemplo, donde se pretenden instalar tres sitios de torre para el paso de líneas de transmisión eléctrica, el acceso al fundo sirviente, es decir, el derecho de paso, es inherente a la imposición de la servidumbre, para su exclusivo servicio de mantenimiento; de modo que allí habría una limitación importante. Ahora bien, si la afectación alcanza la propiedad en su conjunto, privando al propietario de los atributos del dominio [posesión, uso, usufructo, transformación, enajenación, etc.), lo que procede es la expropiación total con pago de la indemnización correspondiente. Pero si la limitación que habrá de soportar el fundo sirviente y que restringirá el uso y disfrute del bien afecta solo en parte esos atributos, lo que procede es la indemnización en la proporción correspondiente.

6.- Cuáles normas y principios de derecho público regulan el ejercicio de la potestad expropiatoria y protegen los derechos del expropiado, en un caso como este? En la sentencia de este Tribunal #64-2011 de 8.40 horas de 17 de marzo que resolvió el caso #10-002409-1027-CA, se expresó: “IX.- Sobre el contenido e implicaciones del avalúo 537-2010. La actora acusa, el ICE pretende establecer una servidumbre de paso de líneas eléctricas de 30 metros de ancho, cinco tantos mayor a la dimensión máxima dispuesta por el Código Civil. Además, reprocha, no señala la altura a la que se colocarán los cables más bajos de la línea de transmisión. De igual modo, no detalla la dimensión que ocupará el colocar dos sitios de torre. Sobre el particular cabe advertir, como se señaló ut supra, el régimen expropiatorio y de adquisiciones que atañe al ICE se encuentra regulado por norma especial, sea, Ley No. 6313, que por ende, prevalece sobre las normas generales que precisan la materia expropiatoria, en concreto, Ley de Expropiaciones, No. Placa6298 y el Código Civil. El rango de aplicación de los numerales 1 y 2 de la citada Ley No. 6313 permite y posibilita la adquisición o imposición de servidumbres que sean necesarias para el desarrollo de las obras inherentes al ejercicio de competencias del ICE. Desde luego que tal potestad no constituye una carta abierta sin limitaciones, por el contrario, la validez del acto expropiatorio pende de la acreditación debida de la concurrencia de interés público, razonabilidad y conveniencia que ha de subyacer en la causa expropiandi.Con todo, la amplitud de esas normas no presenta limitaciones en cuanto a las dimensiones de los terrenos a expropiar o bien, en cuanto a las servidumbres a imponer, en el entendido que la imposición de una servidumbre que haga disfuncional el remanente del bien sobre el cual no se ha impuesto, o bien, haga inviable la disponibilidad de la cosa, lejos de constituirse en una servidumbre, sería una desposesión encubierta, con el consiguiente deber público de expropiar, tal y como lo establece el canon 13 de la Ley No. 7495….”. Sin duda, el principio de legalidad o de sumisión de la Administración al Derecho, ejerce una intensa sujeción, como resulta de la preceptiva obligación de motivar el acto ablativo. Igualmente, los principios de razonabilidad y proporcionalidad entendidos como adecuación entre medios y fines, también condicionan la actuación de la Administración expropiante. Cuando el tipo de afectación, como podría ser la imposición de una servidumbre, límite substancialmente la disponibilidad del bien o derecho, debe ejecutarse la expropiación y no tramitarse como una afectación (artículo 13 de la Ley de Expropiaciones #7495, y considerando VII de la citada sentencia #2011-5271). Estas normas y principios protegen y defienden los derechos del propietario del bien, estableciendo un mecanismo procesal para resolver la cuestión y medir el grado de afectación. De tal suerte que si la servidumbre administrativa tiene como efecto o produce por resultado un vaciamiento del contenido esencial del derecho de propiedad, lo que procede es la expropiación. Pero ese grado de afectación y alcances de la reparación, son materias propia del proceso especial de expropiación.

7.- En el caso concreto, aunque se ha esgrimido algún alegato en punto al impacto [negativo] de las limitaciones y dimensiones de la servidumbre, no se hizo ninguna prueba técnica capaz de acrisolar el punto, lo que impide su examen concreto. Según el avalúo #831-2009, a la propiedad de la actora se imponen algunas limitaciones negativas, restricciones y obligaciones de no hacer y de dejar hacer, en el área por donde pasarán las líneas de transmisión y donde se ubicarán las torres, fundadas en razones de seguridad y por la necesidad de dar mantenimiento a las obras. Pero tampoco se hizo ninguna prueba que viniera a demostrar la aducida desmembración o división que haría prácticamente inutilizable la finca para las actividades actuales de ganadería o las expectantes de selvicultura y ecoturismo. Tampoco se demostró la alegada violación al artículo 13 de la Ley de Expropiaciones con relación a los sitios de torre. Será dentro del proceso especial de expropiación donde podrá discutirse lo relacionado con el daño al remanente; ahí también podrá plantearse lo relativo a la extensión exacta [cabida], in situ, del área afectada y la intensidad de la afectación resultante del sitio de torres, como medio de alcanzar una justa indemnización compensatoria.

Sexto: En cuanto a la alegada falta de notificación del acuerdo expropiatorio. Que en la demanda lo mismo que en las conclusiones la parte actora aduce que el acuerdo expropiatorio no le fue notificado, dejándolo en estado de indefensión, en violación de los artículos 39 de la Constitución Política, 140, 240.1, 241.1 y 4, 245 LGAP. Sobre este agravio, en primer término debe quedar establecido que el Tribunal no advierte cuál sería la utilidad o eficacia de reconocer la existencia de la omisión alegada. Un alegato de ese género tiene carácter instrumental, dirigido a remover la omisión o irregularidad denunciada como medio para que se le restituya en el pleno goce y ejercicio del derecho conculcado. En este caso la nulidad tendría como finalidad permitir la impugnación del acuerdo expropiatorio. Pero la parte actora ha impugnado en estos autos dicho acuerdo, por razones de fondo; de modo que no tiene sentido ocuparse de irregularidades de forma, cuyo reconocimiento no tendría ninguna ventaja o utilidad, siendo que con su acción, la parte renunció tácitamente a esa nulidad. Si no fuera así, hay que decir que en sus conclusiones la parte actora expresamente señala que no discute la potestad expropiatoria del ICE si no las consecuencias dañinas que de su ejercicio resultan respecto de su propiedad al mutilar o disminuir el derecho de uso y disfrute. Y estas como se dijo, han sido planteadas en estos autos. En líneas posteriores se hará otra referencia a este punto.

Sétimo: Que en la demanda también se pretende la nulidad del acuerdo expropiatorio por violación del procedimiento previsto en el artículo 11 de la Ley #6313. Esta norma dispone: “Si no hubiere convenio o los interesados no acuden al llamado del ICE, el Consejo Directivo acordará la expropiación. El acuerdo del Consejo Directivo será publicado en el Diario Oficial y deberá dejar constancia de que se han publicado los edictos, a que se refiere el artículo anterior, cuando proceda y que se ha expedido el mandamiento de anotación provisional, y además recurrirá al Juzgado de lo Contencioso Administrativo y Civil de Hacienda al cual solicitará la fijación de avalúo definitivo.”. Conviene advertir en primer lugar que, habiéndose declarado ya, por ley, como de utilidad pública los bienes y obras que el ICE estime necesarios para el cumplimiento de sus fines, lo que procede seguidamente es ordenar su avalúo, como requisito previo a la tramitación de la expropiación (artículos 1° y 2° de la Ley #6313). Ahora, esta Ley no prevé la notificación del acuerdo expropiatorio, en tanto que la Ley #7495 (artículo 18), sí prevé la notificación de la declaratoria de interés público. Esta diferencia obedece a que en el caso del ICE, la declaratoria de utilidad general fue acordada genéricamente por el propio legislador; el procedimiento se inicia con la práctica del avalúo pericial, el que luego se notifica al expropiado, y si este no lo acepta, procede decretar la expropiación, concluyendo así dicha fase. De modo que la posibilidad de conocer e impugnar el acuerdo ablativo, está implícito en la comunicación del avalúo, según el diseño de la propia ley. Si la parte no acepta el avalúo, deberá discutirlo en el proceso especial de expropiación, y si además de la revisión del avalúo administrativo que tazó la indemnización desea discutir el ejercicio de la potestad expropiatoria, deberá hacerlo en vía plenaria. Pero no existe un procedimiento administrativo previo, reglado, en el cual la parte pueda argumentar contra el acto expropiatorio. En este caso se ha tenido por cierto que la parte actora fue notificada del avalúo, inicialmente, el 23 de septiembre de 2009; los funcionarios responsables consignaron una nota –no contradicha por ninguno- en el sentido que la aceptación o rechazo del avalúo por el propietario sería contestado cuando los funcionarios del Departamento Legal se apersonen a notificar el avalúo. Posteriormente consta que la aquí actora expresó por escrito su no aceptación del avalúo. Con ello queda claro la falta de acuerdo o convenio expropiatorio; en lugar de aceptar el avalúo dentro del plazo concedido, la actora decidió oponerse; ante este hecho, lo que procedía después, según el texto de la norma, era decretar la expropiación por el Consejo Directivo del ICE, como en efecto se hizo. En ese sentido no se advierte ninguna violación procesal que debiera declararse; lo actuado se ajusta a derecho.

Octavo: Que en su alegato de conclusiones la parte actora señala que el ICE le negó el acceso a la justicia administrativa y desacató un fallo de la Sala Constitucional. El Tribunal no encuentra qué relación tiene ese agravio con la pretensión deducida en la demanda, debiendo orillarse su examen, no sin antes advertir que la interposición de un recurso administrativo o reclamo no tiene por sí mismo los efectos de suspender la ejecución del acto respectivo; en cuanto a los recursos, nuestra LGAP en su artículo 148 expresamente niega el carácter suspensivo de la ejecución, salvo –en ambos supuestos- que el propio funcionario que dictó el acto, su superior jerárquico o quien decida el recurso y, en su defecto, esta jurisdicción, acuerden suspender la ejecución.

Noveno: Conclusiones. Que en armonía con lo que viene expuesto, el Tribunal descarta las violaciones legales aducidas en la demanda, y la falta o ausencia de normas legales substantivas que habiliten al ICE a expropiar o imponer servidumbres. No hay evidencia que con la imposición de la servidumbre y sitios de torre, la finca sirviente será desmembrada e inutilizada. Como los daños y perjuicios se reclaman accesoriamente, deben correr la misma suerte que la pretensión principal.

Décimo: Sobre costas personales y procesales. Que por lo que concierne a costas, el Tribunal no encuentra razones objetivas para eximir a la demandante de esa carga económica, debiendo imponerse su pago por el simple hecho de perder el caso (artículo 193, letra b] CPCA).

Por tanto:

Se declara sin lugar en todos sus extremos la demanda establecida por LACTOMAR, SOCIEDAD ANÓNIMA contra INSTITUTO COSTARRICENSE DE ELECTRICIDAD. Se condena a la parte actora al pago de las costas personales y procesales de este asunto.

JOSE PAULINO HERNANDEZ Nombre65846 CHRISTIAN HESS ARAYA Carpeta #10-000617-1027-CA.

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