ICE May Impose Electrical Easements Through ExpropriationICE puede imponer servidumbres eléctricas por expropiación

REFERENCE: Pure Question of Law Proceeding (Proceso de Puro Derecho). LACTOMAR, S. A. v. INSTITUTO COSTARRICENSE DE ELECTRICIDAD. File #10-000617-1027-CA.

No. 210-2011 ADMINISTRATIVE AND CIVIL TAX COURT, SIXTH SECTION, SECOND JUDICIAL CIRCUIT, SAN JOSE, Dirección01 , at fifteen hours and fifty-four minutes on seven October two thousand eleven.

Ordinary proceeding (proceso de CONOCIMIENTO), conducted as a pure question of law proceeding, brought by LACTOMAR, SOCIEDAD ANONIMA, represented by its president, who holds a general power of attorney without monetary limitation (apoderado generalísimo sin límite de suma), Mr. Nombre39825 , married, dairy farmer, identification card number CED53602, resident of Marsella, Venecia, San Carlos, against INSTITUTO COSTARRICENSE DE ELECTRICIDAD [ICE], represented by its general judicial attorney-in-fact without monetary limitation (apoderada general judicial sin limitación de suma), Ms. Nombre38144 , single, attorney, identification card number CED26664, resident of Heredia. Attorneys Eduardo Sancho González, married, attorney, identification card number CED444, resident of Montes de Oca, and Nombre38440 , divorced, attorney, identification card number CED4033, resident of Alto de Las Palomas, Santa Ana, appear as special judicial attorneys-in-fact (apoderados especiales judiciales) for the plaintiff, and attorney María Antonieta Córdoba Castillo, divorced, attorney, identification card number Placa27485, resident of Desamparados, appears as attorney-in-fact for ICE. All are of legal age.

Findings of Fact (Resultando):

I.Based on the facts it stated and the legal provisions it cited, in a pleading filed on 22 February 2010, the plaintiff brought an action seeking a judgment declaring:

A.- That the resolution adopted by the ICE Board of Directors at session #5890 of 8 December 2009, whereby it ordered the corresponding expropriation in order to impose an easement right (derecho de servidumbre) and three tower sites on property registration #Placa27486, owned by Nombre139984, . ., and to register that encumbrance (gravamen) in favor of the ICE-owned property registered under #Placa27487, is not consistent with the legal system and is therefore declared null and void. B.- That ICE is authorized by Law #6313 of 4 January 1979 to pursue the expropriation of any real property it deems necessary to fulfill its purposes, but is not authorized by that law or by any other provision of our administrative legal system to impose appurtenant easements (servidumbres prediales) such as the one described in appraisal #831-2009 and ordered by its Board of Directors to the detriment of Nombre139984, .

Nombre529., at session #5890 of 8 December 2009. Nombre147.- That the expropriation resolution adopted by the ICE Board of Directors to the detriment of Nombre139984, . ., on 8 December 2009 is also null and void because it violated the procedural sequence (iter procedimental) established by Article 11 of Law #6313, and that body consequently acted without the required authority. Nombre3640.- That although publication in the official gazette La Gaceta of the expropriation resolution unlawfully adopted by the ICE Board of Directors to the detriment of Nombre139984, . , on 8 December 2009 is authorized by Article 11 of Law #6313, it is insufficient to guarantee the due process required by Article 39 of the Political Constitution and, therefore, the expropriating Administration is in all cases required to correct the proceedings and personally serve the affected party with the aforementioned expropriation decree.

Nombre7575.- That property registration #Placa27486, cadastral plan #Placa27488, due to its geometric shape, would be rendered practically unusable if a 30-meter-wide easement subject to the restrictions sought by ICE were imposed across its central area, and for that reason it is impossible for such an encumbrance to be processed as a mere impairment (afectación) of that property under Article 13 of Expropriations Law #7495. Nombre5307.- That ICE be ordered to pay, in an amount to be determined (en abstracto), the damages caused to the plaintiff by its unlawful conduct, and Nombre594.- That the defendant be ordered to pay both categories of litigation costs (ambas costas del proceso) (folios 1 to 16).

II.The defendant was duly served. In a pleading filed on 29 April 2010, it answered the claim asserted and requested that it be dismissed in its entirety, with costs assessed against the party that brought it, releasing ICE from all liability and from costs or any other resulting obligation (folios 78 to 86).

III.The preliminary hearing provided for in Article 90 of the Code of Administrative Procedure (Código Procesal Contencioso Administrativo, CPCA) was held on 16 November 2010, with both parties in attendance.

IV.At the preliminary hearing, it was ordered that the case be stayed until the Constitutional Chamber issued a final decision in constitutional challenge (acción de inconstitucionalidad) #10-006788-0007-CO, a summary of which was submitted at the hearing (folio 128); closing arguments were also deferred.

V.The aforementioned constitutional challenge was decided by the Constitutional Chamber pursuant to decision #2011-5271 at 15.16 hours on 27 April.

VI.By decision issued at 14.20 hours on 2 June 2011, the parties were ordered to submit their closing arguments in writing within three days; both parties submitted closing arguments (folios 134 to 155).

VII. The statutory requirements were observed in the conduct of the proceedings

Drafted by Judge JOSE PAULINO HERNANDEZ, and; Considerations (Considerando):

First: The Court deems the following facts proven for purposes of deciding the case: ----- 1°) that in connection with the “Línea de Transmisión Cariblanco-Trapiche (Tramo Cariblanco-PI Sucio)” project, the appraisal department of the ICE Rights Acquisition Directorate issued appraisal #831-2009 of 21 July 2009 for the purpose of establishing an easement right and three tower sites on property #4-171600-000, cadastral plan #H-352648-1996, located in the Province of Heredia, Canton of Sarapiquí, district of La Virgen; the total compensation was appraised at twenty-eight million one hundred seventeen thousand five hundred eighty-five colones and twenty céntimos (see fact 1° of the complaint, folios 1 to 16; the answer thereto, folios 78 to 86; and folios 17 to 50 of the administrative record, folder identified by the letter A); ----- 2°) that on 23 September 2009, the appraisal cited in the preceding fact was communicated to the plaintiff (see the answer to fact 2° of the complaint and folio 49 of the administrative record); ----- 3°) that at session #5890 of 8 December 2009, pursuant to Article 45 of the Political Constitution and Law #6313 of 4 January 1979, the ICE Board of Directors ordered the expropriation and establishment of the easement and tower sites referred to in appraisal #831-2009; the total length along the centerline is 1.085,31 meters, for an affected area of 3.2034,04 hectares, representing 11,45% of the property’s total area; the easement is 30 meters wide along that segment; its shape is irregular; the transmission line enters the property through the western boundary adjoining a public road, changes direction, and exits through the northern boundary adjoining a public road; upon entering the property, it follows flat-to-rolling terrain, reaches the first tower site, and then continues over very rugged terrain, ascending two hills with slopes of approximately 45%, reaching the second and third towers on the respective hills; the easement runs parallel to the frontage along the property’s public road; construction of the transmission line requires the establishment of tower sites to support and elevate the conductors; the owner must restrict the use of that strip; for line safety and maintenance reasons, the following will not be permitted: a) construction of residences, offices, commercial establishments, or educational, sports, or agricultural and livestock facilities; b) planting sugarcane or similar crops that must be burned periodically; c) planting flooded crops such as rice, or maintaining vegetation (trees or crops) that, at full growth, comes within five meters of the lowest conductor cables when they are under maximum-load or contingency conditions; d) earthworks (movimientos de tierra) that, through the accumulation of material, raise or alter the natural ground level; e) storage of flammable or explosive materials; f) accumulation of materials or other objects that come within five meters of the lowest conductor cables; g) for safety reasons, ICE must be consulted before any excavation is performed in the vicinity of the easement; access must be allowed to personnel responsible for constructing and maintaining the project; this resolution was published in La Gaceta #15 of 22 January 2010 (see the complaint and answer thereto, and folios 81 and 82 of the administrative record); ----- 4°) that on 19 December 2009, the plaintiff was again notified of appraisal #831-2009; on this occasion, it was granted eight business days to provide its written response (see the complaint, facts 2 and 3; the answer thereto; and official letter 2009-12-17, 0284-1060-2009, SACI 1065, folios 64 to 66 of the administrative record), and ----- 5°) that by a pleading filed on 12 January 2010, the plaintiff stated its rejection of the administrative appraisal (see the complaint and answer thereto).

Second: Due to the lack of supporting evidence, the Court deems the following unproven: that imposition of the easement and tower sites will effectively result in a severance (desmembración) of the plaintiff’s property, leaving both the rear and the frontage unusable not only for its current livestock activities but also for silviculture and ecotourism, thereby making it legally unviable under Article 13 of Expropriations Law #7495. This assertion, contained in fact #16 of the complaint, was not proven.

Third: Subject matter of the case. Arguments raised by the plaintiff. As stated in the complaint and at the preliminary hearing, the subject matter of the case is a request that the administrative act adopted by the ICE Board of Directors [session #5890, held on 8 December 2009, published in La Gaceta #15 of 22 January 2010] be declared null and void; by that act, the Board approved or imposed an appraisal and ordered or imposed an expropriation to establish an easement on the plaintiff’s property. It is alleged that no substantive provision authorizes ICE to establish easements on the terms under which it did so; there is a procedural provision both in Law #6313 and in Article 13 of Law #7495 authorizing ICE to resort to the expropriation mechanism to establish easements and enabling the proceeding through which an easement may be applied or imposed, but there is no provision defining the scope or specific features of an electric-line easement, as the Water Law does for water easements; it was argued that the course and route of the easement must be established by mutual agreement between the parties or, failing that, by the Judge.

It was likewise asserted at the preliminary hearing that constitutional challenge #10-006788-0007-CO placed the matter at issue in these proceedings before the Constitutional Chamber; thus, that challenge has a direct bearing on the disposition of this case.

Fourth: Regarding the substantive allegation concerning the absence of a legal provision authorizing ICE to impose administrative easements (servidumbres administrativas) and the violation of the principle of statutory reservation (principio de reserva de ley). Indeed, as the plaintiff anticipated in its complaint and stated at the preliminary hearing, the disputed issue turns on compliance with the principle of legality (principio de legalidad), in the sense of whether or not there is a provision authorizing ICE to impose administrative easements or compulsory easements (servidumbres forzosas) on grounds of public utility; and, if so, whether or not it complies with the constitutional principle established in article 45. The Court finds that this argument is governed by Constitutional Chamber judgment #2011-5271, which decided the constitutional challenge (acción de inconstitucionalidad) #10-006788-0007-CO and concluded that there is indeed an entire legal framework comprising the Ley de Adquisiciones, Expropiaciones y Servidumbres del ICE, #6313, articles 2, 22 and 23; Ley de Expropiaciones, #7495, articles 13 and 14; and Ley de Fortalecimiento y Modernización de las Entidades Públicas del sector de Telecomunicaciones, #8660, article 79, which authorize ICE to impose administrative easements, such as the one referred to in appraisal (avalúo) #831-2009. In recital (considerando) V, the Chamber stated:

“V.- ON THE ALLEGED VIOLATION OF THE PRINCIPLE OF STATUTORY RESERVATION IN THE SPECIFIC CASE. First, the petitioners allege that, to the detriment of this constitutional principle, there is no law in our legal system that specifically establishes or defines administrative easements and, in turn, specifies the powers of public entities to impose them. However, this Constitutional Court does not find that the petitioners are correct in their argument. This is because public entities, including the Instituto Costarricense de Electricidad, have the power to establish such administrative easements and, consequently, to impose legal restrictions on the right to property, likewise in accordance with a series of statutory provisions enacted for that purpose, many of which, it bears emphasizing, were curiously challenged by the petitioners themselves. Thus, first, it should be noted that, since the year 1979, the so-called Ley de Adquisiciones, Expropiaciones y Servidumbres del Instituto Costarricense de Electricidad -Ley No. 6313- has regulated such easements, in accordance with the following provisions: “Article 2.- The works to be carried out by ICE and its companies in fulfillment of the statutory duties entrusted to it by the legal system are hereby declared to be of public utility.

For purposes of expropriation and compulsory imposition of easements, ICE and its companies may apply the provisions of Ley N.° 6313, de 4 de enero de 1979; and, supplementarily, Ley N.° 7495, de 3 de mayo de 1995, and its amendments. (…)”. (Emphasis not in the original). “Article 22.- The provisions of this law apply to the creation of compulsory easements for the routing of electrical and telecommunications lines, as well as for the direct or indirect fulfillment of any other purpose entrusted to ICE.” (Emphasis not in the original). “Article 23.- Once an easement has been created, ICE shall notify the Ministerio de Obras Públicas y Transportes, the appropriate institutions, and the municipalities, which may not grant construction or reconstruction permits in the areas affected by the encumbrance (gravamen) unless they have first obtained ICE’s express authorization setting forth the limitations inherent to the easement.

The Ministerio de Obras Públicas y Transportes and the municipalities shall be subject to the same limitation with respect to the construction of public roads and community-facility areas.

In the latter case, both the Ministerio and the respective municipality shall carry out the work required to relocate utility poles and other line installations falling within the right-of-way (derecho de línea); or they shall reimburse ICE, by means of a prior deposit, for the cost of such work.” (Emphasis not in the original).

Subsequently, the so-called Ley de Expropiaciones -Ley No. 7495 de 3 de mayo de 1995- was enacted; its provisions 13 and 14 respectively establish the following: “Article 13.- Encumbrance of rights and easements. The provisions of this Law shall apply to the creation of easements and to every type of encumbrance (afectación) of property and rights. When, due to the nature of the encumbrance, the ability to dispose of the property or right is substantially limited, processing it as an encumbrance shall be improper, and a full expropriation shall be carried out.” (Emphasis not in the original). “Article 14.- Established easement. The establishment of an easement in favor of the Administration shall be communicated to the institutions that, by law or regulation, grant construction or reconstruction permits, so that they grant them only when the express authorization of the dominant administration (administración dominante) has first been obtained. These institutions are prohibited from granting permits contrary to the provisions of this article. Any administrative decision contrary to this mandate shall be absolutely null and void.

When a public entity other than the dominant administration must establish an easement affecting the prior easement, that entity shall bear the expenses required to modify the easement. In the event of a dispute, the Tribunal Superior Contencioso-Administrativo shall decide in a single instance, following the procedure under this Law to the extent compatible and necessary.” (Emphasis not in the original).

Likewise, the Ley de Fortalecimiento y Modernización de las Entidades Públicas del Sector de Telecomunicaciones -Ley No. 8660 de 8 de agosto de 2008- refers to administrative easements in article 79 in the following terms: “Article 79.- Compulsory expropriation or imposition of easements. The authorities holding title to the public domain shall permit the installation of public telecommunications networks on property designated for 3 08«:>,i (sic) public use; all in accordance with the regulations in force governing public environmental-protection areas known as the natural heritage of the State (patrimonio natural del Estado), as well as the environmental impact assessment (evaluación del impacto ambiental) of works, projects, or activities requiring it. The operators of these networks shall cover the costs and any damages that may be caused by the construction and operation of the networks and shall pay rent, the amount of which shall be set by the Dirección General de Tributación.

Operators of public telecommunications networks may install such networks on private property, subject to prior agreement with the owner of the respective real property. When the public telecommunications network operator and the owner or possessor of the privately owned property fail to reach an agreement concerning the transfer or encumbrance of the real property, the network operator may petition the governing Ministerio to institute compulsory expropriation proceedings or proceedings to impose an easement.

For this purpose, real properties which, in the judgment of the Ministerio, are necessary by reason of their location for the establishment of public telecommunications networks or any of their components are hereby declared to be in the public interest. Such real properties may be expropriated pursuant to Ley de expropiaciones, N.° 7495, and title thereto shall be vested in the State.

To institute compulsory expropriation proceedings or the imposition of easements, the Ministerio must determine that no other technically or economically viable alternatives are available to the network operator. For this purpose, it shall request the opinion of Sutel”. (Emphasis not in the original).

In light of the foregoing considerations, it cannot be asserted, as the petitioners maintain, that administrative easements are not duly regulated by law. On the contrary, as noted above, these easements are to be imposed and established in accordance with the parameters and guidelines instituted in this regard by leyes Nos. 6313, 7495 and 8660. In that same vein, it should be emphasized that provisions 2° and 22 of Ley No 6313 -Ley de Adquisiciones, Expropiaciones y Servidumbres del ICE- expressly and clearly state that, to impose the easements under consideration, the remaining provisions contained both in that body of law and in Ley No. 7495 -Ley de Expropiaciones- shall apply. As noted, the same applies under provision 13 of Ley No. 7495, which similarly provides that all provisions contained therein shall apply to the creation of the administrative easements at issue. In other words, those provisions refer to the remaining provisions contained in the cited laws for purposes of regulating the imposition of administrative easements. Consequently, having determined the existence of a legislative framework providing a basis for the easements under consideration, this Constitutional Court finds no violation of the principle of statutory reservation.”.

It is therefore clear that the Constitutional Chamber, in deciding the challenge, rejected the claims concerning the existence of a substantive legal provision authorizing ICE to impose easements, its conformity with Constitutional Law, and the alleged violation of the principle of statutory reservation; this renders the asserted grievance untenable and makes it unnecessary to inquire further into the matter, in accordance with the doctrine of articles 1 and 13 of the Ley de Jurisdicción Constitucional, in relation to article 8 of the Ley Orgánica del Poder Judicial. The constitutionality of ICE’s authority to impose easements or order expropriation had already been recognized by the Chamber in its judgment #2002-4878, recital IV. The ordinary legislation governing ICE’s activities, based on the purposes entrusted to it under its Ley de Creación (Decreto-ley #449 de 8 de abril de 1949, article 2), is itself the source of the authority of its Consejo Directivo to impose easement rights and tower sites on privately owned real property as part of the implementation of works of general interest intended to serve public purposes.

Those statutory parameters forming part of Public Law provide sufficient legal basis for ICE’s actions in a case such as this, without any need to resort to the provisions of the Código Civil to impose electrical-line easements or to define their dimensions and limitations (article 9 of the Ley General de la Administración Pública –LGAP).

Fifth: Regarding the alleged absence of a law regulating the dimensions and limitations inherent to an electrical-line easement (servidumbre de líneas eléctricas).

The complaint likewise alleges that there is no provision specifying the scope or particular characteristics of an electrical-line easement, unlike the Ley de Aguas, which contains such provisions for water easements (servidumbres de agua); and that the course and route of the easement must be established by mutual agreement between the parties or, failing that, by an act of the judge. In the closing arguments, it was asserted—in contradiction to what was stated in the complaint—that ICE must apply the provisions of the Código Civil both to register easements and to determine the authorized width. The following must be stated in this regard:

1. 1First, it should be recalled that administrative easements (servidumbres administrativas) have a distinctive administrative-law nature and legal regime; they must therefore be addressed under provisions of that kind, rather than from the perspective of ordinary law. The Constitutional Chamber so established in judgment #2011-5271, considerando VI, in fine: “…Consequently, because of the self-integration and autonomy of Administrative Law, the rules and principles of ordinary law apply as an ultima ratio, only in the absence of written and unwritten rules of public law. The key provisions for defining administrative easements are Articles 33 and 45 of the Constitution, together with the doctrine, principles, and values informing them, which establish the well-known distinction between expropriation—which is compensable because it entails deprivation, emptying, or impairment of the right of ownership—and a limitation on grounds of social interest—which is not compensable because it defines the contours of the right of ownership—or between a general burden or sacrifice and a special or individual one.” This clarifies the contradictions that have arisen in this case.
2. 2Second, we must bear in mind that administrative easements are defined as “a public-law property right established by a State entity over another person’s real property so that it may serve a public use.” (Constitutional Chamber, judgment #2002-4878, considerando VII). They constitute “a form of public intervention or intrusion into private property for purposes of public utility—public interest—or on grounds of social interest, according to the terms used by the original constituent authority in Article 45 of the Constitution” (judgment #2011-5271, considerando VII).
3. 3Third, now that the source of the legal authority from which ICE derives its power to impose or establish power-line easements (servidumbres de líneas eléctricas) has been determined, it must be recalled that an expropriation decision (acto expropiatorio) must necessarily state its grounds; the exercise of the power of expropriation (potestad expropiatoria) must be overwhelmingly supported by the administrative record, as a means of preventing arbitrariness by the Administration and safeguarding the exercise of the procedural rights of the expropriated party. Thus, even where certain property is declared by law to be of public interest in general terms, that determination must be made in each specific case by a reasoned decision of the competent body. The Administration must conduct any preliminary studies necessary to construct, preserve, or improve the public work. Article 1° of Ley #6313 must be interpreted and applied accordingly insofar as it declares to be of public utility real property that, by reason of its location, is necessary “in the judgment of” ICE for the fulfillment of its purposes, in harmony with supplementary legislation (Articles 3, 18, and 19 of the Ley de Expropiaciones).Those studies, which must necessarily be technical in nature, shall form part of the statement of reasons for the decision. Those field studies, as part of the planning and preparation process, shall determine the appropriate location, alignment, and works to be carried out, depending on the nature of the project or work, as well as the extent of the deprivations, alterations, encumbrances, or limitations, in harmony with current social realities and the needs to be met.
4. 4As to the dimensions of the easement—that is, its length, volume, or area—and the scope of the limitations, it should be added that this is a matter falling within the margin of technical discretion (discrecionalidad técnica) retained by the Administration itself for planning and executing the public work undertaken. Such matters cannot be anticipated by the legislature when enacting the respective law and must be disputed in the special expropriation proceeding (proceso especial de expropiación) or in plenary proceedings (vía plenaria), because the issue is linked to the exercise of the power of expropriation. The degree of impact resulting from the dimensions of the easement may affect the intervened property right wholly or partially. However, it is the technical experts, not the ordinary legislature, who determine the dimensions of the easement and establish its alignment in situ. It is understood that the Administration’s intervention in private property shall be limited to what is strictly necessary to carry out the work, not only because the right to private property is involved, but also because of the impact it would have on public finances.
5. 5Regarding the scope of the limitations that may result from those dimensions and permanently restrict the future use and enjoyment of the right of ownership, it must be said that such restrictions will depend on the nature of the work or project to be carried out. In a case such as this, for example, where three tower sites are to be installed for the passage of electric transmission lines, access to the servient estate (fundo sirviente)—that is, the right of way (derecho de paso)—is inherent in the imposition of the easement, exclusively for maintenance purposes; consequently, there would be a significant limitation. However, if the encumbrance affects the property as a whole, depriving the owner of the incidents of ownership (atributos del dominio) [possession, use, usufruct, transformation, transfer, etc.), total expropriation with payment of the corresponding compensation is appropriate. But if the limitation to be borne by the servient estate, which will restrict the use and enjoyment of the property, affects those incidents only in part, compensation in the corresponding proportion is appropriate.
6. 6What rules and principles of public law govern the exercise of the power of expropriation and protect the rights of the expropriated party in a case such as this? Judgment #64-2011 of this Court, issued at 8.40 hours on 17 de marzo, which decided case #10-002409-1027-CA, stated: “IX.- Regarding the content and implications of appraisal (avalúo) 537-2010. The plaintiff alleges that ICE intends to establish a 30-meter-wide easement for power lines, five times greater than the maximum width prescribed by the Civil Code. The plaintiff further objects that it does not specify the height at which the lowest cables of the transmission line will be installed. Likewise, it does not specify the area that will be occupied by the installation of two tower sites. In this regard, it should be noted that, as stated ut supra, the expropriation and acquisition regime applicable to ICE is governed by a special statute, namely Ley No. 6313, which therefore prevails over the general rules governing expropriation matters, specifically Ley de Expropiaciones, No. Placa6298 and the Civil Code.The scope of application of Articles 1 and 2 of the aforementioned Ley No. 6313 permits and enables the acquisition or imposition of easements necessary for the development of works inherent in the exercise of ICE’s powers. Of course, such authority does not constitute an unrestricted license; on the contrary, the validity of the expropriation decision depends on due proof of the public interest, reasonableness, and advisability that must underlie the cause expropriandi. Nevertheless, the breadth of those provisions imposes no limitations on the dimensions of the land to be expropriated or of the easements to be imposed, it being understood that the imposition of an easement that renders the unencumbered remainder of the property dysfunctional, or makes the property effectively unavailable, would not constitute an easement but rather a disguised dispossession, with the resulting public duty to expropriate, as established by Article 13 of Ley No. 7495….” Undoubtedly, the principle of legality (principio de legalidad), or of the Administration’s subordination to the law, imposes strict constraints, as demonstrated by the mandatory duty to provide reasons for the deprivation decision (acto ablativo).Likewise, the principles of reasonableness and proportionality (principios de razonabilidad y proporcionalidad), understood as a proper relationship between means and ends, also constrain the conduct of the expropriating Administration. When the type of encumbrance, such as the imposition of an easement, substantially limits the availability of the property or right, expropriation must be carried out instead of processing the matter as an encumbrance (Article 13 of Ley de Expropiaciones #7495, and considerando VII of the aforementioned judgment #2011-5271). These rules and principles protect and defend the rights of the property owner by establishing a procedural mechanism for resolving the issue and measuring the degree of impact. Accordingly, if the administrative easement has the effect or produces the result of emptying the essential content of the right of ownership, expropriation is appropriate. But that degree of impact and the extent of the remedy are matters specific to the special expropriation proceeding.
7. 7In the specific case, although some argument has been raised regarding the [negative] impact of the limitations and dimensions of the easement, no technical evidence capable of definitively establishing the matter was presented, which precludes its specific examination. According to appraisal #831-2009, the plaintiff’s property is subject to certain adverse limitations, restrictions, and duties to refrain from acting and to permit action within the area through which the transmission lines will pass and where the towers will be located, based on safety considerations and the need to maintain the works. But no evidence was presented to demonstrate the alleged severance or division that would make the property practically unusable for its current livestock activities or its prospective forestry and ecotourism activities. Nor was the alleged violation of Article 13 of the Ley de Expropiaciones in relation to the tower sites demonstrated. Matters relating to damage to the remainder (daño al remanente) may be disputed in the special expropriation proceeding; the exact extent [area] (cabida), in situ, of the affected area and the intensity of the impact resulting from the tower sites may also be raised there as a means of obtaining fair compensatory damages.

Sixth: Regarding the alleged failure to serve notice of the expropriation decision. In both the complaint and the closing arguments, the plaintiff asserts that the expropriation decision was not served on it, leaving it defenseless, in violation of Articles 39 of the Constitución Política and 140, 240.1, 241.1 and 4, and 245 LGAP. With respect to this grievance, it must first be established that the Court does not discern what utility or effectiveness would result from recognizing the existence of the alleged omission. An argument of that kind is instrumental in nature and is intended to remedy the alleged omission or irregularity as a means of restoring the party to the full enjoyment and exercise of the infringed right. In this case, the purpose of nullity would be to permit a challenge to the expropriation decision. But the plaintiff has challenged that decision on substantive grounds in these proceedings; consequently, there is no point in addressing procedural irregularities whose recognition would yield no benefit or utility, particularly because, by bringing this action, the plaintiff tacitly waived that nullity.

Even if that were not so, it must be said that, in its closing arguments, the plaintiff expressly states that it does not dispute ICE’s power of expropriation, but rather the harmful consequences that its exercise has for its property by impairing or diminishing the right of use and enjoyment. And these matters, as stated, have been raised in these proceedings. This point will be addressed again below.

Seventh: The complaint also seeks annulment of the expropriation resolution (acuerdo expropiatorio) for violation of the procedure established in Article 11 of Ley #6313. This provision states: “If no agreement is reached or the interested parties fail to respond to the ICE’s summons, the Board of Directors shall order the expropriation. The resolution of the Board of Directors shall be published in the Official Gazette and shall state for the record that the notices referred to in the preceding article have been published, when applicable, and that the order for provisional annotation has been issued; it shall also apply to the Administrative and Civil Court of the Treasury, requesting that court to determine the final appraisal.” It should first be noted that, since the assets and works that the ICE deems necessary to fulfill its purposes have already been declared by law to be of public utility, the next step is to order their appraisal (avalúo), as a prerequisite for processing the expropriation (Articles 1° and 2° of Ley #6313).

This Law does not provide for notice of the expropriation resolution, whereas Ley #7495 (Article 18) does provide for notice of the declaration of public interest (declaratoria de interés público). This difference arises because, in the case of the ICE, the declaration of public utility (declaratoria de utilidad general) was made generically by the legislature itself; the procedure begins with the expert appraisal (avalúo pericial), which is then served on the person whose property is being expropriated, and if that person does not accept it, the expropriation must be ordered, thereby concluding that phase. Thus, the opportunity to learn of and challenge the taking decision (acuerdo ablativo) is implicit in the communication of the appraisal, according to the statutory scheme itself. If the party does not accept the appraisal, it must contest it in the special expropriation proceeding (proceso especial de expropiación), and if, in addition to review of the administrative appraisal that assessed the compensation, it wishes to challenge the exercise of the power of eminent domain (potestad expropiatoria), it must do so in plenary proceedings (vía plenaria).

However, there is no prior regulated administrative procedure in which the party may argue against the expropriation act. In this case, it has been established that the plaintiff was initially notified of the appraisal on 23 de septiembre de 2009; the responsible officials entered a notation—not disputed by anyone—stating that the owner’s acceptance or rejection of the appraisal would be provided when the officials from the Legal Department appeared to serve notice of the appraisal. The plaintiff subsequently stated in writing that it did not accept the appraisal. This clearly establishes the absence of an expropriation agreement or settlement; instead of accepting the appraisal within the time granted, the plaintiff chose to oppose it. In light of this fact, the next required step under the wording of the provision was for the ICE Board of Directors to order the expropriation, as it in fact did. Accordingly, no procedural violation warranting a declaration is apparent; the actions taken were lawful.

Eighth: In its closing arguments, the plaintiff states that the ICE denied it access to administrative justice and failed to comply with a ruling of the Constitutional Chamber (Sala Constitucional). The Court finds no relationship between that grievance and the relief sought in the complaint, and its examination must therefore be set aside, though not without first noting that the filing of an administrative appeal or claim does not, by itself, suspend enforcement of the relevant act. With respect to appeals, Article 148 of our LGAP expressly denies them suspensive effect, unless—in either situation—the official who issued the act, that official’s hierarchical superior, the person deciding the appeal, or, failing that, this jurisdiction orders suspension of enforcement.

Ninth: Conclusions. Consistent with the foregoing, the Court rejects the legal violations alleged in the complaint and the claimed lack or absence of substantive legal provisions authorizing the ICE to expropriate property or impose easements (servidumbres). There is no evidence that the imposition of the easement and tower sites will divide and render the servient property (finca sirviente) unusable. Because damages (daños y perjuicios) are claimed as ancillary relief, they must share the same fate as the principal claim.

Tenth: Regarding attorneys’ fees and litigation costs (costas personales y procesales). With regard to costs, the Court finds no objective reasons to exempt the plaintiff from that financial burden, and payment must be imposed merely because it lost the case (Article 193, subsection b] CPCA).

Therefore (Por tanto):

The complaint filed by LACTOMAR, SOCIEDAD ANÓNIMA against INSTITUTO COSTARRICENSE DE ELECTRICIDAD is dismissed in its entirety. The plaintiff is ordered to pay the attorneys’ fees and litigation costs in this matter.

JOSE PAULINO HERNANDEZ Nombre65846 CHRISTIAN HESS ARAYA Carpeta #10-000617-1027-CA.

REFERENCIA: Proceso de Puro Derecho. LACTOMAR, S. A. contra INSTITUTO COSTARRICENSE DE ELECTRICIDAD. Carpeta #10-000617-1027-CA.

Nº 210-2011 TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO Y CIVIL DE HACIENDA, SECCIÓN SEXTA, SEGUNDO CIRCUITO JUDICIAL, SAN JOSE, Dirección01 , a las quince horas cincuenta y cuatro minutos de siete de octubre de dos mil once.

Proceso de CONOCIMIENTO tramitado como de puro derecho establecido por LACTOMAR, SOCIEDAD ANONIMA, representada por su presidente con facultades de apoderado generalísimo sin límite de suma señor Nombre39825 , casado, productor de leche, cédula número CED53602, vecino de Marsella, Venecia, San Carlos, contra INSTITUTO COSTARRICENSE DE ELECTRICIDAD [ICE], representado por su apoderada general judicial sin limitación de suma, señorita Nombre38144 , soltera, abogada, cédula número CED26664, vecina de Heredia. Como apoderados especiales judiciales de la parte actora figuran los licenciados Eduardo Sancho González, casado, abogado, cédula número CED444, vecino de Montes de Oca, y Nombre38440 , divorciado, abogado, cédula número CED4033, vecino de Alto de Las Palomas, Santa Ana, y como apoderado del ICE interviene la licenciada María Antonieta Córdoba Castillo, divorciada, abogada, cédula número Placa27485, vecina de Desamparados. Todos son mayores.

Resultando:

I.Que la parte actora, con base en los hechos que expuso y disposiciones legales que citó, en escrito presentado el 22 de febrero de 2010, interpuso demanda cuya pretensión es para que en sentencia se declare:

A.- Que el acuerdo adoptado por el Consejo Directivo del ICE en sesión #5890 de 8 de diciembre de 2009, mediante el cual decretó la expropiación correspondiente a efecto de imponer un derecho de servidumbre y tres sitios de torre sobre la finca matrícula #Placa27486, propiedad de Nombre139984, . ., e inscribir dicho gravamen a favor de la finca propiedad del ICE, matrícula #Placa27487, no es conforme con el ordenamiento jurídico, y por consiguiente se declara nulo. B.- Que el ICE está autorizado por Ley #6313 de 4 de enero de 1979 a promover la expropiación de cualquier inmueble que estime necesario para el cumplimiento de sus fines, pero en cambio no está autorizado por ese cuerpo legal ni por ninguna otra norma de nuestro ordenamiento jurídico administrativo a imponer servidumbres prediales como la descrita en el avalúo #831-2009 y que fue decretada por su Consejo Directivo, en perjuicio de Nombre139984, .

Nombre529., en sesión #5890 de 8 de diciembre de 2009. Nombre147.- Que el acuerdo expropiatorio adoptado por el Consejo Directivo del ICE en perjuicio de Nombre139984, . ., el 8 de diciembre de 2009, también es nulo por cuanto violentó el iter procedimental dispuesto por el artículo 11 de la ley #6313 y consecuentemente dicho órgano actuó sin la competencia requerida. Nombre3640.- Que la publicación en el diario oficial La Gaceta del acuerdo expropiatorio adoptado ilegalmente por el Consejo Directivo del ICE en perjuicio de Nombre139984, . , el 8 de diciembre de 2009, aunque autorizada por el artículo 11 de la Ley #6313, no es suficiente para garantizar el debido proceso que exige el artículo 39 de la Constitución Política y, por tanto, la Administración expropiante está obligada en todo caso a enderezar los procedimientos y a notificar personalmente a la afectada el mencionado decreto expropiatorio.

Nombre7575.- Que la finca matrícula #Placa27486, plano catastrado #Placa27488, por su forma geométrica, quedaría prácticamente inutilizable si se le impusiera en su área central una servidumbre de 30 metros de ancho con las limitaciones que pretende el ICE y en razón de ello resulta imposible que tal gravamen pueda tramitarse como una simple afectación a dicho inmueble, según lo dispuesto por el artículo 13 de la Ley de Expropiaciones #7495. Nombre5307.- Que se condene en abstracto al ICE a pagar los daños y perjuicios irrogados a la parte actora con su ilegítima actuación, y Nombre594.- Que se condene al demandado al pago de ambas costas del proceso (folios 1 a 16).

II.Que la parte demandada fue debidamente notificada. En escrito presentado el 29 de abril de 2010, contestó la pretensión deducida, la cual solicitó declarar sin lugar en todos sus extremos, con sus costas a cargo de quien la promovió, liberando al ICE de toda responsabilidad y costas u otro extremo resultante (folios 78 a 86).

III.Que la audiencia preliminar prevista en el artículo 90 del Código Procesal Contencioso Administrativo (CPCA), se celebró el 16 de noviembre de 2010, con la asistencia de ambas partes.

IV.Que en la audiencia preliminar se dispuso suspender el caso hasta que la Sala Constitucional dicte resolución final en la acción de inconstitucionalidad #10-006788-0007-CO, cuya reseña se presentó en el acto (folio 128); también se difirió el alegato de conclusiones.

V.Que la precitada acción de inconstitucionalidad fue resuelta por Sala Constitucional según resolución #2011-5271 de 15.16 horas de 27 de abril.

VI.Que en resolución de 14.20 horas de 2 de junio de 2011, se previno a las partes presentar su alegato de conclusiones por escrito dentro del plazo de tres días; ambas partes rindieron conclusiones (folios 134 a 155).

VII. Que en la substanciación del procedimiento se han observado las prescripciones legales

Redacta el Juez JOSE PAULINO HERNANDEZ, y;

Considerando:

Primero: Que el Tribunal tiene por probados los siguientes hechos para resolver el caso: ----- 1°) que con motivo de la obra “Línea de Transmisión Cariblanco-Trapiche (Tramo Cariblanco-PI Sucio)”, el área de avalúos de la Dirección de Adquisición de Derechos del ICE emitió el avalúo #831-2009 de 21 de julio de 2009, con la finalidad de constituir un derecho de servidumbre y tres sitios de torre, sobre la finca #4-171600-000, plano catastrado #H-352648-1996, situada en la Provincia de Heredia, Cantón Sarapiquí, distrito La Virgen; el monto total de la indemnización se tasó en veintiocho millones ciento diecisiete mil quinientos ochenta y cinco colones veinte céntimos (ver hecho 1° de la demanda, folios 1 a 16, su contestación, folios 78 a 86, y folios 17 a 50 del legajo administrativo, folder identificado con la letra A); ----- 2°) que el 23 de septiembre de 2009, se comunicó a la parte actora el avalúo citado en el hecho que antecede (ver contestación al hecho 2° de la demanda, y folio 49 del legajo administrativo); ----- 3°) que el Consejo Directivo del ICE, en sesión #5890 de 8 de diciembre de 2009, con base en el artículo 45 de la Constitución Política y la Ley #6313 de 4 de enero de 1979, dispuso decretar la expropiación y constituir la servidumbre y los sitios de torre referidos en el avalúo #831-2009; la longitud total sobre la línea de centro es de 1.085,31 metros para un área de afectación de 3.2034,04 hectáreas que representa un 11,45% del área total de la finca; el ancho de la servidumbre en ese tramo es de 30 metros; su forma es irregular; la línea de transmisión ingresa a la propiedad por el lindero oeste con calle pública, hace un cambio de ruta y sale por el lindero norte con calle pública; sigue una topografía plano-ondulada al ingresar a la propiedad, llega al primer sitio de torre, luego cambia a una topografía muy accidentada subiendo dos lomas de 45% de pendiente aproximadamente, y en cada loma llega a la segunda y tercer torre respectivamente; dicha servidumbre cruza en forma paralela el frente a calle pública de la propiedad; al construir la línea de transmisión se hace necesario establecer sitios de torre para el soporte y elevación de los conductores; el propietario deberá limitar el uso de esa franja; por razones de seguridad y mantenimiento de la línea, no será posible: a) la construcción de casas de habitación, oficinas, comercios, instalaciones educativas, deportivas o agropecuarias; b) la siembra de caña de azúcar o cultivos similares que deban quemarse periódicamente; c) no podrán sembrarse cultivos anegados como arroz, permanencia de vegetación (árboles o cultivos) que en su desarrollo final se aproximen a cinco metros de los cables conductores más bajos cuando estos se encuentren en condiciones de carga máxima o contingencia; d) movimientos de tierra que por su acumulación se eleven o alteren el nivel natural del suelo; e) almacenamiento de materiales inflamables o explosivos; f) acumulación de materiales u otros objetos que se aproximen a cinco metros de los cables conductores más bajos; g) por razones de seguridad en caso de realizar excavaciones en la cercanía de la misma, antes deberá consultársele al ICE; deberá permitir el acceso a funcionarios encargados de la construcción y mantenimiento de la obra; este acuerdo fue publicado en La Gaceta #15 de 22 de enero de 2010 (ver demanda y su contestación, y folios 81 y 82 del legajo administrativo); ----- 4°) que el 19 de diciembre de 2009, nuevamente se notificó a la parte actora el avalúo #831-2009; en esta oportunidad se le concedieron ocho días hábiles para comunicar su respuesta escrita (ver demanda, hechos 2 y 3, su contestación, y oficio 2009-12-17, 0284-1060-2009, SACI 1065, folios 64 a 66 del legajo administrativo), y ----- 5°) que mediante escrito presentado el 12 de enero de 2010, la parte actora expresó su rechazo al avalúo administrativo (ver demanda y su contestación).

Segundo: Que, por falta de elementos de juicio que lo respalden, el Tribunal tiene por no probado: que la imposición de la servidumbre y sitios de torre implicará prácticamente una desmembración de la propiedad de la parte actora, quedando tanto el fondo como el frente inutilizables, no solo para las actuales actividades de ganadería sino también para la selvicultura y el ecoturismo, resultando inviable jurídicamente según el artículo 13 de la Ley de Expropiaciones #7495. Esta afirmación contenida en el hecho #16 de la demanda, no fue demostrada.

Tercero: Sobre el objeto del caso. Alegatos planteados por la parte actora. Que el objeto del caso, según consta en la demanda y se expresó en la audiencia preliminar, es para que se declare la nulidad del acto administrativo adoptado por el Consejo Directivo del ICE [sesión #5890, celebrada el 8 de diciembre de 2009, publicado en La Gaceta #15 de 22 de enero de 2010], mediante el cual aprueba o impone un avalúo y ordena o impone una expropiación para constituir una servidumbre sobre la finca de la actora; se aduce que no hay norma substantiva que autorice al ICE la constitución de servidumbres en los términos en que lo hace; hay una norma procedimental tanto en la Ley #6313, como el artículo 13 de la Ley #7495 que autoriza al ICE a recurrir al mecanismo de la expropiación para constituir servidumbres, habilita el proceso para aplicar o imponer la servidumbre, pero no existe una norma que diga cuáles son los alcances, las particularidades de lo que sería una servidumbre de líneas eléctricas, como si la contiene la Ley de Aguas para servidumbres de agua; se adujo que el rumbo, el trazado de la servidumbre, tiene que ser establecido de común acuerdo entre las partes o en su defecto por el Juez.

Se afirmó igualmente en la audiencia preliminar que la acción de inconstitucionalidad #10-006788-0007-CO, llevó a la Sala Constitucional la materia objeto de debate en estos autos; de modo que dicha acción tiene una trascendencia directa con el trámite del caso.

Cuarto: En cuanto a la alegación de fondo relativa a la inexistencia de norma jurídica que habilite al ICE para imponer servidumbres administrativas y la violación del principio de reserva de ley. Que efectivamente conforme lo anticipó la parte actora en su demanda y lo expresó en la audiencia preliminar, la cuestión debatida bascula en punto al respeto del principio de legalidad, en el sentido de si existe o no norma que habilite al ICE para imponer servidumbres administrativas o servidumbres forzosas por causa de utilidad pública; en caso afirmativo, si esta respeta o no el postulado constitucional previsto en el artículo 45. El Tribunal aprecia que a este alegato le alcanza la sentencia de Sala Constitucional #2011-5271 que resolvió la acción de inconstitucionalidad #10-006788-0007-CO, donde se concluyó que sí existe toda una plataforma jurídica normativa compuesta por la Ley de Adquisiciones, Expropiaciones y Servidumbres del ICE, #6313, artículos 2, 22 y 23; Ley de Expropiaciones, #7495, artículos 13 y 14, y Ley de Fortalecimiento y Modernización de las Entidades Públicas del sector de Telecomunicaciones, #8660, artículo 79, que habilitan al ICE a imponer servidumbres administrativas, como la aludida en el avalúo #831-2009. En el considerando V, la Sala expresó:

“V.- SOBRE LA PRESUNTA VIOLACIÓN AL PRINCIPIO DE RESERVA DE LEY EN EL CASO CONCRETO. En primer término, los accionantes aducen que, en detrimento de este principio constitucional, no existe una ley en nuestro ordenamiento jurídico que establezca o defina, puntualmente, las servidumbres administrativas y, a su vez, señale cuáles son las facultades de los entes públicos para imponerlas. No obstante, este Tribunal Constitucional no estima que lleven razón los gestionantes en su alegato. Esto, ya que, los entes públicos, entre éstos, el Instituto Costarricense de Electricidad, tienen la potestad de establecer tales servidumbres administrativas y, por consiguiente, de imponer, legalmente, restricciones al derecho de la propiedad, de conformidad, a su vez, con lo dispuesto en una serie de normas legales dictadas al efecto, muchas de éstas, incluso, cabe resaltar, impugnadas, curiosamente, por los propios accionantes.

Así, en un primer término, obsérvese que, desde el año 1979, se dictó la denominada Ley de Adquisiciones, Expropiaciones y Servidumbres del Instituto Costarricense de Electricidad -Ley No. 6313-, donde se regulan tales servidumbres, de conformidad con lo dispuesto en los siguientes ordinales: “Artículo 2.- Decláranse (sic) de utilidad pública las obras por ejecutar por el ICE y sus empresas, en el cumplimiento de las atribuciones legales que el ordenamiento jurídico le ha encomendado. Para los efectos de expropiación e imposición forzosa de servidumbres, el ICE y sus empresas podrán aplicar las disposiciones de la Ley N.° 6313, de 4 de enero de 1979; además, supletoriamente, la Ley N.° 7495, de 3 de mayo de 1995, y sus reformas. (…)”. (El destacado no forma parte del original). “Artículo 22.- Las disposiciones de esta ley son aplicables a la constitución de servidumbres forzosas para el tendido de las líneas eléctricas y de telecomunicaciones, así como para el cumplimiento directo o indirecto de cualquier otro fin encomendado al ICE.” (El destacado no forma parte del original).

“Artículo 23.- Constituida una servidumbre, el ICE lo comunicará al Ministerio de Obras Públicas y Transportes, a las instituciones que corresponda y a las municipalidades, quienes no podrán otorgar permisos de construcción o reconstrucción en las zonas afectadas con el gravámen si no cuentan de previo con la expresa autorización del ICE, en que consten las limitaciones propias de la servidumbre.

A igual limitación estarán sujetos el Ministerio de Obras Públicas y Transportes y las municipalidades, en cuanto a la construcción de vías públicas y áreas de facilidades comunales.

En este último caso, tanto el Ministerio como la municipalidad respectiva deberán realizar las obras de traslado de la postería y demás instalaciones del tendido, que correspondan al derecho de línea; o bien, reconocer al ICE, mediante depósito previo, el costo de tales obras.” (El destacado no forma parte del original).

Posteriormente, se emitió la llamada Ley de Expropiaciones -Ley No. 7495 de 3 de mayo de 1995-, la cual, en su numerales 13 y 14 establece, respectivamente, lo siguiente: “Artículo 13.- Afectación de derechos y servidumbres. Las disposiciones de esta Ley serán aplicables para constituir servidumbres y para todo tipo de afectación de bienes y derechos. Cuando, por el tipo de afectación, se le limite sustancialmente la disponibilidad del bien o el derecho, la tramitación como afectación será improcedente y deberá ejecutarla la expropiación integral.” (El destacado no forma parte del original). “Artículo 14.- Servidumbre constituida. EL establecimiento de una servidumbre en favor de la Administración, se comunicará a las instituciones que, por ley o reglamento, otorgan permisos de construcción o reconstrucción, para que los concedan sólo si previamente se cuenta con la autorización expresa de la administración dominante. Se prohíbe a estas instituciones otorgar permisos en contra de lo dispuesto en este artículo. Cualquier decisión administrativa opuesta a este mandato será absolutamente nula.

Cuando un ente público distinto de la administración dominante deba establecer una servidumbre que afecte la anterior, ese ente deberá correr con los gastos que demande la modificación de la servidumbre. En caso de conflicto, el Tribunal Superior Contencioso-Administrativo resolverá, en única instancia, siguiendo en lo compatible y necesario el trámite de esta Ley.” (El destacado no forma parte del original).

De igual forma, la Ley de Fortalecimiento y Modernización de las Entidades Públicas del Sector de Telecomunicaciones -Ley No. 8660 de 8 de agosto de 2008-, hace referencia a las servidumbres administrativas en el artículo 79, bajo los siguientes términos: “Artículo 79.- Expropiación forzosa o imposición de servidumbres. Las autoridades titulares del dominio público permitirán la instalación de redes públicas de telecomunicaciones en los bienes de 3 08«:>,i (sic) uso público; todo conforme a la normativa vigente para las áreas públicas de protección ambiental, denominadas patrimonio natural del Estado; así como la evaluación del impacto ambiental de las obras, los proyectos o las actividades que lo requieran. Los operadores de estas redes deberán cubrir los costos, los eventuales daños y perjuicios que puedan ocasionar la construcción y operación de las redes y cancelar un arrendamiento, cuyo valor será fijado por la Dirección General de Tributación.

Los operadores de las redes públicas de telecomunicaciones podrán instalar dichas redes en propiedad privada, previo acuerdo con el propietario del inmueble respectivo. Cuando el operador de redes públicas de telecomunicaciones y el propietario o poseedor del bien de dominio privado, no lleguen a un acuerdo respecto del traspaso o la afectación del inmueble, el operador de la red podrá recurrir al Ministerio rector para que promueva el proceso de expropiación forzosa o de imposición de la servidumbre.

Para este fin, se declaran de interés público los bienes inmuebles que, a juicio del Ministerio, por su ubicación sean necesarios para el establecimiento de redes públicas de telecomunicaciones o de cualquiera de sus elementos. Estos bienes inmuebles podrán ser expropiados conforme a la Ley de expropiaciones, N.° 7495, y quedarán a nombre del Estado.

Para promover el proceso de expropiación forzosa o la imposición de servidumbres, el Ministerio deberá valorar que no existan otras alternativas técnica o económicamente viables para el operador de la red. Con este fin, solicitará el criterio de la Sutel”. (El destacado no forma parte del original).

Bajo tal orden de consideraciones, no es posible afirmar, como lo sostienen los accionantes, que las servidumbres administrativas no se encuentren, debidamente, reguladas en una ley. Por el contrario, como pudo observarse supra, estas servidumbres se van a imponer y establecer según los parámetros y lineamientos que instituyen, sobre el particular, las leyes Nos. 6313, 7495 y 8660. En ese mismo sentido, debe de resaltarse que, de forma expresa, los numerales 2° y 22 de la Ley No 6313 -Ley de Adquisiciones, Expropiaciones y Servidumbres del ICE-, señalan, claramente, que, para llevar a cabo la imposición de las servidumbres bajo estudio, se aplicarán el resto de las disposiciones contenidas tanto en ese cuerpo normativo como en la Ley No. 7495 -Ley de Expropiaciones-. Situación anterior que se repite, como pudo observarse, en el numeral 13 de la Ley No. 7495, al disponer que, de igual manera, todas las disposiciones contenidas en ésta última serán aplicables para constituir las servidumbres administrativas en cuestión.

En otros términos, tales numerales remiten a lo dispuesto en el resto de ordinales contenidos en las citadas leyes a efecto de regular la imposición de las servidumbres administrativas. Por consiguiente, al haberse determinado la existencia de un marco legislativo que le da fundamento a las servidumbres bajo estudio, este Tribunal Constitucional no encuentra violación al principio de reserva de ley.”.

Queda claro entonces que tanto lo relativo a la existencia de norma jurídica substantiva habilitante para el ICE a imponer servidumbres, como su conformidad con el Derecho de la Constitución, lo mismo que la no violación del principio de reserva legal, fue descartado por Sala Constitucional al resolver la acción, lo que torna insubsistente el agravio y hace innecesario auscultar en el punto, conforme a la doctrina de los artículos 1 y 13 de la Ley de Jurisdicción Constitucional, en relación con el 8 de la Ley Orgánica del Poder Judicial. La constitucionalidad de la competencia del ICE para imponer servidumbres o decretar la expropiación, ya había sido reconocida por la Sala en su sentencia #2002-4878, considerando IV. Es la propia legislación ordinaria que orienta la actividad del ICE, a partir de los fines que se le encomiendan en su Ley de Creación (Decreto-ley #449 de 8 de abril de 1949, artículo 2), la fuente de donde proviene la potestad de su Consejo Directivo para imponer derechos de servidumbres y sitios de torre, en bienes inmuebles de propiedad particular, como parte de la ejecución de obras de interés general dirigidas a satisfacer fines públicos.

Esos rieles normativos integrantes del Derecho público dan suficiente cobertura a la actuación desplegada por el ICE, en un caso como este, sin que se tenga necesidad de acudir a las disposiciones del Código Civil para imponer servidumbres de líneas eléctricas o para definir sus dimensiones y limitaciones (artículo 9 de la Ley General de la Administración Pública –LGAP).

Quinto: En cuanto a la alegada ausencia de ley reguladora de las dimensiones y limitaciones propias de una servidumbre de líneas eléctricas.

Que en la demanda se aduce igualmente que no existe una norma que diga cuáles son los alcances o las particularidades de lo que sería una servidumbre de líneas eléctricas, como si la contiene la Ley de Aguas para servidumbres de agua; que el rumbo, el trazado de la servidumbre, tiene que ser establecido de común acuerdo entre las partes, si no por acto del juez. En el alegato de conclusiones se indicó –en contradicción con lo que expuso en la demanda- que el ICE debe aplicar las regulaciones del Código Civil tanto para inscribir las servidumbres como en cuanto a la medida del ancho autorizado. Sobre lo anterior hay que señalar lo siguiente:

1. 1En primer término conviene recordar que las servidumbres administrativas tienen una naturaleza y régimen jurídico administrativo singular, debiendo abordarse su tratamiento a partir de las disposiciones de este género, y no desde la perspectiva del derecho común. Así lo dejó establecido la Sala Constitucional, en su sentencia #2011-5271, considerando VI, in fine: “…Consecuentemente, las normas y principios del Derecho común u ordinario, en razón de la auto-integración y autonomía del Derecho Administrativo, se aplican como ultima ratio, solo en ausencia de normas escritas y no escritas del Derecho público, siendo los preceptos claves para delimitar las servidumbres administrativas, el 33 y 45 constitucionales, junto con la doctrina, principios y valores que los informan, al establecer la célebre distinción entre la expropiación –indemnizable por suponer una privación, vaciamiento o mutilación del derecho de propiedad- y la limitación por razón de interés social –no indemnizable por ser una delimitación conformadora del derecho de propiedad- o entre carga o sacrificio general y especial o singular.”. Con lo anterior se aclaran las contradicciones en que se viene incurriendo en este caso.
2. 2En segundo lugar debemos tener presente que las servidumbres administrativas se definen como “un derecho público real constituido por una entidad estatal sobre un inmueble ajeno con el objeto que éste sirva al uso público.” (Sala Constitucional, sentencia #2002-4878, considerando VII). Constituyen “un modo de intervención o inmisión pública sobre la propiedad privada que tiene fines de utilidad pública –interés público- o razones de interés social, según los términos empleados por el constituyente originario en el ordinal 45 de la Constitución” (sentencia #2011-5271, considerando VII).
3. 3En tercer lugar, y establecido como está el origen de la fuente normativa de donde proviene la potestad del ICE para imponer o constituir servidumbres de líneas eléctricas, hay que recordar que el acto expropiatorio es un acto necesariamente motivado; el ejercicio de la potestad expropiatoria debe estar abrumadoramente fundamentado en los antecedentes administrativos, como forma de prevenir la arbitrariedad de la Administración y de garantizar el ejercicio de los derechos procesales del expropiado. De modo que aún cuando por ley se declaren genéricamente de interés público ciertos bienes, el reconocimiento en cada caso concreto debe realizarse por acuerdo motivado del órgano competente. La Administración debe practicar los estudios previos que fueren necesarios para construir, conservar o mejorar la obra pública. Así debe interpretarse y aplicarse el artículo 1° de la Ley #6313, en cuanto declara de utilidad pública los bienes inmuebles que por su ubicación sean necesarios “a juicio del” ICE para el cumplimiento de sus fines, en armonía con la legislación supletoria (artículos 3, 18 y 19 de la Ley de Expropiaciones).Esos estudios, de corte técnico necesariamente, formarán parte de la motivación del acto. Y serán esos estudios de campo como parte del proceso de planificación y preparación, los que determinarán la idónea ubicación, orientación y obras a ejecutar, según la naturaleza del proyecto u obra, y los alcances de las privaciones, alteraciones, afectaciones o limitaciones, en armonía con las actuales realidades y necesidades sociales a satisfacer.
4. 4En cuanto a las dimensiones de la servidumbre, es decir, la longitud, volumen o área de la servidumbre, y los alcances de las limitaciones, hay que agregar que esta es cuestión residenciable dentro del margen de discrecionalidad técnica que aguarda la propia Administración para la planeación y ejecución de la obra pública emprendida, imposibles de prever por el legislador al promulgar la ley respectiva, y que habrá de discutirse en el proceso especial de expropiación o en la vía plenaria, por estar vinculado el tema al ejercicio de la potestad expropiatorio. El grado de afectación por las dimensiones de la servidumbre, puede alcanzar total o parcialmente el derecho de propiedad intervenido. Sin embargo, son los técnicos y no el legislador ordinario quien determina las dimensiones de la servidumbre, son ellos quienes trazan su orientación in situ. Se sobreentiende que la intervención de la Administración en la propiedad particular será en lo estrictamente necesario para ejecutar la obra, no solo por estar de por medio el derecho de propiedad privada, sino también por el impacto que tendría en las finanzas públicas.
5. 5Respecto de los alcances de las limitaciones que puedan resultar de aquellas y que restringen permanentemente el futuro uso y disfrute del derecho de propiedad, hay que decir que tales restricciones van a depender de la naturaleza de la obra o proyecto que pretenda ejecutarse; en un caso como este, por ejemplo, donde se pretenden instalar tres sitios de torre para el paso de líneas de transmisión eléctrica, el acceso al fundo sirviente, es decir, el derecho de paso, es inherente a la imposición de la servidumbre, para su exclusivo servicio de mantenimiento; de modo que allí habría una limitación importante. Ahora bien, si la afectación alcanza la propiedad en su conjunto, privando al propietario de los atributos del dominio [posesión, uso, usufructo, transformación, enajenación, etc.), lo que procede es la expropiación total con pago de la indemnización correspondiente. Pero si la limitación que habrá de soportar el fundo sirviente y que restringirá el uso y disfrute del bien afecta solo en parte esos atributos, lo que procede es la indemnización en la proporción correspondiente.
6. 6Cuáles normas y principios de derecho público regulan el ejercicio de la potestad expropiatoria y protegen los derechos del expropiado, en un caso como este? En la sentencia de este Tribunal #64-2011 de 8.40 horas de 17 de marzo que resolvió el caso #10-002409-1027-CA, se expresó: “IX.- Sobre el contenido e implicaciones del avalúo 537-2010. La actora acusa, el ICE pretende establecer una servidumbre de paso de líneas eléctricas de 30 metros de ancho, cinco tantos mayor a la dimensión máxima dispuesta por el Código Civil. Además, reprocha, no señala la altura a la que se colocarán los cables más bajos de la línea de transmisión. De igual modo, no detalla la dimensión que ocupará el colocar dos sitios de torre. Sobre el particular cabe advertir, como se señaló ut supra, el régimen expropiatorio y de adquisiciones que atañe al ICE se encuentra regulado por norma especial, sea, Ley No. 6313, que por ende, prevalece sobre las normas generales que precisan la materia expropiatoria, en concreto, Ley de Expropiaciones, No. Placa6298 y el Código Civil.El rango de aplicación de los numerales 1 y 2 de la citada Ley No. 6313 permite y posibilita la adquisición o imposición de servidumbres que sean necesarias para el desarrollo de las obras inherentes al ejercicio de competencias del ICE. Desde luego que tal potestad no constituye una carta abierta sin limitaciones, por el contrario, la validez del acto expropiatorio pende de la acreditación debida de la concurrencia de interés público, razonabilidad y conveniencia que ha de subyacer en la causa expropiandi.Con todo, la amplitud de esas normas no presenta limitaciones en cuanto a las dimensiones de los terrenos a expropiar o bien, en cuanto a las servidumbres a imponer, en el entendido que la imposición de una servidumbre que haga disfuncional el remanente del bien sobre el cual no se ha impuesto, o bien, haga inviable la disponibilidad de la cosa, lejos de constituirse en una servidumbre, sería una desposesión encubierta, con el consiguiente deber público de expropiar, tal y como lo establece el canon 13 de la Ley No. 7495….”.Sin duda, el principio de legalidad o de sumisión de la Administración al Derecho, ejerce una intensa sujeción, como resulta de la preceptiva obligación de motivar el acto ablativo. Igualmente, los principios de razonabilidad y proporcionalidad entendidos como adecuación entre medios y fines, también condicionan la actuación de la Administración expropiante. Cuando el tipo de afectación, como podría ser la imposición de una servidumbre, límite substancialmente la disponibilidad del bien o derecho, debe ejecutarse la expropiación y no tramitarse como una afectación (artículo 13 de la Ley de Expropiaciones #7495, y considerando VII de la citada sentencia #2011-5271). Estas normas y principios protegen y defienden los derechos del propietario del bien, estableciendo un mecanismo procesal para resolver la cuestión y medir el grado de afectación. De tal suerte que si la servidumbre administrativa tiene como efecto o produce por resultado un vaciamiento del contenido esencial del derecho de propiedad, lo que procede es la expropiación. Pero ese grado de afectación y alcances de la reparación, son materias propia del proceso especial de expropiación.
7. 7En el caso concreto, aunque se ha esgrimido algún alegato en punto al impacto [negativo] de las limitaciones y dimensiones de la servidumbre, no se hizo ninguna prueba técnica capaz de acrisolar el punto, lo que impide su examen concreto. Según el avalúo #831-2009, a la propiedad de la actora se imponen algunas limitaciones negativas, restricciones y obligaciones de no hacer y de dejar hacer, en el área por donde pasarán las líneas de transmisión y donde se ubicarán las torres, fundadas en razones de seguridad y por la necesidad de dar mantenimiento a las obras. Pero tampoco se hizo ninguna prueba que viniera a demostrar la aducida desmembración o división que haría prácticamente inutilizable la finca para las actividades actuales de ganadería o las expectantes de selvicultura y ecoturismo. Tampoco se demostró la alegada violación al artículo 13 de la Ley de Expropiaciones con relación a los sitios de torre. Será dentro del proceso especial de expropiación donde podrá discutirse lo relacionado con el daño al remanente; ahí también podrá plantearse lo relativo a la extensión exacta [cabida], in situ, del área afectada y la intensidad de la afectación resultante del sitio de torres, como medio de alcanzar una justa indemnización compensatoria.

Sexto: En cuanto a la alegada falta de notificación del acuerdo expropiatorio. Que en la demanda lo mismo que en las conclusiones la parte actora aduce que el acuerdo expropiatorio no le fue notificado, dejándolo en estado de indefensión, en violación de los artículos 39 de la Constitución Política, 140, 240.1, 241.1 y 4, 245 LGAP. Sobre este agravio, en primer término debe quedar establecido que el Tribunal no advierte cuál sería la utilidad o eficacia de reconocer la existencia de la omisión alegada. Un alegato de ese género tiene carácter instrumental, dirigido a remover la omisión o irregularidad denunciada como medio para que se le restituya en el pleno goce y ejercicio del derecho conculcado. En este caso la nulidad tendría como finalidad permitir la impugnación del acuerdo expropiatorio. Pero la parte actora ha impugnado en estos autos dicho acuerdo, por razones de fondo; de modo que no tiene sentido ocuparse de irregularidades de forma, cuyo reconocimiento no tendría ninguna ventaja o utilidad, siendo que con su acción, la parte renunció tácitamente a esa nulidad.

Si no fuera así, hay que decir que en sus conclusiones la parte actora expresamente señala que no discute la potestad expropiatoria del ICE si no las consecuencias dañinas que de su ejercicio resultan respecto de su propiedad al mutilar o disminuir el derecho de uso y disfrute. Y estas como se dijo, han sido planteadas en estos autos. En líneas posteriores se hará otra referencia a este punto.

Sétimo: Que en la demanda también se pretende la nulidad del acuerdo expropiatorio por violación del procedimiento previsto en el artículo 11 de la Ley #6313. Esta norma dispone: “Si no hubiere convenio o los interesados no acuden al llamado del ICE, el Consejo Directivo acordará la expropiación. El acuerdo del Consejo Directivo será publicado en el Diario Oficial y deberá dejar constancia de que se han publicado los edictos, a que se refiere el artículo anterior, cuando proceda y que se ha expedido el mandamiento de anotación provisional, y además recurrirá al Juzgado de lo Contencioso Administrativo y Civil de Hacienda al cual solicitará la fijación de avalúo definitivo.”. Conviene advertir en primer lugar que, habiéndose declarado ya, por ley, como de utilidad pública los bienes y obras que el ICE estime necesarios para el cumplimiento de sus fines, lo que procede seguidamente es ordenar su avalúo, como requisito previo a la tramitación de la expropiación (artículos 1° y 2° de la Ley #6313).

Ahora, esta Ley no prevé la notificación del acuerdo expropiatorio, en tanto que la Ley #7495 (artículo 18), sí prevé la notificación de la declaratoria de interés público. Esta diferencia obedece a que en el caso del ICE, la declaratoria de utilidad general fue acordada genéricamente por el propio legislador; el procedimiento se inicia con la práctica del avalúo pericial, el que luego se notifica al expropiado, y si este no lo acepta, procede decretar la expropiación, concluyendo así dicha fase. De modo que la posibilidad de conocer e impugnar el acuerdo ablativo, está implícito en la comunicación del avalúo, según el diseño de la propia ley. Si la parte no acepta el avalúo, deberá discutirlo en el proceso especial de expropiación, y si además de la revisión del avalúo administrativo que tazó la indemnización desea discutir el ejercicio de la potestad expropiatoria, deberá hacerlo en vía plenaria.

Pero no existe un procedimiento administrativo previo, reglado, en el cual la parte pueda argumentar contra el acto expropiatorio. En este caso se ha tenido por cierto que la parte actora fue notificada del avalúo, inicialmente, el 23 de septiembre de 2009; los funcionarios responsables consignaron una nota –no contradicha por ninguno- en el sentido que la aceptación o rechazo del avalúo por el propietario sería contestado cuando los funcionarios del Departamento Legal se apersonen a notificar el avalúo. Posteriormente consta que la aquí actora expresó por escrito su no aceptación del avalúo. Con ello queda claro la falta de acuerdo o convenio expropiatorio; en lugar de aceptar el avalúo dentro del plazo concedido, la actora decidió oponerse; ante este hecho, lo que procedía después, según el texto de la norma, era decretar la expropiación por el Consejo Directivo del ICE, como en efecto se hizo. En ese sentido no se advierte ninguna violación procesal que debiera declararse; lo actuado se ajusta a derecho.

Octavo: Que en su alegato de conclusiones la parte actora señala que el ICE le negó el acceso a la justicia administrativa y desacató un fallo de la Sala Constitucional. El Tribunal no encuentra qué relación tiene ese agravio con la pretensión deducida en la demanda, debiendo orillarse su examen, no sin antes advertir que la interposición de un recurso administrativo o reclamo no tiene por sí mismo los efectos de suspender la ejecución del acto respectivo; en cuanto a los recursos, nuestra LGAP en su artículo 148 expresamente niega el carácter suspensivo de la ejecución, salvo –en ambos supuestos- que el propio funcionario que dictó el acto, su superior jerárquico o quien decida el recurso y, en su defecto, esta jurisdicción, acuerden suspender la ejecución.

Noveno: Conclusiones. Que en armonía con lo que viene expuesto, el Tribunal descarta las violaciones legales aducidas en la demanda, y la falta o ausencia de normas legales substantivas que habiliten al ICE a expropiar o imponer servidumbres. No hay evidencia que con la imposición de la servidumbre y sitios de torre, la finca sirviente será desmembrada e inutilizada. Como los daños y perjuicios se reclaman accesoriamente, deben correr la misma suerte que la pretensión principal.

Décimo: Sobre costas personales y procesales. Que por lo que concierne a costas, el Tribunal no encuentra razones objetivas para eximir a la demandante de esa carga económica, debiendo imponerse su pago por el simple hecho de perder el caso (artículo 193, letra b] CPCA).

Por tanto:

Se declara sin lugar en todos sus extremos la demanda establecida por LACTOMAR, SOCIEDAD ANÓNIMA contra INSTITUTO COSTARRICENSE DE ELECTRICIDAD. Se condena a la parte actora al pago de las costas personales y procesales de este asunto.

JOSE PAULINO HERNANDEZ Nombre65846 CHRISTIAN HESS ARAYA Carpeta #10-000617-1027-CA.