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Res. 00219-2011 Tribunal Contencioso Administrativo Sección III · Tribunal Contencioso Administrativo Sección III · 16/06/2011
OutcomeResultado
The municipal agreements and the memorandum of understanding with the developer are annulled, the immediate suspension of construction works is ordered, and administrative remedies are exhausted.Se anulan los acuerdos municipales y el convenio con la desarrolladora, se ordena la suspensión inmediata de las obras y se agota la vía administrativa.
SummaryResumen
The Administrative Appeals Tribunal annulled several agreements of the Barva Municipal Council and a memorandum of understanding with the developer Espinos de la Montaña Ltda., which sought to authorize a subdivision disguised as an agricultural parceling within the Special Protection Zone of the Greater Metropolitan Area. The Municipality had lacked jurisdiction over potable water supply in San José de la Montaña since 1998, when it transferred the aqueduct to AyA, which further delegated it to the local ASADA, which had denied water availability for the project. The Tribunal found that the development was in fact a residential urban project that should have complied with all subdivision and urbanization requirements (land dedications, public roads, etc.), and that the concession for well BA-663 only allowed domestic and irrigation use, insufficient for 62 lots. It held that the Council acted with abuse of power, lacked competence, and committed defects in the administrative act's elements, and ordered the immediate suspension of construction works based on the precautionary principle, given the risk to aquifer recharge and the environment.El Tribunal Contencioso Administrativo anuló varios acuerdos del Concejo Municipal de Barva de Heredia y un convenio con la empresa Espinos de la Montaña Ltda., que pretendían autorizar un fraccionamiento disfrazado de parcelamiento agrícola en la Zona Especial de Protección de la Gran Área Metropolitana. La Municipalidad carecía de competencia para intervenir en el suministro de agua potable en San José de la Montaña porque desde 1998 había traspasado la administración del acueducto al AyA, y éste a su vez la delegó en la ASADA local, que rechazó la dotación de agua para el proyecto. El Tribunal determinó que el desarrollo constituía en realidad un proyecto urbanístico residencial que debía cumplir con todos los requisitos de fraccionamiento y urbanización (cesiones de áreas, vías públicas, etc.), y que la concesión del pozo BA-663 solo permitía uso doméstico y riego, insuficiente para los 62 lotes propuestos. Declaró que el Concejo incurrió en desviación de poder, incompetencia y vicios en los elementos del acto administrativo, y ordenó la suspensión inmediata de las obras por aplicación del principio precautorio, ante el riesgo para la recarga acuífera y el ambiente.
Key excerptExtracto clave
In the opinion of this collegiate body, the Barva Municipal Council has engaged in a clear abuse of power, since instead of seeking to satisfy the public interest—which in this case could be understood as the duty to promote urban development in a way that provides for the growth and benefit of the community, while safeguarding the environment in accordance with the governing regulations, which are of public order and therefore binding and non-waivable by both public entities and private individuals—it acts in favor of a private party’s interests. Instead, it should have acted promptly in the exercise of its police power, which in the area of urban planning materializes through the control of subdivision processes in parallel with the provision of services and facilities, without favoring the developer or providing it with favors such as those evidenced in this case, in flagrant violation of Article 1 of the Construction Law… There is no doubt that we are in the presence of an urban development, whereby the land is transformed in order to provide a portion with the services typical of towns or cities, such as public roads, water, telephone, parks, etc., which is a complex process of environmental alteration with great effects on natural and artificial ecosystems. … For these reasons, the application of the precautionary principle is imperative, since by means of a brief filed on October 16, 2009, the company informed that it had begun construction works; it is now appropriate to order their immediate suspension, which is in itself a logical and necessary consequence of the nullity hereby ordered, in order to prevent any negative effect on sustainable management of urban development and on the area’s water resources, and consequently on the right to a healthy and ecologically balanced environment enshrined in the fundamental norm, due to the irregularities analyzed in this ruling.A criterio de este órgano colegiado, el Concejo Municipal de Barva ha incurrido en una clara desviación de poder, pues en lugar de buscar la satisfacción del interés público, que en este caso se podría entender como el deber de promover el desarrollo urbanístico de manera que provea el crecimiento y beneficio de la colectividad, en resguardo del ambiente conforme a la normativa que rige la materia, que es de orden público, lo que se traduce en vinculatoriedad y no disponibilidad de su contenido por las entidades públicas y particulares, actúa en favor de los intereses de un particular. En lugar de ello, debió actuar oportunamente en el ejercicio del poder de policía, que en la materia de urbanismo, se concreta en el control de los procesos de fraccionamiento paralelo a la dotación de servicios y facilidades, sin inclinarse en beneficio del administrado ni proveerle de favores como los que se evidencian en esta causa, en abierta transgresión del artículo 1 de la Ley de Construcciones… Sin lugar a dudas, estamos en presencia de un desarrollo urbanístico, mediante el cual se transforma el terreno a efectos de dotar una porción de los servicios propios de las urbes o ciudades, como vías públicas, agua, teléfono, parques, etc., lo cual es un proceso complejo de alteración ambiental de gran efecto sobre los ecosistemas naturales y artificiales. … Por tales razones, se impone la aplicación del principio precautorio, puesto que mediante memorial presentado el 16 de octubre del 2009, la sociedad comunicó que había iniciado las obras constructivas, siendo ahora procedente ordenar de inmediato su suspensión, lo cual es por sí mismo, consecuencia lógica y necesaria de la nulidad aquí ordenada, a fin de evitar cualquier efecto negativo en la gestión sostenible del desarrollo urbanístico y sobre el recurso hídrico de la zona y, por consiguiente, en el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado consagrado en la norma fundamental, en razón de las irregularidades analizadas en esta resolución.
Pull quotesCitas destacadas
"A criterio de este órgano colegiado, el Concejo Municipal de Barva ha incurrido en una clara desviación de poder, pues en lugar de buscar la satisfacción del interés público … actúa en favor de los intereses de un particular."
"In the opinion of this collegiate body, the Barva Municipal Council has engaged in a clear abuse of power, since instead of seeking to satisfy the public interest … it acts in favor of a private party’s interests."
Considerando XI
"A criterio de este órgano colegiado, el Concejo Municipal de Barva ha incurrido en una clara desviación de poder, pues en lugar de buscar la satisfacción del interés público … actúa en favor de los intereses de un particular."
Considerando XI
"… es totalmente falso que el gobierno local, en este caso, pueda intervenir en la aceptación de un pozo para ser incorporado al acueducto local … pues en San José de la Montaña carece de poderes para ello …"
"… it is completely false that the local government, in this case, can intervene in the acceptance of a well to be incorporated into the local aqueduct … since it lacks powers to do so in San José de la Montaña …"
Considerando XI
"… es totalmente falso que el gobierno local, en este caso, pueda intervenir en la aceptación de un pozo para ser incorporado al acueducto local … pues en San José de la Montaña carece de poderes para ello …"
Considerando XI
"Sin lugar a dudas, estamos en presencia de un desarrollo urbanístico, mediante el cual se transforma el terreno a efectos de dotar una porción de los servicios propios de las urbes o ciudades … lo cual es un proceso complejo de alteración ambiental de gran efecto sobre los ecosistemas naturales y artificiales."
"There is no doubt that we are in the presence of an urban development, whereby the land is transformed in order to provide a portion with the services typical of towns or cities … which is a complex process of environmental alteration with great effects on natural and artificial ecosystems."
Considerando XIII
"Sin lugar a dudas, estamos en presencia de un desarrollo urbanístico, mediante el cual se transforma el terreno a efectos de dotar una porción de los servicios propios de las urbes o ciudades … lo cual es un proceso complejo de alteración ambiental de gran efecto sobre los ecosistemas naturales y artificiales."
Considerando XIII
"… se impone la aplicación del principio precautorio, … siendo ahora procedente ordenar de inmediato su suspensión … a fin de evitar cualquier efecto negativo … sobre el recurso hídrico de la zona y, por consiguiente, en el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado consagrado en la norma fundamental …"
"… the application of the precautionary principle is imperative, … it is now appropriate to order their immediate suspension … in order to prevent any negative effect … on the area’s water resources and, consequently, on the right to a healthy and ecologically balanced environment enshrined in the fundamental norm …"
Considerando XIII
"… se impone la aplicación del principio precautorio, … siendo ahora procedente ordenar de inmediato su suspensión … a fin de evitar cualquier efecto negativo … sobre el recurso hídrico de la zona y, por consiguiente, en el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado consagrado en la norma fundamental …"
Considerando XIII
Full documentDocumento completo
**VII.- Regarding the legislative background concerning the creation of a governing institution for the provision of potable water.** Given that the main point of conflict in the present case revolves around the availability of potable water in the "Espinos de la Montaña" project, because the local Aqueduct Administrative Association (Asociación Administradora del Acueducto) claims intervention by municipal authorities, which it considers—this Court understands—to be a transgression of legality, a brief overview is provided below of the institutions or bodies that have historically participated in this important public service, for the purpose of clarifying the position of the parties and, with that, the competences of each intervening body. It is also worth clarifying that this problem has deep historical roots, as efforts aimed at securing the vital liquid for all Costa Rican populations through aqueduct systems have been one of the great concerns of the 20th and 21st centuries. As is well known to all, national water legislation is a matter of public order and general interest. Article 4 of the Mining Code establishes that mineral, subterranean, and surface waters are public; the State has domain over and administration of this resource. The Legislative Assembly first enacted the Water Law—No. 276 of August 27, 1942—which provided in its Article 41 that all aqueducts in the country were the patrimony of the State and that new works of this type would be operated by the Ministry of Public Health (Ministerio de Salubridad Pública), leaving the administration of municipal aqueducts to local governments until their nationalization was decreed. However, the State lacked the capacity to assume the task foreseen in said law, so through the General Potable Water Law, No. 1634 of September 18, 1953, the planning and execution of water supply works was declared to be of public interest, and regulations were imposed on administrative bodies to guarantee water potability. The crisis in potable water provision persisted, such that the Law Creating the National Service of Aqueducts and Sewers (Ley de Creación del Servicio Nacional de Acueductos y Alcantarillados)—Law No. 2726 of April 14, 1961—was approved, through which it assumed the service of potable water supply because, in its Article 2, it established the competence to "Direct and oversee everything related to providing the inhabitants of the Republic with a service of potable water, collection and evacuation of black water and liquid industrial waste, as well as stormwater in urban areas." This same article imposed the responsibility of determining the suitability of and approving different projects proposed for construction, modification, or expansion, as well as the promotion and conservation of hydrographic basins, together with the control of water pollution. It was also responsible for the use, utilization, governance, and surveillance of all public domain waters. Said law permitted municipal corporations to remain in charge of local aqueducts, so long as they provided an efficient service, except when the interested corporations themselves, individually or collectively, expressly requested intervention by the Service. This legal framework allowed the National Service of Aqueducts and Sewers (SNAA), through the development of increasingly advanced technology, to offer Costa Ricans, by means of large hydraulic works, services in potable water and sanitary sewerage. Thus the creation of an organization specialized in water was realized. These norms coexisted for a time with Article 44 of the former Municipal Code—Law No. 4574 of May 4, 1974, now repealed, since the enactment of the current text, effective since May 18, 1998, Law No. 7794—which provided that Municipalities were responsible for guaranteeing efficient provision of potable water and evacuation of wastewater, through aqueduct and sewer systems, which should be understood in relation to communities not then covered by the SNAA. With Law No. 5915 of July 12, 1976, the National System of Aqueducts and Sewers was reformed and its nomenclature changed to the Costa Rican Institute of Aqueducts and Sewers (Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados), which is considered the substitute body for the powers attributed in that law to the State, ministries, and municipalities, charged with the direct administration and operation of aqueduct and sewer systems throughout the country, which it assumed gradually, taking into account suitability and availability of resources. Article 1 of said Law provided the following:
"ARTICLE 1.- For the purpose of directing, setting policies, establishing and applying norms, carrying out and promoting planning, financing, and development, and resolving everything related to the supply of potable water and the collection and evacuation of black water and liquid industrial waste, as well as the regulatory aspect of storm sewer systems in urban areas, the Costa Rican Institute of Aqueducts and Sewers is created, as an autonomous institution of the State, for the entire national territory." Likewise, Article 18 indicates that:
"ARTICLE 18.- All properties and installations of State bodies that are intended for the provision of services related to the collection, treatment, and distribution of potable waters and the evacuation of wastewater or stormwater in the country, are national patrimony." Thus, at the national level, the body in charge of everything related to the matter of providing potable water, through the installation of engineering systems for resource provision (installation, modification, removal of aqueducts and sewers), was legally defined, with this function falling to AyA. It is also incumbent upon it to define protection areas for supply sources, such as springs (manantiales) or sources (nacientes), which are a natural form of discharge of subterranean waters, and Article 3 of the General Potable Water Law imposes upon it the obligation of selecting and locating waters destined for piping services. However, due to the complexity of said service, and given the impact and rigor it demands, other central and decentralized government institutions also intervene, the participation of—some of which—is accused of being nonexistent in the respective approval in the present case, and which go beyond the National System of Subterranean Waters, Irrigation and Drainage (SENARA), which casts even more doubt on the certainty regarding the supply and correct use of the resource for this project, and whose favorable pronouncement must be one of the requirements that the local government must ensure prior to its approval, namely:
**VIII.- Regarding the responsibility of local government.** Amidst such broad state intervention to efficiently guarantee the provision and supply of water resources, the active and responsible participation of local corporations cannot be ignored, as it is incumbent upon the Municipality of each canton to administer local services and interests (Article 169 of the Constitution), from which it follows that their role is predominant when they must approve urban-level projects, given that they have the obligation to act opportunely in the exercise of police power, ensuring public order, salubrity, tranquility, security of persons, as well as the moral, political, and economic organization of society; using the powers that the legal system has granted them to achieve their purposes, which in said matter materializes in the control of urbanization and subdivision (fraccionamiento) processes, which is regulated in Article 1 of the Decree-Law of Constructions, as it literally provides:
"The Municipalities of the Republic are responsible for ensuring that cities and other towns meet the necessary conditions of safety, salubrity, comfort, and beauty in their public thoroughfares, in the buildings and constructions erected on their lands, without prejudice to the powers that laws grant in these matters to other administrative bodies." Likewise, constitutional jurisprudence (ruling No. 5097-93, 5303-93, 4205-96, 2003-3656) has interpreted that from Articles 169 and the first paragraph of Article 170 of the Constitution, it is derived that primary ownership in matters of local urban planning corresponds to the municipalities, to the exclusion of any other public entity. In this regard, in the Municipal Code, Article 13, subsection o), the competence of the Municipal Council (Concejo Municipal) to dictate urban planning measures is expressly recognized. In accordance with the preceding provision, Articles 15 and 19 of the Urban Planning Law—No. 4240 of November 15, 1978—are concordant. As a derivative of the constitutional and legal competences related to the provision of local services and urban planning powers, municipal governments hold the power-duty to ensure that every development project proposed in their communities fully complies with all legal and technical requirements that guarantee its effective development in the most sustainable manner possible, in strict adherence to legality. This necessarily implies a meticulous review of the requirements and, in the event that the local government maintains the administration of some of its canton's aqueducts, it must guarantee efficient water provision. In this latter scenario, this management is controlled by AyA through strict oversight of the operation system of rural and municipal aqueducts, so that they adhere to the guidelines issued by the institute, to guarantee service quality, as it involves public health. As indicated in the preceding recital (considerando), when the local government does not adequately provide the service, in conditions, quality, quantity, and efficient development, or adequate economic-social conditions do not exist for its administration by municipal entities, AyA steps in to assume the administration, operation, and maintenance of aqueduct and sewer systems (see rulings of the Constitutional Chamber, No. 2003-1367 of 9:49 a.m. on February 21, 2003, and No. 2009-18311 of 1:44 p.m. on December 2, 2009).
**IX.- Regarding the intervention of the ASADAS.** Because it is the responsibility of municipalities to comprehensively promote the cantons in harmony with national development and to establish a comprehensive urban growth policy, prior to making any decision approving housing projects, they must ensure the provision of all public services, which includes, par excellence, the installation of good potable water supply systems. The absence of these requirements generates, as a logical consequence, the fact that the projects cannot be consolidated as residential. However, this task is not autonomous, because all the institutions that, in one way or another, have competence at the national level converge, under the terms set out above, and making it clear that the public service of installing aqueducts and sewers may correspond to the municipal entity, or else, to the Costa Rican Institute of Aqueducts and Sewers, in the event that we are under the scenario expressed earlier. Precisely, given the interest, necessity, and participation of collective organizations, mechanisms have been provided to AyA for the purpose of arranging with local bodies the supply of the liquid to different communities (Article 2, subsection g) of the Constitutive Law of AyA), by providing:
"g) ...
The institution is empowered to agree with local bodies on the administration of such services or to administer them through administrative boards (juntas administradoras) of mixed integration between the Institute and the respective communities, provided that this is suitable for the better provision of services and in accordance with the respective regulations.
For the same reasons and with the same characteristics, regional administrative boards that involve several municipalities may also be created." These organizations—duly enabled—then assume the administration, operation, maintenance, and development of aqueducts and sewers, as well as the treatment and disposal of wastewater, and function as true companies providing such services. In Executive Decree No. 32529 of February 2, 2005, the Regulation of Communal Aqueduct and Sewer System Administrative Associations (Reglamento de las Asociaciones Administradoras de Sistemas de Acueductos y Alcantarillados Comunales) was enacted, which empowers AyA so that, through an agreement signed for that purpose and a prior favorable agreement from its Board of Directors, it may delegate the administration, operation, maintenance, and development of communal aqueduct and/or sewer systems, in favor of legally constituted associations (Article 2), imposing the duty on every construction, expansion, or modification project of potable water supply and wastewater disposal systems to have the prior endorsement of Aqueducts and Sewers, in addition to the respective authorization and construction approval (visado constructivo), granted in the corresponding Governing Areas of the Ministry of Health, being permanently under the technical supervision of Aqueducts and Sewers (Article 5). Once the works are completed, they may be delegated for administration, operation, maintenance, and investment to the Administrative Association (ASADA) under the terms of the agreements of AyA's Board of Directors.
**X.- Regarding municipal participation in the specific case and the competence of the Aqueduct Administrative Association of San José de la Montaña.** Based on the legal parameters set forth, the specific case is then analyzed. Upon reviewing the records of the Municipality of Barva de Heredia, two elements essential for the correct resolution of this case are verified, namely: First, that more than ten years ago, the Municipal Council of Barva, in an agreement reached in ordinary session No. 773 of March 4, 1996, and No. 80-97 of November 3, 1997, due to material impossibilities of operating and administering the San José de la Montaña aqueduct, decided to transfer it to AyA, which was accepted by the Institute's Board of Directors, through an agreement reached in ordinary session No. 98.004 of February 9, 1998, Article 5. This allows us to reach a first conclusion, namely, that since then, the Municipality lacks the competence to make decisions regarding the aqueduct in said geographical area, having transferred it to AyA; and Second, that since 1998, there has been an Administrative Association of the Aqueduct and Sewer of San José de la Montaña (Asociación Administradora del Acueducto y Alcantarillado de San José de la Montaña) with the respective agreement entered into with AyA, called "Delegation Agreement for the Aqueduct and Sanitary Sewer of the Pro-Aqueduct San José de la Montaña of Barva de Heredia" (Convenio de Delegación del Acueducto y Alcantarillado Sanitario de Pro-acueducto San José de la Montaña de Barva de Heredia). It is this Association that is in charge of the administration, operation, and maintenance of the aqueduct and sanitary sewer system of said community, a fact that was corroborated in official communication PRE-2010-0577 of December 1, 2010, from the Executive Presidency of the Costa Rican Institute of Aqueducts and Sewers, visible on folios 713 and 714. That is, there is no legally permitted way whatsoever for the Municipality to intervene in the administration and modification of the sewer system within the circumscription of San José de la Montaña, nor in the autonomous supply of water, due to the necessary intervention of all the institutions previously set forth and, especially, the competent ASADA. That is why the Engineering Department of the Municipality of Barva acted correctly in official communication US-160-06 of July 7, 2006, when it granted conditioned land use (Uso del Suelo), requiring the developer company, among other things, to present the approval of the local aqueduct administration for potable water service. This allows us to begin to appreciate, in this initial analysis, the nullity defects, due to incompetence, in the actions of the Municipal Council, aimed at collaborating in the solution of the problem of the lack of water availability faced by the project called "Espinos de la Montaña," as well as the offer to supply the respective water connections (pajas) for each lot, a topic that will be developed in greater depth below.
**XI.- The current situation of the "Espinos de la Montaña" Project regarding potable water supply.** As has been proven, several years ago the ASADA, through official communication of March 6, 2000, visible on folio 52, rejected the request for potable water supply for the Espinos de la Montaña Project. This is, in itself, a defect that prevents the approval of any construction license. In order to correct this serious shortcoming, the developer "devised" a mechanism for obtaining the liquid through a well registered with the Water Department of MINAE (Departamento de Aguas del MINAE) No. BA-663, whose purpose was initially defined for "URBAN" use (its drilling was authorized in official communication IMN-DA-789-2000 of April 12, 2000). However, a determining element in the resolution of this case is that the respective concession (concesión), granted on November 17, 2000, through official communication R-457-2000-AGUAS-MINAE by the Water Department of the National Meteorological Institute, was not granted for residential use, but rather for domestic use and irrigation. Note that, as provided by the Water Law, that domestic use is limited to the following:
Article 21.- In every concession for the use of public waters, the nature thereof shall be fixed, the quantity in liters per second of the water granted; and if it is for irrigation, the extent of land to be irrigated, as well as the type of crops to be served, taking into consideration the needs of lower-lying properties that also need it. If the water is not sufficient to meet all demands, each concession holder shall be assigned the number of hours per day, per week, or per month in which they may make their use, and these hours shall be calculated according to the number of property owners served by the same flow, taking into account the extent of their crops. The concession holder who does not adhere to the hours granted to them shall lose the right to use the water, beyond the other punitive sanctions determined in subsection 2 of Article 166...
Article 37.- Domestic services are the supply of water to satisfy the needs of the inhabitants, the irrigation of crops on lands not exceeding half a hectare; the washing of drains, and the supply of water to supply fire hydrants.
When confronting the scale of the Espinos de la Montaña Project, which is planned to have 62 lots of 7000 m2 or more, it is more than clear that with the limited well concession with which it intends to supply potable water, it is impossible for it to guarantee this, because domestic use is reduced to satisfying the needs of the inhabitants and irrigating crops that do not exceed half a hectare, that is, a notoriously and significantly smaller coverage than that intended by the developer. Even so, the Municipal Council, aware of this limitation, is a co-participant with the company, and authorizes the proposal to receive said well in an agreement made in extraordinary session No. 03-2009, held on January 20, 2009, Agreement No. 95-09, in which it authorized the Municipal Mayor to sign the "Memorandum of Understanding entered into between the Municipality of Barva and Espinos de la Montaña Limitada for the improvement of the municipal aqueduct of Barva" (Convenio de Entendimiento celebrado entre la Municipalidad de Barva y Espinos de la Montaña Limitada para el mejoramiento del acueducto municipal de Barva) (folios 500 to 502), which was signed on March 10, 2009, between the Mayor Mercedes Hernández Méndez and Mr. Carlos Salazar Loría, representative of Espinos de la Montaña, with the remaining commitments already set forth in the statement of facts of this resolution. This is further evidenced, and becomes more burdensome, when the Municipal Council acknowledged, in the hearing granted by this Office, that it would be presenting before the Water Department of MINAET the deed of transfer of the concession and the request for modification of the permitted uses to include residential use. The foregoing reflects the true intention of the local authorities, since, beyond safeguarding the aquifer recharge zones of the locality and guaranteeing the satisfaction of the public interest for the purpose of ensuring the availability of water resources for all residents of the area, it tends to evade, first of all, the competence of the local ASADA regarding water supply in San José de la Montaña through the respective aqueducts and, in parallel, collaborates to favor the developer company, assuming an obligation—that does not correspond to it—evading an indispensable requirement for the success of the subdivision project owned by a private individual, such as obtaining water availability for it from the entity competent for that purpose, subsequently pursuing the change from the domestic use and irrigation granted by the Water Department to residential use. The justification of the council body is aimed at improving the local aqueduct, in complete ignorance of the fact that it cannot touch the works that exist in San José de la Montaña, as it lacks competence due to its own resignation many years earlier (1996-1997). This Court finds that it is also not legally possible for it to obtain a change in the use of said well, except only through a new concession and with the endorsement of the Water Department of MINAET, for which it would have to submit to the special procedure provided for in Articles 17 and 175 et seq. of the Water Law, whereby the Council would seek to remedy a serious defect generated by the very company owning the project, through the processing of a new concession that authorizes greater coverage of water resource supply. This is regulated in Article 22 of the Water Law, which states:
"Article 22.- Waters granted for one use may not be applied to another different use without the corresponding authorization, which shall be granted as if it were a new concession." (Emphasis added) In this court's view, the Municipal Council of Barva has incurred a clear misuse of power (desviación de poder), because instead of seeking the satisfaction of the public interest, which in this case could be understood as the duty to promote urban development in a manner that provides growth and benefit to the community, safeguarding the environment in accordance with the regulations governing the matter, which are of public order, which translates into obligatory compliance and non-availability of their content by public and private entities, it acts in favor of the interests of a private individual.
Instead, it should have acted in a timely manner in the exercise of its police power, which in the field of urban planning is embodied in the control of subdivision (fraccionamiento) processes parallel to the provision of services and facilities, without leaning in favor of the administered party or providing it with favors such as those evidenced in this case, in open violation of Article 1 of the Construction Law (Ley de Construcciones), transcribed above. Thus, we reiterate, it is completely false that the local government, in this case, can intervene in the acceptance of a well to be incorporated into the local aqueduct—which, in any case, is currently for domestic use—since in San José de la Montaña it lacks the powers to do so and, even less, to install water connections within a territorial circumscription whose administration of the potable water supply service does not belong to it. The foregoing, without a doubt, provides grounds to annul the challenged agreement that rejected the extraordinary motion for review (recurso extraordinario de revisión) and, especially, the agreement taken in extraordinary session No. 03-2009, held on January 20, 2009, No. 95-09 which authorized the Mayor to sign the agreement, the same fate that must befall the "Memorandum of Understanding entered into between the Municipality of Barva and Espinos de la Montaña Limitada for the improvement of the municipal aqueduct of Barva" (folios 500 to 502), due to defects of absolute nullity in the competence, the content, the motive, and the purpose pursued, in application of Articles 102 and 129 (substantial infractions related to the formal elements of the administrative act), and 131 to 133 (transgression of its material elements), based on Articles 166 and 167, all of the General Law of Public Administration (Ley General de la Administración Pública), which is ordered in this act.
XII.- Regarding subdivisions with urban development purposes. In cases such as the present one, faced with a development like the one the appellant company intends to carry out, it is the duty of local authorities to also identify its true nature, in order to demand compliance with the requirements established in the legal system. Since resolutions 175-2009, of fifteen hours forty minutes and 176-2009, of fifteen hours fifty minutes, both of January thirtieth, two thousand nine, both from this Tribunal, it was indicated that:
"The subdivision, is the division of a property with the purpose of introducing it into commerce, which supposes, as each local government must verify when granting the corresponding approval, that it conforms, in terms of size and characteristics, to the current urban planning provisions, especially the Local Land Use Plan – if any – as well as the development regulations and other special public order laws. The subdivision that the law calls 'simple,' does not include a process of urban habilitation for the use and enjoyment of the parcels resulting from that subdivision, and this is so because the legislator assumes that in these cases, the lands already have accesses and green areas resulting from a previous urban development...
...Now then, a subdivision that is part of the urbanization process and entails the habilitation of the lands, for the first time, for urban purposes, must be provided with streets, green areas and parks, as well as the necessary services for their use and enjoyment. In this second scenario, we are dealing with a complex process of subdivision and urbanization that introduces limitations on private property due to urban planning (Article 22 of the Urban Planning Law, Ley de Planificación Urbana), which the Constitutional Chamber has indicated are fully compliant with the Law of the Constitution (Voto N° 5097-93 of 10:24 hrs of October 15, 1993). The residential or subdivision project, which we will call 'complex,' is provided for in numeral 40 of the Urban Planning Law which, in its pertinent part, provides:
'Every land subdivider (...) and every developer shall cede gratuitously for public use both the areas destined for roads and those corresponding to parks and community facilities; which shall be fixed for the last two concepts and determined in the respective regulation, by setting percentages of the total area to be subdivided or urbanized, which may fluctuate between five percent and twenty percent, according to the average size of the lots, the intended use of the land, and the standards in this regard. Notwithstanding the foregoing, the sum of the lands that must be ceded for public roads, parks, and community facilities shall not exceed forty-five percent of the total surface area of the land to be subdivided or urbanized. (...)
The obligation of the developer to provide the subdivided parcels with accesses, green zones, parks, and public roads obliges compliance with the urban provisions that establish minimum standards regarding space, quality, quantity, and other requirements demanded by law and development regulations regarding these areas. The local government must exercise its police power in a timely manner, guaranteeing the residents of the canton that the works will be carried out in the manner indicated by the urban planning rules and under the conditions those rules stipulate. It is sufficient that a parceling requires works to enable entry and provide various services to some of these lands, to assert that a 'simple subdivision' does not exist, but rather a residential project that must, consequently, fulfill all the indicated requirements. Urban residential projects can only enable access to the lands through public roads that must have the dimensions and requirements of the General Law of Public Roads (Ley General de Caminos Públicos) and the Regulation for the National Control of Subdivisions and Urbanizations (Reglamento para el Control Nacional de Fraccionamientos y Urbanizaciones), in the absence—in this latter case—of specific provisions in the local rules." Thus, the failure to adapt urban development projects to the requirements established in the urban order forces—per se—the rejection of the motions filed, in application of the principle of legality. In the following Considerandos, this situation is analyzed in light of the specific case.
XIII.- Regarding the nature and location of the project. In this case, then, if the developer company alleges that we are dealing with an agricultural subdivision, its purpose must be directed solely and exclusively to promoting the exploitation of the land for productive purposes, a circumstance that the company must demonstrate with accurate technical elements. The company cannot aspire to establish what it calls an "agricultural" development solely based on parameters of surface area measurement and accesses, as this is not sufficient to grant it such condition. It is the developer's burden to credibly prove this condition, which has not yet been proven. Furthermore, the Constitutional Chamber (Sala Constitucional) has clearly defined the attributes of agrarian property, in that it bears constitutionally grounded limitations, which, for the purposes of the agricultural parceling proposed by Espinos de la Montaña, all the lots of the project should comply with, and it is the duty of the subdivider to demonstrate that this is its ultimate goal. The Constitutional Chamber has stated:
"In various rulings, this Tribunal (thus, for example, in judgments number 7355-94, at nine hours forty-eight minutes of December fifteenth, nineteen ninety-four, 2000-9119, at fifteen hours fourteen minutes of October seventeenth, two thousand, and 2003-6434, at ten hours twenty minutes of July fourth, two thousand three) has recognized as legitimate the limitations and regime imposed on agrarian property, insofar as they find their support in the second paragraph of Article 45 of the Constitution, as well as in the conceptualization of our political organization as a true Social and Democratic State of Law, since they are true limitations of social interest, insofar as they are assigned considering the agricultural vocation to which the property is destined, in accordance with the objectives set forth in Article one of the Land and Colonization Law (Ley de Tierras y Colonización), that is, for the gradual promotion of productivity and fair distribution of wealth, while recognizing in it a specific purpose –social function– by holding it as a productive asset, and which translates into a regime qualified as a right-duty for its holder. This implies that the structure of agrarian property law is integrated by special duties, and by a particular way of exercising the inherent faculties of property, insofar as its holder is obligated to destine it to agricultural activity, which precisely sustains its existence." (Constitutional Chamber, No. 2006-1806 of 14:55 of February 15, 2006) Note that since the agreement taken in ordinary session No. 48-2000, held on July 31, 2000, the Council became aware of the report from the Works Commission of that same date, through which it warned the company to present the document issued by the Ministry of Agriculture and Livestock (Ministerio de Agricultura y Ganadería) certifying that the parcels are agricultural, which to date is not on file. Likewise, since March 13, 2001, in official communication DIG-052-2001, the Engineering Department communicated that in the zone, no development for urban purposes can be carried out (folio 132), since indeed, the Gran Area Metropolitana Regional Urban Development Plan and its annexes -Executive Decree No. 3332 of April 26, 1982- defined that San José de la Montaña is within the Urban Control Area and within what is called "Special Protection Zone" (articles 1 to 4), whose use is predominantly agricultural, allowing urbanizations only within the expansion areas of the head town quadrants (a situation which is not the present case), with great limitations regarding the minimum lot area (two hectares), constructions facing public streets, etc. Even so, in the month of May 2001, the representative of the company Espinos de la Montaña Limitada presented to the Engineering Department of the Municipality of Barva a restatement of the preliminary project for agricultural parcels "Espinos de la Montaña," which he titled "lots in condominium" (see folios 139 and 140). Likewise, the company presented site layout plans, drawn on August 26, 2003, to build what it again called "Condominio Espinos de la Montaña," consisting of 65 lots with surface areas over seven thousand square meters, traversed by what it called "agricultural easements (servidumbres agrícolas)," where, against the grain, it specified that "all parcels are for agricultural use" (folio 5). Note the contradiction in the project proposal itself, for an agricultural parceling is, by nature and as a logical conclusion, mutually exclusive with a condominium development of an urban character. Likewise, agricultural easements what they allow is the transit of animals and people, which is far from what is actually proposed with Espinos de la Montaña, where access roads fourteen meters wide are built, through which motor vehicles must easily transit. Thus, it is from the project itself presented by the developer company that the true purpose of the project is recognized, elements with which this Tribunal arrives at the unavoidable conclusion that the true purpose is to carry out the sale of lands for residential purposes, whose location, dimensions, and accesses reflect this. It is not true that there is an interest in delivering these lots to farmers, and on the contrary, it leans closer to an urbanization that could well be classified as luxury. Without a doubt, we are dealing with an urban development, through which the land is transformed to provide a portion with the services typical of cities or towns, such as public roads, water, telephone, parks, etc., which is a complex process of environmental alteration with a large effect on natural and artificial ecosystems. In this regard, it must be clear that this kind of work compacts the land and covers a significant portion of the surface with an impermeable layer, which could affect aquifer reserves, increase runoff, alter natural drainage, and increase the flow of rivers and other watercourses, in addition to eliminating the original landscape. It is not legally admissible that the municipal authorities have classified the project as agricultural based on its "title" alone, which was used to obtain environmental viability (viabilidad ambiental) from SETENA and approval from INVU, thereby also omitting compliance with the structural standards referring to access to public roads, cession of areas for public use, standards for the construction of streets and sidewalks, pavements, piping, storm and sanitary drainage, electrification and public lighting, among others. In this sense, the correct exercise of the oversight and police powers of the Local Government is crucial, because omitting controls for subdivision purposes is one of the most common and dangerous ways to circumvent urban standards and destroy all regulatory instruments on the matter, which causes serious consequences. Among these, we can cite the impossibility of planning and supplying basic services, the construction of housing complexes in high-risk zones due to natural emergencies, or building in zones that, due to their characteristics, should not be designated for constructions, because they are aquifer recharge areas or have high environmental value; just to mention a few examples. Without a doubt, this project contravenes the limitations on property included in the Gran Area Metropolitana Regional Urban Development Plan and its annexes -Executive Decree No. 3332 of April 26, 1982-, by allowing such a complex within a special protection zone. This means that the appealed Municipal Council agreement incorrectly applied the block of legality, a situation that must be understood by the developer company, since the right of property, as transcribed above, is not unlimited, and must be subject, by constitutional imperative, to the legitimate limitations imposed on the use and enjoyment of the land for the benefit of the community, in the territorial planning contained in the Gran Area Metropolitana Regional Urban Development Plan and its annexes. It is for this reason that, regarding these grievances set forth by the appellant organization, they must be accepted, granting the reason to the ASADA of San José de la Montaña, which is another more than sufficient reason to annul the challenged agreement for transgression in its material elements, namely, motive, content, and purpose (Articles 132 to 136 of the General Law of Public Administration), which is the one that rejected the extraordinary motion for review filed, that is, agreement 25-2010 of the Municipal Council of Barva de Heredia, taken in ordinary session No. 03-2010, held on January 13, 2010. By connection and consequence, the same defects being noted in their essential elements, the agreements detailed are annulled: 1) agreement taken in extraordinary session No. 63-2008, held on October 3, 2008, No. 1496, Article 7, by which the Municipal Council accepted and took note of the report from the Engineering Department; 2) agreement taken in extraordinary session No. 63-2008, held on October 3, 2008, No. 1505-08, Article 12, which approved the proposal to transfer the project's well and tank in favor of the Municipality; 3) agreement taken in ordinary session No. 65-2008, held on October 15, 2008, agreement No. 1608-08, which took note of the Report from the works commission reporting that the Espinos de la Montaña project had already met all the requirements and could continue with the procedures for infrastructure construction permits; and 4) agreement taken in extraordinary session No. 03-2009, held on January 20, 2009, agreement No. 95-09, which authorized the signing of the aforementioned Agreement with all the commitments collaterally assumed by the local government, which is ordered in this act. By connection and consequence, the "Memorandum of Understanding entered into between the Municipality of Barva and Espinos de la Montaña Limitada for the Improvement of the Municipal Aqueduct of Barva" also becomes absolutely null. The foregoing raises a great doubt in this Tribunal about the impact of a construction project like the one intended, on the effective availability of water resources, indispensable for any eventual good-faith purchasers of the lots sought to be subdivided, as well as the possible incidence of water exploitation in a sector of the Gran Area Metropolitana classified as a special protection zone, where, as is known, it is an important aquifer recharge area, meaning there is an imminent risk of illegitimate exploitation of groundwater, which for years has been denied by the appellant ASADA (Article 11 of the Biodiversity Law and the 1992 Rio Declaration, Articles 50 and following of the Organic Law of the Environment). For such reasons, the application of the precautionary principle is imperative, since through a brief submitted on October 16, 2009, the company communicated that it had commenced construction works, and it is now appropriate to order their immediate suspension, which is in itself a logical and necessary consequence of the nullity hereby ordered, in order to avoid any negative effect on the sustainable management of urban development and on the water resources of the zone, and consequently, on the right to a healthy and ecologically balanced environment enshrined in the fundamental norm, due to the irregularities analyzed in this resolution. As there is no further motion, the administrative proceeding is considered exhausted." ...
N° 219-2011 CONTENTIOUS ADMINISTRATIVE TRIBUNAL. THIRD SECTION. SECOND JUDICIAL CIRCUIT OF SAN JOSÉ. Goicoechea, at fourteen hours thirty minutes of June sixteenth, two thousand eleven.
This Tribunal hears, as an improper hierarch, the appeal (recurso de apelación) filed by the Administrative Association of the San José de la Montaña Aqueduct (Asociación Administradora del Acueducto de San José de la Montaña), represented by Nombre102643, ID CED78530, against agreement 25-2010 of the Municipal Council of Barva de Heredia, taken in ordinary session No. 03-2010, held on January 13, 2010, which rejected the extraordinary motion for review filed by said association against the agreements taken by the municipal body, in Article 1, Nos. 1496-08 and 1505-08, both taken in extraordinary session No. 63-2008, held on October 3, 2008, Articles 7 and 12 respectively; agreement No. 1608-08 taken in ordinary session No. 65-2008, held on October 15, 2008, Article 3; agreement No. Placa17009 taken in extraordinary session No. 03-2009, held on January 20, 2009, Article 12; and against the "Memorandum of Understanding entered into between the Municipality of Barva and Espinos de la Montaña for the Improvement of the Municipal Aqueduct of Barva". Appearing as a directly interested party is Mr. Carlos Alberto Salazar Loría, ID CED78621, in his capacity as general judicial proxy of the company Espinos de la Montaña Limitada, legal entity ID CED78622.
Judge Solano Ulloa writes, and:
CONSIDERANDO:
I.- Regarding the request for joinder. Through a brief presented before this Tribunal on January 18, 2011, visible on folio 716, the representative of the ASADA requested that the Costa Rican Institute of Aqueducts and Sewers (Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados) be incorporated as a coadjuvant. On this matter, it is appropriate to clarify that we are in the phase of exhaustion of the administrative proceeding, not in a jurisdictional process, as the appeal filed by the Administrative Association of the San José de la Montaña Aqueduct is being heard, thus, even though Article 276 of the General Law of Public Administration regulates the figure of the coadjuvant, this is a procedure that must be the consequence of the free appearance in the proceeding by the interested party, through an express manifestation of their will to hold some indirect interest in the substance of the matter, so their participation is not mandatory. In this case, the interests of AyA are indirectly reflected in the motion filed by the ASADA, and this Tribunal cannot impose the participation of said institution if it has not so requested. For these reasons, the requested joinder is denied.
II.- Proven facts. The following relevant background facts are considered proven: 1) The Municipal Council of Barva, in agreement taken in ordinary session No. 773 of March 4, 1996 and No. 80-97 of November 3, 1997, due to the San José de la Montaña aqueduct presenting serious problems of operation, administration, and contamination, decided to transfer said aqueduct to AyA, which was accepted by the Institute's Board of Directors, through agreement taken in ordinary session No. 98.004 of February 9, 1998, Article 5 (documentation accessible to the public at AyA; added to folios 727 to 728); 2) In 1998, the Administrative Association of the Aqueduct and Sewer of San José de la Montaña and AyA, executed an "Agreement for the Delegation of the Aqueduct and Sanitary Sewer System of the San José de la Montaña de Barva de Heredia Pro-Aqueduct (Pro-acueducto San José de la Montaña)", through which the Institute delegated to said organization the administration, operation, and maintenance of the aqueduct and sanitary sewer system of said community (documents accessible to the public at AyA, visible on folios 729 to 731); 3) On October 8, 1998, the company Agrícola de Barva Elena de Salazar Sucesores Ltda, owner of the property with cadastral map H-291952-77, located at Dirección11700, canton of Barva de Heredia, requested land use (uso de suelo) to build an urbanization project (folio 14); 4) In official communication DIG-249-98 of October 20, 1998, it was communicated that based on the agreement taken by the Municipal Council in ordinary session No. 55-98 of August 3, 1998, only in a part of the property, marked on the cadastral map as zone 5, could a low-density urban development project be carried out, with an average lot area of 500 square meters or more (map on folio 1, official communication on folio 15); 5) In an official communication dated March 6, 2000, Mr. Robert Chaverri, in his capacity as President of the Administrative Association of the Aqueduct and Sewer of San José de la Montaña, communicated the unanimous rejection of providing potable water for said subdivision with agricultural purposes. He also communicated that "If a part of the property is to be subdivided for lots facing a main road, it must be presented as an urban subdivision project with detailed construction plans in accordance with the Urban Subdivision Law (Ley de Fraccionamiento Urbano) and its regulation, with the review and approval of the Urbanism Directorate of INVU, the Ministry of Health, and the Municipality of Barva" (folio 52); 6) The property in question has water resources from a well registered with the Water Department (Departamento de Aguas) of MINAE No. BA-663, for "URBAN DEVELOPMENT" use, whose drilling was authorized in official communication IMN-DA-789-2000 of April 12, 2000, and the respective concession was granted on November 17, 2000, through official communication R-457-2000- AGUAS-MINAE, with an allocated flow of 4.10 liters per second, for domestic use and irrigation. Both documents were issued by the Water Department of the National Meteorological Institute (Instituto Meteorológico Nacional) (water availability on folio 77, drilling permit on folio 53, concession on folios 125 and 126); 7) That by agreement No. Placa17010, taken in ordinary session of the Municipal Council No. 47-2000 held on July 24, 2000, the preliminary segregation subdivision project for 62 estates of 7000 m2 or more was considered, and it was ordered to refer it to the Works Commission, Water Commission, and the Administrative Board of the San José de la Montaña Aqueduct (folio 87); 8) In ordinary session of the Municipal Council No. 48-2000 held on July 31, 2000, agreement 825-2000, Article 1, the opinion of the Works Commission of that same date was considered, based on which the application for segregation of parcels was rejected, and as part of the reasons, the absence of a water concession was indicated. Furthermore, it was indicated to the company that it had to present an approval from the Ministry of Agriculture and Livestock certifying that these parcels are purely agricultural (folios 94, 95, 96 and 97); 9) On March 13, 2001, in official communication DIG-052-2001, the Engineering Department communicated that in the zone, no development for urban purposes could be carried out because it was outside the urban growth area of the Gran Area Metropolitana (GAM), in application of Executive Decree No. Placa16666 published in La Gaceta on April 7, 1997 and its regulation of December 20, 2000, adopted by the Municipality of Barva in Municipal Council agreement No. 179-01 (folio 132); 10) In the month of May 2001, the representative of the company Espinos de la Montaña Limitada communicated to the Engineering Department of the Municipality of Barva a restatement of the preliminary project for agricultural parcels "Espinos de la Montaña," lots in condominium, on a property of fifty-five hectares, with 160 subsidiary estates of two thousand square meters and above, with a private road conforming to the specifications of a well-constructed civil work, with potable water supply through a well registered with the Water Department No. BA-663 with an extracted flow capacity of 7 liters per second, under Decree No. 29415-MP-MIVAH-MINAE, of Thursday, April 19, 2001, and its respective concession (see brief on folios 139 and 140); 11) In official communication DIG-084-2001 of May 9, 2001, the Engineering Department rejected the authorization to develop such a project, due to absence of requirements (folio 144); 12) The company presented to the Municipality site layout plans, drawn on August 26, 2003, to build what it called "Condominio Espinos de la Montaña," consisting of 65 lots with surface areas over seven thousand square meters, traversed by what it called "agricultural easements" fourteen meters wide, specifying that "all parcels are for agricultural use" (folio 5); 13) In official communication US-160-06 of July 7, 2006, the Municipal Engineering Department granted conditioned Land Use, to carry out the project of minimum agricultural parcels of 7000 mts, requiring, among other things, to present the approval of the aqueduct administration of the location for potable water service and to comply with Decree 25902, published in La Gaceta No. 66 on April 7, 1997, and the Regulation for the National Control of Subdivisions and Urbanizations, because it is located in a special protection zone (folios 210 and 211); 14) The National Environmental Technical Secretariat (Secretaría Técnica Ambiental) granted environmental viability and approved the Environmental Management Plan (Plan de Gestión Ambiental) of what was called "Agricultural Parceling Espinos de la Montaña" through resolution No. 1916-2006-SETENA, of 8:30 hours of October 20, 2006, leaving the environmental management stage open (folios 625 to 629); 15) The Urbanism Directorate of INVU approved the plans on April 17, 2007, indicating in the plan that "all parcels are for agricultural use, except 34-A-34-B and 35-A-35-B," which are facing a public street (folio 8); 16) In the zone where the mentioned property is geographically located, the ASADA of San José de la Montaña is the institution that administers the potable water supply (see official communication PRE-2010-0577 of December 1, 2010, from the Executive Presidency of the Costa Rican Institute of Aqueducts and Sewers, on folios 713 and 714); 17) In agreement taken in ordinary session No. 18-2007, of March 19, 2007, Art. 10, considering the request for storm drainage from Espinos de la Montaña, the Council decided that it had to have a water availability letter from the administrative body of the aqueduct of the jurisdiction where the project will be carried out (folios 334 to 335); 18) In Agreement No. 1496, taken in extraordinary session No. 63-2008, held on October 3, 2008, Article 7, the Municipal Council decides to accept and take note of the report issued by Architect Katthya Ramírez Freer, from the Engineering Department, on the active projects of March 2008, which communicates, for the case of interest, that for the Parcelas Espinos de la Montaña project, "the report was already provided" (folio 437); 19) In Agreement No. 1505-08, taken in extraordinary session No. 63-2008, held on October 3, 2008, Article 12, the municipal body approves accepting a proposal to transfer the project's well and tank in favor of the Municipality, and to ask the developers to commit in the respective agreement to provide a spare or reserve water extraction pump, while also commissioning the Legal Advisor to draft the agreement (folios 424 and 425); 20) In Agreement No.
1608-08, taken in the ordinary session No. 65-2008, held on October 15, 2008, article 3, acknowledges the Report of the works committee which reports that the Espinos de la Montaña project has now met all requirements and can continue with the infrastructure construction permit procedures, remembering to respect the drafting of the agreement establishing the entry of public zones, the 10,000 square meters offered for the community, and the delivery of the spare water pump. The Council agrees to receive, acknowledge, and approve said report, forwarding it to the developers of the Espinos de la Montaña project and the Engineering Department. It requests the Legal Advisor to attach the legal advisory report related to this case. (folios 453 to 456); 21) In agreement No. 95-09, taken in extraordinary session No. 03-2009, held on January 20, 2009, article 12, the Municipal Council decides to approve the authorization for the Municipal Mayor to proceed with the signing of the Memorandum of Understanding entered into between the Municipality of Barva and Espinos de la Montaña Limitada for the improvement of the municipal aqueduct of Barva, forwarding it to the Mayor and authorizing her to proceed with the signing. Two negative votes from council members Yolanda Acuña Castro and Carmen Lidia Acosta Salas (folios 479 to 482); 22) The “Memorandum of Understanding entered into between the Municipality of Barva and Espinos de la Montaña for the Improvement of the Municipal Aqueduct of Barva” was signed on March 10, 2009, between Mayor Mercedes Hernández Méndez and Mr. Carlos Salazar Loría, representative of Espinos de la Montaña. Said document provided for the transfer “by public deed in the name of the Municipality, the concession for WELL BA-663, FILE 9564P and the storage tank. -Prepare the cadastral plan and transfer of the lot where the well and storage tank are located. Donate a water pump to the Municipality to keep as a spare for the well. -Register and donate to the Municipality or its designee a lot for the use and benefit of the community of San José de la Montaña corresponding to 10% of the subdivision (fraccionamiento) fronting a public street, as required by article 2.3 of the regulation for national control of subdivisions (fraccionamientos) and developments” (sic). As consideration, the Municipality agrees to grant the availability letter for sixty-six pajas for the agricultural parceling project. (folios 500 to 502); 23) The ASADA administrator filed, on July 1, 2009, before the Municipal Council, a formal extraordinary review appeal against Agreements Nos. 1496-08 and 1505-08, both taken in extraordinary session No. 63-2008, held on October 3, 2008, articles 7 and 12 respectively; agreement No. 1608-08 taken in ordinary session No. 65-2008, held on October 15, 2008, article 3; agreement No. 95-09 taken in extraordinary session No. 03-2009, held on January 20, 2009, article 12; as well as the “Memorandum of Understanding entered into between the Municipality of Barva and Espinos de la Montaña for the Improvement of the Municipal Aqueduct of Barva” (folios 557 to 570); 24) Upon recommendation of the legal advisor of the Municipality, in an agreement taken in ordinary session No. 47-2009, held on August 5, 2009, and notified on August 17 following via fax, and at the developer’s registered office on August 21, 2009, the Municipal Council granted the corporation Espinos de la Montaña S.A. a hearing of fifteen days regarding the extraordinary review appeal, for which no response was obtained (folios 591 to 593); 25) The legal representative of the ASADA reiterated, on October 13, 2009, the extraordinary review appeal against the same agreements (folios 603 to 618); 26) On October 16, 2009, a representative of the corporation notified the Municipality that construction activities had begun (folio 619); 27) In agreement 25-2010 of the Municipal Council of Barva de Heredia, taken in ordinary session No. 03-2010, held on January 13, 2010, the extraordinary review appeal filed by the ASADA was rejected (folios 653 to 657); 28) By brief filed on January 28, 2010, the ASADA filed a formal appeal against the previous agreement, which was admitted by agreement of the municipal body, in ordinary session No. 09-2010 of February 10, 2010, article 1. In that same act, the legal summons was issued (appeal at folios 659 to 676, agreement at folios 686 to 689).
III.Unproven facts. The following relevant facts were not demonstrated: 1) That the project has the document issued by the Ministry of Agriculture and Livestock crediting that the parcels are agricultural (the records); 2) That the corporation Espinos de la Montaña S.A. had responded to the hearing granted by the Municipal Council, taken in an agreement made in ordinary session No. 47-2009, held on August 5, 2009, for the purpose of making its defense arguments regarding the extraordinary review appeal filed (there is no evidence whatsoever in this regard); 3) That the development intended to be implemented is an agricultural parceling (the records); 4) That the Municipality of Barva administers an aqueduct in San José de la Montaña (the records).
IV.Grounds for the appeal. In its appeal, the representative of the ASADA restates the arguments expressed in the extraordinary review appeal, which are summarized below: 1) That the “Espinos de la Montaña” project is located within the jurisdiction of the Administrative Association of the San José de la Montaña Aqueduct, which currently lacks the water availability granted by the ASADA. However, the Municipality of Barva agreed to authorize said urban subdivision (fraccionamiento) project in exchange for the transfer of the well and the implementation of an aqueduct for water supply, a situation they consider illegal. They add that MINAE has not granted a concession for human consumption, meaning that the contested agreements should not have been made, since to date the project managers have not demonstrated that they have a suitable means to supply water to their future inhabitants, which could endanger the well-being of the project's inhabitants and the entire community. They consider that SENARA needs to certify the availability of the resource for current and future human consumption. 2) It is questioned whether the project described as "agricultural parcels" has that nature, as it rather seems to be a true subdivision (fraccionamiento) for urban development purposes, given its characteristics. In light of Decreto 25902-MIVAH-MINAE of the GAM, of June 22, 1982, article 3.1., the creation of developments is only permitted in the expansion areas of the quadrant headlands. Furthermore, segregations in the special protection zone are possible when the lots are strictly agricultural. 3) For the construction of the project, all other civil works corresponding to an urban development project must be considered, which cannot be authorized as provided by article 36.a of the Urban Planning Law. 4) That the agreements contested through the extraordinary review appeal are null due to violating and contradicting other prior agreements, such as agreement 434-07 of March 27, 2007, which warned them to present the letter of availability of potable water issued by the ASADA. They allege that the administrative file is a mess. They believe there is a clear violation of the prohibition of arbitrariness, due to the absence of reasoning and justification in each of the contested agreements.
V.Grounds of the Municipal Council for rejecting the extraordinary review appeal. In the agreement brought on appeal, the municipal body considered that everything it had resolved did have its due reasoning, which was expressed throughout the file and can be translated into the opportunity and advisability of the Municipality being in charge of the administration of a well to reinforce the municipal aqueduct. It states that the ASADA does not justify the reasons for the jurisdiction it claims, as it is limited to basing itself on the Law that gives rise to the ASADAs. It claims that it has no jurisdiction over private wells, therefore it considers it goes beyond what is authorized by AyA. In contrast, it claims that constitutional norms establish the powers of local governments, and that as a local government the municipality can accept the transfer of a private well to be incorporated into the local aqueduct. That by law -without indicating which- the administration of potable water for its commercialization can only be the subject of a concession to public institutions, such as municipalities, AyA, and ASADAs, and since a private individual cannot be the holder of a concession of that type, that is the reason for it to be transferred to the Municipality, so that it may present to the Department of Waters the deed of transfer of the concession and the request for modification of the permitted uses to include residential use. It adds that this well would become a reinforcement and improvement for the supply the Municipality provides to the community through its aqueduct. It relies on the Water Law, article 4, subsection V, which authorizes the transfer of the concession, with the Municipality having six months to present the transfer and modification in a permitted use. It adds that we are facing a project that is not a development but an agricultural parceling, and that in light of Decreto 25902-MIVAH-MP-MINAE, the property is located outside the urban growth area of the GAM in areas where this type of parceling is permitted, respecting the minimum lot size, where agricultural easements (servidumbres agrícolas) are permitted, and in this case it faces a public street with all basic services.
VI.- On the procedure for the extraordinary review appeal and the position of Espinos de la Montaña S.A. From a comprehensive reading of the file, it is evident that during the processing of the extraordinary review appeal filed by the ASADA, the Municipal Council granted the due hearing to the corporation Espinos de la Montaña S.A., by an agreement taken in ordinary session No. 47-2009, held on August 5, 2009, but there is no response whatsoever to said summons. The party merely appeared before this Tribunal, by brief filed on June 7, 2011, but did not make any argument regarding the claimed nullities. In this regard, this Panel understands the disinterest of the company representative in coming to make an effective defense before both instances, which is why it proceeds to resolve based on the cognitive elements contained within the file. Regarding the defects alleged by the appellant, aimed at applying the procedural rules of the General Law of Public Administration, it must be indicated that such defects are not observed, as it must be understood that this is a special nullity procedure aimed at ensuring that administrative acts do not have effects in the future. As authorized by article 368 of said Law, it constitutes a procedure that excludes the ordinary one -which the same law regulates from provision 308 onwards-, while ensuring, however, the effective exercise of the right of defense of the interested party, as has indeed been accredited in this case. For this reason, the procedural defects alleged by the appellant organization are rejected, and we proceed to hear immediately the merits of the matter.
VII.- On the legislative background regarding the creation of a governing institution for the provision of potable water. Given that the main point of conflict in this case revolves around the availability of potable water in the “Espinos de la Montaña” project, because the Administrative Association of the Local Aqueduct claims intervention by the municipal authorities, which it considers -this Tribunal understands- is a transgression of legality, a brief overview follows of the institutions or bodies that have historically participated in this important public service, in order to clarify the position of the parties and, thus, the competencies of each intervening body. It is worth clarifying, furthermore, that this problem has a historical root of prevalence, as the efforts aimed at ensuring the vital liquid to all Costa Rican populations through aqueduct systems has been one of the great concerns of the 20th and 21st centuries. As is well known to all, national legislation on water is of public order and general interest. Article 4 of the Mining Code establishes that mineral, groundwater, and surface waters are public; the State has dominion and administration over this resource. The Legislative Assembly first enacted the Water Law -No. 276 of August 27, 1942-, which provided in its article 41 that all aqueducts in the country were the patrimony of the State and that new works of this type would be operated by the Ministry of Public Health, leaving the administration of municipal aqueducts in the hands of local governments until their nationalization was decreed. However, the State did not have the capacity to assume the task foreseen in said law, so through the General Law of Potable Water, No. 1634 of September 18, 1953, the projection and execution of water supply works was declared of public interest, and regulations were imposed on the administering bodies in order to guarantee water potability. The crisis in potable water provision persisted, so the Law Creating the National Service of Aqueducts and Sewers - Ley Nº 2726 of April 14, 1961- was passed, through which it assumed the service of potable water supply since, in its Article 2, it established the competency to “Direct and oversee everything concerning providing the inhabitants of the Republic with a service of potable water, collection, and evacuation of sewage and liquid industrial waste, as well as stormwater in urban areas.” That same article imposed the responsibility of determining the advisability and approval of the different projects proposed to be built, modified, or expanded, as well as the promotion and conservation of hydrographic basins, together with the control of water contamination. It also corresponded to it the use, utilization, governance, and oversight of all public domain waters. Said law allowed municipal corporations to continue in charge of local aqueducts, as long as they provided an efficient service, except when the interested corporations themselves, individually or collectively, expressly requested intervention by the Service. This legal framework allowed the SNAA, through the development of increasingly advanced technology, to provide Costa Ricans, through major hydraulic works, potable water and sanitary sewer services. Thus, the creation of a specialized water agency was concretized. These norms coexisted for a time with article 44 of the former Municipal Code -Ley No. 4574 of May 4, 1974, now repealed, since the enactment of the current text, effective as of May 18, 1998, Ley No. Placa1170-, which provided that Municipalities were responsible for guaranteeing efficient provision of potable water and evacuation of wastewater, through aqueduct and sewer systems, which should be understood in relation to communities not covered at that time by the SNAA. With Ley Nº 5915 of July 12, 1976, the National System of Aqueducts and Sewers is reformed, and its nomenclature is changed to Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados, which is considered the substitute body for the powers attributed in that law to the State, ministries, and municipalities, responsible for the direct administration and operation of aqueduct and sewer systems throughout the country, which it was assuming gradually considering convenience and resource availability. Article 1 of said Law provided as follows:
“ARTICLE 1º.- For the purpose of directing, setting policies, establishing and applying norms, carrying out and promoting the planning, financing, and development, and resolving everything related to the supply of potable water and collection and evacuation of sewage and liquid industrial waste, as well as the normative aspect of storm sewer systems in urban areas, for the entire national territory, the Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados is created as an autonomous institution of the State.” Likewise, article 18 indicates that:
“ARTICLE 18.- All properties and installations of State agencies that are intended for the provision of services related to the catchment, treatment, and distribution of potable waters and evacuation of wastewater or stormwater in the country, are national patrimony.” Therefore, at a national level, the body in charge of everything related to the provision of potable water was legally defined, through the installation of engineered resource provision systems (installation, modification, removal of aqueducts and sewers), this function falling to AyA. It is also responsible for defining protection areas for supply sources such as springs (manantiales or nacientes), which are a natural form of groundwater discharge, and Article 3° of the General Law of Potable Water imposes the obligation to select and locate waters destined for piping service. However, due to the complexity of said service, and given its impact and rigor, other institutions of the central and decentralized government also intervene, whose participation -for some of them- is alleged to be non-existent in the respective approval in this case, and which go beyond the National System of Groundwater, Irrigation, and Drainage (SENARA), which further casts doubt on the security of the supply and correct use of the resource for this project, and whose favorable pronouncement must be one of the requirements that the local government must ensure before its approval, namely:
VIII.- On the responsibility of the local government. Amid such broad state intervention to guarantee the efficient provision and supply of water resources, the active and responsible participation of local corporations cannot be overlooked, as it corresponds to the Municipality of each canton to administer the “local” services and interests (article 169 of the Constitution), from which it follows that its role is predominant when it must approve urban-level projects, given that it has the obligation to act in a timely manner in the exercise of police power, ensuring public order, health, tranquility, and the safety of persons, as well as the moral, political, and economic organization of society; using the powers that the legal system has granted them to achieve their purposes, which in this matter is realized in the control of the processes of urbanization and subdivision (fraccionamiento), which is regulated in article 1 of the Decree-Law of Constructions, as it literally provides:
“The Municipalities of the Republic are responsible for ensuring that cities and other towns meet the necessary conditions of safety, health, comfort, and beauty in their public thoroughfares, in the buildings and constructions that are erected on their lands, without prejudice to the powers that laws grant in this matter to other administrative bodies.” Furthermore, constitutional jurisprudence (ruling No. 5097-93, 5303-93, 4205-96, 2003-3656), has interpreted that from articles 169 and the first paragraph of article 170 of the Constitution, it follows that primary ownership in matters of local urban planning corresponds to the municipalities, excluding any other public entity. In this sense, the Municipal Code, article 13 subsection o), expressly recognizes the competency of the Municipal Council to dictate urban planning measures. In line with the previous provision, articles 15 and 19 of the Urban Planning Law -No. 4240 of November 15, 1978- are concordant. As derived from the constitutional and legal competencies regarding the provision of local services and urban planning powers, municipal governments hold the power-duty to ensure that every development project proposed in their communities fully complies with all legal and technical requirements that guarantee its effective development in the most sustainable manner possible, in strict adherence to legality. This necessarily implies a meticulous review of the requirements and, in the event that the local government maintains the administration of some of the aqueducts in its canton, it must guarantee the efficient provision of water. In this latter case, this management is controlled by AyA through strict control over the operation system of rural and municipal aqueducts, so that they adhere to the directives issued by the institute, to guarantee the quality of the service, as it involves public health. As indicated in the preceding whereas clause, when the local government does not adequately provide the service, in proper condition, quality, quantity, and efficient development, or adequate socio-economic conditions do not exist for its administration by municipal entities, AyA steps in to assume the administration, operation, and maintenance of the aqueduct and sewer systems (see rulings of the Constitutional Chamber, No. 2003-1367 at 9:49 a.m. on February 21, 2003, and No. 2009-18311 at 1:44 p.m. on December 2, 2009).
IX.- On the intervention of the ASADAS. Given that it is the responsibility of municipalities to promote the comprehensive development of the cantons in harmony with national development, as well as to establish a comprehensive urban growth policy, prior to making any decision to approve housing projects, they must ensure the provision of all public services, which includes, par excellence, the installation of good potable water supply systems. The absence of these requirements generates, as a logical consequence, the fact that projects cannot be consolidated as residential. However, this task is not autonomous for them, as all institutions that, in one way or another, have competency at a national level converge, in the terms set forth above, and making it clear that the public service of installing aqueducts and sewers may correspond to the municipal entity, or to the Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillado, in the event that we are in the situation expressed earlier. Precisely, given the interest, need, and participation of collective organizations, mechanisms have been provided to AyA for the purpose of agreeing with local bodies on the supply of the liquid to different communities (article 2, subsection g) of the Constitutive Law of AyA), by providing:
“g) ...
The institution is empowered to agree with local bodies on the administration of such services or to administer them through administrative boards of mixed integration between the Institute and the respective communities, provided this is advisable for the better provision of services and in accordance with the respective regulations.
For the same reasons and with the same characteristics, regional administrative boards involving several municipalities may also be created.” Said organizations -duly empowered- assume, then, the administration, operation, maintenance, and development of aqueducts and sewers, as well as the treatment and disposal of wastewater, and function as true companies providing such services. In Executive Decree No. 32529 of February 2, 2005, the Regulation of the Administrative Associations of Communal Aqueduct and Sewer Systems was promulgated, which empowers AyA so that, through a signed agreement and prior favorable ruling of its Board of Directors, it may delegate the administration, operation, maintenance, and development of communal aqueduct and/or sewer systems, in favor of legally constituted associations (article 2), imposing the duty on every construction, expansion, or modification project of potable water supply and wastewater disposal systems to have the prior endorsement of Acueductos y Alcantarillados, in addition to the respective authorization and construction visa, granted in the corresponding Governing Areas of the Ministry of Health, being permanently under the technical supervision of Acueductos y Alcantarillados (article 5). Once the works are completed, they may be delegated for their administration, operation, maintenance, and investment to the Administrative Association (ASADA) under the terms of the rulings of the Board of Directors of AyA.
X.- On municipal participation in the specific case and the competency of the Administrative Association of the San José de la Montaña Aqueduct. Based on the legal parameters set forth above, we proceed to analyze, then, the specific case. Upon reviewing the records of the Municipality of Barva de Heredia, two essential elements are verified for the correct resolution of this case, namely: First, that for over ten years, the Municipal Council of Barva, in an agreement taken in ordinary session No. 773 of March 4, 1996, and 80-97 of November 3, 1997, due to material impossibilities of operating and administering the aqueduct of San José de la Montaña, ordered its transfer to AyA, which was accepted by the Institute's Board of Directors, through an agreement taken in ordinary session No. 98.004 of February 9, 1998, article 5.
This allows us to reach a first conclusion, namely, that since then, the Municipality lacks competence to make decisions regarding the aqueduct in that geographical area, having surrendered it to AyA; and second, that since 1998 there has existed an Administrative Association of the Aqueduct and Sewer System of San José de la Montaña (Asociación Administradora del Acueducto y Alcantarillado de San José de la Montaña) with the respective agreement signed with AyA, called "Delegation Agreement for the Aqueduct and Sanitary Sewer System of the Pro-Aqueduct San José de la Montaña of Barva de Heredia" (Convenio de Delegación del Acueducto y Alcantarillado Sanitario de Pro-acueducto San José de la Montaña de Barva de Heredia), and it is this Association that is in charge of the administration, operation, and maintenance of the aqueduct and sanitary sewer system of that community, a fact that was corroborated in official communication PRE-2010-0577 of December 1, 2010, from the Executive Presidency of the Costa Rican Institute of Aqueducts and Sewers (Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados), visible at folios 713 and 714. In other words, there is no legally permitted way whatsoever for the Municipality to intervene in the administration and modification of the sewer system within the circumscription of San José de la Montaña, nor in the autonomous supply of water, due to the necessary intervention of all the institutions previously set forth and, especially, of the competent ASADA. This is why the Engineering Department (Departamento de Ingeniería) of the Municipality of Barva acted correctly in official communication US-160-06 of July 7, 2006, when it granted conditional Land Use (Uso del Suelo), requiring the developer company, among other things, to present the approval of the local aqueduct administration for the potable water service. This allows us to begin to appreciate, in this first analysis, the defects of nullity, due to lack of competence, in the actions of the Municipal Council (Concejo Municipal) aimed at collaborating with the solution to the problem of the lack of water availability faced by the project called "Espinos de la Montaña," as well as the offer to provide the respective water connections (pajas) for each lot, a topic that will be developed in greater depth below.
XI.- The current situation of the "Espinos de la Montaña" Project regarding the supply of potable water. As has been proven, several years ago the ASADA, by official communication of March 6, 2000, visible at folio 52, rejected the request for the supply of potable water for the Espinos de la Montaña Project. This is, in itself, a defect that prevents the approval of any construction license. In order to correct this serious deficiency, the developer "devised" a mechanism for obtaining the liquid through the well registered before the Water Department (Departamento de Aguas) of MINAE No. BA-663, whose purpose was initially defined for "URBANISTIC" use (its drilling authorized in official communication IMN-DA-789-2000 of April 12, 2000). However, a determining element in the resolution of this case is that the respective concession, granted on November 17, 2000, by official communication R-457-2000- AGUAS-MINAE by the Water Department of the National Meteorological Institute (Instituto Meteorológico Nacional), was not conferred for residential use, but rather for domestic use and irrigation. Note that, as provided by the Water Law (Ley de Aguas), that domestic use is limited to the following:
Article 21.- In every concession for the use of public waters, the nature thereof shall be fixed, the quantity in liters per second of the water granted; and if it is for irrigation, the extent of the land to be irrigated, as well as the type of crops to be served, taking into consideration the needs of the lower properties that also need it. If the water is not sufficient to meet all demands, each concessionaire shall be assigned the number of hours per day, per week, or per month during which they may make their use, and those hours shall be calculated according to the number of owners served by the same flow, taking into account the extent of their crops. The concessionaire who does not abide by the hours granted to them shall lose the right to use the water, in addition to the other punitive sanctions determined in subsection 2 of article 166...
Article 37.- Domestic services are the supply of water to satisfy the needs of the inhabitants, the irrigation of crops on lands not exceeding half a hectare; the washing of sewers, and the supply of water to supply fire hydrants.
When confronting the dimension of the Espinos de la Montaña Project, which is planned to have 62 farms (fincas) of 7000 m² or more, it is more than clear that with the limited concession of the well with which it intends to provide the potable water supply, it is impossible for it to guarantee it, since domestic use is reduced to satisfying the needs of the inhabitants and the irrigation of crops not exceeding half a hectare, that is, a coverage notoriously and significantly less than that intended by the developer. Even so, the Municipal Council, aware of such a limitation, is a co-participant with the company, and authorizes the proposal to receive said well in an agreement (acuerdo) taken in extraordinary session No. 03-2009, held on January 20, 2009, agreement No. 95-09, in which it authorized the Municipal Mayor (Alcaldesa Municipal) to sign the "Memorandum of Understanding entered into between the Municipality of Barva and Espinos de la Montaña Limitada for the improvement of the municipal aqueduct of Barva" (folios 500 to 502), which was signed on March 10, 2009, between Mayor Mercedes Hernández Méndez and Mr. Carlos Salazar Loría, representative of Espinos de la Montaña, with the remaining commitments, already set forth in the statement of facts of this resolution. This is ultimately evidenced and becomes more burdensome, when the Municipal Council recognized, in the hearing granted by this Office, that it would be presenting before the Water Department of MINAET the deed of transfer of the concession and the request for modification of the permitted uses to include residential use. The foregoing reflects the true intention of the local authorities, since, rather than protecting the aquifer recharge zones of the locality and guaranteeing the satisfaction of the public interest in order to ensure the availability of the water resource for all the residents of the area, it tends to evade, first of all, the competence of the local ASADA regarding the water supply in San José de la Montaña through the respective aqueducts and, in parallel, collaborates to favor the developer company, assuming an obligation—that does not correspond to it—, evading an indispensable requirement for the success of the subdivision (fraccionamiento) project owned by a private individual, such as obtaining the availability of water for it from the entity competent to do so, later pursuing the change from domestic use and irrigation issued by the Water Department to residential use. The justification of the municipal body is aimed at improving the local aqueduct, in absolute disregard of the fact that it cannot touch the works that exist in San José de la Montaña, since it lacks competence due to its own renunciation many years before (1996-1997). This Court appreciates that it is also not legally possible for it to obtain a change in the use of said well, except through a new concession and with the endorsement of the Water Department of MINAET, for which it would have to submit to the special procedure provided for in articles 17 and 175 and following of the Water Law (Ley de Aguas), with which the Council would seek to remedy a serious defect generated by the very company owning the project, through the processing of a new concession that authorizes greater coverage of supply of the water resource. This is regulated in article 22 of the Water Law (Ley de Aguas), which states:
"Article 22.- Waters granted for one use may not be applied to another different use without the corresponding authorization, which shall be granted as if it were a new concession." (The highlighting is added) In the opinion of this collegiate body, the Municipal Council of Barva has incurred a clear deviation of power (desviación de poder), since instead of seeking the satisfaction of the public interest, which in this case could be understood as the duty to promote urban development in a manner that provides growth and benefit to the community, in protection of the environment in accordance with the regulations governing the matter, which are of public order (orden público)—meaning they are binding and their content is not available to public entities and private individuals—it acts in favor of the interests of a private individual. Instead, it should have acted in a timely manner in the exercise of the police power (poder de policía), which, in the matter of urban planning, is concretized in the control of subdivision (fraccionamiento) processes parallel to the provision of services and facilities, without leaning in favor of the administered party or providing it with favors such as those evidenced in this case, in an open violation of article 1 of the Construction Law (Ley de Construcciones), transcribed in earlier lines. Thus, it is reiterated, it is totally false that the local government, in this case, can intervene in the acceptance of a well to be incorporated into the local aqueduct—which, in any case, to date is for domestic use—since in San José de la Montaña it lacks the powers to do so and, even less so, to install the water connections (pajas de agua) within a territorial circumscription whose administration of the potable water supply service does not belong to it. The foregoing, without a doubt, gives grounds to annul the challenged agreement that rejected the extraordinary appeal for review (recurso extraordinario de revisión) and, especially, the agreement taken in extraordinary session No. 03-2009, held on January 20, 2009, No. 95-09 that authorized the Mayor to sign the agreement, the same fate that must follow the "Memorandum of Understanding entered into between the Municipality of Barva and Espinos de la Montaña Limitada for the improvement of the municipal aqueduct of Barva" (folios 500 to 502), due to defects of absolute nullity in the competence, the content, the grounds (motivo), and the purpose (fin) pursued, in application of articles 102 and 129 (substantial infractions relating to the formal elements of the administrative act), and 131 to 133 (violation of its material elements), based on articles 166 and 167, all of the General Law of Public Administration (Ley General de la Administración Pública), which is ordered in this act.
XII.- Regarding subdivisions (fraccionamientos) for urban planning purposes. In cases such as the present one, before a development like the one the appellant company intends to carry out, it is the duty of the local authorities to also identify its true nature, in order to demand compliance with the requirements established in the legal system. Since resolutions 175-2009, at three-forty p.m., and 176-2009, at three-fifty p.m., both of January thirty, two thousand nine, both from this Court, it was indicated that:
"The subdivision (fraccionamiento), is the division of a property (predio) with the purpose of introducing it into the commerce of men, which supposes, as each local government must verify when granting the corresponding approval (visado), that it conforms, in terms of size and characteristics, to the current urban planning provisions, especially to the local land-use Regulatory Plan (Plan Regulador)—if one exists—as well as to the development regulations and other special laws of public order (orden público). The subdivision (fraccionamiento) that the law denominates as 'simple', does not include an urban habilitation process for the use and enjoyment of the parcels resulting from that subdivision (fraccionamiento) and this is so because the legislator assumes that in these, the properties (fundos) already have access roads and green areas resulting from a previous urban development...
...Now then, a subdivision (fraccionamiento) that is part of the urbanization process and that entails a habilitation of the properties (fundos), for the first time, for urban purposes, must be provided with streets, green areas and parks, as well as the services necessary for their use and enjoyment. In this second scenario, we are before a complex process of subdivision (fraccionamiento) and urbanization that introduces limitations on private property due to urban planning reasons (article 22 of the Urban Planning Law (Ley de Planificación Urbana)), which the Constitutional Court has indicated are entirely in conformity with the Law of the Constitution (ruling No. 5097-93 at 10:24 hrs on October 15, 1993). The residential or subdivision (fraccionamiento) project that we will call 'complex', is provided for in numeral 40 of the Urban Planning Law (Ley de Planificación Urbana) which, in the pertinent part, provides:
'Every subdivider of lands (…) and every urbanizer shall cede gratuitously for public use both the areas designated for roads and those corresponding to parks and communal facilities; what is established for the latter two concepts shall be determined in the respective regulation, by setting percentages of the total area to be subdivided or urbanized, which may fluctuate between five percent and twenty percent, depending on the average size of the lots, the use intended for the land, and the rules in this regard. Notwithstanding the foregoing, the sum of the lands to be ceded for public roads, parks, and communal facilities shall not exceed forty-five percent of the total surface area of the land to be subdivided or urbanized. (…)
The obligation of the urbanizer to endow the subdivided parcels with access roads, green zones, parks, public roads, obliges them to comply with the urban provisions that establish minimum standards regarding space, quality, quantity, and other requirements demanded by law and development regulations concerning those areas. The local government must exercise its police power (poder de policía) in a timely manner, guaranteeing to the residents of the canton that the works will be carried out in the manner indicated by the urban planning rules and with the conditions that those rules provide. The fact that a land division requires works to enable ingress and provide diverse services to some of those properties (fundos) is sufficient to hold that there is no 'simple subdivision (fraccionamiento)', but rather a residential project that must, consequently, comply with all the indicated requirements. Urban residential projects can only enable ingress to the properties (fundos) through public roads that must have the dimensions and requirements of the General Law of Public Roads (Ley General de Caminos Públicos) and the Regulation for the National Control of Subdivisions and Urbanizations (Reglamento para el Control Nacional de Fraccionamientos y Urbanizaciones), in the absence—in this latter case—of specific provisions in the local regulations." Thus, the non-conformity of urban planning projects to the requirements established in the urban planning system obliges—per se—the rejection of the filed requests, in application of the principle of legality. In the following Considerandos, this situation is analyzed in light of the specific case.
XIII.- Regarding the nature and location of the project. In this case, then, if the developer company alleges that we are in the presence of an agricultural subdivision (fraccionamiento), its purpose must be directed solely and exclusively to promoting the exploitation of the land for productive purposes, a circumstance that the company must demonstrate with accurate technical elements. The company cannot aspire to establish what it calls an "agricultural" development based only on surface area and access measurement parameters, as this is not sufficient to give it such a condition. It is the burden of the developer to reliably prove this condition, which has not yet been proven. Further to this, the Constitutional Chamber (Sala Constitucional) has clearly defined what the attributes of agrarian property are, insofar as it holds limitations with constitutional support, the same which, for the purposes of the agrarian land division proposed by Name102739, all the lots of the project should fulfill, and it is the duty of the subdivider to demonstrate that this is its ultimate purpose. The Constitutional Court has stated:
"In various rulings, this Court (thus, for example, in judgments number 7355-94, at nine forty-eight on December fifteen, nineteen ninety-four, 2000-9119, at three fourteen p.m. on October seventeen, two thousand, and 2003-6434, at ten twenty on July four, two thousand three) has recognized as legitimate the limitations and regime imposed on agrarian property, insofar as they find their support in the second paragraph of article 45 of the Constitution, as well as in the conceptualization of our political organization as a true Social and Democratic State of Law, since they are true limitations of social interest, insofar as they are assigned in attention to the agricultural vocation for which the property is destined, in accordance with the objectives provided in article one of the Land and Colonization Law (Ley de Tierras y Colonización), that is, for the gradual promotion of productivity and just distribution of wealth, insofar as a specific destiny—social function—is recognized in it by considering it a productive good, and which translates into a regime classified as a right-duty for its holder. This implies that the structure of the right to agrarian property is composed of special duties, and a particular way of exercising the inherent powers of property, insofar as its holder is obliged to destine it to agricultural activity, which precisely sustains its existence." (Constitutional Chamber (Sala Constitucional), No. 2006-1806 at 14:55 on February 15, 2006) Note that since the agreement (acuerdo) taken in ordinary session No. 48-2000, held on July 31, 2000, the Council was informed of the report of the Works Commission of that same date, by which it warned the company to present the document issued by the Ministry of Agriculture and Livestock (Ministerio de Agricultura y Ganadería) certifying that the parcels are agricultural, which to date does not appear in the case file. Likewise, since March 13, 2001, in official communication DIG-052-2001, the Engineering Department communicated that in the zone, no development for urban purposes can be carried out (folio 132), since indeed, the Regional Urban Development Plan for the Greater Metropolitan Area and its annexes - Executive Decree No. 3332 of April 26, 1982 - defined that San José de la Montaña is within the Urban Control Area and within what is called "Special Protection Zone" (articles 1 to 4), whose use is predominantly agricultural, with urbanizations being permitted only within the expansion areas of the head town quadrants (a situation that is not the present one), with large limitations regarding the minimum area per lot (two hectares), constructions facing public streets, etc. Even so, in the month of May 2001, the representative of the company Espinos de la Montaña Limitada presented to the Engineering Department of the Municipality of Barva a preliminary project re-planning of agricultural parcels "Espinos de la Montaña," which it titled "condominium lots" (see folios 139 and 140). Likewise, the company presented site design plans, drawn up on August 26, 2003, to build what it again called "Espinos de la Montaña Condominium," consisting of 65 lots with surfaces exceeding seven thousand square meters, crossed by what it called "agricultural easements (servidumbres agrícolas)," where it incongruously specified that "all parcels are for agricultural use" (folio 5). Note the contradiction in the same project proposal, since an agricultural land division is, by nature and as a logical conclusion, exclusive of an urban condominium development. Likewise, agricultural easements (servidumbres agrícolas) allow the transit of animals and people, which is very far from what is actually proposed with Espinos de la Montaña, where access roads fourteen meters wide are being built, where motor vehicles must easily transit. Thus, it is from the same project presented by the developer company where the true purpose of the project is recognized, elements with which this Court reaches the unavoidable conclusion that the true intent is to carry out the sale of lands for residential purposes, whose location, dimensions, and accesses reflect that. It is not true that there is an interest in delivering these lots to farmers, and on the contrary, it resembles an urbanization that could well be classified as a luxury one. Without a doubt, we are in the presence of an urban development, by which the land is transformed in order to endow a portion with services typical of cities or towns, such as public roads, water, telephone, parks, etc., which is a complex process of environmental alteration of great effect on natural and artificial ecosystems. In this regard, it must be clear that this type of works compacts the soil and covers an important part of the surface with an impermeable layer, which could affect aquifer reserves, increase runoff, alter natural drainage, and increase the flow of rivers and other watercourses, in addition to eliminating the original landscape. It is not legally admissible that the municipal authorities have classified the project as agricultural based solely on its "title," which was used to obtain environmental viability (viabilidad ambiental) from SETENA and approval from INVU, thereby omitting, also, compliance with the structural rules concerning access to public roads, the transfer of areas for public use, rules for the construction of streets and sidewalks, pavements, pipes, storm and sanitary drainage, electrification and public lighting, among others. In this sense, the correct exercise of the oversight and police powers (poderes de fiscalización y policía) of the Local Government are decisive, since omitting the controls for subdivision (fraccionamiento) purposes is one of the most common and dangerous ways of circumventing urban planning standards and thwarting all the regulatory instruments in the matter, causing serious consequences. Among these, we can cite the impossibility of planning and providing basic services, the construction of housing complexes in high-risk zones due to natural emergencies, or building in zones that, due to their characteristics, should not be destined for constructions, because they are aquifer recharge zones or have high value from the environmental point of view; just to mention a few examples. Without a doubt, this project contravenes the property limitations included in the Regional Urban Development Plan for the Greater Metropolitan Area and its annexes - Executive Decree No. 3332 of April 26, 1982 - by allowing such a complex within a special protection zone. The foregoing means that the appealed agreement (acuerdo) of the Municipal Council made an incorrect application of the legality framework, a situation that must be understood by the developer company, since the right of property, as transcribed in earlier lines, is not unlimited, and must submit by constitutional imperative to the legitimate limitations imposed on the use and enjoyment of the land for the benefit of the community, in the territorial planning contained in the Regional Urban Development Plan for the Greater Metropolitan Area and its annexes. This is why, regarding these grievances set forth by the appealing organization, they must be upheld, conceding the reason to the ASADA of San José de la Montaña, which is another ample reason to annul the challenged agreement due to violation of its material elements, namely, grounds (motivo), content, and purpose (fin) (132 to 136 of the General Law of Public Administration (Ley General de la Administración Pública)), which is the one that rejected the extraordinary appeal for review (recurso extraordinario de revisión) filed, that is, agreement 25-2010 of the Municipal Council of Barva de Heredia, taken in ordinary session No. 03-2010, held on January 13, 2010. Due to connection and consequence, appreciating the same defects in their essential elements, the following agreements are annulled in detail: 1) agreement (acuerdo) taken in extraordinary session No. 63-2008, held on October 3, 2008, No. 1496, article 7, by which the Municipal Council acknowledged receipt and took note of the report from the Engineering Department; 2) agreement (acuerdo) taken in extraordinary session No. 63-2008, held on October 3, 2008, No. 1505-08, article 12, that approved the proposal to transfer the well and the tank of the project in favor of the Municipality; 3) agreement (acuerdo) taken in ordinary session No. 65-2008, held on October 15, 2008, agreement No. 1608-08, that took note of the Report of the works commission that informed that the Espinos de la Montaña project had already complied with all the requirements and could continue with the infrastructure construction permit procedures; and 4) agreement (acuerdo) taken in extraordinary session No. 03-2009, held on January 20, 2009, agreement No. 95-09, that authorized the signing of the mentioned Agreement with all the commitments that the local government collaterally assumed, which is ordered in this act. Due to connection and consequence, the "Memorandum of Understanding entered into between the Municipality of Barva and Espinos de la Montaña for the Improvement of the Municipal Aqueduct of Barva" also becomes absolutely null. The foregoing raises a great doubt in this Court about the incidence of a construction project such as the one intended on the effective availability of the water resource, indispensable for eventual good-faith purchasers of the lots intended to be subdivided, as well as the possible incidence of water use in a sector of the Greater Metropolitan Area classified as a special protection zone, where, as is known, it is an important aquifer recharge zone, with which there is an imminent risk of illegitimate exploitation of groundwater, the same that was denied years ago by the appealing ASADA (article 11 of the Biodiversity Law (Ley de Biodiversidad) and the 1992 Rio Declaration, 50 and following of the Organic Environmental Law (Ley Orgánica del Ambiente)). For such reasons, the application of the precautionary principle is imperative, since through a memorial presented on October 16, 2009, the company communicated that it had begun the construction works, it now being appropriate to order their immediate suspension, which is in itself a logical and necessary consequence of the nullity ordered herein, in order to avoid any negative effect on the sustainable management of urban development and on the water resource of the zone and, consequently, on the right to a healthy and ecologically balanced environment enshrined in the fundamental norm, due to the irregularities analyzed in this resolution. As there is no further appeal, the administrative channel is deemed exhausted.
POR TANTO:
The request for intervention (coadyuvancia) filed by the Administrative Association of the Aqueduct of San José de la Montaña in favor of the Costa Rican Institute of Aqueducts and Sewers (Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados) is rejected. The challenged agreement is annulled. Likewise, the following agreements of the Municipal Council of Barva de Heredia are annulled: Agreements Nos. 1496-08 and 1505-08, both taken in extraordinary session No. 63-2008, held on October 3, 2008, articles 7 and 12 respectively; agreement No. 1608-08 taken in ordinary session No. 65-2008, held on October 15, 2008, article 3; agreement No. 95-09 taken in extraordinary session No. 03-2009, held on January 20, 2009, article 12; and due to connection and consequence, the "Memorandum of Understanding entered into between the Municipality of Barva and Espinos de la Montaña for the Improvement of the Municipal Aqueduct of Barva". The immediate suspension of the construction works in the project named "Espinos de la Montaña" is ordered. The administrative channel is deemed exhausted.
Silvia Consuelo Fernández Brenes Evelyn Solano Ulloa Eduardo González Segura Municipal ASADA San José de la Montaña c/ Municipalidad de Barva Classification prepared by the JURISPRUDENTIAL INFORMATION CENTER of the Judicial Branch.
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Tribunal Contencioso Administrativo Sección III Clase de asunto: Apelación Municipal Analizado por: CENTRO DE INFORMACIÓN JURISPRUDENCIAL Indicadores de Relevancia Sentencia relevante Contenido de Interés:
Temas Estrategicos: Ambiental Tipo de contenido: Voto de mayoría Rama del Derecho: Derecho Urbano Tema: Planificación urbana Subtemas:
Nulidad de acuerdo municipal que autoriza proyecto urbanístico dentro de zona especial de protección. Caso "Proyecto Espinos de la Montaña" en Barba de Heredia. Alcances de la competencia municipal.
Tema: Fraccionamiento y urbanización Subtemas:
Nulidad de acuerdo municipal que autoriza proyecto urbanístico dentro de zona especial de protección. Caso "Proyecto Espinos de la Montaña" en Barba de Heredia. Alcances de la competencia municipal.
Tema: Servicio de agua potable Subtemas:
Nulidad de acuerdo municipal que autoriza proyecto urbanístico dentro de zona especial de protección. Caso "Proyecto Espinos de la Montaña" en Barba de Heredia. Antecedentes legislativos y competencia de los distintos órganos que garantizan la dotación y suministro del recurso hídrico.
Tema: Concesión de aguas Subtemas:
Improcedente dar uso residencial cuando se otorga para uso doméstico y riego. Antecedentes legislativos y competencia de los distintos órganos que garantizan la dotación y suministro del recurso hídrico.
Tema: Asociación Administradora de Sistemas de Acueductos y Alcantarillados Comunales Subtemas:
Alcances de su competencia con respecto a la disponibilidad de agua potable.
Tema: Municipalidad Subtemas:
Nulidad de acuerdo que autoriza proyecto urbanístico dentro de zona especial de protección. Caso "Proyecto Espinos de la Montaña" en Barba de Heredia. Alcances de su competencia con respecto a la disponibilidad de agua potable.
Tema: Nulidad de acuerdo municipal Subtemas:
Autorización de proyecto urbanístico dentro de zona especial de protección hídrica. Caso "Proyecto Espinos de la Montaña" en Barba de Heredia.
Tema: Aguas Subtemas:
Nulidad de acuerdo municipal que autoriza proyecto urbanístico dentro de zona especial de protección. Caso "Proyecto Espinos de la Montaña" en Barba de Heredia. Antecedentes legislativos y competencia de los distintos órganos que garantizan la dotación y suministro del recurso hídrico.
Tema: Principio precautorio en materia ambiental Subtemas:
Nulidad de acuerdo municipal que autoriza proyecto urbanístico dentro de zona especial de protección. Caso "Proyecto Espinos de la Montaña" en Barba de Heredia.
Tema: Protección de los recursos naturales Subtemas:
Nulidad de acuerdo municipal que autoriza proyecto urbanístico dentro de zona especial de protección. Caso "Proyecto Espinos de la Montaña" en Barba de Heredia.
“VII.- Sobre los antecedentes legislativos respecto de la creación de una institución rectora para la dotación de agua potable. Dado que el principal punto en conflicto en la presente causa, gira en torno a la disponibilidad de agua potable en el proyecto "Espinos de la Montaña", en razón de que la Asociación Administradora del Acueducto de la localidad reclama la intervención de las autoridades municipales, lo cual considera -entiende este Tribunal- es una transgresión a la legalidad, se procede de seguido a realizar una breve reseña de las instituciones u órganos que históricamente han participado en este importante servicio público, a efectos de esclarecer la posición de las partes y, con ello, las competencias de cada órgano interviniente. Valga aclarar, además que este problema tiene una raigambre histórica de prevalencia, pues los esfuerzos tendientes a asegurar el líquido vital a todas las poblaciones costarricenses mediante los sistemas de acueductos ha sido una de las grandes preocupaciones de los siglos XX y XXI. Como bien es sabido por todos, la legislación nacional sobre aguas es de orden público e interés general. El artículo 4 del Código de Minería establece que las aguas minerales, las subterráneas y superficiales son públicas, el Estado tiene dominio y administración de este recurso. La Asamblea Legislativa promulgó primero la Ley de Aguas -No. 276 de 27 de agosto de 1942-, que disponía en su artículo 41 que todos los acueductos del país eran patrimonio del Estado y que las nuevas obras de este tipo las operaría el Ministerio de Salubridad Pública, dejando la administración de los acueductos municipales en los gobiernos locales hasta que se decretara su nacionalización. Sin embargo, el Estado no tuvo la capacidad de asumir la tarea prevista en dicha ley, por lo que mediante la Ley General de Agua Potable, No. 1634 de 18 de setiembre de 1953, se declaró de interés público la proyección y ejecución de obras de abastecimiento de agua y se impuso regulaciones a los organismos administradores a efectos de garantizar la potabilidad del agua. La crisis de la provisión de agua potable persistía, de modo tal se aprobó la Ley de Creación del Servicio Nacional de Acueductos y Alcantarillados - Ley Nº 2726 del 14 de abril de 1961-, mediante la cual asumió el servicio de suministro de agua potable pues, en su artículo 2º, le estableció la competencia de "Dirigir y vigilar todo lo concerniente para proveer a los habitantes de la República de un servicio de agua potable, recolección y evacuación de aguas negras y residuos industriales líquidos, así como de aguas pluviales en las áreas urbanas". Ese mismo numeral, le impuso la responsabilidad de determinar la conveniencia y aprobación de los diferentes proyectos que se propusieran construir, modificar o ampliar, así como la promoción y conservación de las cuencas hidrográficas, junto con el control de la contaminación de las aguas. Le correspondió, también, el aprovechamiento, utilización, gobierno y vigilancia de todas las aguas de dominio público. Dicha ley permitió a las corporaciones municipales, seguir a cargo de los acueductos locales, mientras suministraran un servicio eficiente, excepto cuando las propias corporaciones interesadas, en forma individual o colectiva, le soliciten expresamente la intervención al Servicio. Este marco legal le permitió al SNAA, mediante el desarrollo de una tecnología cada vez más avanzada, brindarle al costarricense, por medio de grandes obras hidráulicas, los servicios en materia de agua potable y alcantarillado sanitario. Así se concretó la creación de un organismo especializado en el agua. Estas normas convivieron por un tiempo con el artículo 44 del antiguo Código Municipal -Ley No. 4574 de 4 de mayo de 1974, hoy derogado, desde la promulgación del actual texto, vigente a partir del 18 de mayo de 1998, Ley No. 7794-, que disponía que a las Municipalidades les correspondía garantizar una eficiente provisión de agua potable y de evacuación de aguas servidas, mediante sistemas de acueductos y alcantarillados, que debía entenderse en relación con las comunidades que no estuvieren en aquel momento amparadas al SNAA. Con la Ley Nº 5915 de 12 de julio de 1976, se reforma el Sistema Nacional de Acueductos y Alcantarillados y se cambia su nomenclatura por Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados, el cual se considera el órgano sustituto de las potestades atribuidas en esa ley al Estado, ministerios y municipalidades, encargado de la administración y operación directa de los sistemas de acueductos y alcantarillados en todo el país, los cuales los iba asumiendo paulatinamente tomando en cuenta la conveniencia y disponibilidad de recursos. El artículo 1 de dicha Ley, dispuso lo siguiente:
"ARTICULO 1º.- Con el objeto de dirigir, fijar políticas, establecer y aplicar normas, realizar y promover el planeamiento, financiamiento y desarrollo y de resolver todo lo relacionado con el suministro de agua potable y recolección y evacuación de aguas negras y residuos industriales líquidos, lo mismo que el aspecto normativo de los sistemas de alcantarillado pluvial en áreas urbanas, para todo el territorio nacional se crea el Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados, como institución autónoma del Estado." Asimismo, el artículo 18, indica que:
"ARTICULO 18.- Todas las propiedades e instalaciones de los organismos del Estado que estén destinadas a la prestación de servicios relativos a la captación, tratamiento y distribución de aguas potables y evacuación de aguas servidas o pluviales en el país, son patrimonio nacional." Es así como, a nivel nacional, se definió legalmente, el órgano encargado de todo lo referente a la materia de dotación de agua potable, mediante la instalación de sistemas ingenieriles de dotación del recurso (instalación, modificación, remoción de acueductos y alcantarillados), recayendo en el AyA dicha función. También, le compete definir las áreas de protección de fuentes de abastecimiento tales como los manantiales o nacientes que son una forma natural de descarga de las aguas subterráneas y el artículo 3° de la Ley General de Agua Potable, le impone la obligación de seleccionar y localizar las aguas destinadas al servicio de cañería. Sin embargo, en razón de la complejidad de dicho servicio, y dado el impacto y rigor que éste exige, también intervienen otras instituciones del gobierno central y descentralizado, cuya participación -de algunos de ellos- se acusa de inexistente en la aprobación respectiva en la presente causa, y que van más allá del Sistema Nacional de Aguas Subterráneas, Riego y Avenamiento (SENARA), lo cual pone aún más en duda la seguridad en cuanto al suministro y correcto aprovechamiento del recurso para este proyecto, y cuyo pronunciamiento favorable debe ser uno de los requisitos que el gobierno local debe asegurar previo a su aprobación, a saber:
VIII.- Sobre la responsabilidad del gobierno local. En medio de tan amplia intervención estatal para garantizar la dotación y suministro del recurso hídrico de manera eficiente, no se puede obviar la participación activa y responsable de las corporaciones locales, pues le corresponde a la Municipalidad de cada cantón administrar los servicios e intereses «locales» (artículo 169 constitucional), de donde se deriva que su papel es predominante cuando deben aprobar proyectos de nivel urbanístico, dado que tienen la obligación de actuar oportunamente en el ejercicio del poder de policía, asegurando el orden público, la salubridad, la tranquilidad, la seguridad de las personas, así como la organización moral, política y económica de la sociedad; utilizando las potestades que el ordenamiento jurídico les ha otorgado para alcanzar sus cometidos, que en dicha materia se concreta en el control de los procesos de urbanización y fraccionamiento, el cual está regulado en el artículo 1 del Decreto-Ley de Construcciones, en tanto dispone literalmente:
"Las Municipalidades de la República son las encargadas de que las ciudades y demás poblaciones reúnan las condiciones necesarias de seguridad, salubridad, comodidad, y belleza en sus vías públicas, en los edificios y construcciones que en terrenos de las mismas levanten sin perjuicio de las facultades que las leyes conceden en estas materia a otros órganos administrativos." Asimismo, la jurisprudencia constitucional (sentencia No. 5097-93, 5303-93, 4205-96, 2003-3656) , ha interpretado que de los artículos 169 y primer párrafo del artìculo 170 constitucionales, se deriva que la titularidad primaria en materia de planificación urbana local corresponde a las municipalidades, con exclusión de cualquier otro ente público. En este sentido, en el Código Municipal, artículo 13 inciso o), expresamente se reconoce la competencia del Concejo Municipal de dictar las medidas de ordenamiento urbano. En consonancia con la anterior disposición, son concordantes los artículos 15 y 19 de la Ley de Planificación Urbana -No. 4240 de 15 de noviembre de 1978-. Como derivado de las competencias constitucionales y legales referidas a la prestación de servicios locales y potestades de índole urbanístico, los gobiernos municipales ostentan el poder-deber de asegurar que todo proyecto de desarrollo que se plantee en sus comunidades, cumpla a cabalidad con todos los requerimientos legales y técnicos que garanticen su efectivo desarrollo de la manera más sostenible posible, en apego estricto a la legalidad. Ello implica, necesariamente, la revisión minuciosa de los requisitos y, en el caso de que mantenga el gobierno local la administración de algunos los acueductos de su cantón, debe garantizar la dotación eficiente del agua. En este último supuesto, esta gestión es controlada por el AyA mediante un estricto control sobre el sistema de operación de los acueductos rurales y municipales, a fin de que éstos se ajusten a las directrices emanadas del instituto, para garantizar la calidad del servicio, en tanto involucra la salud pública. Tal y como se indicó en el considerando anterior, cuando el gobierno local no preste adecuadamente el servicio, en condiciones, calidad, cantidad y desarrollo eficiente, o no existan condiciones económico-sociales adecuadas para su administración a cargo de los entes municipales, el AyA entra a asumir la administración, operación y mantenimiento de los sistemas de acueductos y alcantarillados (ver sentencias de la Sala Constitucional, No. 2003-1367 de las 9:49 horas del 21 de febrero del 2003 y No. 2009-18311 de las 13:44 horas del 2 de diciembre del 2009).
IX.- Sobre la intervención de las ASADAS. En razón de que corresponde a las municipalidades la promoción integral de los cantones en armonía con el desarrollo nacional, así como el establecimiento una política integral de crecimiento urbano, de previo a la toma de cualquier decisión de aprobación del proyectos habitacionales, debe asegurarse de la dotación de todos los servicios públicos, lo que incluye, por excelencia, la instalación de buenos sistemas de provisión de agua potable. La ausencia de estos requisitos genera, como consecuencia lógica, el hecho de que los proyectos no se puedan consolidar como habitacionales. Sin embargo, esta tarea no le resulta autónoma, pues convergen todas las instituciones que, de una u otra manera, tienen competencia a nivel nacional, en los términos expuestos supra, y dejando claro que el servicio público de instalación de acueductos y alcantarillados puede corresponde al ente municipal, o bien, al Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillado, en el caso de que estemos en el supuesto expresado líneas atrás. Precisamente, dado el interés, necesidad y participación de las organizaciones colectivas, se le ha dotado de mecanismos al AyA a efecto de convenir con organismos locales el suministro del líquido a las distintas comunidades ( artículo 2, inciso g) de la Ley Constitutiva del AyA), al disponer:
"g) ...
Queda facultada la institución para convenir con organismos locales, la administración de tales servicios o administrarlos a través de juntas administradoras de integración mixta entre el Instituto y las respectivas comunidades, siempre que así conviniere para la mejor prestación de los servicios y de acuerdo con los reglamentos respectivos.
Por las mismas razones y con las mismas características, también podrán crearse juntas administradoras regionales que involucren a varias municipalidades" Dichas organizaciones -debidamente habilitadas- asumen, entonces, la administración, operación, mantenimiento y desarrollo de los acueductos y alcantarillado, así como el tratamiento y disposición de aguas residuales, y funcionan como verdaderas empresas prestadoras de tales servicios. En el Decreto Ejecutivo No. 32529 del 02 de febrero del 2005, se promulgó el Reglamento de las Asociaciones Administradoras de Sistemas de Acueductos y Alcantarillados Comunales, que le faculta al AyA para que, mediante convenio suscrito al efecto y previo acuerdo favorable de su Junta Directiva, delegue la administración, operación, mantenimiento y desarrollo de los sistemas de acueductos y/o alcantarillados comunales, a favor de asociaciones legalmente constituidas (artículo 2), imponiendo el deber de todo proyecto de construcción, ampliación o modificación de sistemas de abastecimiento de agua potable y disposición de aguas residuales, de contar con el previo aval de Acueductos y Alcantarillados, además de la autorización y el visado constructivo respectivo, otorgados en las correspondientes Áreas Rectoras del Ministerio de Salud, encontrándose en forma permanente bajo la supervisión técnica de Acueductos y Alcantarillados (artículo 5). Una vez terminadas las obras, éstas pueden ser delegadas para su administración, operación, mantenimiento e inversión, en la Asociación Administradora (ASADA) en los términos de los acuerdos de la Junta Directiva de AyA.
X.- Sobre la participación municipal en el caso concreto y la competencia de la Asociación Administradora del Acueducto de San José de la Montaña. Sobre la base de los parámetros jurídicos expuestos, se procede a analizar, entonces, el caso concreto. Al revisarse los antecedentes de la Municipalidad de Barva de Heredia, se verifican dos elementos indispensables para la correcta solución de esta causa, a saber: Primero, que desde hace más de diez años, el Concejo Municipal de Barva, en acuerdo tomado en la sesión ordinaria No. 773 del 04 de marzo de 1996 y 80-97 del 03 de noviembre de 1997, en razón de imposibilidades materiales de operación y administración del acueducto de San José de la Montaña, dispuso traspasarlo al AyA, lo cual fue aceptado por la Junta Directiva del Instituto, mediante acuerdo tomado en la sesión ordinaria No. 98.004 del 09 de febrero de 1998, artículo 5. Ello permite arribar a una primera conclusión, a saber, que desde entonces, la Municipalidad carece de competencia para tomar decisiones respecto del acueducto en dicha zona geográfica, por haberla entregado al AyA y; Segundo, Que al existir desde 1998, una Asociación Administradora del Acueducto y Alcantarillado de San José de la Montaña con el respectivo convenio suscrito con el AyA, denominado "Convenio de Delegación del Acueducto y Alcantarillado Sanitario de Pro-acueducto San José de la Montaña de Barva de Heredia", es ésta Asociación la que tiene a cargo la administración, operación y mantenimiento del sistema de acueducto y alcantarillado sanitario de dicha comunidad, hecho que quedó corroborado en el oficio PRE-2010-0577 del 01 de diciembre del 2010, de la Presidencia Ejecutiva del Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados, visible a folios 713 y 714. O sea, que no existe manera alguna, legalmente permitida, para que la Municipalidad intervenga en la administración y modificación del sistema de alcantarillado dentro de la circunscripción de San José de la Montaña, así como tampoco en el suministro de agua de manera autónoma, en razón de la necesaria intervención de todas las instituciones anteriormente expuestas y, especialmente, de la ASADA competente. Es por ello que bien hizo el Departamento de Ingeniería de la Municipalidad de Barva, en oficio US-160-06 del 07 de julio del 2006, cuando otorgó el Uso del Suelo condicionado, exigiéndole a la sociedad desarrolladora, entre otras cosas, presentar el visto bueno de la administración del acueducto del lugar para el servicio de agua potable. Ello permite ir apreciando, en este primer análisis, los vicios de nulidad, por incompetencia, en las actuaciones del Concejo Municipal, tendientes a colaborar con la solución del problema de ausencia de disponibilidad de agua que enfrentaba el proyecto denominado "Espinos de la Montaña", así como el ofrecimiento de dotación de las respectivas pajas para cada lote, tema que se desarrollará más a fondo seguidamente.
XI.- La situación actual del Proyecto "Espinos de la Montaña", respecto de la dotación de agua potable. Tal y como quedó acreditado, desde hace varios años la ASADA, mediante oficio del 6 de marzo del 2000, visible a folio 52, rechazó la gestión de dotación de agua potable para el Proyecto Espinos de la Montaña. Ello es, por sí mismo, un defecto que impide la aprobación de cualquier licencia constructiva. A efecto de subsanar esta falencia grave, la desarrolladora "ideó" un mecanismo de obtención del líquido a través del pozo inscrito ante el Departamento de Aguas del MINAE No. BA-663, cuyo destino fue definido inicialmente para uso "URBANÍSTICO" (autorizada su perforación en oficio IMN-DA-789-2000 del 12 de abril de 2000). Sin embargo, un elemento determinante en la solución de esta causa, es que la respectiva concesión, otorgada el 17 de noviembre del 2000, mediante oficio R-457-2000- AGUAS-MINAE por el Departamento de Aguas del Instituto Meteorológico Nacional, no fue conferida para uso residencial, sino para uso doméstico y riego. Nótese que conforme lo dispone la Ley de Aguas, ese uso doméstico se limita a lo siguiente:
Artículo 21.- En toda concesión de aprovechamiento de aguas públicas se fijará la naturaleza de ésta, la cantidad en litros por segundo del agua concedida; y si fuese para riego, la extensión del terreno que haya de regarse, así como la clase de los cultivos que deban servirse, tomando en consideración las necesidades de los predios inferiores que también la necesiten. Si el agua no fuere suficiente para atender todas las demandas, se fijará a cada concesionario el número de horas por día, por semana o por mes en que pueden hacer su aprovechamiento y esas horas se calcularán de acuerdo con el número de propietarios servidos por el mismo caudal, tomando en cuenta la extensión de sus cultivos. El concesionario que no se sujete a las horas que se le concedan, perderá el derecho de aprovechar el agua, fuera de las otras sanciones de carácter punitivo que se determinan en el inciso 2º del artículo 166...
Artículo 37.- Son servicios domésticos el suministro de agua para satisfacer las necesidades de los habitantes, el riego de cultivos de terrenos que no excedan de media hectárea; el lavado de atarjeas y el suministro de aguas para surtir bocas contra incendios.
Al confrontar la dimensión del Proyecto de Espinos de la Montaña, el cual se prevé que cuente con 62 fincas de 7000 m2 o más, es más que claro que con la limitada concesión del pozo con que pretende dotar del suministro de agua potable, le resulta imposible garantizarlo, pues el uso doméstico se reduce a satisfacción de necesidades de los habitantes y riego de cultivos que no excedan de media hectárea, o sea, una cobertura notoria y sensiblemente menor a la pretendida por la desarrolladora. Aún así, el Concejo Municipal consciente de tal limitación, es copartícipe de la sociedad, y autoriza la propuesta de recibir dicho pozo en acuerdo tomado en la sesión extraordinaria No. 03-2009, celebrada el 20 de enero del 2009, acuerdo No. 95-09, en el que autorizó a la Alcaldesa Municipal a firmar el "Convenio de Entendimiento celebrado entre la Municipalidad de Barva y Espinos de la Montaña Limitada para el mejoramiento del acueducto municipal de Barva" (folios 500 a 502), mismo que resultó suscrito el día 10 de marzo del 2009, entre la Alcaldesa Mercedes Hernández Méndez y el señor Carlos Salazar Loría, representante de Espinos de la Montaña, con los restantes compromisos, ya expuestos en la relación de hechos de esta resolución. Ello se termina de evidenciar y más gravoso resulta, cuando el Concejo Municipal reconoció, en la audiencia conferida por este Despacho, que estaría presentando ante el Departamento de Aguas del MINAET la escritura de traspaso de la concesión y la solicitud de modificación de los usos permitidos para que se incluya el uso residencial. Lo anterior refleja la verdadera intención de las autoridades locales, pues más allá que resguardar las zonas de recarga acuífera de la localidad y de garantizar la satisfacción del interés público a efectos de asegurar la disponibilidad del recurso hídrico para todos los vecinos de la zona, tiende a evadir, primero que todo, la competencia de la ASADA local respecto del suministro de agua en San José de la Montaña mediante los acueductos respectivos y, paralelamente, colabora para favorecer a la sociedad desarrolladora, asumiendo una obligación -que no le corresponde-, evadiendo un requisito indispensable para el éxito del proyecto de fraccionamiento propiedad de un particular, como lo es la obtención de la disponibilidad de agua del mismo ante la entidad competente para ello, persiguiendo posteriormente el cambio de uso doméstico y riego expedido por el Departamento de Aguas, a un uso residencial. La justificación del cuerpo edil va en el sentido de mejorar el acueducto local, en absoluto desconocimiento de que no puede tocar las obras que existen en San José de la Montaña, pues carece de competencia por su propia renuncia muchos años antes (1996-1997). Aprecia este Tribunal que tampoco le resulta posible legalmente la obtención de un cambio en el uso de dicho pozo, sino únicamente a través de una nueva concesión y con el aval del Departamento de Aguas del MINAET, para lo cual debería someterse al procedimiento especial previsto en los artículos 17 y 175 y siguientes de la Ley de Aguas, con lo que buscaría el Concejo remediar un serio vicios generado por la misma empresa dueña del proyecto, mediante la tramitación de una nueva concesión que autorice mayor cobertura de suministro del recurso hídrico. Ello está regulado en el artículo 22 de la Ley de Aguas, que indica:
"Artículo 22.- Las aguas concedidas para un aprovechamiento, no podrán aplicarse a otro diverso sin la correspondiente autorización, la cual se otorgará como si se tratara de nueva concesión. " (El resaltado es agregado) A criterio de este órgano colegiado, el Concejo Municipal de Barva ha incurrido en una clara desviación de poder, pues en lugar de buscar la satisfacción del interés público, que en este caso se podría entender como el deber de promover el desarrollo urbanístico de manera que provea el crecimiento y beneficio de la colectividad, en resguardo del ambiente conforme a la normativa que rige la materia, que es de orden público, lo que se traduce en vinculatoriedad y no disponibilidad de su contenido por las entidades públicas y particulares, actúa en favor de los intereses de un particular. En lugar de ello, debió actuar oportunamente en el ejercicio del poder de policía, que en la materia de urbanismo, se concreta en el control de los procesos de fraccionamiento paralelo a la dotación de servicios y facilidades, sin inclinarse en beneficio del administrado ni proveerle de favores como los que se evidencian en esta causa, en abierta transgresión del artículo 1 de la Ley de Construcciones, trascrito líneas atrás. Así pues, se reitera, es totalmente falso que el gobierno local, en este caso, pueda intervenir en la aceptación de un pozo para ser incorporado al acueducto local -que en todo caso, a la fecha es para uso doméstico-, pues en San José de la Montaña carece de poderes para ello y, menos aún, para instalar las pajas de agua dentro de una circunscripción territorial cuya administración del servicio de dotación de agua potable no le pertenece. Lo anterior, sin lugar a dudas, da pie para anular el acuerdo impugnado que rechazó el recurso extraordinario de revisión y, en especial, el acuerdo tomado en la sesión extraordinaria No. 03-2009, celebrada el 20 de enero del 2009, No. 95-09 que autorizó a la Alcaldesa a firmar el convenio, misma suerte que debe seguir el "Convenio de Entendimiento celebrado entre la Municipalidad de Barva y Espinos de la Montaña Limitada para el mejoramiento del acueducto municipal de Barva" (folios 500 a 502), por vicios de nulidad absoluta en la competencia, el contenido, el motivo y el fin perseguidos, en aplicación de los artículo 102 y 129, (infracciones sustanciales relativas al elementos formales del acto administrativo), y 131 a 133 (trasgresión sobre sus elementos materiales), con base en los artículos 166 y 167, todos de la Ley General de la Administración Pública, lo cual se ordena en este acto.
XII.- Sobre los fraccionamientos con fines urbanísticos. En casos como el presente, ante un desarrollo como el que pretende hacer la sociedad apelante, es deber de las autoridades locales identificar también su verdadera naturaleza, a efecto de exigir el cumplimiento de los requisitos establecidos en el ordenamiento jurídico. Desde las resoluciones 175-2009, de las quince horas cuarenta minutos y 176-2009, de las quince horas cincuenta minutos, ambas, del treinta de enero del dos mil nueve, ambas de este Tribunal, se indicó que:
"El fraccionamiento, es la división de un predio con la finalidad de introducirlo al comercio de los hombres, lo que supone, tal y como lo debe constatar cada gobierno local al otorgar el visado correspondiente, que el mismo se ajuste, en cuanto a tamaño y características, a las disposiciones urbanísticas vigentes, en especial, al Plan Regulador del suelo local –si lo hubiere- así como a la normativa de desarrollo y demás leyes especiales de orden público. El fraccionamiento que la ley denomina como “simple”, no incluye un proceso de habilitación urbana para el uso y disfrute de las parcelas resultantes de ese fraccionamiento y ello es así porque el legislador parte de que en estos, los fundos cuentan con accesos y áreas verdes producto de un desarrollo urbanístico anterior...
...Ahora bien, al fraccionamiento que hace parte del proceso urbanizador y que conlleva una habilitación de los fundos, por vez primera, para fines urbanos, debe proveérsele de calles, áreas verdes y parques, así como de los servicios necesarios para su uso y disfrute. En este segundo supuesto, estamos ante un proceso complejo de fraccionamiento y urbanización que introduce limitaciones a la propiedad privada por razón de urbanismo (artículo 22 de la Ley de Planificación Urbana), las que el Tribunal Constitucional ha señalado son totalmente conformes con el Derecho de la Constitución (voto N° 5097-93 de las 10:24 hrs del 15 de octubre de 1993 ). El proyecto residencial o de fraccionamiento que llamaremos “complejo”, se encuentra previsto en el numeral 40 de la Ley de Planificación Urbana que, en lo conducente, dispone:
“Todo fraccionador de terrenos (…) y todo urbanizador cederá gratuitamente al uso público tanto las áreas destinadas a vías como las correspondientes a parques y facilidades comunales; lo que fijará por los dos conceptos últimos se determinará en el respectivo reglamento, mediante la fijación de porcentajes, del área total a fraccionar o urbanizar, que podrá fluctuar entre un cinco por ciento a un veinte por ciento, según el tamaño promedio de los lotes, el uso que se pretenda dar al terreno y las normas al respecto. No obstante lo anterior, la suma de los terrenos que deben cederse para vías públicas, parques y facilidades comunales no excederá de un cuarenta y cinco por ciento de la superficie total del terreno a fraccionar o urbanizar. (…)
La obligación del urbanizador de dotar las parcelas fraccionadas de accesos, zonas verdes, parques, vías públicas, le obliga a acatar las disposiciones urbanas que establecen estándares mínimos en cuanto a espacio, calidad, cantidad y demás requisitos exigidos por ley y los reglamentos de desarrollo en cuanto a esas áreas. El gobierno local tiene que ejercer oportunamente su poder de policía, garantizando a los vecinos del cantón, que las obras se realizarán de la forma que las normas urbanísticas lo indican y con las condiciones que aquellas disponen. Basta que un parcelamiento requiera obras para habilitar el ingreso y brindar servicios diversos a algunos de esos fundos, para sostener que no existe un “simple fraccionamiento”, sino un proyecto residencial que debe, en consecuencia, cumplir con todos los requisitos señalados. Los proyectos residenciales urbanos sólo pueden habilitar el ingreso a los fundos a través de vías públicas que deben tener las dimensiones y exigencias de la Ley General de Caminos Públicos y, el Reglamento para el Control Nacional de Fraccionamientos y Urbanizaciones, a falta, -en este ultimo caso- de disposiciones concretas en las normas locales." Así las cosas, la no adecuación de los proyectos urbanísticos a los requerimientos establecidos en el ordenamiento urbano, obligan -per se-, al rechazo de las gestiones incoadas, en aplicación del principio de legalidad. En los Considerandos siguientes, se analiza esta situación a la luz del caso concreto.
XIII.- Sobre la naturaleza y ubicación del proyecto. En esta causa, entonces, si la empresa desarrolladora alega que estamos en presencia de un fraccionamiento agrícola, su destino debe estar dirigido única y exclusivamente a fomentar la explotación de la tierra con fines productivos, circunstancia que debe demostrar la sociedad con elementos técnicos certeros. No puede aspirar la sociedad, a establecer lo que denomina un desarrollo "agrícola" solamente sobre parámetros de medición de superficies y accesos, pues ello no es suficiente para darle tal condición. Es carga de la desarrolladora, el acreditar fehacientemente esta condición, lo cual todavía no se ha acreditado. A mayor abundamiento, la Sala Constitucional ha definido con claridad cuales son los atributos de la propiedad agraria, en en tanto ostenta de limitaciones con sustento constitucional, mismos que, a los efectos del parcelamiento agrario propuesto por Espinos de la Montaña, deberían cumplir todos los lotes del proyecto y es deber del fraccionador demostrar que ese es su fin último. Ha dicho el Tribunal Constitucional:
"En diversos fallos este Tribunal (así por ejemplo, en sentencias número 7355-94, de las nueve horas cuarenta y ocho minutos del quince de diciembre de mil novecientos noventa y cuatro, 2000-9119, de las quince horas catorce minutos del diecisiete de octubre del dos mil, y 2003-6434, de las diez horas veinte minutos del cuatro de julio del dos mil tres) ha reconocido como legítimas las limitaciones y régimen que se imponen a la propiedad agraria, en tanto las mismas encuentran su sustento en el párrafo segundo del artículo 45 constitucional, así como en la conceptualización de nuestra organización política en un verdadero Estado Social y Democrático de Derecho, ya que se trata de verdaderas limitaciones de interés social, en tanto se asignan en atención a la vocación agrícola a que se destina el inmueble, conforme a los objetivos previstos en el artículo primero de la Ley de Tierras y Colonización, esto es, para la promoción gradual de la productividad y justa distribución de la riqueza, en tanto se reconoce en ella un destino específico –función social– al tenerla como un bien productivo, y que se traduce en un régimen que se califica como derecho-deber, para su titular. Ello implica que la estructura del derecho de propiedad agraria se encuentra integrado por deberes especiales, y en un modo particular de ejercer las facultades inherentes de la propiedad, en tanto su titular está obligado a destinarlo a la actividad agrícola, que precisamente sustenta su existencia. " (Sala Constitucional, No. 2006-1806 de las 14:55 del 15 de febrero del 2006) Nótese que desde el acuerdo tomado en sesión ordinaria No. 48-2000, celebrada el 31 de julio del 2000, el Concejo conoció el informe de la Comisión de Obras de esa misma fecha, mediante el cual le previno a la empresa la presentación del documento expedido por el Ministerio de Agricultura y Ganadería que acreditara que las parcelas son agrícolas, el cual a la fecha no consta en autos. Asimismo, desde el 13 de marzo del 2001, en oficio DIG-052-2001, el Departamento de Ingeniería comunicó que en la zona, no se puede realizar ningún desarrollo con fines urbanos (folio 132), pues en efecto, el Plan Regional de Desarrollo Urbano Gran Area Metropolitana y sus anexos -Decreto Ejecutivo No. 3332 del 26 de abril de 1982- definió que San José de la Montaña está dentro del Area de Control Urbanístico y dentro de lo que se denomina "Zona especial de Protección" (artículos 1 a 4), cuyo uso es predominantemente agrícola, permitiéndose urbanizaciones solamente dentro de las áreas de expansión de los cuadrantes de cabecera (situación que no es la presente), con grandes limitaciones respecto del área mínima por lote (dos hectáreas), construcciones frente a calles públicas, etc. Aún así, en el mes de mayo del 2001, el representante de la sociedad Espinos de la Montaña Limitada, presentó al Departamento de Ingeniería de la Municipalidad de Barva, un replanteamiento de anteproyecto de parcelas agrícolas "Espinos de la Montaña", que titula "lotes en condominio" (ver folios 139 y 140). Asimismo, la empresa presentó planos con diseño de sitio, levantados el 26 de agosto del 2003, para construir lo que denominó nuevamente "Condominio Espinos de la Montaña", consistente en 65 lotes con superficies superiores a los siete mil metros cuadrados, atravesados por lo que denominó "servidumbres agrícolas", en donde a contrapelo especificó que "todas las parcelas son para uso agrícola" (folio 5). Nótese la contradicción en la misma propuesta del proyecto, pues un aparcelamiento agrícola es, por naturaleza y como conclusión lógica, excluyente de un desarrollo en condominio de carácter urbano. Asimismo, las servidumbres agrícolas lo que permiten es el tránsito de animales y personas, lo cual dista mucho de ser lo que en realidad se propone con Espinos de la Montaña, en donde se construyen vías de acceso de catorce metros de ancho, en donde han de transitar fácilmente vehículos automotores. Así, es del mismo proyecto presentado por la empresa desarrolladora, en donde se reconoce el verdadero destino del proyecto, elementos con los que este Tribunal llega a la indefectible conclusión de que la verdadera finalidad es realizar la venta de terrenos con fines habitacionales, cuya ubicación, dimensiones y accesos así lo reflejan. No es cierto que exista un interés de entregar estos lotes a agricultores, y por el contrario, más ser acerca a una urbanización que bien puede ser catalogada como de lujo. Sin lugar a dudas, estamos en presencia de un desarrollo urbanístico, mediante el cual se transforma el terreno a efectos de dotar una porción de los servicios propios de las urbes o ciudades, como vías públicas, agua, teléfono, parques, etc., lo cual es un proceso complejo de alteración ambiental de gran efecto sobre los ecosistemas naturales y artificiales. Al respecto, debe tenerse claro que esta clase de obras compacta los terrenos y cubre una parte importante de la superficie de una capa impermeabilizante, con lo que se pueden llegar a afectar las reservas de acuíferos, se aumenta la escorrentía, se alteran los desagues naturales y se aumenta el caudal de los ríos y otros cursos del agua, además de eliminar el paisaje original. No es admisible jurídicamente que las autoridades municipales hayan calificado el proyecto como de índole agrícola por su solo "título", el cual se utilizó para obtener la viabilidad ambiental en SETENA y la aprobación del INVU, omitiendo con ello, también, el cumplimiento de las normas estructurales referentes al acceso a la vía pública, cesión de áreas para uso público, normas para construcción de calles y aceras, pavimentos, cañerías, drenajes pluviales y sanitarios, electrificación y alumbrado público, entre otros. En este sentido, el correcto ejercicio de los poderes de fiscalización y policía del Gobierno Local son determinantes, pues el omitir los controles para efectos de fraccionamiento es una de las formas más comunes y peligrosas de burlar los estándares urbanísticos y dar al traste con todos los instrumentos de regulación en la materia, lo que provoca serias consecuencias. Entre éstas, podemos citar la imposibilidad de planificar y suministrar servicios básicos, la construcción de conjuntos de vivienda en zonas de alto riesgo por emergencias naturales o la edificación en zonas que por sus características no deben ser destinadas a construcciones, por ser de recarga acuífera o tener un alto valor desde el punto de vista ambiental; solo por citar algunos ejemplos. Sin duda, este proyecto contraviene las limitaciones a la propiedad incluidas en el Plan Regional de Desarrollo Urbano Gran Area Metropolitana y sus anexos -Decreto Ejecutivo No. 3332 del 26 de abril de 1982-, al permitir un complejo semejante dentro de una zona especial de protección. Lo anterior quiere decir que el acuerdo del Concejo Municipal apelado hizo incorrecta aplicación del bloque de legalidad, situación que debe ser entendida por la sociedad desarrolladora, pues el derecho de propiedad, tal y como se transcribió líneas atrás, no es ilimitado, debiendo someterse por imperativo constitucional, a las limitaciones legítimas impuestas sobre el uso y disfrute de la tierra en beneficio de la colectividad, en la ordenación territorial contenida en el Plan Regional de Desarrollo Urbano Gran Area metropolitana y sus anexos. Es por ello que, en cuanto a estos agravios expuestos por la organización apelante deben ser acogidos, concediéndosele la razón a la ASADA de San José de la Montaña, lo cual es otro motivo de sobra para anular el acuerdo impugnado por transgresión en sus elementos materiales, a saber, motivo, contenido y fin (132 a 136 de la Ley General de la Administración Pública), que es el que rechazó el recurso extraordinario de revisión interpuesto, o sea, el acuerdo 25-2010 del Concejo Municipal de Barva de Heredia, tomado en la sesión ordinaria No. 03-2010, celebrada el 13 de enero del 2010. Por conexidad y consecuencia, apreciándose los mismos vicios en sus elementos esenciales, se anulan los acuerdos que se detallan: 1) acuerdo tomado en la sesión extraordinaria No. 63-2008, celebrada el 03 de octubre del 2008, No. 1496, artículo 7, el Concejo Municipal que dio por recibido y conocido el informe del Departamento de Ingeniería; 2) acuerdo tomado en la sesión extraordinaria No. 63-2008, celebrada el 03 de octubre del 2008, No. 1505-08, artículo 12, que aprobó la propuesta de traspasar a favor de la Municipalidad el pozo y el tanque del proyecto; 3) acuerdo tomado en la sesión ordinaria No. 65-2008, celebrada el 15 de octubre del 2008, acuerdo No. 1608-08, que conoció el Informe de la comisión de obras que informaba que el proyecto Espinos de la Montaña ya había cumplido con todos los requerimientos y podía continuar con los trámites de permisos de construcción de la infraestructura; y 4) acuerdo tomado en la sesión extraordinaria No. 03-2009, celebrada el 20 de enero del 2009, acuerdo No. 95-09, que autorizó la firma del mencionado Convenio con todos los compromisos que colateralmente asumía el gobierno local, lo cual se ordena en este acto. Por conexidad y consecuencia, deviene absolutamente nulo también el "Convenio de Entendimiento celebrado entre a Municipalidad de Barva y Espinos de la Montaña para el Mejoramiento del Acueducto Municipal de Barva". Lo anterior hace surgir en este Tribunal una gran duda acerca de la incidencia de un proyecto de construcción como el que se pretende, sobre la disponibilidad efectiva del recurso hídrico, indispensable para eventuales adquirentes de buena fe de los lotes que se pretenden fraccionar, así como la posible incidencia de aprovechamiento de agua en un sector de la Gran Area Metropolitana clasificado como zona especial de protección, en donde, según se conoce, es zona importante de recarga acuífera con lo que existe un inminente riesgo de aprovechamiento ilegítimo de aguas subterráneas, mismo que desde hace años fue denegado por la ASADA apelante (artículo 11 de la Ley de Biodiversidad y Declaración de Río de 1992, 50 y siguientes de la Ley Orgánica del Ambiente). Por tales razones, se impone la aplicación del principio precautorio, puesto que mediante memorial presentado el 16 de octubre del 2009, la sociedad comunicó que había iniciado las obras constructivas, siendo ahora procedente ordenar de inmediato su suspensión, lo cual es por sí mismo, consecuencia lógica y necesaria de la nulidad aquíì ordenada, a fin de evitar cualquier efecto negativo en la gestión sostenible del desarrollo urbanístico y sobre el recurso hídrico de la zona y, por consiguiente, en el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado consagrado en la norma fundamental, en razón de las irregularidades analizadas en esta resolución. Por no existir ulterior recurso, se da por agotada la vía administrativa.” ... Ver más Citas de Legislación y Doctrina Sentencias Relacionadas N° 219-2011 TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. SECCIÓN TERCERA. II CIRCUITO JUDICIAL DE SAN JOSÉ. Goicoechea, a las catorce horas treinta minutos del dieciséis de junio del dos mil once.
Conoce este Tribunal, como jerarca impropio, del recurso de apelación interpuesto por Asociación Administradora del Acueducto de San José de la Montaña, representada por Nombre102643 , cédula CED78530, contra el acuerdo 25-2010 del Concejo Municipal de Barva de Heredia, tomado en la sesión ordinaria No. 03-2010, celebrada el 13 de enero del 2010, que rechazó el recurso extraordinario de revisión interpuesto por dicha agrupación en contra de los acuerdos tomados por el cuerpo edil, en artículo 1, Nos. 1496-08 y 1505-08, ambos tomados en la sesión extraordinaria No. 63-2008, celebrada el 03 de octubre del 2008, artículos 7 y 12 respectivamente; acuerdo No. 1608-08 tomado en la sesión ordinaria No. 65-2008, celebrada el 15 de octubre del 2008, artículo 3; acuerdo No. Placa17009 tomado en la sesión extraordinaria No. 03-2009, celebrada el 20 de enero del 2009, artículo 12; y contra el "Convenio de Entendimiento celebrado entre la Municipalidad de Barva y Espinos de la Montaña para el Mejoramiento del Acueducto Municipal de Barva". Interviene como interesado directo, el señor Carlos Alberto Salazar Loría, cédula CED78621, en su condición de apoderado general judicial de la empresa Espinos de la Montaña Limitada, cédula de persona jurídica CED78622.
Redacta la Juez Solano Ulloa, y:
CONSIDERANDO:
I.- Sobre la solicitud de coadyuvancia. Mediante memorial presentado ante este Tribunal, el 18 de enero del 2011, visible a folio 716, el representante de la ASADA solicitó se incorporara como coadyuvante al Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados. Sobre este particular, conviene aclarar que se está en fase de agotamiento de la vía administrativa, no en un proceso jurisdiccional, en tanto se conoce del recurso de apelación interpuesto por la Asociación Administradora del Acueducto de San José de la Montaña, así, no obstante que en el artículo 276 de la Ley General de la Administración Pública se regula la figura del coadyuvante, se trata de una gestión que debe ser consecuencia del libre apersonamiento al procedimiento del interesado, mediante una manifestación expresa de su voluntad de ostentar algún interés indirecto en el fondo del asunto, de modo que su participación no es obligatoria. En este caso, los intereses de AyA se encuentran reflejados de manera indirecta en la gestión recursiva formulada por la ASADA, no pudiendo este Tribunal imponer la participación de dicha institución si así no lo ha requerido. Por tales motivos, se rechaza la coadyuvancia solicitada.
II.- Hechos probados. Se tienen como probados los siguientes antecedentes de interés: 1) El Concejo Municipal de Barva, en acuerdo tomado en la sesión ordinaria No. 773 del 04 de marzo de 1996 y No. 80-97 del 03 de noviembre de 1997, en razón de que el acueducto de San José de la Montaña presentaba serios problemas de operación, administración y contaminación, dispuso traspasar dicho acueducto al AyA, lo cual fue aceptado por la Junta Directiva del Instituto, mediante acuerdo tomado en la sesión ordinaria No. 98.004 del 09 de febrero de 1998, artículo 5 (documentación de acceso al público en el AyA; agregada a folios 727 a 728); 2) En 1998, la Asociación Administradora del Acueducto y Alcantarillado de San José de la Montaña y el AyA, suscribieron "Convenio de Delegación del Acueducto y Alcantarillado Sanitario de Pro-acueducto San José de la Montaña de Barva de Heredia", mediante el cual el Instituto delegó en dicha organización, la administración, operación y mantenimiento del sistema de acueducto y alcantarillado sanitario de dicha comunidad (documentos de acceso al público en el AyA, visibles a folios 729 a 731); 3) El 08 de octubre de 1998, la sociedad Agrícola de Barva Elena de Salazar Sucesores Ltda, propietaria de la finca con plano catastrado H-291952-77, ubicada en el Dirección11700 , cantón de Barva de Heredia, solicitó uso de suelo para para construir un proyecto de urbanización (folio 14); 4) En oficio DIG-249-98 del 20 de octubre de 1998, se le comunicó que con base en el acuerdo tomado por el Concejo Municipal, en sesión ordinaria No. 55-98 del 3 de agosto de 1998, sólo en una parte de la finca, marcada en el plano catastrado como zona 5, se podría realizar un proyecto urbanístico de baja densidad, con área promedio o mayor de 500 metros cuadrados por lote (plano a folio 1, oficio a folio 15); 5) En oficio de fecha 6 de marzo del 2000, el señor Robert Chaverri, en su condición de Presidente de la Asociación Administradora del Acueducto y Alcantarillado de San José de la Montaña, comunicó el rechazo por unanimidad de dotar de agua potable para dicho fraccionamiento con fines agrícolas. Además le comunicó que "Si se va a lotificar parte de la finca con frente a calle principal se debe presentar como proyecto de lotificación urbana con planos constructivos detallados de acuerdo a la Ley de Fraccionamiento Urbano y su reglamento con la revisión y aprobación del (sic) Dirección de Urbanismo del INVU, Ministerio de Salud y la Municipalidad de Barva" (folio 52); 6) La finca en mención dispone de recurso hídrico proveniente de un pozo inscrito ante el Departamento de Aguas del MINAE No. BA-663, para uso "URBANÍSTICO", cuya perforación se autorizó en oficio IMN-DA-789-2000 del 12 de abril de 2000, y la respectiva concesión fue otorgada el 17 de noviembre del 2000, mediante oficio R-457-2000- AGUAS-MINAE, con un caudal asignado de 4.10 litros por segundo, para uso doméstico y riego. Ambos documentos fueron expedidos por el Departamento de Aguas del Instituto Meteorológico Nacional (disponibilidad del agua a folio 77, permiso de perforación a folio 53, concesión a folios 125 y 126); 7) Que por acuerdo No. Placa17010, tomado en n sesión ordinaria del Concejo Municipal, No. 47-2000 celebrada el 24 de julio del 2000, se conoció el anteproyecto de segregación de fraccionamiento de 62 fincas de 7000 m2 o más, y ordenó trasladarla a la Comisión de Obras, Comisión de Aguas y a la Junta Administradora del Acueducto de San José de la Montaña (folio 87); 8) En sesión ordinaria del Concejo Municipal, No. 48-2000 celebrada el 31 de julio del 2000, acuerdo 825-2000, artículo 1, se conoció el dictamen de la Comisión de Obras de esa misma fecha, con base en el cual se rechazó la solicitud de segregación de parcelas, y como parte de los motivos, se indicó la ausencia de concesión de aguas. Además, se le indicaba a la empresa que debía presentar un visto bueno del Ministerio de Agricultura y Ganadería respecto de que dichas parcelas son netamente agrícolas (folios 94, 95, 96 y 97); 9) El 13 de marzo del 2001, en oficio DIG-052-2001, el Departamento de Ingeniería comunicó que en la zona, no se puede realizar ningún desarrollo con fines urbanos por estar fuera del área de crecimiento urbano de la Gran Area Metropolitana (GAM), en aplicación del decreto ejecutivo No. Placa16666 publicado en La Gaceta del 7 de abril de 1997 y su reglamento del 20 de diciembre del 2000, adoptado por la Municipalidad de Barva, en acuerdo del Concejo Municipal No. 179-01(folio 132); 10) En el mes de mayo del 2001, el representante de la sociedad Espinos de la Montaña Limitada, comunica al Departamento de Ingeniería de la Municipalidad de Barva, un replanteamiento de anteproyecto de parcelas agrícolas "Espinos de la Montaña", lotes en condominio, sobre una finca de cincuenta y cinco hectáreas, con 160 fincas filiales de dos mil metros cuadrados en adelante, con un camino privado conforme las especificaciones de una obra civil de buena construcción, con dotación de agua potable mediante un pozo inscrito ante el Departamento de Aguas, No. BA-663 con capacidad de caudal extraído de 7 litros por segundo, al amparo del decreto No. 29415-MP-MIVAH-MINAE, de jueves 19 de abril del 2001 y su respectiva concesión (ver memorial de folios 139 y 140); 11) En oficio DIG-084-2001 del 09 de mayo del 2001, el Departamento de Ingeniería rechazó la autorización para desarrollar tal proyecto, por ausencia de requisitos (folio 144); 12) La empresa presentó a la Municipalidad, planos con diseño de sitio, levantados el 26 de agosto del 2003, para construir lo que denominó "Condominio Espinos de la Montaña", consistente en 65 lotes con superficies superiores a los siete mil metros cuadrados, atravesados por lo que denominó "servidumbres agrícolas" de catorce metros de ancho, especificando que "todas las parcelas son para uso agrícola (folio 5); 13) En oficio US-160-06 del 07 de julio del 2006, el Departamento de Ingeniería Municipal otorgó el Uso del Suelo condicionado, para realizar el proyecto de parcelas mínimas agrícolas de 7000 mts, exigiéndole, entre otras cosas, presentar el visto bueno de la administración del acueducto del lugar para el servicio de agua potable y acogerse al decreto 25902, publicado en La Gaceta No. 66 el 07 de abril de 1997, y al Reglamento para el Control Nacional de Fraccionamiento y Urbanizaciones, por encontrarse en zona especial de protección (folios 210 y 211); 14) La Secretaría Técnica Ambiental confirió viabilidad ambiental y aprobó el Plan de Gestión Ambiental de lo que se denominó "Parcelamiento Agrícola Espinos de la Montaña" mediante resolución No. 1916-2006-SETENA, de las 8:30 horas del 20 de octubre del 2006, dejando abierta la etapa de gestión ambiental (folios 625 a 629); 15) La Dirección de Urbanismo del INVU, viso los planos el 17 de abril del 2007, indicando en el plano que "todas las parcelas son para uso agrícola, menos las 34-A-34-B y 35-A-35-B", que están frente a calle pública (folio 8); 16) En la zona en que se ubica geográficamente la finca mencionada, la ASADA de San José de la Montaña es la institución que administra la dotación de agua potable (ver oficio PRE-2010-0577 del 01 de diciembre del 2010, de la Presidencia Ejecutiva del Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados, a folios 713 y 714); 17) En acuerdo tomado en sesión ordinaria No. 18-2007, del 19 de marzo del 2007, art. 10., conociendo sobre la solicitud de desfogue pluvial de Espinos de la Montaña, el Concejo dispuso que debía contar con una carta de disponibilidad agua de parte del órgano administrador del acueducto de la jurisdicción donde se realizará el proyecto (folios 334 a 335); 18) En Acuerdo No. 1496, tomado en la sesión extraordinaria No. 63-2008, celebrada el 03 de octubre del 2008, artículo 7, el Concejo Municipal dispone dar por recibido y conocido el informe emitido por la Arquitecta Katthya Ramírez Freer, del Departamento de Ingeniería, sobre los proyecto activos de marzo del 2008, que comunica, para el caso de interés, que del proyecto Parcelas Espinos de la Montaña, "ya se brindó informe" (folio 437); 19) En Acuerdo No. 1505-08, tomado en la sesión extraordinaria No. 63-2008, celebrada el 03 de octubre del 2008, artículo 12, el cuerpo edil aprueba aceptar una propuesta de traspasar a favor de la Municipalidad el pozo y el tanque del proyecto, y solicitarle a los desarrolladores que en el convenio respectivo se comprometan a entregar una bomba de extracción de agua de repuesto o reserva, a la vez comisiona al Asesor Legal para que confeccione el borrador del convenio (folios 424 y 425); 20) En Acuerdo No. 1608-08, tomado en la sesión ordinaria No. 65-2008, celebrada el 15 de octubre del 2008, artículo 3, conoce el Informe de la comisión de obras que informa que el proyecto Espinos de la Montaña ya cumplió con todos los requerimientos y puede continuar con los trámites de permisos de construcción de la infraestructura, recordando respetar la elaboración del convenio en el cual se establezca la entrada de las zonas públicas, de los 10 mil metros cuadrados ofrecidos para la comunidad y la entrega de la bomba de agua de repuesto. El Concejo acuerda dar por recibido, conocido y aprobado dicho informe, lo traslada a los desarrolladores del proyecto Espinos de la Montaña y al Departamento de Ingeniería. Solicita al Asesor Legal adjuntar el informe de asesoría legal relacionado con este caso. (folios 453 a 456); 21) En acuerdo No. 95-09, tomado en la sesión extraordinaria No. 03-2009, celebrada el 20 de enero del 2009, artículo 12, el Concejo Municipal dispone aprobar la autorización para la Alcaldesa Municipal proceda con la firma del Convenio de Entendimiento celebrado entre la Municipalidad de Barva y Espinos de la Montaña Limitada para el mejoramiento del acueducto municipal de Barva, lo traslada a la señora Alcaldesa y le autoriza para que proceda con la firma. Dos votos negativos de las regidoras Yolanda Acuña Castro y Carmen Lidia Acosta Salas (folios 479 a 482); 22) El "Convenio de Entendimiento celebrado entre la Municipalidad de Barva y Espinos de la Montaña para el Mejoramiento del Acueducto Municipal de Barva", fue suscrito el día 10 de marzo del 2009, entre la Alcaldesa Mercedes Hernández Méndez y el señor Carlos Salazar Loría, representante de Espinos de la Montaña. Dicho documento dispuso el traspaso "mediante escritura pública a nombre de la Municipalidad, la concesión del POZO BA-663, EXPEDIENTE 9564P y el tanque de almacenamiento. -Elaborar el plano de catastro y traspaso del lote en que se encuentran ubicados el pozo y el tanque de almacenamiento. Donar a la Municipalidad una bomba de agua para mantenerla como repuesto para el pozo. - Catastrar y donar a la Municipalidad o a quien designe esta un lote para utilidad y beneficio de la comunidad de San José de la Montaña correspondiente al 10% del fraccionamiento frente a calle pública que obliga el artículo 2.3 del reglamento para control nacional de fraccionamientos y urbanizaciones" (sic). Como contraprestación, la Municipalidad se compromete a otorgar la carta de disponibilidad de sesenta y seis pajas para el proyecto de parcelamiento agrícola. (folios 500 a 502); 23) El administrador de la ASADA, interpuso el 01 de julio del 2009, ante el Concejo Municipal, formal recurso extraordinario de revisión en contra de los Acuerdos Nos. 1496-08 y 1505-08, ambos tomados en la sesión extraordinaria No. 63-2008, celebrada el 03 de octubre del 2008, artículos 7 y 12 respectivamente; acuerdo No. 1608-08 tomado en la sesión ordinaria No. 65-2008, celebrada el 15 de octubre del 2008, artículo 3; acuerdo No. 95-09 tomado en la sesión extraordinaria No. 03-2009, celebrada el 20 de enero del 2009, artículo 12; así como del "Convenio de Entendimiento celebrado entre a Municipalidad de Barva y Espinos de la Montaña para el Mejoramiento del Acueducto Municipal de Barva" (folios 557 a 570); 24) Por recomendación del asesor legal de la Municipalidad, en acuerdo tomado en sesión ordinaria No. 47-2009, celebrada el 05 de agosto del 2009, y notificado el 17 de agosto siguiente vía fax, y en el domicilio social de la desarrolladora el 21 de agosto del 2009, el Concejo Municipal otorgó a la sociedad Espinos de la Montaña S.A., audiencia por quince días del recurso extraordinario de revisión, de la cual no se obtuvo respuesta (folios 591 a 593); 25) El representante legal de la ASADA, reiteró el 13 de octubre del 2009, el recurso extraordinario de revisión en contra de los mismos acuerdos (folios 603 a 618); 26) El el 16 de octubre del 2009, representante de la sociedad, comunicó a la Municipalidad que había iniciado las actividades constructivas (folio 619); 27) En acuerdo 25-2010 del Concejo Municipal de Barva de Heredia, tomado en la sesión ordinaria No. 03-2010, celebrada el 13 de enero del 2010, se rechazó el recurso extraordinario de revisión interpuesto por por la ASADA (folios 653 a 657); 28) Mediante memorial presentado el 28 de enero del 2010, la ASADA interpuso formal recurso de apelación con contra del anterior acuerdo, el cual resultó admitido en acuerdo del cuerpo edil, en sesión ordinaria No. 09-2010 del 10 de febrero del 2010, artículo 1. En ese mismo acto, se confirió el emplazamiento de ley (recurso a folios 659 a 676, acuerdo a folios 686 a 689).
III.Hechos no probados. No se demostraron los siguientes hechos de relevancia: 1) Que el proyecto cuente con el documento expedido por el Ministerio de Agricultura y Ganadería que acredite que las parcelas son agrícolas (los autos); 2) Que la sociedad Espinos de la Montaña S.A., hubiere contestado la audiencia conferida por el Concejo Municipal, tomada en acuerdo tomado en sesión ordinaria No. 47-2009, celebrada el 05 de agosto del 2009, a efecto de que hiciera sus alegatos de defensa respecto del recurso extraordinario de revisión interpuesto (no hay prueba alguna al respecto); 3) Que el desarrollo que se pretende implementar sea un parcelamiento agrícola (los autos); 4) Que la Municipalidad de Barva tenga en administración un acueducto en San José de la Montaña (los autos)
IV.Motivos del recurso. En su recurso de apelación el representante de la ASADA, retoma los argumentos expresados en el recurso extraordinario de revisión, que se resumen seguidamente: 1) Que el proyecto de "Espinos de la Montaña" se encuentra ubicado dentro de la competencia de la Asociación Administradora del Acueducto de San José de la Montaña, el cual carece hoy día de la disponibilidad de agua otorgada por la ASADA. Sin embargo, la Municipalidad de Barva acordó autorizar dicho proyecto de fraccionamiento urbano a cambio del traspaso del pozo y la implementación de un acueducto para el suministro de agua, situación que consideran ilegal. Agrega que el MINAET no ha dado concesión para el consumo humano, resultando que no se debieron tomar los acuerdos impugnados toda vez que al día de hoy los gestores del proyecto no han demostrado contar con un medio apto para abastecer de agua a sus futuros habitantes, lo cual podría poner en peligro el bienestar de los habitantes del proyecto y de la comunidad entera. Considera que falta que el SENARA certifique la disponibilidad del recurso para el consumo humano, actual y futuro. 2) Se cuestiona que el proyecto que han descrito como "parcelas agrícolas" tenga esa naturaleza, pues más bien parece ser un verdadero fraccionamiento con fines urbanísticos, dadas sus características. A la luz de Decreto 25902-MIVAH-MINAE del GAM, del 22 de junio d 1982, artículo 3.1., sólo se permite la creación de urbanizaciones en las áreas de expansión de los cuadrantes de las cabeceras. Además, las segregaciones en la zona especial de protección son posibles cuando los lotes sean estrictamente agrícolas. 3) Para la construcción del proyecto, se deben contemplar todas las demás obras civiles que responden a un proyecto urbanístico, las cuales no son posibles de autorizar conforme lo dispone el artículo 36.a de la Ley de Planificación Urbana. 4) Que los acuerdos impugnados mediante el recurso extraordinario de revisión, son nulos por violatorios y contradictorios de otros acuerdos anteriores, como el acuerdo 434-07 del 27 de marzo del 2007, que les previno presentar la carta de disponibilidad de agua potable otorgada por la ASADA. Acusa que el expediente administrativo es un desorden. Estima que se da una clara violación de interdicción de la arbitrariedad, por ausencia de motivación y fundamentación en cada uno de los acuerdos impugnados.
V.Fundamentos del Concejo Municipal para rechazar el recurso extraordinario de revisión. En el acuerdo venido en alzada, el cuerpo edil estimó que todo lo que había resuelto sí contaba con su debida motivación, la cual quedó expresado a lo largo del expediente y se puede traducir en la oportunidad y conveniencia de que la Municipalidad tuviera a su cargo la administración de un pozo que reforzara el acueducto municipal. Dice que la ASADA no justifica las razones de la competencia que reclama, pues se limita a fundamentarse en la Ley que le da origen a las ASADAS. Alega que no tiene competencias sobre pozos particulares, por lo que estima se va más allá de lo autorizado por el AyA. En sentido contrario, alega que las normas constitucionales establecen las potestades de los gobiernos locales, resultando que como gobierno local la municipalidad puede aceptar el traspaso de un pozo privado para ser incorporado al acueducto local. Que por ley -sin indicar cuál- la administración del agua potable para su comercialización solamente puede ser objeto de concesión a instituciones públicas, tales como municipalidades, AyA y ASADAS, y siendo que un sujeto particular no puede ser titular de una concesión de ese tipo, esa es la razón para que sea traspasada a la Municipalidad, a efectos de que ella presente ante el Departamento de Aguas la escritura de traspaso de la concesión y la solicitud de modificación de los usos permitidos para que se incluya el uso residencial. Agrega que ese pozo vendría a constituirse como un refuerzo y mejoramiento para el suministro que hace la Municipalidad a la comunidad mediante su acueducto. Se sustenta en la Ley de Aguas, artículo 4, inciso V, que faculta realizar el traspaso de la concesión, teniendo la Municipalidad seis meses para presentar el traspaso y modificación en un uso permitido. Agrega que estamos ante un proyecto que no es una urbanización sino un parcelamiento agrícola, siendo que a la luz del Decreto 25902-MIVAH-MP-MINAE, la propiedad se encuentra fuera del área de crecimiento urbano de la GAM en áreas en que se permite este tipo de parcelamiento, en respeto del mínimo de los lotes, en donde se permiten servidumbres agrícolas, y en el caso enfrenta una calle pública con todos los servicios básicos.
VI.- Sobre el procedimiento del recurso extraordinario de revisión y la posición de Espinos de la Montaña S.A. De una lectura integral del expediente, se aprecia que durante la tramitación del recurso extraordinario de revisión que interpuso la ASADA, el Concejo Municipal confirió la debida audiencia a la sociedad Espinos de la Montaña S.A., mediante cuerdo tomado en sesión ordinaria No. 47-2009, celebrada el 05 de agosto del 2009, más no existe respuesta alguna sobre dicho emplazamiento. La parte se limitó a apersonarse a este Tribunal, mediante memorial presentado el pasado 7 de junio del 2011, pero no hizo ningún alegato sobre las nulidades reclamadas. Al respecto, entiende esta Cámara el desinterés del representante de la empresa de venir a hacer su defensa efectiva ante ambas instancias, motivo por el cual se procede a resolver con base en los elementos de cognición que rolan dentro del expediente. Respecto de los vicios alegados por la parte apelante, tendientes a que se apliquen las normas procedimentales de la Ley General de la Administración Pública, debe indicarse que tales defectos no se aprecian, pues debe entenderse que este es un procedimiento especial de nulidad tendiente a que los actos administrativos no surtan efectos hacia futuro. Conforme lo autoriza el artículo 368 de dicha Ley, se constituye como un procedimiento excluyente del ordinario -que esa misma ley regula a partir del ordinal 308 y siguientes-, debiendo asegurarse, eso sí, el ejercicio efectivo de derecho de defensa de la parte interesada, como en efecto se ha acreditado en esta causa. Por esta razón, los vicios de procedimiento alegados por la organización apelante son de rechazo, procediéndose a conocer, de inmediato, sobre el fondo del asunto.
VII.- Sobre los antecedentes legislativos respecto de la creación de una institución rectora para la dotación de agua potable. Dado que el principal punto en conflicto en la presente causa, gira en torno a la disponibilidad de agua potable en el proyecto "Espinos de la Montaña", en razón de que la Asociación Administradora del Acueducto de la localidad reclama la intervención de las autoridades municipales, lo cual considera -entiende este Tribunal- es una transgresión a la legalidad, se procede de seguido a realizar una breve reseña de las instituciones u órganos que históricamente han participado en este importante servicio público, a efectos de esclarecer la posición de las partes y, con ello, las competencias de cada órgano interviniente. Valga aclarar, además que este problema tiene una raigambre histórica de prevalencia, pues los esfuerzos tendientes a asegurar el líquido vital a todas las poblaciones costarricenses mediante los sistemas de acueductos ha sido una de las grandes preocupaciones de los siglos XX y XXI. Como bien es sabido por todos, la legislación nacional sobre aguas es de orden público e interés general. El artículo 4 del Código de Minería establece que las aguas minerales, las subterráneas y superficiales son públicas, el Estado tiene dominio y administración de este recurso. La Asamblea Legislativa promulgó primero la Ley de Aguas -No. 276 de 27 de agosto de 1942-, que disponía en su artículo 41 que todos los acueductos del país eran patrimonio del Estado y que las nuevas obras de este tipo las operaría el Ministerio de Salubridad Pública, dejando la administración de los acueductos municipales en los gobiernos locales hasta que se decretara su nacionalización. Sin embargo, el Estado no tuvo la capacidad de asumir la tarea prevista en dicha ley, por lo que mediante la Ley General de Agua Potable, No. 1634 de 18 de setiembre de 1953, se declaró de interés público la proyección y ejecución de obras de abastecimiento de agua y se impuso regulaciones a los organismos administradores a efectos de garantizar la potabilidad del agua. La crisis de la provisión de agua potable persistía, de modo tal se aprobó la Ley de Creación del Servicio Nacional de Acueductos y Alcantarillados - Ley Nº 2726 del 14 de abril de 1961-, mediante la cual asumió el servicio de suministro de agua potable pues, en su artículo 2º, le estableció la competencia de "Dirigir y vigilar todo lo concerniente para proveer a los habitantes de la República de un servicio de agua potable, recolección y evacuación de aguas negras y residuos industriales líquidos, así como de aguas pluviales en las áreas urbanas". Ese mismo numeral, le impuso la responsabilidad de determinar la conveniencia y aprobación de los diferentes proyectos que se propusieran construir, modificar o ampliar, así como la promoción y conservación de las cuencas hidrográficas, junto con el control de la contaminación de las aguas. Le correspondió, también, el aprovechamiento, utilización, gobierno y vigilancia de todas las aguas de dominio público. Dicha ley permitió a las corporaciones municipales, seguir a cargo de los acueductos locales, mientras suministraran un servicio eficiente, excepto cuando las propias corporaciones interesadas, en forma individual o colectiva, le soliciten expresamente la intervención al Servicio. Este marco legal le permitió al SNAA, mediante el desarrollo de una tecnología cada vez más avanzada, brindarle al costarricense, por medio de grandes obras hidráulicas, los servicios en materia de agua potable y alcantarillado sanitario. Así se concretó la creación de un organismo especializado en el agua. Estas normas convivieron por un tiempo con el artículo 44 del antiguo Código Municipal -Ley No. 4574 de 4 de mayo de 1974, hoy derogado, desde la promulgación del actual texto, vigente a partir del 18 de mayo de 1998, Ley No. Placa1170-, que disponía que a las Municipalidades les correspondía garantizar una eficiente provisión de agua potable y de evacuación de aguas servidas, mediante sistemas de acueductos y alcantarillados, que debía entenderse en relación con las comunidades que no estuvieren en aquel momento amparadas al SNAA. Con la Ley Nº 5915 de 12 de julio de 1976, se reforma el Sistema Nacional de Acueductos y Alcantarillados y se cambia su nomenclatura por Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados, el cual se considera el órgano sustituto de las potestades atribuidas en esa ley al Estado, ministerios y municipalidades, encargado de la administración y operación directa de los sistemas de acueductos y alcantarillados en todo el país, los cuales los iba asumiendo paulatinamente tomando en cuenta la conveniencia y disponibilidad de recursos. El artículo 1 de dicha Ley, dispuso lo siguiente:
"ARTICULO 1º.- Con el objeto de dirigir, fijar políticas, establecer y aplicar normas, realizar y promover el planeamiento, financiamiento y desarrollo y de resolver todo lo relacionado con el suministro de agua potable y recolección y evacuación de aguas negras y residuos industriales líquidos, lo mismo que el aspecto normativo de los sistemas de alcantarillado pluvial en áreas urbanas, para todo el territorio nacional se crea el Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados, como institución autónoma del Estado." Asimismo, el artículo 18, indica que:
"ARTICULO 18.- Todas las propiedades e instalaciones de los organismos del Estado que estén destinadas a la prestación de servicios relativos a la captación, tratamiento y distribución de aguas potables y evacuación de aguas servidas o pluviales en el país, son patrimonio nacional." Es así como, a nivel nacional, se definió legalmente, el órgano encargado de todo lo referente a la materia de dotación de agua potable, mediante la instalación de sistemas ingenieriles de dotación del recurso (instalación, modificación, remoción de acueductos y alcantarillados), recayendo en el AyA dicha función. También, le compete definir las áreas de protección de fuentes de abastecimiento tales como los manantiales o nacientes que son una forma natural de descarga de las aguas subterráneas y el artículo 3° de la Ley General de Agua Potable, le impone la obligación de seleccionar y localizar las aguas destinadas al servicio de cañería. Sin embargo, en razón de la complejidad de dicho servicio, y dado el impacto y rigor que éste exige, también intervienen otras instituciones del gobierno central y descentralizado, cuya participación -de algunos de ellos- se acusa de inexistente en la aprobación respectiva en la presente causa, y que van más allá del Sistema Nacional de Aguas Subterráneas, Riego y Avenamiento (SENARA), lo cual pone aún más en duda la seguridad en cuanto al suministro y correcto aprovechamiento del recurso para este proyecto, y cuyo pronunciamiento favorable debe ser uno de los requisitos que el gobierno local debe asegurar previo a su aprobación, a saber:
VIII.- Sobre la responsabilidad del gobierno local. En medio de tan amplia intervención estatal para garantizar la dotación y suministro del recurso hídrico de manera eficiente, no se puede obviar la participación activa y responsable de las corporaciones locales, pues le corresponde a la Municipalidad de cada cantón administrar los servicios e intereses «locales» (artículo 169 constitucional), de donde se deriva que su papel es predominante cuando deben aprobar proyectos de nivel urbanístico, dado que tienen la obligación de actuar oportunamente en el ejercicio del poder de policía, asegurando el orden público, la salubridad, la tranquilidad, la seguridad de las personas, así como la organización moral, política y económica de la sociedad; utilizando las potestades que el ordenamiento jurídico les ha otorgado para alcanzar sus cometidos, que en dicha materia se concreta en el control de los procesos de urbanización y fraccionamiento, el cual está regulado en el artículo 1 del Decreto-Ley de Construcciones, en tanto dispone literalmente:
"Las Municipalidades de la República son las encargadas de que las ciudades y demás poblaciones reúnan las condiciones necesarias de seguridad, salubridad, comodidad, y belleza en sus vías públicas, en los edificios y construcciones que en terrenos de las mismas levanten sin perjuicio de las facultades que las leyes conceden en estas materia a otros órganos administrativos." Asimismo, la jurisprudencia constitucional (sentencia No. 5097-93, 5303-93, 4205-96, 2003-3656) , ha interpretado que de los artículos 169 y primer párrafo del artìculo 170 constitucionales, se deriva que la titularidad primaria en materia de planificación urbana local corresponde a las municipalidades, con exclusión de cualquier otro ente público. En este sentido, en el Código Municipal, artículo 13 inciso o), expresamente se reconoce la competencia del Concejo Municipal de dictar las medidas de ordenamiento urbano. En consonancia con la anterior disposición, son concordantes los artículos 15 y 19 de la Ley de Planificación Urbana -No. 4240 de 15 de noviembre de 1978-. Como derivado de las competencias constitucionales y legales referidas a la prestación de servicios locales y potestades de índole urbanístico, los gobiernos municipales ostentan el poder-deber de asegurar que todo proyecto de desarrollo que se plantee en sus comunidades, cumpla a cabalidad con todos los requerimientos legales y técnicos que garanticen su efectivo desarrollo de la manera más sostenible posible, en apego estricto a la legalidad. Ello implica, necesariamente, la revisión minuciosa de los requisitos y, en el caso de que mantenga el gobierno local la administración de algunos los acueductos de su cantón, debe garantizar la dotación eficiente del agua. En este último supuesto, esta gestión es controlada por el AyA mediante un estricto control sobre el sistema de operación de los acueductos rurales y municipales, a fin de que éstos se ajusten a las directrices emanadas del instituto, para garantizar la calidad del servicio, en tanto involucra la salud pública. Tal y como se indicó en el considerando anterior, cuando el gobierno local no preste adecuadamente el servicio, en condiciones, calidad, cantidad y desarrollo eficiente, o no existan condiciones económico-sociales adecuadas para su administración a cargo de los entes municipales, el AyA entra a asumir la administración, operación y mantenimiento de los sistemas de acueductos y alcantarillados (ver sentencias de la Sala Constitucional, No. 2003-1367 de las 9:49 horas del 21 de febrero del 2003 y No. 2009-18311 de las 13:44 horas del 2 de diciembre del 2009).
IX.- Sobre la intervención de las ASADAS. En razón de que corresponde a las municipalidades la promoción integral de los cantones en armonía con el desarrollo nacional, así como el establecimiento una política integral de crecimiento urbano, de previo a la toma de cualquier decisión de aprobación del proyectos habitacionales, debe asegurarse de la dotación de todos los servicios públicos, lo que incluye, por excelencia, la instalación de buenos sistemas de provisión de agua potable. La ausencia de estos requisitos genera, como consecuencia lógica, el hecho de que los proyectos no se puedan consolidar como habitacionales. Sin embargo, esta tarea no le resulta autónoma, pues convergen todas las instituciones que, de una u otra manera, tienen competencia a nivel nacional, en los términos expuestos supra, y dejando claro que el servicio público de instalación de acueductos y alcantarillados puede corresponde al ente municipal, o bien, al Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillado, en el caso de que estemos en el supuesto expresado líneas atrás. Precisamente, dado el interés, necesidad y participación de las organizaciones colectivas, se le ha dotado de mecanismos al AyA a efecto de convenir con organismos locales el suministro del líquido a las distintas comunidades ( artículo 2, inciso g) de la Ley Constitutiva del AyA), al disponer:
"g) ...
Queda facultada la institución para convenir con organismos locales, la administración de tales servicios o administrarlos a través de juntas administradoras de integración mixta entre el Instituto y las respectivas comunidades, siempre que así conviniere para la mejor prestación de los servicios y de acuerdo con los reglamentos respectivos.
Por las mismas razones y con las mismas características, también podrán crearse juntas administradoras regionales que involucren a varias municipalidades" Dichas organizaciones -debidamente habilitadas- asumen, entonces, la administración, operación, mantenimiento y desarrollo de los acueductos y alcantarillado, así como el tratamiento y disposición de aguas residuales, y funcionan como verdaderas empresas prestadoras de tales servicios. En el Decreto Ejecutivo No. 32529 del 02 de febrero del 2005, se promulgó el Reglamento de las Asociaciones Administradoras de Sistemas de Acueductos y Alcantarillados Comunales, que le faculta al AyA para que, mediante convenio suscrito al efecto y previo acuerdo favorable de su Junta Directiva, delegue la administración, operación, mantenimiento y desarrollo de los sistemas de acueductos y/o alcantarillados comunales, a favor de asociaciones legalmente constituidas (artículo 2), imponiendo el deber de todo proyecto de construcción, ampliación o modificación de sistemas de abastecimiento de agua potable y disposición de aguas residuales, de contar con el previo aval de Acueductos y Alcantarillados, además de la autorización y el visado constructivo respectivo, otorgados en las correspondientes Áreas Rectoras del Ministerio de Salud, encontrándose en forma permanente bajo la supervisión técnica de Acueductos y Alcantarillados (artículo 5). Una vez terminadas las obras, éstas pueden ser delegadas para su administración, operación, mantenimiento e inversión, en la Asociación Administradora (ASADA) en los términos de los acuerdos de la Junta Directiva de AyA.
X.- Sobre la participación municipal en el caso concreto y la competencia de la Asociación Administradora del Acueducto de San José de la Montaña. Sobre la base de los parámetros jurídicos expuestos, se procede a analizar, entonces, el caso concreto. Al revisarse los antecedentes de la Municipalidad de Barva de Heredia, se verifican dos elementos indispensables para la correcta solución de esta causa, a saber: Primero, que desde hace más de diez años, el Concejo Municipal de Barva, en acuerdo tomado en la sesión ordinaria No. 773 del 04 de marzo de 1996 y 80-97 del 03 de noviembre de 1997, en razón de imposibilidades materiales de operación y administración del acueducto de San José de la Montaña, dispuso traspasarlo al AyA, lo cual fue aceptado por la Junta Directiva del Instituto, mediante acuerdo tomado en la sesión ordinaria No. 98.004 del 09 de febrero de 1998, artículo 5. Ello permite arribar a una primera conclusión, a saber, que desde entonces, la Municipalidad carece de competencia para tomar decisiones respecto del acueducto en dicha zona geográfica, por haberla entregado al AyA y; Segundo, Que al existir desde 1998, una Asociación Administradora del Acueducto y Alcantarillado de San José de la Montaña con el respectivo convenio suscrito con el AyA, denominado "Convenio de Delegación del Acueducto y Alcantarillado Sanitario de Pro-acueducto San José de la Montaña de Barva de Heredia", es ésta Asociación la que tiene a cargo la administración, operación y mantenimiento del sistema de acueducto y alcantarillado sanitario de dicha comunidad, hecho que quedó corroborado en el oficio PRE-2010-0577 del 01 de diciembre del 2010, de la Presidencia Ejecutiva del Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados, visible a folios 713 y 714. O sea, que no existe manera alguna, legalmente permitida, para que la Municipalidad intervenga en la administración y modificación del sistema de alcantarillado dentro de la circunscripción de San José de la Montaña, así como tampoco en el suministro de agua de manera autónoma, en razón de la necesaria intervención de todas las instituciones anteriormente expuestas y, especialmente, de la ASADA competente. Es por ello que bien hizo el Departamento de Ingeniería de la Municipalidad de Barva, en oficio US-160-06 del 07 de julio del 2006, cuando otorgó el Uso del Suelo condicionado, exigiéndole a la sociedad desarrolladora, entre otras cosas, presentar el visto bueno de la administración del acueducto del lugar para el servicio de agua potable. Ello permite ir apreciando, en este primer análisis, los vicios de nulidad, por incompetencia, en las actuaciones del Concejo Municipal, tendientes a colaborar con la solución del problema de ausencia de disponibilidad de agua que enfrentaba el proyecto denominado "Espinos de la Montaña", así como el ofrecimiento de dotación de las respectivas pajas para cada lote, tema que se desarrollará más a fondo seguidamente.
XI.- La situación actual del Proyecto "Espinos de la Montaña", respecto de la dotación de agua potable. Tal y como quedó acreditado, desde hace varios años la ASADA, mediante oficio del 6 de marzo del 2000, visible a folio 52, rechazó la gestión de dotación de agua potable para el Proyecto Espinos de la Montaña. Ello es, por sí mismo, un defecto que impide la aprobación de cualquier licencia constructiva. A efecto de subsanar esta falencia grave, la desarrolladora "ideó" un mecanismo de obtención del líquido a través del pozo inscrito ante el Departamento de Aguas del MINAE No. BA-663, cuyo destino fue definido inicialmente para uso "URBANÍSTICO" (autorizada su perforación en oficio IMN-DA-789-2000 del 12 de abril de 2000). Sin embargo, un elemento determinante en la solución de esta causa, es que la respectiva concesión, otorgada el 17 de noviembre del 2000, mediante oficio R-457-2000- AGUAS-MINAE por el Departamento de Aguas del Instituto Meteorológico Nacional, no fue conferida para uso residencial, sino para uso doméstico y riego. Nótese que conforme lo dispone la Ley de Aguas, ese uso doméstico se limita a lo siguiente:
Artículo 21.- En toda concesión de aprovechamiento de aguas públicas se fijará la naturaleza de ésta, la cantidad en litros por segundo del agua concedida; y si fuese para riego, la extensión del terreno que haya de regarse, así como la clase de los cultivos que deban servirse, tomando en consideración las necesidades de los predios inferiores que también la necesiten. Si el agua no fuere suficiente para atender todas las demandas, se fijará a cada concesionario el número de horas por día, por semana o por mes en que pueden hacer su aprovechamiento y esas horas se calcularán de acuerdo con el número de propietarios servidos por el mismo caudal, tomando en cuenta la extensión de sus cultivos. El concesionario que no se sujete a las horas que se le concedan, perderá el derecho de aprovechar el agua, fuera de las otras sanciones de carácter punitivo que se determinan en el inciso 2º del artículo 166...
Artículo 37.- Son servicios domésticos el suministro de agua para satisfacer las necesidades de los habitantes, el riego de cultivos de terrenos que no excedan de media hectárea; el lavado de atarjeas y el suministro de aguas para surtir bocas contra incendios.
Al confrontar la dimensión del Proyecto de Espinos de la Montaña, el cual se prevé que cuente con 62 fincas de 7000 m2 o más, es más que claro que con la limitada concesión del pozo con que pretende dotar del suministro de agua potable, le resulta imposible garantizarlo, pues el uso doméstico se reduce a satisfacción de necesidades de los habitantes y riego de cultivos que no excedan de media hectárea, o sea, una cobertura notoria y sensiblemente menor a la pretendida por la desarrolladora. Aún así, el Concejo Municipal consciente de tal limitación, es copartícipe de la sociedad, y autoriza la propuesta de recibir dicho pozo en acuerdo tomado en la sesión extraordinaria No. 03-2009, celebrada el 20 de enero del 2009, acuerdo No. 95-09, en el que autorizó a la Alcaldesa Municipal a firmar el "Convenio de Entendimiento celebrado entre la Municipalidad de Barva y Espinos de la Montaña Limitada para el mejoramiento del acueducto municipal de Barva" (folios 500 a 502), mismo que resultó suscrito el día 10 de marzo del 2009, entre la Alcaldesa Mercedes Hernández Méndez y el señor Carlos Salazar Loría, representante de Espinos de la Montaña, con los restantes compromisos, ya expuestos en la relación de hechos de esta resolución. Ello se termina de evidenciar y más gravoso resulta, cuando el Concejo Municipal reconoció, en la audiencia conferida por este Despacho, que estaría presentando ante el Departamento de Aguas del MINAET la escritura de traspaso de la concesión y la solicitud de modificación de los usos permitidos para que se incluya el uso residencial. Lo anterior refleja la verdadera intención de las autoridades locales, pues más allá que resguardar las zonas de recarga acuífera de la localidad y de garantizar la satisfacción del interés público a efectos de asegurar la disponibilidad del recurso hídrico para todos los vecinos de la zona, tiende a evadir, primero que todo, la competencia de la ASADA local respecto del suministro de agua en San José de la Montaña mediante los acueductos respectivos y, paralelamente, colabora para favorecer a la sociedad desarrolladora, asumiendo una obligación -que no le corresponde-, evadiendo un requisito indispensable para el éxito del proyecto de fraccionamiento propiedad de un particular, como lo es la obtención de la disponibilidad de agua del mismo ante la entidad competente para ello, persiguiendo posteriormente el cambio de uso doméstico y riego expedido por el Departamento de Aguas, a un uso residencial. La justificación del cuerpo edil va en el sentido de mejorar el acueducto local, en absoluto desconocimiento de que no puede tocar las obras que existen en San José de la Montaña, pues carece de competencia por su propia renuncia muchos años antes (1996-1997). Aprecia este Tribunal que tampoco le resulta posible legalmente la obtención de un cambio en el uso de dicho pozo, sino únicamente a través de una nueva concesión y con el aval del Departamento de Aguas del MINAET, para lo cual debería someterse al procedimiento especial previsto en los artículos 17 y 175 y siguientes de la Ley de Aguas, con lo que buscaría el Concejo remediar un serio vicios generado por la misma empresa dueña del proyecto, mediante la tramitación de una nueva concesión que autorice mayor cobertura de suministro del recurso hídrico. Ello está regulado en el artículo 22 de la Ley de Aguas, que indica:
"Artículo 22.- Las aguas concedidas para un aprovechamiento, no podrán aplicarse a otro diverso sin la correspondiente autorización, la cual se otorgará como si se tratara de nueva concesión. " (El resaltado es agregado) A criterio de este órgano colegiado, el Concejo Municipal de Barva ha incurrido en una clara desviación de poder, pues en lugar de buscar la satisfacción del interés público, que en este caso se podría entender como el deber de promover el desarrollo urbanístico de manera que provea el crecimiento y beneficio de la colectividad, en resguardo del ambiente conforme a la normativa que rige la materia, que es de orden público, lo que se traduce en vinculatoriedad y no disponibilidad de su contenido por las entidades públicas y particulares, actúa en favor de los intereses de un particular. En lugar de ello, debió actuar oportunamente en el ejercicio del poder de policía, que en la materia de urbanismo, se concreta en el control de los procesos de fraccionamiento paralelo a la dotación de servicios y facilidades, sin inclinarse en beneficio del administrado ni proveerle de favores como los que se evidencian en esta causa, en abierta transgresión del artículo 1 de la Ley de Construcciones, trascrito líneas atrás. Así pues, se reitera, es totalmente falso que el gobierno local, en este caso, pueda intervenir en la aceptación de un pozo para ser incorporado al acueducto local -que en todo caso, a la fecha es para uso doméstico-, pues en San José de la Montaña carece de poderes para ello y, menos aún, para instalar las pajas de agua dentro de una circunscripción territorial cuya administración del servicio de dotación de agua potable no le pertenece. Lo anterior, sin lugar a dudas, da pie para anular el acuerdo impugnado que rechazó el recurso extraordinario de revisión y, en especial, el acuerdo tomado en la sesión extraordinaria No. 03-2009, celebrada el 20 de enero del 2009, No. 95-09 que autorizó a la Alcaldesa a firmar el convenio, misma suerte que debe seguir el "Convenio de Entendimiento celebrado entre la Municipalidad de Barva y Espinos de la Montaña Limitada para el mejoramiento del acueducto municipal de Barva" (folios 500 a 502), por vicios de nulidad absoluta en la competencia, el contenido, el motivo y el fin perseguidos, en aplicación de los artículo 102 y 129, (infracciones sustanciales relativas al elementos formales del acto administrativo), y 131 a 133 (trasgresión sobre sus elementos materiales), con base en los artículos 166 y 167, todos de la Ley General de la Administración Pública, lo cual se ordena en este acto.
XII.- Sobre los fraccionamientos con fines urbanísticos. En casos como el presente, ante un desarrollo como el que pretende hacer la sociedad apelante, es deber de las autoridades locales identificar también su verdadera naturaleza, a efecto de exigir el cumplimiento de los requisitos establecidos en el ordenamiento jurídico. Desde las resoluciones 175-2009, de las quince horas cuarenta minutos y 176-2009, de las quince horas cincuenta minutos, ambas, del treinta de enero del dos mil nueve, ambas de este Tribunal, se indicó que:
"El fraccionamiento, es la división de un predio con la finalidad de introducirlo al comercio de los hombres, lo que supone, tal y como lo debe constatar cada gobierno local al otorgar el visado correspondiente, que el mismo se ajuste, en cuanto a tamaño y características, a las disposiciones urbanísticas vigentes, en especial, al Plan Regulador del suelo local –si lo hubiere- así como a la normativa de desarrollo y demás leyes especiales de orden público. El fraccionamiento que la ley denomina como “simple”, no incluye un proceso de habilitación urbana para el uso y disfrute de las parcelas resultantes de ese fraccionamiento y ello es así porque el legislador parte de que en estos, los fundos cuentan con accesos y áreas verdes producto de un desarrollo urbanístico anterior...
...Ahora bien, al fraccionamiento que hace parte del proceso urbanizador y que conlleva una habilitación de los fundos, por vez primera, para fines urbanos, debe proveérsele de calles, áreas verdes y parques, así como de los servicios necesarios para su uso y disfrute. En este segundo supuesto, estamos ante un proceso complejo de fraccionamiento y urbanización que introduce limitaciones a la propiedad privada por razón de urbanismo (artículo 22 de la Ley de Planificación Urbana), las que el Tribunal Constitucional ha señalado son totalmente conformes con el Derecho de la Constitución (voto N° 5097-93 de las 10:24 hrs del 15 de octubre de 1993 ). El proyecto residencial o de fraccionamiento que llamaremos “complejo”, se encuentra previsto en el numeral 40 de la Ley de Planificación Urbana que, en lo conducente, dispone:
“Todo fraccionador de terrenos (…) y todo urbanizador cederá gratuitamente al uso público tanto las áreas destinadas a vías como las correspondientes a parques y facilidades comunales; lo que fijará por los dos conceptos últimos se determinará en el respectivo reglamento, mediante la fijación de porcentajes, del área total a fraccionar o urbanizar, que podrá fluctuar entre un cinco por ciento a un veinte por ciento, según el tamaño promedio de los lotes, el uso que se pretenda dar al terreno y las normas al respecto. No obstante lo anterior, la suma de los terrenos que deben cederse para vías públicas, parques y facilidades comunales no excederá de un cuarenta y cinco por ciento de la superficie total del terreno a fraccionar o urbanizar. (…)
La obligación del urbanizador de dotar las parcelas fraccionadas de accesos, zonas verdes, parques, vías públicas, le obliga a acatar las disposiciones urbanas que establecen estándares mínimos en cuanto a espacio, calidad, cantidad y demás requisitos exigidos por ley y los reglamentos de desarrollo en cuanto a esas áreas. El gobierno local tiene que ejercer oportunamente su poder de policía, garantizando a los vecinos del cantón, que las obras se realizarán de la forma que las normas urbanísticas lo indican y con las condiciones que aquellas disponen. Basta que un parcelamiento requiera obras para habilitar el ingreso y brindar servicios diversos a algunos de esos fundos, para sostener que no existe un “simple fraccionamiento”, sino un proyecto residencial que debe, en consecuencia, cumplir con todos los requisitos señalados. Los proyectos residenciales urbanos sólo pueden habilitar el ingreso a los fundos a través de vías públicas que deben tener las dimensiones y exigencias de la Ley General de Caminos Públicos y, el Reglamento para el Control Nacional de Fraccionamientos y Urbanizaciones, a falta, -en este ultimo caso- de disposiciones concretas en las normas locales." Así las cosas, la no adecuación de los proyectos urbanísticos a los requerimientos establecidos en el ordenamiento urbano, obligan -per se-, al rechazo de las gestiones incoadas, en aplicación del principio de legalidad. En los Considerandos siguientes, se analiza esta situación a la luz del caso concreto.
XIII.- Sobre la naturaleza y ubicación del proyecto. En esta causa, entonces, si la empresa desarrolladora alega que estamos en presencia de un fraccionamiento agrícola, su destino debe estar dirigido única y exclusivamente a fomentar la explotación de la tierra con fines productivos, circunstancia que debe demostrar la sociedad con elementos técnicos certeros. No puede aspirar la sociedad, a establecer lo que denomina un desarrollo "agrícola" solamente sobre parámetros de medición de superficies y accesos, pues ello no es suficiente para darle tal condición. Es carga de la desarrolladora, el acreditar fehacientemente esta condición, lo cual todavía no se ha acreditado. A mayor abundamiento, la Sala Constitucional ha definido con claridad cuales son los atributos de la propiedad agraria, en en tanto ostenta de limitaciones con sustento constitucional, mismos que, a los efectos del parcelamiento agrario propuesto por Nombre102739 , deberían cumplir todos los lotes del proyecto y es deber del fraccionador demostrar que ese es su fin último. Ha dicho el Tribunal Constitucional:
"En diversos fallos este Tribunal (así por ejemplo, en sentencias número 7355-94, de las nueve horas cuarenta y ocho minutos del quince de diciembre de mil novecientos noventa y cuatro, 2000-9119, de las quince horas catorce minutos del diecisiete de octubre del dos mil, y 2003-6434, de las diez horas veinte minutos del cuatro de julio del dos mil tres) ha reconocido como legítimas las limitaciones y régimen que se imponen a la propiedad agraria, en tanto las mismas encuentran su sustento en el párrafo segundo del artículo 45 constitucional, así como en la conceptualización de nuestra organización política en un verdadero Estado Social y Democrático de Derecho, ya que se trata de verdaderas limitaciones de interés social, en tanto se asignan en atención a la vocación agrícola a que se destina el inmueble, conforme a los objetivos previstos en el artículo primero de la Ley de Tierras y Colonización, esto es, para la promoción gradual de la productividad y justa distribución de la riqueza, en tanto se reconoce en ella un destino específico –función social– al tenerla como un bien productivo, y que se traduce en un régimen que se califica como derecho-deber, para su titular. Ello implica que la estructura del derecho de propiedad agraria se encuentra integrado por deberes especiales, y en un modo particular de ejercer las facultades inherentes de la propiedad, en tanto su titular está obligado a destinarlo a la actividad agrícola, que precisamente sustenta su existencia. " (Sala Constitucional, No. 2006-1806 de las 14:55 del 15 de febrero del 2006) Nótese que desde el acuerdo tomado en sesión ordinaria No. 48-2000, celebrada el 31 de julio del 2000, el Concejo conoció el informe de la Comisión de Obras de esa misma fecha, mediante el cual le previno a la empresa la presentación del documento expedido por el Ministerio de Agricultura y Ganadería que acreditara que las parcelas son agrícolas, el cual a la fecha no consta en autos. Asimismo, desde el 13 de marzo del 2001, en oficio DIG-052-2001, el Departamento de Ingeniería comunicó que en la zona, no se puede realizar ningún desarrollo con fines urbanos (folio 132), pues en efecto, el Plan Regional de Desarrollo Urbano Gran Area Metropolitana y sus anexos -Decreto Ejecutivo No. 3332 del 26 de abril de 1982- definió que San José de la Montaña está dentro del Area de Control Urbanístico y dentro de lo que se denomina "Zona especial de Protección" (artículos 1 a 4), cuyo uso es predominantemente agrícola, permitiéndose urbanizaciones solamente dentro de las áreas de expansión de los cuadrantes de cabecera (situación que no es la presente), con grandes limitaciones respecto del área mínima por lote (dos hectáreas), construcciones frente a calles públicas, etc. Aún así, en el mes de mayo del 2001, el representante de la sociedad Espinos de la Montaña Limitada, presentó al Departamento de Ingeniería de la Municipalidad de Barva, un replanteamiento de anteproyecto de parcelas agrícolas "Espinos de la Montaña", que titula "lotes en condominio" (ver folios 139 y 140). Asimismo, la empresa presentó planos con diseño de sitio, levantados el 26 de agosto del 2003, para construir lo que denominó nuevamente "Condominio Espinos de la Montaña", consistente en 65 lotes con superficies superiores a los siete mil metros cuadrados, atravesados por lo que denominó "servidumbres agrícolas", en donde a contrapelo especificó que "todas las parcelas son para uso agrícola" (folio 5). Nótese la contradicción en la misma propuesta del proyecto, pues un aparcelamiento agrícola es, por naturaleza y como conclusión lógica, excluyente de un desarrollo en condominio de carácter urbano. Asimismo, las servidumbres agrícolas lo que permiten es el tránsito de animales y personas, lo cual dista mucho de ser lo que en realidad se propone con Espinos de la Montaña, en donde se construyen vías de acceso de catorce metros de ancho, en donde han de transitar fácilmente vehículos automotores. Así, es del mismo proyecto presentado por la empresa desarrolladora, en donde se reconoce el verdadero destino del proyecto, elementos con los que este Tribunal llega a la indefectible conclusión de que la verdadera finalidad es realizar la venta de terrenos con fines habitacionales, cuya ubicación, dimensiones y accesos así lo reflejan. No es cierto que exista un interés de entregar estos lotes a agricultores, y por el contrario, más ser acerca a una urbanización que bien puede ser catalogada como de lujo. Sin lugar a dudas, estamos en presencia de un desarrollo urbanístico, mediante el cual se transforma el terreno a efectos de dotar una porción de los servicios propios de las urbes o ciudades, como vías públicas, agua, teléfono, parques, etc., lo cual es un proceso complejo de alteración ambiental de gran efecto sobre los ecosistemas naturales y artificiales. Al respecto, debe tenerse claro que esta clase de obras compacta los terrenos y cubre una parte importante de la superficie de una capa impermeabilizante, con lo que se pueden llegar a afectar las reservas de acuíferos, se aumenta la escorrentía, se alteran los desagues naturales y se aumenta el caudal de los ríos y otros cursos del agua, además de eliminar el paisaje original. No es admisible jurídicamente que las autoridades municipales hayan calificado el proyecto como de índole agrícola por su solo "título", el cual se utilizó para obtener la viabilidad ambiental en SETENA y la aprobación del INVU, omitiendo con ello, también, el cumplimiento de las normas estructurales referentes al acceso a la vía pública, cesión de áreas para uso público, normas para construcción de calles y aceras, pavimentos, cañerías, drenajes pluviales y sanitarios, electrificación y alumbrado público, entre otros. En este sentido, el correcto ejercicio de los poderes de fiscalización y policía del Gobierno Local son determinantes, pues el omitir los controles para efectos de fraccionamiento es una de las formas más comunes y peligrosas de burlar los estándares urbanísticos y dar al traste con todos los instrumentos de regulación en la materia, lo que provoca serias consecuencias. Entre éstas, podemos citar la imposibilidad de planificar y suministrar servicios básicos, la construcción de conjuntos de vivienda en zonas de alto riesgo por emergencias naturales o la edificación en zonas que por sus características no deben ser destinadas a construcciones, por ser de recarga acuífera o tener un alto valor desde el punto de vista ambiental; solo por citar algunos ejemplos. Sin duda, este proyecto contraviene las limitaciones a la propiedad incluidas en el Plan Regional de Desarrollo Urbano Gran Area Metropolitana y sus anexos -Decreto Ejecutivo No. 3332 del 26 de abril de 1982-, al permitir un complejo semejante dentro de una zona especial de protección. Lo anterior quiere decir que el acuerdo del Concejo Municipal apelado hizo incorrecta aplicación del bloque de legalidad, situación que debe ser entendida por la sociedad desarrolladora, pues el derecho de propiedad, tal y como se transcribió líneas atrás, no es ilimitado, debiendo someterse por imperativo constitucional, a las limitaciones legítimas impuestas sobre el uso y disfrute de la tierra en beneficio de la colectividad, en la ordenación territorial contenida en el Plan Regional de Desarrollo Urbano Gran Area metropolitana y sus anexos. Es por ello que, en cuanto a estos agravios expuestos por la organización apelante deben ser acogidos, concediéndosele la razón a la ASADA de San José de la Montaña, lo cual es otro motivo de sobra para anular el acuerdo impugnado por transgresión en sus elementos materiales, a saber, motivo, contenido y fin (132 a 136 de la Ley General de la Administración Pública), que es el que rechazó el recurso extraordinario de revisión interpuesto, o sea, el acuerdo 25-2010 del Concejo Municipal de Barva de Heredia, tomado en la sesión ordinaria No. 03-2010, celebrada el 13 de enero del 2010. Por conexidad y consecuencia, apreciándose los mismos vicios en sus elementos esenciales, se anulan los acuerdos que se detallan: 1) acuerdo tomado en la sesión extraordinaria No. 63-2008, celebrada el 03 de octubre del 2008, No. 1496, artículo 7, el Concejo Municipal que dio por recibido y conocido el informe del Departamento de Ingeniería; 2) acuerdo tomado en la sesión extraordinaria No. 63-2008, celebrada el 03 de octubre del 2008, No. 1505-08, artículo 12, que aprobó la propuesta de traspasar a favor de la Municipalidad el pozo y el tanque del proyecto; 3) acuerdo tomado en la sesión ordinaria No. 65-2008, celebrada el 15 de octubre del 2008, acuerdo No. 1608-08, que conoció el Informe de la comisión de obras que informaba que el proyecto Espinos de la Montaña ya había cumplido con todos los requerimientos y podía continuar con los trámites de permisos de construcción de la infraestructura; y 4) acuerdo tomado en la sesión extraordinaria No. 03-2009, celebrada el 20 de enero del 2009, acuerdo No. 95-09, que autorizó la firma del mencionado Convenio con todos los compromisos que colateralmente asumía el gobierno local, lo cual se ordena en este acto. Por conexidad y consecuencia, deviene absolutamente nulo también el "Convenio de Entendimiento celebrado entre a Municipalidad de Barva y Espinos de la Montaña para el Mejoramiento del Acueducto Municipal de Barva". Lo anterior hace surgir en este Tribunal una gran duda acerca de la incidencia de un proyecto de construcción como el que se pretende, sobre la disponibilidad efectiva del recurso hídrico, indispensable para eventuales adquirentes de buena fe de los lotes que se pretenden fraccionar, así como la posible incidencia de aprovechamiento de agua en un sector de la Gran Area Metropolitana clasificado como zona especial de protección, en donde, según se conoce, es zona importante de recarga acuífera con lo que existe un inminente riesgo de aprovechamiento ilegítimo de aguas subterráneas, mismo que desde hace años fue denegado por la ASADA apelante (artículo 11 de la Ley de Biodiversidad y Declaración de Río de 1992, 50 y siguientes de la Ley Orgánica del Ambiente). Por tales razones, se impone la aplicación del principio precautorio, puesto que mediante memorial presentado el 16 de octubre del 2009, la sociedad comunicó que había iniciado las obras constructivas, siendo ahora procedente ordenar de inmediato su suspensión, lo cual es por sí mismo, consecuencia lógica y necesaria de la nulidad aquíì ordenada, a fin de evitar cualquier efecto negativo en la gestión sostenible del desarrollo urbanístico y sobre el recurso hídrico de la zona y, por consiguiente, en el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado consagrado en la norma fundamental, en razón de las irregularidades analizadas en esta resolución. Por no existir ulterior recurso, se da por agotada la vía administrativa.
POR TANTO:
Se rechaza la solicitud de coadyuvancia presentada por la Asociación Administradora del Acueducto de San José de la Montaña a favor del Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados. Se anula el acuerdo impugnado. Asimismo, se anulan los siguientes acuerdos del Concejo Municipal de Barva de Heredia: Acuerdos Nos. 1496-08 y 1505-08, ambos tomados en la sesión extraordinaria No. 63-2008, celebrada el 03 de octubre del 2008, artículos 7 y 12 respectivamente; acuerdo No. 1608-08 tomado en la sesión ordinaria No. 65-2008, celebrada el 15 de octubre del 2008, artículo 3; acuerdo No. 95-09 tomado en la sesión extraordinaria No. 03-2009, celebrada el 20 de enero del 2009, artículo 12; y por conexidad y consecuencia, el "Convenio de Entendimiento celebrado entre la Municipalidad de Barva y Espinos de la Montaña para el Mejoramiento del Acueducto Municipal de Barva". Se ordena la suspensión inmediata de las obras constructivas en el proyecto denominado "Espinos de la Montaña". Se da por agotada la vía administrativa.
Silvia Consuelo Fernández Brenes Evelyn Solano Ulloa Eduardo González Segura Municipal ASADA San José de la Montaña c/ Municipalidad de Barva Clasificación elaborada por CENTRO DE INFORMACIÓN JURISPRUDENCIALdel Poder Judicial. Prohibida su reproducción y/o distribución en forma onerosa.
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