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Res. 00219-2011 Tribunal Contencioso Administrativo Sección III · Tribunal Contencioso Administrativo Sección III · 16/06/2011
OutcomeResultado
The Tribunal granted the appeal, annulled the municipal resolutions and agreement facilitating the Espinos de la Montaña project, and ordered construction halted immediately because the project violated land-use rules and created uncertainty concerning water resources.El Tribunal acogió la apelación, anuló los acuerdos municipales y el convenio que facilitaban el proyecto Espinos de la Montaña, y ordenó suspender inmediatamente las obras por infringir el ordenamiento territorial y generar incertidumbre sobre el recurso hídrico.
SummaryResumen
Acting as the authority deciding the administrative appeal, the Tribunal upheld the appeal filed by the San José de la Montaña ASADA and annulled the municipal resolution that had denied its extraordinary petition for review. It found that Espinos de la Montaña was not an agricultural subdivision but a residential development whose layout, access roads, and services conflicted with restrictions governing the Greater Metropolitan Area’s special protection zone. The Municipality had accepted the project’s formal label while omitting essential controls concerning subdivision, infrastructure, land use, and water availability. The Tribunal also annulled, by connection and consequence, the resolutions facilitating the project and the agreement under which the developer would transfer a well, storage tank, and other assets in exchange for water-availability letters. Given uncertainty about aquifer recharge and groundwater use, the Tribunal applied the precautionary principle, ordered the immediate suspension of construction, and declared the administrative process exhausted.El Tribunal, actuando como jerarca impropio, acogió la apelación de la ASADA de San José de la Montaña y anuló el acuerdo municipal que había rechazado su recurso extraordinario de revisión. Determinó que Espinos de la Montaña no era un parcelamiento agrícola, sino un desarrollo urbanístico habitacional cuya configuración, accesos y servicios contradecían las restricciones aplicables a la zona especial de protección de la Gran Área Metropolitana. La Municipalidad calificó el proyecto según su denominación formal y omitió controles esenciales sobre fraccionamiento, infraestructura, uso del suelo y disponibilidad de agua. El Tribunal anuló también, por conexidad, los acuerdos que facilitaron el proyecto y el convenio mediante el cual la desarrolladora transferiría un pozo, un tanque y otros bienes a cambio de cartas de disponibilidad de agua. Ante la incertidumbre sobre la recarga acuífera y el aprovechamiento de aguas subterráneas, aplicó el principio precautorio, ordenó suspender inmediatamente las obras y dio por agotada la vía administrativa.
Key excerptExtracto clave
Undoubtedly, this project contravenes the property restrictions contained in the Greater Metropolitan Area Regional Urban Development Plan and its annexes—Executive Decree No. 3332 of April 26, 1982—by allowing such a complex within a special protection zone. This means that the appealed Municipal Council resolution incorrectly applied the body of applicable law, a situation that the development company must understand, because the right to property, as stated above, is not unlimited and must, by constitutional mandate, submit to legitimate restrictions imposed upon the use and enjoyment of land for the collective benefit through the land-use planning contained in the Greater Metropolitan Area Regional Urban Development Plan and its annexes. The foregoing raises serious doubt for this Tribunal regarding the effect that a construction project such as the one proposed may have on the effective availability of water resources, which are indispensable to potential good-faith purchasers of the lots intended for subdivision, as well as the possible effect of water use in a sector of the Greater Metropolitan Area classified as a special protection zone. This area is known to be an important aquifer recharge zone, creating an imminent risk of unlawful groundwater exploitation, which the appellant ASADA had denied for years (Article 11 of the Biodiversity Law and the 1992 Rio Declaration, and Articles 50 et seq. of the Organic Environmental Law). For these reasons, the precautionary principle must be applied. Because the company reported in a filing submitted on October 16, 2009, that construction had begun, its immediate suspension must now be ordered as a logical and necessary consequence of the annulment ordered here, to prevent any adverse effect on the sustainable management of urban development and the area’s water resources and, consequently, on the right to a healthy and ecologically balanced environment enshrined in the Constitution, given the irregularities analyzed in this decision. The challenged resolution is annulled. The following resolutions of the Municipal Council of Barva de Heredia are also annulled: Resolutions Nos. 1496-08 and 1505-08, both adopted at extraordinary session No. 63-2008, held on October 3, 2008, Articles 7 and 12, respectively; Resolution No. 1608-08, adopted at ordinary session No. 65-2008, held on October 15, 2008, Article 3; Resolution No. 95-09, adopted at extraordinary session No. 03-2009, held on January 20, 2009, Article 12; and, by connection and consequence, the "Memorandum of Understanding between the Municipality of Barva and Espinos de la Montaña for the Improvement of the Barva Municipal Aqueduct." The immediate suspension of construction work on the project known as "Espinos de la Montaña" is ordered. The administrative process is declared exhausted.Sin duda, este proyecto contraviene las limitaciones a la propiedad incluidas en el Plan Regional de Desarrollo Urbano Gran Area Metropolitana y sus anexos -Decreto Ejecutivo No. 3332 del 26 de abril de 1982-, al permitir un complejo semejante dentro de una zona especial de protección. Lo anterior quiere decir que el acuerdo del Concejo Municipal apelado hizo incorrecta aplicación del bloque de legalidad, situación que debe ser entendida por la sociedad desarrolladora, pues el derecho de propiedad, tal y como se transcribió líneas atrás, no es ilimitado, debiendo someterse por imperativo constitucional, a las limitaciones legítimas impuestas sobre el uso y disfrute de la tierra en beneficio de la colectividad, en la ordenación territorial contenida en el Plan Regional de Desarrollo Urbano Gran Area metropolitana y sus anexos. Lo anterior hace surgir en este Tribunal una gran duda acerca de la incidencia de un proyecto de construcción como el que se pretende, sobre la disponibilidad efectiva del recurso hídrico, indispensable para eventuales adquirentes de buena fe de los lotes que se pretenden fraccionar, así como la posible incidencia de aprovechamiento de agua en un sector de la Gran Area Metropolitana clasificado como zona especial de protección, en donde, según se conoce, es zona importante de recarga acuífera con lo que existe un inminente riesgo de aprovechamiento ilegítimo de aguas subterráneas, mismo que desde hace años fue denegado por la ASADA apelante (artículo 11 de la Ley de Biodiversidad y Declaración de Río de 1992, 50 y siguientes de la Ley Orgánica del Ambiente). Por tales razones, se impone la aplicación del principio precautorio, puesto que mediante memorial presentado el 16 de octubre del 2009, la sociedad comunicó que había iniciado las obras constructivas, siendo ahora procedente ordenar de inmediato su suspensión, lo cual es por sí mismo, consecuencia lógica y necesaria de la nulidad aquíì ordenada, a fin de evitar cualquier efecto negativo en la gestión sostenible del desarrollo urbanístico y sobre el recurso hídrico de la zona y, por consiguiente, en el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado consagrado en la norma fundamental, en razón de las irregularidades analizadas en esta resolución. Se anula el acuerdo impugnado. Asimismo, se anulan los siguientes acuerdos del Concejo Municipal de Barva de Heredia: Acuerdos Nos. 1496-08 y 1505-08, ambos tomados en la sesión extraordinaria No. 63-2008, celebrada el 03 de octubre del 2008, artículos 7 y 12 respectivamente; acuerdo No. 1608-08 tomado en la sesión ordinaria No. 65-2008, celebrada el 15 de octubre del 2008, artículo 3; acuerdo No. 95-09 tomado en la sesión extraordinaria No. 03-2009, celebrada el 20 de enero del 2009, artículo 12; y por conexidad y consecuencia, el "Convenio de Entendimiento celebrado entre la Municipalidad de Barva y Espinos de la Montaña para el Mejoramiento del Acueducto Municipal de Barva". Se ordena la suspensión inmediata de las obras constructivas en el proyecto denominado "Espinos de la Montaña". Se da por agotada la vía administrativa.
Pull quotesCitas destacadas
"Nótese la contradicción en la misma propuesta del proyecto, pues un aparcelamiento agrícola es, por naturaleza y como conclusión lógica, excluyente de un desarrollo en condominio de carácter urbano."
"The contradiction within the project proposal itself should be noted, because an agricultural subdivision is, by its nature and as a logical conclusion, incompatible with an urban condominium development."
Considerando
"Nótese la contradicción en la misma propuesta del proyecto, pues un aparcelamiento agrícola es, por naturaleza y como conclusión lógica, excluyente de un desarrollo en condominio de carácter urbano."
Considerando
"Sin lugar a dudas, estamos en presencia de un desarrollo urbanístico, mediante el cual se transforma el terreno a efectos de dotar una porción de los servicios propios de las urbes o ciudades, como vías públicas, agua, teléfono, parques, etc., lo cual es un proceso complejo de alteración ambiental de gran efecto sobre los ecosistemas naturales y artificiales."
"Without question, this is an urban development through which the land is transformed to provide services characteristic of towns or cities, such as public roads, water, telephone service, and parks, constituting a complex process of environmental alteration with significant effects on natural and artificial ecosystems."
Considerando
"Sin lugar a dudas, estamos en presencia de un desarrollo urbanístico, mediante el cual se transforma el terreno a efectos de dotar una porción de los servicios propios de las urbes o ciudades, como vías públicas, agua, teléfono, parques, etc., lo cual es un proceso complejo de alteración ambiental de gran efecto sobre los ecosistemas naturales y artificiales."
Considerando
"No es admisible jurídicamente que las autoridades municipales hayan calificado el proyecto como de índole agrícola por su solo "título", el cual se utilizó para obtener la viabilidad ambiental en SETENA y la aprobación del INVU, omitiendo con ello, también, el cumplimiento de las normas estructurales referentes al acceso a la vía pública, cesión de áreas para uso público, normas para construcción de calles y aceras, pavimentos, cañerías, drenajes pluviales y sanitarios, electrificación y alumbrado público, entre otros."
"It is legally unacceptable for municipal authorities to have classified the project as agricultural based solely on its "title," which was used to obtain SETENA environmental viability and INVU approval while also avoiding compliance with structural rules on public-road access, dedication of public-use areas, streets and sidewalks, paving, water lines, stormwater and sanitary drainage, electrification, and public lighting, among others."
Considerando
"No es admisible jurídicamente que las autoridades municipales hayan calificado el proyecto como de índole agrícola por su solo "título", el cual se utilizó para obtener la viabilidad ambiental en SETENA y la aprobación del INVU, omitiendo con ello, también, el cumplimiento de las normas estructurales referentes al acceso a la vía pública, cesión de áreas para uso público, normas para construcción de calles y aceras, pavimentos, cañerías, drenajes pluviales y sanitarios, electrificación y alumbrado público, entre otros."
Considerando
"El correcto ejercicio de los poderes de fiscalización y policía del Gobierno Local son determinantes, pues el omitir los controles para efectos de fraccionamiento es una de las formas más comunes y peligrosas de burlar los estándares urbanísticos y dar al traste con todos los instrumentos de regulación en la materia, lo que provoca serias consecuencias."
"The proper exercise of the local government’s oversight and police powers is decisive, because omitting subdivision controls is one of the most common and dangerous ways of evading planning standards and defeating the regulatory instruments governing the matter, with serious consequences."
Considerando
"El correcto ejercicio de los poderes de fiscalización y policía del Gobierno Local son determinantes, pues el omitir los controles para efectos de fraccionamiento es una de las formas más comunes y peligrosas de burlar los estándares urbanísticos y dar al traste con todos los instrumentos de regulación en la materia, lo que provoca serias consecuencias."
Considerando
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No. 219-2011 ADMINISTRATIVE LITIGATION COURT. THIRD SECTION. SECOND JUDICIAL CIRCUIT OF SAN JOSÉ. Goicoechea, at fourteen hours and thirty minutes on dieciséis de junio del dos mil once.
This Court, acting as the nonhierarchical appellate authority (jerarca impropio), hears the appeal (recurso de apelación) filed by Asociación Administradora del Acueducto de San José de la Montaña, represented by Nombre102643, identification card CED78530, against Resolution 25-2010 of the Municipal Council of Barva de Heredia, adopted at ordinary session No. 03-2010, held on 13 de enero del 2010, which denied the extraordinary motion for review (recurso extraordinario de revisión) filed by that organization against the resolutions adopted by the municipal council in Article 1, Nos. 1496-08 and 1505-08, both adopted at extraordinary session No. 63-2008, held on 03 de octubre del 2008, Articles 7 and 12, respectively; Resolution No. 1608-08, adopted at ordinary session No. 65-2008, held on 15 de octubre del 2008, Article 3; Resolution No. Placa17009, adopted at extraordinary session No. 03-2009, held on 20 de enero del 2009, Article 12; and against the “Memorandum of Understanding Entered into Between Municipalidad de Barva and Espinos de la Montaña for the Improvement of the Barva Municipal Water-Supply System.” Mr. Carlos Alberto Salazar Loría, identification card CED78621, participates as a directly interested party in his capacity as general judicial attorney-in-fact (apoderado general judicial) of Espinos de la Montaña Limitada, corporate identification number CED78622.
Drafted by Judge Solano Ulloa, and:
WHEREAS:
I.Regarding the application to intervene as a supporting party (solicitud de coadyuvancia). In a written submission filed with this Court on 18 de enero del 2011, appearing at folio 716, the representative of the ASADA requested that Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados be joined as a supporting party (coadyuvante). In this regard, it should be clarified that this matter is at the stage of exhaustion of administrative remedies (agotamiento de la vía administrativa), rather than in judicial proceedings, because the appeal filed by Asociación Administradora del Acueducto de San José de la Montaña is under consideration. Thus, although Article 276 of the Ley General de la Administración Pública governs the role of a supporting party, such participation must result from the interested party’s voluntary appearance (libre apersonamiento) in the proceeding through an express statement of its intention to assert an indirect interest in the merits of the matter; consequently, its participation is not mandatory. In this case, AyA’s interests are indirectly reflected in the appeal filed by the ASADA, and this Court may not compel that institution to participate when it has not requested to do so. For these reasons, the application to intervene as a supporting party is denied.
II.Proven facts. The following relevant background facts are deemed proven:
03-2009, held on 20 de enero del 2009, Article 12; as well as the “Memorandum of Understanding entered into between the Municipalidad de Barva and Espinos de la Montaña for the Improvement of the Barva Municipal Aqueduct” (folios 557 to 570);
III.Unproven facts (hechos no probados). The following relevant facts were not established: 1) That the project has the document issued by the Ministerio de Agricultura y Ganadería certifying that the parcels are agricultural (the record); 2) That Espinos de la Montaña S.A. responded to the hearing granted by the Municipal Council through a resolution adopted at ordinary session No. 47-2009, held on 05 de agosto del 2009, so that it could present its defense arguments regarding the extraordinary motion for review (recurso extraordinario de revisión) filed (there is no evidence whatsoever in this regard); 3) That the proposed development is an agricultural subdivision (parcelamiento agrícola) (the record); 4) That the Municipalidad de Barva administers an aqueduct (acueducto) in San José de la Montaña (the record)
IV.Grounds for the appeal (motivos del recurso). In his appeal, the representative of the ASADA reiterates the arguments made in the extraordinary motion for review, which are summarized below:
V.Grounds relied upon by the Municipal Council to deny the extraordinary motion for review. In the decision under appeal (acuerdo venido en alzada), the municipal body considered that all of its decisions were indeed duly reasoned, with those reasons set forth throughout the record, and that they may be summarized as the advisability and expediency of having the Municipality administer a well that would supplement the municipal aqueduct. It states that the ASADA does not explain the basis for the authority it claims, as it merely relies on the law under which the ASADAS were created. It contends that the ASADA has no authority over private wells and therefore considers that it is exceeding the authority granted by AyA. Conversely, it argues that constitutional provisions establish the powers of local governments, and that, as a local government, the Municipality may accept the transfer of a private well for incorporation into the local aqueduct.
It states that, by law—without specifying which law—the administration of potable water for commercial distribution may be granted by concession only to public institutions such as municipalities, AyA, and ASADAS; because a private party cannot hold that type of concession, this is the reason it must be transferred to the Municipality, so that the Municipality may submit to the Departamento de Aguas the deed transferring the concession and the request to amend the authorized uses to include residential use. It adds that this well would supplement and improve the supply provided by the Municipality to the community through its aqueduct. It relies on the Ley de Aguas, Article 4, subsection V, which authorizes the transfer of the concession, with the Municipality having six months to submit the transfer and the amendment of an authorized use. It adds that the project at issue is not a housing development but an agricultural subdivision and that, under Decreto 25902-MIVAH-MP-MINAE, the property lies outside the GAM urban-growth area, in an area where this type of subdivision is permitted, provided that the minimum lot size is observed, where agricultural easements (servidumbres agrícolas) are permitted; and, in this case, the property fronts a public road equipped with all basic services.
VI.Regarding the extraordinary-review procedure and the position of Espinos de la Montaña S.A. A comprehensive review of the record shows that, while processing the extraordinary motion for review filed by the ASADA, the Municipal Council duly afforded Espinos de la Montaña S.A. a hearing through a resolution adopted at ordinary session No. 47-2009, held on 05 de agosto del 2009, but no response whatsoever to that summons (emplazamiento) appears in the record. The party merely entered an appearance (apersonarse) before this Court through a written submission filed on 7 de junio del 2011, but made no argument concerning the alleged grounds for nullity (nulidades). In this regard, this Chamber understands the company representative’s failure to appear and effectively present a defense before either level of review as a lack of interest; accordingly, it shall decide the matter based on the evidentiary materials contained in the record.
As to the defects alleged by the appellant, seeking application of the procedural rules of the Ley General de la Administración Pública, it must be stated that no such defects are apparent, because this must be understood as a special nullity proceeding (procedimiento especial de nulidad) intended to prevent the administrative acts (actos administrativos) from producing future effects. As authorized by Article 368 of that Law, it constitutes a procedure that excludes the ordinary proceeding (procedimiento ordinario)—which that same law governs beginning with Article 308 et seq.—although the effective exercise of the interested party’s right of defense must nevertheless be ensured, as has in fact been established in this case. For this reason, the procedural defects alleged by the appellant organization are rejected, and the merits of the matter shall be considered immediately.
VII.Legislative background concerning the creation of a governing institution for the provision of potable water (agua potable). Given that the principal issue in dispute in the present case concerns the availability of potable water for the "Espinos de la Montaña" project, because the Asociación Administradora del Acueducto de la localidad challenges the intervention of the municipal authorities, which it considers—as this Court understands it—to constitute a breach of legality, a brief overview follows of the institutions or bodies that have historically participated in this important public service, for the purpose of clarifying the parties’ positions and, accordingly, the powers of each participating body. It should also be clarified that this problem has deep and longstanding historical roots, since efforts aimed at securing this vital resource for all Costa Rican communities through aqueduct systems have been one of the major concerns of the XX and XXI centuries.
As is well known, national water legislation is a matter of public policy and the general interest. Article 4 of the Código de Minería establishes that mineral, groundwater, and surface waters are public property and that the State has ownership and administration of this resource. The Asamblea Legislativa first enacted the Ley de Aguas -No. 276 de 27 de agosto de 1942-, Article 41 of which provided that all aqueducts in the country were State property and that new works of this kind would be operated by the Ministerio de Salubridad Pública, while the administration of municipal aqueducts would remain with local governments until their nationalization was decreed. However, the State lacked the capacity to undertake the task provided for in that law, and therefore, through the Ley General de Agua Potable, No. 1634 de 18 de setiembre de 1953, the planning and execution of water-supply works were declared to be in the public interest, and regulations were imposed on the administering agencies to guarantee the potability of the water.
The crisis in the provision of potable water persisted, and consequently the Ley de Creación del Servicio Nacional de Acueductos y Alcantarillados - Ley Nº 2726 del 14 de abril de 1961- was enacted, pursuant to which it assumed responsibility for the potable-water supply service because Article 2º vested it with the authority to "Direct and oversee all matters necessary to provide the inhabitants of the Republic with potable-water service, the collection and disposal of sewage and liquid industrial waste, as well as stormwater in urban areas." That same provision assigned it responsibility for determining the advisability and approval of the various projects proposed for construction, modification, or expansion, as well as for promoting and conserving watersheds (cuencas hidrográficas), together with controlling water pollution. It was also responsible for the development, use, governance, and oversight of all waters in the public domain (dominio público).
That law allowed municipal corporations to remain responsible for local aqueducts as long as they provided efficient service, except when the interested corporations themselves, individually or collectively, expressly requested the intervention of the Servicio. This legal framework enabled the SNAA, through the development of increasingly advanced technology, to provide Costa Ricans, by means of major hydraulic works, with potable-water and sanitary-sewerage services. Thus, the creation of an agency specializing in water was accomplished. For a time, these provisions coexisted with Article 44 of the former Código Municipal -Ley No. 4574 de 4 de mayo de 1974, now repealed since the enactment of the current text, effective as of 18 de mayo de 1998, Ley No. Placa1170-, which provided that the Municipalidades were responsible for ensuring the efficient provision of potable water and the disposal of wastewater through aqueduct and sewerage systems; this was to be understood as referring to communities that were not then served by the SNAA.
Through Ley Nº 5915 de 12 de julio de 1976, the Sistema Nacional de Acueductos y Alcantarillados was reformed and renamed the Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados, which is deemed the successor body to the powers assigned by that law to the State, ministries, and municipalities and is responsible for the direct administration and operation of aqueduct and sewerage systems throughout the country, which it would assume gradually, taking into account expediency and the availability of resources. Article 1 of that Law provided as follows:
"ARTICLE 1º.- For the purpose of directing, setting policies, establishing and applying standards, carrying out and promoting planning, financing, and development, and resolving all matters related to the supply of potable water and the collection and disposal of sewage and liquid industrial waste, as well as the regulatory aspects of storm-sewer systems in urban areas, the Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados is hereby created for the entire national territory as an autonomous State institution." Likewise, Article 18 states:
"ARTICLE 18.- All properties and facilities belonging to State agencies that are intended for the provision of services relating to the collection, treatment, and distribution of potable water and the disposal of wastewater or stormwater in the country constitute national patrimony." Thus, at the national level, the agency responsible for all matters relating to the provision of potable water through the installation of engineered systems for supplying the resource (installation, modification, and removal of aqueducts and sewerage systems) was legally designated, with that function being assigned to AyA. It is also responsible for defining the protection areas (áreas de protección) of supply sources such as springs (manantiales or nacientes), which are a natural form of groundwater discharge, and Article 3° of the Ley General de Agua Potable imposes upon it the obligation to select and locate waters intended for the piped-water service.
However, because of the complexity of that service and the impact and rigor it entails, other institutions of the central and decentralized government also participate. The participation of some of those institutions is alleged to have been absent from the relevant approval in the present case. Those institutions extend beyond the Sistema Nacional de Aguas Subterráneas, Riego y Avenamiento (SENARA), which casts even further doubt on the security of the supply and proper use of the resource for this project; their favorable determination must be one of the requirements that the local government ensures prior to granting its approval, namely:
VIII.Responsibility of the local government. Amid such extensive State involvement in guaranteeing the efficient provision and supply of water resources, the active and responsible participation of local corporations cannot be overlooked, since the Municipalidad of each canton is responsible for administering “local” services and interests (Article 169 of the Constitution). It follows that its role is paramount when urban-development projects must be approved, given that municipalities have an obligation to act in a timely manner in the exercise of police power (poder de policía), safeguarding public order, public health, tranquility, personal safety, and the moral, political, and economic organization of society; to that end, they must exercise the powers granted to them by the legal system to fulfill their duties, which in this field take the form of controlling urbanization and subdivision (fraccionamiento) processes. Such control is governed by Article 1 of the Decreto-Ley de Construcciones, which provides verbatim:
"The Municipalidades of the Republic are responsible for ensuring that cities and other population centers meet the necessary conditions of safety, public health, convenience, and beauty in their public thoroughfares and in the buildings and structures erected on their lands, without prejudice to the powers conferred by law upon other administrative bodies in these matters." Likewise, constitutional case law (jurisprudencia constitucional) (judgments No. 5097-93, 5303-93, 4205-96, 2003-3656) has interpreted that Articles 169 and the first paragraph of Article 170 of the Constitution establish that primary authority over local urban planning (planificación urbana local) belongs to the municipalities, to the exclusion of any other public entity. In this regard, Article 13, subsection o), of the Código Municipal expressly recognizes the authority of the Municipal Council (Concejo Municipal) to adopt urban land-use planning measures (medidas de ordenamiento urbano).
Articles 15 and 19 of the Ley de Planificación Urbana -No. 4240 de 15 de noviembre de 1978- are consistent with the foregoing provision. By virtue of their constitutional and statutory powers relating to the provision of local services and urban-planning authority (potestades de índole urbanístico), municipal governments have the power and duty (poder-deber) to ensure that every development project proposed in their communities fully complies with all legal and technical requirements guaranteeing that it will be carried out as sustainably as possible, in strict compliance with the law. This necessarily entails a thorough review of the requirements and, if the local government continues to administer any of the water-supply systems (acueductos) in its canton, it must guarantee an efficient water supply. In the latter situation, this management is overseen by AyA through strict supervision of the operating systems of rural and municipal water-supply systems, so that they comply with the Institute’s directives and guarantee service quality, insofar as public health is involved.
As stated in the preceding recital (considerando), when the local government fails to provide the service adequately in terms of conditions, quality, quantity, and efficient development, or when suitable socioeconomic conditions do not exist for its administration by municipal entities, AyA assumes the administration, operation, and maintenance of the water-supply and sewerage systems (see judgments of the Sala Constitucional, No. 2003-1367 de las 9:49 horas del 21 de febrero del 2003 and No. 2009-18311 de las 13:44 horas del 2 de diciembre del 2009).
IX.Regarding the involvement of the ASADAS. Because municipalities are responsible for the comprehensive advancement of their cantons in harmony with national development, as well as for establishing a comprehensive urban-growth policy, before making any decision approving housing developments (proyectos habitacionales), they must ensure the availability of all public services, most notably the installation of adequate drinking-water supply systems. The absence of these requirements logically means that the projects cannot be established as housing developments. This task, however, is not performed autonomously, because all institutions that, in one way or another, have nationwide authority are involved, under the terms set forth above, it being understood that the public service of installing water-supply and sewerage systems may be the responsibility of the municipal entity or of the Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillado, where the circumstances described above apply. Specifically, given the interest, need, and participation of collective organizations, AyA has been provided with mechanisms for entering into agreements with local organizations to supply water to the various communities (Article 2, subsection g), of the Ley Constitutiva del AyA), which provides:
“g) ...
The Institution is empowered to enter into agreements with local organizations for the administration of such services or to administer them through administrative boards (juntas administradoras) jointly composed of the Institute and the respective communities, whenever doing so is advisable for the better provision of services and in accordance with the applicable regulations.
For the same reasons and with the same characteristics, regional administrative boards involving several municipalities may also be created.” Those organizations—once duly authorized—therefore assume responsibility for the administration, operation, maintenance, and development of the water-supply and sewerage systems, as well as wastewater treatment and disposal, and operate as actual providers of those services. Decreto Ejecutivo No. 32529 del 02 de febrero del 2005 promulgated the Reglamento de las Asociaciones Administradoras de Sistemas de Acueductos y Alcantarillados Comunales, which authorizes AyA, through an agreement executed for that purpose and following the favorable approval of its Board of Directors, to delegate the administration, operation, maintenance, and development of community water-supply and/or sewerage systems to legally incorporated associations (Article 2). It also requires every project for the construction, expansion, or modification of drinking-water supply and wastewater-disposal systems to obtain prior approval from Acueductos y Alcantarillados, in addition to the applicable construction authorization and endorsement (visado constructivo) issued by the corresponding Governing Areas (Áreas Rectoras) of the Ministerio de Salud, and to remain permanently subject to the technical supervision of Acueductos y Alcantarillados (Article 5).
Once the works have been completed, their administration, operation, maintenance, and investment may be delegated to the Administrative Association (Asociación Administradora, ASADA) under the terms of the resolutions adopted by AyA’s Board of Directors.
X.Regarding municipal involvement in this specific case and the authority of the Asociación Administradora del Acueducto de San José de la Montaña. On the basis of the legal parameters set forth above, the Court now proceeds to analyze the specific case. A review of the record concerning the Municipalidad de Barva de Heredia reveals two elements essential to the proper resolution of this case, namely: First, more than ten years ago, by resolutions adopted at ordinary sessions No. 773 del 04 de marzo de 1996 and 80-97 del 03 de noviembre de 1997, the Concejo Municipal de Barva resolved to transfer the San José de la Montaña water-supply system to AyA because it was materially unable to operate and administer it. The transfer was accepted by the Institute’s Board of Directors through a resolution adopted at ordinary session No. 98.004 del 09 de febrero de 1998, Article 5. This supports a first conclusion: since that time, the Municipality has lacked authority to make decisions concerning the water-supply system in that geographic area because it transferred such authority to AyA; and, Second, because an Asociación Administradora del Acueducto y Alcantarillado de San José de la Montaña has existed since 1998 under the corresponding agreement executed with AyA, entitled “Convenio de Delegación del Acueducto y Alcantarillado Sanitario de Pro-acueducto San José de la Montaña de Barva de Heredia,” that Association is responsible for the administration, operation, and maintenance of the community’s water-supply and sanitary-sewerage systems.
This fact was confirmed in official communication PRE-2010-0577 del 01 de diciembre del 2010 from the Executive Presidency of the Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados, appearing at folios 713 and 714. In other words, there is no legally permissible way for the Municipality to intervene independently in the administration and modification of the sewerage system within the jurisdiction of San José de la Montaña or in the supply of water, given the necessary involvement of all the institutions discussed above and, in particular, of the competent ASADA. The Engineering Department of the Municipalidad de Barva therefore acted properly when, in official communication US-160-06 del 07 de julio del 2006, it granted conditional land-use approval (Uso del Suelo), requiring the development company, among other things, to submit the approval of the local water-supply system’s administration for drinking-water service.
This initial analysis thus begins to reveal the grounds for nullity (vicios de nulidad), based on lack of authority, affecting the actions of the Concejo Municipal intended to help resolve the lack of water availability faced by the development known as “Espinos de la Montaña,” as well as its offer to provide the respective water connections (pajas) for each lot, a matter that will be examined in greater detail below.
XI.The current situation of the “Espinos de la Montaña” Project with respect to the supply of drinking water. As established, several years ago the ASADA, through official communication del 6 de marzo del 2000, appearing at folio 52, denied the request to supply drinking water to the Proyecto Espinos de la Montaña. That fact alone constitutes a defect that prevents the approval of any construction permit (licencia constructiva). To remedy this serious deficiency, the developer “devised” a mechanism for obtaining water through well No. BA-663, registered with the Water Department of MINAE, whose intended purpose was initially defined as “URBANÍSTICO” (its drilling was authorized in official communication IMN-DA-789-2000 del 12 de abril de 2000). A decisive element in resolving this case, however, is that the corresponding concession (concesión), granted el 17 de noviembre del 2000 through official communication R-457-2000- AGUAS-MINAE by the Water Department of the Instituto Meteorológico Nacional, was not granted for residential use, but for domestic use and irrigation. It should be noted that, as provided by the Ley de Aguas, domestic use is limited to the following:
Article 21.- Every concession for the use of public waters shall specify its nature and the quantity of water granted, in liters per second; and, if it is for irrigation, the area of land to be irrigated and the type of crops to be served, taking into consideration the needs of lower-lying properties that also require the water. If the water is insufficient to meet all demands, each concession holder shall be assigned the number of hours per day, week, or month during which the water may be used, and those hours shall be calculated according to the number of owners served by the same flow, taking into account the extent of their crops. A concession holder who fails to adhere to the assigned hours shall forfeit the right to use the water, without prejudice to the other punitive sanctions established in subsection 2º of Article 166...
Article 37.- Domestic services consist of supplying water to meet the needs of inhabitants; irrigating crops on land not exceeding half a hectare; flushing drainage channels (atarjeas); and supplying water to fire hydrants.
When the scale of the Espinos de la Montaña Project is considered, which is expected to comprise 62 properties of 7000 m2 or more, it is abundantly clear that the limited well concession through which it intends to provide a potable water supply cannot possibly guarantee such a supply, since domestic use is restricted to meeting the inhabitants’ needs and irrigating crops not exceeding half a hectare—that is, coverage that is manifestly and substantially less than that sought by the developer. Even so, the Municipal Council, aware of this limitation, is complicit with the company and authorized the proposal to accept that well through resolution No. 95-09, adopted at extraordinary session No. 03-2009, held on January 20, 2009, whereby it authorized the Municipal Mayor to sign the “Memorandum of Understanding entered into between the Municipalidad de Barva and Espinos de la Montaña Limitada for the improvement of the Barva municipal aqueduct” (folios 500 to 502).
That agreement, together with the remaining commitments already set forth in the statement of facts of this decision, was signed on March 10, 2009, by Mayor Mercedes Hernández Méndez and Mr. Carlos Salazar Loría, representative of Espinos de la Montaña. This is conclusively demonstrated—and becomes even more serious—by the Municipal Council’s acknowledgment, during the hearing granted by this Court, that it would submit to the MINAET Water Department the deed transferring the concession and the request to modify the authorized uses to include residential use. The foregoing reflects the local authorities’ true intention: rather than safeguarding the locality’s aquifer recharge zones (zonas de recarga acuífera) and ensuring that the public interest is served by securing the availability of water resources (recurso hídrico) for all residents of the area, it seeks, first and foremost, to circumvent the local ASADA’s authority over the water supply in San José de la Montaña through the corresponding aqueducts and, at the same time, assists in favoring the development company by assuming an obligation—which does not belong to it—and circumventing an indispensable requirement for the success of a privately owned subdivision (fraccionamiento) project, namely, obtaining confirmation of water availability from the entity competent to issue it, with a view to subsequently changing the domestic and irrigation use authorized by the Water Department to residential use.
The municipal governing body justifies this as an effort to improve the local aqueduct, wholly disregarding the fact that it may not interfere with the infrastructure existing in San José de la Montaña because it lacks authority as a result of its own relinquishment many years earlier (1996-1997). This Court further finds that it is not legally possible to obtain a change in the use of that well except through a new concession and with the approval of the MINAET Water Department, for which purpose the special procedure established in Articles 17 and 175 et seq. of the Water Law would have to be followed. The Council would thereby seek to remedy a serious defect caused by the company that owns the project itself through the processing of a new concession authorizing broader water-supply coverage. This is governed by Article 22 of the Water Law, which provides:
“Article 22.- Water granted under a concession for one use may not be applied to a different use without the corresponding authorization, which shall be granted as though it were a new concession.” (Emphasis added) In the opinion of this collegiate body, the Concejo Municipal de Barva has clearly engaged in misuse of powers (desviación de poder), because instead of seeking to serve the public interest—which in this case could be understood as the duty to promote urban development in a manner that fosters the growth and benefit of the community while protecting the environment in accordance with the governing regulations, which are matters of public policy and are therefore binding and not subject to waiver by public entities or private parties—it has acted in favor of a private party’s interests. Instead, it should have acted promptly in exercising its police power (poder de policía), which, in urban-planning matters, consists of overseeing subdivision processes in conjunction with the provision of services and facilities, without favoring the regulated party or granting it advantages such as those demonstrated in this case, in open violation of Article 1 of the Construction Law, transcribed above.
Accordingly, it bears repeating that it is entirely false that the local government may, in this case, participate in accepting a well for incorporation into the local aqueduct—which, in any event, is currently authorized for domestic use—because it lacks the power to do so in San José de la Montaña, much less to install water-service connections (pajas de agua) within a territorial jurisdiction over which it does not administer the potable-water supply service. The foregoing unquestionably provides grounds for annulling the challenged resolution that denied the extraordinary motion for review (recurso extraordinario de revisión) and, in particular, resolution No. 95-09, adopted at extraordinary session No. 03-2009, held on January 20, 2009, which authorized the Mayor to sign the agreement. The same result must apply to the “Memorandum of Understanding entered into between the Municipalidad de Barva and Espinos de la Montaña Limitada for the improvement of the Barva municipal aqueduct” (folios 500 to 502), due to defects resulting in absolute nullity (nulidad absoluta) concerning the authority, content, grounds, and purpose pursued, pursuant to Articles 102 and 129 (substantial violations relating to the formal elements of the administrative act), and 131 to 133 (violation of its substantive elements), on the basis of Articles 166 and 167, all of the General Public Administration Law, as hereby ordered.
XII.Regarding subdivisions for urban-development purposes. In cases such as this one, involving a development of the kind contemplated by the appellant company, the local authorities also have a duty to identify its true nature in order to require compliance with the requirements established by the legal system. Decisions 175-2009, issued at fifteen hours forty minutes, and 176-2009, issued at fifteen hours fifty minutes, both dated January 30, 2009, and both rendered by this Court, stated:
“Subdivision is the division of a property for the purpose of placing it into private commerce. As each local government must verify when granting the corresponding approval (visado), this presupposes that the subdivision complies, in terms of size and characteristics, with the urban-planning provisions in force, particularly the local Land-Use Plan (Plan Regulador)—if one exists—as well as implementing regulations and other special public-policy laws. The subdivision that the law terms ‘simple’ does not include a process of providing urban infrastructure (habilitación urbana) for the use and enjoyment of the lots resulting from that subdivision. This is so because the legislature assumes that, in such cases, the properties already have access and green areas resulting from prior urban development...
...However, a subdivision that forms part of the urbanization process and entails providing the properties with infrastructure for urban purposes for the first time must be furnished with streets, green areas, parks, and the services necessary for their use and enjoyment. Under this second scenario, the matter involves a complex subdivision and urbanization process that imposes limitations on private property for urban-planning reasons (Article 22 of the Urban Planning Law), which the Constitutional Court has held to be fully consistent with Constitutional Law (judgment No. 5097-93 at 10:24 hrs on October 15, 1993). The residential or subdivision project that we shall call ‘complex’ is contemplated in section 40 of the Urban Planning Law, which, insofar as relevant, provides:
‘Every land subdivider (…) and every developer shall transfer free of charge for public use both the areas designated for roads and those designated for parks and community facilities; the amount to be allocated for the latter two purposes shall be determined in the respective regulations by establishing percentages of the total area to be subdivided or urbanized, which may range from five percent to twenty percent depending on the average lot size, the intended use of the land, and the applicable rules. Notwithstanding the foregoing, the total land to be transferred for public roads, parks, and community facilities shall not exceed forty-five percent of the total area of the land to be subdivided or urbanized. (…)
The developer’s obligation to provide the subdivided lots with access, green areas, parks, and public roads requires compliance with urban-planning provisions establishing minimum standards regarding space, quality, quantity, and all other requirements imposed by law and implementing regulations for those areas. The local government must exercise its police power promptly, guaranteeing the canton’s residents that the works will be carried out in the manner prescribed by urban-planning regulations and subject to the conditions established therein. The mere fact that a parceling (parcelamiento) requires works to provide access and various services to any of the resulting properties is sufficient to establish that it is not a ‘simple subdivision,’ but rather a residential project that must therefore comply with all the specified requirements. Urban residential projects may provide access to properties only through public roads that meet the dimensions and requirements prescribed by the General Public Roads Law and, in the absence of specific provisions in local regulations in the latter case, the Regulations for the National Oversight of Subdivisions and Urbanizations.” Accordingly, the failure of urban-development projects to comply with the requirements established in the urban-planning legal framework requires, per se, the denial of the applications filed, pursuant to the principle of legality (principio de legalidad). The following Whereas clauses (Considerandos) analyze this situation in light of the specific case.
XIII.Regarding the nature and location of the project. In this case, therefore, if the development company alleges that this is an agricultural subdivision (fraccionamiento agrícola), its purpose must be directed solely and exclusively toward promoting the productive use of the land, a circumstance the company must demonstrate through reliable technical evidence. The company cannot seek to establish what it calls an “agricultural” development based solely on parameters measuring surface areas and access, since these are insufficient to confer that status upon it. The developer bears the burden of conclusively proving this condition, which has not yet been established. Moreover, the Constitutional Chamber has clearly defined the attributes of agricultural property (propiedad agraria), insofar as it is subject to limitations grounded in the Constitution. For purposes of the agricultural parceling proposed by Nombre102739, every lot in the project would have to satisfy those attributes, and the subdivider has a duty to demonstrate that this is its ultimate purpose. The Constitutional Court has stated:
“In various rulings, this Court (for example, judgments number 7355-94, at nine forty-eight a.m. on the fifteenth of December of nineteen ninety-four, 2000-9119, at three fourteen p.m. on the seventeenth of October of two thousand, and 2003-6434, at ten twenty a.m. on the fourth of July of two thousand three) has recognized as legitimate the restrictions and legal regime imposed on agricultural property (propiedad agraria), insofar as they are grounded in the second paragraph of Article 45 of the Constitution, as well as in the conception of our political organization as a true Social and Democratic State governed by the rule of law, since they constitute genuine restrictions in the public interest, imposed in view of the agricultural vocation assigned to the property, in accordance with the objectives set forth in Article One of the Ley de Tierras y Colonización; that is, the gradual promotion of productivity and the fair distribution of wealth, insofar as a specific purpose—a social function—is recognized therein by treating it as productive property, which translates into a regime characterized as a right and duty for its owner.
This means that the structure of the right to agricultural property comprises special duties and a particular manner of exercising the powers inherent in ownership, insofar as its owner is required to devote it to the agricultural activity that precisely underpins its existence.” (Sala Constitucional, No. 2006-1806 at 14:55 on 15 de febrero del 2006) It should be noted that, beginning with the resolution adopted at ordinary session No. 48-2000, held on 31 de julio del 2000, the Council considered the report issued by the Public Works Committee on that same date, whereby the company was ordered to submit the document issued by the Ministerio de Agricultura y Ganadería certifying that the parcels were agricultural; to date, that document does not appear in the record. Likewise, since 13 de marzo del 2001, in official letter DIG-052-2001, the Engineering Department stated that no development for urban purposes could be undertaken in the area (folio 132), because the Plan Regional de Desarrollo Urbano Gran Area Metropolitana and its annexes—Decreto Ejecutivo No. 3332 of 26 de abril de 1982—indeed defined San José de la Montaña as being within the Area de Control Urbanístico and within what is known as the “Zona especial de Protección” (Articles 1 through 4), where land use is predominantly agricultural and residential developments are permitted only within the expansion areas of the central-district grids (which is not the situation here), subject to strict restrictions concerning the minimum area per lot (two hectares), construction fronting public roads, and so forth.
Nevertheless, in May 2001, the representative of Espinos de la Montaña Limitada submitted to the Engineering Department of the Municipalidad de Barva a revised preliminary design for the “Espinos de la Montaña” agricultural parcels, entitled “condominium lots” (see folios 139 and 140). The company also submitted site-design plans surveyed on 26 de agosto del 2003 to build what it again called “Condominio Espinos de la Montaña,” consisting of 65 lots with areas exceeding seven thousand square meters, crossed by what it called “agricultural easements (servidumbres agrícolas),” while inconsistently specifying that “all parcels are for agricultural use” (folio 5). The contradiction within the project proposal itself should be noted, because the subdivision into agricultural parcels (aparcelamiento agrícola) is, by its nature and as a logical conclusion, incompatible with an urban condominium development.
Moreover, agricultural easements permit the passage of animals and persons, which is far removed from what is actually proposed at Espinos de la Montaña, where fourteen-meter-wide access roads are being built on which motor vehicles can readily travel. Thus, the project submitted by the development company itself reveals the project’s true intended use, and on the basis of those elements this Court reaches the inescapable conclusion that its true purpose is to sell land for residential purposes, as reflected by its location, dimensions, and access routes. It is not true that there is any intention to provide these lots to farmers; on the contrary, the project more closely resembles a residential development that may properly be characterized as luxurious. There is no question that this is an urban development (desarrollo urbanístico), through which the land is transformed in order to provide a portion of the services characteristic of urban areas or cities, such as public roads, water, telephone service, parks, and so forth; this is a complex process of environmental alteration with substantial effects on natural and artificial ecosystems.
In this regard, it must be clearly understood that works of this kind compact the land and cover a significant portion of the surface with an impermeable layer, which may affect aquifer reserves, increase runoff, alter natural drainage channels, and increase the flow of rivers and other watercourses, in addition to eliminating the original landscape. It is legally impermissible for the municipal authorities to have classified the project as agricultural solely on the basis of its “title,” which was used to obtain environmental approval (viabilidad ambiental) from SETENA and approval from INVU, while also thereby omitting compliance with structural standards concerning access to public roads, dedication of areas for public use, standards for the construction of roads and sidewalks, paving, water pipelines, stormwater and sanitary drainage, electrification, and public lighting, among others.
In this respect, the proper exercise of the Local Government’s inspection and police powers is decisive, because omitting subdivision (fraccionamiento) controls is one of the most common and dangerous means of circumventing urban-planning standards and undermining all regulatory instruments in this field, with serious consequences. These include the inability to plan and provide basic services, the construction of housing developments in areas at high risk from natural emergencies, or construction in areas that, owing to their characteristics, should not be developed because they are aquifer-recharge zones or have high environmental value, to cite only a few examples. This project unquestionably contravenes the restrictions on property contained in the Plan Regional de Desarrollo Urbano Gran Area Metropolitana and its annexes—Decreto Ejecutivo No. 3332 of 26 de abril de 1982—by permitting such a complex within a special protection zone.
This means that the appealed resolution of the Municipal Council incorrectly applied the body of applicable law (bloque de legalidad), a circumstance that the development company must understand, because the right to property, as quoted above, is not unlimited and, by constitutional mandate, must be subject to legitimate restrictions imposed on the use and enjoyment of land for the benefit of the community under the land-use planning (ordenación territorial) contained in the Plan Regional de Desarrollo Urbano Gran Area metropolitana and its annexes. Accordingly, these grounds for appeal raised by the appellant organization must be upheld, and the ASADA de San José de la Montaña must be found to be correct. This provides yet another more than sufficient reason to annul the challenged resolution for defects in its substantive elements, namely its grounds, content, and purpose (132 through 136 of the Ley General de la Administración Pública): specifically, the resolution that denied the extraordinary motion for review (recurso extraordinario de revisión), namely resolution 25-2010 of the Concejo Municipal de Barva de Heredia, adopted at ordinary session No. 03-2010, held on 13 de enero del 2010. By reason of connection and consequence, and because the same defects are found in their essential elements, the following resolutions are annulled:
THEREFORE:
The request for intervention as an interested third party (coadyuvancia) filed by the Asociación Administradora del Acueducto de San José de la Montaña in support of the Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados is denied. The challenged resolution is annulled. The following resolutions of the Concejo Municipal de Barva de Heredia are likewise annulled: Resolutions Nos. 1496-08 and 1505-08, both adopted at extraordinary session No. 63-2008, held on 03 de octubre del 2008, Articles 7 and 12, respectively; resolution No. 1608-08, adopted at ordinary session No. 65-2008, held on 15 de octubre del 2008, Article 3; resolution No. 95-09, adopted at extraordinary session No. 03-2009, held on 20 de enero del 2009, Article 12; and, by reason of connection and consequence, the “Convenio de Entendimiento celebrado entre la Municipalidad de Barva y Espinos de la Montaña para el Mejoramiento del Acueducto Municipal de Barva.” The immediate suspension of construction work on the project known as “Espinos de la Montaña” is ordered. The administrative remedies are deemed exhausted.
Silvia Consuelo Fernández Brenes Evelyn Solano Ulloa Eduardo González Segura Municipal ASADA San José de la Montaña v. Municipalidad de Barva
N° 219-2011 TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. SECCIÓN TERCERA. II CIRCUITO JUDICIAL DE SAN JOSÉ. Goicoechea, a las catorce horas treinta minutos del dieciséis de junio del dos mil once.
Conoce este Tribunal, como jerarca impropio, del recurso de apelación interpuesto por Asociación Administradora del Acueducto de San José de la Montaña, representada por Nombre102643 , cédula CED78530, contra el acuerdo 25-2010 del Concejo Municipal de Barva de Heredia, tomado en la sesión ordinaria No. 03-2010, celebrada el 13 de enero del 2010, que rechazó el recurso extraordinario de revisión interpuesto por dicha agrupación en contra de los acuerdos tomados por el cuerpo edil, en artículo 1, Nos. 1496-08 y 1505-08, ambos tomados en la sesión extraordinaria No. 63-2008, celebrada el 03 de octubre del 2008, artículos 7 y 12 respectivamente; acuerdo No. 1608-08 tomado en la sesión ordinaria No. 65-2008, celebrada el 15 de octubre del 2008, artículo 3; acuerdo No. Placa17009 tomado en la sesión extraordinaria No. 03-2009, celebrada el 20 de enero del 2009, artículo 12; y contra el "Convenio de Entendimiento celebrado entre la Municipalidad de Barva y Espinos de la Montaña para el Mejoramiento del Acueducto Municipal de Barva". Interviene como interesado directo, el señor Carlos Alberto Salazar Loría, cédula CED78621, en su condición de apoderado general judicial de la empresa Espinos de la Montaña Limitada, cédula de persona jurídica CED78622.
Redacta la Juez Solano Ulloa, y:
CONSIDERANDO:
I.Sobre la solicitud de coadyuvancia. Mediante memorial presentado ante este Tribunal, el 18 de enero del 2011, visible a folio 716, el representante de la ASADA solicitó se incorporara como coadyuvante al Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados. Sobre este particular, conviene aclarar que se está en fase de agotamiento de la vía administrativa, no en un proceso jurisdiccional, en tanto se conoce del recurso de apelación interpuesto por la Asociación Administradora del Acueducto de San José de la Montaña, así, no obstante que en el artículo 276 de la Ley General de la Administración Pública se regula la figura del coadyuvante, se trata de una gestión que debe ser consecuencia del libre apersonamiento al procedimiento del interesado, mediante una manifestación expresa de su voluntad de ostentar algún interés indirecto en el fondo del asunto, de modo que su participación no es obligatoria. En este caso, los intereses de AyA se encuentran reflejados de manera indirecta en la gestión recursiva formulada por la ASADA, no pudiendo este Tribunal imponer la participación de dicha institución si así no lo ha requerido. Por tales motivos, se rechaza la coadyuvancia solicitada.
II.Hechos probados. Se tienen como probados los siguientes antecedentes de interés:
III.Hechos no probados. No se demostraron los siguientes hechos de relevancia: 1) Que el proyecto cuente con el documento expedido por el Ministerio de Agricultura y Ganadería que acredite que las parcelas son agrícolas (los autos); 2) Que la sociedad Espinos de la Montaña S.A., hubiere contestado la audiencia conferida por el Concejo Municipal, tomada en acuerdo tomado en sesión ordinaria No. 47-2009, celebrada el 05 de agosto del 2009, a efecto de que hiciera sus alegatos de defensa respecto del recurso extraordinario de revisión interpuesto (no hay prueba alguna al respecto); 3) Que el desarrollo que se pretende implementar sea un parcelamiento agrícola (los autos); 4) Que la Municipalidad de Barva tenga en administración un acueducto en San José de la Montaña (los autos)
IV.Motivos del recurso. En su recurso de apelación el representante de la ASADA, retoma los argumentos expresados en el recurso extraordinario de revisión, que se resumen seguidamente:
V.Fundamentos del Concejo Municipal para rechazar el recurso extraordinario de revisión. En el acuerdo venido en alzada, el cuerpo edil estimó que todo lo que había resuelto sí contaba con su debida motivación, la cual quedó expresado a lo largo del expediente y se puede traducir en la oportunidad y conveniencia de que la Municipalidad tuviera a su cargo la administración de un pozo que reforzara el acueducto municipal. Dice que la ASADA no justifica las razones de la competencia que reclama, pues se limita a fundamentarse en la Ley que le da origen a las ASADAS. Alega que no tiene competencias sobre pozos particulares, por lo que estima se va más allá de lo autorizado por el AyA. En sentido contrario, alega que las normas constitucionales establecen las potestades de los gobiernos locales, resultando que como gobierno local la municipalidad puede aceptar el traspaso de un pozo privado para ser incorporado al acueducto local.
Que por ley -sin indicar cuál- la administración del agua potable para su comercialización solamente puede ser objeto de concesión a instituciones públicas, tales como municipalidades, AyA y ASADAS, y siendo que un sujeto particular no puede ser titular de una concesión de ese tipo, esa es la razón para que sea traspasada a la Municipalidad, a efectos de que ella presente ante el Departamento de Aguas la escritura de traspaso de la concesión y la solicitud de modificación de los usos permitidos para que se incluya el uso residencial. Agrega que ese pozo vendría a constituirse como un refuerzo y mejoramiento para el suministro que hace la Municipalidad a la comunidad mediante su acueducto. Se sustenta en la Ley de Aguas, artículo 4, inciso V, que faculta realizar el traspaso de la concesión, teniendo la Municipalidad seis meses para presentar el traspaso y modificación en un uso permitido.
Agrega que estamos ante un proyecto que no es una urbanización sino un parcelamiento agrícola, siendo que a la luz del Decreto 25902-MIVAH-MP-MINAE, la propiedad se encuentra fuera del área de crecimiento urbano de la GAM en áreas en que se permite este tipo de parcelamiento, en respeto del mínimo de los lotes, en donde se permiten servidumbres agrícolas, y en el caso enfrenta una calle pública con todos los servicios básicos.
VI.Sobre el procedimiento del recurso extraordinario de revisión y la posición de Espinos de la Montaña S.A. De una lectura integral del expediente, se aprecia que durante la tramitación del recurso extraordinario de revisión que interpuso la ASADA, el Concejo Municipal confirió la debida audiencia a la sociedad Espinos de la Montaña S.A., mediante cuerdo tomado en sesión ordinaria No. 47-2009, celebrada el 05 de agosto del 2009, más no existe respuesta alguna sobre dicho emplazamiento. La parte se limitó a apersonarse a este Tribunal, mediante memorial presentado el pasado 7 de junio del 2011, pero no hizo ningún alegato sobre las nulidades reclamadas. Al respecto, entiende esta Cámara el desinterés del representante de la empresa de venir a hacer su defensa efectiva ante ambas instancias, motivo por el cual se procede a resolver con base en los elementos de cognición que rolan dentro del expediente.
Respecto de los vicios alegados por la parte apelante, tendientes a que se apliquen las normas procedimentales de la Ley General de la Administración Pública, debe indicarse que tales defectos no se aprecian, pues debe entenderse que este es un procedimiento especial de nulidad tendiente a que los actos administrativos no surtan efectos hacia futuro. Conforme lo autoriza el artículo 368 de dicha Ley, se constituye como un procedimiento excluyente del ordinario -que esa misma ley regula a partir del ordinal 308 y siguientes-, debiendo asegurarse, eso sí, el ejercicio efectivo de derecho de defensa de la parte interesada, como en efecto se ha acreditado en esta causa. Por esta razón, los vicios de procedimiento alegados por la organización apelante son de rechazo, procediéndose a conocer, de inmediato, sobre el fondo del asunto.
VII.Sobre los antecedentes legislativos respecto de la creación de una institución rectora para la dotación de agua potable. Dado que el principal punto en conflicto en la presente causa, gira en torno a la disponibilidad de agua potable en el proyecto "Espinos de la Montaña", en razón de que la Asociación Administradora del Acueducto de la localidad reclama la intervención de las autoridades municipales, lo cual considera -entiende este Tribunal- es una transgresión a la legalidad, se procede de seguido a realizar una breve reseña de las instituciones u órganos que históricamente han participado en este importante servicio público, a efectos de esclarecer la posición de las partes y, con ello, las competencias de cada órgano interviniente. Valga aclarar, además que este problema tiene una raigambre histórica de prevalencia, pues los esfuerzos tendientes a asegurar el líquido vital a todas las poblaciones costarricenses mediante los sistemas de acueductos ha sido una de las grandes preocupaciones de los siglos XX y XXI.
Como bien es sabido por todos, la legislación nacional sobre aguas es de orden público e interés general. El artículo 4 del Código de Minería establece que las aguas minerales, las subterráneas y superficiales son públicas, el Estado tiene dominio y administración de este recurso. La Asamblea Legislativa promulgó primero la Ley de Aguas -No. 276 de 27 de agosto de 1942-, que disponía en su artículo 41 que todos los acueductos del país eran patrimonio del Estado y que las nuevas obras de este tipo las operaría el Ministerio de Salubridad Pública, dejando la administración de los acueductos municipales en los gobiernos locales hasta que se decretara su nacionalización. Sin embargo, el Estado no tuvo la capacidad de asumir la tarea prevista en dicha ley, por lo que mediante la Ley General de Agua Potable, No. 1634 de 18 de setiembre de 1953, se declaró de interés público la proyección y ejecución de obras de abastecimiento de agua y se impuso regulaciones a los organismos administradores a efectos de garantizar la potabilidad del agua.
La crisis de la provisión de agua potable persistía, de modo tal se aprobó la Ley de Creación del Servicio Nacional de Acueductos y Alcantarillados - Ley Nº 2726 del 14 de abril de 1961-, mediante la cual asumió el servicio de suministro de agua potable pues, en su artículo 2º, le estableció la competencia de "Dirigir y vigilar todo lo concerniente para proveer a los habitantes de la República de un servicio de agua potable, recolección y evacuación de aguas negras y residuos industriales líquidos, así como de aguas pluviales en las áreas urbanas". Ese mismo numeral, le impuso la responsabilidad de determinar la conveniencia y aprobación de los diferentes proyectos que se propusieran construir, modificar o ampliar, así como la promoción y conservación de las cuencas hidrográficas, junto con el control de la contaminación de las aguas. Le correspondió, también, el aprovechamiento, utilización, gobierno y vigilancia de todas las aguas de dominio público.
Dicha ley permitió a las corporaciones municipales, seguir a cargo de los acueductos locales, mientras suministraran un servicio eficiente, excepto cuando las propias corporaciones interesadas, en forma individual o colectiva, le soliciten expresamente la intervención al Servicio. Este marco legal le permitió al SNAA, mediante el desarrollo de una tecnología cada vez más avanzada, brindarle al costarricense, por medio de grandes obras hidráulicas, los servicios en materia de agua potable y alcantarillado sanitario. Así se concretó la creación de un organismo especializado en el agua. Estas normas convivieron por un tiempo con el artículo 44 del antiguo Código Municipal -Ley No. 4574 de 4 de mayo de 1974, hoy derogado, desde la promulgación del actual texto, vigente a partir del 18 de mayo de 1998, Ley No. Placa1170-, que disponía que a las Municipalidades les correspondía garantizar una eficiente provisión de agua potable y de evacuación de aguas servidas, mediante sistemas de acueductos y alcantarillados, que debía entenderse en relación con las comunidades que no estuvieren en aquel momento amparadas al SNAA.
Con la Ley Nº 5915 de 12 de julio de 1976, se reforma el Sistema Nacional de Acueductos y Alcantarillados y se cambia su nomenclatura por Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados, el cual se considera el órgano sustituto de las potestades atribuidas en esa ley al Estado, ministerios y municipalidades, encargado de la administración y operación directa de los sistemas de acueductos y alcantarillados en todo el país, los cuales los iba asumiendo paulatinamente tomando en cuenta la conveniencia y disponibilidad de recursos. El artículo 1 de dicha Ley, dispuso lo siguiente:
"ARTICULO 1º.- Con el objeto de dirigir, fijar políticas, establecer y aplicar normas, realizar y promover el planeamiento, financiamiento y desarrollo y de resolver todo lo relacionado con el suministro de agua potable y recolección y evacuación de aguas negras y residuos industriales líquidos, lo mismo que el aspecto normativo de los sistemas de alcantarillado pluvial en áreas urbanas, para todo el territorio nacional se crea el Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados, como institución autónoma del Estado." Asimismo, el artículo 18, indica que:
"ARTICULO 18.- Todas las propiedades e instalaciones de los organismos del Estado que estén destinadas a la prestación de servicios relativos a la captación, tratamiento y distribución de aguas potables y evacuación de aguas servidas o pluviales en el país, son patrimonio nacional." Es así como, a nivel nacional, se definió legalmente, el órgano encargado de todo lo referente a la materia de dotación de agua potable, mediante la instalación de sistemas ingenieriles de dotación del recurso (instalación, modificación, remoción de acueductos y alcantarillados), recayendo en el AyA dicha función. También, le compete definir las áreas de protección de fuentes de abastecimiento tales como los manantiales o nacientes que son una forma natural de descarga de las aguas subterráneas y el artículo 3° de la Ley General de Agua Potable, le impone la obligación de seleccionar y localizar las aguas destinadas al servicio de cañería.
Sin embargo, en razón de la complejidad de dicho servicio, y dado el impacto y rigor que éste exige, también intervienen otras instituciones del gobierno central y descentralizado, cuya participación -de algunos de ellos- se acusa de inexistente en la aprobación respectiva en la presente causa, y que van más allá del Sistema Nacional de Aguas Subterráneas, Riego y Avenamiento (SENARA), lo cual pone aún más en duda la seguridad en cuanto al suministro y correcto aprovechamiento del recurso para este proyecto, y cuyo pronunciamiento favorable debe ser uno de los requisitos que el gobierno local debe asegurar previo a su aprobación, a saber:
VIII.Sobre la responsabilidad del gobierno local. En medio de tan amplia intervención estatal para garantizar la dotación y suministro del recurso hídrico de manera eficiente, no se puede obviar la participación activa y responsable de las corporaciones locales, pues le corresponde a la Municipalidad de cada cantón administrar los servicios e intereses «locales» (artículo 169 constitucional), de donde se deriva que su papel es predominante cuando deben aprobar proyectos de nivel urbanístico, dado que tienen la obligación de actuar oportunamente en el ejercicio del poder de policía, asegurando el orden público, la salubridad, la tranquilidad, la seguridad de las personas, así como la organización moral, política y económica de la sociedad; utilizando las potestades que el ordenamiento jurídico les ha otorgado para alcanzar sus cometidos, que en dicha materia se concreta en el control de los procesos de urbanización y fraccionamiento, el cual está regulado en el artículo 1 del Decreto-Ley de Construcciones, en tanto dispone literalmente:
"Las Municipalidades de la República son las encargadas de que las ciudades y demás poblaciones reúnan las condiciones necesarias de seguridad, salubridad, comodidad, y belleza en sus vías públicas, en los edificios y construcciones que en terrenos de las mismas levanten sin perjuicio de las facultades que las leyes conceden en estas materia a otros órganos administrativos." Asimismo, la jurisprudencia constitucional (sentencia No. 5097-93, 5303-93, 4205-96, 2003-3656) , ha interpretado que de los artículos 169 y primer párrafo del artìculo 170 constitucionales, se deriva que la titularidad primaria en materia de planificación urbana local corresponde a las municipalidades, con exclusión de cualquier otro ente público. En este sentido, en el Código Municipal, artículo 13 inciso o), expresamente se reconoce la competencia del Concejo Municipal de dictar las medidas de ordenamiento urbano.
En consonancia con la anterior disposición, son concordantes los artículos 15 y 19 de la Ley de Planificación Urbana -No. 4240 de 15 de noviembre de 1978-. Como derivado de las competencias constitucionales y legales referidas a la prestación de servicios locales y potestades de índole urbanístico, los gobiernos municipales ostentan el poder-deber de asegurar que todo proyecto de desarrollo que se plantee en sus comunidades, cumpla a cabalidad con todos los requerimientos legales y técnicos que garanticen su efectivo desarrollo de la manera más sostenible posible, en apego estricto a la legalidad. Ello implica, necesariamente, la revisión minuciosa de los requisitos y, en el caso de que mantenga el gobierno local la administración de algunos los acueductos de su cantón, debe garantizar la dotación eficiente del agua. En este último supuesto, esta gestión es controlada por el AyA mediante un estricto control sobre el sistema de operación de los acueductos rurales y municipales, a fin de que éstos se ajusten a las directrices emanadas del instituto, para garantizar la calidad del servicio, en tanto involucra la salud pública.
Tal y como se indicó en el considerando anterior, cuando el gobierno local no preste adecuadamente el servicio, en condiciones, calidad, cantidad y desarrollo eficiente, o no existan condiciones económico-sociales adecuadas para su administración a cargo de los entes municipales, el AyA entra a asumir la administración, operación y mantenimiento de los sistemas de acueductos y alcantarillados (ver sentencias de la Sala Constitucional, No. 2003-1367 de las 9:49 horas del 21 de febrero del 2003 y No. 2009-18311 de las 13:44 horas del 2 de diciembre del 2009).
IX.Sobre la intervención de las ASADAS. En razón de que corresponde a las municipalidades la promoción integral de los cantones en armonía con el desarrollo nacional, así como el establecimiento una política integral de crecimiento urbano, de previo a la toma de cualquier decisión de aprobación del proyectos habitacionales, debe asegurarse de la dotación de todos los servicios públicos, lo que incluye, por excelencia, la instalación de buenos sistemas de provisión de agua potable. La ausencia de estos requisitos genera, como consecuencia lógica, el hecho de que los proyectos no se puedan consolidar como habitacionales. Sin embargo, esta tarea no le resulta autónoma, pues convergen todas las instituciones que, de una u otra manera, tienen competencia a nivel nacional, en los términos expuestos supra, y dejando claro que el servicio público de instalación de acueductos y alcantarillados puede corresponde al ente municipal, o bien, al Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillado, en el caso de que estemos en el supuesto expresado líneas atrás. Precisamente, dado el interés, necesidad y participación de las organizaciones colectivas, se le ha dotado de mecanismos al AyA a efecto de convenir con organismos locales el suministro del líquido a las distintas comunidades ( artículo 2, inciso g) de la Ley Constitutiva del AyA), al disponer:
"g) ...
Queda facultada la institución para convenir con organismos locales, la administración de tales servicios o administrarlos a través de juntas administradoras de integración mixta entre el Instituto y las respectivas comunidades, siempre que así conviniere para la mejor prestación de los servicios y de acuerdo con los reglamentos respectivos.
Por las mismas razones y con las mismas características, también podrán crearse juntas administradoras regionales que involucren a varias municipalidades" Dichas organizaciones -debidamente habilitadas- asumen, entonces, la administración, operación, mantenimiento y desarrollo de los acueductos y alcantarillado, así como el tratamiento y disposición de aguas residuales, y funcionan como verdaderas empresas prestadoras de tales servicios. En el Decreto Ejecutivo No. 32529 del 02 de febrero del 2005, se promulgó el Reglamento de las Asociaciones Administradoras de Sistemas de Acueductos y Alcantarillados Comunales, que le faculta al AyA para que, mediante convenio suscrito al efecto y previo acuerdo favorable de su Junta Directiva, delegue la administración, operación, mantenimiento y desarrollo de los sistemas de acueductos y/o alcantarillados comunales, a favor de asociaciones legalmente constituidas (artículo 2), imponiendo el deber de todo proyecto de construcción, ampliación o modificación de sistemas de abastecimiento de agua potable y disposición de aguas residuales, de contar con el previo aval de Acueductos y Alcantarillados, además de la autorización y el visado constructivo respectivo, otorgados en las correspondientes Áreas Rectoras del Ministerio de Salud, encontrándose en forma permanente bajo la supervisión técnica de Acueductos y Alcantarillados (artículo 5).
Una vez terminadas las obras, éstas pueden ser delegadas para su administración, operación, mantenimiento e inversión, en la Asociación Administradora (ASADA) en los términos de los acuerdos de la Junta Directiva de AyA.
X.Sobre la participación municipal en el caso concreto y la competencia de la Asociación Administradora del Acueducto de San José de la Montaña. Sobre la base de los parámetros jurídicos expuestos, se procede a analizar, entonces, el caso concreto. Al revisarse los antecedentes de la Municipalidad de Barva de Heredia, se verifican dos elementos indispensables para la correcta solución de esta causa, a saber: Primero, que desde hace más de diez años, el Concejo Municipal de Barva, en acuerdo tomado en la sesión ordinaria No. 773 del 04 de marzo de 1996 y 80-97 del 03 de noviembre de 1997, en razón de imposibilidades materiales de operación y administración del acueducto de San José de la Montaña, dispuso traspasarlo al AyA, lo cual fue aceptado por la Junta Directiva del Instituto, mediante acuerdo tomado en la sesión ordinaria No. 98.004 del 09 de febrero de 1998, artículo 5. Ello permite arribar a una primera conclusión, a saber, que desde entonces, la Municipalidad carece de competencia para tomar decisiones respecto del acueducto en dicha zona geográfica, por haberla entregado al AyA y; Segundo, Que al existir desde 1998, una Asociación Administradora del Acueducto y Alcantarillado de San José de la Montaña con el respectivo convenio suscrito con el AyA, denominado "Convenio de Delegación del Acueducto y Alcantarillado Sanitario de Pro-acueducto San José de la Montaña de Barva de Heredia", es ésta Asociación la que tiene a cargo la administración, operación y mantenimiento del sistema de acueducto y alcantarillado sanitario de dicha comunidad, hecho que quedó corroborado en el oficio PRE-2010-0577 del 01 de diciembre del 2010, de la Presidencia Ejecutiva del Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados, visible a folios 713 y 714.
O sea, que no existe manera alguna, legalmente permitida, para que la Municipalidad intervenga en la administración y modificación del sistema de alcantarillado dentro de la circunscripción de San José de la Montaña, así como tampoco en el suministro de agua de manera autónoma, en razón de la necesaria intervención de todas las instituciones anteriormente expuestas y, especialmente, de la ASADA competente. Es por ello que bien hizo el Departamento de Ingeniería de la Municipalidad de Barva, en oficio US-160-06 del 07 de julio del 2006, cuando otorgó el Uso del Suelo condicionado, exigiéndole a la sociedad desarrolladora, entre otras cosas, presentar el visto bueno de la administración del acueducto del lugar para el servicio de agua potable. Ello permite ir apreciando, en este primer análisis, los vicios de nulidad, por incompetencia, en las actuaciones del Concejo Municipal, tendientes a colaborar con la solución del problema de ausencia de disponibilidad de agua que enfrentaba el proyecto denominado "Espinos de la Montaña", así como el ofrecimiento de dotación de las respectivas pajas para cada lote, tema que se desarrollará más a fondo seguidamente.
XI.La situación actual del Proyecto "Espinos de la Montaña", respecto de la dotación de agua potable. Tal y como quedó acreditado, desde hace varios años la ASADA, mediante oficio del 6 de marzo del 2000, visible a folio 52, rechazó la gestión de dotación de agua potable para el Proyecto Espinos de la Montaña. Ello es, por sí mismo, un defecto que impide la aprobación de cualquier licencia constructiva. A efecto de subsanar esta falencia grave, la desarrolladora "ideó" un mecanismo de obtención del líquido a través del pozo inscrito ante el Departamento de Aguas del MINAE No. BA-663, cuyo destino fue definido inicialmente para uso "URBANÍSTICO" (autorizada su perforación en oficio IMN-DA-789-2000 del 12 de abril de 2000). Sin embargo, un elemento determinante en la solución de esta causa, es que la respectiva concesión, otorgada el 17 de noviembre del 2000, mediante oficio R-457-2000- AGUAS-MINAE por el Departamento de Aguas del Instituto Meteorológico Nacional, no fue conferida para uso residencial, sino para uso doméstico y riego. Nótese que conforme lo dispone la Ley de Aguas, ese uso doméstico se limita a lo siguiente:
Artículo 21.- En toda concesión de aprovechamiento de aguas públicas se fijará la naturaleza de ésta, la cantidad en litros por segundo del agua concedida; y si fuese para riego, la extensión del terreno que haya de regarse, así como la clase de los cultivos que deban servirse, tomando en consideración las necesidades de los predios inferiores que también la necesiten. Si el agua no fuere suficiente para atender todas las demandas, se fijará a cada concesionario el número de horas por día, por semana o por mes en que pueden hacer su aprovechamiento y esas horas se calcularán de acuerdo con el número de propietarios servidos por el mismo caudal, tomando en cuenta la extensión de sus cultivos. El concesionario que no se sujete a las horas que se le concedan, perderá el derecho de aprovechar el agua, fuera de las otras sanciones de carácter punitivo que se determinan en el inciso 2º del artículo 166...
Artículo 37.- Son servicios domésticos el suministro de agua para satisfacer las necesidades de los habitantes, el riego de cultivos de terrenos que no excedan de media hectárea; el lavado de atarjeas y el suministro de aguas para surtir bocas contra incendios.
Al confrontar la dimensión del Proyecto de Espinos de la Montaña, el cual se prevé que cuente con 62 fincas de 7000 m2 o más, es más que claro que con la limitada concesión del pozo con que pretende dotar del suministro de agua potable, le resulta imposible garantizarlo, pues el uso doméstico se reduce a satisfacción de necesidades de los habitantes y riego de cultivos que no excedan de media hectárea, o sea, una cobertura notoria y sensiblemente menor a la pretendida por la desarrolladora. Aún así, el Concejo Municipal consciente de tal limitación, es copartícipe de la sociedad, y autoriza la propuesta de recibir dicho pozo en acuerdo tomado en la sesión extraordinaria No. 03-2009, celebrada el 20 de enero del 2009, acuerdo No. 95-09, en el que autorizó a la Alcaldesa Municipal a firmar el "Convenio de Entendimiento celebrado entre la Municipalidad de Barva y Espinos de la Montaña Limitada para el mejoramiento del acueducto municipal de Barva" (folios 500 a 502), mismo que resultó suscrito el día 10 de marzo del 2009, entre la Alcaldesa Mercedes Hernández Méndez y el señor Carlos Salazar Loría, representante de Espinos de la Montaña, con los restantes compromisos, ya expuestos en la relación de hechos de esta resolución.
Ello se termina de evidenciar y más gravoso resulta, cuando el Concejo Municipal reconoció, en la audiencia conferida por este Despacho, que estaría presentando ante el Departamento de Aguas del MINAET la escritura de traspaso de la concesión y la solicitud de modificación de los usos permitidos para que se incluya el uso residencial. Lo anterior refleja la verdadera intención de las autoridades locales, pues más allá que resguardar las zonas de recarga acuífera de la localidad y de garantizar la satisfacción del interés público a efectos de asegurar la disponibilidad del recurso hídrico para todos los vecinos de la zona, tiende a evadir, primero que todo, la competencia de la ASADA local respecto del suministro de agua en San José de la Montaña mediante los acueductos respectivos y, paralelamente, colabora para favorecer a la sociedad desarrolladora, asumiendo una obligación -que no le corresponde-, evadiendo un requisito indispensable para el éxito del proyecto de fraccionamiento propiedad de un particular, como lo es la obtención de la disponibilidad de agua del mismo ante la entidad competente para ello, persiguiendo posteriormente el cambio de uso doméstico y riego expedido por el Departamento de Aguas, a un uso residencial.
La justificación del cuerpo edil va en el sentido de mejorar el acueducto local, en absoluto desconocimiento de que no puede tocar las obras que existen en San José de la Montaña, pues carece de competencia por su propia renuncia muchos años antes (1996-1997). Aprecia este Tribunal que tampoco le resulta posible legalmente la obtención de un cambio en el uso de dicho pozo, sino únicamente a través de una nueva concesión y con el aval del Departamento de Aguas del MINAET, para lo cual debería someterse al procedimiento especial previsto en los artículos 17 y 175 y siguientes de la Ley de Aguas, con lo que buscaría el Concejo remediar un serio vicios generado por la misma empresa dueña del proyecto, mediante la tramitación de una nueva concesión que autorice mayor cobertura de suministro del recurso hídrico. Ello está regulado en el artículo 22 de la Ley de Aguas, que indica:
"Artículo 22.- Las aguas concedidas para un aprovechamiento, no podrán aplicarse a otro diverso sin la correspondiente autorización, la cual se otorgará como si se tratara de nueva concesión. " (El resaltado es agregado) A criterio de este órgano colegiado, el Concejo Municipal de Barva ha incurrido en una clara desviación de poder, pues en lugar de buscar la satisfacción del interés público, que en este caso se podría entender como el deber de promover el desarrollo urbanístico de manera que provea el crecimiento y beneficio de la colectividad, en resguardo del ambiente conforme a la normativa que rige la materia, que es de orden público, lo que se traduce en vinculatoriedad y no disponibilidad de su contenido por las entidades públicas y particulares, actúa en favor de los intereses de un particular. En lugar de ello, debió actuar oportunamente en el ejercicio del poder de policía, que en la materia de urbanismo, se concreta en el control de los procesos de fraccionamiento paralelo a la dotación de servicios y facilidades, sin inclinarse en beneficio del administrado ni proveerle de favores como los que se evidencian en esta causa, en abierta transgresión del artículo 1 de la Ley de Construcciones, trascrito líneas atrás.
Así pues, se reitera, es totalmente falso que el gobierno local, en este caso, pueda intervenir en la aceptación de un pozo para ser incorporado al acueducto local -que en todo caso, a la fecha es para uso doméstico-, pues en San José de la Montaña carece de poderes para ello y, menos aún, para instalar las pajas de agua dentro de una circunscripción territorial cuya administración del servicio de dotación de agua potable no le pertenece. Lo anterior, sin lugar a dudas, da pie para anular el acuerdo impugnado que rechazó el recurso extraordinario de revisión y, en especial, el acuerdo tomado en la sesión extraordinaria No. 03-2009, celebrada el 20 de enero del 2009, No. 95-09 que autorizó a la Alcaldesa a firmar el convenio, misma suerte que debe seguir el "Convenio de Entendimiento celebrado entre la Municipalidad de Barva y Espinos de la Montaña Limitada para el mejoramiento del acueducto municipal de Barva" (folios 500 a 502), por vicios de nulidad absoluta en la competencia, el contenido, el motivo y el fin perseguidos, en aplicación de los artículo 102 y 129, (infracciones sustanciales relativas al elementos formales del acto administrativo), y 131 a 133 (trasgresión sobre sus elementos materiales), con base en los artículos 166 y 167, todos de la Ley General de la Administración Pública, lo cual se ordena en este acto.
XII.Sobre los fraccionamientos con fines urbanísticos. En casos como el presente, ante un desarrollo como el que pretende hacer la sociedad apelante, es deber de las autoridades locales identificar también su verdadera naturaleza, a efecto de exigir el cumplimiento de los requisitos establecidos en el ordenamiento jurídico. Desde las resoluciones 175-2009, de las quince horas cuarenta minutos y 176-2009, de las quince horas cincuenta minutos, ambas, del treinta de enero del dos mil nueve, ambas de este Tribunal, se indicó que:
"El fraccionamiento, es la división de un predio con la finalidad de introducirlo al comercio de los hombres, lo que supone, tal y como lo debe constatar cada gobierno local al otorgar el visado correspondiente, que el mismo se ajuste, en cuanto a tamaño y características, a las disposiciones urbanísticas vigentes, en especial, al Plan Regulador del suelo local –si lo hubiere- así como a la normativa de desarrollo y demás leyes especiales de orden público. El fraccionamiento que la ley denomina como “simple”, no incluye un proceso de habilitación urbana para el uso y disfrute de las parcelas resultantes de ese fraccionamiento y ello es así porque el legislador parte de que en estos, los fundos cuentan con accesos y áreas verdes producto de un desarrollo urbanístico anterior...
...Ahora bien, al fraccionamiento que hace parte del proceso urbanizador y que conlleva una habilitación de los fundos, por vez primera, para fines urbanos, debe proveérsele de calles, áreas verdes y parques, así como de los servicios necesarios para su uso y disfrute. En este segundo supuesto, estamos ante un proceso complejo de fraccionamiento y urbanización que introduce limitaciones a la propiedad privada por razón de urbanismo (artículo 22 de la Ley de Planificación Urbana), las que el Tribunal Constitucional ha señalado son totalmente conformes con el Derecho de la Constitución (voto N° 5097-93 de las 10:24 hrs del 15 de octubre de 1993 ). El proyecto residencial o de fraccionamiento que llamaremos “complejo”, se encuentra previsto en el numeral 40 de la Ley de Planificación Urbana que, en lo conducente, dispone:
“Todo fraccionador de terrenos (…) y todo urbanizador cederá gratuitamente al uso público tanto las áreas destinadas a vías como las correspondientes a parques y facilidades comunales; lo que fijará por los dos conceptos últimos se determinará en el respectivo reglamento, mediante la fijación de porcentajes, del área total a fraccionar o urbanizar, que podrá fluctuar entre un cinco por ciento a un veinte por ciento, según el tamaño promedio de los lotes, el uso que se pretenda dar al terreno y las normas al respecto. No obstante lo anterior, la suma de los terrenos que deben cederse para vías públicas, parques y facilidades comunales no excederá de un cuarenta y cinco por ciento de la superficie total del terreno a fraccionar o urbanizar. (…)
La obligación del urbanizador de dotar las parcelas fraccionadas de accesos, zonas verdes, parques, vías públicas, le obliga a acatar las disposiciones urbanas que establecen estándares mínimos en cuanto a espacio, calidad, cantidad y demás requisitos exigidos por ley y los reglamentos de desarrollo en cuanto a esas áreas. El gobierno local tiene que ejercer oportunamente su poder de policía, garantizando a los vecinos del cantón, que las obras se realizarán de la forma que las normas urbanísticas lo indican y con las condiciones que aquellas disponen. Basta que un parcelamiento requiera obras para habilitar el ingreso y brindar servicios diversos a algunos de esos fundos, para sostener que no existe un “simple fraccionamiento”, sino un proyecto residencial que debe, en consecuencia, cumplir con todos los requisitos señalados. Los proyectos residenciales urbanos sólo pueden habilitar el ingreso a los fundos a través de vías públicas que deben tener las dimensiones y exigencias de la Ley General de Caminos Públicos y, el Reglamento para el Control Nacional de Fraccionamientos y Urbanizaciones, a falta, -en este ultimo caso- de disposiciones concretas en las normas locales." Así las cosas, la no adecuación de los proyectos urbanísticos a los requerimientos establecidos en el ordenamiento urbano, obligan -per se-, al rechazo de las gestiones incoadas, en aplicación del principio de legalidad. En los Considerandos siguientes, se analiza esta situación a la luz del caso concreto.
XIII.Sobre la naturaleza y ubicación del proyecto. En esta causa, entonces, si la empresa desarrolladora alega que estamos en presencia de un fraccionamiento agrícola, su destino debe estar dirigido única y exclusivamente a fomentar la explotación de la tierra con fines productivos, circunstancia que debe demostrar la sociedad con elementos técnicos certeros. No puede aspirar la sociedad, a establecer lo que denomina un desarrollo "agrícola" solamente sobre parámetros de medición de superficies y accesos, pues ello no es suficiente para darle tal condición. Es carga de la desarrolladora, el acreditar fehacientemente esta condición, lo cual todavía no se ha acreditado. A mayor abundamiento, la Sala Constitucional ha definido con claridad cuales son los atributos de la propiedad agraria, en en tanto ostenta de limitaciones con sustento constitucional, mismos que, a los efectos del parcelamiento agrario propuesto por Nombre102739 , deberían cumplir todos los lotes del proyecto y es deber del fraccionador demostrar que ese es su fin último. Ha dicho el Tribunal Constitucional:
"En diversos fallos este Tribunal (así por ejemplo, en sentencias número 7355-94, de las nueve horas cuarenta y ocho minutos del quince de diciembre de mil novecientos noventa y cuatro, 2000-9119, de las quince horas catorce minutos del diecisiete de octubre del dos mil, y 2003-6434, de las diez horas veinte minutos del cuatro de julio del dos mil tres) ha reconocido como legítimas las limitaciones y régimen que se imponen a la propiedad agraria, en tanto las mismas encuentran su sustento en el párrafo segundo del artículo 45 constitucional, así como en la conceptualización de nuestra organización política en un verdadero Estado Social y Democrático de Derecho, ya que se trata de verdaderas limitaciones de interés social, en tanto se asignan en atención a la vocación agrícola a que se destina el inmueble, conforme a los objetivos previstos en el artículo primero de la Ley de Tierras y Colonización, esto es, para la promoción gradual de la productividad y justa distribución de la riqueza, en tanto se reconoce en ella un destino específico –función social– al tenerla como un bien productivo, y que se traduce en un régimen que se califica como derecho-deber, para su titular.
Ello implica que la estructura del derecho de propiedad agraria se encuentra integrado por deberes especiales, y en un modo particular de ejercer las facultades inherentes de la propiedad, en tanto su titular está obligado a destinarlo a la actividad agrícola, que precisamente sustenta su existencia. " (Sala Constitucional, No. 2006-1806 de las 14:55 del 15 de febrero del 2006) Nótese que desde el acuerdo tomado en sesión ordinaria No. 48-2000, celebrada el 31 de julio del 2000, el Concejo conoció el informe de la Comisión de Obras de esa misma fecha, mediante el cual le previno a la empresa la presentación del documento expedido por el Ministerio de Agricultura y Ganadería que acreditara que las parcelas son agrícolas, el cual a la fecha no consta en autos. Asimismo, desde el 13 de marzo del 2001, en oficio DIG-052-2001, el Departamento de Ingeniería comunicó que en la zona, no se puede realizar ningún desarrollo con fines urbanos (folio 132), pues en efecto, el Plan Regional de Desarrollo Urbano Gran Area Metropolitana y sus anexos -Decreto Ejecutivo No. 3332 del 26 de abril de 1982- definió que San José de la Montaña está dentro del Area de Control Urbanístico y dentro de lo que se denomina "Zona especial de Protección" (artículos 1 a 4), cuyo uso es predominantemente agrícola, permitiéndose urbanizaciones solamente dentro de las áreas de expansión de los cuadrantes de cabecera (situación que no es la presente), con grandes limitaciones respecto del área mínima por lote (dos hectáreas), construcciones frente a calles públicas, etc. Aún así, en el mes de mayo del 2001, el representante de la sociedad Espinos de la Montaña Limitada, presentó al Departamento de Ingeniería de la Municipalidad de Barva, un replanteamiento de anteproyecto de parcelas agrícolas "Espinos de la Montaña", que titula "lotes en condominio" (ver folios 139 y 140).
Asimismo, la empresa presentó planos con diseño de sitio, levantados el 26 de agosto del 2003, para construir lo que denominó nuevamente "Condominio Espinos de la Montaña", consistente en 65 lotes con superficies superiores a los siete mil metros cuadrados, atravesados por lo que denominó "servidumbres agrícolas", en donde a contrapelo especificó que "todas las parcelas son para uso agrícola" (folio 5). Nótese la contradicción en la misma propuesta del proyecto, pues un aparcelamiento agrícola es, por naturaleza y como conclusión lógica, excluyente de un desarrollo en condominio de carácter urbano. Asimismo, las servidumbres agrícolas lo que permiten es el tránsito de animales y personas, lo cual dista mucho de ser lo que en realidad se propone con Espinos de la Montaña, en donde se construyen vías de acceso de catorce metros de ancho, en donde han de transitar fácilmente vehículos automotores.
Así, es del mismo proyecto presentado por la empresa desarrolladora, en donde se reconoce el verdadero destino del proyecto, elementos con los que este Tribunal llega a la indefectible conclusión de que la verdadera finalidad es realizar la venta de terrenos con fines habitacionales, cuya ubicación, dimensiones y accesos así lo reflejan. No es cierto que exista un interés de entregar estos lotes a agricultores, y por el contrario, más ser acerca a una urbanización que bien puede ser catalogada como de lujo. Sin lugar a dudas, estamos en presencia de un desarrollo urbanístico, mediante el cual se transforma el terreno a efectos de dotar una porción de los servicios propios de las urbes o ciudades, como vías públicas, agua, teléfono, parques, etc., lo cual es un proceso complejo de alteración ambiental de gran efecto sobre los ecosistemas naturales y artificiales. Al respecto, debe tenerse claro que esta clase de obras compacta los terrenos y cubre una parte importante de la superficie de una capa impermeabilizante, con lo que se pueden llegar a afectar las reservas de acuíferos, se aumenta la escorrentía, se alteran los desagues naturales y se aumenta el caudal de los ríos y otros cursos del agua, además de eliminar el paisaje original.
No es admisible jurídicamente que las autoridades municipales hayan calificado el proyecto como de índole agrícola por su solo "título", el cual se utilizó para obtener la viabilidad ambiental en SETENA y la aprobación del INVU, omitiendo con ello, también, el cumplimiento de las normas estructurales referentes al acceso a la vía pública, cesión de áreas para uso público, normas para construcción de calles y aceras, pavimentos, cañerías, drenajes pluviales y sanitarios, electrificación y alumbrado público, entre otros. En este sentido, el correcto ejercicio de los poderes de fiscalización y policía del Gobierno Local son determinantes, pues el omitir los controles para efectos de fraccionamiento es una de las formas más comunes y peligrosas de burlar los estándares urbanísticos y dar al traste con todos los instrumentos de regulación en la materia, lo que provoca serias consecuencias. Entre éstas, podemos citar la imposibilidad de planificar y suministrar servicios básicos, la construcción de conjuntos de vivienda en zonas de alto riesgo por emergencias naturales o la edificación en zonas que por sus características no deben ser destinadas a construcciones, por ser de recarga acuífera o tener un alto valor desde el punto de vista ambiental; solo por citar algunos ejemplos.
Sin duda, este proyecto contraviene las limitaciones a la propiedad incluidas en el Plan Regional de Desarrollo Urbano Gran Area Metropolitana y sus anexos -Decreto Ejecutivo No. 3332 del 26 de abril de 1982-, al permitir un complejo semejante dentro de una zona especial de protección. Lo anterior quiere decir que el acuerdo del Concejo Municipal apelado hizo incorrecta aplicación del bloque de legalidad, situación que debe ser entendida por la sociedad desarrolladora, pues el derecho de propiedad, tal y como se transcribió líneas atrás, no es ilimitado, debiendo someterse por imperativo constitucional, a las limitaciones legítimas impuestas sobre el uso y disfrute de la tierra en beneficio de la colectividad, en la ordenación territorial contenida en el Plan Regional de Desarrollo Urbano Gran Area metropolitana y sus anexos. Es por ello que, en cuanto a estos agravios expuestos por la organización apelante deben ser acogidos, concediéndosele la razón a la ASADA de San José de la Montaña, lo cual es otro motivo de sobra para anular el acuerdo impugnado por transgresión en sus elementos materiales, a saber, motivo, contenido y fin (132 a 136 de la Ley General de la Administración Pública), que es el que rechazó el recurso extraordinario de revisión interpuesto, o sea, el acuerdo 25-2010 del Concejo Municipal de Barva de Heredia, tomado en la sesión ordinaria No. 03-2010, celebrada el 13 de enero del 2010. Por conexidad y consecuencia, apreciándose los mismos vicios en sus elementos esenciales, se anulan los acuerdos que se detallan:
POR TANTO:
Se rechaza la solicitud de coadyuvancia presentada por la Asociación Administradora del Acueducto de San José de la Montaña a favor del Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados. Se anula el acuerdo impugnado. Asimismo, se anulan los siguientes acuerdos del Concejo Municipal de Barva de Heredia: Acuerdos Nos. 1496-08 y 1505-08, ambos tomados en la sesión extraordinaria No. 63-2008, celebrada el 03 de octubre del 2008, artículos 7 y 12 respectivamente; acuerdo No. 1608-08 tomado en la sesión ordinaria No. 65-2008, celebrada el 15 de octubre del 2008, artículo 3; acuerdo No. 95-09 tomado en la sesión extraordinaria No. 03-2009, celebrada el 20 de enero del 2009, artículo 12; y por conexidad y consecuencia, el "Convenio de Entendimiento celebrado entre la Municipalidad de Barva y Espinos de la Montaña para el Mejoramiento del Acueducto Municipal de Barva". Se ordena la suspensión inmediata de las obras constructivas en el proyecto denominado "Espinos de la Montaña". Se da por agotada la vía administrativa.
Silvia Consuelo Fernández Brenes Evelyn Solano Ulloa Eduardo González Segura Municipal ASADA San José de la Montaña c/ Municipalidad de Barva
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