Partial Annulment of Municipal Decision on Tajo LindoraAnulación parcial del acuerdo municipal sobre Tajo Lindora

No.125-2011 SECCIÓN TERCERA DEL TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. Segundo Circuito Judicial de San José, Anexo A, Goicoechea, at nine fifty-five a.m. on quince de abril del dos mil once.- This Court hears, in its capacity as the non-hierarchical appellate authority (jerarca impropio), the appeal filed by Nombre102622, identification card number CED78509; Nombre102623., identification card number CED78510; Nombre102624 , identification card number CED78511; Nombre102625, identification card CED78512; Nombre102626., identification card CED78513; Nombre102627, identification card number CED78514; BRENDA COBAR, identification card CED78515; Nombre102628, identification card CED78516; Nombre102629, identification card number CED78517; Nombre102630, identification card number CED78519; Nombre102631, identification card CED78521; Nombre102632, identification card number CED78522; Nombre102633, identification card CED78523; and Nombre102634, illegible surname, identification card number CED78524; all in their capacity as residents of the canton of Santa Ana, residing near the Tajo Lindora quarry, against the resolution under Article III, adopted by the Concejo de la Municipalidad de Santa Ana at ordinary session number 161, held on catorce de julio del dos mil nueve.

Jorge Vásquez Novoa appears as an interested third party, in his capacity as general attorney-in-fact with unlimited authority (apoderado generalísimo sin límite de suma) of Tajo Lindora, Sociedad Anónima.

Drafted by Judge Fernández Brenes, and:

WHEREAS:

I.PROVEN FACTS.- Of importance for deciding the appeal (recurso de apelación), the following set of facts is deemed duly established:

• 1)That at extraordinary session number 11, of veinticinco de marzo de mil novecientos noventa y uno, the Municipal Council of Municipalidad de Santa Ana adopted the canton’s Regulatory Plan (Plan Regulador), which was published in La Gaceta number 74, of diecinueve de abril de ese mismo año (review of the respective publication);
• 2)That in La Gaceta number 137, of diecisiete de julio del dos mil uno, the official maps of the Plan Regulador of the canton of Santa Ana were published, with the partial amendment approved in that regulation by agreement adopted at ordinary session number 179, of veintinueve de mayo de ese año (review of the respective publication);
• 3)That at ordinary session number 219, held on diecinueve de octubre de mil novecientos noventa y tres, with waiver of procedural formalities, unanimously and finally approved, the Municipal Council approved the motion of Councilmember Luis Arturo Quesada, thereby approving “the granting of the municipal license/business permit (licencia/patente municipal) to Tajo la Lind o ra, S. A., located in pozos of this canton, so that our municipality may receive the taxes corresponding to the extraction operations generated as of the approval of this business permit” (folio 23);
• 4)That, following complaints of pollution and nuisances by residents neighboring the Tajo Lindora, Sociedad Anónima mine, in el año dos mil siete, by agreement adopted at ordinary session number 75, of dieciséis de octubre de ese mismo año, the Municipal Council of Municipalidad de Santa Ana resolved: “That the Municipality, in due course, issue its express position within administrative expediente No. 2357 of the Dirección General de Geología y Minas and expediente No. 11-94 of the Secretaría Técnica Nacional Ambiental, to the effect that the operating concession (concesión de explotación) of Tajo Lindora not be extended because it is an activity contrary to the current Plan Regulador of the canton of Santa Ana and because it has been established that this activity causes environmental pollution affecting the residents’ right to enjoy a healthy and ecologically balanced environment, a right that must be guaranteed, defended, and preserved by State institutions.” That agreement was annulled by the Council, following a challenge filed by the interested party, through agreement III of ordinary session number 91, of diecinueve de febrero del dos mil ocho, on the grounds that the body lacked jurisdiction and that there had been a serious violation of due process and a failure to recognize vested rights (uncontested fact, by reference, in the Mayor’s pleading in amparo proceeding (recurso de amparo) number 09-004350-0007-CO, at folios 25 and 26; and in the pleading filing the petition for review (recurso de revisión) presently under consideration, at folio 70);
• 5)That by official letter No. MSA-Alc-02-050-09, of diecisiete de enero del dos mil siete, the Mayor ordered that a new land-use designation (uso de suelo) be issued for the quarry as “Existing nonconforming use (Existente no conforme)” (by reference, in the Mayor’s pleading in amparo proceeding number 09-004350-0007-CO, at folio 25);
• 6)That by official letter MSA-AL-02-188-08, of veintitrés de mayo del dos mil ocho, the legal advisor of the Secretaría Técnica Nacional Ambiental requested that the Municipalidad de Santa provide its opinion regarding the application to extend mining concession number 2357 held by Tajo Lindora, Sociedad Anónima, within ten business days, supported by a technical opinion (by reference, in the agreement under Article III, adopted at ordinary session number 161, held on catorce de julio del dos mil nueve, of the Municipal Council of Municipalidad de Santa Ana, at folio 1);
• 7)That by agreement under Article III, adopted at ordinary session number 108, held on diecisiete de junio del dos mil ocho, in response to the preceding request, the Municipal Council of Municipalidad de Santa Ana unanimously resolved: “To communicate to the Secretaría Técnica Nacional Ambiental, Ministerio del Ambiente y Energía, that the position of Municipalidad de Santa Ana favors the cessation of the activities of Tajo la Lindora, Sociedad Anónima, so that the existing use in the area is consistent with the zoning established by the land-use planning instrument (instrumento de ordenamiento territorial)” (folios 1 to 2 verso);
• 8)That the discussion leading to that decision was based on the report prepared by Licenciada Andrea Robles Álvarez, which stated as follows: “Regarding Tajo la Lindora, S.A., as a taxpayer. It has remained current in the payment of taxes for both its license and extraction activities./ It is also a ready collaborator when material is required for public works in the area where the quarry is located. Regarding the Plan Regulador zone in which the quarry is located. At ordinary session No. 219 held on 19 de octubre de 1993, upon motion by Councilmember Luis Arturo Quesada, it was resolved: ‘That, with waiver of committee proceedings, the granting of the municipal license/business permit to Tajo la Lindora, S.A., located in Pozos of this canton, be approved, so that our municipality may receive the taxes corresponding to the extraction operations generated as of the approval of this business permit. Unanimously approved. Agreement finally approved.’ / This agreement was adopted without a land-use certificate (certificado de uso de suelo) establishing that quarrying was a permitted use in the Plan Regulador zone where the property is located. / Nevertheless, the regulatory provisions of the Plan Regulador of Santa Ana were published on 19 de abril de 1991 in La Gaceta No. Placa12495, and the zoning map was published on 17 de julio del 2001 in La Gaceta No 137; the property on which Tajo La Lindora, S.A., is located is in a Low-Density Residential Zone, which can be determined only by consulting the zoning map. / As this Municipal Council has ruled in similar cases, when the business permit was granted to Tajo La Lindora, S.A., the Municipality had sufficient authority to establish and define the urban-planning status (condición urbanística) of the property in question, in el año 1993, before the maps of the Plan Regulador entered into force, and it did so through an agreement that is binding upon the Administration and created individual rights (derechos subjetivos) in favor of the regulated party, which cannot be revoked without following the due process established by law; this was not done, and a settled legal situation (situación jurídica consolidada) was therefore created that the Municipal Administration cannot disregard in any way in any of its actions, particularly when processing acts, authorizations, and measures derived from and consequent upon that settled legal situation. / It must be taken into account that the area’s urban-planning situation has changed substantially from what it was in la década de los noventa to what it is today, when the Parque Valle del Sol development is almost 100% occupied and, likewise, the surrounding areas become more densely populated with residences with each passing year, making evident that quarrying is not consistent with the predominant residential use in the area. This is compounded by the fact that there is only one access road to the quarry and it passes through the entire residential area, causing nuisances not because of the quarrying itself, but because of the parallel and ancillary activity of transporting the extracted material. / Furthermore, this nonconforming status of the quarrying use does not appear likely to change, because the comprehensive amendment of the Plan Regulador does not provide for a zoning change in the sector where the quarry is located. / The foregoing means that quarrying would have to cease for the existing use in the area to be consistent with the zoning established by the land-use planning instrument. Regarding the complaints filed by residents. The Municipality has also received numerous complaints from residents expressing their distress over ground vibrations caused by blasting, excessive noise generated by rock crushing, and dump trucks that keep their engines running during the early morning hours while waiting for the quarry to open its gates to carriers. / We are aware that Tajo La Lindora, S.A., complied with the requirement to conduct a comprehensive environmental impact assessment (estudio de impacto ambiental, EIA) to obtain the mining concession; nevertheless, it must be considered that the regulations governing the preparation of EIAs have changed, and it is now necessary to assess the impact of both the principal activity and the ancillary activity of transporting material on the human environment and their possible effects on populations and human settlements. / The latter is a fundamental factor in determining whether the human activity (actividad antrópica) of quarrying is detrimental to the community residing around the quarry and along the route traveled by vehicles transporting the extracted material. CONCLUSION.- Municipalidad de Santa Ana would favor the continuation of quarry operations if and only if means are found to prevent the principal activity and the ancillary transportation of material from causing the nuisances that residents have reported” (folios 1 recto and verso and 2 recto);
• 9)That, against the preceding decision, on cuatro de agosto del dos mil ocho, Tajo Lindora, Sociedad Anónima filed a motion for reconsideration (recurso de revocatoria), a subsidiary appeal (apelación en subsidio), and a concurrent plea of nullity (nulidad concomitante); these were dismissed as inadmissible by the Council under Article III of ordinary session 117, of diecinueve de agosto siguiente, because the decision was deemed to be merely an opinion and therefore a nonbinding act (uncontested fact, by reference, in the Mayor’s pleading in amparo proceeding number 09-004350-0007-CO, at folio 26; in the petition for review presently under consideration, at folio 71; and in the challenged agreement, at folio 105);
• 10)That on primero de junio del dos mil nueve, the representative of Tajo Lindora, Sociedad Anónima filed a petition for review with the Council against the agreements adopted under Article III of ordinary session number 108, of diecisiete de junio del dos mil ocho, and Article III of ordinary session 117, of diecinueve de agosto del dos mil ocho (folios 69 to 78);
• 11)That by resolution number 1365-2009-SETENA, issued at ocho horas del dieciséis de junio del dos mil nueve, the Secretaría Técnica Nacional Ambiental partially upheld the complaints filed by Nombre102635 , Nombre102636 , Nombre53772 ; and recommended that the Dirección de Geología y Minas not grant an extension of the mining concession for Tajo Lindora, on the grounds that “based on the preceding criteria and starting from the fact that the environment is constantly changing and that no vested right exists in environmental matters because the environment is a legally protected interest (bien jurídico tutelable), ...

technically based on the fact that the activity is incompatible with the environment in which it is carried out, and therefore the provisions of Article 50 of our Political Constitution would not be respected ..."; orders the cessation of extractive works at Tajo Lindora as of notification of that decision, pursuant to Technical Report ASA-1322-2009-SETENA; directs the company to prepare the technical closure of the project within thirty business days; declines to endorse the social study of the communities surrounding Tajo Lindora; and orders the appointment of a directing body (órgano director) to investigate sociologist María José Chávez Groch (as referenced in resolution 1466-2009-SETENA, issued at eight o’clock on the twenty-sixth of June of two thousand nine, at folio 92);

• 12)That, in connection with the challenge filed by the company Tajo Lindora, Sociedad Anónima against the foregoing decision, the Secretaría Técnica Nacional Ambiental, by resolution number 1466-2009-SETENA, issued at eight o’clock on the twenty-sixth of June of two thousand nine, vacates it upon finding a violation of due process, because the technical closure of the mine was ordered without first affording the interested party a hearing; and proceeds to issue the certification requested by the Dirección de Geología y Minas, indicating the current status of the developer’s compliance with its obligations for purposes of granting the extension of the mining concession (folios 92 to 102);
• 13)That, by agreement under Article III of ordinary session number 161, of the fourteenth of July of two thousand nine, the Concejo de la Municipalidad de Santa Ana approves opinion number 102-09-ALCM, of the thirteenth of July of two thousand nine, issued by the Council’s legal adviser—Licenciado Juan Antonio Vargas Guillén—and thereby vacates the agreements challenged through the motion for review (recurso de revisión), “upon finding that they are vitiated by nullity, and clarifies the position of this Municipality as follows: First: At Ordinary Session No. 219 held by the Concejo Municipal de Santa Ana on 19 de octubre de 1993, the municipal license for Tajo Lindora was approved. Second: it was not until the year 2001 that the Plan Regulador became fully effective, since it was not published with its maps until that year, and, in the opinion of the Procuraduría General de la República, those maps had no effect previously, by virtue of the principle of publication. Third: in light of the foregoing, it is not lawful to assert that the authorized use is contrary to the Plan Regulador, since such a conclusion suggests a possible unlawful act that does not exist in this specific case, because this is a preexisting use as provided in Article 28 of the Ley de Planificación Urbana. Fourth: constitutional case law has repeatedly held that the only means available to the State to remove one of its own acts from the legal system is judicial proceedings for a declaration of harm to the public interest (proceso jurisdiccional de lesividad), because such proceedings are conceived as a procedural safeguard for the governed party. Under our legal system, administrative authorities may act contrary to their own acts in cases involving absolute, evident, and manifest nullity (nulidades absolutas, evidentes y manifiestas), following a favorable opinion from the Procuraduría General de la República and in accordance with Article 173 of the Ley General de la Administración Pública; that situation never occurred in this specific case, and with the passage of time a right vested in favor of the appellant. Fifth: the challenged decisions must conform to law, because they contain a defect rendering them void insofar as the grounds and content of the act are at odds with the actual circumstances of the case, namely, a preexisting use and not a violation of the Plan Regulador” (folios 105 to 122);
• 14)That, in adopting the foregoing decision, the body of council members considered that the situation involving Tajo Lindora did not entail a conflict with urban-planning regulations but rather the existence of a use predating those regulations, and that its situation was therefore not irregular; it further found that “it has been verified that the authorities competent to decide the specifically environmental issue, with respect to the alleged impact on human health, are treating the Municipality’s position as determinative in their decisions; therefore, we are dealing with a legal act that may indeed have effects on the governed parties, whether they are the complainants or the appellants, as well as on the public interests involved, and consequently the Municipality’s decision must conform to law, not only because the local government confines its involvement to matters connected with land use (uso del suelo), and not to other matters falling within the purview of the Ministerio de Salud or the Ministerio del Ambiente, but also because the local government’s pronouncement must be clear, precise, and in accordance with law, ...” (folios 105 to 122);
• 15)That, on the following twenty-eighth of July, a group of residents of the canton of Santa Ana who live near Tajo Lindora filed an appeal (recurso de apelación) against the foregoing agreement, supplementing that challenge by a filing dated the thirty-first of that month (folios 125 to 128);
• 16)That, by agreement under Article III, point 8, of ordinary session number 164, of the fourth of August of two thousand nine, the Concejo admits the appeal for consideration by the Tribunal Contencioso Administrativo and summons the parties to appear before this Authority (folios 130 and 131);
• 17)That the Concejo de la Municipalidad de Santa supports the residents’ position that Tajo Lindora’s mining concession should not be extended because its use conflicts with the existing zoning under the canton’s land-use planning (ordenamiento territorial) framework (statements by the Alcalde in amparo proceeding (recurso de amparo) number 09-004350-0007-CO, at folio 26, and in response to a hearing before this Tribunal, at folio 153); and
• 18)That, by resolution 2754-2009, issued at eleven thirty on the fourth of December of two thousand nine, the Tribunal Contencioso Administrativo denied the interim measure (medida cautelar) requested by the residents of Lindora, finding the application improper because “the question of whether it may continue operating is not the subject matter of this specific appeal; that matter must be determined by the Ministerio de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones. Furthermore, the request for cessation of activities bears no direct and immediate relationship to the issues to be heard in this forum, nor is any business license, whether denied or granted by the aforementioned municipality, at issue” (folio 207, front and back).

II.UNPROVEN FACTS.- The following facts, which are important and material to the resolution of this matter but are unsupported by any evidence in the case record (autos), are listed: 1.) That the Municipalidad de Santa Ana revoked the municipal license authorizing the operation of the mine owned by Tajo Lindora, Sociedad Anónima; 2.) That the position stated by the Concejo in the resolutions under Article III of regular session number 108, of diecisiete de junio del dos mil ocho, influenced the decision of the Secretaría Técnica Nacional Ambiental regarding the application to extend the mining concession (concesión minera) submitted by Tajo Lindora, Sociedad Anónima to the Dirección de Geología y Minas del Ministerio de Ambiente y Energía; 3.) That the Municipalidad de Santa Ana conducted ordinary proceedings (procedimiento ordinario) to determine whether the operations of Tajo Lindora, Sociedad Anónima failed to comply with environmental regulations, and that those proceedings ultimately substantiated such a violation; 4.) That Tajo Lindora, Sociedad Anónima owes municipal taxes; 5.) That the Dirección General de Geología y Minas extended the mining concession granted to Tajo Lindora, Sociedad Anónima. No evidence has been submitted in this regard.

III.GROUNDS FOR APPEAL.- The residents of the canton of Santa Ana, alleging a direct and personal interest, challenge the decision adopted by the Concejo of that locality on the following grounds: a.- That it declares that the land-use permit (permiso de uso) granted to the company is not unlawful, notwithstanding that it is contrary to the Plan Regulador because, under those regulations, it is located in an area classified as residential and is therefore also contrary to their rights; b.- That, by declaring the land use (uso de suelo) to be a “nonconforming use (uso no conforme),” it is disregarding the repeated complaints concerning violations of and harm to their rights and interests; c.- That a “pre-existing” land use does not confer a right to violate current environmental regulations, and that the decision disregards the numerous complaints filed concerning harm to their health and nuisances caused by the operation of the company, given that the road used to transport the extracted material is not suitable for heavy-vehicle traffic; the material is not contained, so it is scattered along the road, and the haulers do not observe the quarry’s operating hours, resulting in environmental and noise pollution in violation of environmental regulations; d.- That Tajo Lindora, Sociedad Anónima does not have a current business license (licencia comercial), because it has not provided the municipal entity with proof of the extension of its mining-extraction concession permit, as requested in official letter MSA-PLM-03-0246-09, of treinta de abril del dos mil nueve, and has not provided such proof to date; the decision overlooks the fact that, pursuant to section 79 of the Código Municipal, every for-profit activity requires such a municipal business permit (patente), as well as compliance with the requirements for its issuance under section 81 of the same legal code.

They ask the Tribunal to adopt appropriate and necessary interim measures (medidas cautelares) to protect and ensure the effectiveness of its judgment, immediately ordering the cessation of operations at Tajo Lindora; and to order the respondent Municipalidad to deny that company a business permit. They conclude by reminding the local entity of its authority regarding environmental protection and its duty to coordinate with other agencies on environmental prevention within its jurisdiction. (Folios 125 a 129, 140 a 143)

IV.POSITION OF TAJO LINDORA, SOCIEDAD ANÓNIMA.- The representative of Tajo la Lindora, Sociedad Anónima—Jorge Vásquez Novoa—asks this authority to affirm the challenged resolution because it is consistent with the law, insofar as the company holds an acquired right (derecho adquirido) recognized before the urban-planning regulations entered into force; and, as such, that right may be affected only through the procedures established for that purpose in the legal system. He argues that the statements of ten residents cannot be accepted, particularly because they are contrary to the actual truth of the facts, and because no public institution has substantiated the alleged environmental pollution. (Folios 203 a 206.)

V.MOTION FOR REVIEW FILED BY TAJO LINDORA, SOCIEDAD ANÓNIMA.- Before analyzing the challenged resolution, it is necessary to understand the background that gave rise to it, namely, the motion for review (recurso de revisión) filed by Tajo Lindora, Sociedad Anónima on primero de junio del dos mil nueve, and the grounds supporting it. It alleges that the resolutions adopted by the Concejo under Article III of regular session number 108, of diecisiete de junio del dos mil ocho, and Article III of regular session 117 of diecinueve de agosto del dos mil ocho, prejudice it in the proceedings to extend its mining concession before the Dirección de Geología y Minas del Ministerio de Ambiente y Energía, because cessation of the activity could cause it serious economic harm; it therefore maintains that this is not merely an opinion, but that its content is binding because it does produce legal effects—in this case, confusion on the part of the consulting body by disregarding and affecting a vested legal position (situación jurídica consolidada)—and exceeds the scope of the consultation, which should have been limited to legality rather than a discretionary assessment of the suitability of the mining concession whose extension was sought.

In this regard, it states: a.- That every administrative action must respect validly conferred legal positions, which cannot be disregarded without violating the doctrine of one’s own acts (teoría de los actos propios); because the Plan Regulador for the canton of Santa Ana had not entered into force when the company applied for a municipal license or business permit in the year mil novecientos noventa y tres, which did not occur until the year dos mil uno, the Concejo had jurisdiction to determine the land use and, consequently, whether or not to grant the business license; b.- That the Administration has no discretion to impair fundamental rights, much less the legal position of regulated parties (administrados), it being clear that since the year mil novecientos noventa y tres the company has held a municipal business permit for conducting mining activities and has timely paid the corresponding taxes; c.- That the decision is inconsistent because it recognizes the existence of a right while simultaneously finding the cessation of the activity appropriate and advisable, thereby seriously violating due process (debido proceso) and the principle of non-retroactivity (principio de irretroactividad), since a use existing before the land zoning imposed through territorial planning must be respected; d.- That there is an encroachment upon jurisdiction because the environmental impact assessment (evaluación del impacto ambiental) falls within the sole and exclusive jurisdiction of the Secretaría Técnica Nacional Ambiental; consequently, the local authority cannot ask the Ministerio de Ambiente y Energía not to extend its concession because only that ministry or the Ministerio de Salud may determine the existence of possible urban pollution, as it had concluded in resolution 91, of diecinueve de febrero del dos mil ocho; e.- That the decision departs from the technical opinion without providing any reasons, even though any modification thereof falls exclusively within the authority of the advisor, which renders the decision absolutely null and void (absolutamente nulo) for violation of Article 136 of the Ley General de la Administración Pública, because it transforms the act into a political one lacking any basis or support.

It requests a declaration that the resolutions adopted under Article III of regular session number 108, of diecisiete de junio del dos mil ocho, and Article III of regular session 117 of diecinueve de agosto del dos mil ocho are null and void; immediate notice thereof to the Ministerio de Ambiente y Energía and SETENA; and a declaration that the company complies with municipal regulations. (Folios 69 a 78.)

VI.CONTENT OF THE CHALLENGED RESOLUTION.- Considering the origin of the challenged resolution—the motion for review (recurso de revisión) filed by the company Tajo Lindora, Sociedad Anónima—its content must be addressed. Thus, by the resolution under Article III, adopted at ordinary session number 161, held on the fourteenth of July of two thousand nine—the decision challenged by the residents of Lindora—the Concejo de la Municipalidad de Santa Ana annulled the resolutions adopted under Article III of ordinary session number 108, of the seventeenth of June of two thousand eight, and Article III of ordinary session 117, of the nineteenth of August of two thousand eight, because the council members considered them to contain defects giving rise to absolute nullity (nulidad absoluta), as they misled the Secretaría Técnica Nacional Ambiental and, consequently, the Dirección de Geología y Minas, since the company Tajo Lindora, Sociedad Anónima is not in violation of urban-planning regulations (normativa urbana); rather, it constitutes a “pre-existing use” (uso pre-existente) under those regulations, and therefore its situation is not irregular.

It further considered that there had been an overreach in the exercise of authority, because matters concerning the determination of alleged environmental pollution resulting from that company’s mining activities do not fall within the authority of the local government. The foregoing considerations require this Tribunal to review the content of the annulled resolutions. a.) Under Article III of ordinary session number 108, of the seventeenth of June of two thousand eight, the Concejo responded to the inquiry submitted by the Secretaría Técnica Nacional Ambiental regarding the continuation of Tajo Lindora’s operations, in light of the numerous complaints from civil society (residents) concerning nuisances and because an extension of the mining concession (concesión minera) was being evaluated by the Dirección de Geología y Minas. The response was requested to be supported by technical criteria or grounds.

The response provided to the requesting body was: “To state before the Secretaría Técnica Nacional Ambiental, Ministerio del Ambiente y Energía, that the position of the Municipalidad de Santa Ana is in favor of the cessation of the activities of Tajo la Lindora, Sociedad Anónima, so that the existing use in the area may be brought into harmony with the zoning established by the land-use planning instrument (instrumento de ordenamiento territorial)” (folios 1 to 2 verso). That decision was adopted on the basis of the report prepared by the Concejo’s Legal Advisor, Licenciada Andrea Robles Álvarez, which clearly and precisely describes the legal status of the company in question. The report notes that the Concejo granted it a municipal license (licencia municipal) by resolution adopted at ordinary session number 219, of the nineteenth of October of nineteen ninety-three. At that time, although the respective Regulatory Plan (Plan Regulador) for the canton had been adopted at extraordinary session number 11, of the twenty-fifth of March of nineteen ninety-one, and published in La Gaceta number 74, of the following nineteenth of April, it was not yet in force because the Official Maps (Mapas Oficiales) were not published until the year two thousand one, in La Gaceta number 137, of the seventeenth of July.

Accordingly, its legal status is that of a “pre-existing” nonconforming use (uso “pre-existente” no conforme) under those regulations because it is located in a residential zone. The report also clarifies that, since the respective municipal license was granted, the company has fulfilled its tax obligations regarding both the business license tax (patente) and the extraction of material, and that it has provided material for public works when requested. However, it also notes that, because the company is located in a residential zone, its operations cause nuisances to residents due to the noise and dust generated by the transportation of material, compounded by the fact that there is only one road serving both the company and the neighborhood. The council members therefore concluded that it was “advisable” to support the cessation of quarry operations in order to bring land use into conformity with the canton’s urban-planning regulations. b.) Under Article III of ordinary session 117 of the nineteenth of August of two thousand eight, the Concejo dismissed as procedurally improper the motions for reconsideration with a subsidiary appeal and concurrent claim of nullity (recursos de revocatoria con apelación en subsidio y nulidad concomitante) filed by the company Tajo Lindora, Sociedad Anónima against the previous decision, precisely because it considered that decision to be merely an opinion and therefore a nonbinding act.

In addition to declaring these two resolutions null, the Concejo clarified the legal status of the company Tajo Lindora, Sociedad Anónima, stating that it is in no way unlawful or contrary to the canton’s Regulatory Plan, but rather constitutes a pre-existing use that does not conform to urban-planning regulations and is protected by Article 28 of the Ley de Planificación Urbana. That right or legal status could be annulled only through the procedures established for that purpose—an action for annulment of an administrative act detrimental to the public interest (lesividad) or ordinary nullity proceedings (procedimiento ordinario de nulidad)—under Articles 173 and 183 of the Ley General de la Administración Pública, none of which has occurred.

VII.It should be clarified that this matter does not involve an evaluation of the granting of the municipal license to the company Tajo Lindora, Sociedad Anónima in the year nineteen ninety-three, much less its revocation for alleged noncompliance with urban and environmental regulations (normativa urbano-ambiental), nor whether the extension of the mining concession should or should not be granted, as this Tribunal correctly stated in resolution 2754-2009, at eleven thirty hours on the fourth of December of two thousand nine, when it denied the interim measures (medidas cautelares) requested by the appealing residents. It is therefore clear that the legality review (análisis de legalidad) is confined solely and exclusively to the nullities declared and the final clarification made regarding the legal status of the company Tajo Lindora, Sociedad Anónima.

VIII.ANALYSIS OF THE CHALLENGED RESOLUTION.- Based on a review of the case file and the actions of the respondent Municipalidad, this Tribunal finds that the challenged decision is partially inconsistent with the legal system, solely insofar as it annuls two prior resolutions. By its content, the first is an interlocutory act (acto de trámite), which, pursuant to subsection b) of Article 154 of the Código Municipal, is not subject to appeal and, consequently, is also excluded from the extraordinary motion for review (recurso extraordinario de revisión), under Article 157 of the same Code, which limits that motion exclusively to “any municipal resolution against which an appeal would have been available ...”; the second resolution dismissed the challenge to the first precisely because it deemed it an interlocutory act. Although the second is a final act (acto final), insofar as it concludes a matter—the challenge brought by the interested company—it was issued in accordance with law. Let us examine:

First: Indeed, this Authority considers that the agreement responding to the inquiry from the Secretaría Técnica Nacional Ambiental is a procedural act (acto de trámite) that produces no legal effect detrimental to the interests of Tajo Lindora, Sociedad Anónima, nor does it affect the decisions that other public bodies may issue regarding extensions of the permits and authorizations legitimizing its operations, whether the extension of the mining concession (concesión minera)—before the Dirección de Geología y Minas del Ministerio de Ambiente y Energía—or the extension of the health operating permit (funcionamiento sanitario)—before the Ministerio de Salud. This has been clearly demonstrated, including through the adoption of resolution 1466-2009-SETENA, of eight o’clock on veintiocho de junio del dos mil nueve, in which the Secretaría Técnica Nacional Ambiental annulled resolution 1365-2009-SETENA, of eight o’clock on dieciséis de junio del dos mil nueve—which had partially granted the complaints filed by Nombre102635, Nombre102636, Nombre53772; recommended that the Dirección de Geología y Minas not grant an extension of the Tajo Lindora mining concession, on the grounds that “based on the foregoing criteria and proceeding from the fact that the environment is constantly changing and that, in environmental matters, there is no vested right (derecho adquirido), because the environment is a legally protected interest, ... technically supported by the fact that the activity is incompatible with the surroundings in which it is conducted, and therefore the provisions of Article 50 of our Constitución Política would not be respected ...”; ordered the cessation of extraction activities at Tajo Lindora upon notice of that resolution, pursuant to Technical Report ASA-1322-2009-SETENA; directed the company to prepare the technical closure (cierre técnico) of the project within treinta días hábiles; declined to endorse the social study of the communities surrounding Tajo Lindora; and ordered the appointment of a directing body (órgano director) to investigate sociologist María José Chávez Groch (as referenced in resolution 1466-2009-SETENA, of eight o’clock on veintiséis de junio del dos mil nueve, at folio 92)—because it found a violation of due process (debido proceso) in ordering the technical closure of the mine without first granting the interested party a hearing; and proceeded to issue the certification requested by the Dirección de Geología y Minas, stating the current status of the developer’s compliance with its obligations for purposes of granting the extension of the mining concession.

It should be noted that said decision—that of Article III of ordinary session número 108, of diecisiete de junio del dos mil ocho—neither declares the business license (patente) granted to Tajo Lindora, Sociedad Anónima unlawful or contrary to the urban and environmental legal framework (ordenamiento urbano-ambiental), nor revokes the municipal license (licencia municipal), much less determines that environmental regulations were violated, as the representative of that company alleged in its motion for review (recurso de revisión). Quite the contrary, it provides a very thorough examination of the company’s legal situation, correctly characterizing it as an existing nonconforming right (derecho existente no conforme) because it was granted before the cantonal Regulatory Plan (Plan Regulador) entered into force and is located in a residential zone and, as such, causes numerous nuisances to residents due to the difficulties inherent in conducting an industrial activity in a zone not designated for that purpose; several petitions have accordingly been filed not only with the Secretaría Técnica Nacional Ambiental, but also with the local government itself.

It is clear that the residential zone in which Tajo Lindora, Sociedad Anónima is located is designated in the relevant Plan Regulador of the cantón de Santa Ana, adopted at extraordinary session número 11, of veinticinco de marzo de mil novecientos noventa y uno, published in La Gaceta número 74 on diecinueve de abril siguiente; however, it was not in force when the license was granted—in el año de mil novecientos noventa y tres—because the official maps were not published until diecisiete de julio del dos mil nueve—Gaceta 137. Nevertheless, the following are incompatible with such use: “industry, warehouses, sawmills, and any other analogous use that causes nuisances in the neighborhood, such as smoke, odors, noise, heavy traffic, the use of toxic, flammable, or explosive materials, and any other nuisance conflicting with the predominant use” (Articles 5.1, 6.1 and 7.1). Accordingly, the status of “pre-existing nonconforming use” (uso pre-existente no conforme) does not eliminate the nuisances caused by the operation of Tajo Lindora, which is openly contrary to the use permitted under the applicable regulations; this is a condition that cannot be eliminated through recognition of its settled legal status (situación jurídica consolidada), and that is what the agreement in question recognizes.

Therefore, the conclusion reached by the body of council members at session número 108 of diecisiete de junio del dos mil ocho constitutes merely an opinion, left to the realm of “administrative discretion” (discrecionalidad administrativa), insofar as it falls within the authority—in this case, of the Municipalidad de Santa Ana—to express its preference for cessation of the activity in order to ensure that the uses permitted in that zone comply with the regulations established in the land-use planning framework (ordenamiento territorial) governing the canton, while first acknowledging the company’s pre-existing right, granted by that same local government. It does not, however, in any way compel the Secretaría Técnica Nacional Ambiental or the Dirección de Geología y Minas del Ministerio de Ambiente y Energía to deny the extension of the concession requested by the interested company, as that matter remains within the authority of those entities.

The foregoing makes clear that said action contains no defect in either its grounds or its content that could justify its nullity, as the interested company alleged in its motion for review and as the Concejo declares.

Second: It must be borne in mind, in accordance with the foregoing, that for an extraordinary motion for review (recurso extraordinario de revisión) to be admissible, it must concern an act that may be challenged through an appeal (recurso de apelación); that is, it cannot fall within any of the circumstances contemplated in Article 154 of the Código Municipal. In addition, no such appeal may have been filed; and, of course, the act must contain defects causing absolute nullity (nulidad absoluta), no more than diez or cinco años, respectively, may have elapsed since it was issued by the Concejo (Article 157 of the same body of law) or the Alcalde (Article 163 of the same Code), and the act must still be producing effects. Accordingly, a significant prerequisite for the admissibility of this extraordinary remedy is that the ordinary appeal was not timely pursued—in accordance with Article 156 of the cited body of law—and in this case, not only had that appeal been filed, but it had also been dismissed as inadmissible because the act was characterized—correctly—as a procedural act and, as such, excluded from appeal under subsection b) of Article 154.

For that reason, the Concejo could neither rule on the merits of the motion for review filed against the first decision and ultimately annul it, nor, even less so, annul the decision dismissing the appeal that had been filed. Thus, given the clear legal nature of the agreement from ordinary session número 108, of diecisiete de junio del dos mil nueve, it bears repeating that it cannot properly or validly be challenged either through an appeal, much less through an extraordinary motion for review; consequently, the agreement dismissing the appeal filed is consistent with law. In this regard, this Tribunal notes that there is no justification for annulling the agreement under Article III of ordinary session 117, of diecinueve de agosto del dos mil ocho, which summarily dismissed the appeal filed by Tajo Lindora, Sociedad Anónima. The agreement annulling it constitutes an evasion of the law (fraude a la ley), due to its lack of reasoning and because, under the structure of the municipal system of remedies, the Concejo cannot assess an agreement of that nature—a procedural one—particularly when, as has been determined, there is no absolute nullity.

I X.- THE REMAINDER OF THE CHALLENGED AGREEMENT.- This Tribunal finds no violation of the legal system in the final clarifications contained in the challenged agreement, insofar as it merely determines, once again, the legal situation of Tajo Lindora, Sociedad Anónima, which is no different from that declared in Agreement III of ordinary session número 108, of diecisiete de junio del dos mil ocho. Indeed, given its content, this was a matter that did not require a challenge by the interested party, not only because nothing different was ever stated, but also because the Concejo has the prerogative to make such a determination at any time. It is therefore appropriate to affirm it as to this issue.

X.THE STATE’S DUTY TO PROTECT THE ENVIRONMENT, PARTICULARLY THAT OF THE MUNICIPALITIES.- Finally, in view of the council members’ considerations regarding interference in matters that do not fall within the jurisdiction of local governments, specifically the determination of the environmental pollution generated by the operation of Tajo Lindora, it is necessary to issue the following warnings. The municipal authorities—both their deliberative body (Concejo) and their “executive official” (Alcalde)—must bear in mind their obligation to effectively comply with the constitutional mandate established in Article 50, insofar as protection of the environment is established as a true public function or authority (potestad pública) incumbent upon the entire state apparatus, of which the Municipalidades form part within the constitutional structure of the Costa Rican State. As such, it translates into specific obligations for public administrations, thereby shaping policy objectives and, consequently, the actions of public authorities generally, so as to ensure full observance of the fundamental right to a healthy and ecologically balanced environment; for this purpose, they may and must act in coordination with other public agencies—such as the Ministerio de Salud and the Ministerio de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones (MINAET), as well as the Secretaría Técnica Nacional Ambiental (SETENA).

In light of the foregoing, the exercise of such public authority cannot be denied, particularly because the Constitution entrusts them with an essential task, “the administration of local interests and services,” as defined by Article 169 of the Constitution; constitutional case law has developed this as the scope of municipal jurisdiction within the concept of “local matters” (in this regard, judgments número 6469-97, 5445-99 and 2001-9677 may be consulted), with environmental matters being of paramount importance. Thus, local governments are responsible for exercising their authority within the urban-planning function delegated by law—Articles 15 and 19 of the Ley de Planificación Urbana; Article 13 subsection o), Articles 79, 81 and 81 bis of the Código Municipal; Article 15 of Decreto-Ley 833, de Construcciones; and other related provisions. That authority is not limited solely to promulgating the relevant regulations—regulatory plans and related regulations—but also extends to oversight of compliance with local urban-planning regulations (normativa urbanística local).

This authority is supplemented by Articles 28 through 31 of the Ley Orgánica del Ambiente, which, given their importance to this matter, are reproduced verbatim so that the officials of the respondent Municipalidad may take them into account in their administrative management and decision-making:

"Article 28.- Land-use planning policies. It is the responsibility of the State, the municipalities, and the other public entities to define and implement national land-use planning (ordenamiento territorial) policies aimed at regulating and promoting human settlements and the population’s economic and social activities, as well as physical and spatial development, in order to achieve harmony among the greater well-being of the population, the use of natural resources, and environmental conservation." (The underlining is not in the original.)

"Article 29.- Purposes. For land-use planning in matters of sustainable development (desarrollo sostenible), the following purposes shall be considered:

a) To optimally locate within the national territory productive activities, human settlements, public-use and recreational areas, communication and transportation networks, wilderness areas, and other vital infrastructure works, such as energy facilities and irrigation and drainage distritios (sic).

• b)To serve as a guide for the sustainable use of environmental elements.
• c)To balance the sustainable development of the country’s different regions.
• d)To promote the active participation of residents and organized civil society in the organization and implementation of land-use plans and municipal regulatory plans (planes reguladores) for cities, in order to achieve the sustainable use of natural resources." "Article 30.- Planning criteria. The following criteria shall be considered for the planning of the national territory:
• a)Respect for the cultural, historical, and social characteristics of the human populations involved and their current distribution throughout the territory.
• b)Population and resource projections.
• c)The characteristics of each ecosystem.
• d)Renewable and nonrenewable natural resources, predominant economic activities, land-use capacity (capacidad de uso de los suelos), and zoning by agricultural and livestock products and activities, based on ecological and productive considerations.
• e)The effect of human activities and natural phenomena on the environment.
• f)The balance that must necessarily exist between human settlements and their environmental conditions.
• g)Landscape diversity.
• g)Existing infrastructure." "Article 31.- Urban development. For the purposes of Article 29 above, the development and reorganization of cities shall be promoted through the intensive use of urban space, in order to free and conserve resources for other uses or for future residential expansion." In this regard, as this Court has stated in various rulings (including numbers 175-2009, at quince horas cuarenta minutos 176-2009, at quince horas cincuenta minutos, both of treinta de enero del dos mil nueve), "local governments must act promptly in exercising police powers (poder de policía), using the authority granted to them by the legal system to fulfill their duties" (the underlining is not in the original); in urban-planning matters, this takes the form of controlling urban-development (urbanización) and subdivision (fraccionamiento) processes and is expressly established in Article 1 of the Construction Law (Ley de Construcciones), which literally provides:

"The Municipalities of the Republic are responsible for ensuring that cities and other population centers meet the necessary conditions of safety, healthfulness, convenience, and beauty in their public roads and in the buildings and structures erected on their land, without prejudice to the powers granted by law in these matters to other administrative bodies." This also applies to the granting of the respective business licenses (licencias comerciales), insofar as the proposed commercial or industrial activity must conform to the uses permitted by the cantonal or regional land-use planning regulations. It should be recalled in this regard that "police power" is the authority vested in the Administration to regulate an activity, pursuant to law, in order to ensure public order, healthfulness, and peace; the safety of persons; and the moral, political, and economic organization of society.

By virtue of this authority, restrictions on the enjoyment of fundamental rights are reasonable, since their justification lies precisely in the consideration that fundamental rights are limited by the rights of others, as they must coexist with each and every other fundamental right. Accordingly, measures adopted by the State to protect safety, healthfulness, and peace are matters of social public interest, manifested through police power, understood as the authority to regulate the enjoyment of rights and fulfillment of constitutional duties. (In this regard, judgments numbers 401-91, at catorce horas del veinte de febrero, and 619-91, at catorce horas cuarenta y cinco minutos del veintidós de marzo, both decisions from mil novecientos noventa y uno, and 2003-2864, at quince horas veinte minutos del nueve de abril del dos mil tres, of the Constitutional Chamber, may be consulted.) Consequently, it not only may, but must, review the operations of businesses and industries to verify that they comply with the applicable regulations, in this case urban-planning and environmental regulations; it may, in all cases, initiate the corresponding ordinary proceedings to establish such compliance, while safeguarding due process (debido proceso), and may impose the corresponding administrative penalties when it establishes the existence of environmental damage or pollution resulting from an act or omission attributable to either a natural or legal person, under the terms established in sections 98 and 99 of the aforementioned Organic Environmental Law (Ley Orgánica del Ambiente), in conjunction with the aforementioned 81 bis of the Municipal Code (Código Municipal), which provides as an administrative penalty the "Partial, total, permanent, or temporary cancellation of the permits, business licenses (patentes), premises, or businesses giving rise to the complaint or to the polluting or destructive act or event." Additionally, the local authorities are reminded that they may review their actions, particularly when absolute nullity (nulidad absoluta) may exist, as would be the case if a decision had been issued without a prior technical opinion supporting it in such a sensitive matter, which in every case requires a land-use study (estudio de uso de suelo) in accordance with the regulations in force at the time of its adoption and prior to the decision.

In all cases, it is recalled that, in such circumstances, due process must be fully guaranteed, in accordance with sections 173 and 183 of the General Law of Public Administration (Ley General de la Administración Pública), as extensively developed in constitutional and administrative-litigation case law.

XI.CONCLUSIONS.- Based on the foregoing, the appeal filed by the residents of Lindora must be partially granted, with the initial clarification that this matter involves neither a review of the business license granted by the Municipalidad de Santa Ana to Tajo Lindora, Sociedad Anónima, nor, much less, the extension of the mining concession; it concerns only the statement made by that local government corporation to the Secretaría Técnica Nacional Ambiental expressing its position in support of terminating that company’s operations because, prior to the entry into force of the urban-planning regulations, it was located in a residential area, causing ongoing disturbances to residents. Thus, the appeal is warranted only insofar as the challenged decision annulled the resolutions adopted at ordinary sessions numbers 108 and 117, of diecisiete de junio and diecinueve de agosto, both held by the Concejo de la Municipalidad de Santa Ana in dos mil nueve: the first because it is an interlocutory act (acto de trámite) for which no appeal is provided and, consequently, no extraordinary motion for review (recurso extraordinario de revisión) is available; and the second precisely because it rejected the appeal filed by the interested company against the first resolution.

As to all other matters, even though it states nothing different from the resolution of diecisiete de junio del dos mil ocho, it must be affirmed insofar as it addresses the legal status of Tajo Lindora, Sociedad Anónima. Because no further appeal lies from this decision, administrative remedies (vía administrativa) must be deemed exhausted.

POR TANTO:

The challenged resolution is partially annulled solely insofar as it annulled those adopted at ordinary sessions numbers 108 and 117, of diecisiete de junio and diecinueve de agosto, both held by the Concejo de la Municipalidad de Santa Ana in dos mil nueve. As to all other matters, it is affirmed. Administrative remedies are deemed exhausted.

Silvia Consuelo Fernández Brenes Juan Luis Giusti Soto Eduardo González Segura

No.125-2011 SECCIÓN TERCERA DEL TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. Segundo Circuito Judicial de San José, Anexo A, Goicoechea, a las nueve horas cincuenta y cinco minutos del quince de abril del dos mil once.- Conoce este Tribunal, como jerarca impropio, de la apelación interpuesta por Nombre102622 , cédula número CED78509; Nombre102623 ., cédula de identidad número CED78510; Nombre102624 , cédula número CED78511; Nombre102625 , cédula CED78512; Nombre102626 ., cédula CED78513; Nombre102627 , cédula de identidad número CED78514; BRENDA COBAR, cédula CED78515; Nombre102628 , cédula CED78516; Nombre102629 , cédula de identidad número CED78517; Nombre102630 , cédula número CED78519; Nombre102631 , cédula CED78521; Nombre102632 , cédula número CED78522; Nombre102633 , cédula de identidad CED78523, y Nombre102634 apellido ilegible, con cédula de identidad número CED78524; todos en su condición de vecinos del cantón de Santa Ana, residentes en las cercanías del tajo Lindora, contra el acuerdo del artículo III, adoptado por el Concejo de la Municipalidad de Santa Ana, en la sesión ordinaria número 161, celebrada el catorce de julio del dos mil nueve. Figura como tercero interesado, Jorge Vásquez Novoa, en su condición de apoderado generalísimo sin límite de suma de Tajo Lindora, Sociedad Anónima.

Redacta la Juez Fernández Brenes, y:

CONSIDERANDO:

I.HECHOS PROBADOS.- De importancia para la resolución del recurso de apelación, se tiene como debidamente acreditado el siguiente elenco:

• 1)Que en sesión extraordinaria número 11, del veinticinco de marzo de mil novecientos noventa y uno, el Concejo de la Municipalidad de Santa Ana adopta el Plan Regulador del cantón, el cual es publicado en La Gaceta número 74, del diecinueve de abril de ese mismo año (revisión de la publicación respectiva);
• 2)Que en la Gaceta número 137, del diecisiete de julio del dos mil uno, se publican los mapas oficiales del Plan Regulador del cantón de Santa Ana, con la modificación parcial aprobada en dicha regulación, mediante acuerdo de sesión ordinaria número 179, del veintinueve de mayo de ese año (revisión de la publicación respectiva);
• 3)Que en sesión ordinaria número 219, celebrada el diecinueve de octubre de mil novecientos noventa y tres, con dispensa de trámite, de manera unánime y definitivamente aprobado, el Concejo de la Municipalidad aprueba la moción del Regidor Luis Arturo Quesada, de manera que se aprueba "el otorgamiento de la licencia/patente municipal al Tajo la Lind o ra, S. A., ubicado en pozos de este cantón y así nuestra municipalidad pueda recibir los impuestos correspondientes a la explotación que genere a partir de la aprobación de esta patente" (folio 23);
• 4)Que ante denuncias de contaminación y molestias de los vecinos de la mina Tajo Lindora, Sociedad Anónima, en el año dos mil siete, por acuerdo adoptado en sesión ordinaria número 75, del dieciséis de octubre de ese mismo año, el Concejo de la Municipalidad de Santa Ana acuerda: "Que la Municipalidad en forma oportuna externe su pronunciamiento expreso dentro del expediente administrativo No. 2357 de la Dirección General de Geología y Minas y el expediente No. 11-94 de la Secretaría Técnica Nacional Ambiental, en el sentido de que no sea prorrogada la concesión de explotación del Tajo Lindora por cuanto es una actividad contraria al Plan Regulador vigente del cantón de Santa Ana y porque se ha comprobado que esta actividad genera contaminación ambiental que afecta el derecho de los vecinos al gozo de un ambiente sano y ecológicamente equilibrado; derecho que tiene que ser garantizado, defendido y preservado por las instituciones del Estado". Dicho acuerdo es anulado por el Concejo, ante impugnación formulada por el interesado, en acuerdo III de la sesión ordinaria número 91, del diecinueve de febrero del dos mil ocho, al considerar la falta de competencia del órgano y lesión grave del debido proceso y desconocimiento de derechos adquiridos (hecho no controvertido, por referencia, en memorial del Alcalde, dentro del recurso de amparo número 09-004350-0007-CO, a folios 25 y 26; y del memorial de interposición del recurso de revisión que se conoce, a folio 70);
• 5)Que por oficio No. MSA-Alc-02-050-09, del diecisiete de enero del dos mil siete, el Alcalde ordena emitir nuevo uso de suelo del tajo, como "Existente no conforme" (por referencia, en memorial del Alcalde, dentro del recurso de amparo número 09-004350-0007-CO, a folio 25);
• 6)Que por oficio MSA-AL-02-188-08, del veintitrés de mayo del dos mil ocho, la asesora legal de la Secretaría Técnica Nacional Ambiental, solicita a la Municipalidad de Santa, brindar su criterio respecto de la solicitud de prórroga de la concesión minera número 2357, de la empresa Tajo Lindora, Sociedad Anónima, en plazo de diez días hábiles, con respaldo de criterio técnico (por referencia, en acuerdo del artículo III, adoptado en la sesión ordinaria número 161, celebrada el catorce de julio del dos mil nueve, del Concejo de la Municipalidad de Santa Ana, a folio 1);
• 7)Que por acuerdo del artículo III, adoptado en la sesión ordinaria número 108, celebrada el diecisiete de junio del dos mil ocho, en respuesta de la gestión anterior, el Concejo de la Municipalidad de Santa Ana, por unanimidad dispone: "Externar ante la Secretaría Técnica Nacional Ambiental, Ministerio del Ambiente y Energía, que la posición de la Municipalidad de Santa Ana está a favor del cese de la actividad de Tajo la Lindora, Sociedad Anónima, para que exista armonía entre el uso existente en la zona y la zonificación establecida por el instrumento de ordenamiento territorial" (folios 1 a 2 vuelto);
• 8)Que para tal decisión, sirvió de base de la discusión, el informe preparado por la Licenciada Andrea Robles Álvarez, con el siguiente contenido: "Sobre el Tajo la Lindora, S.A., como contribuyente. Se ha mantenido puntual en el pago de impuestos tanto por licencia, como por extracción./ Además es un presto colaborador cuando se le requiere material para obra pública del sector en donde se ubica el tajo. Sobre la zona del Plan Regulador en que se ubica el tajo. En la sesión ordinaria No. 219 celebrada el 19 de octubre de 1993, por moción del Regidor Luis Arturo Quesada, se acordó: "Para que con la dispensa de trámite de comisión, se apruebe el otorgamiento de la licencia/patente municipal al tajo la Lindora, S.A., ubicado en Pozos de este cantón y así nuestra municipalidad pueda recibir los impuestos correspondientes a la explotación que genere a partir de la aprobación de esta patente. Se aprueba por unanimidad. Acuerdo definitivamente aprobado." / Este acuerdo fue adoptado, sin que existiera de por medio un certificado de uso de suelo que acreditara la conformidad del uso de explotación de tajo para la zona del Plan Regulador en que se ubica el inmueble. / Sin embargo, la parte normativa del Plan Regulador de Santa Ana fue publicada el 19 de abril de 1991 en La Gaceta No. Placa12495 y el mapa de zonificación fue publicado el 17 de julio del 2001 en la Gaceta No 137; el inmueble en donde se ubica el Tajo La Lindora, S.A., está en Zona Residencial de Baja Densidad, lo cual es posible determinarlo únicamente con la consulta del mapa de zonificación. / Conforme ha venido resolviendo este Concejo Municipal en casos similares, cuando se otorgó la patente al Tajo La Lindora, S.A., la Municipalidad tenía competencia suficiente para establecer y definir la condición urbanística del inmueble en cuestión, en el año 1993, antes de la entrada en vigencia de los mapas del Plan Regulador, lo cual efectivamente hizo, mediante un acuerdo que vincula a la Administración y generó derechos subjetivos a favor del administrado, los cuales no pueden revocarse sin seguir el debido proceso establecido en la Ley, lo cual no se hizo, consolidándose una situación jurídica, que no puede desconocer, en modo alguno la Administración Municipal, en todas sus actuaciones, y particularmente cuando se gestionan los actos, autorizaciones y disposiciones derivados y consecuentes con esa situación jurídica consolidada. / Debe tomarse en cuenta que la situación urbanística de la zona ha variado mucho de lo que fue en la década de los noventa a lo que es hoy día, cuando la urbanización Parque Valle del Sol está casi al 100% de ocupación y de igual forma los alrededores cada año que pasa se va poblando más de residencias, haciendo palpable la no conformidad del uso de explotación de tajo con el predominante en la zona que es residencial, esto aunado al factor de que existe un único camino de acceso al tajo que pasa por toda la zona residencial, lo cual genera molestias, no por la explotación del tajo, sino por la actividad paralela y complementaria de transporte del material extraído. / Además esta condición de no conformidad del uso de explotación de tajo, no parece variar, pues la reforma integral del plan regulador no contempla un cambio de zonificación para el sector en donde se ubica el tajo. / Lo anterior quiere decir que sería necesario el cese de la actividad de tajo para que existiera armonía entre el uso existente en la zona y la zonificación establecida por el instrumento de ordenamiento territorial. Sobre las quejas presentadas por los vecinos. La Municipalidad también ha recibido múltiples quejas de vecinos que manifiestan su malestar por la vibración del suelo provocada por detonaciones, por el exceso de ruido generado por el quebrado o por la vagonetas que mantienen sus motores encendidos durante las primeras horas de la mañana mientras esperan que el tajo abra sus puertas a los transportistas. / Conocemos que Tajo La Lindora, S.A., cumplió con el requisito de realizar un exhaustivo estudio de impacto ambiental (EIA) para obtener la concesión de explotación minera, sin embargo se debe tener en cuenta que las regulaciones sobre la elaboración de EIAs han variado y hoy día es necesaria la valoración del impacto tanto de la actividad principal como de la complementaria de transportes de material, sobre el ambiente humano y sus posibles efectos sobre las poblaciones y los asentamientos humanos. / Este último es un aspecto fundamental para determinar si la actividad antrópica de explotación de tajo, es contraproducente para la comunidad residente a los alrededores del tajo y a lo largo del trayecto de los vehículos transportadores del material extraído. CONCLUSIÓN.- La Municipalidad de Santa Ana estaría a favor de la continuación de las operaciones del tajo, si y solo sí, se encuentran los medios para evitar que la actividad principal y su complementaria de transporte del material, no genere a los vecinos las molestias que han venido manifestando" (folios 1 frente y vuelto y 2 frente);
• 9)Que contra la anterior decisión, el cuatro de agosto del dos mil ocho, la empresa Tajo Lindora, Sociedad Anónima interpone los recursos de revocatoria, apelación en subsidio y nulidad concomitante; los cuales son rechazados por inadmisibles, por el Concejo, en el artículo III de la sesión ordinaria 117, del diecinueve de agosto siguiente, por estimarse que se trata de una mera opinión, y por ello, acto no vinculante (hecho no controvertido, por referencia, en memorial del Alcalde, dentro del recurso de amparo número 09-004350-0007-CO, a folio 26, y escrito del recurso de revisión que se conoce, a folio 71, y en acuerdo impugnado, a folio 105);
• 10)Que el primero de junio del dos mil nueve, el personero de la empresa Tajo Lindora, Sociedad Anónima, formula recurso de revisión ante el Concejo, contra los acuerdos adoptados en el artículo III, de la sesión ordinaria número 108, del diecisiete de junio del dos mil ocho y artículo III de la sesión ordinaria 117 del diecinueve de agosto del dos mil ocho (folios 69 a 78);
• 11)Que por resolución número 1365-2009-SETENA, de las ocho horas del dieciséis de junio del dos mil nueve, la Secretaría Técnica Nacional Ambiental, procede a acoger parcialmente las denuncias planteadas por Nombre102635 , Nombre102636 , Nombre53772 ; recomendar a la Dirección de Geología y Minas, no otorgar la prórroga de la concesión minera del Tajo Lindora, con la consideración de que "con base en los criterios anteriores y partiendo del hecho de que el ambiente es completamente cambiante y que en materia ambiental no existe un derecho adquirido, debido a que el ambiente es un bien jurídico tutelable, ... sustentándose técnicamente en que la actividad no es acorde con el entorno en el cual se desarrolla, por lo cual no se estaría respetando lo estipulado por el Artículo 50 de nuestra Constitución Política ..."; ordena el cese de las obras extractivas en el Tajo Lindora, a partir de la notificación de esa resolución, al amparo del informe Técnico ASA-1322-2009-SETENA; previene a la empresa, para preparar el cierre técnico del proyecto, en un plazo de treinta días hábiles, no avala el estudio social de las comunidades aledañas al Tajo Lindora, y nombrar un órgano director, para investigar a la socióloga María José Chávez Groch (por referencia en resolución 1466-2009-SETENA, de las ocho horas del veintiséis de junio del dos mil nueve, a folio 92);
• 12)Que con ocasión de la impugnación que formula la empresa Tajo Lindora, Sociedad Anónima contra la decisión anterior, la Secretaría Técnica Nacional Ambiental, por resolución número 1466-2009-SETENA, de las ocho horas del veintiséis de junio del dos mil nueve, la anula, por estimar la infracción del debido proceso, al ordenarse el cierre técnico de la mina sin audiencia previa al interesado; y procede a emitir la certificación requerida por la Dirección de Geología y Minas, indicando el estado actual del cumplimiento de las obligaciones del desarrollador, para el otorgamiento de la prórroga de la concesión minera (folios 92 a 102);
• 13)Que por acuerdo del artículo III de la sesión ordinaria número 161, del catorce de julio del dos mil nueve, el Concejo de la Municipalidad de Santa Ana, aprueba el criterio número 102-09-ALCM, del trece de julio del dos mil nueve, del asesor legal del Concejo -Licenciado Juan Antonio Vargas Guillén-, de manera que anula los acuerdos objeto del recurso de revisión, "por encontrar que están viciados de nulidad, y se aclara la posición de esta Municipalidad en el siguiente sentido: Primero: En Sesión Ordinaria No. 219 celebrada por el Concejo Municipal de Santa Ana, el 19 de octubre de 1993, se aprobó la licencia municipal al Tajo Lindora. Segundo: no fue sino hasta en el año 2001 que entró a regir plenamente el Plan Regulador pues hasta ese año se publica con sus mapas y por criterio de la Procuraduría General de la República los mismos no poseían eficacia con anterioridad, por principio de publicidad. Tercero: por lo anterior no resulta lícito afirmar que el uso otorgado es contrario al Plan Regulador, pues tal consideración insinúa un posible ilícito que en el caso concreto no existe, pues se trata de un uso preexistente conforme lo establece el artículo 28 de la Ley de Planificación Urbana. Cuarto: La jurisprudencia constitucional ha señalado reiteradamente que la única vía que el Estado tiene para eliminar un acto suyo del ordenamiento es el proceso jurisdiccional de lesividad, pues este proceso está concebido como garantía procesal a favor del administrado. En nuestro ordenamiento existe la posibilidad de ir contra los actos propios en la vía administrativa, en la hipótesis de nulidades absolutas, evidentes y manifiestas, previo dictamen favorable de la Procuraduría General de la República, y de conformidad con el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública, situación que en el caso concreto nunca aconteció y con el paso del tiempo se consolidó un derecho a favor de la recurrente. Quinto: las resoluciones recurridas deben ajustarse a Derecho, por cuanto poseen un vicio de nulidad en tanto los elementos del acto del motivo y contenido, se encuentran en contraposición con la realidad del caso, que es un uso preexistente y no una violación al Plan Regulador" (folios 105 a 122);
• 14)Que para adoptar la decisión anterior, el cuerpo de ediles consideró que la situación del Tajo Lindora no es la contradicción con la normativa urbana, sino la existencia de un uso pre-existencia a la misma, y por ello que su situación no es irregular; además de que "se verifica que las autoridades competentes de resolver el tema propiamente ambiental, en cuanto a la afectación presunta de la salud humana, están tomando en sus resoluciones el criterio de la Municipalidad con un valor determinante, por lo que entonces, estamos frente a un acto jurídico que efectivamente sí puede causar efectos hacia el administrado, sean éstos los quejosos o los recurrentes, o en cuanto a los propios intereses públicos involucrados, por lo que la resolución de la Municipalidad debe ajustarse a Derecho, no solamente en cuanto el gobierno local circunscribe su incidencia en los aspectos vinculados con el uso del suelo, y no con otros que están siendo resorte del Ministerio de Salud o el Ministerio del Ambiente, sino además porque la expresión local debe ser clara, precisa y ajustada a Derecho, ... " (folios 105 a 122);
• 15)Que contra el acuerdo anterior, el veintiocho de julio siguiente, un grupo de vecinos del cantón de Santa Ana, residentes en las cercanías del tajo Lindora interponen recurso de apelación, impugnación que adicionan mediante escrito del treinta y uno de ese mes (folios 125 a 128);
• 16)Que por acuerdo del artículo III, punto 8, de la sesión ordinaria número 164, del cuatro de agosto del dos mil nueve, el Concejo admite el recurso de apelación para ante el Tribunal Contencioso Administrativo y emplaza a las partes para ante esta Autoridad (folios 130 y 131);
• 17)Que el Concejo de la Municipalidad de Santa apoyan la posición de los vecinos de que no le sea prorrogada la concesión minera al Tajo Lindora, por reñir su uso con la zonificación existente conforme con el ordenamiento territorial del cantón (manifestaciones del Alcalde, dentro del recurso de amparo número 09-004350-0007-CO, a folio 26 y en contestación de audiencia ante este Tribunal, a folio 153) ; y,
• 18)Que por resolución 2754-2009, de las once horas treinta minutos del cuatro de diciembre del dos mil nueve, el Tribunal Contencioso Administrativo rechazó la medida cautelar solicitada por los vecinos de Lindora, por considerar que la gestión es improcedente, por no constituir "objeto de este recurso concreto, la cuestión de si puede o no seguir funcionando, asunto que corresponde determinarlo al Ministerio de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones. Además la solicitud de cese de actividades no guarda relación directa e inmediata con los temas a ventilar en esta sede, ni tampoco se discute sobre patente alguna, denegada u otorgada) por el citado municipio" (folio 207 frente y vuelto).

II.DE LOS HECHO NO PROBADOS.- De importancia y de trascendencia para la resolución de este asunto, por no derivarse prueba alguna de ellos en los autos, se enlistan los siguientes: 1.) Que la Municipalidad de Santa Ana haya revocado la licencia municipal para el funcionamiento de la mina de la empresa Tajo Lindora, Sociedad Anónima; 2.) Que el criterio esgrimido por el Concejo en los acuerdos del artículo III de la sesión ordinaria número 108, del diecisiete de junio del dos mil ocho, haya incidido en la decisión de la Secretaría Técnica Nacional Ambiental, ante la solicitud de prórroga de la concesión minera planteada por la empresa Tajo Lindora, Sociedad Anónima ante la Dirección de Geología y Minas del Ministerio de Ambiente y Energía; 3.) Que la Municipalidad de Santa Ana hubiese realizado un procedimiento ordinario para determinar el incumplimiento de la normativa ambiental de parte del funcionamiento de la empresa Tajo Lindora, Sociedad Anónima, el cual hubiese dado como resultado final la acreditación de tal falta; 4.) Que la empresa Tajo Lindora, Sociedad Anónima deba tributos municipales; 5.) Que la Dirección General de Geología y Minas haya prorrogado la concesión minera a la empresa Tajo Lindora, Sociedad Anónima. No se ha procurado prueba al respecto.

III.MOTIVOS DE LA APELACIÓN.- Los vecinos del cantón de Santa Ana, alegando un interés directo y personal, impugnan la decisión adoptada por el Concejo de esa localidad, por los siguientes motivos: a.- Que declara que no es ilícito el permiso de uso otorgado a la empresa, no obstante ser contrario al Plan Regulador, al estar ubicado, conforme a dicha normativa, en una zona calificada como zona residencial, y por ello, es contrario también, a sus derechos; b.- Que al declarar el uso de suelo como “uso no conforme”, está ignorando las reiteradas denuncias de violaciones y afectaciones de sus sus derechos e intereses; c.- Que el uso de suelo “pre-existente” no da derecho a violar la normativa ambiental vigente, y desconoce las múltiples denuncias formuladas por la afectación de su salud y molestias del funcionamiento de tal empresa, en atención a que la vía por la que se transporta el material extraído, no reúne las condiciones para el tránsito de vehículos pesados; no confinan dicho, de manera que se desperdiga a lo largo del camino, y los transportistas no respetan el horario de funcionamiento del tajo, lo que se traduce en una contaminación del ambiente y sónica, en lesión de la normativa ambiental; d.- Que la empresa Tajo Lindora, Sociedad Anónima no cuenta con la licencia comercial al día, por cuanto no ha acreditado a la entidad municipal, la extensión del permiso de concesión de extracción minera, según requerimiento que se le hiciera mediante oficio MSA-PLM-03-0246-09, del treinta de abril del dos mil nueve, siendo que a la fecha, no lo ha acreditado; obviando que conforme al numeral 79 del Código Municipal, toda activad lucrativa requiere de dicha patente y los presupuestos para su otorgamiento, al tenor del 81 del mismo cuerpo legal.

Pide al Tribunal adoptar las medidas cautelares adecuadas y necesarias para proteger y garantizar su fallo, dictaminando de inmediato la cesación del funcionamiento del Tajo Lindora; y que se ordene a la Municipalidad recurrida, proceder a denegar la patente comercial a dicha empresa. Finalizan advirtiéndole a la entidad local, de sus competencias en el ámbito de la tutela del ambiente y el deber de coordinar con otras dependencias en lo concerniente a la prevención ambiental dentro de su jurisdicción. (Folios 125 a 129, 140 a 143)

IV.POSICIÓN DE LA EMPRESA TAJO LINDORA, SOCIEDAD ANÓNIMA.- El personero de la empresa Tajo la Lindora, Sociedad Anónima -Jorge Vásquez Novoa-, solicita a esta autoridad, confirmar el acuerdo impugnado por resultar conforme a derecho, en tanto tiene un derecho adquirido, declarado con anterioridad a la entrada en vigencia de la normativa urbana; y que como tal, no puede ser afectado sino es mediante los procedimientos establecidos en el ordenamiento jurídico a tal efecto. Que no puede atenderse a las manifestaciones de diez vecinos, que además son contrarias a la verdad real de los hechos, y sin que ninguna institución pública haya acreditado la contaminación ambiental alegada. (Folios 203 a 206.)

V.DEL RECURSO DE REVISIÓN QUE FORMUL Ó LA EMPRESA TAJO LINDORA, SOCIEDAD ANÓNIMA .- Previo al análisis del acuerdo impugnado, resulta necesario tener claro el antecedente que le dio origen, a saber el recurso de revisión que promovió la e mpresa Tajo Lindora, Sociedad Anónima , el primero de junio del dos mil nueve; y los motivos que lo sustentan. Alega que l os acuerdos adoptados por el Concejo en el artículo III, de la sesión ordinaria número 108, del diecisiete de junio del dos mil ocho y artículo III de la sesión ordinaria 117 del diecinueve de agosto del dos mil ocho , le causa n perjuicio en el trámite de la prórroga de la concesión minera ante la Dirección de Geología y Minas del Ministerio de Ambiente y Energía, ya que el cese de la actividad le puede causar un daño económico grave; por lo que advierte , no se trat a de una mera opinión , sino que su contenido es vinculante, ya que sí produce efectos jurídicos, en este caso, la confusión del órgano consultante, al desconocer y afectar una situación jurídica consolidada; excediendo el ámbito de lo consultado, que debió restringirse al ámbito de la legalidad, no uno de naturaleza discrecional respecto de la idoneidad de la concesión minera, cuya prórroga se procuraba.

Al respecto señala: a.- Que toda actuación administrativa debe respetar las situaciones jurídicas, válidamente otorgadas; que no pueden desconocerse, si no es en lesión de la teoría de los actos propios; por cuanto, como no había entrado en vigencia el Plan Regulador del cantón de Santa Ana al momento en que hizo la solicitud de licencia o patente municipal, en el año de mil novecientos noventa y tres, lo que sucedió hasta el año dos mil uno, el Concejo era competente para resolver el uso del suelo, y en consecuencia, el otorgamiento o no de la licencia comercial; b.- Que la Administración no tiene margen discrecional para afectar derechos fundamentales, y mucho menos afectar la situación jurídica de los administrados, siendo claro que desde el año de mil novecientos noventa y tres, ostenta patente municipal para el desarrollo de la actividad minera, y paga puntualmente los impuestos correspondientes; c.- Que la decisión resulta inconforme, toda vez que reconoce la existencia de un derecho, pero al mismo tiempo estima pertinente y oportuno el cese de la actividad, lo anterior, con grave afectación del debido proceso y del principio de irretroactividad; en tanto debe respetarse el uso existente con anterioridad a la zonificación del suelo impuesta en la ordenación territorial; d.- Que hay invasión de competencias, por cuanto la evaluación del impacto ambiental es exclusivo y excluyente de la Secretaría Técnica Nacional Ambiental; y en consecuencia, no puede la autoridad local solicitarle al Ministerio de Ambiente y Energía la no prórroga de su concesión, porque, lo concerniente a la determinación de la posible contaminación urbana, sólo la pueden hacer, el indicado ministerio o el de Salud, como lo había considerado en el acuerdo 91, del diecinueve de febrero del dos mil ocho; e.- Que se aparta del criterio técnico, sin motivación alguna, siendo competencia exclusiva del asesor su posible modificación, lo que estima absolutamente nulo, por infracción del artículo 136 de la Ley General de la Administración Pública, ya que convierte el acto en político, por ayuno de criterio o sustento.

Pide la declaratoria de nulidad de los acuerdos adoptados en el artículo III, de la sesión ordinaria número 108, del diecisiete de junio del dos mil ocho y artículo III de la sesión ordinaria 117 del diecinueve de agosto del dos mil ocho; la comunicación inmediata al Ministerio de Ambiente y Energía y la SETENA, así como la declaración del cumplimiento de la empresa de la normativa municipal. (Folios 69 a 78.)

VI.DE L CONTENIDO DEL ACUERDO IMPUGNADO.- Teniendo en cuenta el origen que motiva el acuerdo impugnado -el recurso de revisión promovido por la empresa Tajo Lindora, Sociedad Anónima-, se debe atender a su contenido. Así, por acuerdo del artículo III, adoptado en la sesión ordinaria número 161, celebrada el catorce de julio del dos mil nueve -decisión que se cuestionan los vecinos de Lindora-, el Concejo de la Municipalidad de Santa Ana, anula los acuerdos adoptados en el artículo III, de la sesión ordinaria número 108, del diecisiete de junio del dos mil ocho y artículo III de la sesión ordinaria 117 del diecinueve de agosto del dos mil ocho , por estimar el cuerpo de ediles que presentaban vicios de nulidad absoluta, por inducir en error a la Secretaría Técnica Nacional Ambiental, y en consecuencia, a la Dirección de Geología y Minas, ya que la empresa Tajo Lindora, Sociedad Anónima no está en contradicción con la normativa urbana, sino que se trata más bien de la existencia de " un uso pre-existen te" a la misma, y por ello que su situación no es irregular; además de que estima que hay un exceso en el ejercicio de las competencias, por no corresponderle a la corporación local lo atiente a la determinación de la supuesta contaminación ambiental, con ocasión del desarrollo de la actividad minera de esa empresa.

Las anteriores consideraciones obligan a este Tribunal a revisar el contenido de los acuerdos anulados. a.) En el artículo III, de la sesión ordinaria número 108, del diecisiete de junio del dos mil ocho , el Concejo da respuesta a la consulta formulada por la Secretaría Técnica Nacional Ambiental, respecto de la continuación de las operaciones del Tajo Lindora, lo anterior con ocasión de las múltiples denuncias de molestias de parte de la sociedad civil (vecinos) y por estarse evaluando la prórroga de la concesión minera, ante la Dirección de Geología y Minas. Se pide que dicha respuesta se rinda con criterio o sustento técnico. La respuesta que se da al órgano consultor, es la de "Externar ante la Secretaría Técnica Nacional Ambiental, Ministerio del Ambiente y Energía, que la posición de la Municipalidad de Santa Ana está a favor del cese de la actividad de Tajo la Lindora, Sociedad Anónima, para que exista armonía entre el uso existente en la zona y la zonificación establecida por el instrumento de ordenamiento territorial" (folios 1 a 2 vuelto) .

Ahora bien, dicha decisión se adopta con sustento en el informe que preparó la Asesora Legal del Concejo, Licenciada Andrea Robles Álvarez, en el que se se indica con claridad y precisión la situación jurídica de la empresa en cuestión. Así, se advierte de que el Concejo le otorgó la licencia municipal, por acuerdo adoptado en sesión ordinaria número 219, del diecinueve de octubre de mil novecientos noventa y tres, fecha en que, no obstante estar adoptado el respectivo Plan Regulador del cantón, adoptado en sesión extraordinaria número 11, del veinticinco de marzo de mil novecientos noventa y uno, publicado en La Gaceta número 74, del diecinueve de abril siguiente, no estaba vigente, por cuanto los Mapas Oficiales fueron publicados hasta el año dos mil uno, en La Gaceta número 137, del diecisiete de julio; con lo cual, su situación jurídica es la de un uso "pre-existente" no conforme con dicha normativa, al estar ubicado en zona residencial.

Se aclara también, que desde que se le otorgó la respectiva licencia municipal, la empresa ha honrado sus obligaciones tributarias, tanto de la patente como de la extracción del material, y que ha colaborado con material para obra pública cuando se le ha requerido. Pero también advierte que el funcionamiento de esa empresa, por estar ubicado en zona residencial, causa molestias a los vecinos, por el ruido y el polvo que produce el traslado del material, con el agravante de que sólo existe un camino a la empresa y al vecindario. Por ello concluyen los regidores, en la "conveniencia" de apoyar el cese de la actividad del tajo, a fin de adecuar el uso de la tierra a la regulación urbana del cantón. b.) Por artículo III de la sesión ordinaria 117 del diecinueve de agosto del dos mil ocho , el Concejo, rechaza por improcedente los recursos de revocatoria con apelación en subsidio y nulidad concomitante formulados por la empresa Tajo Lindora, Sociedad Anónima, contra la decisión anterior, cabalmente por estimar que se trata de una mera opinión, y por ello, acto no vinculante .

Adicional a la declaratoria de estas dos nulidades, el Concejo aclara la situación jurídica de la empresa Tajo Lindora, Sociedad Anónima, indicando que en modo alguno es ilícito o contrario al Plan Regulador del cantón, sino que se trata de un uso pre-existente no conforme con la normativa urbana, lo cual está resguardado por el artículo 28 de la Ley de Planificación Urbana; derecho o situación que sólo podría anularse mediante los procedimientos establecidos al efecto, lesividad o procedimiento ordinario de nulidad, en los términos de los numerales 173 y 183 de la Ley General de la Administración Pública lo que no se ha dado.

VII.Conviene aclarar que no se está evaluando en este asunto el otorgamiento de la licencia municipal a la empresa Tajo Lindora, Sociedad Anónima en el año de mil novecientos noventa y tres, ni mucho menos, su revocatoria por supuesto incumplimiento de la normativa urbano-ambiental, así como tampoco si procede o no el otorgamiento de la prórroga de la concesión minera, como bien lo señaló este Tribunal en resolución 2754-2009, de las once horas treinta minutos del cuatro de diciembre del dos mil nueve, cuando rechazó las medidas cautelares solicitadas por los vecinos apelantes. Así, es claro que el análisis de legalidad se circunscribe única y exclusivamente a las nulidades que se declaran y la aclaración final que se hace, respecto de la situación jurídica de la empresa Tajo Lindora, Sociedad Anónima.

VIII.ANÁLISIS DEL ACUERDO IMPUGNADO.- De un estudio del expediente y de las actuaciones de la Municipalidad recurrida, este Tribunal aprecia que la decisión impugnada, es parcialmente disconforme con el ordenamiento jurídico, únicamente en cuanto anula dos acuerdos anteriores, que por su contenido, el primero es un acto de trámite, respecto del cual, conforme al inciso b) del artículo 154 del Código Municipal, está excluido del recurso de apelación, y en consecuencia, también del recurso extraordinario de revisión, al tenor de lo dispuesto en el numeral 157 del mismo cuerpo legal, que condiciona dicho recurso, únicamente respecto de "todo acuerdo municipal contra el que hubiere procedido apelación ... "; y el segundo, rechaza la impugnación del anterior, cabalmente, por considerarlo acto de trámite; respecto del cual, aunque se trata de un acto final, en tanto pone fin a un asunto -impugnación de la empresa interesada-, resulta dictado conforme a derecho. Veamos:

Primero: En efecto, estima esta Autoridad que el acuerdo por el que se da respuesta a la consulta de la Secretaría Técnica Nacional Ambiental es un acto de trámite, que no produce ningún efecto jurídico en perjuicio de los intereses de la empresa Tajo Lindora, Sociedad Anónima, ni incide en las decisiones que otras instancias públicas dicten en torno a la prórroga de permisos y autorizaciones para legitimar su funcionamiento, ya sea, de la prórroga de la concesión minera -ante la Dirección de Geología y Minas del Ministerio de Ambiente y Energía- o de la prórroga del funcionamiento sanitario -ante el Ministerio de Salud-; lo que ha sido claramente demostrado, incluso con la adopción de la resolución 1466-2009-SETENA, de las ocho horas del veintiocho de junio del dos mil nueve, en que la Secretaría Técnica Nacional Ambiental anula la resolución 1365-2009-SETENA, de las ocho horas del dieciséis de junio del dos mil nueve -en la que había acogido parcialmente las denuncias planteadas por Nombre102635 , Nombre102636 , Nombre53772 ; recomend ó a la Dirección de Geología y Minas, no otorgar la prórroga de la concesión minera del Tajo Lindora, con la consideración de que "con base en los criterios anteriores y partiendo del hecho de que el ambiente es completamente cambiante y que en materia ambiental no existe un derecho adquirido, debido a que el ambiente es un bien jurídico tutelable, ... sustentándose técnicamente en que la actividad no es acorde con el entorno en el cual se desarrolla, por lo cual no se estaría respetando lo estipulado por el Artículo 50 de nuestra Constitución Política ..."; orden ó el cese de las obras extractivas en el Tajo Lindora, a partir de la notificación de esa resolución, al amparo del informe Técnico ASA-1322-2009-SETENA; previn o a la empresa, para preparar el cierre técnico del proyecto, en un plazo de treinta días hábiles, no aval ó el estudio social de las comunidades aledañas al Tajo Lindora, y ordenó nombrar un órgano director, para investigar a la socióloga María José Chávez Groch (por referencia en resolución 1466-2009-SETENA, de las ocho horas del veintiséis de junio del dos mil nueve, a folio 92 )- ; por estimar la infracción del debido proceso, al ordenar el cierre técnico de la mina sin audiencia previa al interesado; y procede a emitir la certificación requerida por la Dirección de Geología y Minas, indicando el estado actual del cumplimiento de las obligaciones del desarrollador, para el otorgamiento de la prórroga de la concesión minera .

Nótese que en dicha decisión -la del artículo III de la sesión ordinaria nùmero 108, del diecisiete de junio del dos mil ocho- ni declara ilegal la patente otorgada a la empresa Tajo Lindora, Sociedad Anónima, ni que es contraria al ordenamiento urbano-ambiental, ni tampoco revoca la licencia municipal, ni mucho menos determina la infracción de la normativa ambiental; como alegó en su recurso de revisión, el personero de tal empresa. Todo lo contrario, hace un estudio muy completo de la situación jurídica de la empresa, calificando de manera correcta, que se está ante un derecho existente no conforme con el ordenamiento urbano, ya que se otorgó antes de la entrada en vigencia del Plan Regulador del cantón, y está ubicada en zona residencial, y como tal, genera múltiples molestias a los vecinos, por los inconvenientes que conlleva el realizar una actividad industrial en una zona no determinada para ella, siendo varias las gestiones que se han presentado, no sólo ante la Secretaría Técnica Nacional Ambiental sino también ante la propia corporación local.

Es claro que la zona residencial, en la cual está ubicada la empresa Tajo Lindora, Sociedad Anónima, está determinada en el respectivo Plan Regulador del cantón de Santa Ana, adoptado en sesión extraordinaria número 11, del veinticinco de marzo de mil novecientos noventa y uno, publicado en La Gaceta nùmero 74 del diecinueve de abril siguiente, el cual, a la fecha en que le fue otorgada la licencia -en el año de mil novecientos noventa y tres-, no estaba vigente, por cuanto los mapas oficiales fueron publicados hasta el diecisiete de julio del dos mil nueve -Gaceta 137-. Sin embargo, no resulta compatible con tal uso "la industria, bodegas, aserraderos y cualquier otro uso análogo que provoque molestias en el vecindario, tales como: humo, olores, ruido, tránsito intenso, uso de materia tóxica, inflamable o explosiva, y cualquier otra molestia que entre en conflicto con el uso predominante" (artículos 5.1, 6.1 y 7.1).

Con lo cual, la condición de "uso pre-existente no conforme" no elimina las molestias que provoca el funcionamiento del Tajo Lindora, que es abiertamente contrario al uso permitido en la regulación pertinente, es una condición que no puede ser eliminada por el reconocimiento de su situación jurídica consolidada, y eso es lo que reconoce, el acuerdo en cuestión. Por ello, la conclusión a la que llega el cuerpo de ediles en la sesión número 108 del diecisiete de junio del dos mil ocho, se constituye en una mera opinión, librada al ámbito de la "discrecionalidad administrativa", en tanto se está inserta en el ámbito de la oportunidad -en este caso de la Municipalidad de Santa Ana-, de manifestar su criterio de una preferencia en el cese de la actividad, para procurar que los usos permitidos en esa zona sean conformes con la normativa prevista en el ordenamiento territorial que rige al cantón, pero advirtiendo previamente, del derecho preexistente de la empresa, otorgado por esa misma corporación; pero en modo alguno, condiciona a la Secretaría Técnica Nacional Ambiental o la Dirección de Geología y Minas del Ministerio de Ambiente y Energía, que debe denegar la prórroga de la concesión requerida por la empresa interesada, quedando eso librado a tales entidades.

De lo dicho queda claro que dicha actuación no presenta ningún vicio ni en el motivo ni en el contenido, que pueda habilitar su nulidad, como lo alegó la empresa interesada en su recurso de revisión, y lo declara el Concejo.

Segundo: Debe tenerse en consideración, según lo indicado que, para la procedencia de un recurso extraordinario de revisión, debe de tratarse de un acto que pueda ser impugnado mediante recurso de apelación, es decir, no puede estarse frente a ninguno de los supuestos previstos en el artículo 154 del Código Municipal, pero además, que dicho recurso no haya sido formulado; y por supuesto que, se esté ante un acto que presente vicios de nulidad absoluta, dictado, que no hubiesen transcurrido diez y cinco años de dictados por el Concejo (artículo 157 del mismo cuerpo legal) o el Alcalde (artículo 163 del mismo Código), respectivamente y que esté surtiendo efectos. Con lo cual, es presupuesto de admisibilidad importante para este recurso extraordinario, el no haber ejercido oportunamente el recurso ordinario de apelación -en los términos del 156 del citado cuerpo legal-, y en la especie, no sólo se había presentado ese recurso, sino que había sido rechazado por improcedente, por calificarlo -como en verdad lo es-, como acto de trámite, y como tal, excluido del recurso de apelación al tenor del inciso b) del numeral 154.

Por tal motivo, no podía el Concejo ni resolver por el fondo el recurso de revisión interpuesto contra la primera decisión, para culminar con su nulidad, sino menos, anular la decisión que rechazó la apelación formulada. Así, teniéndose clara la naturaleza jurídica del acuerdo de la sesión ordinaria número 108, del diecisiete de junio del dos mil nueve, se repite, no resulta procedente ni posible su impugnación, ni mediante recurso de apelación, y mucho menos a través del extraordinario de revisión, lo que hace que el acuerdo que rechaza la apelación interpuesta, sea conforme a derecho. En este sentido, advierte este Tribunal que no se justifica la nulidad del acuerdo del artículo III de la sesión ordinaria 117, del diecinueve de agosto del dos mil ocho, que rechazó, ad portas, el recurso de apelación formulado por la empresa Tajo Lindora, Sociedad Anónima, siendo un fraude a la ley el acuerdo que lo anula, por falta de motivación y por no ser posible, conforme al diseño del régimen municipal recursivo, que el Concejo entre a valorar un acuerdo de tal naturaleza -de trámite-, y menos cuando no existe nulidad absoluta, según se ha determinado.

I X.- DEL RESTO DEL ACUERDO IMPUGNADO.- No encuentra este Tribunal que haya infracción alguna del ordenamiento jurídico en las aclaraciones finales que contiene el acuerdo impugnado, en tanto lo que hace es determinar, nuevamente, la situación jurídica de la empresa Tajo Lindora, Sociedad Anónima, que no es diferente a la declarada en el acuerdo III de la sesión ordinaria número 108, del diecisiete de junio del dos mil ocho. Más bien por su contenido, era materia que no requería de una impugnación de parte de la interesada, no sólo porque nunca se indicó cosa diversa, sino porque, es prerrogativa que tiene el Concejo para hacerlo en cualquier tiempo. Por ello procede su confirmación, en cuanto a este extremo.

X.DE LA TUTELA DEL AMBIENTE A CARGO DEL ESTADO Y EN PARTICULAR DE LAS MUNICIPALIDADES.- Finalmente, y ante las consideraciones del cuerpo de regidores en la ingerencia de asuntos que no son competencia de los gobiernos locales, propiamente para determinar la contaminación ambiental que genere el funcionamiento del Tajo Lindora, resulta necesario hacer las siguientes advertencias. Deben recordar las Autoridades municipales -tanto su órgano deliberativo (Concejo), como su "funcionario ejecutivo" (Alcalde)-, su obligación de dar efectivo cumplimiento al mandato constitucional establecido en su artículo 50, en tanto la tutela del ambiente se instituye en una verdadera función o potestad pública para todo el aparato estatal, del que forman parte las Municipalidades (dentro de la estructura constitucional del Estado costarricense); que como tal, se traduce en obligaciones concretas para las administraciones públicas, condicionando así, los objetivos políticos, y en consecuencia, la acción de los poderes públicos en general, para darle cabal cumplimiento al derecho fundamental a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, para lo cual, pueden y deben actuar de manera coordinada con otras dependencias públicas -caso de los Ministerios de Salud y Ministerio de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones (MINAET), así como la Secretaría Técnica Nacional Ambiental SETENA)-.

En atención a lo anterior, no resulta posible negar el ejercicio de tal potestad pública, máxime que por mandato constitucional, tienen encomendada una tarea esencial, "la administración de los intereses y servicios locales", como lo define el artículo 169 constitucional; y que la jurisprudencia constitucional ha desarrollado como la competencia del ámbito municipal, dentro del concepto de "lo local" (en este sentido, se pueden consultar las sentencias número 6469-97, 5445-99 y 2001-9677); siendo materia trascendental, la ambiental. Así, corresponde a los gobiernos locales ejercer, dentro de la función urbana delegada por mandato legal -artículos 15 y 19 de la Ley de Planificación Urbana y 13 inciso o), 79, 81 y 81 bis del Código Municipal, 15 del Decreto-Ley 833, de Construcciones y demás disposiciones conexas, ejercer su competencia, que no se circunscribe únicamente a la promulgación de las respectivas regulaciones -planes reguladores y regulaciones conexas-, sino que se extiende también al control que ejerce respecto del cumplimiento de la normativa urbanística local.

Esta competencia se nutre con lo dispuesto en los numerales 28 a 31 de la Ley Orgánica del Ambiente, que por su trascendencia en esta materia se transcriben en su literalidad, para que los tengan cuenta los funcionarios de la Municipalidad recurrida, en su gestión administrativa y toma de decisiones:

"Artículo 28.- Políticas del ordenamiento territorial. Es función del Estado, las municipalidades y de los demás entes públicos, definir y ejecutar políticas nacionales de ordenamiento territorial, tendientes a regular y promover los asentamientos humanos y las actividades económicas y sociales de la población, así como el desarrollo físico-espacial, con el fin de lograr la armonía entre el mayor bienestar de la población, el aprovechamiento de los recursos naturales y la conservación del ambiente." (El subrayado no es del original.)

"Artículo 29.- Fines. Para el ordenamiento territorial en materia de desarrollo sostenible, se considerarán los siguientes fines:

• a)Ubicar, en forma óptima, dentro del territorio nacional las actividades productivas, los asentamientos humanos, las zonas de uso público y recreativo, las redes de comunicación y transporte, las áreas silvestres y otras obras vitales de infraestructura, como unidades energéticas y distritios (sic) de riego y avenamiento.
• b)Servir de guía para el uso sostenible de los elementos del ambiente.
• c)Equilibrar el desarrollo sostenible de las diferentes zonas del país.
• d)Promover la participación activa de los habitantes y la sociedad organizada, en la organización y la aplicación de los planes de ordenamiento territorial y en los planes reguladores de las ciudades, para lograr el uso sostenible de los recursos naturales." "Artículo 30.- Criterios para el ordenamiento. Para el ordenamiento del territorio nacional se considerarán los siguientes criterios:
• a)El respeto de las características culturales, históricas y sociales de las poblaciones humanas involucradas y su distribución actual sobre el territorio.
• b)Las proyecciones de población y recursos.
• c)Las características de cada ecosistema.
• d)Los recursos naturales, renovables y no renovables, las actividades económicas predominantes, la capacidad de uso de los suelos y la zonificación por productos y actividades agropecuarias, en razón de consideraciones ecológicas y productivas.
• e)El efecto de las actividades humanas y los fenómenos naturales sobre el ambiente.
• f)El equilibrio que necesariamente debe existir entre los asentamientos humanos y sus condiciones ambientales.
• g)La diversidad del paisaje.
• g)La infraestructura existente." "Artículo 31.- Desarrollo urbanístico. Para lo dispuesto en el artículo 29 anterior, se promoverá el desarrollo y el reordenamiento de las ciudades, mediante el uso intensivo del espacio urbano, con el fin de liberar y conservar recursos para otros usos o para la expansión residencial futura." En este sentido, como lo ha señalado este Tribunal en diversos pronunciamientos (entre ellos, los número 175-2009, de las quince horas cuarenta minutos 176-2009, de las quince horas cincuenta minutos, ambos, del treinta de enero del dos mil nueve), "los gobiernos locales deben actuar oportunamente en el ejercicio del poder de policía, utilizando las potestades que el ordenamiento jurídico les ha otorgado para alcanzar sus cometidos" (el subrayado no es del original); que en la materia de urbanismo, se concreta en el control de los procesos de urbanización y fraccionamiento, y que se concreta de manera taxativa en el artículo 1 de la Ley de Construcciones, en tanto dispone literalmente:

"Las Municipalidades de la República son las encargadas de que las ciudades y demás poblaciones reúnan las condiciones necesarias de seguridad, salubridad, comodidad, y belleza en sus vías públicas, en los edificios y construcciones que en terrenos de las mismas levanten sin perjuicio de las facultades que las leyes conceden en estas materia a otros órganos administrativos." Así como al otorgamiento de las respectivas licencias comerciales, en tanto la actividad comercial o industrial que se pretenda realizar, debe resultar conforme a los usos permitidos por la normativa del ordenamiento territorial del cantón o regional. Recuérdese al respecto que el "poder de policía" es la competencia que se le reconoce a la Administración, para que, con fundamento en una ley, ésta regule y reglamente una actividad, a fin de asegurar el orden público, la salubridad, la tranquilidad; la seguridad de las personas, así como la organización moral, política y económica de la sociedad; atribución, en virtud de la cual, la imposición de restricciones al goce de los derechos fundamentales, resulta razonable, en tanto su justificación se encuentra precisamente en la consideración de que los derechos fundamentales se encuentran limitados por los de las demás personas, toda vez que deben coexistir con todos y cada uno de los otros derechos fundamentales.

Con lo cual, las medidas que el Estado adopte con la finalidad de proteger la seguridad, la salubridad y tranquilidad, son de interés público social, que se manifiestan por medio del poder de policía, entendida como la facultad reguladora del goce de los derechos y del cumplimiento de los deberes constitucionales. (En este sentido, se pueden consultar las sentencias número 401-91, de las catorce horas del veinte de febrero y 619-91, de las catorce horas cuarenta y cinco minutos del veintidós de marzo, ambas, resoluciones de mil novecientos noventa y uno y 2003-2864, de las quince horas veinte minutos del nueve de abril del dos mil tres, de la Sala Constitucional.) En consecuencia, no sólo puede, sino que debe revisar el funcionamiento de las empresas e industrias, a fin de verificar que se hacen conforme lo dicta la normativa, en este caso, urbano y ambiental; pudiendo en todo caso, iniciar los respectivos procedimientos ordinarios, para su constatación, lo anterior en resguardo del debido proceso; así como imponer las respectivas sanciones administrativas, cuando compruebe la existencia de daño o contaminación ambiental, producto de la acción u omisión imputable tanto a persona física como jurídica, en los términos previstos en los numerales 98 y 99 de la citada Ley Orgánica del Ambiente, en relación con el citado 81 bis del Código Municipal, que prevé como sanción administrativa la "Cancelación parcial, total, permanente o temporal, de los permisos, las patentes, los locales o las empresas que provocan la denuncia, el acto o el hecho contaminante o destructivo." Adicionalmente, se recuerda a las autoridades locales, la posibilidad de la revisión de sus actuaciones, máxime cuando pueda haber nulidad absoluta, como sería el haberse dictado sin previo criterio técnico que respalde la decisión, en materia tan sensible, que exige para todos los casos, el estudio de uso de suelo conforme a la normativa vigente al momento de su adopción y previo y a la decisión.

En todo caso, se recuerda, que para tales supuestos, debe de darse plena garantía del debido proceso, conforme la previsión de los numerales 173 y 183 de la Ley General de la Administración Pública, y ha desarrollado de manera amplia la jurisprudencia constitucional y contencioso-administrativa.

XI.CONCLUSIONES.- Con base en lo dicho, procede acoger parcialmente la apelación formulada por los vecinos de Lindora; con la advertencia inicial, de que en este asunto, no se está ni revisando la patente otorgada por la Municipalidad de Santa Ana a la empresa Tajo Lindora, Sociedad Anónima, ni mucho menos, la prórroga de la concesión minera; sino únicamente la manifestación de dicha corporación local a la Secretaría Técnica Nacional Ambiental de externarle su posición de apoyar el cese de la actividad de dicha empresa, por estar ubicada, con antelación a la vigencia de la normativa urbana, en zona residencial, lo que causa molestias constantes a los vecinos. Así, únicamente resulta procedente la apelación en cuanto anuló los acuerdos adoptados en las sesiones ordinarias número 108 y 117, del diecisiete de junio y del diecinueve de agosto, ambas, celebradas por el Concejo de la Municipalidad de Santa Ana en el año dos mil nueve , por tratarse, el primero, de un acto de trámite, que como tal, no tiene previsto recurso de apelación, y en consecuencia, tampoco, resulta procedente el recurso extraordinario de revisión; y el segundo, cabalmente por ser el rechazo de la apelación formulado por la empresa interesada contra el primer acuerdo.

En lo demás, aún y cuando no dice nada diverso del acuerdo del diecisiete de junio del dos mil ocho, se debe confirmar, en cuanto se manifiesta respecto de la situación jurídica de Tajo Lindora, Sociedad Anónima. Por no tener ulterior recurso esta decisión, se debe dar por agotada la vía administrativa.

POR TANTO:

Se anula parcialmente el acuerdo impugnado, únicamente, en cuanto anuló los adoptados en las sesiones ordinarias número 108 y 117, del diecisiete de junio y del diecinueve de agosto, ambas, celebradas por el Concejo de la Municipalidad de Santa Ana en el año dos mil nueve. En lo demás, se confirma. Se da por agotada la vía administrativa.

Silvia Consuelo Fernández Brenes Juan Luis Giusti Soto Eduardo González Segura