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Res. 00115-2011 Tribunal Contencioso Administrativo Sección VI · Tribunal Contencioso Administrativo Sección VI · 13/05/2011
OutcomeResultado
The Court rejected the claims of unlawful physical action and infringement of private property but ordered corrective measures concerning water use, public property, the national park, the Toro River, and excavated materials.El Tribunal descartó las vías de hecho y la lesión de la propiedad privada, pero ordenó corregir incumplimientos relativos a aguas, bienes públicos, el parque nacional, el Río Toro y los materiales excavados.
SummaryResumen
The Court partially granted the action against ICE and JASEC because their construction of the Toro 3 Hydroelectric Project involved failures to comply with constitutional and statutory rules protecting public-domain property. It nevertheless found no unlawful physical action, wholesale invalidity of the project, infringement of the claimants’ property rights, or systematic breach of the business-alliance agreement. The Court ordered corrective environmental measures: future hydroelectric projects must first obtain a water-use concession and authorization before crossing beneath public or specially protected property. It also directed the competent environmental authority to investigate possible damage associated with the project’s water use, the tunnel segment crossing Juan Castro Blanco Water National Park, and the placement of excavated material in a ford on the Toro River. ICE was prohibited from using deposited materials or debris for the project or other civil works and was required to safeguard the material in disposal sites. The existing counter-security remained effective until the judgment became final.El Tribunal declaró parcialmente con lugar la demanda contra el ICE y la JASEC por incumplimientos de la normativa constitucional y legal que protege los bienes de dominio público durante la construcción del Proyecto Hidroeléctrico Toro 3. Aunque descartó que existieran vías de hecho, nulidad general del proyecto, lesión al derecho de propiedad de los actores o incumplimiento sistemático del convenio empresarial, ordenó corregir varias actuaciones ambientales. Dispuso que los futuros proyectos hidroeléctricos deberán contar previamente con concesión de aprovechamiento de aguas y autorización para atravesar el subsuelo de bienes públicos o especialmente protegidos. Asimismo, encargó a la autoridad ambiental investigar posibles daños derivados del aprovechamiento hídrico, del túnel que atraviesa el Parque Nacional del Agua Juan Castro Blanco y del depósito de materiales en un vado del Río Toro. Prohibió utilizar esos materiales o escombros en vados, ordenó custodiar los depositados en escombreras y mantuvo la contracautela hasta la firmeza del fallo.
Key excerptExtracto clave
a) In the future, before developing or carrying out other hydroelectric projects, the corresponding water-use concession referred to in Article 17 of the Water Law must be obtained. b) With respect to PHT3, the Environmental Administrative Tribunal, or whichever authority is competent, is ordered to conduct an inspection and study to determine whether the use in question caused damage; if so, the defendants must comply with whatever is ordered. c) In the future, whenever the implementation of hydroelectric projects requires crossing beneath public property or property subject to special protection, the corresponding authorization must be requested from MINAET or the respective administration. d) The Environmental Administration, specifically the Environmental Administrative Tribunal or whichever authority is competent, shall conduct a technical analysis to determine whether construction of the Toro 3 Hydroelectric Project tunnel, along the segment crossing the referenced public property, has had any effect on the Park. If effects are found, details must be provided concerning their nature, a possible valuation of the damage, and any appropriate corrective measures. e) Excavated material and debris may not be used to construct or maintain fords. Because this occurred in the present case, pursuant to Article 99 of the Organic Environmental Law, the Environmental Administrative Tribunal or whichever authority is competent shall conduct the technical environmental studies needed to determine the environmental impact caused to the Toro River by depositing excavated subsurface material in the ford located in that river and establish mitigation measures.a) Que e n el futuro, previo al desarrollo o ejecución otros proyectos hidroeléctricos deberá obtener la respectiva concesión de aprovechamiento de aguas que hace referencia el artículo 17 de la Ley de Aguas. b) En lo atinente al PHT3, se ordena a l Tribunal Ambiental Administrativo o a la autoridad que resulte competente, realizar una inspección y estudio para determin ar si el aprovechamiento en cuestión ocasionó daños, siendo que en caso afirmativo deberá n las demandadas estarse a lo se disponga. c) Que en el futuro cuando en virtud de la ejecución de proyectos hidroeléctricos se requiera atravesar el subsuelo de un bien público o que tenga una protección especial deberá solicitar la autorización correspondiente del MINAET o de la administración respectiva . d) Deberá la Administración Ambiental, en concreto al Tribunal Ambiental Administrativo o a la autoridad que resulte competente, realizar un análisis técnico que permita determinar si la construcción del túnel del Proyecto Hidroeléctrico Toro 3, en el trayecto que atraviesa la propiedad del citado espacio público, ha generado alguna incidencia en el Parque. En caso de que el resultado determine afectaciones, deberá aportarse detalle de en qué consiste y una posible cuantificación de ese daño así como de medidas correctivos que resulten de mérito. e) No puede n usar material extraído ni escombros para construir o mantener vados. En el caso concreto, como si lo hizo, de conformidad con el artículo 99 de la Ley Orgánica del Ambiente deberá el Tribunal Ambiental Administrativo o la autoridad que resulte competente, realizar los estudios técnicos ambientales que determinen cual fue el impacto ambiental ocasionado al Río Toro al depositar materiales extraídos del subsuelo en el vado ubicado en ese río y establecer las medidas para mitigarlo.
Pull quotesCitas destacadas
"El túnel del PHT3 atraviesa una parte del Parque Nacional del Agua Juan Castro Blanco."
"The PHT3 tunnel crosses part of Juan Castro Blanco Water National Park."
Considerando I, hecho probado 17
"El túnel del PHT3 atraviesa una parte del Parque Nacional del Agua Juan Castro Blanco."
Considerando I, hecho probado 17
"El ICE y la JASEC no cuenta con autorización para utilizar el subsuelo del Parque Nacional del Agua Juan Castro Blanco."
"ICE and JASEC do not have authorization to use the subsoil of Juan Castro Blanco Water National Park."
Considerando I, hecho probado 28
"El ICE y la JASEC no cuenta con autorización para utilizar el subsuelo del Parque Nacional del Agua Juan Castro Blanco."
Considerando I, hecho probado 28
"Se declara parcialmente con lugar la demanda en los siguientes términos , entendiéndose denegada en lo no concedido expresamente."
"The action is partially granted on the following terms, with anything not expressly granted understood to be denied."
Por tanto
"Se declara parcialmente con lugar la demanda en los siguientes términos , entendiéndose denegada en lo no concedido expresamente."
Por tanto
"Es por ello que, se estima hay vencimiento recíproco que supone un motivo suficiente para litigar."
"For that reason, the Court finds reciprocal defeat, which constitutes sufficient grounds for litigation."
Considerando XVII
"Es por ello que, se estima hay vencimiento recíproco que supone un motivo suficiente para litigar."
Considerando XVII
Full documentDocumento completo
Tribunal Contencioso Administrativo, Tribunal Contencioso Administrativo, Central Office 2545-00-03 Fax 2545-00-33 Email ...01 ________________________________________________________________________ CASE FILE: 09-000170-1027-CA PLAINTIFF(S): Nombre80815, ARCESQUIVEL S.R.L AND CASCADAS DEL TORO S.A.
DEFENDANTS: INSTITUTO COSTARRICENSE DE ELECTRICIDAD AND JUNTA ADMINISTRATIVA DEL SERVICIO ELÉCTRICO MUNICIPAL DE CARTAGO.
INTERESTED THIRD PARTY (TERCERO INTERESADO): EL ESTADO.
No. 115 -2011-VI TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO Y CIVIL DE HACIENDA. SIXTH SECTION. SEGUNDO CIRCUITO JUDICIAL DE SAN JOSÉ. ANNEX A. Goicoechea, at fifteen hours and fifteen minutes on trece de mayo de dos mil once.
Ordinary proceeding (proceso de conocimiento) declared subject to expedited processing, brought by Nombre80815, married, dairy farmer, identity card CED110972, and resident of San Carlos; ARCESQUIVEL S.R.L, corporate identification number CED110973; and CASCADAS DEL TORO S.A., corporate identification number CED60101, represented by their special litigation counsel (apoderados especiales judiciales), Nombre65502, married twice, identity card CED110974, and resident of San José; Nombre37990, married, identity card CED444, and resident of Montes de Oca; and Nombre75545, divorced, resident of Dirección17057, against INSTITUTO COSTARRICENSE DE ELECTRICIDAD, corporate identification number CED318, represented by its special litigation counsel, Nombre2867, divorced, identity card CED32395, and resident of Heredia, and Nombre23277, single, identity card CED326; and JUNTA ADMINISTRATIVA DEL SERVICIO ELÉCTRICO MUNICIPAL DE CARTAGO, corporate identification number CED59535, represented by its special litigation counsel Fabián Volio Echeverría, identity card CED30795. Participating as an interested third party is EL ESTADO, represented by Procuradora Guisell Jiménez Gómez, single, identity card CED1181, and resident of San Antonio de Coronado. Both the special litigation counsel and the Procuradora are attorneys.
BACKGROUND (RESULTANDO)
5- Instituto Costarricense de Electricidad opposed the complaint and raised the preliminary defenses (defensas previas) of lack of jurisdiction (incompetencia), lis pendens (litispendencia), and res judicata (cosa juzgada). In essence, it requested that the complaint be denied and that the plaintiffs be ordered to pay the court costs and attorneys’ fees (costas procesales y personales) of these proceedings (pages 162 to 209 of the judicial case file).
CONSIDERATIONS (CONSIDERANDO)
For purposes of these proceedings, the following relevant facts are deemed established:
The following facts, which are determinative for the disposition of these proceedings, are deemed unproven: 1) That any damage was caused to the channel of Río Toro or Quebrada Latas (there is no evidence establishing it). 2) That environmental damage occurred along the section of the tunnel crossing Parque Nacional del Agua Juan Castro Blanco (there is no evidence in this regard). 3) That ICE or JASEC holds a concession to extract, use, or commercialize subsoil materials during excavation of the PHT3 tunnel (the record). 4) That the actions of ICE and JASEC caused loss or damage (daños y perjuicios) within the plaintiffs’ legal sphere (esfera jurídica) (there is no evidence establishing this).
Based on the relief sought, the defenses raised, and the analysis of the arguments made by the parties at the single hearing held, the central issue in these proceedings is the alleged existence of acts undertaken without legal authority (vías de hecho) by ICE and JASEC in carrying out construction of the Toro 3 Hydroelectric Project. These allegations concern a series of formal and physical acts by the defendant entities. Specifically, the complaint alleges breach and violation of the contractual obligations assumed under the Business Alliance Agreement between the two entities, failure to comply with the terms and conditions under which the Comptroller General’s endorsement (refrendo contralor) was granted, and infringement of the plaintiffs’ property rights and the public domain (demanio público) through excavation of the tunnel for the aforementioned project. Given the breadth and extent of the various submissions made by the litigating parties in support of their respective positions in dispute, the following sections will, for the sake of better organization, address each of the thematic issues raised in the plaintiff’s claims of error, as well as the respondents’ arguments, to avoid unnecessary repetition while duly analyzing, of course, everything argued.
Taking into account that the claimants base most of their allegations on the existence of conduct by the respondents constituting unlawful administrative action during the execution of the Toro 3 Hydroelectric Project, it is essential to address, very briefly, the circumstances in which such unlawful administrative action may arise. In this regard, it should be noted that the various forms in which administrative conduct may manifest itself include lawful material actions (actuaciones materiales legítimas)—direct coercion (coacción directa), extraordinary coercion (coacción anómala), and the provision of public services—that is, required conduct that public-law entities are obligated to undertake. Nevertheless, such material conduct often becomes unlawful because it is undertaken outside the legal system, thereby giving rise to what is known as unlawful administrative action by the Public Administration. Legal scholarship and case law have identified certain circumstances in which unlawful material action, or unlawful administrative action, occurs:
Considering that the territorial jurisdiction (competencia territorial) of JASEC regarding hydroelectric generation projects has been challenged in these proceedings, this Court deems it necessary to briefly outline certain considerations regarding the authority conferred upon the respondents in this matter by the legal system (ordenamiento jurídico). With respect to ICE, it should be noted that, pursuant to sections 1, 2, and 16(c) of Decreto No. 449, dated 8 de abril de 1949 (Reglamento para la creación del Instituto Costarricense de Electricidad), that entity is responsible for the rational development of the Nation’s sources of physical energy, particularly its hydraulic resources, as well as for directing the use of hydroelectric power to strengthen the national economy and promote the greater well-being of the people of Costa Rica. To that end, it is authorized—among other acts—to construct new hydroelectric power plants and distribution networks; and to conserve, protect, and rationally exploit, in accordance with the legal system, the Nation’s hydraulic resources that have been declared national reserves.
Furthermore, through Ley No. 8660, published in the Diario Oficial La Gaceta No. 156 on 13 de agosto del 2008—which entered into force on that same date—the aforementioned Decreto-Ley No. 449 was supplemented in order to provide ICE and its companies with the legal, financial, and administrative conditions necessary to enable them to: i) adapt to all changes in the legal framework governing the generation and provision of electricity services, as well as telecommunications, infocommunications, information products and services, and other convergent services; and ii) continue providing and marketing electricity and telecommunications products and services both within and outside the national territory (article 2 of Ley No. 8660). In this regard, it bears noting that, in order to exercise within or outside the country, either directly or through agreements, cooperation agreements, associations, strategic alliances, or any other form of association with other domestic or foreign, public or private entities, those powers related to generating, installing, and operating networks; providing, acquiring, and marketing electricity, telecommunications, and infocommunications products and services; and providing other information products and services and other convergent services (article 6, subsection 1), Ley No. 8660 authorizes them to enter into strategic alliances, within and outside the country, or any other form of business association with other domestic or foreign, public or private entities engaged in investment, capital, commercial, research, technological development, service provision, and other activities related to those of ICE and its companies, for the purpose of promoting their competitiveness (article 8).
ICE and its companies are likewise empowered to enter into agreements establishing trusts (fideicomisos) of any kind, both within and outside the national territory (article 11). Consequently, it follows from the foregoing that the authority of ICE and its companies extends not only throughout the national territory but also beyond it, under the terms of Ley No. 8660, and that they may exercise such authority directly or through agreements, cooperation agreements, associations, strategic alliances, or any other form of association with other domestic or foreign, public or private entities. As for JASEC, it should be noted that, pursuant to articles 1 and 2 of the aforementioned Ley No. 3330, as amended by Leyes No. 7799 and No. 8660, that Board is a semi-autonomous body (a non-state public-law legal entity), with full legal capacity, its own assets, and financial, administrative, and technical autonomy in the performance of its duties, domiciled in that city, and exclusively responsible for administering the electric utility of the Municipalidad del cantón Central of that province.
Furthermore, pursuant to the amendments introduced by the aforementioned leyes No. Placa2442 and No. 8660 to article 2 of Ley No. 3300, which defines JASEC’s authority, JASEC is empowered to provide the public services (servicios públicos) defined in subsection 1 of article 5 of the Ley de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos—namely, the supply of electricity at the generation, transmission, distribution, and marketing stages—as well as telecommunications and infocommunications services, other convergent services, and cable television, and must hold the corresponding concession (concesión) whenever required. To exercise those powers and, insofar as relevant to this specific case, pursuant to articles 6, 7, and 9 of the Ley de Participación de las Cooperativas de Electrificación Rural y de las Empresas de Servicios Públicos Municipales en el Desarrollo Nacional (Ley No. 8345 del 25 de marzo del 2003), JASEC may: i) enter into business-alliance agreements (convenios de alianza empresarial) with cooperative associations and municipal public-utility companies governed by that Law, for the joint development and operation of electricity-generation works and services.
Cooperative associations and municipal public-utility companies may enter into agreements of this nature with one another; they may also establish trusts with a bank belonging to the Sistema Bancario Nacional for the development of electricity and telecommunications projects, and this authorization also extends to ICE and the Compañía Nacional de Fuerza y Luz (CNFL); ii) sell the energy they generate for consumption by users of their distribution networks, in accordance with their geographic coverage area within the national territory, which, in JASEC’s case and pursuant to article 1 of its Ley No. 3330, is the Provincia de Cartago; and iii) arrange for the sale of surplus electricity to ICE or between JASEC, the cooperative associations, or the public-utility companies governed by Ley No. 8345. Consequently, it follows from the foregoing that—among other matters—JASEC’s authority is directed toward supplying electricity at the generation, transmission, distribution, and marketing stages.
Although the sale of energy generated by JASEC in the exercise of its authority is limited to users of its distribution networks within its geographic coverage area in the national territory, namely the Provincia de Cartago—with the exception of sales of surplus electricity that it may make to ICE and to other cooperative associations or public-utility companies governed by ley 8345—the law also authorizes it to enter into business-alliance agreements with cooperative associations, municipal public-utility companies governed by Ley No. 8345, ICE, and CNFL for the joint development and operation of electricity-generation works and services, without any geographic limitation under the terms of article 7 of Ley No. 8345 del 25 de marzo del 2003 and article 8 of Ley No. 8660 del 13 de agosto del 2008 governing the execution of such business-alliance agreements for power generation. Having stated the foregoing, it should be noted that these proceedings have addressed the scope of two legal opinions (dictámenes) issued by the Procuraduría General de la República that questioned JASEC’s authority to enter into alliance agreements concerning electricity generation outside the Provincia de Cartago.
In the applicants’ view, JASEC disregarded those binding opinions and engaged in unlawful material acts (actuaciones materiales ilegítimas) by entering into the Convenio de Alianza Empresarial with ICE for the construction of the Proyecto Hidroeléctrico Toro III. In that regard, it should be noted that the Procuraduría General de la República did, in legal opinion C-175-2002, dated 4 de julio del 2002, conclude as follows: “1.—JASEC does not have authority to provide the services it offers throughout the national territory. 2.—JASEC does have authority to provide services throughout the national territory when they are municipal services provided by the Corporations, provided that there is a corresponding municipal agreement, duly approved by the Contraloría General de la República, through which responsibility for providing the services furnished up to that time by the municipalities is transferred to it....” In addition, in legal opinion C-188-2005, dated 16 de mayo del 2005, the same Procuraduría not only affirmed the conclusions contained in the aforementioned legal opinion C-175-2002, but also concluded that: “1.—The authority of the Junta Administrativa del Servicio Eléctrico de Cartago is geographically limited.
Municipal services are excepted. 2.—Consequently, JASEC is not authorized by the legal system to operate the public service of electricity generation outside the Provincia de Cartago....” However, in this Court’s view, those opinions are not applicable to this specific case because they were issued before the aforementioned amendment to article 7 of Ley No. 8345. Following that amendment, municipal public-utility companies may enter into business-alliance agreements aimed at the joint development and operation of electricity-generation works and services with cooperative associations, municipal public-utility companies governed by that Law, ICE, and CNFL, without any geographic limitation in that regard. This is because, under the terms of section 7 ibid., read in conjunction with articles 8 and 46 of Ley No. 8660, municipal public-utility companies such as JASEC are empowered, for purposes of executing such business-alliance agreements aimed at power generation, to enter into them with other cooperative associations, municipal public-utility companies governed by that Law, ICE, and CNFL, none of which are confined to a particular territorial district.
In the case before us, the limitation relating to the geographic coverage area within the national territory remains applicable solely to the sale of energy generated by JASEC in the exercise of its authority, which is limited to users of its distribution networks—namely, in JASEC’s case and pursuant to article 1 of its Ley de Creación, the Provincia de Cartago—with the exception of sales of surplus electricity that it may make to ICE and to other cooperative associations or public-utility companies governed by Ley No. 8345. In light of the foregoing, this collegiate body finds that the legal system authorizes JASEC to enter into business-alliance agreements aimed at the joint development and operation of electricity-generation works and services, in this case with ICE, without any geographic limitation in that regard; consequently, because the cited legal opinions predate, and are also hierarchically subordinate to, the statutory provision conferring such authority, they are inapplicable to this specific case.
Furthermore, it should be noted that, through judgment No. 5220-2010, issued by the Sala Constitucional at 16 horas 29 minutos on 16 de marzo de 2010, a constitutional challenge (acción de inconstitucionalidad) against the aforementioned article 7 of Ley No. 8345 was dismissed.
In view of the foregoing, this Court finds that, at the time the Partnership Agreement (Convenio de Alianza) concerning the Proyecto Hidroeléctrico Toro III was entered into between the Instituto Costarricense de Electricidad and the Junta Administradora del Servicio Eléctrico Municipal de Cartago, there were enabling statutory provisions granting authority to the respondents; therefore, the material acts in question do not constitute unlawful de facto action (vía de hecho), and it must be so declared. In addition, a distinction must be drawn between the generation and distribution of services, pursuant to Ley No. 7595. From this perspective, according to JASEC, the service offering will be directed toward Cartago, and there is no evidence in these proceedings suggesting otherwise.
VI.REGARDING THE CONTENT AND LEGAL REGIME OF THE BUSINESS ALLIANCE AGREEMENT BETWEEN ICE AND JASEC FOR THE JOINT DEVELOPMENT OF THE TORO 3 HYDROELECTRIC PROJECT. It should first be noted that the aforementioned Resolution No. 5220-2010, issued by the Sala Constitucional, also dismissed an action challenging the constitutionality (acción de inconstitucionalidad) of the Business Alliance Agreement entered into by ICE and JASEC for the Joint Development of the Toro 3 Hydroelectric Project. That resolution stated, insofar as relevant, that “(...) determining the scope and effects of the specific agreement, as well as its substantive conformity with the legal system, cannot be undertaken in these proceedings. The conformity of the ICE-JASEC Business Alliance Agreement of 3 de mayo de 1995 (sic) and its corresponding implementation plan with the statutory or regulatory provisions in force must be litigated before the contentious-administrative jurisdiction (sede contenciosa) (...)”.
Nevertheless, it must be made clear that, in accordance with the claims established during the single hearing (audiencia única), the validity of the aforementioned agreement is not at issue in these proceedings. Rather, the plaintiffs allege that the defendant public entities have failed to comply with various obligations assumed under that instrument and that, as a consequence, it has been terminated by operation of law (extinción de pleno derecho). Therefore, before analyzing the alleged breaches, it is appropriate to address, in general terms, the content of the aforementioned alliance agreement. In this regard, it should be noted that, since 1999, both ICE and JASEC have maintained alliances for the execution of projects related to hydroelectric development, seeking alternatives that entail the efficient and rational use of the hydroelectric resources available in the country in order to provide the public service entrusted to them.
As part of that process and pursuant to Decreto Ley No. 449 and the aforementioned Leyes No. 7799 y 8345, on 9 de marzo de 2006, both entities entered into the Business Alliance Agreement for the Joint Development of the Toro 3 Hydroelectric Project. In view of the subject matter of the dispute (litis) in these proceedings, it is essential to address some of its provisions. Clause One, subsection 1.1, states that the purpose of the agreement is to establish a business alliance with equal participation in rights and obligations in order to carry out the activities and procedures necessary to design, finance, construct, operate, and maintain the Toro 3 Hydroelectric Project (PHT3), in accordance with engineering best practices regarding time, quality, and cost. It also establishes the principles that will govern the agreement’s implementation process, among which transparency, ethics, honesty, and trust in the relations between the two parties are particularly noteworthy, and identifies as a common interest the endeavor to improve the quality of life of Costa Ricans by meeting the country’s energy demand.
In connection with the foregoing, the fundamental objective will be to ensure the optimal quality of electric service. It is worth emphasizing that the alliance seeks to achieve greater institutional coordination and cooperation by leveraging the strengths of each party, so that activities will be undertaken by whichever party is best positioned to address them, based on the concepts of efficiency, effectiveness, and cost competitiveness. Clause Two, for its part, governs matters relating to the general aspects of PHT3, specifying that it includes the construction of the infrastructure works necessary to use the discharge waters from the existing Toro 2 Hydroelectric Plant, together with inflows from smaller streams added to the conveyance system, to generate electricity at a new plant in which equipment with an electricity-generation capacity of approximately 50MW will be installed. Subsection 2.2 states that, to carry out the project, the parties agree to establish a trust (fideicomiso), which must obtain financing and administer the resources needed to develop the infrastructure works required for electricity generation and lease the Toro 3 Hydroelectric Plant to ICE and JASEC.
Likewise, subsection 2.3 establishes both parties’ commitment to obtain a declaration of environmental viability (declaratoria de viabilidad ambiental) for the project and to comply with the environmental legislation applicable to its development. Subsection 2.6 then sets forth both parties’ commitment to acquire the real properties or easement rights (derechos de servidumbres) necessary for the project’s development, and provides that the concessions and permits required for the execution of PHT3 will be processed in whichever manner is most advantageous to the parties’ interests and the proper development of the project. Clause Four governs project-related expenses, establishing that, in view of their equal participation in rights and obligations, the expenses incurred in carrying out activities associated with the development of PHT3, including the plant’s operation and maintenance, will be borne equally by ICE and JASEC.
It also governs matters concerning the manner in which accounting records must be maintained. Clause Six governs various matters, among which the related contracts (contratos conexos), the implementation plan, and the termination (rescisión) of the agreement are relevant. Regarding the first of these, subsection 6.1 establishes that, to formalize the project’s joint-development model, the parties considered it necessary to enter into at least the following contracts: a trust-establishment agreement, an engineering and construction agreement, and a lease and maintenance agreement. Those contracts would be submitted for approval by the Contraloría General de la República and would become an integral part of the Agreement as of the date notice was given of the corresponding endorsement (refrendo). Section 6.2, for its part, states that within thirty business days following the agreement’s entry into force, the parties will prepare an implementation plan detailing their respective obligations and the deadlines established for their performance.
Subsection 6.5 concerns the possibility that the parties may, by mutual agreement, terminate the agreement at any time, and establishes the conditions under which contractual termination must take effect. It should be added that the agreement has three annexes that form an integral part thereof and concern, respectively, the technical data sheet, the procedure for determining recognition of energy and availability of capacity, and the definitions. Finally, it must be noted that the aforementioned business alliance agreement was endorsed by the Contraloría General de la República in accordance with the terms and conditions set forth in official letter 7238-2006, dated 6 de junio de 2006. Insofar as relevant, that approval stated: “(...) Having completed the requisite review, we hereby return the referenced agreement duly endorsed, having examined certifications of budgetary availability issued by Licenciados Víctor Fernández González and Juan Bosco Chacón Meza, of the Dirección Administrativa de Finanzas del ICE and the Departamento de Finanzas y Presupuestos de JASEC, respectively; accordingly, the information stated therein remains the exclusive responsibility of those officials.
Furthermore, those Administrations are reminded that, as provided in Clause Six of the contractual document, the trust, engineering and construction, and lease and maintenance agreements must be submitted in due course to this Oversight Body for the corresponding endorsement. (...)”.
REGARDING NONCOMPLIANCE WITH THE ALLIANCE AGREEMENT. As previously noted, in these proceedings the claimants generally allege that ICE and JASEC engaged in unlawful administrative actions (vías de hecho) in implementing the PHT3, citing alleged breaches of the alliance agreement and the Office of the Comptroller General’s approval (refrendo contralor). Each of the alleged unlawful administrative actions will therefore be analyzed. For a better understanding of what follows, it is essential to reiterate that, as explained in Considerando V, in the opinion of this collegiate body, both defendants have the authority necessary to participate in the implementation and execution of hydroelectric projects. This conclusion is based on Decree-Law No. 449 and Laws No. Placa2442, No. 8345 and No. 8660. As explained, Article 7 of Law No. 8345 authorizes national and municipal public entities and companies belonging to the National Electricity System (SEN) to enter into business alliance agreements (convenios de alianza empresarial) with cooperative associations and municipal public utility companies, including JASEC, for the joint development and operation of electric-power generation works and services.
It also permits cooperative associations and municipal public utility companies to enter into agreements of this nature among themselves and to establish trusts (fideicomisos) with a bank belonging to the National Banking System for the development of electricity and telecommunications projects; this authorization is extended to ICE and the National Power and Light Company (CNFL). It likewise authorizes national and municipal public entities and companies to enter into cooperation, investment, and joint-operation agreements with cooperative associations and municipal public utility companies so that they may provide services complementary to their activities, in accordance with the procedures established by current legislation. The foregoing legal basis is sufficient for both ICE and JASEC to enter into alliance agreements for the construction, implementation, maintenance, and operation of hydroelectric projects such as the one at issue here.
Although the validity of the agreement in question is not being challenged, the claimants do question JASEC’s authority to enter into this type of alliance, basing their argument on various opinions issued by the Office of the Attorney General of the Republic, which at the time denied that such a possibility existed. However, as explained in Considerando V, those opinions predate the cited Law No. 8345, which authorized JASEC to enter into such alliances, as it in fact did. Accordingly, the discussion as to whether those opinions were modified by the report submitted by the Attorney General of the Republic during the processing of the constitutional challenge, which was ultimately resolved in the cited Voto No. 5220-201, is irrelevant, since, for present purposes, that power was legally authorized as of the publication of the cited Law No. 8345. In the specific case, the unlawful administrative actions are alleged in connection with the breach of contractual obligations assumed under the Business Alliance Agreement and the failure to comply with the terms of the approval granted by the Office of the Comptroller General of the Republic.
Specifically, a breach of the obligations arising from clauses 1.1., 2.2, 4.1 and 6.1 is alleged. Fundamentally, three breaches are claimed. First, the agreement provided that, in order to carry out the project, the parties would establish a trust, which was to obtain financing and administer the resources needed to develop the infrastructure works necessary for electric-power generation and to lease the Toro 3 Hydroelectric Plant to ICE and JASEC. However, the trust has not operated in practice because the contracts referred to in clause 6.1. have not been signed, and despite this, the project is 75% complete. Second, there has not been the parity of obligations and rights required by clause 4.1. Third, the alliance agreement did not attain the required effectiveness because the contracts referred to in the cited clause 6.1 were neither signed nor approved, and because the trust agreement was never perfected, as the conditions imposed by the oversight body (órgano contralor) were not satisfied.
In this regard, it is reiterated that the authority of ICE and JASEC derives from legal provisions authorizing them to jointly implement the PHT3. It is precisely this legal authorization that permits them to enter into the Alliance Agreement at issue. Clause 1.1 indicates that the purpose of this alliance between the two entities is to “(...) carry out the activities and procedures necessary to design, finance, construct, operate, and maintain the Toro 3 Hydroelectric Project (PHT3), in accordance with engineering best practices regarding time, quality, and cost. (...)”; this purpose falls within the defendants’ respective areas of authority. Clause 2.2, for its part, states that, in order to carry out the project, the parties agree to establish a trust, which is to obtain financing and administer the resources needed to develop the infrastructure works necessary for electric-power generation and to lease the Toro 3 Hydroelectric Plant to ICE and JASEC.
A proper interpretation of both provisions in light of current legislation leads to the conclusion that the trust was the instrument agreed upon by the parties at that time to carry out the alliance’s objectives, but this does not mean that the project must be implemented solely through that instrument. Indeed, it should be noted that the trust is one of the financing mechanisms that Article 7 of the cited Law No. 8345 authorizes public entities to use in implementing electricity projects, but it cannot be understood to be the sole means available, since the entities involved may carry out the project jointly with their own funds. This is why clause 2 limits the purpose of the trust to obtaining financing and administering resources to develop the necessary infrastructure works, while the construction, operation, and maintenance of the PHT3 remain the purpose of the alliance. It could not be otherwise, given that the possibility of forming an alliance and the authority of both entities to jointly develop hydroelectric projects are conferred by law and not by the alliance itself.
From this perspective, this Court does not find that the defendants have breached clause 1.1, since, to date, the alliance has remained in effect and has been carrying out the activities and procedures necessary to design, finance, construct, operate, and maintain the PHT3, to the point that, as observed during the judicial inspection (reconocimiento judicial) and as stated by the defendants in these proceedings, the project is approximately 75% complete. Although it has been demonstrated that, to date, the defendants have been unable to comply with clause 2.2. of the agreement in question, that the trust agreement has not been approved, that none of the other agreements have been executed, and that, to that extent, the trust has not become operational, despite the project being practically complete, the fact remains that, in light of the foregoing, these judges consider that breach cannot be equated with conduct constituting an unlawful administrative action, for two fundamental reasons.
First, both JASEC and ICE have the legal authority to jointly develop the PHT3, and that authorization cannot be understood to be restricted by virtue of a business agreement, since project financing may come from other sources, as has in fact occurred. In addition, there is also a declaration of national interest (declaratoria de conveniencia nacional) for the implementation of the project. Second, the absence of that element has not prevented the exercise of the powers legally assigned or the fulfillment of the alliance itself, since construction of the PHT3 is mostly complete. Nevertheless, it must be noted that, in this Court’s opinion, the fact that construction of the project is nearly complete using ICE’s and JASEC’s own budgeted funds effectively alters the purpose of the trust agreement that was executed. This is because a substantial part of its purpose is no longer possible. At the very least, it is materially and legally impossible for the trust to assume matters relating to financing proposals, terms, and amounts, as well as construction of the hydroelectric plant, because, it bears repeating, these obligations have already been largely assumed by ICE and JASEC, acting jointly.
In this regard, it is essential that the defendant entities assess and restructure the executed trust agreement—which was conditionally approved by the Office of the Comptroller General of the Republic—so that its terms conform to reality. It should be noted that the oversight body had already warned of this circumstance when it requested the addendum (adendum) to the trust agreement. With respect to the equal participation (participación paritaria) mentioned in clause 1.1, it must be stated that this is defined more clearly in clause 4.1, which provides that “(...) the expenses incurred in carrying out activities associated with the development of the Toro 3 Hydroelectric Project, including the operation and maintenance of the plant, shall be borne in equal shares by ICE and JASEC (...).” The claimants maintain that this clause has been breached because the expenses have not been shared equally; rather, most of the project has been carried out using ICE’s budget.
Indeed, the testimony received, particularly that of Mr. Nombre142897, established that, to date, the PHT3 has been constructed using ICE’s and JASEC’s own resources; the current investment in the PHT3 amounts to approximately one hundred million dollars, of which JASEC has invested approximately between thirty and forty million dollars (statements by the defendants, testimony of Nombre142897). Nevertheless, this Court considers the alleged defect to be premature because the clause requires equal participation in the project’s total cost, including its operation and maintenance, which has not yet occurred; this prevents the Court from assessing its lawfulness at this stage. Finally, the defendants’ obligation to execute the trust, construction and engineering, maintenance, and lease agreements, which form an integral part of the alliance agreement, is challenged. It is alleged that approval of the agreement in question was conditioned upon the execution and submission of those contracts.
This Court does not agree with that position. As explained, the defendants’ authority to jointly develop the PHT3 arises from the various provisions already cited and from the alliance agreement itself that was executed. The various contracts constitute possible mechanisms for carrying out the project, but the failure to execute them cannot be understood to prevent the exercise of the authority assigned by law. In any event, these judges consider that the Comptroller General’s approval granted to the alliance agreement was not conditioned upon any specific circumstance.
That is inferred from the literal interpretation of the text of the approval instrument (acto aprobatorio), which emphatically states that “(...) the aforementioned agreement is hereby returned, duly endorsed (...)”; this contrasts, for example, with the approval granted by the comptroller body (órgano contralor) to the trust agreement (contrato de fideicomiso) submitted initially, which clearly states that “(...) The trust agreement executed (...) is conditionally approved.” Although the final paragraph of the official letter endorsing the alliance agreement states that “(...) those Administrations are reminded that, as provided in Clause Six of the contractual document, the trust, engineering and construction, and lease and maintenance agreements must be submitted in due course to this Comptroller Body for their respective endorsement. (...)”, we believe this does not constitute a condition, but rather a warning or reminder that, if executed, those instruments must be submitted for approval, which has not yet occurred in this case.
Although the Office of the Comptroller General stated in official letter 03470 (DCA-1104), dated 22 de abril de 2008, that the endorsement granted in official letter 2295 (for the trust agreement) did not authorize the commencement of construction of PHT3 through alternative mechanisms, the fact remains that it is now practically complete, having been financed with ICE’s and JASEC’s own funds, and this is a reality that cannot be disregarded. Indeed, the Contraloría General itself, in official letter FOE-ED-0338, dated 15 de mayo de 2008, informed the defendants that, given the condition attached to the comptroller’s endorsement (refrendo contralor)—namely, that all the land had to be secured for the trust agreement to become fully effective—the agreement was inconsistent with the actual status of the project in view of the progress of the works, because the trust could no longer cover all the works comprising the project.
To that end, it requested that they submit a mutually agreed proposal, endorsed by Banco Fiduciario, concerning the treatment to be given to the existing works, including an assessment of the adjustments, clarifications, or supplements required for the executed and endorsed trust agreement, as well as details of the amounts invested by each party to date and the trust’s current status, explaining whether costs associated with the trust had been incurred. The purpose is to bring the agreement into line with reality in furtherance of the public interest served by this project. Now, although it has been stated that the trust has not commenced operations for the reasons already mentioned, this Court must issue the following warning. Clause 5.4 of the aforementioned agreement provides that, if the trustee (fiduciario) were to sell the plant to a third party, the settlors (fideicomitentes)—namely, ICE and JASEC—agree to sell the land on which it was built.
As explained infra, these judges find that the intake or main well of the project was built on what had been the natural channel of Río Toro and Quebrada Latas; that is, on public-domain property (bien de dominio público), and that the infrastructure constructed will undoubtedly provide a public service. Accordingly, the clause as drafted is null and void by operation of law (nula de pleno derecho), because it would entail the transfer and disposal of inalienable public-domain property (bien demanial), which would also contravene Article 21 of the Ley de Fortalecimiento y Modernización de las Entidades Públicas del Sector de Comunicaciones. Although the record contains an amendment to that clause, the testimony of Mr. Nombre142897 indicates that it is uncertain whether the amendment was submitted to the Contraloría General de la República for approval. The appropriate warning is therefore issued so that, if the feasibility of operating the trust is established, the aforementioned clause is removed in its entirety, the works built on public-domain property are separated from those built on other properties, and the agreement is submitted to the comptroller body for the corresponding approval.
Finally, regarding the claim concerning the manner in which the machinery was procured, it should be noted that the plaintiffs do not explain the basis of the claim in detail. Broadly speaking, it appears to concern the absence of an ordinary procurement procedure (procedimiento ordinario de contratación). However, as inferred from Annex 6 to the documentary evidence submitted by ICE, the comptroller body has, in principle, authorized a special procedure under which that institution may directly procure equipment and machinery; this procedure will be subject to subsequent oversight by the comptroller body, as appropriate. In conclusion, no acts constituting de facto administrative action (vía de hecho) are apparent in connection with compliance with the alliance agreement because, as explained, there is enabling legislation for the development of the aforementioned hydroelectric project.
Nor is there any systematic breach or violation of Clauses 1.1, 4.1, and 6.1. Although Clause 2.2 has not been fully complied with because the trust has not commenced operations, that breach is neither material nor capable of terminating the agreement, because legal provisions permitted the alliance to finance the project with its own resources, as has in fact occurred. Despite the breach, the public purpose has been fulfilled. This Court proceeds from the premise that both defendants had the required budgetary authorizations; in any event, it is evident that the Contraloría General de la República will conduct ex post oversight of those matters. It is also found that the terms of the endorsement granted by the comptroller body through official letter 07238, dated 6 de junio de 2006, were not disregarded. It bears repeating that the approval instrument was not subject to any condition; accordingly, the agreement became effective and has continued to be performed.
Its content has therefore neither been rendered meaningless nor extinguished. Consequently, the attempt to apply the second paragraph of Clause 6.5 of the repeatedly cited business alliance agreement is unfounded. That clause concerns termination of the agreement (rescisión de convenio), a power reserved to the parties—and not to third parties—if the agreed terms are unilaterally altered, which has not occurred in this case. Nor is it appropriate to seek termination of the contract on the basis of a systematic breach of the agreement, which, as stated, has not generally occurred. It must therefore be concluded that there have been no acts constituting de facto administrative action; rather, the administrative conduct of ICE and JASEC is founded on enabling rules and instruments, including legal provisions, the declaration that the project is in the national interest (declaratoria de conveniencia nacional), and the alliance agreement.
Ergo, the public service was authorized with respect to both the entity and the purpose, for ICE (Decreto Ley No. 449) and JASEC (Ley No. 8345), and the instruments issued and actions undertaken were intended to exercise the powers legally entrusted to them in furtherance of the public interest. Moreover, the agreement is effective because it was endorsed by the Contraloría General de la República. Although the validity of the agreement is not being challenged, the fact remains that, in general, it likewise does not appear to be manifestly and egregiously absolutely null and void (absolutamente nulo).
For the examination of other material acts by the respondents that, in the applicants’ view, constitute unlawful de facto action (vía de hecho), it is necessary to refer, in very general terms, to matters such as the right to private property and its social function, the legal nature of the subsoil (subsuelo), and the materials extracted from it. In this regard, the right of ownership (derecho de propiedad), protected under provision 45 of the Constitution, is defined as a right that is, in principle, absolute, exclusive, and perpetual. Nevertheless, the analysis of this right has evolved toward recognition of its relative nature, insofar as it is subject to the possibility of limitations being imposed on grounds of public interest (interés público). In ruling No. 4205-96 at 14:33 hours on 20 de agosto de 1996, the Sala Constitucional stated the following regarding the content of this right: “V.
ON THE SOCIAL FUNCTION OF PROPERTY AND ITS RELATIONSHIP TO LIMITATIONS ON THE RIGHT OF OWNERSHIP—SECOND PARAGRAPH OF ARTICLE 45 OF THE CONSTITUCIÓN POLÍTICA. A conception of the right to private property in absolute and virtually unlimited terms became the fundamental pillar upon which the Western system was established, with the complete inviolability of the right of ownership enshrined as a central principle of the legal system, since ownership entailed complete dominion over the property, in an absolute, general, independent, full, universal, unlimited, and exclusive manner. However, that concept has evolved to the point of advocating the protection of property based on social harmony and on a social understanding of land ownership. The legal foundation upon which the protection of property rests was thus modified: from being a right exclusive to the individual, it came to entail an obligation in favor of society’s harmonious coexistence.
The idea of the ‘social function’ of property arose, under which every individual has the obligation to fulfill certain communal duties directly related to the position the individual occupies and the interests of the social group represented by that individual. The content of this ‘property-as-function’ consists in the owner having the power to use the property subject to ownership to satisfy the owner’s own needs, while also having the duty to place it at the service of social needs whenever such conduct is essential. This new concept broadens the legislature’s authority to determine the content of the right of ownership, which is achieved through the limits and obligations of social interest (interés social) that it may establish, thereby putting an end to the right’s exclusive, sacred, and inviolable character.(...) VI. Article 45 of the Constitución Política enshrines the right of ownership within our constitutional legal order.
The first paragraph describes it as ‘inviolable’ and establishes the State’s obligation to compensate the owner in advance when the right must be extinguished for reasons of ‘legally established public interest.’ The second paragraph provides for the possibility of imposing social-interest limitations on property through a law approved by a qualified vote—the vote of two-thirds of all members of the Asamblea Legislativa. It is clear from the foregoing that the State’s obligation to provide compensation is constitutionally prescribed solely and exclusively in cases of expropriation (expropiación), and does not apply to social-interest limitations established by a law approved by a qualified vote (...)” From this perspective, such property, the legal content of which is set forth in provision 26 4 of the Código Civil, is subject to limitations imposed by law in consideration of the private interests of other owners and in furtherance of the public interest of the community.
The latter are governed by administrative law (derecho administrativo). Such administrative limitations (limitaciones administrativas) may consist of mere restrictions, easements (servidumbres), or temporary occupation (ocupación temporánea). Restrictions are legal conditions governing the exercise of the right of ownership. They constitute an encumbrance that the owner must tolerate; therefore, they do not constitute a particular or special sacrifice by the owner, but rather a general restriction. They are inherent in the existence of the right. Consequently, they are general, constant, and current. They are limited in number and type and may not go so far as to dismember the right of ownership; that is, they may not restrict its use and enjoyment to such an extent that the full scope of the right is impaired. Given their general nature, they are not compensable, except for damage that the Administration may culpably cause when carrying out the work through which the restriction is implemented.
In any event, as an inviolable limit, they must be proportional to the administrative need they are intended to satisfy; therefore, they must respond to an administrative need and may not destroy the essential content of the right of ownership. Regarding the scope of and restrictions on such limitations affecting the essential content of the right to property, the Tribunal Constitucional stated the following, insofar as relevant, in the aforementioned ruling: “VIII. Notwithstanding what was stated in the preceding recitals (considerandos), it must be noted that the legitimate limitations that may be imposed on private property reach their natural boundary at the degree to which the property is affected; that is, when the restriction on the right of ownership becomes a true expropriation, with the resulting obligation to provide compensation, because the right of ownership is completely extinguished, or when the restriction does not affect the community as a whole.
The Corte Plena so held regarding limitations imposed on property when they exceed the stated boundary, at its extraordinary session of dieciséis de junio de mil novecientos ochenta y tres: ‘[...] that is, “limitations,” as Article 45 calls them, but not dispossession of private property or deprivation of a primary attribute of ownership, because preventing the enjoyment of property is equivalent, at least in this case, to a form of expropriation without the prior compensation required by the Constitution’; and as this Tribunal stated in the cited judgments number 5097-93 and 2345-96: ‘IV.) In the Chamber’s view, the reasonable limits that the State may impose on private property, according to its nature, are constitutionally permissible insofar as they do not deprive it of its substance. When that occurs, the measure ceases to be a reasonable limitation and becomes a deprivation of the right itself.’ (Judgment number 5097-93); ‘That is, the attributes of ownership may be limited insofar as the owner retains the ability to make normal use of the property, excluding, of course, the portion or function affected by the limitation imposed by the State.
Beyond these parameters, if social welfare requires sacrifices from only one or a few persons, compensation must be provided, as is also the case when the sacrifice imposed on the owner is of such magnitude that it causes the owner to lose the property in its entirety. Thus, a limitation on property withstands constitutional scrutiny when its effect on the essential attributes of ownership—those that permit the natural use of the thing within the current socioeconomic reality—does not eliminate the nature of the property or make use of the thing impossible because the State imposes authorization or approval requirements so complex that they effectively make it impossible to derive benefit from the property.’ (judgment number 2345-96).”
PUBLIC-DOMAIN STATUS (DEMANIALIDAD) OF MATERIALS EXTRACTED FROM THE SUBSURFACE. A central issue in this case is determining ownership of the subsurface space through which ICE and JASEC carried out excavations for construction of the tunnel area of the Proyecto Hidroeléctrico Toro III. This is because the plaintiffs claim an ownership right over that physical space. Specifically, in facts 46, 47, 48 and 49 of the complaint, they allege encroachment upon the subsurface of Parque Nacional Juan Castro Blanco and upon the subsurface corresponding to their respective properties. The following should be noted on this matter. The legal regime governing the subsurface under the domestic legal system is a rarely explored and particularly complex subject, given the need to consider current construction techniques that make that space available for use. There are certainly rules governing peripheral subsurface matters, but they do not provide a solution to the dispute arising in these proceedings.
The following may be cited as examples concerning the subsurface regime: article 6 of the Ley Indígena, No. 6172, art. 25 Ley No. 7779, amendment to the Ley de Creación de la JASEC, numbered article 151 of the Regulations to that law, namely, decreto ejecutivo No. 29375, provision 6 of Decreto Ejecutivo No. 30387-MINAE-MAG Reglamento para perforación y explotación de aguas subterráneas, article 53 of the Ley Orgánica del Ambiente, No. 7554, article 4 subsection 51 of the Reglamento al Código de Minería, No. 29300-MINAE, Article 4 Código de Minería, No. 6797, Article 9 Ley de Construcciones, No. 833, Reglamento de Construcciones, Decretos Ejecutivos Nos 34522, 32967 and 32712 concerning environmental guidelines for construction, to name a few. This is a legal institution subject to scant legal regulation. As a starting point, the concept and scope of the right to property must be clearly understood, a matter already discussed in earlier sections of this judgment.
At this juncture, it bears repeating that the right to property protected under provision 45 of the Constitution (Carta Magna) is a right that must be interpreted in light of the social function of property (función social de la propiedad); it is therefore not an absolute and unrestricted right and, even under that same supreme rule, is subject to limitations imposed on grounds of public utility by a law approved by a qualified majority. An appropriate and comprehensive weighing of the aforementioned provision 45 and provision 50 ejusdem leads to the conclusion that, as a foundational criterion for assessing the scope and implications of the right to property, it is imperative to reconcile individual interests with those of the community, thereby imposing upon the owner the obligation to fulfill the social function. This reference is necessary to properly frame the issue, since it is alleged that construction of the tunnel in the subsurface constitutes an encroachment upon the right to property without any easement (servidumbre) or enabling act (acto habilitante) legitimizing that physical conduct.
Although the right to property has a constitutional basis, its content is a matter of statutory development. Indeed, provision 264 of the Civil Code (Código Civil) addresses the incidents of ownership (atributos del dominio) (or property). Provision 264 ibídem itself further reiterates that property and the rights it encompasses have no limitations other than those imposed by the owner and prescribed by law. From this perspective, in subsurface matters, provision 505 of the Civil Code establishes certain regulatory parameters governing the subject of the dispute, although it cannot be regarded as the rule that resolves it, as will be seen. That provision states verbatim: “The right to property is not limited to the surface of the land but extends by accession (accesión) to what is above the surface and what is below it. Subject to the exceptions established by law or agreement, the owner may erect above it any structures or plantings deemed appropriate, erect below it any structures considered suitable, and remove from those excavations all products that may be obtained from them. / The foregoing shall apply only to cases of condominium ownership (propiedad horizontal), subject to the limitations contained in the respective law.” A superficial—and potentially grammatical—interpretation of that provision, which this Court does not endorse, could lead to the mistaken conclusion that it resolves the dilemma of subsurface ownership by assigning it to the owner of the surface.
Nevertheless, this Court considers that, as has occurred in comparative law in legal systems such as those of Spain, Italy, or France, a grammaticalist interpretation of that legislative provision—and of similar provisions in those systems—must be rejected. Recourse should instead be had to comprehensive, systematic, and evolutionary methods of legal interpretation that take into account the social reality in which those provisions operate and their very purpose, as mandated by article 10 of the Civil Code. That same purposive interpretation is also reflected in provision 10 of the Ley General de la Administración Pública. Prevailing social conditions reveal technologies for using the subsurface through building developments in areas designated for urban use, as well as through the development of public works serving the public interest, such as underground electricity networks, areas for the provision of public transportation services, or hydroelectric-generation projects.
All of these entail conflicts that could scarcely have been foreseen by a provision dating from 1888, thereby requiring literal interpretation to be abandoned so that interpretation may be adapted to the present-day context and to modern needs and trends. Indeed, use of the subsurface for the development of private or public works is increasingly common, consequently giving rise to disputes and hypothetical situations for which the ordinary rules governing surface ownership contained in provision 505 of the Civil Code offer no complete solution. Although the legal regime of administrative easements (servidumbres administrativas) has enabled specific solutions to particular disputes in this area, as in the case of voluntary rights-of-way (servidumbres de paso voluntarias) for multiproduct pipelines or oil pipelines established by RECOPE, it cannot be considered a general regime applicable to every proposed use of the subsurface.
Situations in which excavation to exercise a right-of-way is shallow cannot be equated with a development carried out at a considerable depth. In the first example, as a matter of principle, the subsurface space used lies within the area potentially exploitable or usable by the surface owner, whereas in the second—namely, deep excavations—there would not appear to be a disturbance sufficient to justify the use of these legal mechanisms. The same may be said of the regime governing concessions and administrative authorizations (autorizaciones administrativas). Accordingly, the grammatical application of provision 505 of the Civil Code must be rejected from the outset as a basis for maintaining that, in every case, the subsurface is an extension of the surface landowner’s right to property. It should also be noted that the provision in question appears in the chapter on accession, rather than in the chapter on property.
It does indeed state that ownership of what lies beneath the surface forms part of that ownership right; nevertheless, such ownership arises through accession, which would mean, even under that grammatical interpretation, that if the subsurface has not been used for the construction of works or, more generally, if nothing has been affixed within that space because it has not been used, the presumption of ownership does not apply. An example would be a house in which the subsurface was used to construct a basement, or a high-density urban development requiring underground parking or residential spaces. In such cases, it is clear that what has been constructed—provided it complies with urban-planning and construction regulations—is deemed, by virtue of the aforementioned principle, to form part of the right to property. However, where the subsurface is not reasonably capable of use, whether because of its depth or its general characteristics, such ownership cannot be presumed.
X.In this respect, legal scholarship has favored the criterion of the surface owner’s interest in using the subsoil, in order to determine the depth to which the owner’s property right extends. In this context, with respect to privately owned land, the owner’s actual and lawful interest would delimit the portion of the subsoil that may be used. In the case of public property, the public interest would be the criterion delimiting its vertical extent. From a comparative-law perspective, in legal systems where the issue of the subsoil has been extensively analyzed, such as Spain’s, Article 350 of the Civil Code expressly provides that “The owner of land owns its surface and whatever lies beneath it....” However, that legislative treatment cannot be assimilated into national legislation, since Article 505 of the Civil Code, already cited, refers to ownership of what lies beneath the surface through the principle of accession (accesión), an issue already discussed, rather than through a general formulation that would make it possible to maintain, as an incontrovertible and general proposition, that the owner is entitled to the full use and enjoyment of the subsoil—whatever lies beneath the surface—regardless of whether the owner has a reasonable and proportionate interest in it.
It should be noted that the aforementioned provision states that the owner of the surface may: “...make beneath it any constructions deemed appropriate and extract from those excavations all products that they may yield. (...)” This means that, as a matter of principle, the owner has a rebuttable presumption (presunción simple) of entitlement to use the subsoil; nevertheless, that presumption must be linked to the existence of a reasonable interest determined by the actual or potential possibility of using that space. That reasonable interest constitutes the limit on the exercise of the presumed entitlement to make use of the subsoil. As noted above (ut supra), through accession, whatever is beneath the land becomes part of the owner’s property—as in the case of basements and parking facilities, subject to the qualifications already noted—but the subsoil itself, absent any interest or actual possibility of use, is not covered by that presumption and therefore must not be considered part of that private right.
It is clear, however, that this reasonable interest in use is shaped and largely governed by planning regulations, as well as by rules that generally establish regulatory frameworks for land-use planning (ordenación del uso del suelo). These must be supplemented by the rules governing buildability (edificabilidad) or construction. In each specific case, these points of reference provide particular, case-specific criteria for determining the extent to which that interest may be asserted against third parties (oponibilidad) and, consequently, the corresponding legal protection afforded to that reasonable interest in use. Accordingly, apart from the interesting debate over ownership of the subsoil, the issue must focus on assessing the circumstances of the particular case in order to define the vertical extent to which the surface owner can actually use the subsoil, since, as indicated, it is within that space that the right to legal protection arises.
Thus, a property located in a high-density residential or industrial zone, where it is feasible to construct shopping centers with extensive underground areas, or condominium and apartment towers, cannot be treated in the same manner as a strip of land located in a rural area and intended predominantly for agricultural use. In the first case, it must be determined whether the land-use and construction regulations applicable to the particular area permit such development; if so, that would establish an actual possibility of use, and the depth to which the subsoil may consequently be used must then be determined. In the second scenario, however, the vertical limit will be substantially shallower. It must be understood that most civil works (obras civiles) intended to accommodate persons entail some use of the subsoil, and therefore the existence of a reasonable interest permits such use without legal conflict; nevertheless, this does not mean that the owner holds full and unrestricted title to the entire subsoil or to everything located beneath the surface.
It should be noted that even under the aforementioned Spanish law, notwithstanding the wording of Article 350 of the Civil Code, a grammatical interpretation has been held to be improper, and the necessary existence of a reasonable interest has been used to establish the limits on use of the subsoil. This approach may also be observed in other legal systems, such as French and German law. In our context, it should be noted that Article 505 of the Civil Code appears in the chapter on “Accession” rather than property and, as demonstrated, establishes the possibility of using what lies beneath the land insofar as a reasonable interest exists, as determined by the actual possibility of use. Thus, the vertical extent of the right to use the land is inextricably linked to, or dependent upon, the owner’s interest in using it. It follows from the foregoing that the burden of proving (carga de la prueba) an interest in the actual use of the subsoil rests with the owner; for this purpose, it is necessary in each case, as emphasized, to assess the land-use planning and regulatory instruments.
The reasonable-interest criterion described above may give rise to two views: first, that the owner’s actual interest marks the limit of the owner’s property in the subsoil; or second, that ownership extends indefinitely, but the owner has no cause of action to oppose intrusions (inmisiones) that cause no disturbance. This Court considers, however, that the proper understanding of the issue under our legal system does not support the assertion that the owner of the surface also owns the subsoil without restriction or limitation. Rather, it is the actual possibility of use that enables the owner to make use of that lower vertical space, which, if such possibility is established and the space is put to use, would become the owner’s property through accession. Ownership would therefore extend to the portion corresponding to the owner’s legitimate, reasonable, and proportionate possibility of use and enjoyment.
This is not an unlimited conception of property that yields before acts causing no disturbance, but rather a possibility of use to the extent that a reasonable interest exists. Delimiting this space requires case-specific analysis, but is ultimately subject to the social function of property (función social de la propiedad), which, as relevant to the matter under examination, means that vertical ownership of real property extends only as far as is useful to the owner, taking into account particular factors such as the land’s intended use, location, conforming use (uso conforme), territorial development planning, the rules of so-called urban regulatory control (policía urbana), and planning permits (licencias urbanísticas), such as earth-removal permits (permisos de remoción de tierras), among others. The contrary position would constitute an abuse of rights (abuso de derecho) under Article 22 of the Civil Code, which our legal system does not tolerate, insofar as an unlimited conception of ownership over everything above and below the surface would lead to extreme levels of protection for spaces that the owner has no actual possibility of using, exceeding the normal limits on the exercise of the owner’s rights and seriously harming the public interest.
It therefore follows that, outside the physical space within which the surface owner has a possibility of use or exploitation—which the owner must prove and which must be assessed in each specific case—the legal system grants that owner neither an exclusive right of use and enjoyment nor, much less, any preferential right to materials located in the subsoil. Accordingly, claims asserting a purported ownership right over resources located in the subsoil cannot be countenanced when no actual possibility of use, that is, no reasonable interest in their use and enjoyment, has been established. Even within the area of potential use delimited by the reasonable interest, administrative restrictions (limitaciones administrativas) or compulsory easements (servidumbres forzosas) may be imposed, such as those required for the development of projects or works of public interest. In this regard, however, it is clear that if those measures render the property dysfunctional, such that the surface cannot be used as a result of the restriction on use of the subsoil, this would constitute de facto expropriation (expropiación de facto), and at that stage the expropriation of that strip of land would have to be ordered. Once again, this is an inherently case-specific issue that must be weighed in accordance with the particular circumstances of each dispute under consideration.
XI.As a complement to the foregoing, it should be clarified that, in certain circumstances, the legal system establishes special regulations constituting prevailing regulatory regimes that provide different treatment for the subject matter under examination. In general, with regard to the regulation of mines and quarries, water resources, archaeological heritage, environmental matters, aquifers, among others, sector-specific legislation establishes a legal encumbrance (afectación legal) upon those subsurface resources and, in such cases, assigns public-domain status (demanialidad) to those spaces. Indeed, in each of those areas, the applicable regulatory provisions establish public ownership of that space. In this regard, in mining matters, Decreto Ejecutivo No. 29300-MINAE of 08 de febrero del 2001, published in La Gaceta No. 54 of 16 de marzo del 2001, entitled "Reglamento al Código de Minería," Article 4, subsection 51, defines what is to be understood by subsurface (subsuelo) in the following terms: "Subsurface: An area of solid rock or unconsolidated rock formation in a sound, unaltered state, which may be located beneath the soil or directly exposed at the surface, and within which the biophysical processes necessary to sustain microscopic and macroscopic life, as occurs in soil, do not take place.
In the case of rocks as such, they are distinguished because their mineral aggregates are bound together by strong and permanent cohesive forces that can be overcome only by substantial mechanical action (hammers, machinery, explosives, and others)." Apart from that definition, it must be clearly understood that the Código de Minería, Ley No. 6797, declares the mineral resources existing within the national territory to be public-domain property (bienes demaniales). It is clear that, to that extent, every mineral resource, regardless of its location, must be considered publicly owned. The first provision of the aforementioned Code states verbatim: "The State has absolute, inalienable, and imprescriptible ownership of all mineral resources existing within the national territory and its patrimonial sea, regardless of the origin, physical state, or nature of the substances they contain. The State shall endeavor to exploit mineral wealth itself or through agencies under its authority. / Nevertheless, the State may grant concessions for the prospecting, exploration, exploitation, and processing of mineral resources, in accordance with this law. / Concessions shall in no way affect State ownership and shall be extinguished in the event of failure to comply with the legal requirements for maintaining them." That legislation then establishes a regulatory framework governing exploration permits and exploitation concessions, the easement regime (régimen de servidumbres), and possible expropriations, matters that will not be addressed in this section.
Ley No. 6172, Ley Indígena, accords the same treatment to mineral resources found in the subsurface of indigenous reserves, which, for these purposes, belong to the State and the indigenous communities. The same applies to hydrocarbons pursuant to the Ley de Hidrocarburos, No. 7399, which considers the sources and deposits of petroleum and any other hydrocarbon substances existing within the national territory to be in the public domain (dominio público). In the same vein, Article 121, subsection 14, subparagraph b) of the Constitution (Carta Magna) states that coal deposits, sources and deposits of petroleum, any other hydrocarbon substances, and deposits of radioactive minerals existing within the national territory may not be removed from State ownership. Groundwater receives the same treatment under the Ley de Aguas, No. 276 of 27 de agosto de 1942, to cite only some of the special regulations under which, by virtue of the public importance of the property or the materials composing the subsurface, public ownership and, in certain cases, public-domain status are established.
Specifically, when the subsurface presents any of the factual circumstances specified by that special legislation, the question of whether it is available for use by a third party must yield to a prevailing special regime that supersedes any conception of a private-property regime.
XII.That said, the subsurface regime discussed above must not overlook the assessment of potential damage that may be caused to the owner of the surface as a consequence of the use and exploitation of the subsurface, whether through public works or private activities possessing the relevant administrative authorizations (habilitaciones administrativas). In these circumstances, where the development of such works or activities causes damage to the surface of the land, liability arises in accordance with Article 196 of the Ley General de la Administración or Article 1045 of the Código Civil, as applicable. This would include excavations that destabilize the property or cause subsidence, vibrations that damage previously constructed structures, and the falling of trees or forest species, among other forms of damage. In such cases, the damage must be proven by the party claiming it, through the submission of evidence (elementos de convicción) capable of demonstrating it, without prejudice to the technical evidence and on-site inspection stages that may be expected in order to bring the adjudicator closer to the actual circumstances (fatispecie) under dispute.
It has also been stated that when easements (servidumbres) or administrative restrictions (limitaciones administrativas) are imposed that prevent the full exercise of the right of ownership in such a way as to deprive that ownership of its function, the right to expropriation arises. With respect to the particular circumstances of this case, the claimants assert that the tunnel’s route beneath their properties has, on the one hand, diminished their ownership rights. Even during the closing-arguments stage, the special judicial attorney-in-fact of Cascadas del Toro S.A. stated that the matter would have been resolved if, during settlement negotiations, ICE had agreed to turn over the material obtained from the tunnel excavation, thereby implying that its property had been invaded and that it had been deprived of the use of those materials. Consistent with the foregoing, this Court finds that the injuries alleged by the claimants have not occurred.
Indeed, regarding ownership of the extracted materials, as previously explained, the excavations for construction of the tunnel forming part of the Proyecto Hidroeléctrico Toro 3 were carried out along a route passing through the subsurface located beneath the claimants’ property, as well as beneath Parque Nacional Juan Castro Blanco. As a starting point, and as explained above, any presumption or assertion that the owner of the surface is also the unrestricted and unlimited owner of the subsurface must be rejected. Although repetitive, the following clarification is necessary: the owner will own whatever has been constructed in that space by accession (accesión), subject to prior compliance with construction and urban-planning regulations and in accordance with the owner’s reasonable interest, as demonstrated by an actual possibility of use. In this specific case, the applicants’ parcels are located in a rural area, and no evidence or allegation has been submitted in the record that would establish the existence of an interest in using the subsurface space within which the tunnel was constructed.
The claimants have submitted no evidence establishing an actual possibility of using that space, and it is not possible in that regard to invoke a kind of rebuttable presumption (presunción iuris tantum) creating a right in their favor. This means that development of the challenged project did not require the existence of underground passage easements (servidumbres de paso subterráneo) or similar legal devices through which the surface owners would approve the aforementioned excavations. The applicants hold neither an exclusive title to exploit that subsurface space nor, more generally, any enabling title (título habilitante) granting them, whether fully or provisionally, a right enforceable against third parties, including the respondent administrative authorities, such that their consent as holders of surface ownership would be required before the subsurface could be exploited. It bears repeating that even if ownership of the subsurface were deemed to belong to the owner of the soil, there would be no right to oppose projects undertaken in the public interest.
Nevertheless, the doctrinal approach supporting that position is not shared by this Chamber, for the reasons already stated. On the contrary, because no reasonable interest has been proven, the subsurface used cannot and must not be considered part of the claimants’ property, and they possess no right whatsoever over that space, except with respect to disturbances to their real property—which does not include the subsurface under the terms stated—that could give rise to rights of an indemnity nature. It would therefore be a space whose ownership is not private but, in any event, public, and with respect to which public or private projects must possess the requisite administrative authorizations, in compliance with and for the protection of construction, environmental, and, where applicable, urban-planning requirements. However, an objective analysis of the record and of the depth at which the works were performed along that route, within a framework of reasonableness and proportionality, does not support the conclusion that those excavations caused injury to the portion of the subsurface that the claimants might assert as falling within their reasonable interest in its use.
Regardless of the excavation depth, which is not uniform in all areas, the fact remains that the claimants do not show how those works intrude upon the space in which they could have used, or are currently using, their property. Nor has any evidence been offered concerning possible damage to the surface of the soil. Only conjectures unsupported by factual or technical proof have been presented. Ultimately, the record does not show that construction of the tunnel caused injury to the claimants’ properties. No instability of the land or similar harm is alleged. Nevertheless, it is clear that, given the nature of this type of work, injuries of that kind are not always detected immediately. At times, should adverse effects occur—which this Chamber does not presently consider proven—they become apparent at a later date. For that reason, it is evident that, should they occur, the scope of this judgment would not extend to the examination of such matters, and the avenue for asserting a claim concerning them shall remain open.
XI II.- MATERIAL ACTS RELATED TO THE PUBLIC DOMAIN (DEMANIO PÚBLICO). A series of acts are challenged as unlawful in connection with the requirements imposed by environmental legislation or potential encroachments upon the public domain, which will now be examined. Regarding occupation of the Río Toro. In general, the claims of unlawful acts raised by the plaintiffs on this point concern the improper occupation of the riverbed (cauce) of the Río Toro to erect a dike and narrow its channel, and then divert the waters from the discharge (desfogue) of the PHT2 Plant and the Quebrada Latas in order to build a terrace on which they excavated the main intake (toma principal) of PHT3. In these proceedings, it has been established that the waters of the Quebrada Latas were diverted and directed to the PHT2 discharge and, from there, to the main intake of PHT3. In this regard, official letter AT-514-2011, dated 4 de abril de 20011, issued by the Dirección de Aguas del MINAET, states that PHT3 captures the discharge waters from the hydroelectric development that has existed for several years and is known as PHT2.
Furthermore, official letter ACAHN-DAP-64, dated 18 de agosto de 2009, includes photographs showing the natural channel of the Río Toro and the Quebrada Latas before the construction of the works for hydroelectric generation in the projects currently being carried out, as well as the changes to the channel resulting from the works being performed, among which it identifies the diversion of the Quebrada Latas (which previously flowed directly into the Río Toro) (folios 337 a 343 del expediente judicial), and official letter IMN-DA-2431-2009, dated 4 de agosto de 2009, establishes that this is a cascade development and that modifications have been made to the channel of the Quebrada Latas (folios 344 y 345 del expediente judicial). Finally, the observations made by this Court during the judicial inspection (reconocimiento judicial) confirm the diversion of the channel referred to in the cited official letters.
A second claim concerns the location where the main intake of PHT3 was built. The plaintiffs maintain that it was built in the channel of the Río Toro, while the defendants insist that it was built within a property owned by ICE and recorded in the Registro Nacional under registration No. 2-007077-00, survey plan (plano) Placa28116. In this regard, this panel finds that the technical evidence gathered does not establish with the requisite degree of certainty that the main intake or shaft of the PHT is located on the cited ICE property. The registered survey plan (plano catastrado) is not sufficient evidence to reach that conclusion. It describes the boundaries (linderos) within which the cited property is located, but does not identify the main intake within it. It was precisely for that reason that a surveyor serving as an expert witness was engaged to establish, using GPS technology, the exact location of the shaft or main intake of the Proyecto Hidroeléctrico Toro 3 and to determine, in relation to that point, the location of the nearest boundaries of the property recorded in the Registro Público, Partido de Alajuela No. 007077-000, plano catastrado A-16326-74, owned by ICE (folios 31, 877 a 879 del expediente judicial).
According to the expert report (pericia), “the shaft or tunnel is located in the channel of the Río Toro” (folio 966 del expediente judicial). That expert report is consistent with the environmental oversight (regencia ambiental) reports issued at the time, specifically report No. 1, according to which the main intake is in the active channel of the Río Toro and the works are confined to that channel (prueba documental aportada por el ICE anexo 7). During the sole hearing (audiencia única), however, the defendants challenged the surveyor’s expert report, primarily because the property boundaries had not been inspected in their entirety, the position of vertex 1 was not technically substantiated, the methodology and equipment used by the expert were questionable, and the expert opinion did not address all the matters requested by the Court. Indeed, this panel finds that, although the topographic expert evidence identifies the location of the main intake, it fails to indicate the location of the nearest boundaries of the property recorded in the Registro Público, Partido de Alajuela No. 007077-000, plano catastrado A-16326-74, owned by ICE.
Nor did ICE submit technical evidence that would conclusively establish that the intake was located within ICE’s property. Nevertheless, this Court finds that there is evidence supporting the conclusion that the shaft or main intake of PHT3 was built in what was, at the time, the natural channel of the Río Toro. Official letter ACAHN-DAP-64, dated 18 de agosto de 2009, includes photographs showing the natural channel of the Río Toro and the Quebrada Latas before the construction of the works for hydroelectric generation in the projects currently being carried out, as well as the changes to the channel resulting from the works being performed, among which it identifies the diversion of the Quebrada Latas (folios 337 a 343 del expediente judicial); this is also consistent with the environmental oversight report. Official letter ACAHN-DAP-64 clearly states in paragraph 2 that “(...) Where alterations are indeed evident is in the construction of the works performed, since they were built within the channel or fluvial domain (dominio fluvial) of both of the aforementioned watercourses; these are works carried out to construct those intakes, as shown in the preceding photographs, for which the respective permits required by law and the corresponding approval of Nombre3456 must exist (...)” (folios 342 del expediente judicial).
Both the environmental oversight report and the cited official letter provide historical information showing the channel before the diversions and construction of the intake, and support the conclusion that the shaft was built in what was then the natural channel of the Río Toro and the Quebrada Latas. This is not altered by official letter DA-1515-2011, dated 8 de abril de 2011, from the Dirección de Agua del MINAET, which attaches official letter AT-514-2011 stating that the “(...) tunnel begins on the right bank of the Río Toro, outside the channel belonging to the public domain, as defined by Article 69 of the current Ley de Aguas (...)”. It further states that “(...) What the judicial expert report calls a shaft or intake refers to the vertical portion of the tunnel extending from the surface to the underground point where the tunnel continues horizontally toward the Nombre142904 powerhouse.
As mentioned, the surface opening of this ‘shaft’ or vertical tunnel lies outside the area covered by the river’s waters during ordinary high-water events and is the point where the Toro II discharge is captured to convey the water toward Toro III. Under the Ley Forestal, watercourses have a protection zone (zona de protección), which is monitored by SINAC, but such areas must not be confused with what is termed a river channel, which falls within the jurisdiction of this Dirección and is the subject of this report. (...) The photographs shown on pages 12 to 14 of the Judicial Expert Report show that the tunnel opening at the surface is located outside the river channel. For example, No. 3 shows the slope and the river in the background on the left, while the round structure at issue appears toward the upper center, plainly outside the channel and at an elevation several meters above the current.
(...) Finally, the ‘Conclusion’ of the aforementioned Expert Report states that the intake is located within the natural channel of the Río Toro, a circumstance which, if true, would have made its construction impossible because the river’s high-volume waters would have prevented it (...)”. The cited official letter reaches that conclusion based on current conditions, when the main shaft is already practically complete and its location does not currently meet the legal definition of a channel established in Article 69 of Ley No. 276, dated 27 de agosto de 1942, Ley de Aguas. Evidently, because of the diversion of the aforementioned channels, the main intake is not currently located on land covered by the waters during the highest ordinary floods. This does not, however, refute the fact that it was so located when it was built. Therefore, based on the cited evidence and the Pro Natura Principle (Principio Pro Natura), it is concluded that the location where the main intake was built belongs to the public domain.
The State’s argument that it was built within a protection zone is not accepted because it would be premised on the work having been performed on ICE property, which was not established. Finally, the plaintiffs claim that this occupation occurred without a concession and without establishing the corresponding statutory easements (servidumbres legales). Regarding the first issue, the defendants contend that under Decreto Ley No. 449, ICE holds a statutory concession for the use of the waters, a position supported by the State on the basis of Articles 1, 2 and 14 of the cited Decreto Ley. This Court, however, does not accept that position for the following reasons. Pursuant to Article 1 of the cited Ley No. 276, the waters of rivers and their direct or indirect tributaries, streams, or springs (manantiales), from the point where the first permanent waters emerge until they empty into the sea or into lakes, lagoons, or estuaries, belong to the public domain.
Pursuant to Article 17 of the cited law, their use requires a concession. That provision states: “Authorization is required for the use of public waters, particularly where they are allocated to enterprises serving a public or private interest. Such authorization shall be granted by the Ministerio del Ambiente y Energía in the manner prescribed in this law; that institution is responsible for deciding and ruling on the ownership, development, use, administration, or oversight of waters belonging to the public domain, pursuant to Ley Nº 258 de 18 de agosto de 1941.” Paragraph 3 of Article 18 of the cited law, in turn, states that “Rights granted by special laws for the use of waters shall be deemed concessions, but must be recorded in the corresponding Registro de Concesiones.” Article 1 of Decreto Ley No. 449 creates ICE and entrusts it with “the rational development of the sources of physical energy possessed by the Nation, particularly hydraulic resources.
The Institute’s fundamental responsibility to Costa Ricans shall be to guide the development of hydroelectric energy in order to strengthen the national economy and promote the greater well-being of the people of Costa Rica.” Contrary to the position of the defendants and the State, a literal interpretation of the cited provision does not support the conclusion that it grants a right to use public waters. Rather, the provision creates powers coupled with duties (poderes-deberes) in favor of ICE: to guide the development of hydroelectric energy in order to strengthen the national economy and promote the greater well-being of the country’s inhabitants; this does not, in itself, entail a right to use the waters. On the contrary, a comprehensive interpretation of Decreto Ley No. 449 in relation to the legal system, particularly the provisions protecting water resources and regulating the provision of public services, supports the conclusion that this authority must be exercised within the limits established by the legal system itself, one of which is the concession for the use of public waters.
Article 2 of the Decreto Ley states that this institution must pursue the rational use of natural resources, avoiding their destructive and wasteful exploitation. It is likewise entrusted with conserving and protecting the country’s hydraulic resources by safeguarding watersheds, sources, and the channels of rivers and watercourses.
Finally, Article 16 of the same provision expressly refers to applications for concessions for water use (aprovechamientos de agua). Indeed, it states that ICE’s capital shall consist, among other things, of the Nation’s hydraulic resources that have been or may be declared a National Reserve. It further provides that “In the case of applications for concessions for hydraulic uses exceeding five hundred horsepower, the Institute may exercise a right of priority, upon demonstrating to the Servicio Nacional de Electricidad, within one year, that it will proceed to develop the site in question within five years following the submission of the aforementioned demonstration.” It follows from the cited provision that a concession must be requested for this type of use. Thus, a correct interpretation (hermenéutica) of Decreto Ley No. 449 cannot lead us to conclude that—as the defendants and the State contend—there is a statutory concession (concesión legal) for the use of waters in the construction of hydroelectric projects that entails the non-application of the statutory provisions imposing conditions for that purpose, much less that ICE is exempt from requesting the respective concession.
For the adequate protection of water resources in this type of project, the developers, in this case ICE and JASEC, must comply with all regulations protecting the environment and natural resources, which entails requesting and obtaining approval of a water-use concession (concesión de aprovechamiento de aguas) in their favor. The fact that the use is carried out by a public-law institution does not exempt it from compliance with that obligation. It should be noted that Article 17 of the Ley de Aguas itself states that such authorization for the use of public waters is necessary, particularly where they are dedicated to undertakings of public or private interest; the only exception is drinking water intended for the construction of water-supply systems for communities, a situation that clearly does not arise in this specific case. It bears repeating that no right of use is granted in the nature of a statutory concession, as has been suggested.
Moreover, if what was sought was the application of the exception provided for in Article 18—which does not apply here, as explained—the fact remains that ICE also failed to demonstrate that the purported statutory concession had been registered, a condition of effectiveness required by the provision. Furthermore, this is not an arbitrary requirement. Pursuant to the Constitución Política, Ley de Aguas, and Ley Orgánica del Ambiente, waters and watercourses are inalienable property over which the State does not relinquish ownership. By virtue of water’s natural and social purpose, the State is required to prioritize its use for supplying communities and for human consumption over any other possible use, and it must guarantee its availability and ensure its efficient management and fair pricing. From this perspective, parties interested in the use and exploitation of water resources must guarantee that the present and future demand of communities is met.
Accordingly, only temporary rights of use may be obtained over waters, granted through a concession that makes it possible to ensure that waters used, for example, for hydroelectric development, will not exhaust the resource’s capacity to meet consumption needs. Therefore, all public and private users, except the Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados (Convenio de Colaboración y Coordinación Interinstitucional en la Administración de las Aguas del País Alcance #6, La Gaceta No 60 de 1985), must obtain a concession to use water. This means that, even in the case of hydroelectric generation, the public entities undertaking it must request the respective use concession from the Departamento de Aguas del MINAET. This Court is not unaware of the need to develop and implement hydroelectric projects that facilitate fulfillment of the purposes entrusted to both ICE and JASEC. This type of activity is undoubtedly in the public interest; however, the statutory purposes they pursue cannot be achieved outside the regulations and conditions established by law.
As explained, it is rejected that the defendant public entities hold a statutory right to use the waters that exempts them from requesting the respective concession for the development of hydroelectric projects. The evidence also demonstrates that PHT3 was constructed without the aforementioned concession. Notwithstanding the foregoing, the absence of that authorizing act cannot be deemed to turn the physical action into an unlawful de facto action (vía de hecho). It bears repeating that there were provisions and acts authorizing the action, and the fact is that the project is practically complete; to that extent, the public interest has, in principle, been satisfied. Nevertheless, ICE and JASEC must be warned that, in the future, before developing or implementing other hydroelectric projects, they must obtain the respective water-use concession referred to in Article 17 of the Ley de Aguas.
With regard to PHT3, the Tribunal Ambiental Administrativo is ordered to conduct an inspection and study to determine whether the use in question caused damage; if so, the defendants must comply with whatever is ordered. Regarding the route of the PHT3 tunnel through the subsoil of Parque Nacional Juan Castro Blanco. In general, the claimants object that the excavation for PHT3 extended into Parque Nacional del Agua Juan Castro Blanco, meaning that the project’s tunnel crosses the aforementioned national park, occupying an area of approximately 750 meters, even though the environmental impact study (Estudio de Impacto Ambiental) did not contemplate that tunnel route and MINAET did not authorize use of the subsoil. The following must be stated in this regard. Ley No. 7297, de 22 de abril de 1992 declared the territory comprising Zona Protectora Juan Castro Blanco, in the Provincia de Alajuela, to be a National Park, in accordance with the boundaries established by the Instituto Geográfico Nacional and the Ministerio de Recursos Naturales, Energía y Minas, and named it Parque Nacional del Agua.
Subsequently, because of its hydrological importance, its status as an area of primary forest (bosque primario), and its great environmental value, its boundaries were partially modified by Decreto Ejecutivo No. 22669, de 2 de noviembre de 1993 in order to protect the land-use capability (capacidad de uso) of those lands. Article 2 of the aforementioned Ley No. 7297 further states that privately owned land suitable for forestry, located within the boundaries of the Park, shall be subject to expropriation and shall be considered part of Parque Nacional del Agua Juan Castro Blanco once acquired by the State through purchase, donations, or expropriations. Until then, the owners shall enjoy the full exercise of all attributes of ownership. Articles 3, 4, and 5 of the aforementioned decree provide likewise. With these particular characteristics of the surface area and lands comprising Parque Nacional del Agua clearly established, it must be noted that the present proceedings have demonstrated that the PHT3 tunnel does in fact cross approximately 900 meters of the subsoil of that national park.
First, this is a fact that the defendants have not disputed; moreover, it is supported by various items of evidence contained in the case file, including official letter ACAHNP-AP-045, de 12 de mayo de 2010, signed by the Director de Áreas Protegidas del Área de Conservación Arenal Huetar Norte (folio 459 of the judicial case file), and the expert report submitted by surveyor Nombre12891, who concluded that the tunnel crosses part of the park’s subsoil for a distance of approximately one thousand meters (folios 966 to 968 of the judicial case file). However, although this Court has no doubt that the tunnel was excavated through and crosses lands located within the boundaries of the specified national park, official letter ACAHNP-AP-045, cited above, also stated that “(...) the surface area along the 900-meter route through which the tunnel of ICE’s Toro III Hydroelectric Project passes, within the limit (sic) established by the law governing PNAJCB, HAS NOT been paid for or subjected to any legal expropriation proceeding through which it would become part of the Patrimonio Natural del Estado (...)”.
In view of Article 2 of Ley No 7297, the quoted passage supports the conclusion that the lands through which the tunnel passes are not yet public property (dominio público), because their full incorporation is contingent upon the aforementioned procedures, which have not been carried out in this case. Nevertheless, they are undeniably assets that have received special protection by virtue of the land-use capability of those lands, and their incorporation into the Patrimonio Natural del Estado is imminent; therefore, by reason of the potential legitimate interest, the subsoil of the National Park crossed by PHT3 is owned by the State. At this point, it is important to emphasize that, according to official letter ACAHN-DAP-064, del 18 de agosto de 2009, no application for a concession, authorization, or permit exists for use of the subsoil of Parque Nacional del Agua Juan Castro Blanco for the construction of a tunnel.
Given the special nature and function of this type of property, this collegiate body considers that ICE and JASEC should have requested from MINAET, at a minimum, authorization to cross the surface area of these specially protected properties with the tunnel. Although that failure likewise does not constitute an unlawful de facto action, for the same reasons already explained above, pursuant to Article 99 of Ley Orgánica del Ambiente, ICE and JASEC are warned that, in the future, whenever the implementation of hydroelectric projects requires crossing the subsoil of public property, they must request the corresponding authorization from MINAET. Likewise, whenever they need to cross the subsoil of property subject to special protection, they must notify the respective administrative authority so that the priority of the competing interests may be clarified. It is also alleged that the environmental impact study did not include the route of the tunnel crossing the aforementioned national park.
In this regard, it has been established that the environmental clearance (viabilidad ambiental) granted to PHT3 through Resolución No. 650-2006-SETENA, de las 10 horas 15 minutos del 4 de abril de 2006 did not expressly indicate that the tunnel route for the referenced project passed through Parque Nacional Juan Castro Blanco. This is even confirmed by official letters SG-DEA-898-2009, de 189 de mayo de 2009 and SG-DEA-1088-2011, de 5 de abril, both issued by the Secretaria Técnica Nacional Ambiental (SETENA). The defendants have alleged—and the aforementioned official letters likewise explain—that although this aspect was not included in the specified environmental clearance, it was considered during the environmental assessment process (proceso de evaluación ambiental) carried out by SETENA’s interdisciplinary team. The cited official letter SG-DEA-1088-2011 states that “(...) Specifically, on p. 27, under section 2.5.2, ‘Tunnel Route Alternatives.’ The implications were considered ‘when the environmental studies began and it was identified that this route might have certain limitations, so it was decided to redesign the tunnel route so that it (sic) would not use the subsoil in the park area.’ This had no implications because the tunnel route was improved and promoted environmental protection through a prior assessment of impacts and identification of impacts (magnitude), which led to the correct decision.(...)”.
Nevertheless, this Court does not share those justifications: given the nature and importance of environmental impact studies (estudios de impacto ambiental, EIA), that instrument should have specifically addressed the tunnel’s route through the National Park, and that is a matter that cannot be inferred or presumed. Therefore, although during the conclusions phase the State’s representative stated that, following the relevant inquiries, it had been determined—at least from the aforementioned report ACAHN-DAP-64—that no impacts were apparent within the area defined by the tunnel’s route through the National Park, this collegiate body considers that, given the public-domain status (demanialidad) of the aforementioned park and considering that there is no clear technical measurement regarding that issue, the appropriate course is for the Environmental Administration—specifically, the Tribunal Ambiental Administrativo—to conduct a technical analysis to determine whether construction of the tunnel for the Toro 3 hydroelectric project, along the section crossing the property of that public area, has had any effect on the Park. If the result establishes that impacts occurred, details must be provided regarding their nature, a possible quantification of the damage, and any appropriate corrective measures.
Regarding the extraction of subsurface materials where the PHT3 tunnel was built. It is also alleged that ICE extracted potentially valuable subsurface materials without a concession, deposited them in spoil-disposal sites (escombreras), and subsequently used them on the roads and the natural terrace where the main shaft is located, as well as to maintain a ford built across the Río Toro. In this regard, it bears reiterating that, pursuant to Articles 1 2 1 subsection 14) of the Constitución Política and 1 of the Código de Minería, the mineral resources existing within the national territory and the patrimonial sea, regardless of their origin, physical state, or the nature of the substances composing them, are in the public domain, and a mining concession is required for their exploitation. In this matter, it has been established that, during excavation of the tunnel, ICE extracted materials from the subsurface beneath the properties through which the tunnel extends (a fact acknowledged by the respondents in their answer to the complaint and during the single hearing, control slips contained in Anexo 5 .b Volumen 2, and the report submitted by the expert geologist).
It was also established that most of the materials extracted from the subsurface through which the tunnel was extended were deposited at two spoil-disposal sites. One is located on a property owned by Nombre142899, and the other on property owned by the brothers Nombre142900 (an undisputed fact, acknowledgment at pages 672 to 674 of the judicial case file, Environmental Impact Study, and testimony of engineers Nombre142901 and Nombre142902). Likewise, the spoil-disposal site located on Nombre142899’s property contains materials from excavation of the PHT3 shaft and tunnel, from landslides on the access road caused by the Cinchona earthquake, and from landslides in the powerhouse area of the Toro II project caused by the Cinchona earthquake (report by geologist Roberto Protti, submitted by the plaintiffs and appearing at pages 114 to 166 of the judicial case file; expert report by geologist Manuel Gómez Bonilla, appearing at pages 1010 to 1021 of the judicial case file); and those materials—at least those extracted from the main shaft—have potential uses in civil, commercial, or industrial works (statements by the expert geologist and witness Nombre142903).
This Court considers that the application of Decreto No. 33959 Considerando 5 would have been lawful if all the material extracted and deposited at the spoil-disposal sites had been spoil (escombro). However, it was proven that this was not the case and that some of those materials are minerals with high potential value for the construction of civil and commercial works. These materials and minerals belong to the State, and their extraction and use required a concession, which is absent in this particular case. It was further established that, once the PHT3 is completed, the leases for the properties used as spoil-disposal sites will be terminated and the materials deposited there will remain on those properties (statement by expert witness Nombre142902), a situation that is unlawful because, it bears emphasizing, those materials belong to the State regardless of who holds title to the property in which they are embedded. Although these violations do not constitute de facto administrative action (vía de hecho), ICE and JASEC must be warned that, if they intend to dispose of materials extracted during excavations that do not constitute spoil and have potential industrial or commercial value, they must apply for the corresponding concession in accordance with the Código de Minería, Ley Orgánica del Ambiente, and Ley Forestal.
Furthermore, the defendants maintain that some of the extracted material was used to maintain the ford. However, it must be noted that the quantities indicated in the documentary evidence contained in the case file (Anexo 5 b) volume 2 of the documentary evidence submitted by ICE) are inconsistent with the statements made by ICE officials during the single hearing. This prevents the Court from determining with certainty the quantity of material with potential industrial or commercial value that was extracted during excavation and whose destination remains unknown. Nevertheless, in the particular case of the ford, even assuming that the material used was minimal and actually consisted of spoil (testimony of Nombre142903), the fact remains that ICE’s conduct did not comply with Article 5 of the aforementioned Decreto No. 33959, which provides: “Under no circumstances shall spoil from earthworks (movimiento de tierras) be dumped into natural or artificial bodies of water, or in valleys or on the slopes of watercourses where erosion processes could carry the material into the body of water.
Nor shall it be permissible to dispose of such material in areas covered by vegetation, even for a slope fill or spoil-disposal site, or, failing that, on geologically unstable slopes. Such actions shall be deemed environmental damage and sanctioned as provided in Article 99 of the Ley Orgánica del Ambiente.” Accordingly, ICE and JASEC must be warned that they may not use extracted material or spoil to construct or maintain fords. In this particular case, because ICE did so, pursuant to Article 99 of the Ley Orgánica del Ambiente, the Tribunal Ambiental Administrativo must conduct the technical environmental studies necessary to determine the environmental impact caused to the Río Toro by depositing subsurface materials at the ford located in that river and establish measures to mitigate it. ICE must also safeguard the material deposited at the spoil-disposal sites, and it may not be removed or used for construction of the PHT3 or other civil works. The State, through the competent authority, must conduct an analysis of the possibility of using the material deposited there.
X IV.- REGARDING THE CLAIM SEEKING AN AWARD OF DAMAGES IN THE ABSTRACT AGAINST THE DEFENDANTS. As specified by the claimants during the single hearing, they seek an award in the abstract for the material and non-pecuniary harm caused in their personal sphere by the defendants’ conduct. This collegiate body finds that this claim must be denied for the reasons set forth below. Within the framework governing compensation for damages sought from Public Administrations, not every injury gives rise to a duty of reparation, but only one that is actual, quantifiable, and attributable to an individual. This follows from section 196 of the Ley General de la Administración Pública. This excludes from the scope of compensation mere expectations of rights or aspirations of potential profit based on conjecture and, therefore, on uncertain circumstances. The requirement that harm be actual in claims of this kind precludes consideration of hypothetical, potential, or contingent injuries.
Compensable harm may be of various kinds: material, bodily, objective non-pecuniary, or subjective non-pecuniary harm. In every case, however, the injury must, it bears repeating, possess those characteristics as a condition of its compensability. With respect to material harm, as explained supra, none of the claimants demonstrates the existence of an interest in exploiting the subsurface area in which the tunnel was built, any genuine possibility of using that area, or that they were prevented from exercising the attributes of their property rights. Nor is any evidence offered of probable damage at ground-surface level. It bears repeating that the only assertions made are mere conjectures unsupported by factual or technical evidence. In short, the record does not show that construction of the tunnel caused any injury to the claimants’ properties. No ground instability or similar harm is alleged that, at this stage, would allow this Court to deem any detriment established.
With respect to the materials extracted from the subsurface, it is reiterated that they are assets belonging to the State, regardless of who owns the surface estate from which they are extracted; consequently, no compensation may be awarded. Subjective non-pecuniary harm (daño moral subjetivo) is also claimed. Our case law has held that “.... Subjective non-pecuniary harm occurs when a non-proprietary right has been infringed without affecting the victim’s assets, ordinarily entailing an unjust disturbance of the individual’s emotional state (distress, despondency, despair, loss of enjoyment of life, etc.; e.g., an affront to honor, dignity, or privacy; so-called loss of enjoyment of social life; grief caused by the death of a family member or loved one; etc.)....” (Sala Primera de la Corte, Sentencia No. 112-94., de las 14 horas 15 minutos del 15 de julio de 1994). In this case, the claimant Nombre80815 fails to establish a causal nexus (nexo causal) between the defendants’ conduct—namely, excavation of the tunnel—and the suffering or despondency that he claims to have experienced.
As a consequence of failing to establish the causal nexus, he likewise fails to establish the existence of actual and effective harm, an indispensable duty and an insurmountable prerequisite to obtaining reparation under the dynamic burden of proof (carga dinámica de la prueba), pursuant to sections 58, 82, and 85 of the Código Procesal Contencioso Administrativo and section 317 of the Código Procesal Civil. The subjective non-pecuniary harm claimed by the claimant companies must likewise be denied. Regarding non-pecuniary harm sustained by legal entities, the Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia, in sentencia No. 00752-F-2006 de las 13 horas 30 minutos del 5 de octubre de 2006, held: “...VI.- Legal entities and non-pecuniary harm. Article 41 of the Constitution does not distinguish between persons—natural or legal—as potential victims of harm, under any of its various classifications.
This means that, although the doctrine is not settled, from a constitutional perspective it is plausible for legal entities to sustain non-pecuniary harm—without it being necessary, for purposes of this sub lite matter, to determine whether this occurs only in cases of contractual liability, non-contractual liability, or both—even though such harm does not necessarily correspond to certain non-proprietary injuries sustained by natural persons. Thus, suffering, stress, anguish, or depression, among others, can be experienced only by natural persons, but this does not preclude certain injuries to entities formerly called artificial persons, which qualify as neither actual loss (daño emergente) nor lost profits (lucro cesante), from being encompassed by non-pecuniary harm. One may consider, for example, damage to a brand’s reputation in consumers’ perception that is attributable to a person other than its owner (...) It must also be added that, according to the case law of this Chamber, objective non-pecuniary harm (daño moral objetivo), by its nature, must be proven not only as to its existence but also as to its amount; and even if it were maintained—as a hypothetical exercise—that the relief sought qualifies as such harm, there would be no way to calculate it because evidence to that effect is lacking...”.
Thus, the non-pecuniary harm that these entities may claim is objective, not subjective, as the claimants allege. In any event, it is reiterated that no harm to the companies’ image or good name has been established, nor could the events have caused such detriment. Accordingly, neither the causal nexus nor the existence of actual and effective harm has been established, an indispensable duty and an insurmountable prerequisite to obtaining reparation under the dynamic burden of proof, pursuant to sections 58, 82, and 85 of the Código Procesal Contencioso Administrativo and section 317 of the Código Procesal Civil. The claimants’ contention that resolution No. 96-F-TC-09, issued by the Tribunal de Casación de lo Contencioso Administración when hearing the appeal concerning the precautionary measure (medida cautelar), deemed the harm proven cannot be accepted. It may be inferred from that decision that, as is appropriate for precautionary relief (tutela cautelar), such a showing was made only to a degree of probability, while the merits proceeding (proceso de conocimiento) was the proper procedural stage for conclusively proving that harm, which did not occur in this case.
Although this Court has found that some of the defendants’ actions were taken in disregard of rules protecting the public domain (demanio público), those actions do not constitute a causal link to any detriment within the claimants’ personal sphere. The claim for compensation must therefore be denied, even in the abstract.
In this case, both defendants asserted the preliminary defenses (defensas previas) of lack of jurisdiction, lis pendens, and res judicata, which were rejected as explained in the Background Findings (Resultandos) of this decision. ICE did not assert any defenses on the merits (excepciones de fondo), and JASEC asserted only the defense of lack of standing to be sued (falta de legitimación pasiva). Accordingly, this Tribunal must examine sua sponte the substantive prerequisites (presupuestos de fondo) for any judgment, namely standing to sue and to be sued on the merits (legitimación ad causam activa y pasiva), interest, and legal right. In this regard, this Tribunal finds that the plaintiffs have sufficient standing to sue to participate in these proceedings, insofar as they allege that the actions through which the defendants constructed the PHT3 tunnel infringed their property rights and public-domain property (demanio público), allegations that are subject to protection under article 10, subsections 1 a), c), and d), of the Código Procesal Contencioso Administrativo.
Furthermore, the action is properly directed against ICE and JASEC as the entities responsible for the challenged conduct, as provided in article 12, subsection 1), of the aforementioned Código Procesal. The interest, moreover, remains current because a judicial decision is required to determine whether the challenged actions constitute unlawful administrative action (vía de hecho). On this specific issue, this Tribunal must conclude that:
For the purpose of protecting the subject matter of these proceedings, the Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia, acting as Tribunal de Casación, ordered in decision No. 96-F-TC-2009, issued at 16 hours 25 minutes on 15 de mayo de 2009, a countersecurity (contracautela) measure under which “the Instituto Costarricense de Electricidad and the Junta Administrativa del Servicio Eléctrico de Cartago, through an expert appointed from the official list or registry of the Poder Judicial, shall, within two months from the issuance of this decision, conduct an appraisal of all the properties owned by the applicants herein to which this precautionary measure (medida cautelar) refers. Likewise, ICE and JASEC shall, within the month following submission of the expert appraisal to the Tribunal Procesal Contencioso Administrativo, deposit into that judicial body’s bank account the amount established by the expert as the value of the properties, which shall serve as security for whatever is ultimately decided in the adjudicatory proceedings (…)” (folio 396 of the case file concerning the precautionary measure and its enforcement).
Likewise, by order issued at 7 hours 19 minutes on 27 de noviembre de 2009, the Jueza Ejecutora deemed the countersecurity to have been furnished (folio 732 of the case file concerning the precautionary measure and its enforcement). The defendants requested that this Tribunal revoke the ordered countersecurity pursuant to article 29 of the Código Procesal Contencioso Administrativo; this Tribunal denied that request in a decision issued during the single hearing (audiencia única), because no new factual circumstances were shown that would warrant revoking the monetary obligation imposed. At that same proceeding, this collegiate body left open the possibility of considering a substitution of the security, whereupon ICE and JASEC submitted a letter offering a bank guarantee for the same amount as the money deposited. After the corresponding hearing was granted, the plaintiffs opposed that modification.
In this regard, these judges find that, because the obligation imposed by the Sala Primera was intended to ensure the effectiveness of the judgment in the event of an adverse award, the obligation must remain in place under the terms ordered by the superior court until this decision becomes final.
Section 193 of the Código Procesal Contencioso Administrativo provides that litigation costs and attorneys’ fees (costas procesales y personales) constitute a burden imposed on the losing party solely by virtue of being the losing party. Exemption from such an award is appropriate only when, in the Tribunal’s judgment, there was sufficient reason to litigate or when the judgment is rendered on the basis of evidence whose existence was unknown to the opposing party. In this case, although ICE and JASEC did not engage in conduct constituting unlawful administrative action warranting such a declaration or infringing the plaintiffs’ individual legal sphere and causing them harm, breaches were nevertheless found that violate the provisions protecting public-domain property, making it necessary to correct that conduct. Accordingly, the Tribunal finds that there is mutual defeat (vencimiento recíproco), which constitutes sufficient reason to litigate.
In light of the principle of effective judicial protection (tutela judicial efectiva), a cornerstone of our rule of law, this Tribunal cannot find recklessness or bad faith in the exercise of the procedural mechanisms granted by the legal system to persons seeking protection of their rights and restoration of an individual legal sphere that they believe has been infringed by public entities. Finally, the matters in dispute are complex, permitting this Tribunal to conclude that these proceedings must be resolved without a specific award of costs.
THEREFORE
The objection of lack of standing as a defendant (falta de legitimación pasiva) raised by JASEC is denied. The complaint is partially granted on the following terms, and deemed denied as to all relief not expressly granted:
Cynthia Abarca Gómez José Roberto Garita Navarro Marianella Álvarez Molina CASE FILE: 09-000170-1027-CA CLAIMANT(S): Nombre80815, ARCESQUIVEL S.R.L Y CASCADAS DEL TORO S.A.
DEFENDANTS: INSTITUTO COSTARRICENSE DE ELECTRICIDAD Y JUNTA ADMINISTRATIVA DEL SERVICIO ELÉCTRICO MUNICIPAL DE CARTAGO.
INTERESTED THIRD PARTY (TERCERO INTERESADO): EL ESTADO.
Tribunal Contencioso Administrativo, Tribunal Contencioso Administrativo, Central 2545-00-03 Fax 2545-00-33 Correo Electrónico ...01 ________________________________________________________________________ PROCESO DE TRÁMITE PREFERENTE ACTOR (ES): Nombre80815 , ARCESQUIVEL S.R.L Y CASCADAS DEL TORO S.A.
DEMANDADOS: INSTITUTO COSTARRICENSE DE ELECTRICIDAD Y JUNTA ADMINISTRATIVA DEL SERVICIO ELÉCTRICO MUNICIPAL DE CARTAGO.
TERCERO INTERESADO: EL ESTADO.
No. 115 -2011-VI TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO Y CIVIL DE HACIENDA . SECCIÓN SEXTA. SEGUNDO CIRCUITO JUDICIAL DE SAN JOSÉ. ANEXO A. Goicoechea, a las quince horas quince minutos del trece de mayo de dos mil once.
Proceso de conocimiento declarado de trámite preferente interpuesto por Nombre80815 , casado, productor lechero, cédula de identidad CED110972 y vecino de San Carlos, ARCESQUIVEL S.R.L, cédula jurídica CED110973 y CASCADAS DEL TORO S.A., cédula jurídica CED60101, representados por sus apoderados especiales judiciales Nombre65502 , casado dos veces, cédula de identidad CED110974 y vecino de San José, Nombre37990 , casado, cédula de identidad CED444 y vecino de Montes de Oca y Nombre75545 , divorciado, vecino de Dirección17057 contra el INSTITUTO COSTARRICENSE DE ELECTRICIDAD, cédula jurídica CED318 representado por sus apoderados especiales judiciales Nombre2867 , divorciada, cédula de identidad CED32395 y vecina de Heredia, y Nombre23277 , soltero, cédula de identidad CED326 y la JUNTA ADMINISTRATIVA DEL SERVICIO ELÉCTRICO MUNICIPAL DE CARTAGO, cédula jurídica CED59535 representada por su apoderado especial judicial Fabián Volio Echeverría, cédula de identidad CED30795. Participa como tercero interesado el ESTADO, representado por la Procuradora Guisell Jiménez Gómez, soltera, cédula de identidad CED1181 y vecina de San Antonio de Coronado. Tanto los apoderados especiales judiciales como la Procuradora son abogados.
RESULTANDO
5- El Instituto Costarricense de Electricidad rechazó la demanda y formuló las defensas previas de incompetencia, litispendencia y cosa juzgada. En lo medular, solicitó, se declare sin lugar la demanda y se condene a los actores al pago de las costas procesales y personales de este proceso (folios 162 a 209 del expediente judicial).
CONSIDERANDO
De relevancia para efectos del presente proceso, se tienen por acreditados los siguientes:
Determinantes para la resolución del presente proceso, se tienen por indemostrados los siguientes: 1 Que se hubiere causado algún daño al cauce del Río Toro o a la Quebrada Latas (no hay prueba que lo demuestre) 2) Que en el trayecto del túnel que atraviesa el Parque Nacional del Agua Juan Castro Blanco hubiese producido daños ambientales (No hay prueba al respecto). 3) Que el ICE o la JASEC cuenten con concesión para ex plotar, aprovecharse o comercializar m ateriales del subsu elo durante la excavación de túnel del PHT3 (los autos). 4) Que actuaciones del ICE y la JASEC hayan generado daños y perjuicio en la esfera jurídica de los accionantes (no hay elementos demostrativos que lo acrediten).
Del marco de las pretensiones, defensas deducidas y el análisis de los alegatos formulados por las partes en la única audiencia realizada, se estima que el punto medular del presente proceso versa sobre la alegada existencia de vías de hecho por parte del ICE y la JASEC en la ejecución de la construcción del Proyecto Hidroeléctrico Toro 3. Éstas se acusan en relación con una serie de actuaciones formales y materiales de los entes demandados. Específicamente, se recrimina el incumplimiento y violación de las obligaciones contractuales asumidas en el Convenio de Alianza Empresarial entre ambas entidades, el desacato a los términos y condiciones en que se otorgó el refrendo contralor, así como que la excavación del túnel del proyecto referido lesionó su derecho de propiedad y el demanio público. Dada la amplitud y extensión de las diversas manifestaciones que en abono a las posiciones en controversia aportan las partes litigantes, en los apartes siguientes, para lo que se considera un mejor orden, se abordará cada uno de los ejes temáticos que en sus agravios plantea el demandante así como las argumentaciones de los accionados, a fin de evitar reiteraciones innecesarias, con el debido análisis, claro está, de todo lo argüido.
Tomando en cuenta que los actores fundamentan la mayoría de sus alegaciones en la existencia de actuaciones constitutivas de la vía de hecho de las accionadas durante la ejecución del Proyecto Hidroeléctrico Toro 3, se estima indispensable referirnos, de manera muy breve, a los supuestos en que pueden presentarse la vía de hecho. En este sentido, debe señalarse que dentro de las diferentes formas de manifestación de la conducta administrativa encontramos las actuaciones materiales legítimas (coacción directa, anómala, prestación de servicios públicos), esto es, conductas debidas y a la que están obligados los sujetos de derecho público. No obstante, muchas veces esa conducta material se torna ilegítima porque se actúa fuera del ordenamiento jurídico dando lugar a lo que se conoce como las vías de hecho de la Administración Pública. La doctrina y jurisprudencia han señalado algunos supuestos en los que se presenta una actuación material ilegítima o vías de hecho:
3) y
C onsiderando que en este proceso se ha cuestionado la competencia territorial de la JASEC en proyectos de generación hidroeléctrica, este Tribunal estima necesario esbozar unas breves consideraciones respecto de la competencia atribuida por el ordenamiento jurídico a los accionados en esa materia. Respecto del ICE, debe señalarse que conforme a los numerales 1, 2 y 16 inciso c) del Decreto No. 449 , del 8 de abril de 1949 (Reglamento para la creación del Instituto Costarricense de Electricidad), compete a ese ente el desarrollo racional de las fuentes productoras de energía física que la Nación posee, en especial los recursos hidráulicos, así como encauzar el aprovechamiento de la energía hidroeléctrica con el fin de fortalecer la economía nacional y promover el mayor bienestar del pueblo de Costa Rica. Para tal efecto, se le autoriza -entre otros actos-, a construir nuevas plantas de energía hidroeléctrica y de redes de distribución de la misma; a conservar, defender y explotar racionalmente conforme a lo dispuesto por el ordenamiento jurídico, los recursos hidráulicos de la Nación declarados reservas nacionales.
Ahora bien, mediante Ley No. 8660 publicada en el Diario Oficial La Gaceta No. 156 del 13 de agosto del 2008 -la cual, entró en vigencia en esa misma fecha-, se complementó el Decreto-Ley N o. 449 citado con el fin de dotar al ICE y a sus empresas de las condiciones jurídicas, financieras y administrativas necesarias que les permit iera: i) adaptarse a todos los cambios en el régimen legal de generación y prestación de los servicios de electricidad, así como de las telecomunicaciones, infocomunicaciones, productos y servicios de información y demás servicios en convergencia; ii) continuar con la prestación y comercialización de productos y servicios de electricidad y telecomunicaciones, dentro del territorio nacional y fuera de él (artículo 2 de la Ley No. 8660). En ese sentido, valga destacar que para ejercer dentro o fuera del país, de manera directa o mediante acuerdos, convenios de cooperación, asociaciones, alianzas estratégicas o cualquier otra forma de asociación con otros entes nacionales o extranjeros, públicos o privados, aquellas competencias relacionadas con generar, instalar y operar redes, prestar, adquirir y comercializar productos y servicios de electricidad, telecomunicaciones e infocomunicaciones, así como otros productos y servicios de información y otros en convergencia (artículo 6 inciso 1), la Ley No. 8660 les autoriza a que suscriban alianzas estratégicas, dentro del país y fuera de él, o cualquier otra forma de asociación empresarial con otros entes públicos o privados, nacionales o extranjeros, que desarrollen actividades de inversión, de capital, comerciales, de investigación, desarrollo tecnológico, prestación de servicios y otras relacionadas con las actividades del ICE y sus empresas, con el propósito de promover su competitividad (artículo 8).
Asimismo, al ICE y a sus empresas se les faculta para suscribir contratos de constitución de fideicomisos de cualquier índole, dentro del territorio nacional y fuera de él (artículo 11). En consecuencia, de lo expuesto se desprende que la competencia del ICE y sus empresas no sólo se extiende sobre todo el territorio nacional, sino también, fuera de él conforme a los términos de la Ley No. 8660, aunado a que dichas competencias las ejercerá de manera directa o mediante acuerdos, convenios de cooperación, asociaciones, alianzas estratégicas o cualquier otra forma de asociación con otros entes nacionales o extranjeros, públicos o privados. En lo que atañe a la JASEC, debe señalarse que, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 1 y 2 de la Ley No. 3330 citada, reformada por las Leyes No. 7799 y No. 8660, esa Junta constituye un organismo semiautónomo (persona jurídica de Derecho Público, de carácter no estatal), con plena capacidad jurídica, patrimonio propio y autonomía financiera, administrativa y técnica en el cumplimiento de sus deberes, con domicilio en esa ciudad, que tiene a su cargo en forma exclusiva, la administración de la empresa eléctrica de la Municipalidad del cantón Central de esa provincia.
Ahora bien, conforme a las reformas introducidas mediante leyes No. Placa2442 y No. 8660 ya citadas al artículo 2 de la Ley No. 3300 que define las competencias de la JASEC, ésta se encuentra facultada para prestar los servicios públicos que define el inciso 1) del artículo 5 de la Ley de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos -a saber: suministro de energía eléctrica en las etapas de generación, transmisión, distribución y comercialización-, así como los servicios de telecomunicaciones, infocomunicaciones; otros servicios en convergencia y televisión por cable, debiendo contar con la concesión respectiva cuando así sea necesario. Para ejercer dichas competencias y en lo que interesa al caso concreto, la JASEC conforme a lo dispuesto en los artículos 6, 7 y 9 de la Ley de Participación de las Cooperativas de Electrificación Rural y de las Empresas de Servicios Públicos Municipales en el Desarrollo Nacional (Ley No. 8345 del 25 de marzo del 2003) podrá: i) Suscribir convenios de alianza empresarial con las asociaciones cooperativas y las empresas de servicios públicos municipales amparadas a esa Ley, conducentes al desarrollo y la explotación conjunta de obras y servicios de generación eléctrica.
Las asociaciones cooperativas y las empresas de servicios públicos municipales, podrán suscribir entre ellas convenios de esta naturaleza; asimismo, podrán suscribir fideicomisos con un banco del Sistema Bancario Nacional, para el desarrollo de proyectos eléctricos y de telecomunicaciones, siendo que esta autorización se hace extensiva al ICE y a la Compañía Nacional de Fuerza y Luz (CNFL). ii) Vender la energía que generen para el consumo de los usuarios de sus redes de distribución, de conformidad con su área geográfica de cobertura en el territorio nacional, que en su caso y conforme a lo dispuesto en el artículo 1 de su Ley No. 3330, es la Provincia de Cartago; iii) Disponer la venta del excedente de energía eléctrica al ICE o entre ella, las asociaciones cooperativas o las empresas de servicios públicos amparadas a la L ey No. 8345. En consecuencia, de lo expuesto con anterioridad se desprende que -entre otros aspectos- la competencia de la JASEC está dirigida a suministrar energía eléctrica en las etapas de generación, transmisión, distribución y comercialización.
Ahora bien, aunque la venta de energía que la JASEC genere en ejercicio de sus competencias estará limitada a los usuarios de sus redes de distribución, conforme a su área geográfica de cobertura en el territorio nacional, esto es la Provincia de Cartago -con excepción de las ventas del excedente de energía eléctrica que podrá hacer al ICE y a otras asociaciones cooperativas o las empresas de servicios públicos amparadas a la ley 8345-; también lo es, que la ley le habilita a suscribir convenios de alianza empresarial con las asociaciones cooperativas; las empresas de servicios públicos municipales amparadas a la Ley No. 8345, el ICE y la CNFL, conducentes al desarrollo y la explotación conjunta de obras y servicios de generación eléctrica, sin que exista una limitación geográfica conforme a los términos de los artículos 7 de la Ley No. 8345 del 25 de marzo del 2003 y 8 de la Ley No. 8660 del 13 de agosto del 2008, para la suscripción de dichos convenios de alianza empresarial para la generación de energía.
Expuesto lo anterior cabe indicar que en este proceso se ha discutido el alcance de dos dictámenes de la Procuraduría General de la República en los que se cuestionó la competencia de la JASEC para firmar convenios de alianza en materia de generación eléctrica fuera de la provincia de Cartago. A juicio de los accionantes, JASEC desconoció esos dictámenes vinculantes e incurrió en actuaciones materiales ilegítimas al suscribir el Convenio de Alianza Empresarial con el ICE, para la construcción del Proyecto Hidroeléctrico Toro III. Al respecto, cabe indicar que, en efecto, la Procuraduría General de la República mediante dictamen C-175-2002, del 4 de julio del 2002, concluyó que: "1. - La JASEC no tiene competencia para prestar los servicios que brinda en todo el territorio nacional. 2. - La JASEC sí tiene competencia para brindar los servicios en todo el territorio nacional, cuando se trata de servicios municipales que prestan las Corporaciones, siempre y cuando exista el respectivo convenio municipal, debidamente refrendado por la Contraloría General de la República, por medio del cual se le transfieren la prestación de los servicios que brinden hasta ese momento las municipalidades...".
Por otra parte, en dictamen C-188-2005, de 16 de mayo del 2005, la misma Procuraduría no sólo ratificó las conclusiones contenidas en el dictamen número C-175-2002 citado , sino también concluyó que: "1-. La Junta Administrativa del Servicio Eléctrico de Cartago tiene su competencia delimitada geográficamente. Se exceptúa el caso de los servicios municipales. 2-. En consecuencia, JASEC no está autorizada por el ordenamiento para explotar el servicio público de generación de electricidad fuera de la Provincia de Cartago...”. Sin embargo, a juicio de este Tribunal, tales pronunciamientos no son aplicables al caso concreto, toda vez que fueron dictados con anterioridad a la reforma que se realizar a al artículo 7 de la Ley No. 8345 ya citada. A partir de esa reforma, las empresas de servicios públicos municipales pueden suscribir convenios de alianza empresarial tendentes al desarrollo y la explotación conjunta de obras y servicios de generación eléctrica, con las asociaciones cooperativas; las empresas de servicios públicos municipales amparadas a esa Ley; el ICE y la CNFL, sin que exista una limitación geográfica al respecto.
Ello por cuanto, conforme a los términos de los numeral 7 ibídem en relación con los artículos 8 y 46 de la Ley No. 8660, para la suscripción de dichos convenios de alianza empresarial tendentes a la generación de energía, las empresas de servicios públicos municipales como la JASEC, tienen la facultad de suscribirlos con otras asociaciones cooperativas; empresas de servicios públicos municipales amparadas a esa Ley; el ICE y la CNFL, que no están limitadas a una determinada circunscripción territorial. En el caso que nos ocupa, la limitación relacionada con el área geográfica de cobertura en el territorio nacional, únicamente se mantiene para la venta de la energía que la JASEC genere en ejercicio de sus competencias, la cual, estará limitada a los usuarios de sus redes de distribución, que en su caso y conforme a lo dispuesto en el artículo 1 de su Ley de Creación, es la Provincia de Cartago -con excepción de las ventas del excedente de energía eléctrica que podrá hacer al ICE y a otras asociaciones cooperativas o las empresas de servicios públicos amparadas a la L ey No. 8345.
Por lo expuesto, estima este órgano colegiado que el ordenamiento jurídico habilita a JASEC a suscribir convenios de alianza empresarial tendentes al desarrollo y la explotación conjunta de obras y servicios de generación eléctrica, en este caso con el ICE, sin que exista una limitación geográfica al respecto; razón por la cual al ser los dictámenes señalados anteriores y además jerárquicamente inferiores a la norma legal que atribuye tal competencia, resultan inaplicables al caso concreto. Por demás, debe señalarse que mediante sentencia No. 5220-2010, dictada por la Sala Constitucional a las 16 horas 29 minutos del 16 de marzo de 2010, se declaró sin lugar una acción de inconstitucionalidad contra el citado artículo 7 de la Ley No. 8345. En razón de lo anterior, este Tribunal estima que al existir, al momento de la suscripción del Convenio de Alianza suscrito entre el Instituto Costarricense de Electricidad y la Junta Administradora del Servicio Eléctrico Municipal de Cartago relativo al Proyecto Hidroeléctrico Toro III, normas legales habilitantes que otorgaban competencia a los accionados, no se está en presencia de actuaciones materiales constitutivas de la vía de hecho y así debe declararse.
Aunado a lo dicho, debe distinguirse entre la generación y la distribución de los servicios, conforme a la Ley No. 7595. Desde este plano, el direccionamiento de la oferta de servicios según lo manifestado por la JASEC, será en Cartago, sin que conste prueba en esta causa que haga presumir cosa contraria.
VI.SOBRE EL CONTENIDO Y RÉGIMEN JURÍDICO DEL CONVENIO DE ALIANZA EMPRESARIAL ENTRE EL ICE Y LA JASEC PARA EL DESARROLLO CONJUNTO DEL PROYECTO HIDROELÉCTRICO TORO 3. Debe iniciarse señalando que señalar qu e la citada resolución No. 5220-2010, dictada por la Sala Constitucional, también declaró sin lugar una acción de inconstitucionalidad contra el Convenio de Alianza Empresarial suscrito por el ICE y la JASEC para el Desarrollo Conjunto del Proyecto Hidroeléctrico Toro 3. Dicha resolución señaló en lo que interesa que "(...) determinar los alcances y efectos del convenio específico, así como su conformidad sustancial con el ordenamiento jurídico, no puede llevarse a cabo en esta vía. La adecuación del Convenio de Alianza Empresarial ICE-JASEC de 3 de mayo de 1995 (sic) y su correspondiente plan de implementación con la normativa legal o reglamentaria vigente, debe ser discutida en la sede contenciosa (...)".
Sin embargo, debe dejarse claro que, conforme a las pretensiones fijadas durante la audiencia única, en este proceso no se está discutiendo la validez del mencionado convenio. Por el contrario, lo que alegan los actores es que las entidades públicas demandadas han incumplido diferentes obligaciones contraídas en dicho instrumento y como consecuencia de ello ha operado su extinción de pleno derecho. Por ello, previo al análisis de los incumplimientos que se recriminan , conviene referirse, de modo general, al contenido del mencionado convenio de alianza. En este sentido, debe señalarse que ya desde el año 1999 tanto el ICE como la JASEC han mantenido alianzas para la ejecución de proyectos relacionados con desarrollo hidroeléctrico, buscando alternativas que conlleven la utilización eficiente y racional de los recursos hidroeléctricos disponibles en el país, a efectos de satisfacer el servicio público encomendado.
Como parte de ese proceso y con fundamento en el Decreto Ley No. 449 así como las Leyes No. 7799 y 8345 ya citadas, el 9 de marzo de 2006, ambas entidades suscribieron el Convenio de Alianza Empresarial para el Desarrollo Conjunto del Proyecto Hidroeléctrico Toro 3. Tomando en cuenta la litis de este proceso, es indispensable referirnos a parte de su clausulado. La cláusula primera, en su acápite 1.1 señala que el objeto del convenio es constituir una alianza empresarial con una participación paritaria en derechos y obligaciones con el fin de llevar a cabo las actividades y gestiones necesarias para diseñar, financiar, construir, operar y mantener el Proyecto Hidroeléctrico Toro 3 (PHT3), dentro de las mejoras prácticas de la ingeniería en cuanto a tiempo calidad y costo. Se establecen, además, los principios que privarán en el proceso de implementación del convenio, dentro de cuales merece destacar la transparencia, ética, honradez y confianza en las relaciones entre ambas partes y se fija como interés común la búsqueda del mejoramiento de la calidad de vida de los costarricenses, a través de la satisfacción de la demanda de energía del país.
Ligado a lo expuesto, el objetivo fundamental será asegurar la óptima calidad del servicio eléctrico. Conviene resaltar que la alianza pretende lograr una mayor coordinación y cooperación institucional con base en el aprovechamiento de las fortalezas de cada una de las partes, de modo que las actividades serán asumidas por quien se encuentre en mejor condición para enfrentarla, bajo un concepto de eficiencia, eficacia y competitividad en costos. Por su parte, la cláusula segunda regula lo relativo a aspectos generales del PHT3, entendiendo que éste comprende la construcción de las obras de infraestructura necesarias para aprovechar las aguas de la restitución de la actual Planta Hidroeléctrica Toro 2, junto con los aportes de quebradas menores que se adicionan a la conducción, para generar energía eléctrica en una nueva planta, en la cual se instalarán los equipos con capacidad de generación de electricidad de aproximadamente 50MW.
En su acápite 2.2 se señala que para llevar a cabo el proyecto, las partes convienen en la constitución de un fideicomiso, el cual deberá obtener el financiamiento y administrar los recursos para desarrollar las obras de infraestructuras necesarias para la generación eléctrica y arrendar la Planta Hidroeléctrica Toro 3 al ICE y la JASEC. Asimismo, el 2.3 establece el compromiso de ambas partes de obtener la declaratoria de viabilidad ambiental del proyecto y de cumplir con la legislación ambiental aplicable para el desarrollo del proyecto. Luego, la 2.6 expresa el compromiso de ambas partes de adquirir los inmuebles o derechos de servidumbres necesarios para el desarrollo del proyecto, así como que las concesiones y permisos que se requieran para la ejecución del PHT3 serán tramitadas según que resulte más conveniente para el interés de las partes y mejor desarrollo del proyecto. La cláusula cuarta regula lo relativo a los gastos asociados al proyecto, estableciéndose que considerando la participación paritaria en cuanto a derechos y obligaciones, los gastos en que se incurra con motivo de la ejecución de las actividades asociadas con el desarrollo del PHT3, incluyendo la operación y mantenimiento de la planta, serán cubiertos en partes iguales por el ICE y la JASEC.
Se regulan también aspectos referidos a la forma en que se deben llevar los registros contables. La cláusula sexta regula diversos aspectos, entre los que interesa mencionar los contratos conexos, el plan de implementación y la rescisión de ese convenio. En relación con lo primero, el acápite 6.1 establece que para formalizar el modelo de desarrollo conjunto del proyecto, las partes estimaban necesario celebrar, al menos, los siguientes contratos: de constitución de fideicomiso, de ingeniería y construcción, y de arrendamiento y mantenimiento. Dichos contratos deberían someterse a la aprobación de la Contraloría General de la República y formarían parte integral del Convenio a partir de la fecha de notificación del respectivo refrendo. Por su parte, la sección 6.2 señala que dentro de los treinta días hábiles siguientes a la entrada en vigencia del convenio, las partes elaborarán un plan de implementación que detalle sus distintas obligaciones así como los plazos establecidos para su cumplimiento.
El punto 6.5 refiere a la posibilidad de que las partes, por mutuo acuerdo, puedan poner fin al convenio en cualquier momento, estableciendo las condiciones en que la rescisión contractual debe operar. Cabe agregar que existen tres anexos al convenio que forman parte integral de éste y que se refieren a la ficha técnica, el procedimiento para determinar el reconocimiento de energía y disponibilidad de potencia y las definiciones, respectivamente. Finalmente, es menester señalar que el citado convenio de alianza empresarial fue refrendado por la Contraloría General de la República el conforme a los términos y condiciones que se señalaron en el oficio 7238-2006, de 6 de junio de 2006. En lo que interesa, dicho acto aprobatorio indicó que "(...) Una vez efectuado el estudio de rigor, devolvemos debidamente refrendado el convenio de cita, teniendo a la vista certificaciones de contenido presupuestario emitidas por los Licenciados Víctor Fernández González y Juan Bosco Chacón Meza, de la Dirección Administrativa de Finanzas del ICE y del Departamento de Finanzas y Presupuestos de JASEC respectivamente, por lo que queda bajo exclusiva responsabilidad de dichos funcionarios la información por ellos indicada.
Por otra parte, se recuerda a dichas Administraciones, que tal y como dispone la cláusula sexta del documento negocial, los contratos de fideicomiso, ingeniería y construcción así como el de arrendamiento y mantenimiento deberán remitirse en su oportunidad a este Órgano Contralor para efectos del refrendo respectivo. (...)".
SOBRE EL INCUMPLIMIENTO DEL CONVENIO DE ALIANZA. Conforme se ha venido señalando, en el presente proceso los actores recriminan, en general, que el ICE y JASEC incurrieron en vías de hecho en la ejecución del PHT3 , alegando presuntos incumplimientos al convenio de alianza y refrendo contralor. Se procederá, entonces, al análisis de cada una de las vías de hecho que se acusa . Para una mejor comprensión de lo que de seguido se expone, resulta indispensable reiterar que, conforme se explicó en el Considerando V, a juicio de este órgano colegiado, ambas demandadas cuentan con la competencia necesaria para participar en la implementación y ejecución de proyectos hidroeléctricos. Se fundamenta esta afirmación en el Decreto Ley No. 449 y la s Ley es No. Placa2442 , No. 8345 y No. 8660 . Conforme fuera explicado, el artículo 7 de la Ley No. 8345 autoriza las entidades y empresas públicas nacionales y municipales del Sistema Eléctrico Nacional (SEN), para que suscriban convenios de alianza empresarial con las asociaciones cooperativas y las empresas de servicios públicos municipales, entre ellas la JASEC, conducentes al desarrollo y la explotación conjunta de obras y servicios de generación eléctrica.
Permite, además que las asociaciones cooperativas y las empresas de servicios públicos municipales puedan suscribir entre ellas convenios de esta naturaleza y suscribir fideicomisos con un banco del Sistema Bancario Nacional, para el desarrollo de proyectos eléctricos y de telecomunicaciones; haciendo extensiva esta autorización al ICE y a la Compañía Nacional de Fuerza y Luz (CNFL). Asimismo, autoriza a las entidades y empresas públicas nacionales y municipales para que suscriban convenios de cooperación, inversión y operación conjunta con las asociaciones cooperativas y las empresas de servicios públicos municipales a fin de que presten servicios complementarios de sus actividades, de conformidad con los procedimientos dispuestos en la legislación vigente. El anterior fundamento es suficiente para que tanto el ICE y la JASEC suscriban convenios de alianza en procura de la construcción, ejecución, mantenimiento y operación de proyectos hidroeléctricos como el que aquí nos ocupa.
Pese a que no se ataca la validez del convenio en cuestión, lo cierto es que los actores cuestionan la competencia de la JASEC para suscribir este tipo de alianzas fundamentando su argumento en diferentes dictámenes de la Procuraduría General de la República, que en su momento, negaron tal posibilidad. Sin embargo, como se explicó en el Considerando V, esos dictámenes son anteriores a la Ley No. 8345 citada, norma que habilitó a la JASEC a suscribir tales alianzas como en efecto se hizo. Así las cosas, resulta irrelevante la discusión referida a si los dictámenes fueron o no modificados por el informe brindado por la Procuradora General de la República durante la tramitación de la acción de inconstitucionalidad que, en definitiva, se resolvió en el Voto No. 5220-201 citado, siendo que en lo que interesa desde la publicación de la citada Ley No. 8345, tal potestad quedó legalmente habilitada.
En el caso concreto, las vías de hecho se alegan en relación con el incumplimiento de las obligaciones contractuales asumidas en el Convenio de Alianza Empresarial y el desacato a los términos del refrendo otorgado por la Contraloría General de la República. Particularmente, se alega violación de las obligaciones derivadas de las cláusulas 1.1., 2.2, 4.1 y 6.1. En lo fundamental son tres los incumplimientos que se reclaman. Primero, que el convenio establecía que para llevar a cabo el proyecto, las partes constituirían un fideicomiso, el cual debía obtener el financiamiento y administrar los recursos para desarrollar las obras de infraestructuras necesarias para la generación eléctrica y arrendar la Planta Hidroeléctrica Toro 3 al ICE y la JASEC. Sin embargo, el fideicomiso no ha operado en la práctica porque no se han firmado los contratos que señalaba la cláusula 6.1., y pese a ello la obra se encuentra construida en un 75%.
Segundo, que no ha existido la paridad de obligaciones y derechos que exigía el la cláusula 4.1. Tercero, que el convenio de alianza no alcanzó la eficacia requerida porque no se firmaron ni refrendaron los contratos a que hace referencia la cláusula 6.1 citada y porque el contrato de fideicomiso nunca llegó a perfeccionarse al no cumplirse las condiciones exigidas por el órgano contralor. Al respecto , se reitera que la competencia del ICE y la JASEC deriva de normas legales que los habilitan para la ejecución conjunta del PHT3. Precisamente esa habilitación legal es la que permite que suscriban el Convenio de Alianza que nos ocupa. Ahora bien, de la lectura de la cláusula 1.1 se extrae que esa alianza entre las dos entidades lo es para "(...) llevar a cabo las actividades y gestiones necesarias para diseñar, financiar, construir, operar y mantener el Proyecto Hidroeléctrico Toro 3 (PHT3), dentro de las mejoras prácticas de la ingeniería en cuanto a tiempo calidad y costo.
(...)", objeto que se encuentra dentro de las competencias propias de los demandados. Por su parte, la cláusula 2.2 señala que para llevar a cabo el proyecto, las partes convienen en la constitución de un fideicomiso, el cual deberá obtener el financiamiento y administrar los recursos para desarrollar las obras de infraestructuras necesarias para la generación eléctrica y arrendar la Planta Hidroeléctrica Toro 3 al ICE y JASEC. Una correcta interpretación de ambas normas a la luz de la legislación vigente lleva a concluir que el fideicomiso es el instrumento que las partes convinieron , en aquel momento, para ejecutar los objetivos de la alianza, más ello no implica que el proyecto deba ejecutarse únicamente a través de aquel. Nótese incluso que el fideicomiso es uno de los mecanismos de financiamiento que el artículo 7 de la citada Ley No. 8345 faculta para ser utilizado por las entidades públicas en la ejecución de proyectos eléctricos, pero no puede entenderse que éste sea el único medio, siendo que los entes involucrados pueden llevar a cabo el proyecto en alianza con fondos propios.
Es por ello que la cláusula 2 limita la finalidad del fideicomiso a la obtención del financiamiento y administración de recursos para desarrollar las obras de infraestructura necesarias, manteniendo como objeto de la alianza la construcción, operación y mantenimiento del PHT3. Y es que no podría ser de otra forma tomando en cuenta que la posibilidad de alianza y la competencia de ambos entes para desarrollar en forma conjunta proyectos hidroeléctricos viene dada por ley y no por la alianza en sí. Desde esta perspectiva no encuentra este Tribunal que los accionados hayan incumplido la cláusula 1.1 toda vez que, al día de hoy la alianza ha permanecido , ha estado llevando a cabo las actividades y gestiones necesarias para diseñar, financiar, construir, operar y mantener el PHT3, al grado que, como pudo apreciarse en el reconocimiento judicial y lo han manifestado los accionados en este proceso, la obra se encuentra en aproximadamente un 75% de su avance total.
Si bien ha quedado demostrado que a la fecha la cláusula 2.2. del referido convenio no ha podido ser cumplida por los accionados, no se ha refrendado el contrato de fideicomiso ni se han suscrito ninguno de los otros y en ese tanto el fideicomiso no ha entrado en operación, pese a que el proyecto se encuentra prácticamente concluido; lo cierto es que, conforme a lo expuesto, es criterio de estos juzgadores que ese incumplimiento no puede igualarse a una actuación constitutiva de la vía de hecho por dos razones fundamentales. Primero, porque tanto la JASEC como el ICE cuentan con competencia legal para desarrollar conjuntamente el PHT3 y esa habilitación no podría entenderse restringida en virtud de un convenio empresarial, siendo que el financiamiento del proyecto puede provenir de otras fuentes, como en efecto ha sucedido. Aunado a lo anterior, existe también una declaratoria de conveniencia nacional para la realización del proyecto.
Segundo, porque la ausencia de ese elemento no ha impedido la consecución de las competencias legales asignadas ni de la alianza en sí, en tanto la construcción del PHT3 se encuentra en su mayoría concluida. No obstante, si ha de señalarse que a juicio de este Tribunal el hecho de que la construcción del proyecto esté casi concluida con fondos propios y presupuestados tanto del ICE como de la JASEC modifica, en la realidad, el objeto del contrato de fideicomiso que se suscribió. Esto toda vez que gran parte del objeto de aquel ya no es posible. Al menos, lo relativo a las propuestas, plazos y montos de financiamiento así como la construcción de la planta hidroeléctrica deviene en imposible material y jurídicamente que sean asumidas por el fideicomiso toda vez que, se insiste, son obligaciones que ya fueron asumidas en su mayoría por el ICE y la JASEC, actuando en alianza. En este sentido, resulta indispensable que los entes demandados valoren y replanteen el contrato de fideicomiso suscrito (y que fue refrendado en forma condicionada por la Contraloría General de la República) para que los términos de éste se ajusten a la realidad.
Nótese que, incluso, ya el órgano contralor había advertido tal circunstancia al solicitar el adendum al contrato de fideicomiso. En relación con la participación paritaria que desde la cláusula 1.1 se menciona, ha de indicarse que ésta se define con mayor claridad en la 4.1, que señala que "(...) los gastos en que se incurra con motivo de la ejecución de las actividades asociadas con el desarrollo del Proyecto Hidroeléctrico Toro 3, incluyendo la operación y el mantenimiento de la planta, serán cubiertos en partes iguales por el ICE y JASEC (...)". Los accionantes sostienen en que esa cláusula ha sido incumplida toda vez que no ha existido una participación paritaria de los gastos, sino que la obra ha sido ejecutada en mayor parte, con presupuesto del ICE. En efecto, de la prueba testimonial evacuada, particularmente la de Don Nombre142897 , se determinó que a la fecha el PHT3 ha sido construido con recursos propios del ICE y la JASEC, la inversión actual del PHT3 asciende aproximadamente a cien millones de dólares, de los cuales la JASEC ha invertido aproximadamente entre treinta o cuarenta millones de dólares (manifestaciones de las accionadas, declaración de Nombre142897 ).
No obstante, es criterio de este Tribunal que el vicio que se reclama es prematuro porque la cláusula exige una participación paritaria en el costo total de la obra, lo que incluye su operación y mantenimiento, lo que a la fecha no se ha producido , lo que impide a este Tribunal valorar, a esta altura, su legitimidad. Finalmente, se cuestiona la obligación de los demandados de suscribir los contratos de fideicomiso, construcción e ingeniería, mantenimiento y arrendamiento, los cuales forman parte del integral del convenio de alianza. Se alega que el refrendo al referido convenio se condicionó a la suscripción y remisión de dichos contratos. Este Tribunal no comparte esa tesis. Según se explicó, la competencia de los accionados para desarrollar conjuntamente el PHT3 deviene de diversas normas que ya han sido citadas y del propio convenio de alianza que se suscrib ió . Los diferentes contratos se constituyen en mecanismos posibles para la ejecución de la obra sin que pueda entenderse que la no suscripción de éstos impida el ejercicio de la competencia legalmente asignada.
En todo caso, a criterio de estos juzgadores el refrendo contralor dado al convenio de alianza no fue condicionado a ninguna circunstancia específica. Eso se infiere de la interpretación literal del texto del acto aprobatorio que señala con contundencia que se devuelve "(...) debidamente refrendado el convenio de cita (...)", lo que contrasta, por ejemplo, con la aprobación del órgano contralor al contrato de fideicomiso remitido en una primera oportunidad, en el que claramente se señala que "(...) Se aprueba en forma condicionada el contrato de fideicomiso suscrito (...)". Si bien, el párrafo final del oficio mediante el cual se refrenda el convenio de alianza señala que "(...) se recuerda a dichas Administraciones, que tal y como dispone la cláusula sexta del documento negocial, los contratos de fideicomiso, ingeniería y construcción así como el de arrendamiento y mantenimiento deberán remitirse en su oportunidad a este Órgano Contralor para efectos del refrendo respectivo.
(...)", estimamos que ello no se constituye en un condicionamiento, sino más bien una advertencia o recordatorio de que, si se suscriben, esos instrumentos deben ser remitidos para su aprobación, situación que en la especie no ha sucedido aún. Si bien la Contraloría señaló en su oficio 03470 (DCA-1104), de 22 de abril de 2008 que en el refrendo otorgado en el oficio 2295 (para el contrato de fideicomiso) no se autorizó el inicio de la construcción de PHT3 mediante mecanismos alternos, lo cierto es que éste ya se encuentra prácticamente concluido con fondos propios del ICE y la JASEC, y ésta es una realidad que no puede ser obviada. Tanto así que la propia C ontraloría G eneral en oficio FOE-ED-0338, de 15 de mayo de 2008, indicó a los demandados que dada la condición del refrendo contralor en términos de contar con todos los terrenos para obtener la plena efectividad del contrato de fideicomiso, lo que en relación con el estado de avance de las obras no resultaba concordante el contrato con la realidad del proyecto, porque por medio del fideicomiso ya no se podría cubrir la totalidad de las obras que conformaban el proyecto.
Para tales efectos, solicitó que presentaran una propuesta consensuada con el aval del Banco Fiduciario sobre el tratamiento que se le dará al tema de las obras existentes, incluyendo la valoración de los ajustes, precisiones o complementos que se deban hacer al contrato de fideicomiso susc r ito y refrendado y un detalle de lo invertido por cada una de las partes a la fecha y situación actual del fideicomiso, explicando si se ha generado costos asociados al fideicomiso. Se trata de ajustar a la realidad lo pactado en aras del interés público que esta obra conlleva. Ahora, si bien se ha señalado que el fideicomiso no ha entrado en operación por las razones ya mencionadas, este Tribunal si debe advertir lo siguiente. La cláusula 5.4 del mencionado contrato establece que si el fiduiciario llegara a vender la planta a un tercero, los fideicomitentes (sea el ICE y la JASEC ) aceptan vender los terrenos en los que fue construida.
C omo se explicará infra , estos juzgadores somos del criterio que la toma o pozo principal de la obra fue construido sobre lo que era el cauce natural del Río Toro y la Quebrada Latas, esto es un bien de dominio público y que además , la infraestructura construida satisfacerá, sin duda, un servicio público . Es por ello que en la forma en que está redactada esa cláusula, es nula de pleno derecho, porque supondría el traspaso y enajenación de un bien demanial, lo que contradice , además , el artículo 21 de la Ley de Fortalecimiento y Modernización de las Entidades Públicas del Sector de Comunicaciones. Si bien en autos consta una modificación a dicha cláusula, del testimonio del señor Nombre142897 se infiere que no se tiene certeza si dicha modificación fue remitida a la Contraloría General de la República para su aprobación. Es por ello que se hace la advertencia debida para que, en caso de que se determine la viabilidad de la operación del fideicomiso , se excluya en su totalidad, la cláusula referida y se separen las obras construidas en el demanio público de las construidas en otras propiedades; además de somet er dicho convenio al órgano contralor para la aprobación correspondiente.
Finalmente, en relación con el reclamo referido a la forma en que se contrató la maquinaria, debe señalarse que los actores no explican con detalle el fundamento del reclamo. A grosso modo, pareciera que éste gira en torno a la ausencia de procedimiento ordinario de contratación, sin embargo, según se infiere del Anexo 6 de la prueba documental aportada por el ICE, en principio, el órgano contralor ha autorizado un procedimiento especial para que esa institución contrate en forma directa equipo y maquinaria, el cual estará sometido a una fiscalización posterior por parte del órgano contralor, como corresponde. En conclusión, no se observan actuaciones constitutivas de la vía de hecho en lo relativo al cumplimiento del convenio de alianza en tanto según se explicó, hay norma habilitante para el desarrollo del referido proyecto hidroeléctrico. Tampoco se observan incumplimientos o violación sistemática de las cláusulas 1.1, 4.1 y 6.1.
Si bien la cláusula 2.2 no ha sido cumplida en su totalidad porque el fideicomiso no ha entrado en operación, tal incumplimiento no es relevante ni puede extinguir el convenio porque existe normativa legal que permitía a la alianza financiar con sus propios recursos la obra como en efecto ha sucedido. Pese al incumplimiento, el fin público se ha satisfecho. Parte este Tribunal que ambos accionados contaban con las habilitaciones presupuestarias requeridas , pero en todo caso, es evidente que va a existir una fiscalización a posteriori por parte de la Contraloría General de la República respecto de esos aspectos. Se estima, además, que no se desacataron los términos del refrendo otorgado por el órgano contralor mediante oficio 07238, de 6 de junio de 2006. Se insiste que ese acto aprobatorio no fue sometido a ninguna condición, por lo que el convenio desplegó su eficacia y se ha venido ejecutando.
Por ende, no se ha vaciado su contenido ni se ha extinguido. Por ello resulta improcedente pretender que se aplique el párrafo segundo de la cláusula 6.5 del tantas veces citado convenio de alianza empresarial. Dicha cláusula refiere a la rescisión de convenio, potestad que se reserva a las partes (y no a terceros) si hubiera variaciones unilaterales de los términos convenidos, lo que no ocurre en este caso. Tampoco es procedente pretender la extinción del contrato en virtud de un incumplimiento sistemático al convenio, que según se ha dicho, en general, no ha existido. Así, debe concluirse que no hay actuaciones constitutivas de la vía de hecho, sino que la conducta administrativa desplegada por ICE y la JASEC se fundamenta en normas y actos habilitantes como normas legales , la declaratoria de conveniencia nacional del proyecto y convenio de alianza. Ergo, el servicio público estaba autorizado en cuanto a sujeto y fin, tanto para el ICE (Decreto Ley No. 449) como para la JASEC (Ley No. 8345), siendo que los actos dictados y actuaciones desplegadas lo fueron para ejecutar las potestades legalmente encomendadas en aras de la satisfacción de un interés general.
Por otra parte, el convenio es eficaz, en tanto fue refrendado por la Contraloría General de la República. Si bien no se está impugnando la validez del convenio, lo cierto es que, en general, tampoco se observa que éste sea absolutamente nulo de forma grotesca.
Para el examen de otras actuaciones materiales de las accionadas que a juicio de los actores son constitutivas de la vía de hecho, es menester referirse, de modo muy general a temas como el derecho a la propiedad privada y su función social , la naturaleza jurídica del subsuelo y los materiales extraídos de éste. En este sentido, el derecho de propiedad, tutelado en el canon 45 de la Carta Magna se define como un derecho, en principio, de carácter absoluto, exclusivo y perpetuo. No obstante, el análisis de este derecho ha evolucionado a la percepción de una naturaleza relativa, en tanto está sujeto a la posibilidad de imponer limitaciones por causa de interés público. En el fallo No. 4205-96 de las 14:33 horas del 20 de agosto de 1996, la Sala Constitucional, sobre el contenido de este derecho indicó: “V. DE LA FUNCIÓN SOCIAL DE LA PROPIEDAD Y SU RELACIÓN CON LAS LIMITACIONES AL DERECHO DE PROPIEDAD -PÁRRAFO SEGUNDO DEL ARTICULO 45 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA.
Una concepción del derecho de propiedad privada en términos absolutos y prácticamente ilimitados, pasó a constituir el punto de apoyo básico sobre el cual se estableció el sistema occidental, consagrándose como centro básico del ordenamiento jurídico la completa intangibilidad del derecho de propiedad, por cuanto la misma implicaba el completo señorío sobre el bien, de manera absoluta, general, independiente, plena, universal, ilimitada y exclusiva. Sin embargo, tal concepto ha evolucionado, hasta llegar a proponerse la defensa de una propiedad basada en la armonía social, y por un sentido social de la propiedad de la tierra. Se modifica así la base jurídica sobre la que descansa la protección de la propiedad y de ser un derecho exclusivo para el individuo, pasa a corresponderle una obligación en favor de la armónica convivencia de la sociedad. Surgió la idea de la "función social" de la propiedad, en la que todo individuo tiene la obligación de cumplir ciertas obligaciones comunales, en razón directa del lugar que ocupa y de los intereses del grupo social que lo representa.
El contenido de esta "propiedad-función", consiste en que el propietario tiene el poder de emplear el bien objeto del dominio en la satisfacción de sus propias necesidades, pero correspondiéndole el deber de ponerla también al servicio de las necesidades sociales cuando tal comportamiento sea imprescindible. Con este nuevo concepto se ensanchan las atribuciones del legislador para determinar el contenido del derecho de propiedad, lo que se logra por medio de los límites y obligaciones de interés social que pueda crear, poniendo fin a su sentido exclusivo, sagrado e inviolable.(...) VI. El artículo 45 de la Constitución Política consagra, en nuestro orden jurídico-constitucional, el derecho de propiedad. En el párrafo primero señala su carácter de "inviolable" y establece la obligación por parte del Estado de indemnizar al propietario previamente, cuando deba suprimirla por razones de "interés público legalmente comprobado".
En el párrafo segundo establece la posibilidad de establecer limitaciones de interés social a la propiedad, mediante ley aprobada por votación calificada -votación de los dos tercios de la totalidad de los miembros de la Asamblea Legislativa-. De lo anterior, queda claro que la obligación de indemnizar por parte del Estado, está constitucionalmente prevista única y exclusivamente cuando se trata de expropiar y no rige para las limitaciones de interés social que se establezcan mediante ley aprobada por votación calificada (...)" Desde este plano, esa propiedad, cuyo contenido legal se observa en el canon 26 4 del Código Civil, se encuentra sujeta a limitaciones impuestas por ley teniendo en cuenta el interés privado de los demás propietarios; en atención al interés público de la colectividad. Estas últimas se rigen por el derecho administrativo. Dichas limitaciones administrativas pueden consistir en meras restricciones, servidumbres, ocupación temporáne a .
Las restricciones consisten en condiciones legales del ejercicio del derecho de propiedad. Es una tolerancia que el propietario debe soportar, por lo que tratan de un sacrificio particular o especial del propietario sino que es una restricción general. Están ínsitas en la existencia del derecho. Por ende, son generales, constantes y actuales. Son limitadas en número y clase, sin que puedan llegar a desmembrar el derecho de propiedad, es decir, restringir de tal forma su uso y goce que lleguen a afectar la plenitud del derecho. Dada su generalidad, no se indemnizan, excepción hecha de los daños que culposamente pueda ocasionar la Administración al ejecutar los trabajos en que se materializa la restricción. Con todo, como límite infranqueable, deben ser proporcionales a la necesidad administrativa que con ella se debe satisfacer, ergo, deben responder a una necesidad administrativa, no pueden desintegrar el contenido esencial del derecho de propiedad.
En cuanto a los alcances y restricciones de esas limitaciones al contenido esencial del derecho a la propiedad, el Tribunal Constitucional en el fallo aludido expresó en lo relevante: "VIII. No obstante lo señalado en los considerandos anteriores, debe advertirse que las limitaciones legítimas que puedan imponerse a la propiedad privada encuentran su frontera natural en el grado de afectación a la propiedad; esto es, cuando la restricción al derecho de propiedad se convierte en una verdadera expropiación con la consecuente obligación de indemnizar, porque se hace desaparecer completamente el derecho de propiedad, o cuando no se afecte a la generalidad de la colectividad. Así lo señaló la Corte Plena en relación con las limitaciones a imponer a la propiedad cuando traspasan el límite señalado, en sesión extraordinaria del dieciséis de junio de mil novecientos ochenta y tres: "[...] es decir "limitaciones" como las llama el artículo 45, pero no despojo de la propiedad privada ni privación de un atributo primario del dominio, porque impedir el goce de los bienes equivale, al menos en este caso, a una forma de expropiación sin el requisito de previa indemnización que ordena la carta política"; y como lo indicó este Tribunal en las citadas sentencias número 5097-93 y 2345-96; en que señaló: "IV.) Para la Sala los límites razonables que el Estado puede imponer a la propiedad privada, de acuerdo con su naturaleza, son constitucionalmente posibles en tanto no vacíen su contenido.
Cuando ello ocurre deja de ser ya una limitación razonable para convertirse en una privación del derecho mismo". (Sentencia número 5097-93); "Es decir, pueden limitarse los atributos de la propiedad, en tanto el propietario reserve para sí la posibilidad de explotar normalmente el bien, excluida claro está, la parte o la función afectada por la limitación impuesta por el Estado. Fuera de estos parámetros, si el bienestar social exige sacrificios de uno o de algunos únicamente, debe ser indemnizado, lo mismo que ocurre cuando el sacrificio que se impone al propietario es de tal identidad, que lo hace perder en su totalidad el bien. Así, la limitación a la propiedad resiste el análisis constitucional, cuando la afectación a los atributos esenciales de la propiedad que son aquellos que permiten el uso natural de la cosa dentro de la realidad socio-económica actual, no hace desaparecer la naturaleza del bien o haga imposible el uso de la cosa, porque el Estado imponga requisitos de autorización o de aprobación tan complejos que impliquen de hecho, la imposibilidad de usufructuar el bien". (sentencia número 2345-96).”
DEMANIALIDAD DE LOS MATERIALES EXTRAIDOS DEL SUBSUELO. Aspecto medular en la presente causa es la determinación de la titularidad del espacio de subsuelo a través del cual se realizaron las excavaciones por parte del ICE y la JASEC para la construcción del área de túnel del Proyecto Hidroeléctrico Toro III. Lo anterior dado que los accionantes alegan un derecho de pertenencia sobre ese espacio físico. Concretamente, en los hechos 46, 47, 48 y 49 de la demanda alegan invasión del subsuelo del Parque Nacional Juan Castro Blanco y el atinente a sus respectivas propiedades. Sobre el tema cabe señalar lo que de seguido se expone. El régimen jurídico del subsuelo en el sistema normativo patrio es un tema poco explorado y de especial complejidad, dada la necesaria ponderación de técnicas actuales de edificabilidad que posibilitan la disponibilidad de dicho espacio. Ciertamente existe normativa que regula temas marginales del subsuelo, pero que no establecen solución para la controversia que en este proceso se suscita.
Para citar algunas referencias sobre régimen del subsuelo, pueden mencionarse las siguientes: artículo 6 de la Ley Indígena, No. 6172, art. 25 Ley No. 7779, reforma a la Ley de Creación de la JASEC, artículo numeral 151 del Reglamento a dicha ley, sea, decreto ejecutivo No. 29375, canon 6 del Decreto Ejecutivo No. 30387-MINAE-MAG Reglamento para perforación y explotación de aguas subterráneas, artículo 53 de la Ley Orgánica del Ambiente, No. 7554, artículo 4 inciso 51 del Reglamento al Código de Minería, No. 29300-MINAE, Artículo 4 Código de Minería, No. 6797, Artículo 9 Ley de Construcciones, No. 833, Reglamento de Construcciones, Decretos Ejecutivos Nos 34522, 32967 y 32712 sobre guías ambientales para construcción, para citar algunas. Se trata de un instituto jurídico de escasa regulación jurídica. Como punto de partida, ha de tenerse claro el concepto y alcances del derecho de propiedad, tema ya debatido en apartes previos del presente fallo.
En este punto, debe reiterarse, el derecho de propiedad tutelado en el canon 45 de la Carta Magna, constituye un derecho que debe ser interpretado a la luz de la función social de la propiedad, de modo que no se trata de un derecho absoluto e irrestricto, y que incluso, al amparo de esa misma norma suprema, acepta limitaciones impuestas por ley aprobada por mayoría calificada, por criterios de utilidad pública. Una ponderación adecuada e integralista del numeral 45 precitado y el 50 ejusdem lleva a establecer que como criterio de base de la ponderación de los alcances y proyecciones del derecho de propiedad, resulta imperativo armonizar los intereses del individuo frente a los intereses de la colectividad, imponiéndole al propietario la obligación de cumplir con la función social. Ahora bien, esta referencia resulta obligatoria para efectos de ubicación del tema, siendo que se alega que la construcción del túnel en el subsuelo supone una invasión al derecho de propiedad sin servidumbre o acto habilitante alguno que legitime ese proceder material.
El derecho de propiedad, si bien de base constitucional, su contenido es materia de desarrollo legal. En efecto, es el numeral 264 del Código Civil la norma que alude a los atributos del dominio (o propiedad). Incluso, el mismo precepto 264 ibídem reitera que la propiedad y los derechos que comprende no tiene mas limitaciones que las que le imponga el propietario y le fije la ley. Desde este plano, en materia de subsuelo, es el mandato 505 del Código Civil la norma que establece alguna suerte de parámetros regulatorios sobre el objeto de controversia, sin que pueda tenerse como la norma que la soluciona, como se verá. Dicha normativa señala en su tenor literal: "El derecho de propiedad no se limita a la superficie de la tierra, sino que se extiende por accesión a lo que está sobre la superficie y a lo que está por debajo. Salvadas las excepciones establecidas por la ley o la convención, el propietario puede hacer arriba todas las construcciones o plantaciones que le convenga, y hacer debajo todas las construcciones que juzgue a propósito y sacar de esas excavaciones todos los productos que puedan darle. / Lo anterior sólo será aplicable a los casos de propiedad horizontal, con las limitaciones que se contienen en la respectiva ley." Una interpretación ligera (y eventualmente gramatical de ese precepto)- que no se comparte-, puede llevar al equívoco de considerar que tal mandato resuelve el dilema de la titularidad del subsuelo, asignándolo al propietario de la superficie.
No obstante, es criterio de este Tribunal, al igual que ha sucedido en derecho comparado, en sistemas jurídicos como el español, italiano o el francés, debe negarse una hermeneútica gramaticalista de ese precepto legislativo (y las normas similares en dichos regímenes), acudiendo más bien a mecanismos de interpretación jurídica integral, sistemática y evolutiva, que ponderen la realidad social en la que surten efectos y su finalidad misma, según lo manda el artículo 10 del Código Civil. Esa misma exégesis finalista se observa también en el mandato 10 de la Ley General de la Administración Pública. La realidad social imperante evidencia tecnologías de aprovechamiento del subsuelo mediante desarrollos edilicios en las áreas de vocación urbana, así como de desarrollos de obras públicas de interés público, como es el caso de las redes subterráneas de electrificación, o bien, áreas de prestación de servicios públicos de transporte o de proyectos de generación hidroeléctrica, todos ellos conflictos difícilmente previsibles por una norma que data de 1888, lo que exige el abandono de la literalidad para ajustar la interpretación al contexto actual de los tiempos y las necesidades y tendencias modernas.
En efecto, cada días es más frecuente la disposición del subsuelo para el desarrollo de obras privadas o públicas, presentando por ende controversias y extremos hipotéticos que no encuentran solución plena en las ordenanzas normales de la propiedad superficial que contiene el canon 505 del Código Civil. Si bien el régimen jurídico de las servidumbres administrativas ha posibilitado soluciones particulares para conflictos concretos en este tema, como es el caso de las servidumbre de paso voluntarias de poliductos u oleoductos que establece RECOPE, no puede considerarse un régimen generalizado aplicable a cualquier intento de uso del subsuelo. No pueden asimilarse esos supuestos en que la profundidad de la excavación para ejercer el derecho de paso es poca, de un desarrollo que se realiza a una penetración considerable. En el primer ejemplo, como tesis de principio, el espacio de subsuelo utilizado se ubica dentro del área potencialmente explotable o utilizable por el propietario de la superficie, en tanto que en la segunda, sea, excavaciones profundas, no pareciera generarse una perturbación tal que justifique el empleo de estas formas jurídicas.
Lo mismo puede decirse del régimen de las concesiones y las autorizaciones administrativas. De ahí que de pleno inicio, deba desecharse la aplicación gramatical del precepto 505 del Código Civil, para sostener que en todos los casos, el subsuelo es una extensión del derecho de propiedad del titular del terreno superficial. Incluso, debe hacerse notar que la norma en cuestión se ubica dentro del capítulo de la accesión, no así en el de propiedad. Ciertamente señala que la propiedad de lo que esté debajo de la superficie es parte de dicha titularidad, no obstante, tal pertenencia se produce por el fenómeno de la accesión, lo que implicaría, incluso en esa visión gramatical, que si en el subsuelo no se ha utilizado para construcción de obras o en general no existe cosa adherida en ese espacio por falta de aprovechamiento, la presunción de propiedad no opera. Es el caso de una casa en la que se utilizó el subsuelo para la construcción de un sótano, o un desarrollo urbano de alta densidad que supone espacio subterráneos de parqueo o vivienda.
En tales casos, es claro que lo construido, siempre que respete las normas regulatorias en materia urbanística y de construcción, por el fenómeno aludido se entiende parte del derecho de propiedad. Mas cuando el subsuelo no tiene una vocación de aprovechamiento razonable, sea por su profundidad o por sus condiciones genéricas, no puede presumirse tal titularidad.
X.En esa dimensión, la doctrina se ha inclinado por el criterio de interés del propietario de la superficie para utilizar el subsuelo, a fin de ponderar el nivel de profundidad de su derecho de propiedad. Bajo este contexto, en menesteres de suelo privado, sería el interés real y legal del titular el que delimita la fracción del subsuelo utilizable. En el caso de bienes públicos, sería el interés público el criterio delimitante de verticalidad. En el contexto de derecho comparado, en regímenes en los que el tema del subsuelo ha tenido un intenso análisis, como es el caso de la española, en la que el numeral 350 del Código Civil expresamente señala que "El propietario del terreno es dueño de su superficie y de lo que está debajo de ella...". Sin embargo, ese tratamiento legislativo no es asimilable a la legislación nacional, siendo que el precepto 505 del Código Civil, ya referido, refiere a la titularidad sobre lo que está debajo de la superficie, por el fenómeno de la accesión, tema ya expuesto, más no bajo una formulación genérica que permita justificar, como tesis incontrovertible y genérica, que el subsuelo (lo que está debajo de la superficie) es de su total provecho, al margen de la tenencia o no de un interés razonable y proporcionado.
Nótese que el precitado mandato señala que el titular de la superficie puede: "... hacer debajo todas las construcciones que juzgue a propósito y sacar de esas excavaciones todos los productos que puedan darle. (...)" Lo anterior implica que en tesis de principio, el propietario cuenta con una presunción simple de utilización del subsuelo, no obstante, tal presunción debe vincularse con la existencia de un interés razonable determinado por la posibilidad real de uso, actual o potencial, de ese espacio. Es dicho interés razonable el límite al ejercicio de esa presunción de disponibilidad del subsuelo. Véase, como se ha señalado ut supra, que por accesión, lo que esté debajo de la tierra será parte de su propiedad (como es el caso de sótanos y parqueos, con las precisiones apuntadas), más el simple subsuelo, sin interés o posibilidad real de uso, no se ampara en dicha presunción y por tanto, no ha de considerarse parte de ese derecho privado.
Es claro con todo, que ese interés razonable de uso está moldeado y sujeto en gran medida a las normas urbanísticas, así como a las normas que en general, fijan marcos regulatorios para la ordenación del uso del suelo. A ello debe complementarse las normas atinentes a la materia de edificabilidad o construcción. Son estos referentes que en cada caso concreto aportan criterios particulares y casuísticos para determinar el nivel de oponibilidad y por ende de la correlativa tutela de dicho interés razonable de uso. De ahí que el tema del subsuelo, al margen del interesante debate de su titularidad, debe centrarse en la valoración de las condiciones del caso concreto para definir el margen vertical de posibilidad real de uso del titular de la superficie sobre el subsuelo, siendo que dentro de dicho espacio, según se ha apuntado, es en el que emerge el derecho de tutela jurídica. En ese orden, no es el mismo tratamiento el que ha de darse a una propiedad ubicada en zona residencial o industrial de alta densidad, en la que es factible la construcción de centros de comercio con amplios espacios subterráneos, o bien torres de condominios y apartamentos, que el que debe darse a una franja de terreno, situada en zona rural, de vocación eminentemente agrícola.
En el primer caso debe determinarse si en la zona en particular las normas de uso de suelo y de construcciones posibilitan ese desarrollo, caso en el cual, estaría determinándose esa posibilidad efectiva de uso, debiendo por ende determinarse la profundidad de esa posibilidad de disponer del subsuelo; en tanto que en la segunda hipótesis dada, el límite vertical será mucho menor. Debe entenderse, la mayoría de las obras civiles para albergar personas, supone un uso del subsuelo, por lo que la existencia del interés razonable posibilita ese uso sin conflicto jurídico, más ello no dice de un titularidad plena e irrestricta del titular sobre todo el subsuelo o bien, de todo lo que se encuentre por debajo de su superficie. Véase que incluso dentro del derecho español aludido, pese a la redacción del artículo 350 del Código Civil, se ha establecido la improcedencia de una interpretación gramatical y se ha empleado la necesaria concurrencia de un interés razonable para fijar los límites de uso del subsuelo.
Esto puede observarse en otros regímenes como el derecho francés y en el alemán. En nuestro contexto, cabe señalar, el numeral 505 del Código Civil se ubica dentro del capítulo de "Accesión" (que no de propiedad) y como se ha evidenciado, fija la posibilidad de uso de lo que está debajo de la tierra en la medida en que exista un interés razonable determinado por la posibilidad real de uso. De ese modo, el límite vertical del derecho de de uso del suelo se encuentra indisolublemente asociado o sujeto al interés del propietario de su utilización. Como derivación de lo expuesto, debe indicarse, la carga de la prueba sobre el interés en la utilización efectiva del subsuelo, corre a cargo del propietario, aspecto para lo cual ha de valorarse en cada caso, se insiste, los instrumentos de planificación y ordenación de uso del suelo. Ahora el criterio de interés razonable anotado, puede llevar a dos percepciones; por un lado, que el interés real del propietario marca el límite de su propiedad sobre el subsuelo, o bien, que esa propiedad se prolonga de manera indefinida, pero el titular no tiene acción para oponerse a las inmisiones que no le perturban.
Sin embargo, es criterio de este Tribunal, la correcta percepción del tema en nuestro régimen, no lleva a afirmar que el titular de la superficie lo sea del subsuelo de manera irrestricta o ilimitada, sino que es la posibilidad real de uso la que le posibilita disponer de ese espacio vertical inferior, la que en caso de acreditarse y disponerse, por criterio de accesión, pasaría a ser de su propiedad. El dominio se extendería por tanto al la porción que sea correlativa a su posibilidad legítima, razonable y proporcionada de aprovechamiento. No se trata de un visión ilimitada de propiedad que cede ante actos que no perturben, sino a la posibilidad de uso en la medida que exista un interés razonable. La delimitación de este espacio es tarea de análisis concretos, pero en definitiva sometida al criterio de función social de la propiedad que en el tema examina supone, la extensión vertical de la titularidad de los bienes inmuebles llega hasta donde sean útiles para el titular, atendiendo a coeficientes particulares como vocación de la tierra, ubicación, uso conforme, programación de desarrollo territorial, normas de la denominada policía urbana, licencias urbanísticas como los permisos de remoción de tierras, entre otros.
Lo opuesto configuraría un abuso de derecho (artículo 22 del Código Civil) no tolerado por nuestro ordenamiento, en la medida en que la percepción ilimitada de la propiedad sobre lo que está por encima y por debajo de la superficie, llevaría a grados extremistas de tutelar espacios sobre los cuales, el propietario no tiene ninguna posibilidad real de uso y trasciende el límite normal del ejercicio de sus derechos, con grave lesión para el interés público. De lo dicho surge entonces, que fuera de ese espacio físico dentro del cual el propietario de la superficie cuenta con una posibilidad de uso o explotación, que ha de acreditar y que debe valorarse en cada caso concreto, el ordenamiento no concede a ese titular un derecho privativo de aprovechamiento, ni mucho menos de ventaja sobre los materiales que se ubiquen en el subsuelo. Por ello, no podrían cohonestarse pretensiones que se direccionen a alegar una suerte de derecho de pertenencia de los recursos que se localizan en el subsuelo cuando no se ha acreditado la posibilidad real de uso, sea, el interés razonable en su aprovechamiento.
Incluso, aún dentro de ese espacio de uso potencial que delimita el interés razonable, cabría la imposición de limitaciones administrativas, o bien servidumbres forzosas, como es el caso, de las que sea de rigor para el desarrollo de proyectos u obras de interés públicos. En este aparte sin embargo, es claro que en la eventualidad de que esas figuras lleven a disfuncionalizar la propiedad, de manera que no se pueda disponer de la superficie como derivación de la restricción de uso del subsuelo, se estaría en el supuesto de expropiación de facto, siendo imperativo en esos estadios, ordenar la expropiación de esa franja de terreno. De nuevo, es un tema por demás casuístico que ha ponderarse conforme a las precisiones de cada debate analizado.
XI.Como complemento de lo anteriormente expuesto, cabe precisar, en determinados supuestos, el ordenamiento jurídico establece regulaciones especiales que configuran regímenes normativos prevalentes que dan un tratamiento diverso en la materia objeto de examen. En general, tratándose del régimen de minas y canteras, recurso hídrico, patrimonio arqueológico, materia ambiental, mantos acuíferos, entre otros, existe normativa sectorial que establece una afectación legal de esos recurso del subsuelo y en cuyos casos, asigna el carácter de demanialidad a esos espacios. En efecto, en cada uno de esas áreas, las normas regulatorias del campo establece la titularidad pública de ese espacio. En esta dirección, en materia minera, el Decreto Ejecutivo No. 29300-MINAE del 08 de febrero del 2001, publicado en La Gaceta No. 54 del 16 de marzo del 2001, denominado "Reglamento al Código de Minería", el artículo 4, inciso 51, conceptualiza que debe entenderse por subsuelo en los siguientes términos: "Subsuelo: Zona de roca firme o formación rocosa no consolidada en estado sano, no alterado, que pueden estar localizadas por debajo del suelo, o bien estar expuestas directamente en la superficie y dentro de las cuales no se dan los procesos biofísicos necesarios par sostener la vida micro y macroscópicamente, como el suelo.
En el caso de rocas propiamente dichas, se distinguen porque sus agregados minerales están ligados entre sí por fuerzas de cohesión fuertes y permanentes, que solo pueden ser vencidas por acciones mecánicas importantes ( martillos, maquinaria, explosivos, otros)." Al margen de ese concepto, debe tenerse claro que el Código de Minería, Ley No. 6797 declara como demaniales los recursos minerales existentes en el territorio nacional. Es claro que en esa medida, todo recurso mineral, con independencia de su ubicación, ha de considerarse titularidad pública. El numeral primero del citado Código señala en su tenor literal: "El Estado tiene el dominio absoluto, inalienable e imprescriptible de todos los recursos minerales que existen en el territorio nacional y en su mar patrimonial, cualquiera que sea el origen, estado físico o naturaleza de las sustancias que contengan. El Estado procurará explotar las riquezas mineras por sí mismo o por medio de organismos que dependan de él. / Sin embargo, el Estado podrá otorgar concesiones para el reconocimiento, exploración, explotación y beneficio de los recursos minerales, conforme con la presente ley./ Las concesiones no afectarán en forma alguna el dominio del Estado, y se extinguirán en caso de incumplimiento de las exigencias legales para mantenerlas." Luego, dicha normativa establece un marco regulatorio sobre el sistema de permisos de exploración y concesiones de explotación, régimen de servidumbres y eventuales expropiaciones, temas que en este aparte no serán abordados.
El mismo tratamiento da la ley No. 6172, Ley Indígena a los recursos minerales encontrados en el subsuelo de las reservas indígenas, que para los efectos pertenecen al Estado y a las comunidades indígenas. Igual sucede en materia de hidrocarburos, conforme a la Ley de Hidrocarburos, No. 7399 que considera de dominio público las fuentes y depósitos de petróleo y de cualquiera otras sustancias hidrocarburadas existentes en el territorio nacional. En esa misma orientación el canon 121 inciso 14 de la Carta Magna, en su sub inciso b) señala que los yacimientos de carbón, las fuentes y depósitos de petróleo, y cualesquiera otras sustancias hidrocarburadas, así como los depósitos de minerales radioactivos existentes en el territorio nacional, no pueden salir del dominio del Estado. Igual tratamiento tiene el tema de las aguas subterráneas, conforme a la Ley de Aguas, No. 276 del 27 de agosto de 1942, para citar solamente algunas regulaciones especiales en las que en virtud de la relevancia pública del bien o de los materiales que componen el subsuelo, se determina una titularidad pública y en ciertos casos, una demanialidad.
En concreto, cuando en el subsuelo se presente alguno de los supuestos de hecho que precisa esa normativa especial, el debate de la disponibilidad de uso o no de un tercero debe ceder ante un régimen prevalente, especial que se impone sobre cualquier percepción de régimen privado.
XII.Ahora bien, el régimen del subsuelo arriba tratado no debe dejar de lado el aspecto de la valoración de potenciales daños que puedan ocasionarse al titular de la superficie como consecuencia del uso y aprovechamiento del subsuelo, sea por obras públicas o bien, por actividades privadas que posean las habilitaciones administrativas pertinentes. En estas hipótesis, cuando el desarrollo de esas obras o actividades generen daños en la superficie del terreno, a tono con lo regulado por el numeral 196 de la Ley General de la Administración o bien, del 1045 del Código Civil, según sea el caso. Sería el caso de excavaciones que desestabilicen la propiedad o genere hundimientos, vibraciones que dañen estructuras ya construidas, caídas de árboles o especies forestales entre otras manifestaciones. En éstos, el daño ha de ser acreditado por quien lo reclama, aportando los elementos de convicción que permitan demostrarlo, sin perjuicio de las probanzas técnicas y fases de reconocimiento en sitio que son previsibles para aproximar al juzgador a la realidad de la fatispecie debatida.
Por otra parte, ya se ha indicado que cuando se impongan servidumbres o limitaciones administrativas que imposibiliten el uso pleno del derecho de propiedad de modo que de desfuncionalice ese dominio, surge el derecho a ser expropiado. En la particularidad del presente asunto, las accionantes aducen que el trazado del túnel por debajo de sus propiedades, por un lado les ha ocasionado una merma en su derecho de dominio. Incluso en la fase de conclusiones, el apoderado especial judicial de Cascadas del Toro S.A., refirió, que el tema se hubiera solucionado si en las negociaciones conciliatorias el ICE hubiera aceptado la entrega del material obtenido de la excavación del túnel, dejando entender que se invadió su propiedad, privándole del aprovechamiento de esos materiales. A tono con lo expuesto arriba, es criterio de este Tribunal, no se ha generado las lesiones reclamadas por los accionantes.
En efecto, en cuanto a la titularidad de los materiales extraidos, según se ha expuesto, las excavaciones para la construcción del túnel que forma parte del Proyecto Hidroeléctrico Toro 3, se realizaron en un trayecto que discurre por el subsuelo localizado debajo de la propiedad de los accionantes, así como del Parque Nacional Juan Castro Blanco. Como punto de partida debe desecharse, como se ha expuesto arriba, toda presunción o afirmación de que el titular de la superficie sea de manera irrestricta e ilimitada, propietario del subsuelo. La precisión pese a lo reiterado es necesaria: será dueño de aquello que por accesión se haya construido en ese espacio, previo acatamiento de las normas de construcción y de ordenación urbanística y acorde a su interés razonable concretado en la posibilidad real de uso. En el caso específico, las fincas de los promoventes se localizan en sector de naturaleza rural, y no se ha aportado a los autos probanza o alegación alguna que permita establecer la concurrencia de un interés de aprovechamiento en el espacio de subsuelo dentro del cual se construyó el túnel.
No han aportado los accionantes elementos de convicción que permita establecer la posibilidad real de uso de ese espacio, sin que sea posible en ese aspecto alegar una suerte de presunción iuris tantum que genere un derecho a su favor. Ello implica que para el desarrollo de la obra cuestionada no era necesario la existencia de servidumbres de paso subterráneo o figuras similares para que los propietarios de la superficie dieran visto bueno para las excavaciones citadas. Los promoventes no cuentan con título privativo de explotación de ese espacio de subsuelo ni en general, de título habilitante que les conceda de manera total o provisional un derecho oponible a terceros, incluidas las administraciones demandadas, de manera tal que para poder explotar el subsuelo, requirieran de esa anuencia de los titulares del dominio superficial. Cabe reiterar, aún de considerar que la propiedad del subsuelo es del titular del suelo, no cabría un derecho de negarse a desarrollos de interés público.
No obstante, el tratamiento doctrinario que respalda esa postura no es compartido por esta Cámara, por las razones ya explicitadas. Por el contrario, al no haberse acreditado la existencia del interés razonable, el subsuelo utilizado no puede ni debe considerarse patrimonio de los accionantes, y sobre este espacio, no poseen derecho alguno, excepción hecha de las perturbaciones que en su propiedad inmobiliaria (que no incluye el subsuelo en los términos dichos) puedan llevar a crear derechos de corte indemnizatorio. Se trataría por ende de un espacio cuya titularidad no es privada, sino, en todo caso, pública, sobre la cual, los desarrollos públicos o privados deben contar con las habilitaciones administrativas de rigor, en acato y resguardo de las variables de construcción, ambientales y según sea el caso, urbanísticas. Sin embargo, del análisis objetivo de los autos y de la profundidad a la que se han realizado las obras en ese trayecto, dentro de un marco de análisis de razonabilidad y proporcionalidad, no permite suponer que esas excavaciones hayan generado una lesión en la parte del subsuelo que los demandantes podrían alegar como parte de su interés razonable de provechamiento.
Con independencia de la profundidad de excavación, que no es uniforme en todos los espacios, lo cierto del caso es que los actores no muestran como esas obras invaden el espacio en que pudieron haber aprovechado su propiedad o se encuentren aprovechándolo. Por otra parte, tampoco se ofrece prueba alguna sobre probables daños en el ámbito superficial del suelo. Se han expresado simples conjeturas no acuerpadas en acreditaciones de orden fáctico o técnico. En definitiva, no consta en autos que la construcción del túnel haya producido una lesión a las propiedades de los accionantes. No se alega inestabilidad del terreno ni perjuicio similar. Con todo, es claro que en la dinámica de este tipo de obras, la detección de ese tipo de lesiones materiales no siempre se genera de manera inmediata. En ocasiones, de darse afectaciones (las que no tiene por acreditadas esta cámara en este momento), se manifiestan con posterioridad. Por tal razón, es evidente que de producirse, los alcances de este fallo no alcanzarían el examen de dichos aspectos, quedando abierta la vía para su reclamo.
XI II .- SOBRE ACTUACIONES MATERIALES RELACIONADAS CON EL DEMANIO PÚBLICO. Se acusan una serie de actuaciones como ilegítimas relacionadas con los requerimientos exigidos por la legislación ambiental o con eventuales afectaciones del demanio público, a cuyo examen se ingresa. Sobre ocupación del Río Toro. En general, los reclamos de actuaciones ilegítimas que plantean los actores en este punto versan sobre la ocupación indebida del lecho del Río Toro para levantar un dique y achicar su cauce, para luego desviar las aguas del desfogue de la Planta del PHT2 y de la Quebrada Latas para construir una terraza sobre la cual excavaron la toma principal del PHT3. En el presente proceso, se ha tenido por acreditado que las aguas de la Quebrada Latas fueron desviadas y direccionadas al desfogue del PHT2 y de ahí, a la toma principal del PHT3. Al efecto, el oficio AT-514-2011, de 4 de abril de 20011, emitido por la Dirección de Aguas del MINAET señala que el PHT3 capta las aguas de desfogue del aprovechamiento hidroeléctrico existente desde hace varios años denominado PHT2.
Por otra parte, en el oficio ACAHN-DAP-64, de 18 de agosto de 2009, se incluyen fotografías que muestran el cauce en forma natural del Río Toro y la Quebrada Latas antes de realizar las obras para la generación hidroeléctrica en los proyectos que se ejecutan en la actualidad así como los cambios en el cauce producto de las obras que se ejecutan entre las que señalan el desvío de la Quebrada Latas ( que antes desembocaba directamente en el Río Toro) (folios 337 a 343 del expediente judicial) y el oficio IMN-DA-2431-2009, de 4 de agosto de 2009, en el que se establece que se trata de un aprovechamiento en cascada y que se han efectuado modificaciones al cauce de la Quebrada Latas (folios 344 y 345 del expediente judicial). Finalmente, lo observado por este Tribunal durante el reconocimiento judicial, permite confirmar el desvío del cauce a que hacen referencia los oficios citados. Un segundo reclamo se direcciona al lugar donde fue construida la toma principal del PHT3.
Los accionantes sostienen que fue en el cauce del Río Toro, mientras que los demandandos insisten en que fue dentro de un inmueble propiedad del ICE inscrit o en el Registro Nacional matrícula No. 2-007077-00, plano Placa28116. Al respecto, estima este órgano colegiado que la prueba técnica recabada no demuestra, con la contundencia debida, que la toma o el pozo principal del PHT se ubique en la propiedad de ICE citada. El plano catastrado no es elemento suficiente para llegar a esa conclusión. Éste describe los linderos dentro de los cuales se ubica el citado inmueble, más no identifica la toma principal dentro de éste. Precisamente por ello se acudió a un perito topógrafo para que estableciera, con tecnología GPS, la ubicación exacta del pozo o toma principal del Proyecto Hidroeléctrico Toro 3 y determinara, con relación a este punto, donde quedan los linderos más cercanos de la finca inscrita en el Registro Público, Partido de Alajuela No. 007077-000, plano catastrado A-16326-74, propiedad del ICE (folios 31, 877 a 879 del expediente judicial).
Conforme a la pericia rendida, "el pozo o túnel se localiza en e l cauce del Río Toro" (folio 966 del expediente judicial). Esa pericia es coincidente con lo que señalaron en su momento los informes de regencia ambiental, específicamente el No. 1, según el cual la toma principal está en el cauce activo del Río Toro y las obras se limitan a ese cauce (prueba documental aportada por el ICE anexo 7). Ahora bien, durante la audiencia única los accionados cuestionaron la pericia realizada por el topógrafo fundamentalmente porque no hubo un recorrido completo de los linderos de la propiedad, no se fundamentó técnicamente la posición del vértice 1, la metodología y el equipo utilizado por el experto y que el dictamen no se pronunció sobre todos los extremos solicitados por el Tribunal. En efecto, es criterio de este órgano colegiado que si bien la prueba pericial topográfica ubica la toma principal, es omisa en indicar donde quedan los linderos más cercanos de la finca inscrita en el Registro Público, Partido de Alajuela No. 007077-000, plano catastrado A-16326-74, propiedad del ICE.
Tampoco el ICE aportó prueba técnica que permitiera afirmar con contundencia que esa toma estuviera dentro de la propiedad del ICE. Ahora bien, es criterio de este Tribunal que existen elementos demostrativos que permiten afirmar que el pozo o toma principal del PHT3 fue construido en lo que, en su momento, era el cauce natural del río Toro. En el oficio ACAHN-DAP-64, de 18 de agosto de 2009, se adjuntan fotografías que muestran el cauce en forma natural del Río Toro y la Quebrada Latas antes de realizar las obras para la generación hidroeléctrica en los proyectos que se ejecutan en la actualidad así como los cambios en el cauce producto de las obras que se ejecutan entre las que señalan el desvío de la Quebrada Latas (folios 337 a 343 del expediente judicial), lo que coincide también con el informe de regencia ambiental. El oficio ACAHN-DAP-64 indica claramente que en su punto 2 que "(...) En donde si se ven alteraciones es en la construcción de las obras realizadas, ya que se encuentran construidas dentro del cauce o dominio fluvial de ambos cursos de los ríos citados, son obras realizadas para concretar dichas tomas tal y como lo muestran las fotos anteriores, para lo cual deben existir los permisos respectivos según la ley, y la aprobación respectiva de Nombre3456 (...)" (folios 342 del expediente judicial).
Tanto el informe de regencia ambiental como el citado oficio muestran información histórica que permite visualizar el cauce antes de los desvíos y de la construcción de la toma, y permiten concluir que ese pozo fue construido en lo que fue en su momento el cauce natural del Río Toro y la Quebrada Latas. Ello no se modifica en virtud de lo que señala el oficio DA-1515-2011, de 8 de abril de 2011, la Dirección de Agua del MINAET que adjunta el oficio AT-514-2011, en el que se señala que el "(...) túnel inicia en la margen derecha del Río Toro, fuera del cauce del dominio público, cuya definición es dada por el artículo 69 de la Ley de Aguas vigente (...)". Indica, además que "(...) Lo que en el peritaje judicial llama pozo o toma se refiere a a la parte vertical del túnel desde la superficie hasta el punto subterráneo en que el túnel continúa horizontalmente rumbo a la casa de máquinas Nombre142904 .
Este "pozo" o túnel vertical tiene su boca superficial, como se mencionó, fuera del punto que cubren las aguas del río, en sus crecidas ordinarias y es el punto donde se capta el desfogue del Toro II para enviar el agua hacia el Toro III. De conformidad con la Ley Forestal, las corrientes tiene una zona de protección, cuya vigilancia está a cargo del SINAC, pero no deben confundirse dichas áreas con lo que se denomina cauce de un río, que es la competencia de esta Dirección y el tema de este informe. (...) En las fotografías que se muestran en las páginas 12 a 14 del Peritaje Judicial se observa que la boca del túnel en la superficie se encuentra fuera del cauce del río. Por ejemplo, la No. 3 muestra en la izquierda, el talud y el río al fondo, mientas que hacia la parte superior central, la estructura redonda en discusión, que a todas luces está fuera del cauce y a un nivel, varios metros superior de la corriente.
(...) Finalmente, en la "Conclusión" del mencionado Peritaje se indica que la toma se localiza dentro del cauce natural del Río Toro, situación que, de ser así, impediría que se pudiera construir, pues las aguas caudalosas del río lo impediría (...)". El oficio citado llega a esa conclusión en virtud de las condiciones actuales, cuando ya el pozo principal se encuentra prácticamente concluido, siendo que el lugar donde se ubica no se corresponde , actualmente, con la definición legal de cauce que establece el artículo 69 de la Ley No. 276, de 27 de agosto de 1942, Ley de Aguas. Evidentemente, en virtud del desvío de los cauces referidos, al día de hoy, la toma principal no se encuentra en un terreno que sea cubierto por las aguas en las mayores crecidas ordinarias. Más no se desvirtúa el hecho que al momento de su construcción, si lo fuera. Por ello , con base en las probanzas citadas y el Principio Pro Natura, se concluye que el lugar donde se construyó la toma principal es dominio público.
No se comparte el argumento del Estado de que fue construido en zona de protección porque tendría como base que la obra se realizó en propiedad del ICE, lo que no fue acreditado. Finalmente, los actores reclaman que esa ocupación lo fue sin concesión y sin imponer las servidumbres legales correspondientes. Respecto al primer aspecto , señalan los accionados que por Decreto Ley No. 449 el ICE goza de una concesión legal para el aprovechamiento de las aguas, situación que el Estado respalda en virtud de lo establecido en los artículos 1, 2 y 14 del citado Decreto Ley. Sin embargo este Tribunal no comparte la tesis expuesta por las siguientes razones. De conformidad con el artículo 1 de la Ley No. 276 citada, las aguas de los ríos y sus afluentes directos o indirectos, arroyos o manantiales desde el punto en que broten las primeras aguas permanentes hasta su desembocadura en el mar o lagos, lagunas o esteros, son de dominio público.
De conformidad con el ordinal 17 de la citada ley, su aprovechamiento requiere de una concesión. Indica esa norma que "Es necesaria autorización para el aprovechamiento de las aguas públicas, especialmente dedicadas a empresas de interés público o privado. Esa autorización la concederá el Ministerio del Ambiente y Energía en la forma que se prescribe en la presente ley, institución a la cual corresponde disponer y resolver sobre el dominio, aprovechamiento, utilización, gobierno o vigilancia sobre las aguas de dominio público, conforme a la ley Nº 258 de 18 de agosto de 1941. " Por su parte, el párrafo 3 del artículo 18 de la citada ley señala que "Los derechos que para el aprovechamiento de las aguas señalen leyes especiales, tendrán el carácter de concesiones, pero deberán ser inscritos en el respectivo Registro de Concesiones.". Ahora bien, el artículo 1 del Decreto Ley No. 449 crea al ICE y le encomienda "el desarrollo racional de las fuentes productoras de energía física que la Nación posee, en especial los recursos hidráulicos.
La responsabilidad fundamental del Instituto, ante los costarricenses será encauzar el aprovechamiento de la energía hidroeléctrica con el fin de fortalecer la economía nacional y promover el mayor bienestar del pueblo de Costa Rica.". A diferencia de lo que sostienen los demandados y el Estado, una interpretación literal de la norma indicada no permite concluir que se esté otorgando un derecho de aprovechamiento de las aguas públicas a favor. La norma lo que crea son potestades (poderes-deberes) en favor del ICE: encauzar el aprovechamiento de la energía hidroeléctrica con el fin de fortalecer la economía nacional y promover el mayor bienestar de los habitantes del país; situación que no conlleva persé un derecho de aprovechamiento de las aguas. Por el contrario, una interpretación integral del Decreto Ley No. 449 en relación con el ordenamiento jurídico, en especial, de las normas que protegen el recurso hídrico y regulan la prestación de los servicios públicos, permiten concluir que esa potestad debe ejercerse dentro de los límites que el propio ordenamiento dispone, siendo uno de ellos la concesión de aprovechamiento de aguas públicas.
El artículo 2 del Decreto Ley señala que esa institución debe procurar la utilización racional de los recursos naturales, evitando una explotación destructiva y desperdiciada de los mismos. Asimismo, se le encomienda conservar y defender los recursos hidráulicos del país, protegiendo las cuencas, las fuentes y los cauces de los ríos y corrientes de agua. Finalmente, el artículo 16 de la misma norma expresamente hace referencia a solicitudes de concesión de aprovechamientos de agua. En efecto, se indica que el capital del ICE estará constituido, entre otros, por los recursos hidráulicos de la Nación que hayan sido o que sean declarados Reserva Nacional. Pero además se señala que "En el caso de solicitudes de concesión para aprovechamientos hidráulicos mayores de quinientos caballos de fuerza, el Instituto podrá ejercer un derecho de prioridad, previa demostración al Servicio Nacional de Electricidad, en el término de un año, de que procederá a desarrollar el sitio de que se trate dentro de los cinco años siguientes a la presentación de la demostración aludida".
De la norma citada se extrae que debe solicitarse la concesión en este tipo de aprovechamientos. Así, una correcta hermenéutica del Decreto Ley No. 449 no puede llevarnos a afirmar que -como pretenden los demandados y el Estado- existe una concesión legal para aprovechamiento de las aguas en la construcción de proyectos hidroeléctricos que implique la desaplicación de la normas legales que imponen condiciones al efecto, menos aún que se exima al ICE de solicitar la concesión respectiva. Para una adecuada protección del recurso hídrico en este tipo de proyectos es necesario que los desarrolladores, en este caso el ICE y la JASEC, se sometan a toda la normativa de tutela del ambiente y recursos naturales, lo que implica que se solicite y apruebe una concesión de aprovechamiento de aguas en su favor. El que el aprovechamiento lo lleve a cabo una institución de derecho público no lo exime del cumplimiento de esa obligación.
Nótese que el propio ordinal 17 de la Ley de Aguas señala que esa autorización para el aprovechamiento de las aguas públicas es necesaria especialmente dedicadas a empresas de interés público o privado; exceptuando únicamente las aguas potables destinadas a la construcción de cañerías para poblaciones, situación que evidentemente no se presenta en el caso concreto. Se insiste que tampoco se otorga un derecho de aprovechamiento a modo de concesión legal como se pretende hacer ver. Más aún, si lo que se pretendía era la aplicación de la excepción que contempla el numeral 18 (que en la especie no se configura conforme se ha explicado), lo cierto es que el ICE tampoco demostró que la supuesta concesión legal se encontrara inscrita, condición de eficacia que la norma exige. Por demás, no se trata de un requisito antojadizo. De conformidad con la Constitución Política, Ley de Aguas y Ley Orgánica del Ambiente, las aguas y los cauces son bienes inalienables sobre los cuales el Estado no pierde su dominio.
En virtud del destino natural y social del agua, el Estado se encuentra obligado a priorizar el uso para abastecimiento y consumo de poblaciones sobre cualquier otro posible, y deberá garantizar su existencia y velar por su eficiente manejo y precio justo. Desde esta perspectiva, los interesados en el uso y aprovechamiento del recurso hídrico deben garantizar satisfacción de la demanda actual y futura para las poblaciones. Por ello, sobre las aguas sólo se obtienen derechos temporales de aprovechamiento otorgados por medio de una concesión, que permite garantizar que esas aguas que se usarán, por ejemplo para el desarrollo hidroeléctrico, no agotar á n las posibilidades del recurso para el consumo. Por ello, todos los usuarios públicos y privados, excepto el I nstituto Costarricense de A cueductos y A lcantarillados (Convenio de Colaboración y Coordinación Interinstitucional en la Administración de las Aguas del País Alcance #6, La Gaceta No 60 de 1985), deben obtener una concesión para utilizar el agua.
Esto supone que, incluso en el caso de la generación hidroeléctrica, deberán los entes públicos que la desarrollen, solicitar la respectiva concesión de aprovechamiento ante el Departamento de Aguas del MINAET. No ignora este Tribunal la necesidad de desarrollar y ejecutar proyectos hidroeléctricos que faciliten el cumplimiento de los fines encomendados tanto al ICE como a la JASEC. Sin duda este tipo de actividad es de interés público, sin embargo, los fines legales que persiguen no pueden ser logrados al margen de las regulaciones y condiciones establecidas por normas legales. Conforme a lo explicado, se descarta que las entidades públicas demandadas cuent en con un derecho de aprovechamiento de las aguas legal que le exima de solicitar la concesión respectiva en el caso del desarrollo de proyectos hidroeléctricos. Asimismo, las probanzas demuestran que el PHT3 fue construido sin contar con la citada concesión.
No obstante lo expuesto, no puede considerarse que la ausencia de ese acto autorizatorio convierta esa actuación material en constitutiva de la vía de hecho. Se insiste, había normas y actos habilitantes de la actuación y lo cierto es que el proyecto está prácticamente concluido, y en ese tanto, el interés general, se encuentra, en principio satisfecho. No obstante, debe advertirse al ICE y a la JASEC que, en el futuro, previo al desarrollo o ejecución otros proyectos hidroeléctricos deberá n obtener la respectiva concesión de aprovechamiento de aguas que hace referencia el artículo 17 de la Ley de Aguas. En lo atinente al PHT3, se ordena a l Tribunal Ambiental Administrativo realizar una inspección y estudio para determin ar si el aprovechamiento en cuestión ocasionó daños, siendo que en caso afirmativo deberá n las demandadas estarse a lo se disponga. Sobre el trayecto del túnel del PHT3 en el subsuelo del Parque Nacional Juan Castro Blanco.
En general, recriminan los accionantes que la excavación del PHT3 se internó en el Parque Nacional del Agua Juan Castro Blanco por lo que el túnel de dicho proyecto atraviesa el citado parque nacional ocupando un área aproximada de 750 metros sin que el Estudio de Impacto Ambiental hubiera contemplado ese trazado del túnel y sin que exista autorización del MINAET para la utilización del subsuelo. En este sentido debe señalarse lo siguiente. La Ley No. 7297, de 22 de abril de 1992 declaró Parque Nacional el territorio comprendido como Zona Protectora Juan Castro Blanco, en la Provincia de Alajuela, según delimitaciones establecidas por el Instituto Geográfico Nacional y por el Ministerio de Recursos Naturales, Energía y Minas, denominándolo Parque Nacional del Agua. Posteriormente, en virtud de la importancia hidrológica, de tratarse un área de bosque primario y de gran valor ambiental, mediante Decreto Ejecutivo No. 22669, de 2 de noviembre de 1993 se modificaron parcialmente sus límites a efectos de proteger la capacidad de uso de esas tierras.
Por otra parte, el artículo 2 de la citada Ley No. 7297 señala que los terrenos privados y de aptitud forestal, comprendidos en la delimitación del Parque, serán susceptibles de expropiación y se considerarán parte del Parque Nacional del Agua Juan Castro Blanco, hasta que sean adquiridos por el Estado, por compra, mediante donaciones o por expropiaciones. Mientras tanto, los propietarios gozarán del ejercicio pleno de todos los atributos de dominio. En igual sentido se expresan los ordinales 3, 4, y 5 del decreto también mencionado. Teniendo claro estas particularidades de la superficie y terrenos que componen el Parque Nacional del Agua, es menester señalar que, en el presente proceso ha quedado acreditado que en efecto el túnel del PHT3 atraviesa en un trayecto aproximado de 900 metros el subsuelo del citado parque nacional. Primero, porque ha sido un hecho que los demandados no han rebatido, pero que además está sustentado en distintas probanzas que constan en el expediente, entre ellas el oficio ACAHNP-AP-045, de 12 de mayo de 2010, susc r ito por el Director de Áreas Protegidas del Área de Conservación Arenal Huetar Norte (folio 459 del expediente judicial), y el peritaje rendido por el topógrafo Nombre12891 quien concluyó que el túnel atraviesa parte del subsuelo del parque en una distancia aproximada a los mil metros (folios 966 a 968 del expediente judicial).
Ahora bien, si bien no cabe duda a este Tribunal que el túnel se excavó y atraviesa terrenos que están dentro de los límites del parque nacional indicado, lo cierto es que en el oficio ACAHNP-AP-045 supra citado se señaló también que "(...) la superficie del trayecto de los 900 metros por donde pasa el túnel del proyecto Hidroeléctrico del ICE Toro III, dentro de los limite (sic) del ley del PNAJCB, NO ha sido pagada o sometida a ningún trámite de expropiación legal, que para tal efecto pase a formar parte del Patrimonio Natural del Estado (...)". Lo transcrito permite concluir, en atención a lo dispuesto en el artículo 2 de la Ley No 7297, que los terrenos por los cuales atraviesa el túnel no constituyen aún, dominio público, pues su plena incorporación se sujeta a los procedimientos dichos, que en la especie no se han llevado a cabo. No obstante, es innegable que son bienes que han recibido una tutela especial en virtud de la capacidad de uso de esas tierras y que su incorporación al Patrimonio Natural del Estado es inminente, razón por la cual , por el interés razonable potencial, el subsuelo del Parque Nacional que es atravesado por el PHT3 es propiedad del Estado.
En este punto, interesa recalcar que conforme al oficio ACAHN-DAP-064, del 18 de agosto de 2009, no existe solicitud de concesión, autorización o permiso para utilizar el subsuelo del Parque Nacional del Agua Juan Castro Blanco para la construcción de un túnel. Por la naturaleza especial y la función que cumplen este tipo de bienes, es criterio de este órgano colegiado que el ICE y JASEC debieron solicitar al MINAET, al menos, una autorización para atravesar con el túnel la superficie de estos bienes que, se insiste cuentan con una protección especial. Si bien ese incumplimiento tampoco se constituye en una vía de hecho, por las mismas razones ya explicadas supra, de conformidad con el artículo 99 de Ley Orgánica del Ambiente, se advierte al ICE y la JASEC que, en el futuro cuando en virtud de la ejecución de proyectos hidroeléctricos se requiera atravesar el subsuelo de un bien público deberá solicitar la autorización correspondiente del MINAET.
Asimismo, cuando requiera atravesar el subsuelo de un bien que tenga una protección especial deberá comunicarlo a la administración respectiva con el fin de esclarecer la prioridad de los intereses en juego. Se recrimina también que el Estudio de Impacto Ambiental no incluyó el trazado del túnel que atraviesa el mencionado parque nacional. En este sentido, se ha tenido por acreditado que en la viabilidad ambiental otorgada al PHT3 mediante Resolución No. 650-2006-SETENA, de las 10 horas 15 minutos del 4 de abril de 2006 no se indicó expresamente que el trazado del túnel del referido proyecto pasara por el Parque N acional Juan Castro Blanco. Así , incluso lo confirman los oficios SG-DEA-898-2009, de 189 de mayo de 2009 y el SG-DEA-1088-2011, de 5 de abril, ambos emitidos por la Secretaria Técnica Nacional Ambiental (SETENA). Ha sido alegado por los accionados y así se justifica también en los oficios mencionados que pese a que no fue incluido en la viabilidad ambiental indicada ese aspecto si fue contemplado en el proceso de evaluación ambiental, llevado a cabo por el equipo interdisciplinario de la SETENA.
Señala el oficio SG-DEA-1088-2011 citado que "(...) Específicamente en la pág. 27 en el punto 2.5.2. "Alternativas en el trazado del túnel ". Las implicaciones fueron contempladas "cuando se iniciaron los estudios ambientales y se identificó que ese trazado podría tener algunas limitaciones, por lo que se decidió replantear el trazado del túnel de tal manera que este (sic) no utilice el subsuelo en la zona del parque" Esto no trajo implicaciones toda vez que el trazado del túnel fue mejorado y propició la protección del ambiente, esto mediante una valoración previa de impactos e identificación de impactos (magnitud) que llevaron a tomar la decisión correcta.(...)". No obstante este Tribunal no comparte esas justificaciones: por la naturaleza e importancia de los EIA, ese instrumento debió contemplar en forma específica el trazado del túnel por el Parque Nacional y ese es un aspecto que no puede inferirse o presumirse.
Por ello, si bien en la fase de conclusiones la representación estatal expresó que luego de las averiguaciones del caso se ha determinado, al menos del informe ACAHN-DAP-64 ya citado que no se visualizaban en el espacio delimitado por el trayecto del túnel dentro del referido Parque Nacional, es criterio de este cuerpo colegiado, dada la demanialidad del citado parque y considerando que no existe una medición técnica diáfana sobre tal aspecto, lo debido es que la Administración Ambiental, en concreto al Tribunal Ambiental Administrativo realice un análisis técnico que permita determinar si la construcción del túnel del proyecto hidroeléctrico Toro 3, en el trayecto que atraviesa la propiedad del citado espacio público, ha generado alguna incidencia en el Parque. En caso de que el resultado determine afectaciones, deberá aportarse detalle de en qué consiste y una posible cuantificación de ese daño así como de medidas correctivos que resulten de mérito.
Sobre la extracción de materiales del subsuelo en que se construyó el túnel del PHT3. Se acusa también que el ICE extrajo materiales del subsuelo, potencialmente valiosos, sin concesión para ello, que los depositó en escombreras y posteriormente los usó en los caminos y terraza natural en que se ubica el pozo principal, así como para darle mantenimiento a un vado construido sobre el Río Toro. Al efecto, conviene reiterar que, conforme a los artículos 1 2 1 inciso 14) de la Constitución Política y el 1 del Código de Minería, los recursos minerales que existen en el territorio nacional y el mar patrimonial, independientemente de su origen, estado físico o naturaleza de las sustancias que lo componen, son de dominio público y para su explotación se requiere de una concesión minera. En el presente asunto se ha tenido por acreditado que durante la excavación del túnel el ICE extrajo materiales del subsuelo que está por debajo de las fincas por las cuales se prolonga el túnel (hecho aceptado por los accionados en la contestación de la demanda y durante la audiencia única, boletas de control contenidas en el Anexo 5 .b Volumen 2, informe rendido por perito geólogo).
También, que los materiales extraídos del subsuelo por el cual se prolongó el túnel fueron depositados, en su mayoría, en dos escombreras. Una de ellas se ubica en una finca que es propiedad de Nombre142899 y la otra en una propiedad de los hermanos Nombre142900 (hecho no controvertido, aceptación a folios 672 al 674 del expediente judicial, Estudio de Impacto Ambiental, testimonio de ingenieros Nombre142901 y Nombre142902 ). Asimismo, que en la escombrera ubicada en la finca de Nombre142899 están depositados materiales que provienen de la excavación del pozo y túnel del PHT3, de los derrumbes del camino de acceso ocurridos con el terremoto de Cinchona y de derrumbes en el área de casa de máquinas del proyecto Toro II, ocurridos con el terremoto de Cinchona (Informe del Geólogo Roberto Protti, aportado por los actores y visible de folio 114 a 166 del expediente judicial, informe pericial del Geólogo Manuel Gómez Bonilla, visible de 1010 a 1021 del expediente judicial), y que son materiales ( al menos los extraidos del pozo principal) que tienen un uso potencial en obras civiles, comerciales o industriales (declaraciones del perito geólogo y del testigo Nombre142903 ).
Es criterio de este Tribunal que la aplicación de Decreto No. 33959 Considerando 5, hubiese sido conforme a derecho si todo el material extraído y depositado en las escombreras fuera escombro. Pero quedó demostrado que no fue así y que parte de esos materiales son minerales con un alto valor potencial para la construcción de obras civiles y comerciales . Se trata de materiales y minerales que pertenecen al Estado, cuya extracción y aprovechamiento requería de concesión, la cual se extraña en el caso concreto. Además, se acreditó que una vez que concluya el PHT3 se dejará de arrendar los inmuebles que funcionan como escombreras y los materiales ahí depositados se quedaran en esas fincas (declaración del testigo perito Nombre142902 ), situación que es contraria a derecho, porque se insiste, son materiales que pertenecen al Estado, independientemente de la titularidad de la propiedad donde se encuentren inmersos.
Si bien estos incumplimientos no constituyen actuaciones constitutivas de la vía de hecho, debe advertirse al ICE y a JASEC, si va a disponer de materiales extraidos de las excavaciones que no constituyan escombro y que cuenten con un potencial valor industrial o comercial, deberá solicitar la correspondiente concesión de conformidad con el Código de Minería, Ley Orgánica del Ambiente y Ley Forestal. Por otra parte, los demandados sostienen que parte del material extraído se utilizó en el mantenimiento del vado. Sin embargo, debe señalarse que las cantidades que se indican en las probanzas documentales que constan en el expediente (Anexo 5 b) volumen 2 de la prueba documental aportada por el ICE) no son consistentes con lo declarado por los funcionarios del ICE durante la audiencia única, lo que impide que este Tribunal tenga certeza de la cantidad de material con potencial valor industrial o comercial fue extraído de la excavación, y cuyo destino resulta desconocido.
No obstante, en el caso particular del vado, aún considerando que material utilizado fuera mínimo y fueran en realidad escombros ( testimonio de Nombre142903 ), lo cierto es que la actuación del ICE no se ajusta a lo establecido en el artículo 5 del Decreto No. 33959 ya indicado que señala que "Bajo ninguna circunstancia será permitido que los escombros del movimiento de tierras sean arrojados a cuerpos de agua naturales o artificiales, o en valles o laderas de cauces de agua en donde exista la posibilidad de que el material llegue al cuerpo de agua por acarreo debido a procesos de erosión. Tampoco será permitido que se dispongan sobre áreas cubiertas de vegetación, aunque se trate de un relleno de talud o escombrera, o en su defecto a terrenos de laderas geológicamente inestables. La realización de estas acciones será considerada como un daño al ambiente y sancionada conforme establece el artículo 99 de la Ley Orgánica del Ambiente”.
Por ende, es necesario advertir al ICE y a la JASEC que no puede n usar el material extraído ni escombros para construir o mantener vados. En el caso concreto, como si lo hizo, de conformidad con el artículo 99 de la Ley Orgánica del Ambiente deberá el Tribunal Ambiental Administrativo realizar los estudios técnicos ambientales que determinen cual fue el impacto ambiental ocasionado al Río Toro al depositar materiales extraídos del subsuelo en el vado ubicado en ese río y establecer las medidas para mitigarlo. Asimismo, deberá el ICE custodiar el material depositado en las escombreras sin que pueda retirarse o utilizarse para la construcción del PHT3 u otras obras civiles. Deberá el Estado a través de la instancia competente un análisis de la posibilidad de uso del material ahí depositado.
X IV .- SOBRE LA PRETENSIÓN DE CONDENA EN DAÑOS Y PERJUICIOS EN ABSTRACTO A LOS DEMANDADOS. Conforme fuera fijado durante la audiencia única por los accionantes, se solicita una condena en abstracto por el daño material y moral que la actuación de los demandados produjo en su esfera subjetiva. Estima este órgano colegiado que debe rechazarse este extremo petitorio por las razones que se exponen. En la dinámica de la indemnización de daños y perjuicios que se pretende exigir a las Administraciones Públicas, no cualquier daño da cabida al deber de reparación, sino solo aquel que sea efectivo, evaluable e individualizable. Así se desprende del numeral 196 de la Ley General de la Administración Pública. Lo anterior elimina del parámetro indemnizatorio las meras expectativas de derecho o las aspiraciones de lucro eventual, sustentadas en conjeturas, ergo, en situaciones inciertas. La efectividad del daño que se exige en este tipo de pretensiones evita la consideración de lesiones hipotéticas. eventuales o condicionadas.
El daño indemnizable puede ser de diversos tipos, bien puede ser material, corporal, moral objetivo o moral subjetivo. Empero, en todo caso, la lesión, se insiste, debe contar con esas características como condicionante de su reparabilidad. En relación con el daño material, según se explico supra, ninguna de los demandantes demuestra la concurrencia de un interés de aprovechamiento en el espacio de subsuelo dentro del cual se construyó el túnel, ni la posibilidad real de uso de ese espacio, ni que se hubiese impedido el ejercicio de los atributos de su derecho de propiedad. Tampoco se ofrece prueba alguna sobre probables daños en el ámbito superficial del suelo. Se insiste que lo único que se ha expresado son simples conjeturas no acuerpadas en acreditaciones de orden fáctico o técnico. En definitiva, no consta en autos que la construcción del túnel haya producido una lesión a las propiedades de los accionantes.
No se alega inestabilidad del terreno ni perjuicio similar, que a esta altura, permita a este Tribunal tener por acreditado detrimento alguno. En relación con los materiales extraidos del subsuelo, se reitera que éstos son bienes que le pertenecen al Estado, independientemente del titular de la superficie del inmueble de donde se extraigan, razón por la cual no podría reconocerse indemnización alguna. Se reclama también daño moral subjetivo. Ha señalado nuestra jurisprudencia que " .... El daño moral subjetivo se produce cuando se ha lesionado un derecho extrapatrimonial, sin repercutir en el patrimonio, suponiendo normalmente una perturbación injusta de las condiciones anímicas del individuo (disgusto, desánimo, desesperación, pérdida de satisfacción de vivir, etc., vg. el agravio contra el honor, la dignidad, la intimidad, el llamado daño a la vida en relación, aflicción por la muerte de un familiar o ser querido, etc.)...." (Sala Primera de la Corte, Sentencia No. 112-94., de las 14 horas 15 minutos del 15 de julio de 1994).
En la especie, el actor Nombre80815 no acredita un nexo causal entre la actuación de las accionadas (sea la excavación del túnel) y el sufrimiento o des á nimo que , dice haber sufrido. Como consecuencia de no demostrar el nexo causal tampoco acredita la existencia de un daño real y efectivo, deber que resulta impostergable y constituye un presupuesto infranqueable para la procedencia de la reparación, como derivación de la carga dinámica de la prueba, (numerales 58, 82, 85 del Código Procesal Contencioso Administrativo, 317 del Código Procesal Civil). Respecto del daño moral subjetivo que reclaman las sociedades accionantes, debe también disponerse su rechazo. Sobre el daño moral de las personas jurídicas, la misma Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia, en sentencia No. 00752-F-2006 de las 13 horas 30 minutos del 5 de octubre de 2006, consideró: “...VI.- Persona jurídica y daño moral.
El artículo 41 constitucional no distingue en cuanto a personas –físicas o jurídicas- como posibles víctimas de daños, en cualquiera de sus diferentes calificaciones. Esto supone que, aún cuando no es pacífico en la doctrina, desde la perspectiva constitucional es plausible que personas jurídicas puedan verse afectadas por padecimientos de orden moral, -sin que sea necesario, para el sub-lite, deslindar si ello ocurre sólo en supuestos de responsabilidad contractual, extracontractual, o en ambos-, claro está, aún cuando esos no necesariamente guardan consonancia con ciertas afectaciones extrapatrimoniales de las personas físicas. Así, el sufrimiento, el estrés, la angustia, o la depresión, entre otros, sólo pueden experimentarlos estas últimas, pero ello no mengua que ciertas afectaciones a personas otrora denominadas morales, que no califican ni como daño emergente, ni lucro cesante, puedan llegar a tener cabida bajo el cariz del daño moral.
Puede pensarse, verbigracia, en el desprestigio de una marca en la percepción del consumidor, que sea imputable a un sujeto distinto a su titular (...) A ello debe añadirse que, según la jurisprudencia de esta Sala, el daño moral objetivo, por sus características, ha de ser probado no sólo respecto de su existencia, sino también de su cuantía, y aún cuando se sostenga –como ejercicio hipotético- que los extremos reclamados califican como tales, no existiría forma de calcularlos, en el tanto se echa de menos prueba en este sentido...”. Así, el daño moral que pueden reclamar estas entidades es el moral objetivo, y no el subjetivo, como reclaman las demandantes. En todo caso, se reitera que tampoco se demuestra afectaciones en la imagen y buen nombre de las sociedades ni los hechos pudieron haber originado tal detrimento . Así, no se acredita ni el nexo causal ni la existencia de un daño real y efectivo, deber que resulta impostergable y constituye un presupuesto infranqueable para la procedencia de la reparación, como derivación de la carga dinámica de la prueba, (numerales 58, 82, 85 del Código Procesal Contencioso Administrativo, 317 del Código Procesal Civil).
No resulta de recibo el alegato de los actores en el sentido que la resolución No. 96-F-TC-09, dictada por el Tribunal de Casación de lo Contencioso Administración al conocer en alzada sobre la medida cautelar tuvo por probados los daños. Se infiere de ese voto que esa acreditación lo fue, como corresponde a la tutela cautelar, en grado de probabilidad, siendo el proceso de conocimiento el momento procesal oportuno para demostrar fehacientemente aquellos, lo que en la especie no ha sucedido. Si bien este Tribunal ha señalado que algunas actuaciones de las accionadas lo fueron al margen de normas que tutelan el demanio público, lo cierto es que éstas no se constituyen como puente causal de un detrimento en la esfera subjetiva de los demandantes. Es por ello que resulta improcedente el otorgamiento de la pretensión indemnizatoria, ni siquiera en abstracto.
X V .- SOBRE LAS EXCEPCIONES INTERPUESTAS-COROLARIO. En la especie, ambos demandados formularon las defensas previas de incompetencia, litispendencia y cosa juzgada, las cuales fueron rechazadas según fue explicado en los Resultandos de esta resolución. El ICE no formuló excepciones de fondo y la JASEC formuló únicamente la excepción de falta de legitimación pasiva. Así las cosas, resulta de rigor para este Tribunal analizar de oficio los presupuestos de fondo de toda sentencia, como lo son la legitimación ad causam activa y pasiva, el interés y el derecho. En ese sentido, para este Tribunal los actores cuenta con suficiente legitimación activa para participar en este proceso en tanto alegan que las actuaciones a través de las cuales las demandadas construyeron el túnel del PHT3 lesionan su derecho a la propiedad y al demanio público, alegaciones que suponen tutelan conforme al artículo 10 incisos 1 a), c) y d) del Código Procesal Contencioso Administrativo . Además, la acción se dirige correctamente contra el ICE y la JASEC en tanto autoras de las conductas que se recrimina, tal y como lo dispone el artículo 12 inciso
XV I .- SOBRE EL MANTENIMIENTO DE LAS MEDIDAS CAUTELARES. Con la finalidad de proteger el objeto de este proceso, la Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia actuando como Tribunal de Casación, en resolución No. 96-F-TC-2009, dictada a las 16 horas 25 minutos del 15 de mayo de 2009, dispuso una medida de contracautela mediante la cual “que a cargo del Instituto Costarricense de Electricidad y la Junta Administrativa del Servicio Eléctrico de Cartago, por medio de perito designado de la lista o registro oficial del Poder Judicial, se proceda en el plazo de dos meses, contados a partir del dictado de esta resolución, a realizar el avaluó de la totalidad de los inmuebles a que se refiere esta medida cautelar, propiedad de los aquí promoventes. Así mismo, deberán, el ICE y JASEC, dentro del mes siguiente de rendido el avalúo pericial ante el Tribunal Procesal Contencioso Administrativo, depositar en la cuenta bancaria de dicho órgano jurisdiccional, el monto fijado por el perito sobre el valor de los inmuebles, que fungirá como garantía de lo que en el proceso de cognición se resuelva en definitiva (…)" (folio 396 del expediente de medida cautelar y su ejecución).
Asimismo, mediante auto de las 7 horas 19 minutos del 27 de noviembre de 2009, la Jueza Ejecutora tuvo por rendida la contracautela (folio 732 del expediente de medida cautelar y su ejecución). Los demandados solicitaron a este Tribunal revocar la contracautela ordenada, con fundamento en el artículo 29 del Código Procesal Contencioso Administrativo, lo que fue rechazado por este Tribunal en resolución dictada durante la audiencia única , al no evidenciarse circunstancias de hecho novedosas que hicieran necesario revocar la obligación pecuniaria impuesta. En ese mismo acto, este órgano colegiado dejó abierta la posibilidad de valorar un a sustitución de la garantía, ante lo cual el ICE y la JASEC aportan una nota de ofrecimiento de garant ía bancaria , por el mismo monto del dinero depositado. Dada la audiencia respectiva, los a ctores se oponen a tal modificación. En este sentido, es criterio de estos juzgadores que si la obligación impuesta por la Sala Primera lo fue para garantizar la eficacia de la sentencia ante una eventual condena, lo debido es mantener la obligación en los términos ordenados por el superior, hasta que esta resolución adqu ier a firmeza .
XV II .- SOBRE LAS COSTAS. El numeral 193 del Código Procesal Contencioso Administrativo dispone que las costas procesales y personales constituyen una carga que se impone a la parte vencida por el solo hecho de serlo. La dispensa de esta condena solo es viable cuando hubiere, a juicio del Tribunal, motivo suficiente para litigar o bien, cuando la sentencia se dicte en virtud de pruebas cuya existencia desconociera la parte contraria. En la especie , si bien el ICE y la JASEC no incurrieron en actuaciones constitutivas de la vía de hecho que ameriten ser declaradas o que lesionen la esfera subjetiva de los demandantes ocasionándoles un daño, lo cierto es que si se encontraron incumplimientos que lesionan la normativa que tutela del demanio público, imponiendo la necesidad de que esa conducta sea corregida. Es por ello que, se estima hay vencimiento recíproco que supone un motivo suficiente para litigar.
A la luz del principio de tutela judicial efectiva, pilar de nuestro Estado de Derecho, no podría este Tribunal encontrar temeridad o mala fe en el ejercicio de los mecanismos procesales que el ordenamiento jurídico otorga a quienes pretenden la tutela de sus derechos y buscan el restablecimiento de una esfera subjetiva que estiman, ha sido lesionada por las entidades públicas. Finalmente, lo que se discute reviste complejidad, lo que permite a este Tribunal concluir que el proceso debe resolverse sin especial condena en costas.
POR TANTO
Se rechaza la excepción de falta de legitimación pasiva gestionada por JASEC . Se declara parcialmente con lugar la demanda en los siguientes términos , entendiéndose denegada en lo no concedido expresamente :
Cynthia Abarca Gómez José Roberto Garita Navarro Marianella Álvarez Molina PROCESO DE TRÁMITE PREFERENTE ACTOR (ES): Nombre80815 , ARCESQUIVEL S.R.L Y CASCADAS DEL TORO S.A.
DEMANDADOS: INSTITUTO COSTARRICENSE DE ELECTRICIDAD Y JUNTA ADMINISTRATIVA DEL SERVICIO ELÉCTRICO MUNICIPAL DE CARTAGO.
TERCERO INTERESADO: EL ESTADO.
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