← Environmental Law Center← Centro de Derecho Ambiental
Res. 00063-2011 Tribunal Contencioso Administrativo Sección III · Tribunal Contencioso Administrativo Sección III · 11/03/2011
OutcomeResultado
The permit denial was upheld because positive administrative silence does not apply to urban-planning matters and the applicant failed to meet mandatory technical and professional requirements.Se confirmó la denegatoria del permiso porque el silencio positivo no opera en materia urbanística y la solicitante incumplió los requisitos técnicos y profesionales exigidos.
SummaryResumen
The Administrative Litigation Court upheld the decision of the Mayor of Siquirres rejecting the attempt to obtain, through positive administrative silence, a permit for an already-built commercial establishment. It held that urban-planning licenses and authorizations cannot be deemed granted merely because the administration fails to respond, since land-use regulation forms part of the legal concept of the environment and implicates the fundamental right to a healthy environment. Municipal inaction may produce a presumed negative decision subject to challenge, but not an authorization contrary to the governing legal framework; the applicant may also demand an express response through an legality-protection proceeding. Even if positive silence had been available, the applicant failed to satisfy essential requirements: she submitted only a sketch, without approved plans, the signature of a responsible professional, or required construction, sanitation, ventilation, and safety specifications. The Court found the denial proportionate and lawful, affirmed the challenged decision, and declared the administrative process exhausted.El Tribunal Contencioso Administrativo confirmó la decisión del Alcalde de Siquirres que rechazó la pretensión de obtener por silencio positivo un permiso para un local comercial ya construido. Determinó que las licencias y autorizaciones urbanísticas no pueden considerarse otorgadas por la mera falta de respuesta administrativa, porque la ordenación territorial integra el concepto jurídico de ambiente y compromete el derecho fundamental a un ambiente sano. La inactividad municipal genera, en su caso, un acto presunto negativo impugnable y no una autorización contraria al bloque de legalidad; además, el interesado conserva el derecho a exigir una respuesta expresa mediante amparo de legalidad. Aun si el silencio positivo fuera aplicable, la solicitante no cumplió los requisitos indispensables: presentó únicamente un croquis sin planos visados, firma de un profesional responsable ni especificaciones constructivas, sanitarias, de ventilación y seguridad. El Tribunal consideró proporcionada y conforme a derecho la denegatoria, confirmó la resolución recurrida y declaró agotada la vía administrativa.
Key excerptExtracto clave
Administrative inaction cannot become a reason to violate the prevailing framework of legality and constitutionality. Positive administrative silence therefore cannot operate when any requirements established by the legal system have been omitted, even if the responsible body or official fails to rule within the prescribed periods. The interested party nevertheless retains the possibility of filing an legality-protection proceeding before this same Court, sitting in its judicial capacity, to demand an express administrative response. Consequently, positive administrative silence does not apply to permits and authorizations concerning urban-planning matters; that is, they cannot be deemed granted merely because the response period has elapsed. The absence of an express administrative decision is an administrative dysfunction that cannot be transformed into a presumed authorization, because doing so would allow private interests to prevail over the public interest in controlling urban development and protecting the environment.La inactividad administrativa no puede constituirse en un motivo para lesionar el bloque de legalidad y constitucionalidad vigentes. Por ello, no puede operar el silencio positivo cuando se omitan algunos de los requisitos establecidos por el ordenamiento jurídico, aunque el órgano o funcionario encargado no se pronuncie dentro de los plazos establecidos, quedando en todo caso al interesado la posibilidad de acudir en amparo de legalidad ante este mismo Tribunal, pero en sede jurisdiccional, exigiendo respuesta administrativa expresa. Consecuentemente, en relación con los permisos y autorizaciones relativas a la materia urbanística no resulta aplicable el instituto del silencio positivo, es decir, no pueden estimarse otorgadas por el transcurso del plazo para su contestación. La falta de resolución administrativa expresa, es una disfunción administrativa que no puede convertirse en una autorización presunta, pues ello implicaría la prevalencia del interés particular sobre el interés general en el control del desarrollo urbano y la protección del ambiente.
Pull quotesCitas destacadas
"Se parte de la base que el Derecho Urbanístico regula lo atinente a la ordenación del territorio, que comprende la delimitación del contenido de la propiedad urbana y el ejercicio de la función urbanística como potestad pública, en virtud de lo cual, le son aplicables los principios constitucionales del Derecho Ambiental, por integrar el concepto jurídico de ambiente, y por ello, compromete el derecho fundamental a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado."
"Urban-planning law is understood to regulate land-use planning, including the delimitation of the content of urban property and the exercise of the planning function as a public power. Constitutional principles of environmental law therefore apply because it forms part of the legal concept of the environment and implicates the fundamental right to a healthy and ecologically balanced environment."
Considerando V
"Se parte de la base que el Derecho Urbanístico regula lo atinente a la ordenación del territorio, que comprende la delimitación del contenido de la propiedad urbana y el ejercicio de la función urbanística como potestad pública, en virtud de lo cual, le son aplicables los principios constitucionales del Derecho Ambiental, por integrar el concepto jurídico de ambiente, y por ello, compromete el derecho fundamental a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado."
Considerando V
"La protección del ambiente es una obligación de los Poderes Públicos y de los particulares (artículo 50 Constitucional) y que la aplicación de la figura del silencio en asuntos urbanísticos, conllevaría el no ejercicio de las funciones de control y protección ambiental."
"Environmental protection is an obligation of public authorities and private persons under Article 50 of the Constitution, and applying administrative silence in urban-planning matters would entail the failure to exercise environmental oversight and protection functions."
Considerando V
"La protección del ambiente es una obligación de los Poderes Públicos y de los particulares (artículo 50 Constitucional) y que la aplicación de la figura del silencio en asuntos urbanísticos, conllevaría el no ejercicio de las funciones de control y protección ambiental."
Considerando V
"Con la invocación del silencio positivo por parte de la apelante se evidencia un error en la aplicación de la figura pues pretende consolidar una situación jurídica absolutamente irregular, aspirando a generar un acto presunto a efectos de obtener el permiso constructivo."
"The appellant's invocation of positive administrative silence reveals an error in applying the doctrine, because she seeks to consolidate an entirely irregular legal situation by generating a presumed act in order to obtain the building permit."
Considerando VII, Corolario
"Con la invocación del silencio positivo por parte de la apelante se evidencia un error en la aplicación de la figura pues pretende consolidar una situación jurídica absolutamente irregular, aspirando a generar un acto presunto a efectos de obtener el permiso constructivo."
Considerando VII, Corolario
"Se confirma la resolución impugnada y se da por agotada la vía administrativa."
"The challenged decision is affirmed, and the administrative process is declared exhausted."
Por tanto
"Se confirma la resolución impugnada y se da por agotada la vía administrativa."
Por tanto
Full documentDocumento completo
N° 63-2011 TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. SECCIÓN TERCERA. II CIRCUITO JUDICIAL DE SAN JOSÉ. Goicoechea, at fourteen hours thirty minutes on once de marzo del dos mil once.
This Tribunal hears, as the nonhierarchical appellate authority (jerarca impropio), the appeal filed by Ms. Nombre102521, an adult, holder of identity card CED78396, against resolution No. 01-10, issued by the Alcalde de Siquirres at nine hours on veintiocho de junio del dos mil diez.
Judge Solano Ulloa writes the opinion, and:
WHEREAS:
I.Proven facts. The following relevant background facts are deemed proven:
II.Unproven facts: The following relevant facts are deemed unproven: 1) That Ms. Nombre102521 complied with the formal notice contained in official letter No. VM-12-05-2010-3 of doce de mayo del dos mil diez, by which the Oficina de Valoraciones issued the applicant a formal notice; 2) The profession of Mr. Álvaro Stewart Satchell, who signed the sketch. No evidence was submitted in this regard.
III.Appellant’s grounds of appeal. This Tribunal understands that the appellant invokes the application of positive administrative silence, which she called “positive law,” because she alleges that her petition was not addressed within the prescribed time. She also considers the resolution disproportionate because the requirements imposed on her may be required only for works larger than the one she constructed, particularly since those requirements were not made public to users with a clear indication of how they were to be submitted. She adds that although she had already erected the structure, she has always sought to regularize her situation. She states that even though she did not designate a means for service of notices, the municipality could have issued a timely decision and arranged for it to be communicated to her, since it knows where the premises are located. She alleges that she was never issued any formal notices concerning the missing requirements, and therefore what she calls “positive law” has taken effect, and she requests that the corresponding permits be granted.
VI.Regarding the Alcalde’s ruling. In summary, the administrative act under appeal rejected the claim of administrative silence (silencio administrativo), stating that the appellant did not satisfy the construction-permit requirements mandated by Ley 8220, of which—in the Alcalde’s view—she was aware; consequently, the permit was denied because she failed to comply with the Reglamento a la Ley de Construcciones, articles II.1 and VIII, subsections 4, 8, and 10.
V.On administrative silence (silencio administrativo) in urban-planning matters and in the specific case. Under our legal system, silence is deemed affirmative when expressly provided for, or when it concerns authorizations or approvals that must be granted in the exercise of oversight and supervisory functions, and when it concerns permits, licenses, and authorizations (Article 331 of the Ley General de la Administración Pública). The first situation refers to inter-administrative relationships—in which private parties do not participate—whereas permits, licenses, and authorizations concern relationships with private parties. In the latter situation, “the doctrine of affirmative silence (silencio positivo) is incorporated into the regime governing regulated acts that impose specifically prescribed requirements upon an interested party seeking recognition of a right arising not by virtue of that recognition, but under the legal system, as an act constituting and preceding the recognition itself” (JIMENEZ MEZA, Manrique.
Justicia Constitucional y Administrativa, Primera Edición, San José, Imprenta y Litografía Mundo Gráfico S.A, 1997. p. 155. Emphasis added). Put more simply, affirmative silence, insofar as it applies in favor of private parties, presupposes a subjective right (derecho subjetivo) whose exercise is subject to a requirement for effectiveness, following compliance with the requirements imposed by the legal system. From this standpoint, authorization is regarded as an act of “empowerment or permission,” understood as the “administrative act (acto administrativo) by which the public administration grants a private party the authority to exercise preexisting rights following a discretionary assessment of their appropriateness and usefulness in relation to the general interest. In such a case, authorization is issued in response to an express application by the private party but is generally discretionary as to its grounds and content.
The difference between this type of authorization and a license, in the strict sense, is that the latter has an effect similar to authorization but is governed by rules; that is, its content is regulated.” (JINESTA LOBO, Ernesto. Tratado de Derecho Administrativo, Tomo I. Biblioteca Jurídica Diké. p. 449) A permit, in turn, is understood as an “act authorizing a person—a private party—to exercise a right that is, in principle, prohibited by the legal system itself. It is a special exemption from a general prohibition for the benefit of the applicant. A permit tolerates or allows something highly specific and defined to be done. Its nature consists of removing a legal obstacle to the exercise of a preexisting power; it is said to be a grant of limited scope because it confers rights of lesser intensity and greater precariousness,” and also that “it always grants a new, weakened right that entails an exception to a public-policy prohibition” (JINESTA LOBO, Op Cit, pp. 456 and 457).
In general terms, the two words are often confused, but both share the requirement that a preexisting right must exist. Because of the exceptional nature of this doctrine, the general rule is that the Administration’s silence is deemed negative, except in the cases expressly specified by ordinary legislation. Nevertheless, the presumed administrative act (acto administrativo presunto) arising from affirmative silence must conform to the body of legality (bloque de legalidad), because the absence of its essential prerequisites entails the nonexistence of that act. Administrative inaction cannot become a ground for violating the body of legality and constitutionality currently in force. Accordingly, affirmative silence cannot operate when any of the requirements established by the legal system have been omitted, even if the responsible body or official fails to issue a decision within the prescribed time limits.
In every case, the interested party retains the option of seeking an action for protection of legality (amparo de legalidad) before this same Court, acting in its judicial capacity, and demanding an express administrative response. In urban-planning matters, the case law of the Sala Constitucional, which is binding “erga omnes” and is a source of law (Article 7 of the LGAP), has established that affirmative silence is inapplicable to urban-environmental matters—for example, in judgments numbered 6836-93, 1730-94, 1731-94, 2954-94, 5506-94, 6332-94, 0820-95, 5745-99, 2000-1895, 2003-6322—as well as in judgment number 0397-F-2001 of the Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia. This is based on the premise that Urban-Planning Law (Derecho Urbanístico) governs matters concerning land-use planning (ordenación del territorio), which encompasses defining the scope of urban property rights and exercising the urban-planning function as a public power.
Consequently, the constitutional principles of Environmental Law (Derecho Ambiental) apply to it because it forms part of the legal concept of the environment and therefore implicates the fundamental right to a healthy and ecologically balanced environment. Nor does this doctrine apply to public-domain property (bienes de dominio público), which by its nature is not subject to prescription, attachment, or alienation, insofar as it is inherently intended for the use and enjoyment of the community at large, or to natural resources, by express prohibition of Article 4 of the Ley Forestal, number 7575, dated trece de febrero de mil novecientos noventa y seis. (Regarding the inapplicability of affirmative silence to environmental matters, decision N° 00203-06 of this same Section may be consulted.) Consequently, the doctrine of affirmative silence does not apply to permits and authorizations concerning urban-planning matters; that is, they cannot be deemed granted merely because the period for responding to them has elapsed.
Fully consistent with the foregoing, Decreto Ejecutivo N. 32565-MEIC states that affirmative silence does not apply to licenses or permits for which “...by statutory or judicial provision...” its inapplicability has been established (Article 27 of the Decreto). It must be borne in mind that environmental protection is an obligation of public authorities and private parties (Article 50 of the Constitution), and that applying the doctrine of silence in urban-planning matters would entail a failure to exercise environmental oversight and protection functions, even though the constitutional order has assigned public entities—the State, under Article 50—an express role in this field and has recognized that role as a fundamental right falling within the classification of third-generation fundamental rights. The failure to issue an express administrative decision is an administrative dysfunction that cannot become a presumed authorization, because this would entail the precedence of the private interest over the general interest in controlling urban development and protecting the environment.
Instead, that failure to respond does give rise to so-called negative silence (silencio negativo), also known as a “presumed negative act (acto presunto negativo),” pursuant to Article 261.3 of the Ley General de la Administración Pública, from which point the interested party has a means to challenge it, first through administrative proceedings and, once the final act has been adopted (issued by the nonhierarchical superior), through full contentious-administrative proceedings. It must be clarified that, in every case, the private party’s right to receive an express administrative decision on their application prevails, because Articles 27 and 41 of the Constitution, read together, guarantee a timely response, which may be demanded through an action for protection of legality that may be filed directly, free of charge, and without legal representation before this same Tribunal Contencioso Administrativo, acting in its judicial capacity. If it grants the action, the Court may give the local government a specific period within which to issue an express decision on the private party’s application.
In any event, although the doctrine of affirmative silence is inapplicable in this field by statutory mandate and judicial development, the Court must point out that the prerequisites for its application are likewise absent in the case under review, because the appellant failed to comply with the established statutory and regulatory requirements, as examined below. It is clear that on the very day the application was filed, catorce de abril del dos mil diez, Ms. Nombre102521 submitted a sketch signed by a construction company but lacking the approval of the Colegio Federado de Ingenieros y Arquitectos. Likewise, the application merely included a design showing the dimensions of the project area, without plans, together with a written indication of the materials to be used. On this point, Article 81 of the Ley de Construcciones places responsibility for applying for building licenses upon the owner and the engineer professionally endorsing the work, as it provides:
“Article 81.- Responsibility. The owner and the responsible Engineer shall be responsible for the information contained in the project...” In the same vein, Article 83 states:
“CHAPTER XIX RESPONSIBLE ENGINEERS Article 83.- Definition. For purposes of this law, Responsible Engineers are engineers or architects who are members of the Colegio de Ingenieros and are authorized to practice their professions in their respective specialties. Responsible Engineers are their professions in their respective specialties. ...Responsible Engineers are the only persons authorized to approve applications for licenses for construction works and are obligated to oversee the works for which they have applied for or authorized a license. Notwithstanding the foregoing, any person may carry out repairs not exceeding five thousand colones (¢5,000.00), on their own behalf or for third parties...” (As amended by Article 7 of Law N° 7029 of 23 de abril de 1986) As may be seen from the sketch appearing at folio 11, the work—which, it bears repeating, lacks plans—does not even include the name of the responsible Engineer, because the occupation of the signatory, Álvaro Antonio Stewart Satchuell, is unknown.
In fact, the applicable rules require every construction project to have an engineer in charge—the “responsible engineer” within the meaning of the Ley de Construcciones transcribed above—who is also responsible for designing and signing the plans, bears professional responsibility before the Colegio Federado de Ingenieros y Arquitectos for their contents, and is charged with supervising and inspecting the work. This also clearly demonstrates failure to comply with Decreto Ejecutivo No. 27967-MP-MIVAH-S-MEIC, published in the Diario Oficial La Gaceta No. 130 on 06 de julio de 1999 and effective as of 16 de julio de that same year, entitled “Reglamento para el trámite de visado de planos para la construcción,” which provides as follows:
Article 3.- Procedure before the Colegio Federado de Ingenieros y de Arquitectos. Every plan must bear the signature and professional-license number of the responsible professional or professionals participating in its design. In addition, the plans must be sealed and stamped by the Colegio Federado de Ingenieros y de Arquitectos (CFIA) before being submitted to the competent institutions. The foregoing is pursuant to Article 54 of the Ley Orgánica del Colegio Federado de Ingenieros y de Arquitectos, No. 3663 of 10 de enero de 1966, as amended....... (As amended by Decreto Ejecutivo No. 33799-MP-MIVAH-S-MEIC of 19 de abril del 2007. Published in the Diario Oficial La Gaceta No.112 of 12 de junio del 2007.)
Likewise, it is evident that the application clearly failed to comply with the provisions contained in the Reglamento de Construcciones, published in "La Gaceta" No 56 of 22 de marzo de 1983 and updated by La Junta Directiva del Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo at session No 3822, held on 4 de mayo de 1987, cited in the decision under appeal and applicable to the cantón de Siquirres in the absence of a Plan Regulador, which establish the minimum specifications for plans, namely:
Article II.1.—Responsible Professionals. For purposes of applying for building permits and all other purposes under these Regulations, responsible professionals (Profesionales Responsables) shall mean active engineers or architects admitted to the Colegio Federado, as provided in the Ley de Construcciones, with the powers and responsibilities established therein, in the Reglamento Interior General, and in the Reglamento de Ética Profesional del Colegio Federado de Ingenieros y de Arquitectos de Costa Rica.
Article II.6.—Minimum specifications in plans. The plans shall set forth the minimum specifications necessary for carrying out the work, such as the quality and strength of the principal materials, including concrete and steel, the reinforcement cover, and others.
The thickness and quality of the roof covering and walls, as well as all information that must be available during construction, shall be specified.
Article VIII.4.—Materials. Materials having a fire-resistance rating of no less than one hour shall be used for interior walls and ceilings.
VIII.8.1.—Buildings used for commercial establishments and offices shall have, at a minimum, two restroom facilities per floor, one for men and one for women, located so that it is not necessary to go up or down more than one floor to access both. If they are adjacent, they shall be designed so as to ensure adequate separation...
Article VIII.10.—Ventilation and lighting. Ventilation and lighting in buildings used for commercial establishments and offices may be natural or artificial; where natural, the rules of the chapter concerning residential buildings shall apply; where artificial, the minimum conditions required by the Ministerio de Salud shall be met. If there is no natural lighting, emergency lighting systems shall be provided.
Clearly, the building permit (permiso constructivo) fails to meet all of those requirements, since what was erected was a four-walled metal shed with a roof and ceramic-tile floors, without ventilation, for the purpose of operating a store. Accordingly, the decision cannot be regarded as disproportionate but, on the contrary, as correct and consistent with the law. In this regard, the foregoing provisions must be interpreted as a whole, since the requirement that a responsible engineer oversee every construction project obviously means that the engineer is the person who must prepare the plans in compliance with all statutory and regulatory requirements. Given the technical knowledge and expertise required for that task, it falls to that professional to prepare them so that the respective approvals (visados) may be obtained and so that the professional may be held accountable for the building. Consequently, a review of the documents submitted by señora Nombre102521 reveals that she lacked the corresponding professional technical advice in pursuing her application, which logically resulted in noncompliance with the technical construction requirements.
In this regard, it should be noted that, had she retained a responsible professional, the appellant probably would not have had to undergo this entire burdensome situation, because her documents would likely have been prepared correctly and submitted to all necessary administrative bodies in compliance with the applicable laws and regulations, of which she cannot claim ignorance. In any event, it is apparent that she had access to the document entitled "Receipt of Documents for Building Permit" ("Recibo de documentos para permiso de construcción") (folio 17), in which the Municipalidad lists the requirements she was required to submit. Thus, no violation of Ley 8220 is apparent, and this argument is therefore likewise without merit. Moreover, because the structure had already been erected, she was instructed to correct her declaration by means of official letter No. VM 12-05-2010-3 of doce de mayo del dos mil diez, so that she would declare all existing structures and installations on the property.
At that time, she should have taken the opportunity to make the corresponding amendment with the assistance of the professional responsible for the work, but there is no evidence that the interested party did so. It is also apparent that this document was received by the appellant, as shown by the signature and identification-card number she entered on the document, although the date of service was not indicated; she therefore cannot claim ignorance in this regard.
Based on the grounds set forth above, the building permit could not be granted because of noncompliance with statutory and regulatory requirements. The appellant’s invocation of deemed approval through administrative silence (silencio positivo) reveals a misapplication of that doctrine, because she seeks to consolidate an entirely irregular legal situation by attempting to give rise to an implied administrative act (acto presunto) in order to obtain the building permit. The challenged decision of the Alcalde must therefore be affirmed, and the administrative remedies (vía administrativa) must likewise be deemed exhausted.
THEREFORE:
The challenged decision is affirmed, and the administrative remedies are deemed exhausted.
Nombre66641 Evelyn Solano Ulloa Nombre32618 Municipal Nombre102521 v. Municipalidad de Siquirres
N° 63-2011 TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. SECCIÓN TERCERA. II CIRCUITO JUDICIAL DE SAN JOSÉ. Goicoechea, a las catorce horas treinta minutos del once de marzo del dos mil once.
Conoce este Tribunal, como jerarca impropio, del recurso de apelación interpuesto por la señora Nombre102521 , quien es mayor, cédula de identidad CED78396 , contra la resolución adoptada por el Alcalde de Siquirres, No. 01-10 de las nueve horas del veintiocho de junio del dos mil diez.
Redacta la Juez Solano Ulloa, y:
CONSIDERANDO:
I.Hechos probados. Se tienen como probados los siguientes antecedentes de interés:
II.Hechos no probados: Se tienen por indemostrados, los siguientes hechos de relevancia: 1) Que la señora Nombre102521 hubiere atendido la prevención contenida en oficio No. VM-12-05-2010-3 del doce de mayo del dos mil diez, la Oficina de Valoraciones realizó prevención a la solicitante; 2) La profesión del señora Álvaro Stewart Satchell, firmante del croquis. No se procuró prueba al respecto.
III.Agravios del apelante. Entiende este Tribunal que la recurrente invoca la aplicación del silencio positivo, lo que denominó "derecho Positivo", pues acusa que su gestión no fue atendida en tiempo. Además estima desproporcionada la resolución puesto que los requisitos que se le pidieron sólo pueden ser exigidos para una obra de dimensiones mayores a la que ella realizó, máxime que no se publicó al usuario tales exigencias, con señalamiento claro de la forma en que debían presentarlos. Agrega que si bien había levantado la construcción, la apelante siempre ha querido normalizar su situación. Indica que aún cuando no señaló medio para notificarles, bien pudo la municipalidad haber resuelto en tiempo y procurado dicha comunicación, pues sabe adónde se encuentra el local. Acusa que nunca se le hicieron prevenciones ante la falta de requisitos, por lo que ha operado lo que ella llama "derecho Positivo" y pide se le otorguen los permisos correspondientes.
VI.Sobre lo resuelto por el Alcalde. En resumen, el acto administrativo venido en alzada rechazó el silencio administrativo, pues indica que la señora apelante no atendió los requisitos del permiso de construcción conforme lo exige la Ley 8220, de los cuales -estima el Alcalde- sí tuvo conocimiento, por lo que el rechazo del permiso obedece a que incumplió con el Reglamento a la Ley de Construcciones, artículos II.1, VIII incisos 4, 8, y 10.
V.Sobre el silencio administrativo en materia urbanística y en el caso concreto. En nuestro ordenamiento jurídico, el silencio se entiende positivo cuando así se establezca expresamente, o cuando se trate de autorizaciones, o aprobaciones que deban acordarse en el ejercicio de funciones de fiscalización y tutela y cuando se trate de permisos, licencias y autorizaciones (artículo 331 de la Ley General de la Administración Pública). El primer supuesto se refiere a relaciones inter-administrativas -en donde no hay participación de los administrados-, mientras que los permisos, licencias y autorizaciones se refieren a relaciones con los administrados. En este último supuesto, “se inserta el instituto del silencio positivo en el régimen de los actos reglados que imponen tasados cumplimientos por parte del interesado que aspire a la declaración de un derecho nacido no en virtud de tal declaración, sino en razón del Ordenamiento como acto constitutivo y previo a la declaración misma” (JIMENEZ MEZA, Manrique.
Justicia Constitucional y Administrativa, Primera Edición, San José, Imprenta y Litografía Mundo Gráfico S.A, 1997. pág. 155. El subrayado es nuestro). En palabras más sencillas, el silencio positivo en el ámbito de aplicación a favor de los administrados, comprende la preexistencia de un derecho subjetivo cuyo ejercicio queda sujeto a un requisito de eficacia, previo cumplimiento de los requisitos exigidos por el ordenamiento jurídico. Desde este punto se vista, la autorización se tiene como un acto de "habilitación o permisión", entendiéndosele como el "acto administrativo por el cual la administración pública le concede al administrado la potestad de ejercer derechos preexistentes después, de una apreciación discrecional de su oportunidad y utilidad respecto del interés general. La autorización, en tal supuesto, obedece a una petición expresa del administrado pero que, generalmente, es discrecional en cuanto a motivo y contenido.
La diferencia entre este tipo de autorización y licencia, en sentido estricto, radica en que la última tiene un efecto similar a la autorización pero normado, esto es, su contenido es reglado." (JINESTA LOBO, Ernesto. Tratado de Derecho Administrativo, Tomo I. Biblioteca Jurídica Diké. pag. 449) Por su parte, el permiso se entiende como aquel "acto que autoriza a una persona -administrado- para el ejercicio de un derecho, en principio, prohibido por el propio ordenamiento jurídico. Es una exención especial respecto de una prohibición general en beneficio de quien lo solicita. Con el permiso se tolera o permite realizar algo muy específico y determinado. Su naturaleza consiste en remover un obstáculo legal para el ejercicio de un poder preexistente, se dice que es una concesión de alcance restringido, puesto que, otorga derechos de menor intensidad y de mayor precariedad" y que además "siempre se otorga un derecho debilitado nuevo que supone una excepción a una prohibición de orden público" (JINESTA LOBO, Op Cit, págs. 456 y 457).
En términos generales ambos vocablos suelen confundirse, mas lo dos coinciden en que debe mediar un derecho preexistente. Debido a la excepcionalidad de esta figura, la regla general es que el silencio de la Administración se entiende negativo, salvo los casos expresamente indicados por la ley ordinaria. Sin embargo, el acto administrativo presunto que surge a la luz del silencio positivo debe ser conforme con el bloque de legalidad, pues ante la ausencia de sus presupuestos esenciales supone la inexistencia del mismo. La inactividad administrativa no puede constituirse en un motivo para lesionar el bloque de legalidad y constitucionalidad vigentes. Por ello, no puede operar el silencio positivo cuando se omitan algunos de los requisitos establecidos por el ordenamiento jurídico, aunque el órgano o funcionario encargado no se pronuncie dentro de los plazos establecidos, quedando en todo caso al interesado la posibilidad de acudir en amparo de legalidad ante este mismo Tribunal, pero en sede jurisdiccional, exigiendo respuesta administrativa expresa.
En materia urbanística, la jurisprudencia de la Sala Constitucional, que es vinculante "erga omnes" y fuente de derecho (artículo 7 de la LGAP), ha establecido la inaplicabilidad del silencio positivo en materia urbano-ambiental -por ejemplo, en sentencias número 6836-93, 1730-94, 1731-94, 2954-94, 5506-94, 6332-94, 0820-95, 5745-99, 2000-1895, 2003-6322-, y también en la sentencia número 0397-F-2001 de la Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia. Se parte de la base que el Derecho Urbanístico regula lo atinente a la ordenación del territorio, que comprende la delimitación del contenido de la propiedad urbana y el ejercicio de la función urbanística como potestad pública, en virtud de lo cual, le son aplicables los principios constitucionales del Derecho Ambiental, por integrar el concepto jurídico de ambiente, y por ello, compromete el derecho fundamental a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado.
Tampoco se aplica este instituto respecto de los bienes de dominio púbilco, que por su naturaleza son imprescriptibles, inembargables e inalienables, en tanto, por vocación está dispuesto al uso y disfrute de la colectividad en general y por prohibición expresa del artículo 4 de la Ley Forestal, número 7575, de trece de febrero de mil novecientos noventa y seis, respecto de los recursos naturales. (Respecto de la inaplicabilidad del silencio positivo a la materia ambiental puede consultarse la resolución de esta misma Sección, N° 00203-06). Consecuentemente, en relación con los permisos y autorizaciones relativas a la materia urbanística no resulta aplicable el instituto del silencio positivo, es decir, no pueden estimarse otorgadas por el transcurso del plazo para su contestación. En plena concordancia con lo anterior, el Decreto Ejecutivo N. 32565-MEIC señala que el silencio positivo no resulta aplicable a las licencias o permisos en que "...por disposición legal o jurisprudencial...", se haya establecido su inaplicabilidad (artículo 27 del Decreto).
Debe tenerse en cuenta que, la protección del ambiente es una obligación de los Poderes Públicos y de los particulares (artículo 50 Constitucional) y que la aplicación de la figura del silencio en asuntos urbanísticos, conllevaría el no ejercicio de las funciones de control y protección ambiental, cuando el orden constitucional ha establecido a cargo de los entes públicos -Estado, según el artículo 50-, una actividad expresa en esta materia, reconociendo esa actividad como un derecho fundamental que se inscribe dentro de la clasificación de los derechos fundamentales, como derecho de tercera generación. La falta de resolución administrativa expresa, es una disfunción administrativa que no puede convertirse en una autorización presunta, pues ello implicaría la prevalencia del interés particular sobre el interés general en el control del desarrollo urbano y la protección del ambiente. En lugar de ello, esa omisión de respuesta sí genera el llamado silencio negativo, o también denominado "acto presunto negativo", al tenor de lo dispuesto en el artículo 261.3 de la Ley General de la Administración Pública, a partir del cual el interesado tiene la vía para su impugnación, primero en sede administrativa, y al adoptarse el acto definitivo (emanado del jerarca impropio), en la vía plenaria contenciosa.
Debe aclararse que en todo caso, prevalece el derecho del administrado a recibir resolución administrativa expresa a su gestión, puesto que la relación de los artículos 27 y 41 constitucionales, le garantizan esa respuesta de manera oportuna, la cual puede ser exigida a través del proceso de amparo de legalidad, que puede ser presentado de manera directa, gratuita y sin patrocinio letrado, ante este mismo Tribunal Contencioso Administrativo, pero en sede jurisdiccional, que podrá en caso de estimar el recurso otorgar un plazo concreto al gobierno local para resolver de manera expresa la gestión del administrado.
En todo caso y a pesar de que en esta materia, por mandato legal y desarrollo jurisprudencial, no es aplicable la figura del silencio positivo, el Tribunal debe señalar que tampoco se presentan los supuestos de su aplicación en el caso en estudio, ya que la apelante no cumplió con los requisitos legales y reglamentarios establecidos, tal y como lo examinaremos a continuación. Resulta claro que desde el mismo día de presentación de la solicitud, el día catorce de abril del dos mil diez, la señora Nombre102521 aportó un croquis, con la firma de una constructora, carente de la aprobación del Colegio Federado de Ingenieros y Arquitectos. Asimismo, la solicitud solamente se limitó a aportar un diseño de las medidas de la superficie del proyecto, sin planos, más la indicación escrita de los materiales que se utilizarían. Sobre este particular, conforme lo dispone artículo 81 de la Ley de Construcciones, hace recaer la responsabilidad de solicitar las licencias de construcción en el propietario y en el ingeniero que respalde profesionalmente la obra, pues dispone:
"Artículo 81.- Responsabilidad. El propietario y el Ingeniero responsable serán responsables de los datos que consten en el proyecto..." En ese mismo sentido, el artículo 83 señala que:
"CAPITULO XIX INGENIEROS RESPONSABLES Artículo 83.- Definición. Para los efectos de esta ley, son Ingenieros Responsables, los ingenieros o arquitectos incorporados al Colegio de Ingenieros para ejercer sus profesiones en sus distintas especialidades. Los Ingenieros Responsables son sus profesiones en sus distintas especialidades. ...Los Ingenieros Responsables son los únicos que tendrán facultad de autorizar solicitudes de licencia para obras de construcción y la obligación de vigilar las obras para las cuales hayan solicitado o autorizado licencia. No obstante lo anterior, toda persona puede hacer reparaciones que no excedan de cinco mil colones (¢5,000.00), por cuenta propia o de terceros..." ( Así reformado por el artículo 7 de la ley N° 7029 de 23 de abril de 1986) Tal y como se aprecia del croquis visible a folio 11, la obra, que valga reiterar, carece de planos, ni siquiera contiene el nombre del Ingeniero responsable, pues se desconoce el oficio del señor firmante, Álvaro Antonio Stewart Satchuell.
De hecho, la normativa aplicable obliga a que toda obra constructiva tenga un ingeniero a cargo -"ingeniero responsable" en los términos de la Ley de Construcciones previamente transcrita-, quien es además el encargado de diseñar y firmar los planos, responde profesionalmente ante el Colegio Federado de Ingenieros y Arquitectos respecto de su contenido y es encargado de supervisar y fiscalizar la obra. Ello evidencia, claramente también, el incumplimiento de lo establecido en el Decreto Ejecutivo No. 27967-MP-MIVAH-S-MEIC, publicado en el Diario Oficial La Gaceta No. 130 del 06 de julio de 1999, vigente a partir del 16 de julio de ese mismo año, denominado "Reglamento para el trámite de visado de planos para la construcción", que dispone lo siguiente:
Artículo 3.- Trámite ante el Colegio Federado de Ingenieros y de Arquitectos. Todo plano debe estar respaldado por la firma y número de carné del profesional o profesionales responsables participantes en el diseño. Deberán además, estar sellados y timbrados por el Colegio Federado de Ingenieros y de Arquitectos (CFIA), previo a su tramitación ante las instituciones competentes. Lo anterior de conformidad con el artículo 54 de la Ley Orgánica del Colegio Federado de Ingenieros y de Arquitectos, No. 3663 del 10 de enero de 1966 y sus reformas....... (Así reformado mediante Decreto Ejecutivo No. 33799-MP-MIVAH-S-MEIC de 19 de abril del 2007. Publicado en el Diario Oficial La Gaceta No.112 de 12 de junio del 2007.)
Asimismo, es palmario que con la solicitud, claramente se incumplieron las normas contenidas en el Reglamento de Construcciones, publicado en "La Gaceta" No 56 del 22 de marzo de 1983 y actualizado por La Junta Directiva del Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, en sesión No 3822, celebrada el 4 de mayo de 1987, citadas en la resolución venida en alzada, aplicables al cantón de Siquirres ante la ausencia de Plan Regulador, al indicar las especificaciones mínimas de los planos, a saber:
Artículo II.1.—Profesionales responsables Para solicitar permisos de construcción y para los demás efectos de este Reglamento, se considera como Profesionales Responsables a los ingenieros o arquitectos activos incorporados al Colegio Federado, tal como lo indica la Ley de Construcciones, con las facultades y las responsabilidades señaladas en ella, en el Reglamento Interior General, y en el Reglamento de Ética Profesional del Colegio Federado de Ingenieros y de Arquitectos de Costa Rica.
Artículo II.6.— Especificaciones mínimas en los planos. En los planos deberán estar consignadas las especificaciones mínimas necesarias para la ejecución de la obra, tales como la calidad y resistencia de los materiales principales, como el concreto y el acero, el recubrimiento de la armadura y otras.
Deberán consignarse los espesores y calidades de la cubierta de techo, de las paredes y todos aquellos datos que sea necesario tener a mano durante la construcción.
Artículo VIII. 4.—Materiales. En paredes interiores y en cielo raso, se usarán materiales que tengan un coeficiente retardatorio al fuego no menor de tuna hora.
VIII. 8.1.- Los edificios para comercios y oficinas deberán tener, como mínimo, dos locales para servicios sanitarios por piso, uno para hombres y otro para mujeres, ubicados en tal forma que no sea necesario subir o bajar más de un piso para tener acceso a ambos. En caso de que estén contiguos, estarán diseñados de tal forma que permitan una adecuada independencia...
Artículo VIII. 10.—Ventilación e iluminación. La ventilación e iluminación de los edificios para comercios y oficinas podrá ser natural o artificial; cuando sea natural, se observarán las reglas del capítulo referente a edificios de habitación; cuando sea artificial, se deberán satisfacer las condiciones mínimas necesarias del Ministerio de Salud. Si no existe iluminación natural deberá contarse con instalaciones de alumbrado de emergencia.
Evidentemente, el permiso constructivo carece de todas esas exigencias, pues lo levantado fue un galerón metálico de cuatro paredes, techo y pisos de cerámica, sin ventilación, para instalar una tienda, por lo que no se aprecia que lo resuelto sea desproporcionado, sino, por el contrario, certero y ajustado a derecho. Sobre este particular, las normas anteriores deben ser interpretadas de una manera integral, pues obviamente, la existencia de un ingeniero responsable de toda obra constructiva implica, obviamente, que él es quien ha de confeccionar los planos con todas las exigencias legales y reglamentarias pues, obviamente, por la tecnicidad y experticia que esa tarea amerita, es a él a quien le corresponde, a efectos de que se obtengan los visados respectivos y responda por la edificación. Por ende, al revisarse los documentos aportados por la señora Nombre102521 , se evidencia la carencia de la respectiva asesoría técnica profesional en su gestión, lo cual conllevó como consecuencia lógica, el incumplimiento de los requisitos técnicos constructivos.
Al respecto, debe indicarse que de haber contado con un profesional responsable, la recurrente probablemente no hubiera tenido que atravesar por toda esta situación tan engorrosa, pues seguramente sus documentos hubieran sido confeccionados correctamente y se hubieran presentado ante todas las instancias administrativas necesarias, en acatamiento de la ley y los reglamentos aplicables, de los cuales no puede acusar desconocimiento. Se denota, en todo caso, que sí tuvo a disposición el documento denominado "Recibo de documentos para permiso de construcción" (folio 17), en donde la Municipalidad enlista los requisitos que debía presentar, por lo que no se aprecia transgresión alguna de la Ley 8220, resultando entonces que este argumento tampoco es de recibo. Asimismo, debido a que la obra ya se había levantado, sí se le previno corregir su declaración mediante oficio No. VM 12-05-2010-3 del doce de mayo del dos mil diez, a efecto de que declarara todas las construcciones e instalaciones existentes sobre el terreno, momento en que debió aprovechar para realizar la correspondiente enmienda con la ayuda del profesional encargado de la obra, lo que no consta que hiciera la interesada.
Se aprecia, además, que este documento fue recibido por la apelante, según se verifica en la firma y número de cédula que consignó en el documento, sin indicación de la fecha de notificación, por lo que no puede acusar desconocimiento al respecto.
Con base en los fundamentos expuestos, el permiso de construcción no podía ser otorgado por incumplimiento de las exigencias de Ley y reglamentarias. Con la invocación del silencio positivo por parte de la apelante se evidencia un error en la aplicación de la figura pues pretende consolidar una situación jurídica absolutamente irregular, aspirando a generar un acto presunto a efectos de obtener el permiso constructivo. La resolución del Alcalde impugnada, entonces, debe ser confirmada, debiendo asimismo darse por agotada la vía administrativa.
POR TANTO:
Se confirma la resolución impugnada y se da por agotada la vía administrativa.
Nombre66641 Evelyn Solano Ulloa Nombre32618 Municipal Nombre102521 c/ Municipalidad de Siquirres
Document not found. Documento no encontrado.