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Res. 00189-2011 Sala Primera de la Corte · Sala Primera de la Corte · 03/03/2011
OutcomeResultado
The Chamber denied both cassation appeals, upheld Parque Recreativo del Norte’s status as public-domain property immune from adverse possession, and ordered the appellants to pay costs.La Sala declaró sin lugar ambos recursos de casación, confirmó que el Parque Recreativo del Norte es un bien de dominio público no susceptible de usucapión y condenó en costas a los recurrentes.
SummaryResumen
The First Chamber denied the cassation appeals filed by the Agrarian Development Institute and the Pro-Construction Association for Parque Recreativo del Norte against the judgment recognizing the property as part of the public domain. It held that a statute need not identify each property by its registry description to dedicate it to public use; it is enough that the property meets the general and abstract statutory criteria. The land became public-domain property when the park was created, as confirmed by its history, collective use, urban-planning classification, and legislation placing parks within the public domain. Legislative authorization to donate the land to a private association did not withdraw its public status because its public recreational purpose remained binding. As public-domain property, the park is inalienable, outside private commerce, and cannot be acquired by adverse possession, even through possession based on a transfer instrument, good faith, or the passage of time. The State’s powers to recover it likewise do not prescribe.La Sala Primera rechazó los recursos de casación interpuestos por el Instituto de Desarrollo Agrario y la Asociación Pro Construcción del Parque Recreativo del Norte contra la sentencia que reconoció la naturaleza demanial del inmueble. Determinó que una ley no necesita individualizar registralmente cada bien para afectarlo al dominio público: basta que este reúna las características previstas de forma general y abstracta por el ordenamiento. El terreno quedó destinado al uso público desde la creación del parque, condición respaldada por sus antecedentes, el uso colectivo, la planificación urbana y las normas que incorporan los parques al demanio público. La autorización legislativa para donarlo a una asociación privada no produjo su desafectación, pues mantuvo el destino recreativo público. Como bien demanial, el parque es inalienable, está fuera del comercio y no puede adquirirse por prescripción positiva, aunque exista título traslativo, buena fe o posesión prolongada. Tampoco prescriben las potestades estatales dirigidas a recuperarlo.
Key excerptExtracto clave
For purposes of the dispute in this case, this Chamber has no doubt that, from the creation of the park onward, the land was devoted to public use, as prescribed by Article 261 of the Civil Code cited above. This follows not only from the background underlying its creation, but also from the appellant’s own statement acknowledging that the gymnasium was rented by the hour to anyone, which confirms the trial court’s conclusion that Parque Recreativo del Norte is intended for public use. The existence of schedules or restrictions on enjoyment of the property does not in any way alter its purpose of use by the public or the community. From the private party’s perspective, this entails a legal impossibility of acquiring ownership through adverse possession and, consequently, from the State’s perspective, it will never lose the ownership and administrative authority it exercises over such property until a withdrawal from public use occurs. It must not be overlooked that public-domain assets are outside private commerce and belong to the Nation; therefore, the general rules governing the acquisition of property do not apply to them.En lo que interesa para la discusión del sub lite, no cabe duda para este órgano que el terreno, a partir de la creación del parque, estuvo destinado al uso público, tal y como lo preceptúa el cardinal 261 del Código Civil ya citado. Ello se desprende, no solo de los antecedentes que dieron sustento a su creación, sino también con base en el propio dicho del recurrente, quien reconoció que el gimnasio se arrendaba a cualquier persona por hora, lo que permite comprobar lo indicado por el Tribunal en cuanto a que el destino del Parque Recreativo de Norte es el uso público. En este punto, la existencia de horarios o restricciones para el disfrute del bien en nada desnaturalizan su vocación al uso público o por la colectividad. Lo anterior implica, desde la óptica del sujeto privado, una imposibilidad jurídica de adquirir la propiedad en virtud del instituto de la usucapión, y consecuentemente, desde la perspectiva Estatal, que nunca perderá la titularidad y administración que sobre estos ejerce, hasta tanto no ocurra una desafectación. No puede perderse de vista que los bienes dominicales no se encuentran dentro del comercio de los hombres, sino que pertenecen a la Nación, por lo que, las normas generales que regulan la adquisición de la propiedad no resultan aplicables frente a ellos.
Pull quotesCitas destacadas
"Por el contrario, basta con que se detallen las características esenciales que debe cumplir un bien, material o inmaterial, para efectos de ser considerado como demanial."
"Rather, it is enough for the essential characteristics that tangible or intangible property must satisfy to be considered public-domain property to be specified."
Considerando VII
"Por el contrario, basta con que se detallen las características esenciales que debe cumplir un bien, material o inmaterial, para efectos de ser considerado como demanial."
Considerando VII
"Para mayor precisión, la afectación indicada priva sobre lo dispuesto en torno a la titularidad del inmueble, máxime si se considera que el demanio público es de titularidad estatal."
"More precisely, the dedication to public use prevails over provisions concerning ownership of the property, particularly because the public domain is held by the State."
Considerando VII
"Para mayor precisión, la afectación indicada priva sobre lo dispuesto en torno a la titularidad del inmueble, máxime si se considera que el demanio público es de titularidad estatal."
Considerando VII
"A partir de lo anterior, el hecho de que transcurrieran 19 años, según el recuento del actor, desde el traspaso hasta el inicio de las gestiones tendientes a la recuperación efectiva del parque, en nada enervan las potestades que sobre el particular ostenta la Administración Pública."
"Accordingly, the fact that 19 years elapsed, by the appellant’s calculation, between the transfer and the start of efforts to recover the park does not diminish the Public Administration’s powers in this matter."
Considerando VII
"A partir de lo anterior, el hecho de que transcurrieran 19 años, según el recuento del actor, desde el traspaso hasta el inicio de las gestiones tendientes a la recuperación efectiva del parque, en nada enervan las potestades que sobre el particular ostenta la Administración Pública."
Considerando VII
"Esto conlleva a que, la posesión que pueda ejercer un particular, aún y cuando lo haga como consecuencia de un título traslativo de dominio, no produce ningún efecto jurídico."
"This means that possession exercised by a private party produces no legal effect, even when it results from an instrument purporting to transfer ownership."
Considerando X
"Esto conlleva a que, la posesión que pueda ejercer un particular, aún y cuando lo haga como consecuencia de un título traslativo de dominio, no produce ningún efecto jurídico."
Considerando X
Full documentDocumento completo
*090000761027CA* Res. 000189-F-S1-2011 SALA PRIMERA DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, at nine fifteen a.m. on March 3, 2011.
BACKGROUND
Opinion drafted by Justice González Camacho
WHEREAS
I.In 1978, the State acquired a property through expropriation (expropiación) and subsequently transferred it to the then Instituto de Tierras y Colonización. Later, in 1988, through Extraordinary Budget Law (Ley de Presupuesto Extraordinario) no. 7097, the Instituto de Desarrollo Agrario (hereinafter, IDA) was authorized to segregate (segregar) part of that property and donate it to the Asociación Pro Construcción del Parque Recreativo del Norte (hereinafter, the Association), for use in the construction of a recreational park. In 1989, after the cadastral survey plan (plano catastrado) had been prepared, the Board of Directors of IDA requested that the Institution’s legal department prepare the deed of transfer (escritura de traspaso), which was formalized through public instrument (instrumento público) number one, at 16 horas del 14 de noviembre de ese año, recorded in volume 10 of Notary Public Julio Sánchez Carvajal.
That deed included a series of restrictions on title (limitaciones en el dominio), among which was the prohibition against conveying, encumbering, leasing, or subdividing the property without authorization from the State entity for a period of 15 years. Between 1987 and 1992, the national budget included budgetary subitems (subpartidas presupuestarias) in favor of the Association for construction, works, or maintenance services at Parque Recreativo del Norte. By official letter DAMM 675-04-06 of 25 de abril de 2006, the Mayor of Moravia informed IDA that certain irregularities had occurred on the property in question, including a change in its designated use, as the sports gymnasium was being used as a church. Likewise, by official letter FOE-DDJ-3035 of 21 de setiembre de 2006, the Contraloría General de la República forwarded to the State entity a complaint against the Association concerning irregularities in the management of funds and assets donated by the State for the construction of Parque Recreativo del Norte and, in a subsequent official letter, requested information regarding the actions taken.
It is deemed established that, at least since 2 de julio de 2007, the Asociación Centro Cristiano de Excelencia and Vivero la Sultana occupied part of the land. Likewise, on 5 de abril de 2008, the Association entered into a contract with the Asociación Centro Cristiano de Excelencia. On 16 de octubre de 2007, the oversight body filed an action of unconstitutionality (acción de inconstitucionalidad) against subsection 22 of Article 16 of Extraordinary Budget Law no. 7097, which authorized the aforementioned segregation and donation; that action was granted through judgment (voto) 2008-00056 of 14 horas 47 minutos del 9 de enero de 2008. Based on the foregoing, the Contraloría General de la República instituted the present proceeding against the Association and IDA, seeking, in essence, the annulment of the administrative acts (actos administrativos) and public instruments under which the real property was transferred, as well as the corresponding eviction (desalojo).
It also requested that IDA be ordered to take all actions necessary to transfer title to the property to a public body or entity with authority to administer recreational parks and to refrain from any active or passive conduct that could jeopardize the land. Finally, it requested a declaration that the State entity’s failure to act (inactividad) was inconsistent with the legal system, as was the Association’s conduct in putting the property to private use. IDA raised the defense of failure to join a necessary defendant (falta de integración del litis consorcio pasivo necesario), while the private entity raised the defenses of the statute of limitations (prescripción), lack of active and passive standing (falta de legitimación activa y pasiva), and lack of legal entitlement (falta de derecho). Insofar as relevant to the subject matter of this appeal, the Court annulled the transfer and the related acts, including the corresponding registry entries (asientos registrales); ordered that title to the property revert to the State, specifically in the name of the Municipalidad de Moravia; declared IDA’s failure to recover the land inconsistent with the legal system; ordered its highest authority to initiate administrative proceedings (procedimientos administrativos) to determine any liabilities arising from the omission; and awarded costs (costas) against the defendants. Both defendants now appeal before this Chamber.
Appeal by the Instituto de Desarrollo Agrario
II.As its sole ground of appeal (agravio), it alleges that the Court committed the defect of inconsistency (vicio de incongruencia) by ruling ultra petita. It specifically objects to the fact that the Court ordered the entity’s highest authority to initiate internal proceedings to establish the financial and/or disciplinary liability of the officials who participated in the acts or omissions that gave rise to the conduct found inconsistent with the legal system. It argues that the Contraloría never included that matter among its claims for relief (pretensiones). It states that the ruling was based on the failure to pursue the judicial or administrative actions necessary to protect, preserve, and recover the property at issue in the proceeding. It cites case law in support and concludes that the challenged ruling caused it harm by imposing obligations beyond those requested by the plaintiff.
III.This Chamber has repeatedly held that the defect of inconsistency arises when there is a contradiction between what the parties requested when stating their claim and what is ultimately decided by the adjudicating court. In essence, this may occur when the court fails to rule on an issue submitted for adjudication (minima petita), grants more relief than requested (ultra petita), issues a ruling that does not correspond to the relief sought (extra petita), or includes contradictory provisions. Additionally, it must be borne in mind that, in proceedings conducted under the Código Procesal Contencioso Administrativo (hereinafter, CPCA), application of the principle of congruence (principio de congruencia) must be reconciled with the options for amending claims afforded by that body of law. In this regard, Articles 90 and 95 of the CPCA allow the relief sought to be clarified or adjusted during the initial stages of the proceeding, either at a party’s request or on the judges’ own initiative.
It is likewise essential to consider that, among other provisions, Articles 122 and 123 ibidem grant the judge authority to issue a series of rulings sua sponte (pronunciamientos oficiosos), that is, without an express request from the parties. However, this possibility cannot be understood as freeing the judge from the subject matter of the proceeding and the cause of action (causa) on which it is based. On the contrary, whatever the judges order, even sua sponte, must remain related to those elements. In other words, such measures must be adopted to guarantee the prevailing party full restoration of the legal situation recognized in the judgment. The relaxation of the principle of party disposition (principio dispositivo) does not entail its nonapplication; therefore, it must always be possible to trace a sua sponte ruling back to the party’s claim, which is identified not only with the relief sought in the complaint but also with the facts on which the dispute is based.
In addition to the foregoing, the legal system contains a series of provisions requiring the decision-maker to rule on certain matters (for example, Article 182 of the LGAP, which provides that the judge shall review sua sponte matters relating to the party, the procedure, or the form).
IV.With respect to the specific case, it is necessary to analyze how the subject matter of these proceedings was defined. In view of the claims (pretensiones) outlined by the Office of the Comptroller General of the Republic, both in the complaint and in the amendment made during the preliminary hearing, there is no doubt that its principal interest is the recovery, under State ownership, of the land on which Parque Recreativo del Norte is located, as well as the adoption of those measures it deemed necessary for that purpose. However, an additional request was included, consisting of a declaration that the IDA’s failure to act, by not pursuing the corresponding procedural actions to recover the property in question, was inconsistent with the legal system. It is important to emphasize, for the reasons set forth below, that section 42 of the CPCA provides a non-exhaustive list of the possible claims that the parties may assert.
These include, in broad and general terms, a “declaration that the administrative conduct and all related acts or actions are inconsistent with the legal system.” In principle, if granted, the logical consequence of such a ruling would be either the nullity of the actions taken or an order requiring the Administration to perform the required conduct that it omitted in the event of administrative inaction (inactividad administrativa). However, in that same article, the CPCA treats the foregoing scenarios as distinct and independent claims or forms of relief. In this regard, both the cited provision and section 122 of the same body of law separately regulate a possible “inconsistency with the legal system,” annulment, the imposition of an obligation to act, and the annulment of related conduct, thereby confirming that each of these requests may be addressed independently. Clearly, the first of these—inconsistency with the legal system—is, even when not expressly requested, a logical and necessary prerequisite for the others—annulment and even an order to act, which presupposes the breach of a preexisting obligation to give or to do—and therefore, when only the latter are asserted, the former must be understood to be implicit in the subject matter of the proceedings.
Nevertheless, the foregoing statement does not apply in reverse because, given the aforementioned autonomy of the claims, a party may request only a declaration of inconsistency with the legal system, without the resulting annulment or order that might arise from it. Granting this form of relief may have legal significance, for example, in determining the liability of public officials, as discussed below in connection with section 200 of the LGAP, which is precisely the basis relied upon by the Court. The cited provision states: “1. Whenever the invalidity of administrative acts (actos administrativos) is declared, the authority ruling on the matter must expressly determine whether the illegality was manifest, in accordance with article 199. / 2. If so, it must initiate ex officio the corresponding proceeding to establish the resulting liabilities.” In turn, the third paragraph of section 199 states that manifest illegality (ilegalidad manifiesta) shall exist “among other cases, when the Administration departs from advisory opinions or findings that demonstrate the illegality, if the invalidity of the act is subsequently declared for the reasons set forth in the opinion.” It follows from the foregoing provisions that when administrative conduct is substantially inconsistent with the legal system and manifest illegality is also deemed to exist, the Administration has an unavoidable obligation to initiate the internal actions necessary to determine the corresponding financial or administrative liabilities.
First, it must be noted that the classification of “manifest illegality” cannot be restricted to the scenario contained in article 199 concerning the adoption of unlawful decisions despite opinions warning of their unlawfulness; nevertheless, that provision permits the inference that this category may include actions in which the official was capable of recognizing the conflict with the legal system. It is therefore a case-by-case determination based on the particular circumstances of the case. Second, it should be noted that, although the text of the provision expressly refers to administrative acts, its content must extend to all administrative conduct, whether affirmative or by omission. In this regard, constitutional provision 49 requires abandoning a conception of judicial review centered on the administrative act and instead adopting the broader criterion of administrative function—or dysfunction—including administrative inaction.
In addition, the determination of whether the illegality is manifest may be made either by the Administration, when it is authorized to review its own conduct (e.g., articles 173, 180, 181 and 183 of the LGAP), or by the administrative litigation jurisdiction (jurisdicción contencioso administrativa), since the provision draws no distinction but instead grants authority, in the abstract, to whoever has jurisdiction to assess whether the conduct conforms to the body of applicable law (bloque de juridicidad). In any event, it should be observed that the body primarily responsible for performing this task is precisely the latter. It is particularly important to address the provisions of the second paragraph of article 200 cited above. It may be inferred therefrom that, once manifest illegality has been declared, determining the internal liabilities of the officials to whom the Administration’s abnormal or unlawful operation may be attributed becomes an unavoidable obligation for the body with jurisdiction to initiate such proceedings.
The provision under discussion leaves no room for administrative discretion; on the contrary, by operation of law, a declaration of manifest illegality necessarily entails determining the corresponding liability of the officials involved. From what has been stated thus far, it may be inferred that this is conduct by which the Administration is bound, regardless of whether that duty is set forth in a judicial decision. Consequently, it cannot be asserted, as the State entity does, that the Court committed the defect of deciding beyond the claims (incongruencia), insofar as the ruling merely gives effect to what the legal system requires; it cannot even be regarded as a constitutive ruling, but merely reiterates what the legal system already provides. In short, it is an obligation arising from the law and is therefore not contingent upon a specific claim by a party. This is confirmed by the fact that, as explained above, even if the challenged judgment had said nothing on the matter, the Administration would still be required to proceed as indicated.
In any event, the action ordered by the Court, in strict compliance with the law, neither determines nor establishes a final decision on the merits, but merely orders that proceedings be initiated to determine whether any liabilities exist and, if so, that the corresponding recovery actions be established. This also demonstrates that the decentralized entity lacks standing to raise the aforementioned ground of challenge, since its interests are in no way affected or harmed; accordingly, because there is no prejudice, it likewise has no standing to appeal that issue. For all the foregoing reasons, this ground must be rejected.
Appeal by the Asociación Pro Construcción del Parque Recreativo del Norte
V.In its first ground, it challenges the statements in the judgment concerning the park’s public-domain status (naturaleza demanial), as well as the transfer of its administration to the Municipalidad de Moravia. It considers incorrect the interpretation that the land is dedicated to public-utility purposes, because it has never been public property. It states that, under section 261 of the Código Civil, such status is exhaustively defined; therefore, absent an express statutory provision, such property constitutes private property of the State. It adds that, even if it were public property, it could be removed from the public domain (desafectado) by statute. It therefore argues that the authorization contained in Ley de Presupuesto Extraordinario no. 7097 complies, in substance, with the requirements of the legal system, since the finding of unconstitutionality was based on a formal issue.
It states that the deed of conveyance imposed no limitation requiring the real property to be considered part of the public domain (demanio público) and that, on the contrary, the clauses set forth therein support the opposite conclusion. It argues that the Asociación has paid the real property tax arising from private ownership of the property right. It explains that, when the registered title became vested in its favor, the judicial precedent declaring atypical statutory provisions unconstitutional had already been issued; nevertheless, neither then nor at any point over the ensuing 19 years was that precedent invoked to restrict its rights. Based on the foregoing, it states that vested rights acquired in good faith exist and that, in any event, this was established in the Constitutional Chamber ruling that annulled subsection 22 of article 16 of Ley no. 7097. It reiterates that the park cannot be considered public-domain property because the requirements established in the Código Civil are not met, namely, that it be permanently devoted to a service of general public utility—as defined by law—or made available for public use.
It recounts that the property was initially covered by scrubland and a coffee plantation and that, after the conveyance and for approximately 15 years, the area containing the gymnasium was rented by the hour to any interested person who arranged for its use. It adds that the remainder of the land had restricted hours of use, was fenced, and could not otherwise be accessed. It states that, beginning in 2005, the decision was made to lease it to a single person. For all the foregoing reasons, it argues that the property cannot be considered open to public use. It asserts that, if the possession exercised is not deemed lawful, the existence of improvements made to the property is an evident and irrefutable fact, and the right to compensation for them arises from the constitutional judgment itself. Finally, it states that the transfer of the park’s administration to the Municipalidad de Moravia resulted in a ruling beyond the claims asserted.
VI.The appellant’s various arguments seek to challenge the public-domain status (naturaleza demanial) that, according to the Court, is held by the real property whose recovery (reivindicación) is sought. It is therefore essential to address the concept of the public domain (dominio público) and, in particular, the scope of Article 261 of the Civil Code, which distinguishes between public and private property, as well as the criteria on the basis of which the two may be distinguished. In this regard, it provides: “Public things are those that, by law, are permanently devoted to any service of general utility, and those that everyone may use because they have been made available for public use. / All other things are private and subject to private ownership, even if they belong to the State or the Municipalities, which, for this purpose, as civil persons, are no different from any other person.” As may be inferred, private property is defined residually; that is, this category includes everything that does not exhibit any of the characteristics specified for public-domain property (bienes demaniales).
Constitutional case law, taking into account the provisions of the cited rule, has referred to property comprising the public domain in the following terms: “it is property having a nature and legal regime different from those of private property—which is governed by property law under the terms of Article 45 of the Political Constitution—inasmuch as, by the express will of the legislature, it is allocated to the special purpose of serving the community, that is, the public interest, and therefore cannot be privately owned, such that it is outside the stream of commerce and consequently cannot belong individually either to private parties or, strictly speaking, to the State, since the latter is limited to its administration and protection. […] Thus, this is property to which the State holds title in its capacity as administrator; it must be understood as property belonging (sic) to the ‘Nation,’ thereby forming part of the public patrimony; and, by reason of its special legal nature, it has the following attributes: it is not subject to prescription (imprescriptible), which means that the passage of time cannot give rise to a right of ownership over it, or even mere possession; in other words, it cannot be acquired through adverse possession (usucapión), nor can it be lost through prescription.
For this reason, the use permits (permisos de uso) granted over it by the Administration are always precarious in nature, meaning that they may be revoked at any time by the Administration on grounds of expediency or convenience—under the terms provided in Articles 154 and 155 of the General Public Administration Law—and any concessions granted over it for its exploitation may be canceled through the applicable procedure; it is immune from attachment (inembargable), meaning that it cannot be subject to any encumbrance or attachment, whether by private parties or by the Administration; and it is inalienable (inalenable), meaning that it is outside the stream of commerce; hence, it cannot be transferred, sold, or acquired, whether gratuitously or for consideration, either by private parties or by the State, so that it is excluded from the stream of commerce and subject to a special, reinforced legal regime.
Moreover, its use and exploitation are subject to the police power (poder de policía), since, as property that cannot be possessed, much less owned, it may be used and exploited only through duly authorized acts, whether by means of a concession or use permit granted by the competent authority, and under the constant oversight of the Public Administration. It therefore comprises real property whose nature and legal regime are virtually the opposite of private property, as derived from the provisions of constitutional Article 45.” (voto 2007-2408 de las 16 horas 13 minutos del 21 de febrero de 2007). At this point, it is appropriate to analyze the arguments used by the lower courts to conclude that the property must be considered part of the public domain; these may be summarized as follows: a) pursuant to sections 37 of the Construction Law and 43 and 44 of the Urban Planning Law, parks constitute public-domain property “whose essential purpose, in accordance with Article 50 of the Political Constitution, is to provide people with green areas for recreation as a means of ensuring their enjoyment of spaces that allow them to have a good quality of life and, consequently, to develop fully as free human beings”; b) under the principle that registration is not required (principio de in-matriculación), even if the land has not been recorded in the registry as part of the public domain, that status is presumed insofar as its essential characteristics support the inference that the legislature has devoted it to public use and enjoyment; c) that status derives from the fact that, prior to its segregation (segregación), it belonged to property owned by the State; d) subsection 22 of Article 16 of Extraordinary Budget Law no. 7097 allocated it to public use as a park; e) various items of evidence establish that the property was intended for the benefit of the community, since the Municipality of Moravia’s land-use map no. 239-2 identifies the property as “Parque Recreativo del Norte,” and it is located within the public institutional zone of San Vicente, which is consistent with its description in the Public Registry. Similarly, national budgets for the years from 1987 to 1992 included budget subitems for this purpose. At present, certain areas are open to the general public during established hours.
VII.The appellant’s arguments must be analyzed against the foregoing general framework. Although the appellant is correct in asserting that a statutory provision allocating (afectación) real property is required for it to be considered public-domain property, this requirement cannot be construed to mean that the statute must describe the property in question. On the contrary, it is sufficient for the essential characteristics that tangible or intangible property must satisfy in order to be considered public-domain property to be specified. In this regard, the decisive consideration is that the property meet the statutory requirements contained in the legal provision; that is, that it fall within the generic and abstract description set forth therein (presumed allocation (afectación presunta)). This is without prejudice to the specific property being identified by a subsequent administrative act, in which case there is an express allocation (afectación expresa).
For purposes of the dispute sub lite, this body has no doubt that, from the time the park was created, the land was devoted to public use, as prescribed by the aforementioned section 261 of the Civil Code. This follows not only from the background supporting its creation, but also from the appellant’s own statement acknowledging that the gymnasium was rented by the hour to any person, which confirms the Court’s finding that the Parque Recreativo de Norte is intended for public use. In this regard, the existence of schedules or restrictions on the enjoyment of the property in no way detracts from its purpose of use by the public or the community. In addition, the lower courts were correct in stating that this conclusion is consistent with sections 37 of the Construction Law and 43 and 44 of the Urban Planning Law, from which the generic allocation of parks to the public domain may be inferred.
Based on the foregoing, it is clear that the property in question acquired this public status, as held in the judgment, and is therefore subject to the corresponding legal regime, including its immunity from prescription. The argument that subsection 22) of Article 16 of Law no. 7097 was declared unconstitutional on formal grounds, rather than because its content was inconsistent with the Constitution, and that the declassification from the public domain (desafectación) contained in that provision must therefore remain in effect, is without merit. First, it must be clarified that the provision under discussion directed, at the relevant time, that the property be donated for a specific purpose, namely, the construction of the Parque Recreativo del Norte; it therefore cannot be inferred, as the appellant does, that this constituted a declassification. On the contrary, although the provision authorized its transfer to a private-law entity, it conditioned the purpose for which the property was to be used, and that property, as already explained, must be considered public-domain property.
More precisely, the stated allocation prevails over the provisions concerning title to the property, particularly considering that title to the public domain is held by the State. In any event, a declaration by the Constitutional Chamber that a provision is contrary to Constitutional Law results in its annulment and, consequently, its loss of legal force (except for any limitations on effects that the Constitutional Court may establish in that regard, or for the existence of vested rights and consolidated legal situations). Accordingly, the discussion concerning the interpretation of the provision is entirely immaterial, since the partial continuing effect (ultractividad) of its contents could not be asserted. In a different vein, it also cannot be concluded, as the appellant in cassation (casacionista) does, that the deed of transfer establishes the private nature of the property. This is so for the following reasons.
First, the legal basis for that transfer was Article 16 of Law no. 7097, which ceased to exist upon the declaration of unconstitutionality, such that the action currently lacks the necessary statutory authorization. Moreover, the deed in question is one of the acts whose nullity is sought in this proceeding, and therefore it cannot serve as a basis for establishing the property’s private nature. Finally, it is necessary to address the existence of a vested right (derecho adquirido) regarding ownership of the land. As stated in the preceding recital (considerando), one of the characteristics of the public domain is its immunity from prescription, which extends to actions seeking its recovery; thus, once property is subject to an allocation, and for as long as that allocation remains in effect, the State’s authority to recover it is not subject to prescription. Consequently, the fact that 19 years elapsed, according to the claimant’s account, between the transfer and the commencement of the actions aimed at the effective recovery of the park in no way impairs the powers held by the Public Administration in that regard. Accordingly, for the reasons stated, the claim of error must be rejected.
VIII.With regard to the appellant in cassation’s (casacionista) argument concerning the need to recognize the value of the improvements made, it must be noted that, even though it was raised within the grounds of the appeal, because it concerns a different issue, it constitutes an independent claim and must be analyzed as such. However, within this context, the argument presented fails to comply with the formal requirements of an appeal in cassation (recurso de casación), not only because it was improperly joined with the issue concerning the classification of the property as part of the public domain (demanio público), but also because it lacks the necessary factual and legal grounds. The assertions made on this point are not directed in any way toward challenging the judgment, either as to its legal basis (application of substantive rules) or as to the proper resolution of the specific case (assessment of the evidence and determination of the factual framework).
IX.In its second objection, it challenges the statement in the judgment that the Asociación did not acquire ownership rights over the land. It asserts that Parque Recreativo del Norte is not a public park, but rather a space owned by a private-law association that has maintained it with its own resources for 20 years, without State funding. It emphasizes that its possession (posesión) of the land originated from an instrument conveying title (título traslativo de dominio), and that it has possessed the land as owner, continuously, in good faith, and for more than 10 years; therefore, pursuant to Articles 852, 853, and the following and related provisions of the Código Civil, acquisitive prescription (prescripción positiva) occurred.
X.With respect to the foregoing grievance, it must be reiterated that, in the opinion of this Court, Parque Recreativo del Norte is public-domain property (bien de dominio público) and, as such, is subject to the special legal regime governing the public domain. Likewise, in recital V (considerando V) of this judgment, it was established that one of the essential characteristics of public-domain property is that it cannot be acquired by prescription (imprescriptibilidad). Consequently, possession exercised by a private party, even when arising from an instrument conveying title, produces no legal effect. From the private party’s perspective, this entails a legal impossibility of acquiring ownership through adverse possession (usucapión) and, consequently, from the State’s perspective, means that the State will never lose the title to and administration of such property until it is formally removed from the public domain (desafectación). It must not be overlooked that State-domain property (bienes dominicales) is not subject to private commerce, but belongs to the Nation; therefore, the general rules governing the acquisition of ownership do not apply to such property. Based on the foregoing, this claim must be rejected.
XI.In view of the matters set forth in the preceding recitals (considerandos), the appeals filed by Instituto de Desarrollo Agrario and the Asociación must be rejected. Pursuant to Article 150.3 of the CPCA, costs shall be imposed on those who initiated this extraordinary proceeding.
THEREFORE
The appeals filed are denied. Costs shall be borne by the appellants.
Nombre60916 Luis Guillermo Rivas Loáiciga Román Solís Zelaya Óscar Eduardo González Camacho Nombre32003 DCASTROA Telephone numbers: (506) 2295-3658 or 2295-3659, email address ...36
*090000761027CA* Res. 000189-F-S1-2011 SALA PRIMERA DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, a las nueve horas quince minutos del tres de marzo de dos mil once.
Proceso preferente establecido en el Tribunal Contencioso Administrativo y Civil de Hacienda por la CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA, representada por Nombre602 , vecino de Heredia, Nombre603 , vecino de Heredia, Nombre72425 , vecino de Alajuela; contra el INSTITUTO DE DESARROLLO AGRARIO, representado por su apoderado general judicial Nombre34867 , vecino de Alajuela, la ASOCIACIÓN PRO CONSTRUCCIÓN DEL PARQUE RECREATIVO DEL NORTE, representada por su representante legal Gerardo Umaña Quirós, no indica calidades ni domicilio. Se tuvo como tercero interesado a la ASOCIACIÓN CENTRO CRISTIANO DE EXCELENCIA, representado por su apoderado generalísimo sin límite de suma, Nombre143068 , empresario. Figura como apoderado especial judicial del instituto demandado, Nombre221649 , soltera, y del tercer interesado, Nombre224439 . Las personas físicas son mayores de edad, y con las salvedades hechas, casados, abogados y vecinos de San José.
RESULTANDO
Redacta el Magistrado González Camacho
CONSIDERANDO
I.En 1978, el Estado adquirió, por expropiación, una propiedad para luego traspasarla al entonces Instituto de Tierras y Colonización. Posteriormente, en 1988, mediante la Ley de Presupuesto Extraordinario no. 7097, se autorizó al Instituto de Desarrollo Agrario (en adelante IDA) para que segregue parte de ese inmueble y lo done a la Asociación Pro Construcción del Parque Recreativo del Norte (en lo sucesivo, la Asociación) con la finalidad de que se utilice en la construcción de un parque recreativo. En 1989, luego de confeccionado el plano catastrado, la Junta Directiva del IDA solicitó la departamento legal de la Institución la confección de la escritura de traspaso, la cual se formaliza mediante el instrumento público número uno, de las 16 horas del 14 de noviembre de ese año, visible al tomo 10 del Notario Público Julio Sánchez Carvajal. Dicha escritura incluyó una serie de limitaciones en el dominio, dentro de las cuales destaca la prohibición de enajenar, gravar, arrendar o subdividir la propiedad sin autorización del ente estatal por un plazo de 15 años.
Entre 1987 y 1992, en el presupuesto nacional se incluyeron subpartidas presupuestarias a favor de la Asociación dirigidas a la construcción, obras o servicios de mantenimiento del Parque Recreativo del Norte. Mediante oficio DAMM 675-04-06 del 25 de abril de 2006, el Alcalde de Moravia puso en conocimiento al IDA que en el inmueble en cuestión se han presentado algunas irregularidades, dentro de las cuales mencionó que le habían variado su destino, siendo que el gimnasio deportivo se estaba utilizando como iglesia. De igual forma, mediante oficio FOE-DDJ-3035 del 21 de setiembre de 2006, la Contraloría General de la República trasladó a la entidad estatal una denuncia contra la Asociación por irregularidades en el manejo de fondos y bienes donados por el Estado para la construcción del Parque Recreativo del Norte, y en un oficio posterior, le solicitó información acerca de las acciones adoptadas.
Se tiene por acreditado que, al menos, desde el 2 de julio de 2007, la Asociación Centro Cristiano de Excelencia y el Vivero la Sultana ocupaban parte del terreno. De igual forma, el 5 de abril de 2008, la Asociación suscribió un contrato con la Asociación Centro Cristiano de Excelencia. El 16 de octubre de 2007, el órgano contralor interpuso una acción de inconstitucionalidad contra el inciso 22 del artículo 16 de la Ley de Presupuesto Extraordinario no. 7097 en la que se autorizó la segregación y donación previamente mencionada, la cual fue declarada con lugar mediante el voto 2008-00056 de las 14 horas 47 minutos del 9 de enero de 2008. Con base en lo anterior, la Contraloría General de la República interpuso el presente proceso contra la Asociación y el IDA, para que, en lo medular, se anulen los actos administrativos y los instrumentos públicos otorgados con base en los cuales se realizó el traspaso del bien inmueble, así como el respectivo desalojo.
También solicitó que se le ordene al IDA adoptar todas las acciones necesarias para trasladar la titularidad del bien a un órgano o ente público con competencia para administrar parques recreativos y que se abstenga de realizar cualquier conducta, activa o pasiva, que pueda comprometer los terrenos. Finalmente, pidió que se declare disconforme con el ordenamiento jurídico la inactividad del ente estatal, así como la conducta de la Asociación de darle un uso privativo al inmueble. El IDA opuso la excepción de falta de integración del litis consorcio pasivo necesario, mientras que la entidad privada las de prescripción, falta de legitimación activa y pasiva y de derecho. El Tribunal, en lo que interesa para el objeto del presente recurso, anuló el traspaso realizado, así como los actos relacionados, incluyendo los asientos registrales respectivos; dispuso que el bien regresara a la titularidad estatal, específicamente, a nombre de la Municipalidad de Moravia; declaró disconforme con el ordenamiento jurídico la inactividad del IDA en la recuperación del terreno, ordenó a su jerarca iniciar los procedimientos administrativos para sentar las eventuales responsabilidades derivadas de la conducta omisiva e impuso las costas a los demandados. Acuden ante esta instancia ambas partes demandadas.
Recurso del Instituto de Desarrollo Agrario
II.Como único agravio, endilga al Tribunal haber incurrido en el vicio de incongruencia por ultra petita. Puntualiza su inconformidad en el hecho de que el Tribunal ordenó al jerarca de la entidad iniciar los procedimientos internos a efectos de establecer la responsabilidad pecuniaria y/o disciplinaria de los funcionarios que participaron en las acciones u omisiones que provocaron las conductas calificadas como disconformes con el ordenamiento jurídico. Ello, aduce, a pesar de que la Contraloría, en ningún momento, incluyó ese aspecto dentro de sus pretensiones. Expone, el fundamento de lo dispuesto fue el no ejercicio de las acciones jurisdiccionales o administrativas necesarias para proteger, conservar y recuperar el bien objeto del proceso. Cita en su apoyo jurisprudencia, y concluye que el actuar impugnado le acarreó una lesión al imponerle más obligaciones que las solicitadas por la actora.
III.En forma reiterada, esta Sala ha indicado que el vicio de incongruencia se produce cuando existe una contradicción entre lo solicitado por las partes al momento de formular su pretensión y lo que en definitiva es resuelto por el órgano jurisdiccional encargado de conocer el asunto. En esencia, esta se puede presentar cuando se omite pronunciamiento sobre algún extremo sometido a debate (mínima petita), se otorga más de lo rogado (ultra petita), lo resuelto no guarda correspondencia con lo peticionado (extra petita), o bien, por contener disposiciones contradictorias. Adicionalmente, debe tenerse presente que en procesos tramitados de conformidad con el Código Procesal Contencioso Administrativo (en adelante CPCA), la aplicación del principio de congruencia debe ser compatibilizado con las posibilidades de modificar las pretensiones que otorga el cuerpo normativo citado. En esta línea, los numerales 90 y 95 del CPCA permiten, ya sea a gestión de parte o por iniciativa de los juzgadores, aclarar o ajustar lo peticionado durante las primeras etapas del proceso.
Asimismo, es imprescindible valorar que, entre otros, los numerales 122 y 123 ibídem le otorgan al juez la facultad de realizar una serie de pronunciamientos oficiosos, valga decir, sin que sea necesaria una solicitud expresa de las partes. Empero, esta posibilidad no puede ser entendida como una desvinculación del juez con el objeto del proceso y la causa sobre la cual se estructura. Por el contrario, lo que los juzgadores dispongan, aún de oficio, debe mantener relación con los anteriores elementos. Dicho de otra forma, estos extremos deben ser adoptados para garantizar al vencedor la restitución plena de la situación jurídica reconocida en la sentencia. La relativización del principio dispositivo no implica su desaplicación, por lo que siempre debe ser posible reconducir el pronunciamiento oficioso al reclamo de la parte, el cual se identifica, no sólo con la pretensión deducida en la demanda, sino también respecto de los hechos sobre los cuales basa su disputa.
En adición a lo ya establecido, el ordenamiento jurídico contiene una serie de presupuestos donde se obliga a quien resuelve a pronunciarse sobre determinados aspectos (por ejemplo, el artículo 182 de la LGAP que dispone que el juez revisará de oficio lo relativo al sujeto, el procedimiento o la forma).
IV.En lo que interesa al caso concreto, es preciso analizar la forma en que fue definido el objeto del presente proceso. Con vista en las pretensiones esbozadas por la Contraloría General de la República, tanto en la demanda como el ajuste realizado durante la audiencia preliminar, no cabe duda que su principal interés es la reinvidicación, bajo la titularidad estatal, del terreno en el cual se encuentra ubicado el Parque Recreativo del Norte, así como la adopción de aquellas medidas que consideró necesarias para este fin. Empero, se incluyó un ruego adicional, consistente en la declaratoria de disconformidad con el ordenamiento jurídico de la inactividad en que incurrió el IDA, al no establecer las acciones procesales correspondientes para recuperar el bien indicado. Es importante destacar, por lo que de seguido se dirá, que el CPCA, en su ordinal 42 enumera, de forma no taxativa, las posibles pretensiones que pueden formular las partes.
Dentro de estas, se encuentra, de modo global y genérico, la “declaratoria de disconformidad de la conducta administrativa con el ordenamiento jurídico y de todos los actos o las actuaciones conexas.” En tesis de principio, en caso de acogerse, la consecuencia lógica de este pronunciamiento sería, ya sea la nulidad de lo actuado, o bien, que la condena a la Administración de realizar la conducta debida y omitida en caso de una inactividad administrativa. Empero, el CPCA analiza los anteriores supuestos en el propio artículo, como pretensiones o extremos distintos y autónomos. En este sentido, tanto el numeral citado, como el 122 del mismo cuerpo normativo, regulan en forma separada la posible “disconformidad con el ordenamiento jurídico”, la anulación y la imposición de una conducta de hacer, así como la anulación de las conductas conexas, lo que confirma el tratamiento independiente que de cada uno de estos ruegos se puede hacer.
Claro está, el primero de ellos –la disconformidad con el ordenamiento- constituye, aún y cuando no haya sido solicitado expresamente, un presupuesto lógico y necesario de los segundos –la anulación e incluso la condena de hacer que parte del presupuesto del incumplimiento de una obligación preexistente de dar o hacer-, por lo que, cuando sólo se formulen estos últimos, se debe entender implícito en el objeto del proceso. Sin embargo, la anterior afirmación no resulta válida en sentido inverso, toda vez que, dada la autonomía de las pretensiones ya comentada, resulta factible para alguna de las partes, requerir, únicamente, la declaratoria de disconformidad con el ordenamiento, sin la consecuente anulación o condena que de ella pudiera derivar. El acoger este extremo puede resultar de relevancia jurídica, por ejemplo, a efectos de la responsabilidad de los funcionarios, tal y como de seguido se analiza con ocasión del ordinal 200 de la LGAP, que precisamente constituye el fundamento utilizado por el Tribunal.
Señala el precepto citado: “1. Siempre que se declare la invalidez de actos administrativos, la autoridad que la resuelva deberá pronunciarse expresamente sobre si la ilegalidad era manifiesta o no, en los términos del artículo 199. / 2. En caso afirmativo, deberá iniciar de oficio el procedimiento que corresponda para deducir las responsabilidades siguientes.” Por su parte, el párrafo tercero del numeral 199 señala que habrá ilegalidad manifiesta, “entre otros casos, cuando la Administración se aparte de dictámenes u opiniones consultivos que pongan en evidencia la ilegalidad, si posteriormente se llegare a declarar la invalidez del acto por las razones invocadas por el dictamen” A partir de las anteriores disposiciones se deriva que, cuando una conducta administrativa resulte sustancialmente disconforme con el ordenamiento, y además se considere que concurre una ilegalidad manifiesta, la Administración se encuentra en la ineludible obligación de iniciar las acciones internas que sean necesarias a efectos de fijar las responsabilidades pecuniarias o administrativas que correspondan.
En primer término, debe señalarse que la calificación de “ilegalidad manifiesta” no puede restringirse al supuesto contenido en el artículo 199 referido a la adopción de decisiones antijurídicas a pesar de criterios que así lo advierten, sin embargo, permite inferir que bajo esta categoría se pueden ubicar aquellas actuaciones en donde el funcionario se encontraba posibilitado para apreciar la contradicción con el ordenamiento jurídico. Por ello, se trata de una determinación casuística atendiendo las particularidades del caso. En segundo término, cabe indicar que, a pesar de que el texto de la norma se refiere, en forma expresa a los actos administrativos, su contenido debe extenderse hacia la totalidad de la condcuta administrativa, sea esta activa u omisiva. En este sentido, el cardinal 49 constitucional impone abandonar una concepción jurisdiccional revisora, centrada en el acto administrativo, para en su lugar adoptar el criterio más amplio de función (o disfunción) administrativa, y dentro de esta la inactividad administrativa.
En adición a lo anterior, el calificativo de manifiesta o no de la ilegalidad puede ser realizado tanto por la Administración, cuando se encuentra habilitada para la revisión de su propia conducta (v.gr. artículos 173, 180, 181 y 183 de la LGAP), o bien, por la jurisdicción contencioso administrativa, toda vez que la norma no hace distinción alguna, sino que faculta en forma abstracta a quien resulte competente para valorar la conformidad de la conducta con el bloque de juridicidad. En todo caso, debe observarse que el órgano que en mayor medida debe cumplir con esta tarea es, precisamente, el segundo. Ahora bien, resulta de particular interés referirse a lo preceptuado en el párrafo segundo del artículo 200 previamente citado. A partir de esta, se puede colegir que, una vez declarada la ilegalidad manifiesta, el establecimiento de las responsabilidades internas de los funcionarios a quienes se les pueda imputar el funcionamiento anormal o ilegal de la Administración se convierte en una obligación ineludible para el órgano competente para iniciar este tipo de procedimientos.
La norma en comentario no genera ningún espacio para la discrecionalidad de la Administración; por el contrario, la declaratoria de ilegalidad manifiesta trae como consecuencia o efecto necesario, por imperativo de ley, la determinación de la responsabilidad de los funcionarios que corresponda. De lo dicho hasta este punto se puede colegir que se trata de una conducta a la cual se encuentra vinculada la Administración, sea que este deber se encuentre, o no, contenido en una sentencia judicial. Por ello, no puede afirmarse, como lo hace la entidad estatal, que el Tribunal haya incurrido en el vicio de incongruencia, en la medida en que se trata de la mera actuación de lo exigido por el ordenamiento jurídico, por lo que ni siquiera puede ser considerado un pronunciamiento constitutivo, sino que se limita a reiterar lo que ya dispone el ordenamiento. Es, en definitiva, una obligación derivada de la ley, no sujeta, por ende, a una pretensión específica de la parte.
Esto se confirma a partir de la constatación, según lo expuesto, de que aún y cuando el fallo impugnado nada dijera sobre el tema, la Administración igual se encontraría obligada a proceder de la forma en que se indica. En todo caso, la actuación dispuesta por el Tribunal, en acatamiento estricto de la ley, no determina ni establece un resultado final de fondo, sino que tan solo ordena el inicio del procedimiento para establecer si hay o no responsabilidades, y de haberlas, que se establezcan las acciones de recuperación correspondientes. Ello evidencia, además, la falta de legitimación de la entidad descentralizada para esbozar el mencionado agravio, pues en modo alguno afecta o lesiona sus intereses, por lo que, al no haber perjuicio, no existe tampoco legitimación para recurrir ese extremo. Por todo lo anterior, se debe rechazar el cargo.
Recurso de la Asociación Pro Construcción del Parque Recreativo del Norte
V.En su primer motivo, cuestiona las afirmaciones contenidas en la sentencia en relación con la naturaleza demanial del parque, así como que se haya trasladado su administración a la Municipalidad de Moravia. Considera incorrecta la interpretación realizada de que el terreno se encuentra afecto a fines de utilidad pública, ya que este nunca ha sido público. Dice, dicha condición, según el ordinal 261 del Código Civil, es taxativa, por lo que, salvo previsión expresa de una norma, se tratan de bienes privados del Estado. Agrega, aún y cuando se tratara de un bien público, este puede ser desafectado por una ley. Por ello, aduce, la autorización contenida en la Ley de Presupuesto Extraordinario no. 7097 es, en cuanto a su contenido, conforme a las exigencias del ordenamiento jurídico, toda vez que la inconstitucionalidad se dio por un aspecto formal. Manifiesta, la escritura de traspaso no hizo limitación alguna para considerar el inmueble como parte del demanio público, y por el contrario, de las cláusulas establecidas en esta, se puede concluir lo contrario.
Arguye, la Asociación ha pagado el impuesto sobre bienes inmuebles que se origina por la titularidad privada del derecho de propiedad. Expone, cuando se consolida el derecho de inscripción registral en su favor, ya se había emitido el criterio jurisprudencial que califica como inconstitucional las normas atípicas; sin embargo, ni entonces, ni a lo largo de 19 años se invocó ese antecedente para limitar sus derechos. A partir de lo anterior, dice, existen derechos adquiridos de buena fe, lo cual, en todo caso, fue establecido en el voto de la Sala Constitucional que anuló el inciso 22 del artículo 16 de la Ley no. 7097. Reitera, no puede considerarse el parque como un bien de dominio público, ya que no se cumplen los requisitos fijados en el Código Civil, a saber, estar destinado de modo permanente a cualquier servicio de utilidad general (según se defina por ley) o bien, estar entregados al uso público.
Narra que en un primer momento, el inmueble era un tacotal y cafetal, y que posterior al traspaso, y durante aproximadamente 15 años, el espacio donde se ubica el gimnasio se arrendaba por hora a cualquier interesado que lo gestionara. El resto del terreno, agrega, tenía horario de uso y se mantenía cercado y sin posibilidades de acceso. A partir del año 2005, manifiesta, se decide arrendarlo a una única persona. Por todo lo anterior, argumenta, no puede ser considerado de uso público. Indica, en caso de no considerarse legítima la posesión ejercida, es un hecho evidente e irrefutable la existencia de mejoras introducidas a la propiedad, cuyo resarcimiento deriva de la misma sentencia constitucional. Finalmente, señala que existe una incongruencia como consecuencia de que se haya trasladado la administración del parque a la Municipalidad de Moravia.
VI.Los distintos argumentos del recurrente se dirigen a cuestionar la naturaleza demanial, que según el Tribunal, ostenta el bien inmueble cuya reinvindicación se pretende. Por ello, resulta fundamental referirse al concepto de dominio público, y en particular, a los alcances del artículo 261 del Código Civil, el cual diferencia entre bienes públicos y privados, así como los criterios con base en los cuales se puede distinguir entre ambos. Al respecto establece: “Son cosas públicas las que, por ley, están destinadas de un modo permanente a cualquier servicio de utilidad general, y aquellas de que todos pueden aprovecharse por estar entregadas al uso público. / Todas las demás cosas son privadas y objeto de propiedad particular, aunque, pertenezcan al Estado o a los Municipios, quienes para el caso, como personas civiles, no se diferencian de cualquier otra persona.” Como se extrae, la definición de los bienes privados se hace en forma residual, es decir, pertenecen a esta categoría todos aquellos que no presenten ninguna de las características señaladas para los demaniales.
La jurisprudencia constitucional, tomando en cuenta lo preceptuado por la norma citada, se ha referido sobre los bienes que integran el dominio público en los siguientes términos: “son aquellos que tienen una naturaleza y régimen jurídico diverso de los bienes privados –los cuales se rigen por el derecho de propiedad en los términos del artículo 45 de la Constitución Política–, en tanto, por expresa voluntad del legislador se encuentran afectos a un destino especial de servir a la comunidad, sea al interés público, y que por ello, no pueden ser objeto de propiedad privada, de modo que están fuera del comercio de los hombres, por lo cual, no pueden pertenecer individualmente a los particulares, ni al Estado, en sentido estricto, por cuanto éste se limita a su administración y tutela. […] Así, se trata de bienes cuya titularidad ostenta el Estado en su condición de administrador, debe entenderse que se trata de bienes que pertenecen (sic) la "Nación", con lo cual, conforman parte del patrimonio público; y que, por su especial naturaleza jurídica, presentan los siguientes atributos: son imprescriptibles, lo cual implica que por el transcurso del tiempo, no puede adquirirse el derecho de propiedad sobre ellos, ni siquiera de mera posesión, es decir, no pueden adquirirse mediante la usucapión, así como tampoco pueden perderse por prescripción; motivo por el cual los permisos de uso que la Administración conceda sobre ellos, siempre tienen un carácter precario, lo cual hace que puedan ser revocadas por motivos de oportunidad o conveniencia en cualquier momento por la Administración –en los términos previstos en los artículos 154 y 155 de la Ley General de la Administración Pública–; y las mismas concesiones que se otorguen sobre ellos para su aprovechamiento, pueden ser canceladas, mediante procedimiento al efecto; son inembargables, que hace que no pueden ser objeto de ningún gravamen o embargo, ni por particulares, ni por la Administración; y son inalenables, lo que se traduce en la condición de que están fuera del comercio de los hombres; de donde no pueden ser enajenados, vendidos o adquiridos, ni a título gratuito ni oneroso, ni por particulares, ni por el Estado, de modo que están excepcionados del comercio los hombres y sujetos a un régimen jurídico especial y reforzado.
Además su uso y aprovechamiento está sujeto al poder de policía, en tanto, por tratarse de bienes que no pueden ser objeto de posesión, y mucho menos de propiedad, su utilización y aprovechamiento es posible únicamente a través de actos debidamente autorizados, sea mediante concesión o permiso de uso, otorgado por la autoridad competente; y al control constante de parte de la Administración Pública. De manera que comprende bienes inmuebles que tienen una naturaleza y régimen jurídico virtualmente opuesto a la propiedad privada, que deriva de lo dispuesto en el artículo 45 constitucional.” (voto 2007-2408 de las 16 horas 13 minutos del 21 de febrero de 2007). En este punto, conviene analizar los argumentos utilizados por los juzgadores de instancia para llegar a la conclusión de que el inmueble debe ser considerado como parte del dominio público, y que se pueden sintetizar de la siguiente manera: a) de conformidad con lo dispuesto en los ordinales 37 de la Ley de Construcciones y 43 y 44 de la Ley de Planificación Urbana, los parques constituyen bienes de dominio público “cuya finalidad esencial al tenor de lo dispuesto en el artículo 50 de la Constitución Política, es la de otorgar a las personas áreas verdes de esparcimiento, como una forma de garantizarles el disfrute de espacio que les permitan tener una buena calidad de vida y por ende, desarrollarse plenamente como seres humanos en libertad”; b) en atención al principio de in-matriculación, aunque el terreno no haya sido inscrito en el registro como parte del demanio público, tal condición se presume en tanto que de sus características esenciales se logre colegir que el legislador lo ha destinado a un uso y aprovechamiento público; c) deriva la naturaleza mencionada de su pertenencia, previo a la segregación, de una propiedad perteneciente al Estado; d) el inciso 22 del artículo 16 de la Ley de Presupuesto Extraordinario no. 7097 lo afectó a un uso público de parque; e) distintos medios probatorios permiten comprobar el destino del inmueble a favor de la colectividad, toda vez que en el mapa de uso de suelo númo 239-2 de la Municipalidad de Moravia se identifica la propiedad como “Parque Recreativo del Norte” y se encuentra ubicado en la zona pública institucional de San Vicente, lo cual concuerda con la descripción que de ella consta en el Registro Público.
En igual sentido, en los presupuestos nacionales de los años comprendidos entre 1987 y 1992 se incluyeron subpartidas para este fin. En la actualidad, ciertas zonas se encuentran abiertas al público en general dentro del horario establecido.
VII.Es a partir del anterior marco general que deben analizarse los planteamientos del recurrente. Si bien lleva razón en cuanto afirma que se requiere de una norma legal que disponga la afectación de un bien inmueble para que este sea considerado como dominical, esta exigencia no puede ser interpretada en el sentido de que en la ley se describa el inmueble en cuestión. Por el contrario, basta con que se detallen las características esenciales que debe cumplir un bien, material o inmaterial, para efectos de ser considerado como demanial. En este sentido, lo determinante es que este reúna los presupuestos normativos incorporados en la disposición legal, esto es, que pueda ser subsumido en la descripción genérica y abstracta realizada en esta (afectación presunta). Lo anterior sin perjuicio de que, mediante un acto administrativo posterior, se especifique el objeto específico, en cuyo caso, se trata de una afectación expresa.
En lo que interesa para la discusión del sub lite, no cabe duda para este órgano que el terreno, a partir de la creación del parque, estuvo destinado al uso público, tal y como lo preceptúa el cardinal 261 del Código Civil ya citado. Ello se desprende, no solo de los antecedentes que dieron sustento a su creación, sino también con base en el propio dicho del recurrente, quien reconoció que el gimnasio se arrendaba a cualquier persona por hora, lo que permite comprobar lo indicado por el Tribunal en cuanto a que el destino del Parque Recreativo de Norte es el uso público. En este punto, la existencia de horarios o restricciones para el disfrute del bien en nada desnaturalizan su vocación al uso público o por la colectividad. Aunado a lo anterior, llevan razón los juzgadores de instancia cuando mencionan que esta conclusión resulta consecuente con los ordinales 37 de la Ley de Construcciones y 43 y 44 de la Ley de Planificación Urbana, de los que se puede extraer la afectación genérica de los parques al demanio público.
Por lo expuesto hasta este punto, queda claro que el inmueble en cuestión adquirió esta naturaleza pública, tal y como se dispuso en la sentencia, motivo por el cual le resulta aplicable el régimen jurídico correspondiente, el cual abarca su imprescriptibilidad. En lo tocante al planteamiento de que la inconstitucionalidad del inciso 22) del artículo 16 de la Ley no. 7097 fue por aspectos formales, y no por una disconformidad en cuanto a su contenido, y que en virtud de lo anterior se debe mantener la desafectación contenida en dicha norma, no es de recibo. En primer lugar, es menester aclarar que la disposición en comentario dispuso, en su momento, la donación del inmueble para un fin específico, cual era, la construcción del Parque Recreativo del Norte, por lo que no se puede colegir, como lo hace el recurrente, que se trate de una desafectación. Por el contrario, si bien se autoriza su traspaso a una entidad de derecho privado, condiciona el fin que debe perseguirse con el inmueble, el cual, según lo ya expuesto, debe ser considerado como un bien de dominio público.
Para mayor precisión, la afectación indicada priva sobre lo dispuesto en torno a la titularidad del inmueble, máxime si se considera que el demanio público es de titularidad estatal. En todo caso, la declaratoria realizada por la Sala Constitucional de que un precepto resulta contrario con el Derecho de la Constitución, tiene como consecuencia su anulación, y por ende, su pérdida de vigencia (excepción hecha de los posibles dimensionamientos que sobre el particular pueda realizar el Tribunal Constitucional, o bien, la existencia de derechos adquiridos y situaciones jurídicas consolidadas). Por ello, la discusión en cuanto a la interpretación de la norma carece de todo interés, en la medida en que no podría afirmarse la ultractividad parcial de sus contenidos. En otro orden de ideas, tampoco se puede concluir, como lo hace el casacionista, que de la escritura de traspaso se colige la naturaleza privada del bien.
Lo anterior debido a las siguientes razones. En primer lugar, el fundamento jurídico de dicho traspaso fue el artículo 16 de la Ley no. 7097, el cual desapareció a partir de la declaratoria de inconstitcionalidad, de forma tal que se trata de un actuar que, a la fecha, carece de la necesaria autorización legal. Por otro lado, la escritura en cuestión es una de las conductas cuya nulidad se requiere en este proceso, por lo que, a partir de esta, no podría justificarse la naturaleza privada del bien. Finalmente, es preciso referirse a la existencia de un derecho adquirido en cuanto a la propiedad del terreno. Tal y como se indicó en el considerando anterior, una de las características del demanio público es su imprescriptibilidad, la cual abarca las acciones tendientes a su recuperación, por lo que, una vez que sobre un bien recae una afectación, y mientras esta se mantenga, las facultades del Estado para su reinvindicación no prescriben.
A partir de lo anterior, el hecho de que transcurrieran 19 años, según el recuento del actor, desde el traspaso hasta el inicio de las gestiones tendientes a la recuperación efectiva del parque, en nada enervan las potestades que sobre el particular ostenta la Administración Pública. En consecuencia, por las razones expuestas, el cargo debe ser rechazado.
VIII.En lo tocante a lo argumentado por el casacionista sobre la necesidad de reconocer el valor de las mejoras introducidas, es preciso indicar que, aún y cuando se haya planteado dentro de la fundamentación del recurso, por versar sobre un tema distinto, se trata de un cargo independiente y así debe ser analizado. Empero, y dentro de este contexto, la argumentación planteada incumple con las formalidades propias del recurso de casación, no sólo por su indebida acumulación junto con lo referente a la calificación del bien como demanio público, sino también por adolecer de la necesaria fundamentación fáctica y jurídica. Lo manifestado sobre este punto no se dirige, en forma alguna, a combatir la sentencia, ni en cuanto a su basamento jurídico (aplicación de las normas sustantivas), ni sobre la debida solución del caso concreto (valoración de las pruebas y fijación del cuadro fáctico).
IX.En su segundo reparo, critica lo indicado en la sentencia en cuanto a que la Asociación no haya adquirido un derecho de propiedad sobre el terreno. Afirma, el Parque Recreativo del Norte no es un parque público, sino un espacio propiedad de una asociación de derecho privado que durante 20 años lo ha mantenido con recursos propios, sin financiamiento estatal. Destaca que han ejercido sobre el terreno una posesión que se originó en un título traslativo de dominio, y lo ha sido a título de propietario, en forma constante, por más de 10 años y de buena fe, por lo que, de conformidad con lo dispuesto en los numerales 852, 853, siguientes y concordantes del Código Civil, operó la prescripción positiva.
X.Respecto del anterior agravio, es preciso reiterar que, en criterio de este órgano, el Parque Recreativo del Norte es un bien de dominio público, y en dicha condición, le resulta aplicable el régimen jurídico especial del demanio público. De igual forma, en el considerando V de esta sentencia, se estableció que una de las características esenciales de los bienes de dominio público es su imprescriptibilidad. Esto conlleva a que, la posesión que pueda ejercer un particular, aún y cuando lo haga como consecuencia de un título traslativo de dominio, no produce ningún efecto jurídico. Lo anterior implica, desde la óptica del sujeto privado, una imposibilidad jurídica de adquirir la propiedad en virtud del instituto de la usucapión, y consecuentemente, desde la perspectiva Estatal, que nunca perderá la titularidad y administración que sobre estos ejerce, hasta tanto no ocurra una desafectación. No puede perderse de vista que los bienes dominicales no se encuentran dentro del comercio de los hombres, sino que pertenecen a la Nación, por lo que, las normas generales que regulan la adquisición de la propiedad no resultan aplicables frente a ellos. A partir de lo anterior, lo procedente es rechazar el cargo en cuestión.
XI.En virtud de lo expuesto en los considerandos precedentes, se impone el rechazo de los recursos planteados por el Instituto de Desarrollo Agrario y por la Asociación. De conformidad con el numeral 150.3 del CPCA, las costas deberán ser impuestas a quienes incoaron la presente instancia extraordinaria.
POR TANTO
Se declaran sin lugar los recursos interpuestos. Las costas corren por cuenta de los promoventes.
Nombre60916 Luis Guillermo Rivas Loáiciga Román Solís Zelaya Óscar Eduardo González Camacho Nombre32003 DCASTROA
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