Appeal dismissed against mere procedural act and municipal urban environmental controlImprocedencia de apelación contra acto de mero trámite municipal y control urbanístico ambiental

N°4254-2010 CONTENTIOUS-ADMINISTRATIVE AND CIVIL TREASURY COURT. THIRD SECTION. SECOND JUDICIAL CIRCUIT OF SAN JOSÉ. ANNEX A. Goicoechea, at fifteen hours twenty minutes on November eleventh, two thousand ten.- Appeal filed by Kristine Read Pawlowski, of legal age, married, teacher, with a single surname due to her United States nationality, passport Placa16806, resident of El Jobo de La Cruz, Guanacaste, in her capacity as legal representative of "Recess P.K.P., Sociedad Anónima", against the unnumbered resolution issued by the Municipal Mayor of La Cruz, dated September twenty-third, two thousand eight.- Drafted by Judge Fernández Argüello, and:

CONSIDERING:

I).- PROVEN FACTS: To resolve, the following is taken as accredited:

• 1)That via notification dated January eighteenth, two thousand eight, the Engineering Department of the Municipality of La Cruz notified the company Recess P.K.P.S.A., regarding a construction in progress in El Jobo de La Cruz, that "for building without a municipal license, and since no construction permit or municipal license appears in our archives, you are hereby granted a period of five business days from this notification to appear before the Engineering Department and proceed to regularize your situation, as indicated in Chapter XVIII, Article 74 of the Construction Law and its Regulations. If you do not appear within the time indicated, Chapter XXI, Articles 88 and 89 of the Construction Law and its Regulations will be applied" (folio 11);
• 2)That in compliance with the foregoing, the company requested that the Municipality grant it a construction permit for a cabina, on a property with cadastral map 1082303-2006, located in El Jobo de La Cruz, two hundred meters west of Hotel Bolaños Bay (folios 29 and 30);
• 3)That the Engineering Department, via official letter NºDI-06-08-38 dated June thirtieth, two thousand eight, rejected the permit application, because: "1- The property is an agricultural parcel (parcela agrícola) and its use must therefore be agricultural. See Article II 2.1.5, Regulation for the Control of Subdivisions (Fraccionamientos) and Urbanizations" (folio 44);
• 4)That by brief dated July third of that same year, Mrs. Kristine Read Palowski, unlimited general representative without limit of sum of "Recess P.K.P. S.A.", requested reconsideration of the rejection of the indicated permit (folios 45 and 46);
• 5)That Engineer Luis Guillermo Arguedas Delgado, in a writing addressed to the Municipal Council the following July eleventh, reiterated the company's request for reconsideration of the denial of the construction permit (folios 49 and 50);
• 6)That at the request of the Municipal Council, Engineer Ricardo Tinoco of the Engineering Department, in official letter NºDI-07-08-41 dated July sixteenth, explained the reasons for the permit denial as follows: "(...) 4- The 'Cabinas' project is far from being a construction for agricultural use. 5- The segregations have been carried out using the figure of agricultural parcel (parcela agrícola), with an easement (servidumbre) 7.00 meters wide, and on several of them, luxury homes have been built, with municipal permission: Several have had swimming pools added, whose construction was carried out without the respective permits. On one parcel, sports facilities (tennis court) were built. Without municipal permission. The owners were warned to comply with the law, an action in which they have shown no interest. The roads lack any layout that allows adequate access for emergency services, location of hydrants, etc. Furthermore, the Engineer responsible for the project accepted that a well is used for potable water service, which has a drilling permit but not an exploitation permit from SENARA. In summary, the overall project has had no type of environmental control whatsoever. For the reasons stated, the Engineering Dept. has rejected the proposed project" (folios 52 and 53);
• 7)That based on the foregoing considerations, the Municipal Council, in agreement 3-5 of ordinary session Nº27-2008, confirmed the denial of the permit for the "Cabinas" project (folio 55);
• 8)That subsequently, in article 3-10 of ordinary session Nº33-2008, of September first, two thousand eight, the Municipal Council agreed: "(...) The Municipal Council of La Cruz Gte. (sic), grants approval to the construction permit application of the company Recess P.K.P. S.A., legal identification number CED78033, represented by its unlimited general representative without limit of sum, Mrs. Kristine Pawlowski, located at Dirección11486, provided it complies with all the requirements demanded by Law and the Construction Regulations, with emphasis on having electric lighting, water, that it does not exceed 15% coverage (cobertura) for constructions, also that they present the concession permit for the well to supply potable water, prior verification by the Municipal Engineering Department, once this is fulfilled the construction permit is granted by said Department, all because the law is very clear and there is no other norm that says otherwise, and there is no regulatory plan (plan regulador) and the land is for agricultural/livestock use. This having been given the respective clarifications" (folio 66);
• 9)That the Municipal Mayor was requested by the company to comply with the provisions of the previous agreement, by merit of which said official, by means of a note dated September twenty-third, two thousand eight, responded to the petition and provided an answer to what was requested in the following terms: "(...) For all the foregoing, the undersigned hereby informs the company Recess P.K.S.A. represented by Nombre102122 (sic) legally advised by Licenciado Arturo Galera Lippi, that the pertinent and utterly necessary investigations will continue in order to determine if the undersigned, in his capacity as mayor and jointly and severally liable for the actions of municipal officials, can authorize the building license requested by the company Recess P. K. S.A. Kristine Ren Pawilawxk (sic)" (folios 75 to 79);
• 10)That through a writing dated the following October second, the representative of Recess P.K.P. Sociedad Anónima filed a motion for revocation and appeal against the aforementioned communication from the mayor dated September twenty-third (folios 37 to 39 of the main proceeding Nº09-0856-1027-CA, which is being processed in this same Court and has been reviewed);
• 11)That the Municipal Council of La Cruz, through agreement Nº3-22, of ordinary session Nº18-2009 of June fifth, two thousand nine, agreed to "reject the revocation and admit the appeal before the Contentious-Administrative and Civil Treasury Court filed by Mrs. Kristine Read Pawlowski, unlimited general representative without limit of sum of the company Recess P.K.P. S.A., against the administrative report dated September 23, 2008 issued by Mr. Carlos Matías Gonzaga Martínez, Municipal Mayor of La Cruz, because the appellant lacks reason, for not complying with the requirements set forth in the Law and disrespecting the legal order with illegal buildings (...) Summons is issued to Mrs. Kristine Read Pawlowski to appear before the Contentious-Administrative Court within a term of five business days (...)" (folio 111);
• 12)That the Engineering Department, by means of a "sealing and closure acta" at eleven hours eleven minutes on October thirtieth, two thousand eight, proceeded to close and seal the construction of the "cabina" of interest here for lacking a municipal license (folio 83);
• 13)That the Municipal Mayor of La Cruz, through resolution 02-0312-2008, at nine hours on December third, two thousand eight, rejected the construction permit application of the cited company and ordered the construction halted (folios 95 to 97).- II).- UNPROVEN FACTS: It was not accredited: 1) That the interested party timely filed an appeal against the Municipal Mayor's resolution Nº02-0312-2008, at nine hours on December third, two thousand eight.- There is no evidence in this regard.- III).- INADMISSIBILITY OF THE FILED APPEAL: After a meticulous review of the case file, this Court notes that the act appealed by the company Recess P.K.P. S.A. is an official letter from the Municipal Mayor of La Cruz, dated September twenty-third, two thousand eight, addressed to Licenciado Arturo Galera Lippi, legal advisor to the appellant, in which he responds to a request from the latter to grant a construction permit for a project of Cabinas, on a property located in the town of El Jobo, all based on an agreement of the Municipal Council which, according to the company, granted that right.- The questioned official letter, however, did not address the merits of the claim, because instead of accepting or rejecting the petition, the mayor merely stated that his Office "... will continue with the pertinent and utterly necessary investigations in order to determine if the undersigned, in his capacity as mayor and jointly and severally liable for the actions of municipal officials, can authorize the building license requested by the company Recess P. K. S.A. Kristine Ren Pawilawxk (sic)", as is evident from its content, on folios 75 to 79 of the case file.- Note that this is a mere procedural act (acto de mero trámite), as it is information sent to the interested company, which does not constitute a final decision in the administrative venue, insofar as it did not decide on the request, did not put an end to the procedure, nor prevented its continuation.- This type of act lacks ordinary appeals, pursuant to the provisions of Article 154 of the Municipal Code, whose subsection b) clearly exempts from such challenge acts "of mere procedure, execution, confirmation or ratification of previous ones", which is why the appeal attempted is inadmissible and must be declared as such.- Furthermore, this Court finds that after the analysis of the request, the Municipal Mayor, through resolution 02-0312-2008, at nine hours on December third, two thousand eight, rejected the construction permit application and ordered the construction being erected on the property halted, an act that was indeed appealable and against which there is no record that the corresponding remedies were timely filed.- IV).- Notwithstanding the foregoing, due to the nature of the issues debated in this matter, it is deemed appropriate to indicate that regarding the requirements for subdivisions (fraccionamientos) for urban development purposes, as well as the possibility of using so-called agricultural easements (servidumbres agrícolas) in such projects, there is already a consolidated jurisprudential line from this Court, whose principles are transcribed below, as they may serve as a guide for the definitive and legally sound resolution of this type of controversy.- In resolution Nº175-2009, at fifteen hours forty minutes on January thirtieth, two thousand nine, the following was stated:

"VII).- OF MUNICIPAL CONTROL IN COMPLIANCE WITH URBAN PLANNING NORMS: As this Court has repeatedly held, the concept of "State" referred to in the Law of the Constitution in numeral 50, obliges all public entities –state or non-state– to use their powers precisely to "...defend and preserve..." the right of "...all inhabitants..." to a "healthy and ecologically balanced environment". Municipalities are non-state public entities vested with imperium powers for the fulfillment of their duties, among which is that of guaranteeing their residents –given their corporate basis– that fundamental right, since they form part of the broader group of "...inhabitants of the Republic", who are guaranteed –without distinction– the enjoyment of a healthy and balanced environment in accordance with the norms regulating land use. To guarantee this third-generation fundamental right, local governments must act promptly in the exercise of police power, using the powers that the legal system has granted them to achieve their purposes, and inactivity in this field can be controllable, both by the contentious-administrative jurisdiction (Article 35.b) of the Contentious-Administrative Procedural Code) and by the criminal jurisdiction (breach of duties).

All without prejudice to the pecuniary consequences that may derive from the non-exercise of a public power, if damage is caused (Article 190 and following of the General Law of Public Administration). The obligation of public entities –state or non-state– in protecting this fundamental right is reaffirmed by instruments of International Law such as the UNESCO Recommendations Concerning the Protection of the Beauty and Character of Places and Landscapes (1962), the Stockholm Declaration (1972), the Rio Declaration (1992), the World Charter for Nature (1982), the Hague Declaration on the Environment (1989) and, in relation to cultural heritage and architectural heritage, by the ICOMOS International Charter (1965) and the Norms of Quito that develop it (1967); the UNESCO Convention concerning the Safeguarding of Historic Ensembles in Contemporary Life (1976) and the ICOMOS Charter for the Protection of Historic Cities (1987).

VIII).- URBAN LAW IS PART OF ENVIRONMENTAL LAW: The healthy and balanced environment guaranteed by the Law of the Constitution includes urban planning matters, entrusted at the local level to municipalities (Article 169 of the Political Constitution, 15 and following of the Urban Planning Law). Our highest Constitutional Court has ruled in this sense, stating:

"Like two sides of the same coin: the natural environment and the urban environment. It is thus that a more human environment is sought, that is, an environment that is not only healthy and ecologically balanced, but also a symbolic reference and giver of national, regional or local identity. Thus, the fundamental right to a healthy and ecologically balanced environment –amply developed by constitutional jurisprudence– will comprise both its natural parts and its artificial parts, the latter meaning the human habitat, that which is built by man, i.e., the urban, so that they remain free from all contamination, both due to the effects and repercussions it may have on the health of people and other living beings, and for the intrinsic value of the environment." (Voto 2003-03656-highlighting is not from the original).

The inclusion of urban matters as an aspect of Environmental Law can also be found in a recent precedent of the First Chamber of the Supreme Court of Justice in which it stated, in matters of interest, the following:

"the notion of property is fully and perfectly amalgamated with the constitutional right to the environment, which with equal intensity and hierarchy, the constitutional body proclaims in its precept 50. Therefore, it is not difficult to infer urban planning regulation as an intermediary between property and environment, for it is, after all, the grey, regulatory and building aspect of this latter matter. Environment and urbanism thus constitute areas of Law that, with their limiting role, delimit the precise contour of the right to property, that is, its essential content. (Res. 000507-F-04) Without a doubt, alongside the norms that demand the conservation and protection of natural resources, there are the needs of different economic activities that demand the use and exploitation of environmental goods, which normally occurs with the process of urban development. Within this framework, the obligation arises to pay attention to sustainable urban development, so that the needs of the residents are guaranteed, to whom municipal governments must provide a healthy and ecologically balanced environment that grants them well-being.

There is an undeniable national interest, coinciding with the local one, that city councils exercise their police power promptly and opportunely in relation to the norms for protecting the natural environment (protection zones, natural beauty, landscape, biodiversity, etc.) and urban environment (land uses, building coefficients, facades, architectural heritage, etc.). It must be kept in mind that the registration of Urban Law as an aspect of Environmental Law has very important consequences insofar as it grants the former an unquestionable constitutional rank, consequently, the inactivity of local governments in environmental matters involves the violation of a fundamental right (in a similar sense from this same Court vid votes 815-2008, and 83-2008, among others). The legal provisions that, in development of the constitutional order, grant competence in urban-environmental matters to municipalities, are abundant.

In this sense, and without intending to produce an exhaustive list, one can cite Articles 29 of the Biodiversity Law, 28, 29, 30, 31, 33, 34, 35, 68, 69, 70, 72, 73 of the Organic Law of the Environment, among many other normative provisions, which amalgamate the urban aspect as part of environmental law, which has a green component (biodiversity) and a grey one (urban development process). The possibility of imposing precautionary measures and administrative sanctions on developers who affect the environment is provided for in Article 99 of the Organic Law of the Environment, which entrusts the "Public Administration" (including local government) with the issuance –without further procedure– of both protective measures –precautionary principle– and definitive sanctions –which require compliance with the postulates of due process–. Of special interest is the provision of subsection f) of that normative provision, which empowers, among others, the municipal Administration to order the "....partial, total, permanent or temporary cancellation of permits, licenses, premises or companies that cause the complaint, act or polluting or destructive fact" (highlighting is not from the original).

The different Municipal Councils must keep in mind that imperium powers are inalienable, non-transferable, imprescriptible and of obligatory exercise (Article 66 of the LGAP). In the case of precautionary measures –with constitutional provision in numeral 41– these can be ordered before, during or in the course of an administrative procedure. The new Contentious-Administrative Procedural Code, applicable to administrative procedures carried out in the municipal venue, pursuant to the provisions of numeral 9 of the General Law of Public Administration, contains a wide range of precautionary measures of a conservative, anticipatory, innovative type, etc. and with its provision the legislator has sought to prevent "...serious or potential damage or harm from occurring...". Now, the characteristics of instrumentality, provisionality and proportionality of the precautionary measures (Article 22 of the same normative body), oblige this Court to indicate that it is necessary for the measure to be complemented by an ordinary procedure, either to determine whether or not urban planning norms or the scope of the granted license have been respected, or to declare in administrative venue the nullity of a visa or permit that was extended in contravention of urban-environmental norms.

The adoption of precautionary measures, without an administrative procedure to support them, distorts the nature of precautionary justice, insofar as it turns it into an anticipated sanction, without compliance with due legal process. In the administrative procedure that local governments institute, the postulates of due process must be scrupulously complied with, and the conclusion of the procedure implies the extinction of the precautionary measure, since it lacks independent existence, given its instrumentality.

IX).- DISTINCTION BETWEEN SIMPLE SUBDIVISIONS AND SUBDIVISION AND URBANIZATION: Subdivision (fraccionamiento) is the division of a property with the aim of introducing it into commerce, which implies, as each local government must verify when granting the corresponding visa, that it conforms, in terms of size and characteristics, to current urban planning provisions, especially to the local land-use Regulatory Plan (Plan Regulador) –if one exists– as well as to the development regulations and other special public order laws. The subdivision (fraccionamiento) that the law calls "simple" does not include an urban habilitation process for the use and enjoyment of the parcels resulting from that subdivision, and this is so because the legislator assumes that in these cases, the properties have access and green areas resulting from prior urban development. It is for this reason that Article 40 of the Urban Planning Law provides:

"(...) Likewise, the simple subdivisions (fraccionamientos) of parcels in previously urbanized areas are exempted from the obligation to cede areas for parks and community facilities..." (highlighting is not from the original).

When a determined area is previously urbanized, the acquirers of the subdivided parcels have access to the properties, parks and community facilities, and it must not be lost sight of that this forms part of their right to enjoy a healthy and ecologically balanced environment (Article 50 of the Constitution). For this reason –it bears repeating– the legislator has not deemed it necessary to require, in the case of a "simple" subdivision (fraccionamiento) with prior urban development, greater land endowments for reasons of social interest. The visa for simple subdivisions, due to its limited significance, is often granted to an official (e.g., the Municipal Engineer) different from the one entrusted with "complex" visas (e.g., Municipal Council, urban planning commissions, etc.), the former lacking the competence to authorize a different visa; this in the event that the urban planning norms make such a distinction.

Now, a subdivision (fraccionamiento) that forms part of the urban development process and involves the habilitation of properties, for the first time, for urban purposes, must be provided with roads, green areas and parks, as well as the services necessary for their use and enjoyment. In this second scenario, we are dealing with a complex process of subdivision and urbanization (fraccionamiento y urbanización) that introduces limitations on private property for urban planning reasons (Article 22 of the Urban Planning Law), which the Constitutional Court has indicated are fully in accordance with the Law of the Constitution (vote N° 5097-93 at 10:24 hrs on October 15, 1993). The residential or subdivision project we will call "complex" is provided for in numeral 40 of the Urban Planning Law, which, as relevant, states:

"Every subdivider of land (...) and every urbanizer shall cede free of charge for public use both the areas intended for roads and those corresponding to parks and community facilities; what shall be established for the latter two concepts shall be determined in the respective regulation, through the setting of percentages of the total area to be subdivided or urbanized, which may fluctuate between five percent and twenty percent, depending on the average size of the lots, the intended use of the land and the norms in this regard. Notwithstanding the foregoing, the sum of the lands to be ceded for public roads, parks and community facilities shall not exceed forty-five percent of the total surface area of the land to be subdivided or urbanized. (...)

The obligation of the urbanizer to endow the subdivided parcels with accesses, green zones, parks, public roads, obliges them to comply with the urban provisions that establish minimum standards regarding space, quality, quantity and other requirements demanded by law and the development regulations for those areas. The local government has the duty to exercise its police power in a timely manner, guaranteeing to the residents of the canton that the works will be carried out in the manner indicated by the urban planning norms and with the conditions those provisions establish. It is sufficient that a parceling requires works to enable access and provide various services to some of those properties, to maintain that this is not a "simple subdivision (fraccionamiento)", but rather a residential project that must, consequently, comply with all the stated requirements. Urban residential projects can only enable access to the properties through public roads that must have the dimensions and requirements of the General Law of Public Roads and the Regulation for the National Control of Subdivisions (Fraccionamientos) and Urbanizations, in the absence –in this latter case– of specific provisions in the local norms.

None of the municipal bodies has the competence to authorize a project in which access to the properties is provided through "cobblestone-paved agricultural easements (servidumbres agrícolas)", "agricultural easements" or "simple easements (servidumbres)", since these are figures characteristic of Private Law and not of the residential urban planning regime, which is governed by the norms and principles of Public Law. The Constitutional Chamber in vote N° 03964-2001 at 16:26 hours on May fifteenth, 2001, stated on this point the following:

"...the construction works that have been carried out have not taken into account the interest of the landlocked property (fundo enclavado), which they have instead directly harmed, meaning that the intentions behind the works are different. Precisely, the Chamber adds, that of subdividing and urbanizing the lands without the communal burdens, and for this reason, municipal tolerance directly affects the rights of the municipality and respect for the current and applicable legislation. Consequently, the Chamber deems that the legal cause for the constitution of the easement (servidumbre) is spurious, since in essence, the intention has been to provide an enabling exit for lots that can be traded, but outside the legal system (...) the Chamber reaches the conclusion that this zone has been prepared so that the owners of the involved properties, both dominant and servient tenements, can segregate lots and erect constructions, which would facilitate, in the medium term, the construction of a residential complex similar to the one existing on Dirección11246 in the same zone.

The evaluation of the evidence, in light of the rules of sound criticism, allows the conclusion that with the project proposal, two objectives are sought, as already stated: to enable a landlocked lot, via the most complex and expensive route from an economic point of view, and to allow the enabling of the properties for urban development purposes, but without complying with the legal requirements established for such purpose and with serious damage to the forest that had already regenerated in the zone and to the biological corridor of the titi monkey. The works alter the soil system and increase the potential for contamination of the sea, a natural wealth for all generations, which cannot be disrespected on the basis of a use of the right to property that, for not conforming to the corresponding legal norms, is abusive. ...." (the highlighting is not from the original).

Regarding municipal competence to enable urban development projects through easements (servidumbres), and the responsibilities of public officials who act contrary to urban planning norms, in that same ruling, the Chamber expressed:

"VI.- Municipal Competence: As already stated in Consideration IV of this ruling, it is not strictly within the purview of the municipal government to grant permission for the constitution of easements (servidumbres), much less when done contrary to the legal norms that this Council swore to faithfully observe and fulfill. For it is important to highlight that among the norms regulating the matter of communal government, those of intervening in private relationships are not included, with the sole purpose that the economic rights of property owners have access to a road of dubious nature, in order to subdivide their lands. On the other hand, what does correspond to the local corporation –and it is evident that it omitted in the specific case– is to verify that local development is carried out in accordance with the regulations governing the matter of land-use planning and environmental protection, which is part of the administration of the interests and local services of the community, as expressly provided by Article 169 of the Political Constitution.

Given that the Canton of Aguirre is an urban district, according to the classification certified by the Urban Planning Directorate (Dirección de Urbanismo) of the National Institute of Housing and Urbanism (Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, INVU) in application of the Urban Planning Law (Ley de Planificación Urbana), and lacks a regulatory plan (plan regulador), the intervention of other public entities by reason of their specialty is essential, for the purpose of obtaining a rational application of urban planning regulations. This is so because not all lands that private parties acquire are suitable for urbanization or for construction, and ownership of them is not unlimited, as two of the coerced parties seem to understand it, who are concerned solely with the market value of their lands and the possibility of disposing of them without limit. The administered parties must attend to land use (uso del suelo) within their territory and bear in mind that, by the rule of Constitutional Law, the utilization of resources cannot be unreasonable.

The municipal approval (visado municipal) is an essential requirement for the registration of a plat (plano) in the National Cadastre (Catastro Nacional) and for its registry inscription, and has been provided for to guarantee that the lot segregations and developments (urbanizaciones) that occur are in conformity with public order laws and local regulatory norms, but in any case, at least with what the Law provides in a generic sense. The function of the municipality in matters of urban and environmental control, as already stated, must always be in clear defense of local interests, those of the community, which in the judgment of the Chamber, in this specific case, coincide fully with national interests, according to what has been stated by the Office of the Aguirre-Parrita Sub-Regional of the Central Pacific Conservation Area (Área de Conservación Pacífico Central) of the Ministry of Environment and Energy (Ministerio del Ambiente y Energía, MINAE) (folio 161), reason for which this Municipality could not fail to verify that the easement (servidumbre) constitutive and construction permits it grants conform to those public order norms.

This function, in accordance with what was acted in the case file, was disregarded by the Municipal Council Members (Regidores Municipales) who authorized the permit that is under examination, Agreement No. 1 adopted in Ordinary Session number 94 of September 6, 1999, a copy of which is attached to folio 61. All of this implies a serious non-application of the duties of the Municipal Council Members, who could have resolved expressly against the legal provisions in force, for which the Chamber deems, in addition to granting the amparo remedy (recurso de amparo), as will be stated, that with respect to the members of the Municipal Council and the Municipal Mayor (Alcalde Municipal) in office on the date of the Agreement, who, being able to veto the Agreement, did not do so, certified copies of the case file should be sent to the Public Prosecutor's Office (Ministerio Público), so that it may be investigated whether their conduct does or does not constitute criminal offenses." (emphasis is original).

As has been indicated, the municipal approval (visado municipal) is an essential requirement for the registration of a plat in the National Cadastre and for its registry inscription (articles 33 and 34 of the Urban Planning Law) and its validity depends, in addition to compliance with the applicable urban planning norms, on it having been issued by the competent official or body, according to the indicated regulations. The municipal approval is not granted or denied by the municipal administration on a discretionary basis, but in a regulated manner; consequently, if the required requisites are met, it cannot be denied. The approval grants a subjective right to the person who obtained it, and it is not possible to go back against that right, except by resorting to the legal procedures for the annulment of an act declaratory of subjective rights, as will be analyzed below (...)

THEREFORE:

The appeal is declared improperly filed.- Hubert Fernández Argüello Silvia Consuelo Fernández Brenes Evelyn Solano Ulloa Municipal Recess P.K.P.S.A c/ Municipalidad de la Cruz (mperezn) It is a faithful copy of the original - Taken from Nexus.PJ on: 29-03-2026 07:20:43.

Tribunal Contencioso Administrativo Sección III Tipo de contenido: Voto de mayoría Temas (descriptores): Municipalidad Temas (descriptores): Fraccionamiento y urbanización Sentencias en igual sentido 2 N°4254-2010 TRIBUNAL DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO Y CIVIL DE HACIENDA. SECCIÓN TERCERA. II CIRCUITO JUDICIAL DE SAN JOSÉ. ANEXO A. Goicoechea, a las quince horas veinte minutos del once de noviembre del dos mil diez.- Recurso de apelación, interpuesto por Kristine Read Pawlowski, mayor, casada, maestra, de un solo apellido en razón de su nacionalidad estadounidense, pasaporte Placa16806, vecina de El Jobo de La Cruz, Guanacaste, en su condición de apoderada de "Recess P.K.P., Sociedad Anónima", contra la resolución sin número suscrita por el Alcalde Municipal de la Cruz, del veintitrés de setiembre del dos mil ocho.- Redacta el Juez Fernández Argüello, y:

CONSIDERANDO:

I).- HECHOS PROBADOS: Para resolver, se tiene por acreditado lo siguiente:

• 1)Que mediante notificación fechada el dieciocho de enero del dos mil ocho, el Departamento de Ingeniería de la Municipalidad de La Cruz, comunicó a la empresa Recess P.K.P.S.A., respecto de una construcción en proceso en El Jobo de La Cruz, que "por estar construyendo sin licencia municipal, y en nuestros archivos no aparece ningún permiso de construcción o licencia municipal, por lo tanto se le otorga un plazo de cinco días hábiles a partir de esta notificación, para que se presente al Departamento de Ingeniería y proceder a normalizar su situación, conforme indica el Capítulo XVIII, artículo 74 de la Ley de Construcciones y su Reglamento. De no presentarse en el tiempo indicado se procederá a aplicar el Capítulo XXI los artículos 88 y 89 de la Ley de Construcción y su Reglamento" (folio 11);
• 2)Que en cumplimiento de lo anterior, la empresa solicitó a la Municipalidad, se le otorgara permiso de construcción de una cabina, en una finca con el plano catastrado 1082303-2006, sita en El Jobo de La Cruz, doscientos metros Oeste del Hotel Bolaños Bay (folios 29 y 30);
• 3)Que el Departamento de Ingeniería, por oficio NºDI-06-08-38 del treinta de junio del dos mil ocho, rechazó la solicitud de permiso, por cuanto: "1- La propiedad es una parcela agrícola y su uso debe ser en consecuencia agrícola. Ver Artículo II 2.1.5, Reglamento para el Control de Fraccionamientos y Urbanizaciones" (folio 44);
• 4)Que por memorial del tres de julio de ese mismo año, la señora Kristine Read Palowski, apoderada generalísima sin límite de suma de "Recess P.K.P. S.A.", solicitó reconsiderar el rechazo del permiso indicado (folios 45 y 46);
• 5)Que el Ingeniero Luis Guillermo Arguedas Delgado, en escrito dirigido al Concejo Municipal el once de julio siguiente, reiteró la solicitud de la empresa, para que se reconsiderara la denegatoria del permiso de construcción (folios 49 y 50);
• 6)Que a pedido del Concejo Municipal, el Ingeniero Ricardo Tinoco, del Departamento de Ingeniería, en oficio NºDI-07-08-41 del dieciséis de julio, explicó de la siguiente manera, las razones de la denegatoria del permiso: "(...) 4- El proyecto "Cabinas" está lejos de ser una construcción para uso agrícola. 5- Las segregaciones se han realizado usando la figura de parcela agrícola, con servidumbre de 7.00 de ancho, y en varias de ellas, se han construido viviendas lujosas, con permiso municipal: A varias se les ha agregado piscinas, cuya construcción se ha realizado sin los respectivos permisos. En una parcela se construyeron instalaciones deportivas (cancha de tenis). Sin permiso municipal. A los propietarios se les advirtió que se pusieran a derecho, acción a la que no han mostrado interés. Las calles no tienen ningún trazo que permita el acceso adecuado de servicio de emergencia, ubicación de hidrantes, etc. Es más, el Ing. responsable del proyecto, aceptó que para el servicio de agua potable se usa un pozo, que tiene permiso de perforación, pero no de explotación por parte del SENARA. En resumen, el proyecto global no ha tenido ningún tipo de control ambiental. Por las razones expuestas, el Dpto. de Ingeniería ha rechazado el proyecto propuesto" (folios 52 y 53);
• 7)Que con base en las anteriores consideraciones el Concejo Municipal, en el acuerdo 3-5 de la sesión ordinaria Nº27-2008, confirmó la denegatoria del permiso para el proyecto "Cabinas" (folio 55);
• 8)Que posteriormente, en el artículo 3-10 de la sesión ordinaria Nº33-2008, del primero de setiembre del dos mil ocho, el Concejo Municipal acordó: "(...) El Concejo Municipal de La Cruz Gte. (sic), brinda la aprobación a la solicitud de permiso de construcción de la empresa Recess P.K.P. S.A. , cédula jurídica CED78033, representada por su apoderada generalísima sin límite de suma, señora Kristine Pawlowski, ubicada en Dirección11486 , siempre y cuando cumpla con todos los requisitos exigidos por la Ley y el Reglamento de Construcciones, con énfasis en que tenga alumbrado eléctrico, agua, que no sobrepase el 15% de cobertura para las construcciones, además que presenten el permiso de concesión del pozo para abastecerse de agua potable, previa corroboración de parte del Departamento de Ingeniería Municipal, una vez cumplido con esto se le concede el permiso de construcción por dicho Departamento, todo por cuanto la ley es muy clara y no existe otra norma que diga lo contrario, y no se cuenta con plan regulador y el terreno es de uso agropecuario. Esto por haberse dado las aclaraciones respectivas" (folio 66);
• 9)Que el Alcalde Municipal, fue requerido por la empresa para que se cumpliera lo dispuesto en el acuerdo anterior, en mérito de lo cual dicho funcionario, mediante nota del veintitrés de setiembre del dos mil ocho, se manifestó sobre la petición y brindó respuesta a lo pedido en los siguientes términos: "(...) Por todo lo antes expuesto, el suscrito da por enterada a la empresa Recess P.K.S.A. representada por Nombre102122 (sic) asesorada legalmente por el Licenciado Arturo Galera Lippi, que se continuará con las investigaciones pertinentes y sumamente necesarias para poder determinar si el suscrito en calidad de alcalde y responsable solidario de las actuaciones de los funcionarios municipales puede autorizar la licencia de construcción solicitada por la empresa Recess P. K. S.A. Kristine Ren Pawilawxk (sic)" (folios 75 a 79);
• 10)Que mediante escrito del dos de octubre siguiente, la representante de Recess P.K.P.Sociedad Anónima, interpuso revocatoria y apelación contra la anterior comunicación del alcalde del veintitrés de setiembre (folios 37 a 39 del proceso de conocimiento Nº09-0856-1027-CA, que se tramita en este mismo Tribunal y que se ha tenido a la vista);
• 11)Que el Concejo Municipal de La Cruz, mediante acuerdo Nº3-22, de la sesión ordinaria Nº18-2009 del cinco de junio del dos mil nueve acordó, "rechazar la revocatoria y se admite la apelación para ante el Tribunal Contencioso Administrativo y Civil de Hacienda presentada por la señora Kristine Read Pawlowski, apoderada generalísima sin límite de suma de la sociedad Recess P.K.P. S.A., contra el informe administrativo con fecha 23 de setiembre del 2008 emitida por el señor Carlos Matías Gonzaga Martínez, Alcalde Municipal de La Cruz, por no llevar razón la recurrente, por no cumplir con los requisitos expuestos en la Ley e irrespetar el ordenamiento con las edificaciones ilegales (...) Se emplaza a la señora Kristine Read Pawlowski, para que dentro del término de cinco días hábiles comparezca ante el Tribunal Contencioso Administrativo (...)" (folio 111);
• 12)Que el Departamento de Ingeniería, mediante "acta sellado y clausura" de las once horas once minutos del treinta de octubre del dos mil ocho, procedió a clausurar y sellar la construcción de la "cabina" que aquí interesa por carecer de licencia municipal (folio 83);
• 13)Que el Alcalde Municipal de La Cruz, mediante resolución 02-0312-2008, de las nueve horas del tres de diciembre del dos mil ocho, rechazó la solicitud de permiso de construcción a la empresa citada y ordenó paralizar la construcción (folios 95 a 97).- II).- HECHOS NO PROBADOS: No se acreditó: 1) Que la interesada haya formulado, oportunamente, apelación contra la resolución del Alcalde Municipal, Nº02-0312-2008, de las nueve horas del tres de diciembre del dos mil ocho.- No hay prueba al respecto.- III).- IMPROCEDENCIA DEL RECURSO FORMULADO: Luego de la revisión minuciosa del expediente, advierte este Tribunal que el acto apelado por la empresa Recess P.K.P. S.A., es un oficio del Alcalde Municipal de La Cruz, de fecha veintitrés de setiembre del dos mil ocho, dirigido al licenciado Arturo Galera Lippi, asesor legal de la recurrente, en el cual da respuesta a una solicitud de aquélla, para que se le otorgue permiso de construcción para un proyecto de Cabinas, en un inmueble situado en la localidad de El Jobo, todo con fundamento en una acuerdo del Concejo Municipal que, según señaló la compañía, le otorgaba ese derecho.- El oficio cuestionado, sin embargo, no se refirió al fondo del planteamiento, pues en lugar de acoger o rechazar la petición, el alcalde se limitó a señalar que esa Oficina "... continuará con las investigaciones pertinentes y sumamente necesarias para poder determinar si el suscrito en calidad de alcalde y responsable solidario de las actuaciones de los funcionarios municipales puede autorizar la licencia de construcción solicitada por la empresa Recess P. K. S.A. Kristine Ren Pawilawxk (sic)", tal y como se desprende de su contenido, de folios 75 a 79 del expediente.- Nótese, que se está en presencia de un acto de mero trámite, pues se trata de una información que se remitió a la empresa interesada, que no causa estado en sede administrativa, en la medida en que no decidió sobre lo pedido, no puso fin al procedimiento, ni impidió su continuación.- Este tipo de actos, carece de los recursos ordinarios, al tenor de lo dispuesto en el artículo 154 del Código Municipal, cuyo inciso b), claramente exceptúa de dicha impugnación, los actos "de mero trámite de ejecución, confirmación o ratificación de otros anteriores", razón por la cual, la alzada que se intenta es improcedente y así debe declararse.- Por lo demás, encuentra este Despacho que luego del análisis de lo pedido, el Alcalde Municipal, mediante resolución 02-0312-2008, de las nueve horas del tres de diciembre del dos mil ocho, rechazó la solicitud de permiso de construcción y ordenó paralizar la construcción que se levantaba en el inmueble, acto que sí era recurrible y contra el que no consta que se hayan interpuesto oportunamente, los remedios correspondientes.- IV).- No obstante lo anterior, por la naturaleza de las cuestiones debatidas en este asunto, se estima oportuno indicar que en relación con los requisitos para fraccionamientos con fines urbanísticos, así como la posibilidad de hacer uso de las denominadas servidumbres agrícolas en ese tipo de proyectos, ya existe una línea jurisprudencial consolidada de este Despacho, cuyos principios se transcriben de seguido, dado que pueden servir como guía para la solución definitiva y ajustada a derecho de este tipo de controversias.- En la resolución Nº175-2009, de las quince horas cuarenta minutos del treinta de enero del dos mil nueve, se indicó lo siguiente:

"VII).- DEL CONTROL MUNICIPAL EN EL CUMPLIMIENTO DE LAS NORMAS URBANÍSTICAS: Como lo ha venido sostenido de manera reiterada este Tribunal, el concepto de "Estado" a que se refiere el Derecho de la Constitución en el numeral 50, obliga a todos los entes públicos -estatales o no- al uso de sus potestades para, precisamente, "...defender y preservar.." el derecho de "...todos lo habitantes..." a un "ambiente sano y ecológicamente equilibrado". Las municipalidades son entes públicos no estatales dotadas de potestades de imperio para el cumplimiento de sus cometidos, dentro de los cuales está el de garantizar a sus munícipes -dada su base corporativa- aquel derecho fundamental, pues ellos hacen parte del conjunto más amplio de "...habitantes de la República", a los que se les garantiza -sin distingo- el disfrute de un ambiente sano y equilibrado conforme a las normas reguladoras del suelo. Para garantizar este derecho fundamental de tercera generación, los gobiernos locales deben actuar oportunamente en el ejercicio del poder de policía, utilizando las potestades que el ordenamiento jurídico les ha otorgado para alcanzar sus cometidos y, la inactividad en este campo puede ser controlable, tanto por la jurisdicción contencioso administrativa (artículo 35.b) del Código Procesal Contencioso Administrativo), como por la penal (incumplimiento de deberes).

Todo sin perjuicio de las consecuencias pecuniarias que pueden derivar del no ejercicio de una potestad pública, si se causa un daño (artículo 190 y siguientes de la Ley General de la Administración Pública). La obligación de los entes públicos -estatales o no- en la protección de este derecho fundamental, viene reafirmada por instrumentos de Derecho Internacional tales como las recomendaciones de la UNESCO Relativas a la Protección de las Bellezas y del Carácter de los Lugares y Paisajes (1962), la Declaración de Estocolmo (1972), la Declaración de Río (1992), la Carta Mundial de la Naturaleza (1982), la Declaración de la Haya Sobre Medio Ambiente (1989) y, en relación con la herencia cultural y el patrimonio arquitectónico, por la Carta Internacional de ICOMOS (1965) y las normas de Quito que la desarrollan (1967); la Convención de la Unesco relativa a la Salvaguardia de los Conjuntos Históricos en la vida contemporánea (1976) y la Carta ICOMOS para la protección de las ciudades históricas (1987).

VIII).- DERECHO URBANÍSTICO PARTE DEL DERECHO AMBIENTAL: El ambiente sano y equilibrado que garantiza el Derecho de la Constitución incluye la materia urbanística, encomendada a nivel local a las municipalidades (artículo 169 de la Constitución Política, 15 y siguientes de la Ley de Planificación Urbana). En este sentido se pronunció nuestro máximo Tribunal Constitucional al indicar:

“Como las dos caras de una misma moneda: el ambiente natural y el ambiente urbano. Es así como se pretende un ambiente más humano, es decir, un ambiente que no sólo sea sano y ecológicamente equilibrado, sino también como un referente simbólico y dador de identidad nacional, regional o local. Así, el derecho fundamental a tener un ambiente sano y ecológicamente equilibrado -desarrollado ampliamente por la jurisprudencia constitucional- comprenderá, tanto sus partes naturales, como sus partes artificiales, entendiéndose por tales, el hábitat humano, lo construido por el hombre, sea, lo urbano, de manera que se mantengan libres de toda contaminación, tanto por los efectos y repercusiones que puede tener en la salud de las personas y demás seres vivientes, como por el valor intrínseco del ambiente.” (Voto 2003-03656-el destacado no es del original).

La inclusión de lo urbano como vertiente del Derecho ambiental, también puede encontrarse en un reciente precedente de la Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia en que señaló, en lo de interés, lo siguiente:

“la noción de propiedad se amalgama de manera plena y perfecta con el derecho constitucional al medio ambiente, que con igual intensidad y jerarquía, proclama el cuerpo constitucional en su precepto 50. Por ello no es difícil inferir la regulación urbanística como intermedia entre propiedad y ambiente, pues al fin y al cabo, es el anverso gris, ordenatorio y edificativo de esta última materia. Ambiente y urbanismo se constituyen así en áreas del Derecho que con su rol limitante, delimitan el contorno preciso del derecho de propiedad, es decir, su contenido esencial. (Res. 000507-F-04) Sin duda alguna, a la par de las normas que exigen la conservación y protección de los recursos naturales, están las necesidades de las diferentes actividades económicas que demandan el uso y la explotación de bienes ambientales, lo que normalmente ocurre con el proceso de desarrollo urbano. Dentro de este marco, surge la obligación de poner atención al desarrollo urbano sostenible, de manera que, se garanticen las necesidades de los munícipes a los que los gobiernos municipales deben procurarle un ambiente sano y ecológicamente equilibrado que les otorgue bienestar.

Existe un innegable interés nacional, coincidente con el local, en que los ayuntamientos ejerzan pronta y oportunamente su poder de policía en relación con las normas de protección del entorno natural (zonas de protección, belleza natural, paisajística, biodiversidad, etc) y urbano (usos de suelo, coeficientes de edificabilidad, fachadas, patrimonio arquitectónico, etc). Debe tenerse presente que, la inscripción del Derecho Urbanístico como vertiente del Derecho Ambiental tiene consecuencias importantísimas en tanto le otorga al primero un indiscutible rango constitucional, consiguientemente, la inactividad de los gobiernos locales en materia ambiental, involucra la lesión a un derecho fundamental (en similar sentido de este mismo Tribunal vid votos 815-2008, y 83-2008, entre otros). Las disposiciones legales que, en desarrollo del orden constitucional otorgan competencia en materia urbano-ambiental a las municipalidades, son abundantes.

En este sentido y, sin ánimo de elaborar una lista taxativa, pueden citarse los artículos 29 de la Ley de Biodiversidad, 28, 29, 30, 31, 33, 34, 35, 68, 69, 70, 72, 73 de la Ley Orgánica del Ambiente, entre otras muchas disposiciones normativas, que amalgaman lo urbano como parte del derecho ambiental el que tiene un componente verde (biodiversidad) y otro gris (proceso urbanizador). La posibilidad de imponer medidas cautelares y sanciones administrativas a los proyectistas que afecten el ambiente, está prevista en el artículo 99 de la Ley Orgánica del Ambiente que encomienda a la "Administración Pública" (incluido el gobierno local) el dictado -sin más trámite-, tanto de medidas protectoras -principio precautorio- como sanciones definitivas -que requieren del cumplimiento de los postulados del debido proceso-. De especial interés resulta lo dispuesto por el numeral f) de esa disposición normativa, en que se faculta, entre otras, a la Administración municipal para ordenar la "....cancelación parcial, total, permanente o temporal, de los permisos, las patentes, los locales o las empresas que provocan la denuncia, el acto o el hecho contaminante o destructivo" (el destacado no es del original).

Deben tener presente los distintos Concejos Municipales que, las potestades de imperio son irrenunciables, intransmisibles e imprescriptibles y de obligado ejercicio (artículo 66 de la LGAP). Tratándose de medidas cautelares –con previsión constitucional en el numeral 41- éstas pueden ser ordenadas antes, durante o en el curso de un procedimiento administrativo. El nuevo Código Procesal Contencioso Administrativo, aplicable a los procedimientos administrativos desarrollados en sede municipal, al tenor de lo establecido en el numeral 9 de la Ley General de la Administración Pública, contiene una amplia gama de medidas cautelares de tipo conservativas, anticipativas, innovativas etc. y con su previsión el legislador ha buscado evitar que "...se produzcan graves daños o perjuicios, actuales o potenciales...". Ahora bien, las características de instrumentalidad, provisionalidad y proporcionalidad de las medidas cautelares (artículo 22 del mismo cuerpo normativo), obligan al Tribunal a indicar que, es necesario que la medida se complemente con un procedimiento ordinario, sea para determinar si se han respetado o no las normas urbanísticas o los alcances de la licencia otorgada, o para declarar en sede administrativa la nulidad de un visado o permiso que se extendió en contravención con las normas urbano-ambientales.

La adopción de medidas cautelares, sin un procedimiento administrativo que le sirva de sustento, desnaturaliza la justicia cautelar, en tanto la convierte en una sanción anticipada, sin el cumplimiento del debido proceso legal. En el procedimiento administrativo que instauren los gobiernos locales deben cumplirse, -a cabalidad-, los postulados del debido proceso y, el término del procedimiento supone la extinción de la medida cautelar, pues ella carece de existencia independiente, dada su instrumentalidad.

IX).- DISTINCIÓN ENTRE SIMPLES FRACCIONAMIENTOS Y FRACCIONAMIENTO Y URBANIZACIÓN: El fraccionamiento, es la división de un predio con la finalidad de introducirlo al comercio de los hombres, lo que supone, tal y como lo debe constatar cada gobierno local al otorgar el visado correspondiente, que el mismo se ajuste, en cuanto a tamaño y características, a las disposiciones urbanísticas vigentes, en especial, al Plan Regulador del suelo local –si lo hubiere- así como a la normativa de desarrollo y demás leyes especiales de orden público. El fraccionamiento que la ley denomina como “simple”, no incluye un proceso de habilitación urbana para el uso y disfrute de las parcelas resultantes de ese fraccionamiento y ello es así porque el legislador parte de que en estos, los fundos cuentan con accesos y áreas verdes producto de un desarrollo urbanístico anterior. Es por este motivo que el artículo 40 de la Ley de Planificación Urbana dispone:

“(…)Asimismo se exceptúa de la obligación de ceder áreas para parques y facilidades comunales a los simples fraccionamientos de parcelas en áreas previamente urbanizadas…” (el destacado no es del original).

Cuando una determinada área se encuentra previamente urbanizada, los adquirentes de las parcelas fraccionadas cuentan con acceso a los fundos, parques y facilidades comunales y es que no debe perderse de vista que ello hace parte de su derecho a disfrutar de un ambiente sano y ecológicamente equilibrado (artículo 50 constitucional). Por este motivo –se reitera- el legislador no ha estimado necesario exigir en el caso del fraccionamiento “simple” con desarrollo urbanístico, mayores dotaciones de tierra por motivos de interés social. El visado para fraccionamientos simples, por su poca trascendencia, suele otorgarse a un funcionario (v.gr. Ingeniero Municipal) diverso de aquél al que se encomiendan los visados “complejos” (v. gr. Concejo Municipal, comisiones de urbanismo, etc), careciendo el primero de competencia para autorizar un visado diverso; ello en el caso de que las normas urbanísticas hagan tal distinción.

Ahora bien, al fraccionamiento que hace parte del proceso urbanizador y que conlleva una habilitación de los fundos, por vez primera, para fines urbanos, debe proveersele de calles, áreas verdes y parques, así como de los servicios necesarios para su uso y disfrute. En este segundo supuesto, estamos ante un proceso complejo de fraccionamiento y urbanización que introduce limitaciones a la propiedad privada por razón de urbanismo (artículo 22 de la Ley de Planificación Urbana), las que el Tribunal Constitucional ha señalado son totalmente conformes con el Derecho de la Constitución (voto N° 5097-93 de las 10:24 hrs del 15 de octubre de 1993). El proyecto residencial o de fraccionamiento que llamaremos “complejo”, se encuentra previsto en el numeral 40 de la Ley de Planificación Urbana que, en lo conducente, dispone:

“Todo fraccionador de terrenos (…) y todo urbanizador cederá gratuitamente al uso público tanto las áreas destinadas a vías como las correspondientes a parques y facilidades comunales; lo que fijará por los dos conceptos últimos se determinará en el respectivo reglamento, mediante la fijación de porcentajes, del área total a fraccionar o urbanizar, que podrá fluctuar entre un cinco por ciento a un veinte por ciento, según el tamaño promedio de los lotes, el uso que se pretenda dar al terreno y las normas al respecto. No obstante lo anterior, la suma de los terrenos que deben cederse para vías públicas, parques y facilidades comunales no excederá de un cuarenta y cinco por ciento de la superficie total del terreno a fraccionar o urbanizar. (…)

La obligación del urbanizador de dotar las parcelas fraccionadas de accesos, zonas verdes, parques, vías públicas, le obliga a acatar las disposiciones urbanas que establecen estándares mínimos en cuanto a espacio, calidad, cantidad y demás requisitos exigidos por ley y los reglamentos de desarrollo en cuanto a esas áreas. El gobierno local tiene que ejercer oportunamente su poder de policía, garantizando a los vecinos del cantón, que las obras se realizarán de la forma que las normas urbanísticas lo indican y con las condiciones que aquellas disponen. Basta que un parcelamiento requiera obras para habilitar el ingreso y brindar servicios diversos a algunos de esos fundos, para sostener que no existe un “simple fraccionamiento”, sino un proyecto residencial que debe, en consecuencia, cumplir con todos los requisitos señalados. Los proyectos residenciales urbanos sólo pueden habilitar el ingreso a los fundos a través de vías públicas que deben tener las dimensiones y exigencias de la Ley General de Caminos Públicos y, el Reglamento para el Control Nacional de Fraccionamientos y Urbanizaciones, a falta, -en este ultimo caso- de disposiciones concretas en las normas locales.

Ninguno de los órganos municipales tiene competencia para autorizar un proyecto en el que las habilitaciones a los fundos se hace mediante “servidumbres agrícolas adoquinadas”, "servidumbres agrícolas" o “simples servidumbres”, puesto que ellas son figuras propias del Derecho Privado y no del régimen urbanístico residencial que se rige por las normas y principios del Derecho Público. La Sala Constitucional en el voto N° 03964-2001 de las 16:26 horas del quince de mayo de 2001 señaló sobre este extremo lo siguiente:

“…las obras de construcción que se han realizado, no han tenido en cuenta el interés del fundo enclavado, al que más bien han perjudicado directamente, lo que significa que las intenciones de las obras, son otras. Precisamente, añade la Sala, la de fraccionar y urbanizar las tierras sin las cargas comunales y por ello la tolerancia municipal incide directamente sobre los derechos del municipio y el respeto de la legislación vigente y aplicable. Consecuentemente, la Sala estima que la causa jurídica de la constitución de la servidumbre es espuria, puesto que en el fondo, lo que se ha pretendido es darle una salida habilitante de lotes que se pueden negociar, pero fuera del ordenamiento jurídico (…) la Sala llega a la conclusión de que aquella zona se ha preparado para que los propietarios de los predios involucrados, tanto fundos dominantes como sirvientes, puedan segregar lotes y levantar construcciones lo que facilitaría, a mediano plazo, la construcción de un complejo residencial similar al que existe sobre la Dirección11246 en la misma zona.

La valoración de la prueba, a la luz de las reglas de la sana crítica, permite concluir que con la propuesta del proyecto, se pretenden lograr dos objetivos, como ya se dijo: habilitar un lote enclavado, por la ruta más compleja y cara desde el punto de vista económico, y permitir la habilitación de las fincas con fines urbanísticos, pero sin cumplir con los requisitos legales establecidos para tal fin y con grave afectación al bosque que ya había regenerado en la zona y al corredor biológico del mono titi. Las obras alteran el sistema del suelo y potencian la contaminación del mar, riqueza natural de todas las generaciones, que no puede irrespetarse sobre la base de un uso del derecho de propiedad, que por no ajustarse a las normales legales correspondientes resulta abusivo. ….” (los destacados no son del original).

Sobre la competencia municipal para habilitar proyectos urbanísticos mediante servidumbres y, las responsabilidad de los funcionarios públicos que actúan a contrapelo de las normas urbanísticas, en esa misma sentencia la Sala expresó:

“VI.- Competencia Municipal: Como ya se dijo en el considerando IV de esta sentencia, no es de estricto resorte del gobierno municipal, otorgar permiso para la constitución de servidumbres, mucho menos cuando se hace a contrapelo de las normas jurídicas que ese Concejo juró observar y cumplir fielmente. Porque es importante resaltar que entre las normas que regulan la materia del gobierno comunal, no se encuentran las de intervenir en las relaciones de índole privada, con la sola finalidad de que los derechos económicos de los propietarios de fundos, tengan acceso a una calle de dudosa naturaleza, con el fin de fraccionar sus terrenos. En cambio, lo que sí corresponde a la corporación local -y es evidente que omitió en el caso concreto- es verificar que el desarrollo local se haga de acuerdo con la normativa que rigen la materia del ordenamiento territorial y la protección del medio ambiente, lo que hace parte de la administración de los intereses y servicios locales de la comunidad, como lo dispone expresamente el artículo 169 de la Constitución Política.

En virtud de que el Cantón de Aguirre en un distrito urbano, según la calificación que en aplicación de la Ley de Planificación Urbana ha certificado la Dirección de Urbanismo del Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo y carece de plan regulador, la intervención de otros entes públicos en razón de su especialidad es esencial, a los efectos de obtener una aplicación racional de las normas de ordenamiento urbano. Ello es así, por que no todos los terrenos que adquieren los particulares son aptos para urbanizar o para construir y el dominio sobre ellos no es ilimitado como parecen entenderlo dos de los coaccionados que se preocupan únicamente por el valor de mercado de sus tierras y la posibilidad de disponer sin límite sobre ellas. Los administrados deben atender en su territorio el uso del suelo y tener presente que por imperio del Derecho de la Constitución la utilización de los recursos no puede ser irrazonable.

El visado municipal es requisito esencial para la inscripción de un plano en el Catastro Nacional y para su inscripción registral y ha sido previsto para garantizar que las segregaciones y urbanizaciones que se produzcan sean conformes con las leyes de orden público y las normas reguladoras locales, pero en todo caso, al menos con lo que dispone la Ley en sentido genérico. La función de la municipalidad en materia de control urbanístico y ambiental, como ya se dijo, debe ser siempre en clara defensa de los intereses locales, los de la comunidad, que en el criterio de la Sala, en este caso concreto, coinciden plenamente con los intereses nacionales, según lo que ha manifestado la Oficina de la Sub-Regional Aguirre-Parrita del Área de Conservación Pacífico Central del Ministerio del Ambiente y Energía (folio 161), razón por la que no podía esa Municipalidad, dejar de verificar que los permisos constitutivos de servidumbre y constructivos que otorga, se ajusten a esas normas de orden público.

Esta función, de conformidad con lo actuado en el expediente, fue inobservada por los Regidores Municipales que autorizaron el permiso que viene examinándose, Acuerdo No. 1 adoptado en la Sesión Ordinaria número 94 del 6 de setiembre de 1999, copia del cual está agregado al folio 61. Todo esto implica una grave desaplicación de los deberes de los Regidores Municipales, que podrían haber resuelto expresamente en contra de las disposiciones legales vigentes, por lo que la Sala estima, además de declarar con lugar el recurso de amparo, como se dirá, que en cuanto a los integrantes del Concejo Municipal y el Alcalde Municipal en funciones a la fecha del Acuerdo, quien pudiendo vetar el Acuerdo no lo hizo, se deben testimoniar piezas para ante el Ministerio Público, para que se investigue si sus conductas son o no constitutivas de infracciones de tipo penal.” (los destacados son propios).

Como se ha venido indicando, el visado municipal es requisito esencial para la inscripción de un plano en el Catastro Nacional y para su inscripción registral (artículos 33 y 34 de la Ley de Planificación Urbana) y, su validez depende, además del cumplimiento de las normas urbanísticas aplicables, que el mismo haya sido extendido por el funcionario u órgano competente, según las regulaciones indicadas. El visado municipal, no se concede o deniega por la administración municipal de manera discrecional, sino en forma reglada, en consecuencia, si se cumple con los requisitos exigidos, éste no podrá ser denegado. El visado otorga un derecho subjetivo a quien lo obtuvo y, no es posible volver contra ese derecho, como no sea acudiendo a los procedimientos legales de supresión de un acto declarativo de derechos subjetivos, tal y como se analizará de seguido (...)"

POR TANTO:

Se declara mal elevada la apelación.- Hubert Fernández Argüello Silvia Consuelo Fernández Brenes Evelyn Solano Ulloa Municipal Recess P.K.P.S.A c/ Municipalidad de la Cruz (mperezn)