Rejection of green and communal area reception in urbanization must ensure urban-environmental complianceRechazo de recepción de áreas verdes y comunales en urbanización debe velar por cumplimiento de normativa urbano-ambiental

VII.ON THE DISTINCTION BETWEEN SUBDIVISION (FRACCIONAMIENTO) AND URBANIZATION PROCESSES.—Given the significance derived from the legal implications entailed by subdivision and urbanization processes, which is of interest for the specific case, it is necessary to clarify the meaning of both concepts. Thus, we refer to the considerations issued by this Court in rulings number 175-2009 and 176-2009, of this Court, in which it addressed this topic as follows:

"Subdivision (fraccionamiento) is the division of a plot for the purpose of introducing it into commerce, which implies, as each local government must verify when granting the corresponding approval visa (visado), that it conforms, in terms of size and characteristics, to the urban planning provisions in force, especially the Local Land-Use Master Plan (Plan Regulador) – if one exists – as well as the development regulations (normativa de desarrollo) and other special laws of public order. The subdivision (fraccionamiento) that the law terms 'simple' does not include an urban development process for the use and enjoyment of the parcels resulting from that subdivision (fraccionamiento), and this is because the legislator assumes that in these cases, the properties already have access roads and green areas as a result of prior urban development. This is why Article 40 of the Urban Planning Law (Ley de Planificación Urbana) provides:

'(…) Likewise, simple subdivisions (fraccionamientos) of parcels in previously urbanized areas are exempted from the obligation to cede areas for parks and communal facilities…' (emphasis not in original).

When a specific area is previously urbanized, the purchasers of the subdivided parcels have access to the properties, parks, and communal facilities, and it must not be lost sight of that this forms part of their right to enjoy a healthy and ecologically balanced environment (Article 50 of the Constitution). For this reason – it is reiterated – the legislator has not deemed it necessary to demand, in the case of a 'simple' subdivision (fraccionamiento) within an already urbanized development, additional land endowments for reasons of social interest. The approval visa (visado) for simple subdivisions (fraccionamientos), due to its low significance, is usually granted by a different official (e.g., Municipal Engineer) than the one entrusted with 'complex' approval visas (visados) (e.g., Municipal Council, urban planning commissions, etc.), with the former lacking the competence to authorize a different type of visa; this in cases where urban planning regulations make such a distinction. Now then, a subdivision (fraccionamiento) that forms part of an urbanization process and entails making the properties suitable, for the first time, for urban purposes, must be provided with streets, green areas and parks, as well as the services necessary for their use and enjoyment. In this second scenario, we are faced with a complex process of subdivision (fraccionamiento) and urbanization that imposes limitations on private property for urban planning reasons (Article 22 of the Urban Planning Law), limitations that the Constitutional Court has indicated are entirely in conformity with Constitutional Law (Voto N° 5097-93 of 10:24 a.m. on October 15, 1993). The residential or subdivision (fraccionamiento) project that we shall call 'complex' is provided for in Article 40 of the Urban Planning Law, which, in relevant part, provides:

'Every land subdivider (fraccionador) (…) and every urbanizer (urbanizador) shall cede gratuitously to public use both the areas destined for roads and those corresponding to parks and communal facilities; that which is fixed for the latter two concepts shall be determined in the respective regulation, by setting percentages of the total area to be subdivided or urbanized, which may fluctuate between five percent and twenty percent, according to the average size of the lots, the use intended for the land, and the relevant standards. Notwithstanding the foregoing, the sum of the lands that must be ceded for public roads, parks, and communal facilities shall not exceed forty-five percent of the total surface area of the land to be subdivided or urbanized. (…)

The obligation of the urbanizer (urbanizador) to provide the subdivided parcels with access, green areas, parks, and public roads compels him to comply with the urban provisions that establish minimum standards in terms of space, quality, quantity, and other requirements demanded by law and development regulations regarding those areas. The local government must exercise its police power (poder de policía) in a timely manner, guaranteeing to the residents of the canton that the works will be carried out in the manner indicated by urban planning regulations and with the conditions those regulations prescribe. It is sufficient that a land parceling requires works to enable access and provide various services to some of those properties, to assert that a 'simple subdivision (fraccionamiento)' does not exist, but rather a residential project that must, consequently, comply with all the stipulated requirements. Urban residential projects can only enable access to properties via public roads that must have the dimensions and requirements of the General Public Roads Law (Ley General de Caminos Públicos) and the Regulations for the National Control of Subdivisions and Urbanizations (Reglamento para el Control Nacional de Fraccionamientos y Urbanizaciones), in the absence—in this latter case—of specific provisions in local regulations. None of the municipal bodies has the competence to authorize a project in which access to the properties is provided via 'paved agricultural easements (servidumbres agrícolas adoquinadas)', 'agricultural easements (servidumbres agrícolas)' or 'simple easements (simples servidumbres)', since these are figures belonging to Private Law and not to the residential urban planning regime, which is governed by the rules and principles of Public Law." (Highlighting is from the original.)

In accordance with the foregoing, the control that the local government is responsible for verifying, in this case by the deliberative body (Council), is of special interest when dealing with the approval of construction permits for urbanizations (urbanizaciones), as it must corroborate that the project fully complies with the requirements of the law, namely the provision of public roads, green and communal areas, as well as the implementation and execution, at the urbanizer's (urbanizador) expense, of public services, such as electricity, telephone, potable water and aqueducts, and sewers, the latter where infrastructure exists. Consequently, the failure of urban planning projects to adapt to the requirements established in urban planning regulations obligates—per se—the rejection of the motions filed, in application of the principle of legality (principio de legalidad), which binds the entire state apparatus, of which municipalities form part.

VIII.ON MUNICIPAL COMPETENCE IN VERIFYING COMPLIANCE WITH URBAN PLANNING REGULATIONS.— The scope of municipal competence in local urban planning is not limited solely to the enactment of the respective regulations – master plans (planes reguladores) and related regulations – but also extends to the control exercised regarding compliance with local urban planning regulations (normativa urbanística). In this sense, as this Court has indicated in various rulings (among them, numbers 175-2009, at three forty p.m., and 176-2009, at three fifty p.m., both of January thirtieth, two thousand nine), "local governments must act opportunely in the exercise of police power (poder de policía), using the powers that the legal system has granted them to achieve their objectives" (underline not in original); which, in the field of urbanism, is realized in the control of urbanization and subdivision (fraccionamiento) processes, and which is specifically set forth in Article 1 of the Construction Law (Ley de Construcciones), which literally provides:

"The Municipalities of the Republic are responsible for ensuring that cities and other towns meet the necessary conditions of safety, healthiness, comfort, and beauty in their public roads, in the buildings and constructions erected on their lands, without prejudice to the powers that laws grant in these matters to other administrative bodies." Thus, "police power (poder de policía)" is the competence recognized to the Administration, so that, based on a law, it regulates an activity to ensure public order, health, tranquility; the safety of persons, as well as the moral, political, and economic organization of society; an attribution by virtue of which the imposition of restrictions on the enjoyment of fundamental rights is reasonable, insofar as its justification lies precisely in the consideration that fundamental rights are limited by those of other persons, as they must coexist with each and every one of the other fundamental rights. Thereby, the measures adopted by the State for the purpose of protecting safety, health, and tranquility are of social public interest, manifested through police power (poder de policía), understood as the regulatory faculty over the enjoyment of rights and the fulfillment of constitutional duties. (In this sense, see rulings number 401-91, at two p.m. on February twentieth, and 619-91, at two forty-five p.m. on March twenty-second, both resolutions of nineteen ninety-one, and 2003-2864, at three twenty p.m. on April ninth, two thousand three, of the Constitutional Chamber.)

IX.ON THE APPLICATION OF ENVIRONMENTAL REGULATIONS TO THE URBAN SPHERE.— The protection of a healthy and ecologically balanced environment is regulated in our constitutional-legal system in a dual dimension: that is, as a fundamental right, i.e., as a subjective right deriving from the condition and dignity of the human person, which contributes to their growth and integral development, which by the express will of our constituent framers (original, through constitutional interpretation of Articles 21, 50, 69, and 89; and derivative, by addition), is recognized in our fundamental text with such character, whose content is unavoidably nourished by international regulations, as a direct consequence of the application of Article 48, also, of our Constitution, and is classified in doctrine as a third-generation right, insofar as it addresses the interests of the community and is based on the principle of solidarity; and at the same time, as a public function or power, which, as such, translates into specific obligations for the State as a whole, thus conditioning the political objectives, and consequently, the action of the public powers in general, to give full compliance to this fundamental right. In accordance with the foregoing, and as derived from the content of Article 50 of the Constitution, constitutional environmental principles and environmental regulations are applicable to Urban Planning Law, insofar as it can be well affirmed that this system forms part of Environmental Law; something that has not been foreign to our Constitutional Court, which in this regard considered:

"[...] that the defense and preservation of the right to a healthy and ecologically balanced environment, established in Article 50 of the Constitution, is the fundamental right of every person and functions as an unavoidable general principle, such that in this matter it is not possible to make generic exceptions (in urban planning matters and other topics covered by Articles 19 and 20) to exempt compliance with environmental obligations, because this risks deconstitutionalizing the guarantee of state response in defense of the environment.

[...] the Chamber considers that a fundamental requirement—which obviously does not violate the constitutional principle of municipal autonomy—must be that every land-use master plan (plan regulador) for urban development must have, prior to being approved and developed, an examination of the environmental impact from the perspective provided by Article 50 of the Constitution, so that the land-use planning and its various regimes are compatible with the scope of the superior norm, above all, considering that this provision establishes the right of all inhabitants to obtain an environmental response from all public authorities, and this undoubtedly includes the Municipalities, which are not exempt from the application of the constitutional norm and its implementing legislation. It is evident that in this case, the national interest and the local interest are entirely coincident, and therefore local governments can and must demand compliance with environmental requirements in their territory, and in case of conflict with the governing authorities in environmental matters, they may submit the controversies to jurisdictional oversight, according to the nature of the infraction. It is for the foregoing reasons that environmental protection regulations are not incompatible, from a constitutional standpoint, with the powers and competences of the municipalities, which are obliged, by imperative of Article 50 of the Political Constitution, to devote themselves to the protection of the environment." (Ruling No. 2002-01220, of 2:48 p.m. on February 6, 2002, of the Constitutional Chamber.)

For the sake of adequate protection and conservation of natural resources and the landscape, which encompasses the urban environment, environmental regulations are fully applicable and binding for any project of this nature, that is, for urbanizations (urbanizaciones) and constructions. Thus, Urban Planning Law, both in its regulatory dimension and throughout its planning system, must place in a preponderant position the protection and conservation of everything that constitutes the heritage of a community, whether as part of nature or the product of human endeavor that has been inherited by a particular society; a task that the local government shall implement in each project through the power to verify urban planning regulations (normativa urbanística).

X.ON GREEN ZONES OR COMMUNAL PROPERTY (ZONAS VERDES O BIENES COMUNALES).— Green zones (zonas verdes) are considered those areas resulting from urban planning projects, originating in the obligation imposed on the urbanizer (urbanizador) (or developer) in Article 40 of the Urban Planning Law, to cede "gratuitously" to the municipal entities a portion of the land—between five and twenty percent of the land allocated to the project—for use as public roads, parks, and communal facilities, the cost of which is transferred to the value of the resulting parcels or lots. It is thus how they "nominally" belong to the municipalities (insofar as they hold the bare title (nuda propiedad) of the property), but in the strict sense they are classified as communal property (bienes comunales), insofar as they are destined for neighborhood use, precisely because their (constitutional) basis is the provision of the minimum services of the urbanization phenomenon—which roughly implies the "creation of cities"—as the Constitutional Chamber has specified in a clear and precise manner in various rulings.

"XX. The gratuitous cession to the municipalities of lands to be subdivided or urbanized is done to designate certain services for the community therein, such as public roads and green zones (zonas verdes), the latter—which are those of interest to us—to be used to build parks, gardens, educational centers, sports, and recreational zones. The basis for this obligation must be situated in a sort of consideration owed by the urbanizer (urbanizador) for the higher value that the urbanization or parceling process will give to the urbanized land, that is, it is ultimately a contribution in kind in urban planning law, as a mechanism to ensure that the betterment (plusvalía) acquired by the properties by reason of urbanization or subdivision (fraccionamiento) reverts to the community. Before this regulation, a serious social situation existed, derived from the fact that the landowners received as net benefit the full prices obtained for their lands, while the new neighborhoods were left without service provision, a deficiency that was attempted to be made the responsibility of the municipal Administration, incapable of covering that deficit effectively. One of the principles of urban planning law consists precisely in that the considerable betterments (plusvalías) generated by the urban development process must be the first source for covering the service costs that that same development creates. The challenged obligation—to cede gratuitously a percentage of land to the municipality—aims precisely to make effective the principle of economic compensation and retribution in services for the needs of the community that is created, as a corollary to the enrichment received from urban development.

XXI.In this manner, the content of property is configured, from the criterion of its social function; it is a matter of technifying that function, so that it ceases to be a simple moral admonition to the consciences of the owners and becomes a system of legally enforceable positive duties. Thus, the owners may exercise as their own all the urban utilization faculties of the resulting properties, only that simultaneously, they must also assume the positive duties with which the legal system attempts to compensate the economic gain. The urbanization or subdivision (fraccionamiento) plan must previously contemplate all the provisions for communal services—roads, water and electric lighting connections, green zones (zonas verdes), children's parks, etc.—before initiating the construction and individual utilization of the lots; execution falls upon the owner. ..., and it will be the new owners who will ultimately see themselves benefited by the green areas and facilities referred to in Article 40 of the Urban Planning Law." (Ruling number 4205-96, of two thirty-three p.m. on August twentieth, nineteen ninety-six.)

But particularly, the cession of these strips of land in urbanization projects serves the realization of the fundamental rights to recreation and to a healthy and ecologically balanced environment, precisely of the residents of an urbanization (urbanización) (COLOM PIAZUELO, Eloy, Los Bienes Comunales en la Legislación de Régimen local. Editorial Tecnos, S.A. Madrid. Spain. 1994. p. 35), as our Constitutional Court also considered in ruling number 2000-4332, of ten fifty-one a.m. on May nineteenth, two thousand, in which it warned of the absolute impossibility of modifying their purpose:

"III.- Article 40 of the Urban Planning Law provides that 'No less than one-third of the area represented by the percentage fixed pursuant to the preceding paragraph shall be applied unwaveringly to park use, but reserving first and foremost from that third the space or spaces necessary for a field or fields for children's games, in a proportion not less than ten square meters per family. The remaining two-thirds of the referred percentage, or the remainder thereof available after covering the park needs, shall serve to install communal facilities that the subdivider (fraccionador) or urbanizer (urbanizador) initially proposes…'. The mere reading of that rule allows one to arrive at the certainty that the legislator, in development of the Supreme Charter, has established the mandatory existence of green zones (zonas verdes) and parks for the enjoyment of the community, hence it could not be understood that the construction of what the Municipality has called a communal facility—such as the erection of buildings planned by the associations that have been favored with the agreements under challenge—is compatible with that rule, because such an interpretation would empty the essential content of the residents' right to enjoy a green zone (zona verde) for recreation, which forms part of the quality of life that the Constitution guarantees them. The local municipality cannot freely eliminate the purpose of lands dedicated to parks; neither could the legislator do so—without defining in exchange a space that compensates for the loss of the park area—because that would render the agreement or the law unconstitutional for disrespect of the essential content of the residents' right to enjoy those recreational zones, which, as indicated, form part of the quality of life that the Constitution guarantees them. The term 'communal facilities' does not have the breadth one wants to ascribe to it. It is obvious to this Chamber that it refers to constructions indispensable for the communal enjoyment of the property destined for a green area, park, and recreation; consequently, the construction of buildings for public services, such as, for example, libraries, schools, community halls, etc., are incompatible with the purpose of park areas and green zones (zonas verdes) that the legislator has required for certain lands, and, undoubtedly, for the interested associations to be able to undertake the construction of buildings such as those they are interested in, they must defray—what involves all the members or residents of the locality who will benefit from the public and general use of the property—the cost thereof. The Chamber cannot admit that, by way of donation or construction authorizations such as those attempted, the right of the petitioning residents to enjoy the land that integrally belongs to the community of Cipreses as a green zone (zona verde) and park and that the Municipality merely possesses in administration of local interests is disregarded." (Highlighting is from the original.)

Consequently, these areas possess the characteristics of public domain property (bienes de dominio público), by destination and vocation, under the designation of green zones (zonas verdes), as the Constitutional Chamber affirmed in ruling number 4605-96, supra cited:

"XXII. Green areas destined for public use, by virtue of their use and nature, form part of the community's heritage and must remain under the jurisdiction of the municipal entities so that they may be administered as public domain property (bienes de dominio público), thereby participating in the legal regime of these properties, which renders them inalienable, imprescriptible (imprescriptibles), and unseizable (inembargables), that is, they cannot be the object of private property by the urbanizer (urbanizador) or subdivider (fraccionador), as provided in Article 40 of the Urban Planning Law. (…)"

XI.ON THE REQUIREMENTS FOR GREEN ZONES (ZONAS VERDES).— Having clarified the concept of a green area (área verde) or communal area, as a result of urbanization projects, it is pertinent to note that, as established by Article II.3 of the Regulations for the National Control of Subdivisions and Urbanizations (Reglamento para el Control Nacional de Fraccionamientos y Urbanizaciones), the areas ceded under that concept must be "without restrictions", that is, without any limitation established in the legal system weighing upon them; insofar as they have a specific purpose by legal mandate—for parks, children's games, and communal facilities—according to the proportionality established by the aforementioned Article 40 of the Urban Planning Law, so that the topographical conditions, dimensions, and size must be suitable and consistent with their purpose. In this sense, as provided for in Article 33, subsection b) of the Forestry Law (Ley Forestal) (number 7575, of February fifth, nineteen ninety-five, and its amendments), a protection area is established in:

"A strip of fifteen meters in rural zones and ten meters in urban zones, measured horizontally on both sides, along the banks of rivers, streams (quebradas), or brooks, if the terrain is flat, and of fifty horizontal meters, if the terrain is broken." Thus, lots or areas that have this limitation cannot be considered for designation as parks, communal facilities, or children's games, as inferred from the indicated provisions; since doing so would imply violating the legal system, which, in this matter (urban-environmental), holds a special connotation, being of public order, a characteristic that refers not only to the significance it holds for the interest of the community, but also to its binding nature, that is, its non-disposability (indisponibilidad) for the parties, be they public authorities or subjects of private law (individuals), meaning it is not subject to agreement, neither for individuals nor for public authorities, due to the significance it holds for the life and survival of humanity. Thus, environmental regulations are binding on the State – in relation to the individual, it is an undisputed matter – which makes any exception impossible, save, of course, in situations of urgency or emergency, which in themselves constitute a source of law.

XII.ON THE BLOCK OF LEGALITY (BLOQUE DE LEGALIDAD).— It is of relevance to recall that the block of legality (bloque de legalidad) is composed not only of written sources, starting with the Political Constitution (comprising, along with it, not only its text, but also the values and principles emanating from it, and international treaties on fundamental rights), international treaties, laws, and regulatory provisions, as ordered by Article 6 of the General Law of Public Administration (Ley General de la Administración Pública); but also, and in particular, the univocal rules of science and technique, insofar as they constitute a delimiting parameter of administrative discretion (discrecionalidad administrativa), in accordance with Article 16 of the cited legal body, as it obligates the Administration that its actions be duly motivated in the theoretical knowledge acquired from the different methodologies and disciplines of science and technique, when the situation merits it—as in the case of urban planning matters—so that the will of public institutions does not depend on their free will (or choice), but on objective assessments obtained in accordance with the technical rules applicable to the case. In this sense, the objectivity of technical criteria is highlighted, since "... if a technique is scientific and, therefore, by definition, certain, objective, universal, subject to uniform rules that do not depend on the personal appreciation of an individual subject, it is obvious that in this aspect one cannot speak of 'complete discretion (discrecionalidad), but rather, on the contrary, one must speak of little less than 'regulation' (subjection to norms, in the case of technique)'" (MARTÍN GONZÁLEZ, M., in his work El grado de determinación legal de los conceptos jurídicos. RAP, number 54, 1967, p. 239), cited by DESDENTADO DAROCA, Eva. Los problemas del control judicial de la discrecionalidad técnica. (Un estudio crítico de la jurisprudencia. Editorial Civitas, S. A. Madrid. Spain. 1997. p. 43.) Concordantly, Eduardo ORTIZ ORTIZ stated before the Legislative Commission that discussed the bill for the General Law of Public Administration, to include the univocal rules of science and technique as a parameter of administrative discretion (discrecionalidad administrativa), considering "... in cases where the Administration acts in technical matters that have a clear and precise meaning for the case, the technical rules shall be, in this case, like laws; the violation of the technical aspects of an administrative act or a public service shall naturally be an illegality, exactly as if one were violating a legal precept." (QUIRÓS CORONADO, Roberto. Ley General de Administración Pública, Concordada y Anotada con el Debate Legislativo y la Jurisprudencia Constitucional. Editorial Aselex, S. A. San José, Costa Rica. 1996. p.

99.)

XIII.- ON THE CONFORMITY OF THE CHALLENGED AGREEMENT WITH THE LEGAL SYSTEM.- In light of the foregoing considerations, this Court finds that the challenged decision—the agreement adopted in Article Ten of regular session 23-2008-2010, of October sixth, two thousand nine—is in accordance with the legal system, for the following reasons:

Firstly: In this regard, it is possible to consider that there is no infringement of subjective rights, as claimed by the appellant company, which, curiously, derives such rights from the approval (visado) of the site plans for the lots whose formal acceptance (recepción formal) it seeks; given that said act (plan approval) is a necessary requirement for the segregation of lots, and by virtue thereof, it only grants the right to segregate for sale, as derived from Article 33 of the Urban Planning Law (Ley de Planificación Urbana); therefore, the legal effects derived therefrom are not disregarded, nor is it possible to extend them to urbanization projects. Consequently, since there is no act declaring rights in the determination of green areas for an urbanization project based on a plan approval by the local entity, there can be no violation of the principle of irrevocability of one's own acts (intangibilidad de los actos propios), developed by the jurisprudence of the Constitutional Chamber in direct application of Articles 34 and 45 of the Fundamental Law (in this regard, among others, see the judgments of that Court numbers 2753-93, 4596-93, 585-94, 2186-94, 2187-94 and 899-95), by virtue of which the Administration is prevented from arbitrarily or capriciously reversing acts that declare subjective rights. Therefore, it must resort to the intervention of jurisdictional bodies through the lesivity proceeding (proceso de lesividad) (regulated in Articles 183 of the General Law on Public Administration and 10, subsection 5) and 34 of the Contentious-Administrative Procedure Code), to challenge these acts by considering them "injurious" to the public interest, for economic or other reasons, based on an absolute nullity that is neither evident nor manifest, or a relative nullity, which entails its claim for elimination from the legal sphere, a proceeding in which the guarantee of constitutional due process, as a fundamental right, must be followed.

Secondly, the challenged act was issued in exercise of the powers that the legal system grants to local governments, precisely to safeguard the (urban) land-use planning (ordenación del territorio) of the canton and, with it, compliance with urban-environmental regulations. It should be remembered that municipalities have been delegated the function of control and supervision in the execution of urbanization projects, a task they perform at various stages of the process, including, of great importance, the land-use certification (certificación de uso de suelo), which determines the project's conformity with the land use regulated by urban planning regulations, and by virtue thereof, has declaratory effects, that is, it does not create rights; the approval of cadastral plans, which, as indicated, allows the owner to segregate the property for sale, but which does not refer to the approval of the urbanization; the granting of permits to carry out the specific project; the definition of the building alignment (alineamiento de construcción); and the acceptance of green areas, for community facilities, playgrounds, and children's playgrounds. In this regard, it is noted that the approval of the construction plans for the urbanization project is a task that falls, in the first instance, to the National Institute of Housing and Urbanism (INVU), according to Article 38 of the Urban Planning Law and Article VI.3 of the National Regulation on Subdivisions and Urbanizations (Reglamento Nacional de Fraccionamiento y Urbanizaciones), issued by that same institution; the approval of the municipalities is needed to obtain the construction license required for any work of that nature in the canton. Therefore, with respect specifically to the formal acceptance of areas designated for children's playgrounds, parks, and community facilities, this is the exclusive and excluding task of local authorities, whose responsibility it is to verify that these areas conform to the requirements established in the regulations governing the matter (Article 40 of the Urban Planning Law, II.2 and III.3.6.2 of the National Regulation on Subdivisions and Urbanizations), such as proportion and size, correct location, and that the play area be delivered with equipment, grass, and mesh fencing. The appellant is correct in considering that all these interventions conclude stages in the process, and in some cases, though not all, they do grant rights to the administered party, a circumstance that, it is reiterated, does not occur in this case, in the terms intended by the appellant company.

Thirdly, the rejection of the formal acceptance of several lots is based on the real existence of a stream (quebrada), of an intermittent nature, as is evident from the cadastral plans (at folios 2, 4, and 5) and the expert report (by Dr. William Borges, Environmental Regent of the La Cabriola Urbanization project, at folios 89 and 90), provided by the interested party itself, which clearly and conclusively record the foregoing. Therefore, since the legal system (Article 33 of Law 7575) does not distinguish the type of stream whose protection it imposes, i.e., whether they are permanent or intermittent, this prevents its acceptance and denotes non-compliance by the developer with the stated regulations, insofar as it is required that the community or green areas of an urbanization be without restrictions.

In fourth and last place, it must be considered, as indicated, that the provision of green areas is intended for the benefit of the community and responds to the demands of urban and environmental regulations; therefore, in no way can the subjective right, consolidated legal situation, or legitimate interest be legitimately invoked to breach this obligation; and there is no opinion from the Office of the Attorney General of the Republic (Procuraduría General de la República) to that effect, which, in any case, is binding only for the consulting entity, but not for the rest of the Public Administration, regarding which it would hold the status of a non-normative source of law, as administrative jurisprudence. If it had the content alleged by the appellant, it would not only contradict constitutional jurisprudence, which is binding erga omnes under the terms of Article 13 of the Law on Constitutional Jurisdiction (Ley de la Jurisdicción Constitucional), but would also be contra legem, as has been indicated.

XIV.- CONCLUSIONS.- Based on the foregoing considerations, since it has been shown not only that the absolute nullity alleged by the appellant company does not exist, but also that the challenged agreement complies with the legal system (the legality block in the previously established terms), its confirmation, in all its aspects, is appropriate." ...

See more Citations of Legislation and Doctrine Related Judgments No. 716-2010-III.

THIRD SECTION OF THE CONTENTIOUS-ADMINISTRATIVE COURT. Second Judicial Circuit of San José, Annex A, Office 01, at sixteen hours fifty minutes on the twenty-fifth of February, two thousand ten.

On appeal by INVERSIONES Y DESARROLLO EL RODEO, S.A., represented by its President with powers of full general attorney, Manuel Lachner Victory, of legal age, married, business administrator, identity card number CED77748, against the agreement adopted by the Council of the Municipality of Mora in article ten of regular session number 23-2008-2010, held on October sixth, two thousand eight.

Drafted by Judge Fernández Brenes; and,

CONSIDERING:

I.- ON THE PROVEN FACTS.- Of importance for the resolution of this matter, the following are considered proven facts: 1.) That on July tenth, two thousand eight, Inversiones y Desarrollo El Rodeo, Sociedad Anónima, requested the Municipality of Mora to formally accept, from the La Cabriola Urbanization, the green areas, according to cadastral plans, consisting first of the cadastral plans SJ-757334-2001, SJ-759884-2001, SJ-759883-2001, SJ-759888-2001, CED77749, Placa16725 and SJ-760584-2002; and the public roads, according to the areas demarcated in cadastral plans SJ-752112-2001 and SJ-758807-2001 (folios 1 to 19); 2.) That through official letter DIMM-97-07, of August fourth, two thousand eight, the Department of Urban Development and Control, the Cadastre Department, and the Environmental Management Unit of said municipality, considering the legal and regulatory conditions and restrictions encumbering the corresponding properties to be transferred by the company, in consideration of the lots with cadastral plan numbers SJ-760599-2002, SJ-759883-2001, SJ-759884-2001 and SJ-759888-2001, which are crossed by a stream, and in cadastral plan SJ-7605888-2002, where an apparently pluvial drainage outlet was found, recommended: "not to accept the corresponding park areas, without first initiating an administrative procedure or a preliminary investigation to determine possible impacts on the municipal interest and the community's interest, and to 'study the possibility of annulling the municipal approvals issued, should it be necessary'" (folios 201 and 21); 3.) That in article ten of regular session number 23-2008-2010, of October sixth, two thousand eight, the Council of Mora decided: First: To formally accept the areas established in cadastral plans SJ-760584-2002 and SJ-757334-2001 and the public area of plan SJ 752112-2001; Second: To formally reject the areas established in plans SJ-760599-2002, SJ-759883-2001, SJ-759884-2001, SJ-759888-2001 and SJ-760588-2002; Third: To request from the developer a new proposal for the public areas of the urbanization that complies with legal and regulatory requirements; Fourth: Should no solution be reached, to pursue administrative and judicial actions; and, Fifth: To temporarily suspend, and until the situation regarding the transfer of public areas is regularized, the granting of construction licenses for the urbanization (folios 24 to 29); 4.) That against the foregoing decision, on November third, two thousand eight, the representative of the developing company of La Cabriola Urbanization, filed reconsideration appeals with concomitant nullity and appeal; a request in which it sought: the declaration that the areas intended to be delivered fully comply with all the requirements of the legal system for the provision of green zones, according to the binding criterion of the Office of the Attorney General of the Republic, the State's advisory body; therefore, the agreement should be supplemented to accept all the areas it requested in its application, including plan SJ-758807-2001, corresponding to the public road, which was erroneously not included, as it has no objection; and, in the alternative: that points 2, 3, 4 and 5 of the agreement be annulled (folios 34 to 85); 5.) That in response to the foregoing challenge, by Agreement adopted by the Council in Article Twelve of regular session 29-2008-2010, of November seventeenth, two thousand eight, a deadline was granted to complete the evidence provided by the complainant—given that the submitted report was not signed by its author—and requested certification from SETENA to determine whether a stream exists in the areas in question and whether it is intermittent (folios 86 and 87); 6.) That the report of Dr. William Borges Q., Environmental Regent of the project, states the following: "1- The property with Cadastral Plan SJ-760599-2002, with a total area of 2,886.39 m2, in this property it can be said that an incipient channel of an intermittent stream begins, which crosses the property from south to north; it is worth mentioning that the flow that occurs sporadically at the lowest point is very small, and is maintained for very short periods, during the intense part of the rainy season, when the rainy season is quite intense or when there is a series of heavy precipitations over several consecutive days. 2- The property with Cadastral Plan SJ-75988-2001, with a total area of 2,589.28 m2, borders the north side of the previously described property, thus providing continuity to the community area; it is also crossed by the intermittent stream, but just as with the previous property, the runoff flow is very small and persists for a very short period, which is less than the duration of the rainy season in the zone, given that the tributary basin barely exceeds one hectare, and surface and sub-surface runoff water flows through it when the rainy season is quite intense or when there is a series of heavy precipitations over several days, and it does not have a base flow, given that the runoff area is very small and the hydraulic gradient is in the order of 5m. As is normal in terrains composed of silty-sand soils, with a moderate slope, the water requires less energy to drain through surface and sub-surface flows than to percolate to deep states, so most of the precipitation will leave the basin in the forms cited. 3- A street away from the property cited in the previous point, the property with cadastral plan SJ-759884-2001 is located, with an area of 2,889.39 m2, likewise providing, in a certain way, continuity to the biological corridor. In this property, the stream channel maintains the same conditions as in the cited properties, although it is foreseeable that it has a greater flow and additionally receives stormwater discharges from a small sector of the urbanization. This latter property connects with another intermittent channel at about 75 or 80 meters, thus providing continuity to the biological corridor. 4- Bordering the east side of the previous property is the property with cadastral plan SJ-759883-2001; no intermittent channel passes through this property, the topography is relatively flat and uniform with a slight slope towards the bottom and west. 5- The property with plan SJ-760588-2002, of 454.28 m2, does not present stormwater outlets other than those that naturally originate on any terrain. It is important to note that really, despite the fact that a channel protection area of 15 m on each side is recorded on the properties, since the channel as such does not exist, nor does a permanent flow, most of the area could be used for purposes other than green areas, but definitively conservation and recreation areas with simple and dispersed infrastructure is the best use that can be given to the community areas comprised in plans SJ-760599-2002, SJ-759888-2001, SJ-759884-2001, which is undoubtedly the most fitting use with the philosophy of the Municipality of Mora" (folios 89 and 90); 7.) That in the agreement adopted in article 12 of session 31-2008-2010, of December second, two thousand eight, the Council decided: to confirm the partial rejection of areas due to the existence of a stormwater drainage outlet and a stream; a reason for which it rejected the reconsideration and nullity appeals, and forwarded the appeal filed to the Contentious-Administrative Court. Finally, it agreed to conduct an on-site inspection, scheduled for one o'clock in the afternoon on the following December eighth (folios 92 to 106); 8.) That the inspection scheduled for December eighth, two thousand eight, was conducted in the presence of Willbur Arce Mora, Coordinator of Urban Development and Control, the then Environmental Manager of the Municipality of Mora, Engineer Carlos Méndez Fernández, municipal inspectors Luis Jiménez Mora and Marta Cortez Benavides, Mr. Enrique Rojas Franco and Luis Fernando Hoffman Cartín, legal advisor and representative of Inversiones y Desarrollo El Rodeo, Sociedad Anónima (by reference in the Mayor's brief, at folio 370); 9.) That based on the provisions of the third agreement of article ten of the municipal agreement adopted in session 23-2008-2010, of October sixth, two thousand eight, the representative of the company Inversiones y Desarrollo El Rodeo, Sociedad Anónima, submitted to the Municipality of Mora, on February eighteenth, two thousand nine, a new proposal for the delivery of green and public areas of La Cabriola Urbanization, consisting of carrying out works on the lots of the cadastre plans rejected by the local entity, and the delivery of an additional lot to be used as a community area, to form a wide and contiguous zone of more than eight thousand three hundred ten square meters for recreation: children's parks, green areas, and forest area, and three thousand nine hundred forty-seven square meters for community area: under the following terms: a.- that the area of cadastral plan SJ-758807-2001, intended for a public road, be formally accepted, as it complies with all technical and legal requirements, according to the mentioned municipal agreement; b.- modifies the use, so that instead of a park, it is intended for a community area; c.- requests formal acceptance of the area of plan SJ-760588-2002, since it was noted in the inspection of December eighth, two thousand eight, that the drainage outlet occurs outside the boundaries of the property, and modifies the use to have it as a community area; d.- the execution of the following works in the areas recorded in cadastral plans SJ-760599-2002 and SJ-759888-2001: d1: channel and drain the intermittent (pluvial) waters that cross said properties, in such a way that the use and enjoyment of the totality of the areas is not affected; piping that will be done in the grass areas to channel them to the forest areas, according to recommendations and technical specifications issued by the company DEC Consultores; d2.- construction of a sand path to allow the transit of people, including those with disabilities, the layout of which is plotted between cadastral plans SJ-760599-2002 and SJ-759888-2001, according to recommendations of the Urban Development Department of the Municipality of Mora; d3.- install a low wooden fence around the forest zones for their protection and for visitors; d4.- install children's playground equipment, tables, and benches in the properties, to comply with the provisions of articles III.3.6.2.4 and III.2.9.1 of the Regulation for the National Control of Subdivisions and Urbanizations (Reglamento para el Control Nacional de Fraccionamientos y Urbanizaciones); and access ramps for the disabled; e.- in relation to plans SJ-759884-2001 and SJ-759883-2001, it also proposes to carry out works: e1.- install a low wooden fence around forest zones for their protection and that of park users; e2.- install children's playground equipment, tables, and benches in the properties, to comply with the provisions of articles III.3.6.2.4 and III.2.9.1 of the Regulation for the National Control of Subdivisions and Urbanizations; and access ramps for the disabled; f.- proposes the delivery of lot A-12, cadastral plan number 757399-2001, located south of and contiguous to cadastral plan SJ-759884-2001, to change its designation to "community area"; g.- commits to delimiting community and park areas and children's playgrounds with a natural plant boundary and to creating a decorative garden within the park area of lots SJ-760599-2002 and SJ-75988-2001. Based on the foregoing, it requested of the Council: "1. Formally accept the delivery of the park and community areas and the public streets of La Cabriola Urbanization, referenced in this proposal and in addition to those accepted through agreement one of article 10 adopted in regular session No. 23-2008-2010. 2. Authorize the Municipal Mayor to execute the public transfer deeds in the name of the Municipality of Mora for the properties corresponding to all public streets and green areas, children's playgrounds, and community areas of the La Cabriola Urbanization project. 3. Revoke the provision in the fifth agreement of article ten of regular session No. 23-2008-2010, by which it was ordered to temporarily suspend construction permits within La Cabriola Urbanization, proceeding to order the lifting of said suspension. 4. Authorize the Municipal Mayor to sign jointly with this representative a request for the dismissal of the proceeding processed under file No. 08-001472-1027-CA before the Contentious-Administrative and Civil Treasury Court, Third Section, Second Judicial Circuit of San José, Goicoechea" (folios 340 to 354); 10.) That based on the foregoing proposal, through official letter DAM-082-2009, of March ninth, two thousand nine, Gilberto Monge Pizarro, in his capacity as Mayor of the Municipality of Mora, brought the following motion to the attention of the Council for its corresponding approval: "FIRST: Formally accept the areas established in cadastral plan No. SJ-7588807-2001 as a public street. SECOND: Formally accept the areas established in cadastral plans SJ-760599-2002, SJ-759883-2001, SJ-759884-2001, SJ-759888-2001 and SJ-7605888-2002, under the following conditions: a) The lot with cadastral plan No. SJ-757334-2001, which clearly indicates that its use is 'third stage park' and not for construction, as the company representative states in his brief, is accepted to be used as a community facilities area. b) The lot with cadastral plan No. SJ-760588-2002 is accepted to be used as a community facilities area and not for children's playgrounds. c) The lots with cadastral plans No. SJ-760599-2002 and SJ-759888-2001, whose use is park, are accepted provided that the works indicated by the representative of the corporation in the brief dated February 18, 2009, are carried out, following the indications and adjustments indicated by the Department of Urban Development and Control and the corresponding regulations. d) The lots with cadastral plans No. SJ-759883-2001 (for children's playgrounds) and SJ-759884-2001 (park), are accepted provided that the works indicated by the representative of the corporation in the brief dated February 18, 2009, are carried out, following the indications and adjustments indicated by the Department of Urban Development and Control and the corresponding regulations. THIRD: Formally accept the areas established in cadastral plan No. SJ-757339-2001, measuring 1092.00 square meters, as a lot for community facilities. FOURTH: The Municipal Mayor is authorized to execute the corresponding public documents to formalize the corresponding transfer in the name of this Municipality and to carry out any other action tending to this end. FIFTH: In view of the fulfillment of the third operative point of the Agreement adopted by this Municipal Council in Article 10 of Regular Session No. 23-2008-2010 of October 6, 2008, regarding the presentation of an alternative proposal by the company Inversiones y Desarrollo El Rodeo, S. A., Operative Point Five of said agreement is rendered without effect. SIXTH: The Municipal Mayor is authorized to request the dismissal of Judicial File No. 08-001427-CA, where the improper hierarchical appeal of the mentioned agreement is processed, given the loss of interest in it" (folios 355 to 357); 11.) That in Article Fourteen of regular session number 46-2008-2010, of March sixteenth, two thousand nine, the Council agreed to fully accept the foregoing motion presented by the Mayor (folios 358 to 360); and, 12.) That on the plan or sketch of La Cabriola Urbanization, the area reserved for a park has the following note: "a) The alignment of the pluvial channel shall have a setback of 15.00 m, measured from each upper edge of the intermittent channel that crosses the property, in accordance with pluvial channel alignment No. 2655 dated 07-09-2000 granted by the Urbanism Directorate of the INVU." Furthermore, in note 3 it is stated "The park areas, children's playgrounds, and community facilities are distributed"; as follows: children's playground area: 718.92 m2; park: 5,314.43 m2; and community facilities: 1,670.48 (folio 193).

II.- ON THE UNPROVEN FACTS.- Of importance for the resolution of this matter, the following is considered the only unproven fact, as there is no evidence regarding it: That the Municipality of Mora has requested the dismissal of the file.

III.- ON THE ARGUMENTS OF THE APPELLANT COMPANY.- In the brief submitted to this Office on February fourth, two thousand nine (which appears at folios 156 to 190), the appellant company—Inversiones y Desarrollos El Rodeo, Sociedad Anónima—requested that this Court issue the following rulings: a.) Annul the agreement adopted in Article Twelve of regular session 31-2008-2010 of the Council of the Municipality of Mora, considering it injurious to due process, since the reconsideration filed against the challenge it formulated against Article Ten of regular session number 23-2008-2010, of October sixth, two thousand eight, was rejected without technical criteria, lacking a ruling from SETENA on the existence or non-existence of a stream; and, b.) Admit the appeal so as to declare that the areas intended to be delivered comply with the requirements established in the legal system and conform to binding criteria of the Office of the Attorney General of the Republic; order the local entity to formally accept the areas, in addition to point 1 of said Article 10 of session 23-2008-2010, to encompass all plans, including the omitted public road plan. In the alternative, it requests the annulment of the Second, Third, Fourth, and Fifth agreements of article Ten of the indicated session 23-2008-2010 and its confirmatory agreement (Article Twelve of regular session 31-2008-2010), and related acts, as having a defect of absolute nullity in their motivation, due to an erroneous interpretation of the binding criteria of the Office of the Attorney General of the Republic; upholding the nullity appeal, due to the violation of Articles 33, 34, 39 and 49 of the Constitution, 142, 173 and 183 of the General Law on Public Administration, and 34 of the Contentious-Administrative Procedure Code, for the municipality's failure to follow the administrative nullity or lesivity procedure to revoke an act that creates rights and consolidated legal situations; furthermore, the deadline for such a review has expired, since the municipal approval of the cadastral plans was carried out in two thousand two; given that according to the rules mentioned, the Administration cannot review or revoke what was authorized, these being precluded stages. (Folios 156 to 190.)

IV.- ON THE ARGUMENTS OF THE RESPONDENT MUNICIPALITY.- For its part, the Council of the Municipality of Mora notes that the areas rejected in the challenged agreement cannot be accepted due to the presence of a stream, since according to the regulations governing the matter—Article 33 of the Forestry Law (Ley Forestal)—it is required that the areas designated for green zones or parks resulting from urbanizations must be "without restrictions"; and in this case, several of the lots contain a stream, and the regulations do not distinguish whether it is permanent or intermittent, which is even demarcated in the cadastral plans, documents that have not been invalidated; therefore, the proposed destination, i.e., for children's playgrounds, is not appropriate, especially since the land is sloped. It notes that the approval of plans is a necessary requirement to segregate lots, not to urbanize, hence it is not possible to interpret that the administration's power of review to verify technical-legal aspects for carrying out the urbanization project has expired. Finally, it points out that the delivery of children's areas must be with the complete plan of the green area and urbanization project, fenced and fully equipped, according to the prescriptions of Articles II.3 and III.2.9.1 of the National Regulation on Subdivisions and Urbanizations. (Folios 115 to 118.)

V.- ON THE OBJECT OF THE APPEAL.- The decision under review in this matter is limited solely to Article Ten of regular session number 23-2008-2010, of October sixth, two thousand eight, of the Council of the Municipality of Mora, by which it partially accepted the formal acceptance of green areas, community facilities, and public roads of the La Cabriola urban development project, i.e., for the lots according to cadastral plans SJ-757334-2001 and SJ-752112-2001, the first intended for a park and the second for a public road; and rejected the rest—according to cadastral plans SJ-749884-2001, SJ-759883-2001, SJ-759888-2001, SJ-760599-2002, SJ-7605888-2001 and SJ-7605884-2002—on the grounds of non-conformity with the regulations governing the matter; without any ruling being made regarding plan Placa16726, intended for a public road; a decision that was confirmed by the same Authority by agreement adopted in Article Twelve of regular session number 31-2008-2010, held on December second of that same year. In light of the foregoing, the following warnings are given to the interested party (Inversiones y Desarrollo El Rodeo, Sociedad Anónima): Firstly, the separate challenge it makes regarding the confirmatory municipal agreement (Article Twelve of regular session 31-2008-2010, of December second, two thousand eight) is openly inappropriate, precisely because it is the agreement that resolves the reconsideration and forwarded the appeal filed by it to this Court; it being a basic procedural principle that the resolution admitting an appeal, in turn, is not subject to appeal itself; to admit the contrary would render the system of recourse interminable.

Secondly, the actions of the Municipality of Mora subsequent to the agreement challenged here will not be assessed or examined, that is, the approval of the proposal made by the appellant company to the local government, and without prejudging the possibility of agreeing upon or negotiating provisions of public order such as environmental regulations, since they do not form part of the appeal filed, and rather, they are susceptible to potential and future challenges, as authorized by the municipal appeals regime; with nothing thereof modifying the content of the challenged agreement that is the subject of this appeal; therefore, the analysis is limited to the agreement itself.

VI.- ON THE MUNICIPALITY'S OMISSION REGARDING THE AREA COMPRISED IN CADASTRAL MAP NUMBER 758807-2001. This Tribunal cannot supplement the challenged agreement, as it is noted that therein, the Council of Mora omitted to rule on the area of cadastral map number 758807-2001, given that the recognition requested is proper to and exclusive to the active Administration. This Authority acts solely as a hierarchical (biphasic) control, pursuant to the provisions of Article 173 of the Political Constitution, with its competence limited to the review of the legality of the actions of municipal agreements (article 181 of the General Law on Public Administration). Hence, in the absence of a concrete decision by the Administration, in this case the Council, admitting or rejecting that land, this Tribunal's reviewing function is precluded; an omission that the Council was obviously obligated to correct, in order to fully comply with the right to petition and the guarantee of prompt and complete justice, as provided for in Articles 27 and 41 of the Political Constitution; as was effectively done, by agreement adopted in Article Fourteen of ordinary session number 46-2008-2010, of March sixteenth, two thousand nine (on folios 358 to 360).

VII.- ON THE DISTINCTION BETWEEN SUBDIVISION (fraccionamiento) AND URBANIZATION PROCESSES.- Given the significance derived from the legal implications entailed by subdivision and urbanization processes, which is of interest for this specific case, it is necessary to clarify the meaning of both concepts. Thus, reference is made to the considerations given by this Tribunal in rulings number 175-2009 and 176-2009, of this Tribunal, in which it addressed this matter as follows:

"A subdivision (fraccionamiento) is the division of a property for the purpose of introducing it into commerce, which presupposes, as each local government must verify when granting the corresponding approval (visado), that it conforms, in terms of size and characteristics, to the urban planning provisions in force, especially to the local Land-Use Plan (Plan Regulador) –if one exists– as well as to development regulations and other special public order laws. The subdivision that the law calls 'simple' does not include an urban development process for the use and enjoyment of the parcels resulting from that subdivision, and this is so because the legislator assumes that in these cases, the properties have access and green areas resulting from prior urban development. It is for this reason that Article 40 of the Urban Planning Law provides:

'(…) Likewise, simple subdivisions of parcels in previously urbanized areas are exempted from the obligation to cede areas for parks and community facilities…' (emphasis not in original).

When a specific area is previously urbanized, the purchasers of the subdivided parcels have access to the properties, parks, and community facilities, and it must not be overlooked that this forms part of their right to enjoy a healthy and ecologically balanced environment (Article 50 of the Constitution). For this reason –it is reiterated– the legislator has not deemed it necessary to require, in the case of a 'simple' subdivision with prior urban development, additional land endowments for reasons of social interest. The approval for simple subdivisions, due to their minor significance, is usually granted to an official (e.g., Municipal Engineer) different from the one entrusted with 'complex' approvals (e.g., Municipal Council, urban planning commissions, etc.), with the former lacking competence to authorize a different type of approval; this is in the event that urban planning regulations make such a distinction. Now then, a subdivision that is part of the urbanization process and entails the development of properties, for the first time, for urban purposes, must be provided with streets, green areas, and parks, as well as the services necessary for their use and enjoyment. In this second case, we are dealing with a complex subdivision and urbanization process that introduces limitations on private property for urban planning reasons (Article 22 of the Urban Planning Law), which the Constitutional Court has indicated are entirely in conformity with Constitutional Law (ruling No. 5097-93 of 10:24 hrs on October 15, 1993). The residential or subdivision project that we shall call 'complex' is provided for in article 40 of the Urban Planning Law which, in pertinent part, states:

'Every subdivider (fraccionador) of land (…) and every urban developer (urbanizador) shall cede free of charge for public use both the areas designated for roads and those designated for parks and community facilities; the latter two concepts shall be determined in the respective regulation, by setting percentages of the total area to be subdivided or urbanized, which may range from five percent to twenty percent, depending on the average size of the lots, the intended use of the land, and the applicable regulations. Notwithstanding the foregoing, the sum of the land that must be ceded for public roads, parks, and community facilities shall not exceed forty-five percent of the total surface area of the land to be subdivided or urbanized. (…)

The urban developer's obligation to provide the subdivided parcels with access, green zones, parks, and public roads obliges them to comply with the urban provisions that establish minimum standards regarding space, quality, quantity, and other requirements demanded by law and development regulations for those areas. The local government must exercise its police power in a timely manner, guaranteeing to the residents of the canton that the works will be carried out in the manner indicated by the urban planning regulations and under the conditions those regulations stipulate. It is sufficient that a parceling requires works to develop access and provide various services to some of those properties, to hold that a 'simple subdivision' does not exist, but rather a residential project that must, consequently, comply with all the indicated requirements. Urban residential projects can only develop access to the properties through public roads that must have the dimensions and meet the requirements of the General Law on Public Roads and, the Regulation for the National Control of Subdivisions and Urbanizations, in the absence –in this latter case– of specific provisions in local regulations. No municipal body has the competence to authorize a project in which access to the properties is provided through 'paved agricultural easements (servidumbres agrícolas adoquinadas)', 'agricultural easements (servidumbres agrícolas)' or 'simple easements (simples servidumbres)', since these are figures of Private Law and not of the residential urban planning regime, which is governed by the rules and principles of Public Law." (Highlighting is from original.)

Pursuant to which, the control that the local government is responsible for verifying, in this case by the deliberative body (Council), is of special interest when dealing with the approval of construction permits for urbanizations, since it must corroborate that it fully complies with legal requirements, namely, the provision of public roads, green and community areas, as well as the development and implementation, at the urban developer's expense, of public services, such as electricity, telephone, drinking water, aqueducts, and sewer systems, the latter, in the event that the infrastructure for it exists. Consequently, the failure of urban development projects to conform to the requirements established in the urban planning system obliges –per se– the rejection of the applications filed, in application of the principle of legality, which binds the entire state apparatus, of which the municipalities form part.

VIII.- ON MUNICIPAL COMPETENCE IN VERIFYING COMPLIANCE WITH URBAN PLANNING REGULATIONS.- The scope of municipal competence in local urban planning is not limited solely to the enactment of the respective regulations –land-use plans and related regulations– but also extends to the control exercised regarding compliance with local urban planning regulations. In this sense, as this Tribunal has indicated in various pronouncements (among them, rulings number 175-2009, of fifteen hours forty minutes, and 176-2009, of fifteen hours fifty minutes, both of January thirtieth, two thousand nine), "local governments must act in a timely manner in the exercise of police power, using the powers that the legal system has granted them to achieve their purposes" (underscoring not in original); which, in the matter of urban planning, is realized in the control of urbanization and subdivision processes, and is exhaustively specified in Article 1 of the Construction Law, insofar as it literally states:

"The Municipalities of the Republic are responsible for ensuring that cities and other populated areas meet the necessary conditions of safety, public health, comfort, and beauty in their public roads, in the buildings and constructions erected on lands within them, without prejudice to the powers that laws grant in these matters to other administrative bodies." Thus, "police power" is the competence recognized to the Administration, so that, based on a law, it can regulate and control an activity, in order to ensure public order, public health, tranquility; the safety of persons, as well as the moral, political, and economic organization of society; an attribution by virtue of which the imposition of restrictions on the enjoyment of fundamental rights is reasonable, as its justification lies precisely in the consideration that fundamental rights are limited by those of other persons, since they must coexist with each and every one of the other fundamental rights. Consequently, measures that the State adopts for the purpose of protecting safety, public health, and tranquility are of public social interest, which are manifested through the police power, understood as the regulatory power over the enjoyment of rights and the fulfillment of constitutional duties. (In this sense, see rulings number 401-91, of fourteen hours on February twentieth, and 619-91, of fourteen hours forty-five minutes on March twenty-second, both rulings of nineteen ninety-one, and 2003-2864, of fifteen hours twenty minutes on April ninth, two thousand three, of the Constitutional Chamber.)

IX.- ON THE APPLICATION OF ENVIRONMENTAL REGULATIONS TO THE URBAN SPHERE.- The protection of a healthy and ecologically balanced environment is regulated in our legal-constitutional system in a double dimension, that is, as a fundamental right, that is, as a subjective right deriving from the condition and dignity of the human person, contributing to their growth and integral development, which by the express will of our constituent framers (original, through constitutional interpretation of Articles 21, 50, 69, and 89; and derived, through addition), is recognized in our fundamental text with such character, the content of which is unavoidably nourished by international regulations, as a direct consequence of the application of Article 48 also, of our Constitution, and is classified in doctrine as a third-generation right, insofar as it addresses the interests of the community and is based on the principle of solidarity; and simultaneously, as a public function or power, which as such, translates into concrete obligations for the State as a whole, thus conditioning political objectives, and consequently, the action of public powers in general, to fully comply with this fundamental right. Pursuant to the foregoing, and as derived from the content of Article 50 of the Constitution, constitutional environmental principles and environmental regulations are applicable to Urban Planning Law, insofar as it can well be affirmed that this system forms part of Environmental Law; which has not gone unnoticed by our Constitutional Court, which in this regard considered:

"[...] that the defense and preservation of the right to a healthy and ecologically balanced environment, enshrined in Article 50 of the Constitution, is the fundamental right of every person and functions as an unavoidable general principle, so that in this matter it is not possible to make generic exceptions (in urban planning matters and other topics covered by Articles 19 and 20) to exempt compliance with environmental obligations, since doing so risks deconstitutionalizing the guarantee of state response in defense of the environment.

[...] this Chamber considers that it must be a fundamental requirement –which, obviously, does not violate the constitutional principle of municipal autonomy– that every land-use plan for urban development must have, prior to being approved and developed, an environmental impact assessment (evaluación de impacto ambiental) from the perspective provided by Article 50 of the Constitution, so that land-use planning and its various regimes are compatible with the scope of the superior norm, especially considering that this provision establishes the right of all inhabitants to obtain an environmental response from all public authorities, and this includes, without a doubt, the Municipalities, which are not exempt from the application of the constitutional norm and its implementing legislation. It is evident that in this case, national and local interests are entirely coincident, and therefore local governments can and must demand compliance with environmental requirements in their territory, and in the event of conflict with the governing authorities on environmental matters, they may submit the controversies to the jurisdictional controller, according to the nature of the infraction. It is for this reason that environmental protection norms are not incompatible, from a constitutional point of view, with the powers and competences of the municipalities, which are obligated, by imperative of Article 50 of the Political Constitution, to lavish care on the protection of the environment." (Judgment No. 2002-01220, of 14:48 hrs on February 6, 2002, of the Constitutional Chamber.)

For the sake of adequate protection and conservation of natural resources and the landscape, which comprises the urban environment, environmental regulations are binding for any project of this nature, that is, urbanizations and constructions, where they are fully applicable. Thus, Urban Planning Law, both in its normative dimension and in its entire planning system, must place the protection and conservation of everything that constitutes the heritage of a community in a preeminent position, whether as part of nature or the product of human endeavor that has been inherited by a specific society; a task that the local government will carry out in each project through the power to verify urban planning regulations.

X.- ON GREEN ZONES OR COMMUNAL PROPERTY.- Green zones are those areas resulting from urban development projects, which originate from the burden imposed on the urban developer (or developer) in Article 40 of the Urban Planning Law, to cede "free of charge" to the municipal entities a portion of land –between five and twenty percent of the land designated for the project– for the use of public roads, parks, and community facilities, the cost of which is transferred to the value of the resulting parcels or lots. This is how they "nominally" belong to the municipalities (insofar as they hold bare ownership of the property), but in the strict sense are classified as communal property, since they are intended for neighborhood use, precisely because their (constitutional) basis is the provision of the minimum services of the urbanization phenomenon –which broadly implies the "creation of cities"–, as the Constitutional Chamber has clearly and precisely stated in various pronouncements.

"XX. The free cession to the municipalities of land to be subdivided or urbanized is made to designate certain services for the community therein, such as public roads and green zones, the latter –which are those that interest us– shall be used to build parks, gardens, educational centers, sports and recreational areas. The basis of this obligation must be located in a kind of consideration owed by the urban developer for the added value that the urbanization or parceling process will give to the urbanized land; that is, it is ultimately a contribution in kind in urban planning law, as a mechanism to ensure that the surplus value acquired by the properties due to urbanization or subdivision reverts to the community. Before this regulation, a serious social situation arose, derived from the fact that landowners perceived the full prices obtained from their land as net benefit, while the new neighborhoods remained without service provisions, a shortage that was attempted to be made the responsibility of the municipal Administration, which was unable to cover that deficit effectively. One of the principles of urban planning law consists precisely in that the considerable surplus values generated by the urban development process must be the primary source to cover the service costs that that very development gives rise to. The challenged obligation –to cede free of charge a percentage of land to the municipality– attempts precisely to make effective the principle of economic compensation and retribution in services for the needs of the community that is created, as a corollary of the enrichment perceived from urban development.

XXI.In this way, the content of property is configured from the criterion of its social function; it is a technification of that function that ceases to be a simple moral admonition to the consciences of property owners to become a system of legally enforceable positive duties. Thus, property owners may exercise as their own all the powers of urban use of the resulting properties, only that simultaneously, they must also assume the positive duties with which the legal system attempts to compensate the economic gain. The urbanization or subdivision plan must contemplatively foresee all the provisions for community services –roads, water and electric lighting connections, green zones, children's parks, etc.– before beginning the construction and individual use of the lots; execution that falls on the owner. ..., and it shall be the new owners who ultimately benefit from the green areas and facilities referred to in Article 40 of the Urban Planning Law." (Judgment number 4205-96, of fourteen hours thirty-three minutes on August twentieth, nineteen ninety-six.)

But particularly, the cession of these strips of land in urbanization projects addresses the realization of the fundamental rights to recreation and to a healthy and ecologically balanced environment, precisely for the residents of an urbanization (COLOM PIAZUELO, Eloy, Los Bienes Comunales en la Legislación de Régimen local. Editorial Tecnos, S.A. Madrid. Spain. 1994. p. 35), as our Constitutional Court also considered in judgment number 2000-4332, of ten hours fifty-one minutes on May nineteenth, two thousand, in which it warned of the absolute impossibility of modifying their purpose:

"III.- Article 40 of the Urban Planning Law provides that 'Not less than one-third of the area represented by the percentage set according to the preceding paragraph shall be applied without fail for park use, but reserving in the first place from that third the space or spaces necessary for a children's playground or playgrounds, in a proportion not less than ten square meters per family. The remaining two-thirds of the referred percentage or the remainder thereof that may be available after covering the needs for the park shall serve to install community facilities that are in principle proposed by the subdivider or urban developer…' The mere reading of that rule allows one to arrive at the certainty that the legislator, in development of the Supreme Charter, has established the mandatory existence of green zones and parks for the enjoyment of the community; hence, it could not be understood that the construction of what the Municipality has called a community facility –such as the erection of buildings planned by the associations that have been favored by the agreements being questioned– is compatible with that rule, because that interpretation would empty the essential content of the residents' right to enjoy a green recreational area, which forms part of the quality of life that the Constitution guarantees them. The local municipality cannot freely eliminate the purpose of land designated for parks; nor could the legislator do so –without defining in exchange a space that compensates for the loss of the park area–, as this would render unconstitutional the agreement or law that so provides, due to lack of respect for the essential content of the residents' right to enjoy those recreational areas, which as indicated, form part of the quality of life that the Constitution guarantees them. The term 'community facilities' does not have the breadth intended to be given to it. It is obvious to this Chamber that it refers to constructions indispensable for the communal enjoyment of the property destined for green area, park, and recreation; consequently, the construction of buildings for public services –by way of example, libraries, schools, community halls, etc.– are incompatible with the purpose of park areas and green zones that the legislator has required for some lands, and, without a doubt, for the interested associations to be able to undertake the construction of buildings such as those of interest to them, they must defray –what involves all the members or residents of the locality that will benefit from the public and general use of the property– the cost thereof. This Chamber cannot admit that, by way of donations or construction authorizations such as those attempted, the right of the petitioning residents to enjoy the land that entirely belongs to the community of Cipreses as a green zone and park, and that the Municipality merely possesses in administration of local interests, is disregarded." (Highlighting is from original.)

Consequently, these areas possess the characteristics of public domain property, by destiny and vocation, under the designation of green zones, as the Constitutional Chamber affirmed in judgment number 4605-96, cited above:

"XXII. The green areas destined for public use, by virtue of their use and nature, are part of the community's heritage and must remain under the jurisdiction of the municipal entities so that they administer them as public domain property, thereby participating in the legal regime of these properties, which makes them inalienable, imprescriptible, and unseizable, that is, they cannot be the object of private property of the urban developer or subdivider, as provided in Article 40 of the Urban Planning Law. (...)" XI.- ON THE REQUIREMENTS FOR GREEN ZONES.- Having clarified the concept of green or community area, as resulting from urbanization projects, it is pertinent to note that as established in Article II.3 of the Regulation for the National Control of Subdivisions and Urbanizations, the areas ceded under this concept must be "without restrictions," that is, no limitation established in the legal system must weigh upon them; insofar as they have a specific purpose by legal mandate –for parks, children's playgrounds, and community facilities–, according to the proportionality established by the cited article 40 of the Urban Planning Law, so that the topographical conditions, dimensions, and size must be suitable and consistent with their purpose. In this sense, as provided for in Article 33 subsection b) of the Forest Law (Ley Forestal) (number 7575, of February fifth, nineteen ninety-five, and its amendments), a protection area is established in:

"A strip of fifteen meters in rural areas and ten meters in urban areas, measured horizontally on both sides, on the banks of rivers, streams, or creeks, if the terrain is flat, and of fifty horizontal meters, if the terrain is steep." Therefore, lots or areas that have this limitation cannot be considered for designation as parks, community facilities, or children's playgrounds, as can be inferred from the indicated provisions; since that would imply violating the legal system, which, being a matter of this nature (urban-environmental), has a special connotation, being of public order, a characteristic that refers not only to the significance it has for the community's interest, but also to its binding nature, that is, its unavailability for the parties, whether they be public authorities or subjects of private law (individuals), meaning it is not subject to agreement either for individuals or for public authorities, due to the significance it has for the life and survival of humanity. Thus, environmental regulations are binding for the State –in relation to individuals, it is an undisputed matter–, which makes their exception impossible, except, of course, in situations of urgency or emergency, which in itself, is a condition of a source of law.

XII.- ON THE LEGALITY BLOC (bloque de legalidad).- It is relevant to recall that the legality bloc is composed not only of written sources, starting from the Political Constitution (comprising within it, not only with respect to its text, but also the values and principles emanating from it, international treaties on fundamental rights), international treaties, laws, and regulatory provisions, as mandated by article 6 of the General Law on Public Administration; but also, and in particular, the univocal rules of science and technique, insofar as they constitute a delimiting parameter of administrative discretion, in accordance with Article 16 of the cited legal body, insofar as it obliges the Administration to base its actions duly on the theoretical knowledge acquired from the different methodologies and disciplines of science and technique, when warranted –as in the case of urban planning matters–, so that the will of public institutions does not depend on their free will (or choice), but on objective assessments obtained in accordance with the technical rules applicable to the case. In this sense, the objectivity of technical criteria is highlighted, given that "...if a technique is scientific and, therefore, by definition, certain, objective, universal, subject to uniform rules that do not depend on the personal assessment of an individual subject, it is obvious that in this aspect one cannot speak of 'complete discretion,' but rather, on the contrary, one must speak of little less than 'regulation' (subjection to norms, in the case of technique)"" (MARTÍN GONZÁLEZ, M., in his work El grado de determinación legal de los conceptos jurídicos. RAP, number 54, 1967, p.239), cited by DESDENTADO DAROCA, Eva. Los problemas del control judicial de la discrecionalidad técnica. (Un estudio crítico de la jurisprudencia. Editorial Civitas, S. A. Madrid. Spain. 1997. p. 43.) Concordantly, Eduardo ORTIZ ORTIZ expressed himself in the Legislative Commission that discussed the bill for the General Law on Public Administration to include the univocal rules of science and technique as a parameter of administrative discretion, by considering "...in cases where the Administration acts in technical matters that have a clear and precise meaning in the case, the technical rules will be, in this case, like laws; the violation of the technical aspects of an administrative act of a public service will naturally be an illegality exactly as if a legal precept were being violated." (QUIRÓS CORONADO, Roberto. Ley General de Administración Pública, Concordada y Anotada con el Debate Legislativo y la Jurisprudencia Constitucional. Editorial Aselex, S. A. San José, Costa Rica. 1996. p.

99.)

XIII.- ON THE CONFORMITY OF THE CHALLENGED AGREEMENT WITH THE LEGAL SYSTEM.- In light of the foregoing considerations, this Court finds that the challenged decision - the agreement adopted in Article Ten of ordinary session 23-2008-2010, of October sixth, two thousand nine - is in conformity with the legal system, for the following reasons:

In the first place: In this sense, it is possible to consider that there is no infringement of subjective rights, as alleged by the appellant company, which, curiously, derives this from the approval of plans (visado de planos) for the lots whose formal acceptance it seeks; since that act (approval of plans) is a necessary requirement for the segregation of lots, and by virtue thereof only grants the right to segregate for sale, as derived from Article 33 of the Urban Planning Law (Ley de Planificación Urbana), whereby the legal effects derived from it are not disregarded, and it is not possible to extend them to development projects. Therefore, since there is no declaratory act of rights in the determination of green areas for a development project based on the approval of plans by the local entity, there can be no violation of the principle of the inviolability of a party's own acts, developed by the jurisprudence of the Constitutional Chamber in direct application of Articles 34 and 45 of the Fundamental Law (in this regard, among others, rulings of that Court numbers 2753-93, 4596-93, 585-94, 2186-94, 2187-94 and 899-95 can be consulted), by virtue of which the Administration is prevented from arbitrarily or capriciously reversing declaratory acts of subjective rights, and therefore, it must resort to the intervention of the jurisdictional bodies through the lesivity process (lesividad) (regulated in Article 183 of the General Law of Public Administration and Article 10, subsection 5) and 34 of the Administrative Contentious Procedural Code), to challenge these because it deems them "harmful" to the public interest, for economic or other reasons, on the basis of absolute nullity that is not evident and not manifest, or relative nullity, which entails its claim for elimination from the legal world, a process in which the guarantee of constitutional due process, as a fundamental right, must be followed.

In the second place, the challenged act was issued in exercise of the powers conferred on local governments by the legal system, precisely to safeguard the (urban) land-use planning (ordenación del territorio) of the canton and, thereby, compliance with urban-environmental regulations. It should be remembered that municipalities have been delegated the function of control and supervision in the execution of development projects, a task they perform in various phases of their processing, including, of great importance, the certification of land use, which determines the project's conformity with the land use regulated in urban planning regulations, and by virtue thereof, has declaratory effects, that is, it does not constitute rights; the approval of cadastral plans, which, as indicated, allow the holder to segregate the property for sale, but do not refer to the approval of the development; granting of the permit to carry out the specific project; the definition of the building alignment, and the acceptance of green areas (áreas verdes), for community facilities, playgrounds, and children's playgrounds. In this sense, it is noted that the approval of the construction plans for the development project is a task that corresponds, in the first instance, to the National Institute of Housing and Urbanism (Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo), in accordance with Article 38 of the Urban Planning Law and Article VI.3 of the National Regulation for Subdivisions and Developments (Reglamento nacional de Fraccionamiento y Urbanizaciones), issued by that same institution; the approval of the municipalities is required for purposes of obtaining the construction license, required for any work of that nature in the canton. Thus, regarding specifically the formal acceptance of areas designated for children's playgrounds, parks, and community facilities, this is the exclusive and excluding task of local authorities, who are responsible for verifying that these comply with the requirements established in the regulations governing the matter (Article 40 of the Urban Planning Law, II.2 and III.3.6.2 of the National Regulation for Subdivisions and Developments), such as proportion and measurement, correct location, that the playground area be delivered equipped, grassed, and with a fence. The appellant is correct in considering that all these interventions do preclude phases in the proceedings, and in some cases, though not all, they do grant rights to the administered party, a circumstance that, it is reiterated, does not occur in the present case, in the terms sought by the appellant company.

In the third place, the rejection of the formal acceptance of several lots is based on the actual existence of a stream (quebrada), of an intermittent nature, as is evident from the cadastral plans (on folios 2, 4, and 5) and expert report (Dr. William Borges, Environmental Regent of the Urbanización La Cabriola development, on folios 89 and 90), provided by the interested party itself, which clearly and conclusively record the foregoing. Therefore, since the legal system (Article 33 of Ley 7575) does not distinguish the type of stream whose protection it imposes, that is, whether they are permanent or intermittent, this prevents its acceptance, and denotes the developer's non-compliance with the indicated regulatory provisions, insofar as it is required that the community or green areas of a development be without restrictions.

In the fourth and last place, it must be considered, as indicated, that the provision of green areas is intended for the benefit of the community, and responds to the requirements of urban planning and environmental regulations; therefore, no legitimate claim of a subjective right, consolidated legal situation, or legitimate interest can be made to fail to comply with this obligation; there being no opinion from the Office of the Attorney General of the Republic in that sense, which in any case is binding only for the consulting entity, but not for the rest of the Public Administration, for which it would hold the status of a non-normative source of law, akin to administrative jurisprudence, which, if it had the content alleged by the appellant, would be not only contrary to constitutional jurisprudence, which is erga omnes binding according to Article 13 of the Law of the Constitutional Jurisdiction, but also contra legem, as has been indicated.

XIV.- CONCLUSIONS.- Based on the foregoing considerations, since it is evident not only that the absolute nullity alleged by the appellant company does not exist, but that the challenged agreement is in conformity with the legal system (block of legality in the terms previously established), its confirmation, in all its aspects, is in order.

THEREFORE:

The challenge regarding Article Twelve of ordinary session number 31-2008-2010, held by the Mora Municipal Council on December second, two thousand eight, is rejected as inadmissible. In all other respects, the challenged agreement is confirmed - points two, three, four, and five of the agreement in Article 10 of ordinary session number 23-2008-2010, of October sixth, two thousand eight, of the same local corporation -, and the administrative process is deemed exhausted.

Name625

I. Rocío Rojas Morales Silvia Consuelo Fernández Brenes

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Tribunal Contencioso Administrativo Sección III Clase de asunto: Recurso de apelación Analizado por: CENTRO DE INFORMACIÓN JURISPRUDENCIAL Sentencias Relacionadas Sentencias en igual sentido Contenido de Interés:

Tipo de contenido: Voto de mayoría Rama del Derecho: Derecho Municipal Tema: Urbanismo municipal Subtemas:

Ejercicio del poder de policía por parte del gobierno local en la planificación urbanística del cantón. Finalidad y efectos de la cesión gratuita de zonas verdes a las municipalidades.

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Finalidad y efectos de la cesión gratuita de zonas verdes a las municipalidades.

“VII.- DE LA DISTINCIÓN DE LOS PROCESOS DE FRACCIONAMIENTO Y URBANIZACIÓN.- Por la trascedencia derivada de las implicaciones jurídicas que conllevan los procesos de fraccionamiento y urbanizaciones, que resulta de interés para el caso concreto, clarificar el significado de ambos conceptos. Así, se remite a las consideraciones dadas por este Tribunal en las resoluciones número 175-2009 y 176-2009, de este Tribunal, en que se avocó a este tema de la siguiente manera:

"El fraccionamiento, es la división de un predio con la finalidad de introducirlo al comercio de los hombres, lo que supone, tal y como lo debe constatar cada gobierno local al otorgar el visado correspondiente, que el mismo se ajuste, en cuanto a tamaño y características, a las disposiciones urbanísticas vigentes, en especial, al Plan Regulador del suelo local –si lo hubiere- así como a la normativa de desarrollo y demás leyes especiales de orden público. El fraccionamiento que la ley denomina como “simple”, no incluye un proceso de habilitación urbana para el uso y disfrute de las parcelas resultantes de ese fraccionamiento y ello es así porque el legislador parte de que en estos, los fundos cuentan con accesos y áreas verdes producto de un desarrollo urbanístico anterior. Es por este motivo que el artículo 40 de la Ley de Planificación Urbana dispone:

“(…)Asimismo se exceptúa de la obligación de ceder áreas para parques y facilidades comunales a los simples fraccionamientos de parcelas en áreas previamente urbanizadas…” (el destacado no es del original).

Cuando una determinada área se encuentra previamente urbanizada, los adquirentes de las parcelas fraccionadas cuentan con acceso a los fundos, parques y facilidades comunales y es que no debe perderse de vista que ello hace parte de su derecho a disfrutar de un ambiente sano y ecológicamente equilibrado (artículo 50 constitucional). Por este motivo –se reitera- el legislador no ha estimado necesario exigir en el caso del fraccionamiento “simple” con desarrollo urbanístico, mayores dotaciones de tierra por motivos de interés social. El visado para fraccionamientos simples, por su poca trascendencia, suele otorgarse a un funcionario (v.gr. Ingeniero Municipal) diverso de aquél al que se encomiendan los visados “complejos” (v. gr. Concejo Municipal, comisiones de urbanismo, etc), careciendo el primero de competencia para autorizar un visado diverso; ello en el caso de que las normas urbanísticas hagan tal distinción. Ahora bien, al fraccionamiento que hace parte del proceso urbanizador y que conlleva una habilitación de los fundos, por vez primera, para fines urbanos, debe proveérsele de calles, áreas verdes y parques, así como de los servicios necesarios para su uso y disfrute. En este segundo supuesto, estamos ante un proceso complejo de fraccionamiento y urbanización que introduce limitaciones a la propiedad privada por razón de urbanismo (artículo 22 de la Ley de Planificación Urbana), las que el Tribunal Constitucional ha señalado son totalmente conformes con el Derecho de la Constitución (voto N° 5097-93 de las 10:24 hrs del 15 de octubre de 1993 ) . El proyecto residencial o de fraccionamiento que llamaremos “complejo”, se encuentra previsto en el numeral 40 de la Ley de Planificación Urbana que, en lo conducente, dispone:

“Todo fraccionador de terrenos (…) y todo urbanizador cederá gratuitamente al uso público tanto las areas destinadas a vías como las correspondientes a parques y facilidades comunales; lo que fijará por los dos conceptos últimos se determinará en el respective reglamento, mediante la fijación de porcentajes, del area total a fraccionar o urbanizar, que podrá fluctuar entre un cinco por ciento a un veinte por ciento, según el tamaño promedio de los lotes, el uso que se pretenda dar al terreno y las normas al respecto. No obstante lo anterior, la suma de los terrenos que deben cederse para vías públicas, parques y facilidades comunales no excederá de un cuarenta y cinco por ciento de la superficie total del terreno a fraccionar o urbanizar. (…)

La obligación del urbanizador de dotar las parcelas fraccionadas de accesos, zonas verdes, parques, vías públicas, le obliga a acatar las disposiciones urbanas que establecen estándares mínimos en cuanto a espacio, calidad, cantidad y demás requisitos exigidos por ley y los reglamentos de desarrollo en cuanto a esas áreas. El gobierno local tiene que ejercer oportunamente su poder de policía, garantizando a los vecinos del cantón, que las obras se realizarán de la forma que las normas urbanísticas lo indican y con las condiciones que aquellas disponen. Basta que un parcelamiento requiera obras para habilitar el ingreso y brindar servicios diversos a algunos de esos fundos, para sostener que no existe un “simple fraccionamiento”, sino un proyecto residencial que debe, en consecuencia, cumplir con todos los requisitos señalados. Los proyectos residenciales urbanos sólo pueden habilitar el ingreso a los fundos a través de vías públicas que deben tener las dimensiones y exigencias de la Ley General de Caminos Públicos y, el Reglamento para el Control Nacional de Fraccionamintos y Urbanizaciones, a falta, -en este ultimo caso- de disposiciones concretas en las normas locales. Ninguno de los órganos municipales tiene competencia para autorizar un proyecto en el que las habilitaciones a los fundos se hace mediante “servidumbres agrícolas adoquinadas”, "servidumbres agrícolas" o “simples servidumbres”, puesto que ellas son figuras propias del Derecho Privado y no del régimen urbanístico residencial que se rige por las normas y principios del Derecho Público." (El resaltado es del original.)

Al tenor de lo cual, reviste de especial interés el control que corresponde verificar al gobierno local, en este caso a cargo del órgano deliberativo (Concejo), tratándose de la aprobación de permisos de construcción de urbanizaciones, ya que debe corroborar que cumple a cabalidad con los requerimientos de ley, a saber dotación de vías públicas, áreas verdes y comunales, así como de la habilitación e implementación, a cargo del urbanizador, de los servicios públicos, tales como el de la luz, telefonía, agua potable y acueductos y alcantarillados, éste último, en caso de que exista la infraestructura para ello. Con lo cual, la no adecuación de los proyectos urbanísticos a los requerimientos establecidos en el ordenamiento urbano, obligan -per ser-, al rechazo de las gestiones incoadas, en aplicación del principio de legalidad, que sujeta a todo el aparato estatal, del que forman parte las municipalidades.

VIII.- DE LA COMPETENCIA MUNICIPAL EN LA VERIFICACIÓN DEL CUMPLIMIENTO DE LAS NORMAS URBANÍSTICAS.- El ámbito de la competencia municipal en la planificación urbana local no se circunscribe únicamente a la promulgación de las respectivas regulaciones -planes reguladores y regulaciones conexas-, sino que se extiende también al control que ejerce respecto del cumplimiento de la normativa urbanística local. En este sentido, como lo ha señalado este Tribunal en diversos pronuciamientos (entre ellos, los número 175-2009, de las quince horas cuarenta minutos 176-2009, de las quince horas cincuenta minutos, ambos, del treinta de enero del dos mil nueve), "los gobiernos locales deben actuar oportunamente en el ejercicio del poder de policía, utilizando las potestades que el ordenamiento jurídico les ha otorgado para alcanzar sus cometidos" (el subrayado no es del original); que en la materia de urbanismo, se concreta en el control de los procesos de urbanización y fraccionamiento, y que se concreta de manera taxativa en el artículo 1 de la Ley de Construcciones, en tanto dispone literalmente:

"Las Municipalidades de la República son las encargadas de que las ciudades y demás poblaciones reúnan las condiciones necesarias de seguridad, salubridad, comodida, y belleza en sus vías públicas, en los edificios y construcciones que en terrenos de las mismas levanten sin perjuicio de las facultades que las leyes conceden en estas materia a otros órganos administrativos." Así, el "poder de policía" es la competencia que se le reconoce a la Administración, para que, con fundamento en una ley, ésta regule y reglamente una actividad, a fin de asegurar el orden público, la salubridad, la tranquilidad; la seguridad de las personas, así como la organización moral, política y económica de la sociedad; atribución, en virtud de la cual, la imposición de restricciones al goce de los derechos fundamentales, resulta razonable, en tanto su justificación se encuentra precisamente en la consideración de que los derechos fundamentales se encuentran limitados por los de las demás personas, toda vez que deben coexistir con todos y cada uno de los otros derechos fundamentales. Con lo cual, las medidas que el Estado adopte con la finalidad de proteger la seguridad, la salubridad y tranquilidad, son de interés público social, que se manifiestan por medio del poder de policía, entendida como la facultad reguladora del goce de los derechos y del cumplimiento de los deberes constitucionales. (En este sentido, se pueden consultas las sentencias número 401-91, de las catorce horas del veinte de febrero y 619-91, de las catorce horas cuarenta y cinco minutos del veintidós de marzo, ambas, resoluciones de mil novecientos noventa y uno y 2003-2864, de las quince horas veinte minutos del nueve de abril del dos mil tres, de la Sala Constitucional.)

IX.- DE LA APLICACIÓN DE LA NORMATIVA AMBIENTAL AL ÁMBITO URBANO.- La tutela del ambiente sano y ecológicamente equilibrado está regulado en nuestro ordenamiento jurídico-constitucional en una doble dimensión, sea, como derecho fundamental, esto es, como un derecho subjetivo que deriva de la condición y dignidad de la persona humana, que coadyuva a su crecimiento y desarrollo integral, que por voluntad expresa de nuestros constituyentes (originarios, por interpretación constitucional de los artículos 21, 50, 69 y 89; y derivados, por adición), está reconocido en nuestro texto fundamental en tal carácter, cuyo contenido se nutre, ineludiblemente, de la normativa internacional, como consecuencia directa de la aplicación del artículo 48 también, de nuestra Constitución, y es clasificado en la doctrina como derecho de tercera generación, en tanto atiende a los intereses de la colectividad y se sustenta en el principio de la solidaridad; y al mismo tiempo, como función o potestad pública, que como tal, se traduce en obligaciones concretas para el Estado en su conjunto, condicionando así, los objetivos políticos, y en consecuencia, la acción de los poderes públicos en general, para darle cabal cumplimiento a este derecho fundamental. Al tenor de lo anterior, y como derivado del contenido del artículo 50 constitucional, los principios constitucionales ambientales y regulaciones ambientales son de aplicación al Derecho Urbanístico, en tanto bien puede afirmarse que este sistema forma parte del Derecho Ambiental; lo que no ha sido ajeno a nuestro Tribunal Constitucional, que al respecto consideró:

"[...] que la defensa y la preservación del derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, conceptuado en el artículo 50 constitucional, es el derecho fundamental de toda persona y funciona como un principio general ineludible, de manera que en esta materia no es posible hacer excepciones genéricas (en materia urbanística y otros tópicos de lo que se ocupan los artículos 19 y 20) para exonerar el cumplimiento de obligaciones ambientales, pues con ello se corre el riesgo de desconstitucionalizar la garantía de respuesta estatal en defensa del ambiente.

[...] estima la Sala que debe ser requisito fundamental que, obviamente, no atenta contra el principio constitucional de la autonomía municipal, el que todo plan regulador del desarrollo urbano deba contar, de previo a ser aprobado y desarrollado, con un examen del impacto ambiental desde la perspectiva que da el artículo 50 constitucional, para que el ordenamiento del suelo y sus diversos regímenes, sean compatibles con los alcances de la norma superior, sobre todo, si se repara en que esta disposición establece el derecho de todos los habitantes a obtener una respuesta ambiental de todas las autoridades públicas y ello incluye, sin duda, a las Municipalidades que no están exentas de la aplicación de la norma constitucional y de su legislación de desarrollo. Es evidente que en este caso, es totalmente coincidente el interés nacional y el local, y por ello los gobiernos locales pueden y deben exigir el cumplimiento de requisitos ambientales en su territorio, y en caso de conflicto con las autoridades rectoras de la materia ambiental, pueden someter las controversias al contralor jurisdiccional, según la naturaleza de la infracción. Es por lo anterior que las normas tutelares del medio ambiente no son incompatibles, desde el punto de vista constitucional, con las facultades y competencias de las municipalidades, las que están obligadas, por imperativo del artículo 50 de la Constitución Política, a prodigarse en la protección del medio ambiente." (Sentencia No. 2002-01220, de las 14:48 horas del 6 de febrero del 2002, de la Sala Constitucional.)

En aras de la adecuada protección y conservación de los recursos naturales y del paisaje, que comprende el ambiente urbano, es que resulta vinculante para cualquier proyecto de esta naturaleza, sea, de urbanizaciones y construcciones, donde resulta de plena aplicación la normativa ambiental. Así, el Derecho Urbanístico, tanto en su dimensión normativa como en todo su sistema de planeamiento, debe colocar en una posición preponderante la protección y conservación de todo aquello que constituye el patrimonio de una colectividad, sea como parte de la naturaleza o del producto del quehacer humano que ha sido heredado por una sociedad determinada; labor que concretará el gobierno local en cada proyecto a través de la potestad de verificación de la normativa urbanística.

X.- DE LAS ZONAS VERDES O BIENES COMUNALES.- Por zonas verdes se tienen aquellas áreas resultantes de proyectos urbanísticos, que tiene su origen en la carga que se impone al urbanizador (o desarrollador) en el artículo 40 de la Ley de Planificación Urbana, de ceder "gratuitamente" a los entes municipales una porción de terreno -entre el cinco y el veinte por ciento del terreno que se dispone al proyecto-, para uso de las vías públicas, parques y facilidades comunales, cuyo costo se traslada al valor de las parcelas o lotes resultantes. Es así como "nominalmente" pertenecen a las municipalidades (en tanto ostentan la nuda propiedad del bien), pero que en sentido estricto se califican como bienes comunales, en tanto están destinadas al aprovechamiento vecinal, precisamente por cuanto su fundamento (constitucional), la dotación de los servicios mínimos del fenómeno de la urbanización -que a grosso modo implica la "creación de ciudades"-, según lo ha precisado de manera clara y precisa la Sala Constitucional en diversos pronunciamientos.

"XX. La cesión gratuita a las municipalidades de terrenos a fraccionar o urbanizar, se hace para destinar en ellos ciertos servicios para la comunidad, como lo son las vías públicas y las zonas verdes, éstas últimas -que son las que nos interesan- se utilizarán para construir parques, jardines, centros educativos, zonas deportivas y de recreo. El fundamento de esta obligación debe situarse en una especie de contrapartida debida por el urbanizador por el mayor valor que el proceso de urbanización o parcelamiento dará al suelo urbanizado, es decir, se trata en definitiva de una contribución en especie en el derecho urbanístico, como mecanismo para hacer que la plusvalía que adquieran los inmuebles con motivo de la urbanización o fraccionamiento revierta a la comunidad. Antes de esta regulación se presentaba una grave situación social, derivada del hecho de que los propietarios de suelo percibían como beneficio neto los precios íntegros obtenidos de sus terrenos, mientras que los nuevos barrios quedaban sin dotaciones de servicios, carencia que se intentaba hacer responsable a la Administración municipal, incapaz de cubrir ese déficit en forma eficaz. Uno de los principios del derecho urbanístico consiste precisamente en que las considerables plusvalías generadas por el proceso del desarrollo urbano deben ser las primeras fuente para sufragar los costos en servicios que ese mismo desarrollo hace surgir. La obligación impugnada -de ceder gratuitamente un porcentaje de terreno a la municipalidad-, pretende justamente hacer efectivo el principio de compensación económica y retribución en servicio de las necesidades de la comunidad que se crea, como correlato del enriquecimiento que del desarrollo urbanístico se percibe.

XXI.De esta manera se configura el contenido de la propiedad, desde el criterio de su función social; se trata de una tecnificación de esa función que deja de ser una simple admonición moral a las conciencias de los propietarios para convertirse en un sistema de deberes positivos jurídicamente exigibles. Así, los propietarios podrán ejercitar como propias todas las facultades de utilización urbana de los fundos que resulten, sólo que simultáneamente, deben asumir también los deberes positivos con que el ordenamiento intenta compensar la ganancia económica. El plan urbanizador o fraccionador deberá contemplar previamente todas las previsiones de los servicios comunales -vías, conexiones de agua y alumbrado eléctrico, zonas verdes, parques infantiles, etc.- antes de iniciar la construcción y aprovechamiento individual de los lotes; ejecución que recae en el propietario. ... , y serán los nuevos propietarios los que en definitiva se verán beneficiados por las áreas verdes e instalaciones a que se refiere el artículo 40 de la Ley de Planificación Urbana." (Sentencia número 4205-96, de las catorce horas treinta y tres minutos del veinte de agosto de mil novececientos noventa y seis.)

Pero particularmente la cesión de estas franjas de terreno en los proyectos de urbanización atiende a la efectivación de los derechos fundamentales al esparcimiento y a un ambiente a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, precisamente de los vecinos de una urbanización (COLOM PIAZUELO, Eloy, Los Bienes Comunales en la Legislación de Régimen local. Editorial Tecnos, S.A. Madrid. España. 1994. pag. 35), según consideró también nuestro Tribunal Constitucional en sentencia número 2000-4332, de las diez horas cincuenta y un minutos del diecinueve de mayo del dos mil, en que advirtió la imposibilidad absoluta de la modificación de su destino:

"III.- El artículo 40 de la Ley de Planificación Urbana dispone que "No menos de una tercera parte del área representada por el porcentaje fijado conforme al párrafo anterior, será aplicada indefectiblemente al uso de parque, pero reservando en primer término de ese tercio el o los espacios necesarios para campo o campos de juegos infantiles, en proporción que no sea inferior a diez metros cuadrados por cada familia. Los dos tercios restantes del referido porcentaje o el remanente que de ellos quedase disponible después de cubiertas las necesidades de parque servirán para instalar facilidades comunales que en principio proponga el fraccionador u urbanizador…" . La sola lectura de esa norma permite arribar a la certeza de que el legislador, en desarrollo de la Carta Suprema, ha establecido la obligada existencia de zonas verdes y parques para el disfrute de la comunidad, de ahí que no podría entenderse que la construcción de lo que la Municipalidad ha llamado una facilidad comunal como el levantamiento de edificios que planean las asociaciones que se han visto favorecidas con los acuerdos que se cuestionan- sea compatible con aquella norma, pues esa interpretación vaciaría el contenido esencial del derecho de los vecinos a disfrutar de una zona verde de esparcimiento, lo que hace parte de la calidad de vida que la Constitución les garantiza. La municipalidad local no puede libremente eliminar el destino de los terrenos dedicados a parque, tampoco podría hacerlo el legislador -sin definir a cambio un espacio que compense la pérdida del área de parque-, pues ello convirtiría en inconstitucional el acuerdo o la ley que así lo disponga, por irrespeto del contenido esencial del derecho de los vecinos a disfrutar de esas zonas de esparcimiento, que como se indicó, hacen parte de la calidad de vida que la Constitución les garantiza. El término "facilidades comunales" no tiene la amplitud que se le quiere implicar. Resulta obvio para esta Sala que se refiere a construcciones indispensables para el disfrute comunal del bien destinado a área verde, parque y esparcimiento; consiguientemente, la construcción de edificios para servicios públicos a manera de ejemplo bibliotecas, escuelas, salones comunales, etc, resultan incompatibles con el destino de áreas de parque y zona verde que el legislador ha exigido para algunos terrenos, y, sin duda, para que las asociaciones interesadas puedan emprender la construcción de edificaciones como las que resultan de su interés, deben sufragar lo que involucra a todos los miembros o vecinos de la localidad que se van a beneficiar con el uso público y general del inmueble- el costo del mismo. La Sala no puede admitir que por la vía de donación o autorizaciones de construcción como las que se intentan, se desconozca el derecho de los vecinos accionantes a disfrutar del terreno que en forma íntegra pertenece a la comunidad de Cipreses como zona verde y parque y que la Municipalidad únicamente posee en administración de los intereses locales." (El resaltado es del original.)

Consecuentemente, éstas áreas gozan de las características de los bienes de dominio público, por destino y vocación, bajo la advocación de zonas verdes, como lo aseveró la Sala Constitucional en sentencia número 4605-96, supra citada:

"XXII. Las áreas verdes destinadas al uso público, en virtud de su uso y naturaleza, es parte del patrimonio de la comunidad y deben quedar bajo la jurisdicción de los entes municipales para que los administre como bienes de dominio público, con lo cual participan del régimen jurídico de estos bienes, que los hace inalienables, imprescriptibles e inembargables, es decir, no pueden ser objeto de propiedad privada del urbanizador o fraccionador, tal y como lo dispone el artículo 40 de la Ley de Planificación Urbana. (...)" XI.- DE LOS REQUERIMIENTOS DE LAS ZONAS VERDES.- Aclarado el concepto de área verde o comunal, como resultante de los proyectos de urbanización, conviene advertir que conforme lo establece el artículo II.3 del Reglamento para el Control Nacional de Fraccionamientos y Urbanizaciones, las áreas que se cedan en tal concepto, deben ser "sin restricciones", esto es, que no pese sobre ellas ninguna limitación establecida en el ordenamiento; en tanto tienen un destino específico por mandato legal -para parques, juegos infantiles y facilidades comunales-, según la proporcionalidad que establece el citado numeral 40 de la Ley de Planificación Urbana, de manera que las condiciones topográficas, dimensiones y el tamaño debe ser apto y consecuente a su destino. En este sentido, conforme lo prevé el artículo 33 inciso b) de la Ley Forestal (número 7575, de cinco de febrero de mil novecientos noventa y cinco, y sus reformas), se establece un área de protección en "Una franja de quince metros en zona rural y de diez metros en zona urbana, medidas horizontalmente a ambos lados, en las riberas de los ríos, quebradas, o arroyos, si el terreno es plano, y de cincuenta metros horizontales, si el terreno es quebrado." De manera que, los lotes o áreas que cuenten con esta limitación no puede ser considerada para destinarla a parques, facilidades comunales o juegos infantiles, según se infiere de las disposiciones indicadas; ya que ello implicaría quebrantar el ordenamiento jurídico, que tratándose de esta materia (urbano-ambiental), reviste de una connotación especial, al ser de orden público, característica que no se refiere únicamente a la trascendencia que reviste para interés de la colectividad, sino a su vinculatoriedad, esto es, a su indisponibilidad para las partes, sean éstas autoridades públicas o sujetos de derecho privado (particulares), esto es, no está sujeto a pacto ni para los particulares ni para las autoridades públicas en razón de la trascendencia que tiene para la vida y sobrevivencia de la humanidad. Así la normativa ambiental es vinculante para el Estado –en relación con el particular es un asunto que no tiene discusión-, lo que hace imposible su excepción, salvo claro está, en situaciones de urgencia o emergencia, que en sí mismo, es una condición de fuente de derecho.

XII.- DEL BLOQUE DE LEGALIDAD.- Resulta de relevancia recordar que el bloque de legalidad está conformado no sólo por las fuentes escritas, partiéndose de la Constitución Política (comprendiendo con ella, no sólo en lo que respecta a su texto, sino también a los valores y principios que de ella dimanan, los tratados internacionales de derechos fundamentales), los tratados internacionales, leyes y disposiciones reglamentarias, según ordena el numeral 6 de la Ley General de la Administración Pública; sino también, y en particular, las reglas unívocas de la ciencia y la técnica, en tanto se constituyen en un parámetro delimitador de la discrecionalidad administrativa, conforme al artículo 16 del citado cuerpo legal, en tanto obliga a la Administración a que su actuación esté debidamente motivada en el conocimiento teórico adquirido de las distintas metodologías y disciplinas de la ciencia y la técnica, cuando ello lo amerite –como en el caso de la materia urbanística-, de manera que la voluntad de las instituciones públicas no depende de su libre arbitrio (o escogencia), sino de las valoraciones objetivas obtenidas conforme a las reglas técnicas aplicables al caso. En este sentido, se destaca la objetividad de los criterios técnicos, por cuanto "... si una técnica es científica y, por lo tanto, por definición, cierta, objetiva, universal, sujeta a reglas uniformes que no dependen de la apreciación personal de un sujeto individual, es obvio que no pueda en este aspecto hablarse de «completa discrecionalidad, sino que corresponde, por el contrario, hablar poco menos que de 'regulación' (sujeción a normas, en el caso de la técnica)»" (MARTÍN GONZÁLEZ, M., en su obra El grado de determinación legal de los conceptos jurídicos. RAP, número 54, 1967, p.239), citado por DESDENTADO DAROCA, Eva. Los problemas del control judicial de la discrecionalidad técnica. (Un estudio crítico de la jurisprudencia. Editorial Civitas, S. A. Madrid. España. 1997. p. 43.) En forma concordante, se manifestó Eduardo ORTIZ ORTIZ en la Comisión Legislativa que discutió el proyecto de ley de la Ley General de Administración Pública para incluir como parámetro de la discrecionalidad administrativa las reglas unívocas de la ciencia y la técnica, al considerar "... en los casos en que la Administración actúe en materias técnicas que tengan un significado claro y preciso en el caso, las reglas técnicas van a ser, en este caso, como leyes, la violación de los aspectos técnicos de un acto administrativo de un servicio público, naturalmente va a ser una ilegalidad exactamente como si se estuviera violando un precepto legal." (QUIRÓS CORONADO, Roberto. Ley General de Administración Pública, Concordada y Anotada con el Debate Legislativo y la Jurisprudencia Constitucional. Editorial Aselex, S. A. San José, Costa Rica. 1996. p. 99.)

XIII.- DE LA CONFORMIDAD DEL ACUERDO IMPUGNADO CON EL ORDENAMIENTO JURÍDICO.- Al tenor de las anteriores consideraciones, estima este Tribunal que la decisión impugnada -acuerdo adoptado en el artículo Diez de la sesión ordinaria 23-2008-2010, del seis de octubre del dos mil nueve- resulta conforme con el ordenamiento jurídico; por los siguientes motivos:

En primer lugar: En este sentido es dable considerar que, no hay afectación de derechos subjetivos, como alega la sociedad apelante, que curiosamente, lo deriva del visado de planos de los lotes cuya recepción formal pretende; por cuanto ese acto (visado de planos), es un requisito necesario para la segregación de lotes; y que en tal virtud únicamente confiere derecho de segregar para vender, conforme se deriva del artículo 33 de la Ley de Planificación Urbana, con lo cual, no se desconocen los efectos jurídicos derivados del mismo, sin que sea posible extenderlos a los proyectos de urbanización. Por ello, al no haber un acto declarativo de derechos en la determinación de las áreas verdes de un proyecto de urbanización, sobre la base de un visado de planos por parte del ente local, no puede haber lesión el principio de intangibilidad de los actos propios, desarrollado por la jurisprudencia de la Sala Constitucional en aplicación directade los artículos 34 y 45 de la Ley Fundamental (en este sentido, entre otras, se pueden consultas las sentencias de ese Tribunal números 2753-93, 4596-93, 585-94, 2186-94, 2187-94 y 899-95), en virtud del cual se impiden que la Administración revierta en forma arbitraria o antojadiza los actos declarativos de derechos subjetivos, por lo que, debe acudir a la intervención de los órganos jurisdiccionales a través del proceso de lesividad (regulado en los artículos 183 de la Ley General de la Administración Pública y 10 inciso 5) y 34 del Código Procesal Contencioso Administrativo), para la impugnación de éstos por estimarlo "lesivo" -del interés público, por razones de orden económico o de otra naturaleza-, sobre la base de una nulidad absoluta no evidente y no manifiesta o relativa, lo que conlleva a su pretensión de eliminación del mundo jurídico, proceso en el que se debe seguir la garantía del debido proceso constitucional, como derecho fundamental.

En segundo lugar, el acto impugnado se encuentra dictado en ejercicio de las competencias que el ordenamiento jurídico le confiere a los gobiernos locales, precisamente en resguardo de la ordenación del territorio (urbana) del cantón y con ello, del cumplimiento de la normativa urbano-ambiental. Recuérdese que a las municipalidades se les ha delegado lafunción de control y supervisión en la realización de proyectos de urbanización, labor que hacen en diversas fases en su tramitación, entre ellas, de gran importancia, la certificación de uso de suelo, que determina la conformidad del proyecto con el uso de suelo reglamentado en la normativa urbanística, y en tal virtud, tiene efectos declarativos, sea, no constitutivo de derechos; el visado de los planos catastrados, que según se indicó, permiten al titular la segregación del bien para la venta, pero que no se refieren a la aprobación de la urbanización; otorgamiento del permiso para realizar el proyecto concreto; la definición del alineamiento de construcción, y la recepción de las áreas verdes, para facilidades comunales, juegos y juegos infantiles. En este sentido, se advierte que el visado de los planos constructivos del proyecto de urbanización es tarea que competete, en primera instancia al Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, conforme al artículo 38 de la Ley de Planificación Urbana y el artículo VI.3 de la Reglamento nacional de Fraccionamiento y Urbanizaciones, dictado por esa misma institución; siendo que se requiere el visado de parte de las municipalidades, para efectos de obtener la licencia de construcción, requerida para cualquier obra de esa naturaleza en el cantón. Con lo cual, en lo que respecta concretamente a la recepción formal de las áreas destinadas para juegos infantiles, parque y facilidades comunales, ello es tarea exclusiva y excluyente de las autoridades locales, a quienes les corresponde verificar que las mismas resultan conformes con las exigencias establecidas en normativa que regula la materia (artículo 40 de la Ley de Planificación Urbana, II.2 y III.3.6.2 del Reglamento Nacional de Fraccionamientos y Urbanizaciones), tales como proporción y medida, correcta ubicación, que el área de juegos se entregue equipado, enzacatado y con malla. Sí lleva razón la apelante en considerar que todas estas intervenciones van precluyendo fases en el trámite, y en algunos de los casos, no en todos, sí confieren derechos al administrado, circunstancia que se repite no se da en la especie, en los términos pretendidos por la sociedad apelante.

En tercer lugar, el rechazo de la recepción formal de lotes varios lotes está sustentada en la existencia real de una quebrada, de naturaleza intermitente, como se desprende de los planos catastrados (a folios 2, 4 y 5) y pericia (Dr. William Borges, Regente Ambiental del proyecto Urbanización La Cabriola, a folios 89 y 90), aportados por la propia interesada, que registran de manera clara y contundente lo anterior. Con lo cual, siendo que el ordenamiento (artículo 33 de la Ley 7575) no distingue el tipo de quebrada cuya protección impone, esto es si son permanentes o intermitentes, ello impide su recepción, y denota el incumplimiento, de parte del desarrollador, de la normativa de las regulaciones indicadas, en tanto se exige que las áreas comunales o verdes de una urbanización sea sin restricciones.

En cuarto y último lugar, debe considerarse, según se indicó, que la dotación de áreas verdes está prevista en beneficio de la comunidad, y responde a exigencias de la normativa urbanística y ambiental; por lo que, en modo alguno puede alegarse legítimamente el derecho subjetivo o situación jurídica consolidada o interés legítimo para incumplirse esa obligación; sin que exista ningún dictamen de la Procuraduría General de la República en tal sentido, que en todo caso, es vinculante únicamente para la entidad consultante, más no así para el resto de la Administración Pública, respecto de la cual ostentaría la condición de fuente de derecho no normativa, a modo de jurisprudencia administrativa, que de tener el contenido alegado por la apelante, sería, no sólo contra la jurisprudencia constitucional, vinculante erga omnes al tenor del artículo 13 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, sino contra legem, según se ha indicado.

XIV.- CONCLUSIONES.- Con sustento en las anteriores consideraciones, al evidenciarse, no sólo que no se da la nulidad absoluta alegada por la sociedad apelante, sino que el acuerdo impugnado es conforme con el ordenamiento jurídico (bloque de legalidad en los términos previamente establecidos), procede su confirmatoria, en todos sus extremos.” ... Ver más Citas de Legislación y Doctrina Sentencias Relacionadas No. 716-2010-III.

SECCIÓN TERCERA DEL TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. Segundo Circuito Judicial de San José, Anexo A, Dirección01 , a las dieciséis horas cincuenta minutos del veinticinco de febrero del dos mil diez.

Por apelación de INVERSIONES Y DESAROLLO EL RODEO, S.A., representada por su Presidente con facultades de apoderado generalísimo, Manuel Lachner Victory, mayor, casado, administrador de empresas, cédula de identidad número CED77748, contra el acuerdo adoptado por el Concejo de la Municipalidad de Mora en el artículo diez de la sesión ordinaria número 23-2008-2010, celebrada el seis de octubre del dos mil ocho.

Redacta la Juez Fernández Brenes; y,

CONSIDERANDO:

I.- DE LOS HECHOS PROBADOS.- De importancia para la resolución de este asunto, se tienen como hechos probados los siguientes: 1.) Que el diez de julio del dos mil ocho, Inversiones y Desarollo El Rodeo, Sociedad Anónima, solicitó a la Municipalidad de Mora recibir formalmente, de la Urbanización La Cabriola, las áreas verdes, conforme a planos catastrados, consistentes los primeros, en los planos catastrados SJ-757334-2001, SJ-759884-2001, SJ-759883-2001, SJ-759888-2001, CED77749, Placa16725 y SJ-760584-2002; y las vías públicas, según las áreas demarcadas en los planos catastrados SJ-752112-2001 y SJ-758807-2001 (folios 1 a19); 2.) Que mediante oficio DIMM-97-07, del cuatro de agosto del dos mil ocho, Departamento de Desarrollo y Control Urbano, Departamento de Catastro y Unidad de Gestión Ambiental de la indicada municipalidad, en atención a las condiciones y restricciones legales y reglamentarias que pesan sobre las correspondientes propiedades a ceder por la empresa, en atención a los lotes con plano catastrado número SJ-760599-2002, SJ-759883-2001, SJ-759884-2001 y SJ-759888-2001, están atravesados por una quebrada, y en el plano de catastro SJ-7605888-2002, se encontró un desfogue aparentemente pluvial; recomendó: "no aceptar las correspondientes a áreas de parques, sin antes iniciar un procedimiento administrativo o una investigación preliminar con el fin de determinar las posibles afectaciones al interés municipal y de la comunidad, y "estudiar posibilidad de anular, en caso de ser necesario, los visados municipales emitidos" (folios 201 y 21); 3.) Que en el artículo diez de la sesión ordinaria número 23-2008-2010, del seis de octubre del dos mil ocho, el Concejo de Mora decidió: Primero: Recibir formalmente las áreas establecidas en planos catastrados SJ-760584-2002 y SJ-757334-2001 y área pública del plano SJ 752112-2001; Segundo: Rechazar formalmente las áreas establecidas en los planos SJ-760599-2002, SJ-759883-2001, SJ-759884-2001, SJ-759888-2001 y SJ-760588-2002; Tercero: solicitar al desarrollador nueva propuesta de las áreas públicas de la urbanización, que cumpla requerimientos legales y reglamentarios; Cuarto: De no llegarse a solución, llevar acciones administrativas y judiciales; y, Quinto: Suspender temporalmente, y hasta tanto no se regularice la situación de la cesión de las áreas públicas, el otorgamiento de las licencias de construcción de la urbanización (folios 24 a 29); 4.) Que contra la decisión anterior, el tres de noviembre del dos mil ocho, el personero de la empresa desarrolladora de la urbanización La Cabriola, formuló los recursos de reconsideración con nulidad concomitante y apelación; gestión en la que solicitó: la declaratoria de que las áreas que se pretenden entregar cumplen a cabalidad todos los requisitos del ordenamiento jurídico para la dotación de zona verde, según criterio vinculante de la Procuraduría General de la República, órgano asesor del Estado; por lo que debe adicionarse el acuerdo recibiendo todas las áreas que requiririó en su solicitud, incluyendo el plano SJ-758807-2001, correspondiente de la vía pública, que por error no se incluyó, por no tener ninguna objeción; y subsidiariamente: que se anulen los puntos 2, 3, 4 y 5 del acuerdo (folios 34 a 85); 5.) Que en atención a la anterior impugnación, por Acuerdo adoptado por el Concejo en el Artículo doce de la sesión ordinaria 29-2008-2010, del diecisiete de noviembre del dos mil ocho, se confirió plazo para completar la prueba aportada por el quejoso -en atención a que el informe aportado no estaba firmado por quien lo suscribió; y requirió certificación de la SETENA para que determinara si en las áreas en cuestión existe quebrada y si es intermitente (folios 86 7 87); 6.) Que en el informe del doctor William Borges Q., regente ambiental del proyecto, se consigna lo siguiente: "1- El predio con Plano Catastrado SJ-760599-2002, con un área total de 2.886.39 m2, en este predio se puede decir que se inicia un incipiente cause de una quebrada intermitente, que atraviesa el predio de sur a norte, sobra decir que el caudal que se presenta esporádicamente en el punto más bajo es muy pequeño, y se mantiene por períodos muy cortos, dentro de la época luviosa superficial, cuando la estación lluviosa es bastante intensa o cuando se da una serie de precitaciones fuertes por varios días seguidos. 2- El predio con Plano Catastrado SJ-75988-2001, con un área total de 2.589.28 m2, colinda con el costado norte del predio anteriomente descrito, dando de esta manera continuidad al área comunal, tambien es es atravesado que (sic) por la quebrada intermitente, pero al igual que lo que sucede con el predio anterior el caudal de escurrimiento es muy pequeño y se mantiene por un período muy corto, que es menor a lo que dura la época lluviosa de la zona, dado que la cuenca tributaria (sic) apenas sobrepasa la hectárea y por ella escurre el agua de escorrentía superficial y sub-superficial, cuando la estación lluviosa es bastante intensa o cuando se da una serie de precipitaciones fuertes por varios días, y no cuenta con flujo base, dado que el área de escorrentía es muy pequeña y el gradiente hidráulico es del orden de 5m. Como es normal en los terrenos conformados por suelos limo arenosos, con pendiente moderada, el agua requiere menos energía para desfogar por medio de flujos superficial y subperficial (sic), que percolar a estados profundos, por lo que la mayoría de la precipitación saldrá de la cuenca de las formas citadas. 3- Calle de por medio con el predio citado, en el punto anterior, se ubica el que cuenta con el plano catastrado SJ-759884-2001, con un área de 2.889,39 m2, igualmente dando de cierta manera la continuidad al corredor biológico. En este predio el cause de la quebrada se mantiene en las mismas condiciones que en los predios citados, aunque es de preveer que cuente con un caudal mayor y además recibe descargas pluviales de un pequeño sector de la urbanización. Este último predio se conecta con otro cauce intermitente y a unos 75 u 80 metros, dado (sic) así continuidad al corredor biológico. 4- Colindando con el costado este del predio anterior, se ubica el predio con el plano catastrado SJ-759883-2001, por este predio no pasa ningún cause intermitente, la topografía es relativamente plana y uniforme con ligera pendiente hacia el dondo y al oeste. 5- El predio con plano SJ-760588-2002, de 454,28 m2, no presenta desfogues pluviales más que los que se originan de manera natural en cualquier terreno. Es importante anotar que realmente a pesar de que en los predios se consigna un área de protección del cauce de 15 m a cada lado, al no exisitr el cauce como tal, ni un caudal permanente, la mayoría del área podría ser dedicada a otros usos que no sea área verde, pero definitivamente la conservación y las áreas de recreo con infraestructura sencilla y dispersa, es el mejor uso que se puede dar a las áreas comunales comprendidas en los planos SJ-760599-2002, SJ-759888-2001, SJ-759884-2001, que sin duda es el uso más acorde con la filosofía de la Municipalidad de Mora" (folios 89 y 90); 7.) Que en acuerdo adoptado en el artículo 12, de la sesión 31-2008-2010, del dos de diciembre del dos mil ocho, el Concejo dispuso: confirmar el rechazo parcial de áreas por existencia de desfogue pluvial y quebrada; motivo por el que rechazó los recursos de revconsideración y nulidad, y elevó para ante el Tribunal Contencioso, la apelación formulada. Finalmente, acordó la realización de una inspección en el sitio, programada para la una de la tarde del ocho de diciembre siguiente (folios 92 a 106); 8.) Que la inspección programada para el ocho de diciembre del dos mil ocho fue realizada con la presencia de Willbur Arce Mora, Coordinador de Desarrollo y Control Urbano, el entonces Gestor Ambiental de la Municipalidad de Mora, Ingeniero Carlos Méndez Fernández, los inspectores municipales Luis Jiménez Mora y Marta Cortez Benavides, licenciado Enrique Rojas Franco y Luis Fernando Hoffman Cartín, asesor legal y representante de Inversiones y Desarrollo El Rodeo, Sociedad Anónima (por referencia en memorial del Alcalde, a folio 370); 9.) Que con base en lo dispuesto en el acuerdo tercero del artículo diez del acuerdo municipal adoptado en sesión 23-2008-2010, del seis de octubre del dos mil ocho, presentó a la Municipalidad de Mora, el dieciocho de febrero del dos mil nueve, el personero de la empresa Inversiones y Desarrollo El Rodeo, Sociedad Anónima, una nueva propuesta de entrega de áreas verdes y públicas de la Urbanización La Cabriola, consistente en la realización de trabajos en los lotes de los planos de catastro rechazados por la entidad local, y la entrega de un lote adicional para ser utilizado como área comunal, para conformar una zona amplia y contigua de más de ocho mil trescientos diez metros cuadrados para la recreación: parques infantiles, áreas verdes y área de bosque, y tres mil novecientos cuarenta y siete metros para área comunal: en los siguientes términos: a.- que se reciba formalmente el área del plano catastrado SJ-758807-2001, destinado para vía pública, por cumplir con todos los requisitos técnicos y legales, según acuerdo municipal indicado; b.- modifica el uso, para que en vez de parque se destine para área comunal; c.- pide la aceptación formal del área del plano SJ-760588-2002, por haberse denotado en la inspección del ocho de diciembre del dos mil ocho, que el desfogue se da fuera de los linderos del inmueble, y modifica el uso para tenerlo para área comunal; d.- la realización de las siguientes obras en las áreas consignadas en los planos catastrados SJ-760599-2002 y SJ-759888-2001: d1: canalizar y drenas las aguas intermitentes (pluviales) que cruzan dichos inmuebles, de forma tal que no se afecte el uso y disfrute de la totalidad de las áreas; entubamiento que se hará en las área de césped para encauzarlas a las de bosque, según recomendaciones y especificaciones técnicas emitidas por la empresa DEC Consultores, d2.- construcción de un camino de arena que permita el tránsito de personas, incluyendo de las discapacitadas, cuyo diseño se traza entre los planos catastrados SJ-760599-2002 y SJ-759888-2001, según recomendaciones del Departamento de Desarrollo Urbano de la Municipalidad de Mora; d3.- instalar una cerca de madera baja alrededor de las zonas de bosque para su protección y visitantes; d4.- instalar juegos infantiles, mesas y bancas en los inmuebles, para cumplir con lo estipulado en los artículos III.3.6.2.4 y III.2.9.1 del Reglamento para el Control Nacional de Fraccionamientos y Urbanizaciones; y rampas de acceso para discapacitados; e.- en relación con los planos SJ-759884-2001 y SJ-759883-2001, también propone realizar obras: e1.- instalar cerca de madera baja alrededor de zonas de bosque para su protección y de usuarios del parque; e2.- instalar juegos infantiles, mesas y bancas en los inmuebles, para cumplir con lo estipulado en los artículos III.3.6.2.4 y III.2.9.1 del Reglamento para el Control Nacional de Fraccionamientos y Urbanizaciones; y rampas de acceso para discapacitados; f.- propone la entrega del lote A-12, plano catastrado número 757399-2001, ubicado al sur y contiguo al plano catastrado SJ-759884-2001, para cambiarle la naturaleza a "área comunal"; g.- se compromete a delimitar las áreas comunales, de parque y juegos infantiles con lindero natural de planta y a hacer un jardín decorativo dentro del área de parque de los lotes SJ-760599-2002 y SJ-75988-2001. Con fundamento en lo anterior, requirió al Concejo: "1. Aceptar formalmente la entrega de las áreas parques y comunales y las calles públicas de la Urbanización La Cabriola, referenciadas en esta propuesta y en complemento de las aceptadas mediante el acuerdo uno del artículo 10 adoptado en la sesión ordinaria No. 23-2008-2010. 2. Autorizar al Alcalde Municipal a suscribir las escrituras públicas de trasapaso a nombre de la Municipalidad de Mora de las fincas correspondientes a todas las calles públicas y áreas verdes, parques infantiles y áreas comunales del proyecto Urbanización La Cabriola. 3. Revocar lo dispuesta en el acuerdo quinto del artículo diez de la sesión ordinaria No. 23-2008-2010, mediante el cual se ordenó suspender temporalmente los permisos de construcción dentro de la Urbanización La Cabriola, procediendo a ordenar el levantamiento de la citada suspensión. 4. Autorizar al Alcalde Municipal a firmar de forma conjunra con esta representación, una solicitud de archivo del proceso que se tramita bajo la carpeta No. 08-001472-1027-CA ante el Tribunal Contencioso Administrativo y Civil de Hacienda, Sección Tercera, Segundo Circuito Judicial de San José, Goicoechea" (folios 340 a 354); 10.) Que con base en la anterior propuesta, mediante oficio DAM-082-2009, del nueve de marzo del dos mil nueve, Gilberto Monge Pizarro, en su condición de Alcalde de la Municipalidad de Mora, puso en conocimiento del Concejo para su correspondiente aprobación la siguiente moción: "PRIMERO: Recibir formalmente las áreas establecidas en el plano catastrado Nº SJ-7588807-2001 como calle pública. SEGUNDO: Recibir formalmente las áreas establecidas en los planos catastrados SJ- 760599-2002, SJ-759883-2001, SJ-759884-2001, SJ-759888-2001 y SJ-7605888-2002, bajo las siguientes condiciones: a) El lote con plano castastrado No. SJ-757334-2001 que indica claramente que su uso es de "parque tercera etapa" y no para la construcción, como indica el representante de la empresa en su escrito, se recibe para ser usado como área de facilidades comunales. b) El lote con plano catastrado Nº SJ-760588-2002 se recibe para ser usado como área de facilidades comunales y no para juegos infantiles. c) Los lotes con planos catastrados Nº SJ-760599-2002 y SJ-759888-2001, cuyo uso es de parque, se reciben siempre y cuando se lleven a cabo las obras indicadas por el representante de la sociedad anónima en el escrito de fecha 18 de febrero del 2009, siguiendo las indicaciones y ajustes que indique el Departamento de Desarrollo y Control Urbano y la reglamentación correspondiente. d) Los lotes con planos catastrados Nº SJ-759883-2001 (de juegos infantiles) y SJ-759884-2001 (parque), se reciben siempre y cuando se lleven a cabo las obras indicadas por el representante de la sociedad anónima en el escrito de fecha 18 de febrero del 2009, siguiendo las indicaciones y ajustes que indique el Departamento de Desarrollo y Control Urbano y la reglamentación correspondiente. TERCERO: Recibir formalmente las áreas establecidas en el plano catastrado No. SJ-757339-2001 con una medida de 1092.00 metros cuadrados, como lote para facilidades comunales. CUARTO: Se autoriza al Alcalde Municipal a suscribir los documentos públicos correspondientes para concretar el traspaso correspondiente a nombre de esta Municipalidad y a realizar cualquier otra gestión tendiente a este fin. QUINTO: En vista del cumplimiento del punto tercero de la parte resolutiva del Acuerdo tomado por este Concejo Municipal en el Artúculo 10 de la Sesión Ordinaria Nº 23-2008-2010 del 06 de octubre del 2008, en cuanto a la presetnación de una propuesta alternativa por parte de la empresa Inversiones y Desarrollo El Rodeo, S. A., se deja sin efecto el Punto Quinto de la Parte resolutiva del acuerdo mencionado. SEXTO: Se autoriza al Alcalde Municipal para solicitar el archivo del Expediente Judicial Nº 08-001427-CA, donde se tramita el recurso jerárquico impropio del acuerdo mencionado, en vista de la pérdida de interés del mismo" (folios 355 a 357); 11.) Que en el Artículo Catorce de la sesión ordinaria número 46-2008-2010, del dieciséis de marzo del dos mil nueve, el Concejo acordó acoger en todos los extremos la moción anterior presentada por el Alcalde (folios 358 a 360); y, 12.) Que en el plano o croquis de la Urbanización La Cabriola, el área reservada para parque tiene la siguiente nota: "a) El alineamiento de cauce pluvial tendrá un retiro de 15.00 m, medido desde cada borde superior del cauce intermitente que atraviesa la propiedad, lo anterior de acuerdo con el alineamiento de cauce pluvial No. 2655 de fecha 07-09-2.000 otorgado por la Dirección de Urbanismo del I.N.V.U.". Adicionalmente en la nota 3 se consigna "Se distribuyen las áreas de parque, juegos infantiles y facilidades comunales"; de la siguiente manera: área de juegos infantiles: 718,92 m2; parque: 5.314,43 m2 y facilidades comunales: 1.670,48 (folio 193).

II.- DE LOS HECHOS NO PROBADOS.- De importancia para la resolución de este asunto, se tiene como único hecho no probado el siguiente, por no existir prueba al respecto: Que la Municipalidad de Mora haya solicitado el archivo del expediente.

III.- DE LOS ALEGATOS DE LA SOCIEDAD APELANTE.- En memorial que se presentó ante este Despacho el cuatro de febrero del dos mil nueve, (que rola a folios 156 a 190), la sociedad apelante -Inversiones y Desarrollos El Rodeo, Sociedad Anónima, solictó que este Tribunal hiciese los siguientes pronunciamientos: a.) Se anule el acuerdo adoptado en el Artículo Doce de la sesión ordinaria 31-2008-2010 del Concejo de la Municipalidad de Mora, por estimarlo lesivo del debido proceso, al haber se rechazado la reconsideración presentada contra la impugnación que formuló contra el Artículo Diez, de la sesión ordinaria número 23-2008-2010, del seis de octubre del dos mil ocho, sin criterio técnico, al no contar con dictamen de la SETENA sobre existencia o no de quebrada; y, b.) Que se admita la apelación formulada, de manera que se declare que las áreas que se pretenden entregar cumplen con requisitos establecidos en el ordenamiento jurídico, y se ajusta a criterios vinculantes de la Procuraduría General de la República; se ordene a la entidad local a recibir formalmente las áreas, en adición al punto 1 del citado Artículo 10 de la sesión 23-2008-2010, para comprender todos los planos, incluido el omitido de la vía pública. En forma subsidiaria, solicita que se anulen los acuerdos Segundo, Tercero, Cuarto y Quinto del artículo Diez de la indicada sesión 23-2008-2010 y su acuerdo confirmatorio (Artículo Doce, de la sesión ordinaria 31-2008-2010), y actos conexos, por tener vicio de nulidad absoluta en su motivo, por errónea interpretación de los criterios vinculantes de la Procuraduría General de la República; se acoja el recurso de nulidad, por incumplirse los arts. 33, 34, 39 y 49 de la CP, 142, 173 y 183 de la Ley General de la Administración Pública y 34 del Código Procesal Contencioso Administrativo, por no haber seguido la municipalidad el procedimiento de nulidad administrativa o lesividad para revocar acto creador de derechos y situaciones jurídicas consolidadas; siendo además que el plazo establecido para tal revisión está caduco, por cuanto el visado municipal de los planos catastrados se realizó en el dos mil dos; siendo que conforme a la normativa señalada, la Administración no puede revisar o revocar lo autorizado, constituyéndose en fases precluidas. (Folios 156 a 190.)

IV.- DE LOS ALEGATOS DE LA MUNICIPALIDAD RECURRIDA.- Por su parte, el Concejo de la Municipalidad de Mora advierte que las áreas rechazadas en el acuerdo impugnado no pueden ser aceptadas por tener quebrada, por cuanto conforme a la normativa que rige la materia -33 de la Ley Forestal-, se exige que las áreas destinadas para zona verde o parque producto de las urbanizaciones, deben ser "sin restricciones"; y en el caso, varios de los lotes presentan quebrada, sin que la normativa distinga si es o no permanente o intermitente, la cual inclusive está demarcada en los planos catastrados, documentos que no han sido desvirtuados; no resultando por ello, adecuado el destino que se propone, sea para parques infantiles, siendo además que los terrenos presentan pendiente. Advierte que el visado de los planos es un requisito necesario para segregar lotes, no para urbanizar, de donde no es posible interpretar que ha caducado la potestad revisora de la administración para verificar aspectos técnicos-jurídicos para llevar a cabo el proyecto de urbanización. Por último, señala que la entrega de áreas infantiles debe ser con plano completo del área verde y proyecto de urbanización, cerrada y equipada completamente, según las prescripciones de los artículos II.3 III.2.9.1. del Reglamento Nacional de Fraccionamiento y Urbanizaciones. (Folios 115 a 118.)

V.- DEL OBJETO DE LA APELACIÓN.- La decisión que es objeto de revisión en este asunto se circunscribe únicamente al Artículo Diez de la sesión ordinaria número 23-2008-2010, del seis de octubre del dos mil ocho del Concejo de la Municipalidad de Mora, por el cual, aceptó parcialmente la recepción de áreas verdes y de facilidades comunales y vías públicas del proyecto urbanístico La Cabriola, sea de los lotes según planos catastrados SJ-757334-2001 y SJ-752112-2001, el primero destinado para parque y el segundo para vía pública; y rechazó el resto -según planos catastrados SJ-749884-2001, SJ-759883-2001, SJ-759888-2001, SJ-760599-2002, SJ-7605888-2001 y SJ-7605884-2002-, bajo la consideración de no adecuación a la normativa que regula la materia; sin que se hiciera pronunciamiento alguno respecto del plano Placa16726, destinado para vía pública; decisión que fue confirmada por la misma Autoridad por acuerdo adotado en el Artículo Doce de la sesión ordinaria número 31-2008-2010, celebrada el dos de diciembre de ese mismo año. En razón de lo anterior, se hacen las siguientes advertencias a la interesada (Inversiones y Desarrollo El Rodeo, Sociedad Anónima): En primer lugar, resulta abiertamente improcedente la impugnación que hace de manera separada respecto del acuerdo municipal confirmatorio (Artículo Doce de la sesión ordinaria 31-2008-2010, del dos de diciembre del dos mil ocho), precisamente por tratarse del acuerdo que resuelve la revocatoria y elevó para ante este Tribunal, la apelación por ella formulada; siendo un principio básico procesal, que la resolución que admite un recurso de apelación, a su vez, carece de alzada, admitir lo contrario, tornaría interminable el régimen recursivo. En segundo lugar, no se valorarán ni examinarán las actuaciones de la Municipalidad de Mora posteriores al acuerdo aquí impugnado, sea la aprobación de la propuesta que hizo la sociedad apelante al gobierno local, y sin entrar a prejuzgar sobre la posibilidad de pactar o negociar disposiciones de orden público como lo es la ambiental, por cuanto, no forman parte de la apelación formulada, y más bien, las mismas son susceptibles de eventuales y futuras impugnaciones, según lo faculta el régimen recursivo municipal; siendo que en nada de lo cual modifica el contenido del acuerdo impugnado y que es objeto de este recurso; motivo por el cual se circunscribe el análisis al mismo.

VI.- DE LA OMISIÓN DE LA MUNICIPALIDAD EN TORNO AL ÁREA COMPRENDIDA EN EL PLANO CATASTRADO NÚMERO 758807-2001. No puede adicionar este Tribunal el acuerdo impugnado, por cuanto se denota que en el mismo, el Concejo de Mora omitió pronunciamiento respecto del área del plano catastrado número 758807-2001, siendo que el reconocimiento pedido es propio y exclusivo de la Administración activa. Esta Autoridad actúa únicamente como control jerárquico (bifásico), al tenor de lo dispuesto en el artículo 173 de la Constitución Política, limitándose su competencia al control de la legalidad de la actuación de los acuerdos municipales (numeral 181 de la Ley General de la Administración Pública). De donde, al no haber una decisión concreta de la Administración, en este caso el Concejo, admitiendo o rechazando ese terreno, se impide la actuación revisora de este Tribunal; omisión que obviamente estaba obligada a subsanar el Concejo, para dar cabal cumplimiento al derecho de petición y tutela de la justicia pronta y cumplida, conforme la previsión de los artículos 27 y 41 de la Constitución Política; como en efecto se hizo, por acuerdo adoptado en el Artículo Catorce de la sesión ordinaria número 46-2008-2010, del dieciséis de marzo del dos mil nueve (a folios 358 a 360).

VII.- DE LA DISTINCIÓN DE LOS PROCESOS DE FRACCIONAMIENTO Y URBANIZACIÓN.- Por la trascedencia derivada de las implicaciones jurídicas que conllevan los procesos de fraccionamiento y urbanizaciones, que resulta de interés para el caso concreto, clarificar el significado de ambos conceptos. Así, se remite a las consideraciones dadas por este Tribunal en las resoluciones número 175-2009 y 176-2009, de este Tribunal, en que se avocó a este tema de la siguiente manera:

"El fraccionamiento, es la división de un predio con la finalidad de introducirlo al comercio de los hombres, lo que supone, tal y como lo debe constatar cada gobierno local al otorgar el visado correspondiente, que el mismo se ajuste, en cuanto a tamaño y características, a las disposiciones urbanísticas vigentes, en especial, al Plan Regulador del suelo local –si lo hubiere- así como a la normativa de desarrollo y demás leyes especiales de orden público. El fraccionamiento que la ley denomina como “simple”, no incluye un proceso de habilitación urbana para el uso y disfrute de las parcelas resultantes de ese fraccionamiento y ello es así porque el legislador parte de que en estos, los fundos cuentan con accesos y áreas verdes producto de un desarrollo urbanístico anterior. Es por este motivo que el artículo 40 de la Ley de Planificación Urbana dispone:

“(…)Asimismo se exceptúa de la obligación de ceder áreas para parques y facilidades comunales a los simples fraccionamientos de parcelas en áreas previamente urbanizadas…” (el destacado no es del original).

Cuando una determinada área se encuentra previamente urbanizada, los adquirentes de las parcelas fraccionadas cuentan con acceso a los fundos, parques y facilidades comunales y es que no debe perderse de vista que ello hace parte de su derecho a disfrutar de un ambiente sano y ecológicamente equilibrado (artículo 50 constitucional). Por este motivo –se reitera- el legislador no ha estimado necesario exigir en el caso del fraccionamiento “simple” con desarrollo urbanístico, mayores dotaciones de tierra por motivos de interés social. El visado para fraccionamientos simples, por su poca trascendencia, suele otorgarse a un funcionario (v.gr. Ingeniero Municipal) diverso de aquél al que se encomiendan los visados “complejos” (v. gr. Concejo Municipal, comisiones de urbanismo, etc), careciendo el primero de competencia para autorizar un visado diverso; ello en el caso de que las normas urbanísticas hagan tal distinción. Ahora bien, al fraccionamiento que hace parte del proceso urbanizador y que conlleva una habilitación de los fundos, por vez primera, para fines urbanos, debe proveérsele de calles, áreas verdes y parques, así como de los servicios necesarios para su uso y disfrute. En este segundo supuesto, estamos ante un proceso complejo de fraccionamiento y urbanización que introduce limitaciones a la propiedad privada por razón de urbanismo (artículo 22 de la Ley de Planificación Urbana), las que el Tribunal Constitucional ha señalado son totalmente conformes con el Derecho de la Constitución (voto N° 5097-93 de las 10:24 hrs del 15 de octubre de 1993 ) . El proyecto residencial o de fraccionamiento que llamaremos “complejo”, se encuentra previsto en el numeral 40 de la Ley de Planificación Urbana que, en lo conducente, dispone:

“Todo fraccionador de terrenos (…) y todo urbanizador cederá gratuitamente al uso público tanto las areas destinadas a vías como las correspondientes a parques y facilidades comunales; lo que fijará por los dos conceptos últimos se determinará en el respective reglamento, mediante la fijación de porcentajes, del area total a fraccionar o urbanizar, que podrá fluctuar entre un cinco por ciento a un veinte por ciento, según el tamaño promedio de los lotes, el uso que se pretenda dar al terreno y las normas al respecto. No obstante lo anterior, la suma de los terrenos que deben cederse para vías públicas, parques y facilidades comunales no excederá de un cuarenta y cinco por ciento de la superficie total del terreno a fraccionar o urbanizar. (…)

La obligación del urbanizador de dotar las parcelas fraccionadas de accesos, zonas verdes, parques, vías públicas, le obliga a acatar las disposiciones urbanas que establecen estándares mínimos en cuanto a espacio, calidad, cantidad y demás requisitos exigidos por ley y los reglamentos de desarrollo en cuanto a esas áreas. El gobierno local tiene que ejercer oportunamente su poder de policía, garantizando a los vecinos del cantón, que las obras se realizarán de la forma que las normas urbanísticas lo indican y con las condiciones que aquellas disponen. Basta que un parcelamiento requiera obras para habilitar el ingreso y brindar servicios diversos a algunos de esos fundos, para sostener que no existe un “simple fraccionamiento”, sino un proyecto residencial que debe, en consecuencia, cumplir con todos los requisitos señalados. Los proyectos residenciales urbanos sólo pueden habilitar el ingreso a los fundos a través de vías públicas que deben tener las dimensiones y exigencias de la Ley General de Caminos Públicos y, el Reglamento para el Control Nacional de Fraccionamintos y Urbanizaciones, a falta, -en este ultimo caso- de disposiciones concretas en las normas locales. Ninguno de los órganos municipales tiene competencia para autorizar un proyecto en el que las habilitaciones a los fundos se hace mediante “servidumbres agrícolas adoquinadas”, "servidumbres agrícolas" o “simples servidumbres”, puesto que ellas son figuras propias del Derecho Privado y no del régimen urbanístico residencial que se rige por las normas y principios del Derecho Público." (El resaltado es del original.)

Al tenor de lo cual, reviste de especial interés el control que corresponde verificar al gobierno local, en este caso a cargo del órgano deliberativo (Concejo), tratándose de la aprobación de permisos de construcción de urbanizaciones, ya que debe corroborar que cumple a cabalidad con los requerimientos de ley, a saber dotación de vías públicas, áreas verdes y comunales, así como de la habilitación e implementación, a cargo del urbanizador, de los servicios públicos, tales como el de la luz, telefonía, agua potable y acueductos y alcantarillados, éste último, en caso de que exista la infraestructura para ello. Con lo cual, la no adecuación de los proyectos urbanísticos a los requerimientos establecidos en el ordenamiento urbano, obligan -per ser-, al rechazo de las gestiones incoadas, en aplicación del principio de legalidad, que sujeta a todo el aparato estatal, del que forman parte las municipalidades.

VIII.- DE LA COMPETENCIA MUNICIPAL EN LA VERIFICACIÓN DEL CUMPLIMIENTO DE LAS NORMAS URBANÍSTICAS.- El ámbito de la competencia municipal en la planificación urbana local no se circunscribe únicamente a la promulgación de las respectivas regulaciones -planes reguladores y regulaciones conexas-, sino que se extiende también al control que ejerce respecto del cumplimiento de la normativa urbanística local. En este sentido, como lo ha señalado este Tribunal en diversos pronuciamientos (entre ellos, los número 175-2009, de las quince horas cuarenta minutos 176-2009, de las quince horas cincuenta minutos, ambos, del treinta de enero del dos mil nueve), "los gobiernos locales deben actuar oportunamente en el ejercicio del poder de policía, utilizando las potestades que el ordenamiento jurídico les ha otorgado para alcanzar sus cometidos" (el subrayado no es del original); que en la materia de urbanismo, se concreta en el control de los procesos de urbanización y fraccionamiento, y que se concreta de manera taxativa en el artículo 1 de la Ley de Construcciones, en tanto dispone literalmente:

"Las Municipalidades de la República son las encargadas de que las ciudades y demás poblaciones reúnan las condiciones necesarias de seguridad, salubridad, comodida, y belleza en sus vías públicas, en los edificios y construcciones que en terrenos de las mismas levanten sin perjuicio de las facultades que las leyes conceden en estas materia a otros órganos administrativos." Así, el "poder de policía" es la competencia que se le reconoce a la Administración, para que, con fundamento en una ley, ésta regule y reglamente una actividad, a fin de asegurar el orden público, la salubridad, la tranquilidad; la seguridad de las personas, así como la organización moral, política y económica de la sociedad; atribución, en virtud de la cual, la imposición de restricciones al goce de los derechos fundamentales, resulta razonable, en tanto su justificación se encuentra precisamente en la consideración de que los derechos fundamentales se encuentran limitados por los de las demás personas, toda vez que deben coexistir con todos y cada uno de los otros derechos fundamentales. Con lo cual, las medidas que el Estado adopte con la finalidad de proteger la seguridad, la salubridad y tranquilidad, son de interés público social, que se manifiestan por medio del poder de policía, entendida como la facultad reguladora del goce de los derechos y del cumplimiento de los deberes constitucionales. (En este sentido, se pueden consultas las sentencias número 401-91, de las catorce horas del veinte de febrero y 619-91, de las catorce horas cuarenta y cinco minutos del veintidós de marzo, ambas, resoluciones de mil novecientos noventa y uno y 2003-2864, de las quince horas veinte minutos del nueve de abril del dos mil tres, de la Sala Constitucional.)

IX.- DE LA APLICACIÓN DE LA NORMATIVA AMBIENTAL AL ÁMBITO URBANO.- La tutela del ambiente sano y ecológicamente equilibrado está regulado en nuestro ordenamiento jurídico-constitucional en una doble dimensión, sea, como derecho fundamental, esto es, como un derecho subjetivo que deriva de la condición y dignidad de la persona humana, que coadyuva a su crecimiento y desarrollo integral, que por voluntad expresa de nuestros constituyentes (originarios, por interpretación constitucional de los artículos 21, 50, 69 y 89; y derivados, por adición), está reconocido en nuestro texto fundamental en tal carácter, cuyo contenido se nutre, ineludiblemente, de la normativa internacional, como consecuencia directa de la aplicación del artículo 48 también, de nuestra Constitución, y es clasificado en la doctrina como derecho de tercera generación, en tanto atiende a los intereses de la colectividad y se sustenta en el principio de la solidaridad; y al mismo tiempo, como función o potestad pública, que como tal, se traduce en obligaciones concretas para el Estado en su conjunto, condicionando así, los objetivos políticos, y en consecuencia, la acción de los poderes públicos en general, para darle cabal cumplimiento a este derecho fundamental. Al tenor de lo anterior, y como derivado del contenido del artículo 50 constitucional, los principios constitucionales ambientales y regulaciones ambientales son de aplicación al Derecho Urbanístico, en tanto bien puede afirmarse que este sistema forma parte del Derecho Ambiental; lo que no ha sido ajeno a nuestro Tribunal Constitucional, que al respecto consideró:

"[...] que la defensa y la preservación del derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, conceptuado en el artículo 50 constitucional, es el derecho fundamental de toda persona y funciona como un principio general ineludible, de manera que en esta materia no es posible hacer excepciones genéricas (en materia urbanística y otros tópicos de lo que se ocupan los artículos 19 y 20) para exonerar el cumplimiento de obligaciones ambientales, pues con ello se corre el riesgo de desconstitucionalizar la garantía de respuesta estatal en defensa del ambiente.

[...] estima la Sala que debe ser requisito fundamental que, obviamente, no atenta contra el principio constitucional de la autonomía municipal, el que todo plan regulador del desarrollo urbano deba contar, de previo a ser aprobado y desarrollado, con un examen del impacto ambiental desde la perspectiva que da el artículo 50 constitucional, para que el ordenamiento del suelo y sus diversos regímenes, sean compatibles con los alcances de la norma superior, sobre todo, si se repara en que esta disposición establece el derecho de todos los habitantes a obtener una respuesta ambiental de todas las autoridades públicas y ello incluye, sin duda, a las Municipalidades que no están exentas de la aplicación de la norma constitucional y de su legislación de desarrollo. Es evidente que en este caso, es totalmente coincidente el interés nacional y el local, y por ello los gobiernos locales pueden y deben exigir el cumplimiento de requisitos ambientales en su territorio, y en caso de conflicto con las autoridades rectoras de la materia ambiental, pueden someter las controversias al contralor jurisdiccional, según la naturaleza de la infracción. Es por lo anterior que las normas tutelares del medio ambiente no son incompatibles, desde el punto de vista constitucional, con las facultades y competencias de las municipalidades, las que están obligadas, por imperativo del artículo 50 de la Constitución Política, a prodigarse en la protección del medio ambiente." (Sentencia No. 2002-01220, de las 14:48 horas del 6 de febrero del 2002, de la Sala Constitucional.)

En aras de la adecuada protección y conservación de los recursos naturales y del paisaje, que comprende el ambiente urbano, es que resulta vinculante para cualquier proyecto de esta naturaleza, sea, de urbanizaciones y construcciones, donde resulta de plena aplicación la normativa ambiental. Así, el Derecho Urbanístico, tanto en su dimensión normativa como en todo su sistema de planeamiento, debe colocar en una posición preponderante la protección y conservación de todo aquello que constituye el patrimonio de una colectividad, sea como parte de la naturaleza o del producto del quehacer humano que ha sido heredado por una sociedad determinada; labor que concretará el gobierno local en cada proyecto a través de la potestad de verificación de la normativa urbanística.

X.- DE LAS ZONAS VERDES O BIENES COMUNALES.- Por zonas verdes se tienen aquellas áreas resultantes de proyectos urbanísticos, que tiene su origen en la carga que se impone al urbanizador (o desarrollador) en el artículo 40 de la Ley de Planificación Urbana, de ceder "gratuitamente" a los entes municipales una porción de terreno -entre el cinco y el veinte por ciento del terreno que se dispone al proyecto-, para uso de las vías públicas, parques y facilidades comunales, cuyo costo se traslada al valor de las parcelas o lotes resultantes. Es así como "nominalmente" pertenecen a las municipalidades (en tanto ostentan la nuda propiedad del bien), pero que en sentido estricto se califican como bienes comunales, en tanto están destinadas al aprovechamiento vecinal, precisamente por cuanto su fundamento (constitucional), la dotación de los servicios mínimos del fenómeno de la urbanización -que a grosso modo implica la "creación de ciudades"-, según lo ha precisado de manera clara y precisa la Sala Constitucional en diversos pronunciamientos.

"XX. La cesión gratuita a las municipalidades de terrenos a fraccionar o urbanizar, se hace para destinar en ellos ciertos servicios para la comunidad, como lo son las vías públicas y las zonas verdes, éstas últimas -que son las que nos interesan- se utilizarán para construir parques, jardines, centros educativos, zonas deportivas y de recreo. El fundamento de esta obligación debe situarse en una especie de contrapartida debida por el urbanizador por el mayor valor que el proceso de urbanización o parcelamiento dará al suelo urbanizado, es decir, se trata en definitiva de una contribución en especie en el derecho urbanístico, como mecanismo para hacer que la plusvalía que adquieran los inmuebles con motivo de la urbanización o fraccionamiento revierta a la comunidad. Antes de esta regulación se presentaba una grave situación social, derivada del hecho de que los propietarios de suelo percibían como beneficio neto los precios íntegros obtenidos de sus terrenos, mientras que los nuevos barrios quedaban sin dotaciones de servicios, carencia que se intentaba hacer responsable a la Administración municipal, incapaz de cubrir ese déficit en forma eficaz. Uno de los principios del derecho urbanístico consiste precisamente en que las considerables plusvalías generadas por el proceso del desarrollo urbano deben ser las primeras fuente para sufragar los costos en servicios que ese mismo desarrollo hace surgir. La obligación impugnada -de ceder gratuitamente un porcentaje de terreno a la municipalidad-, pretende justamente hacer efectivo el principio de compensación económica y retribución en servicio de las necesidades de la comunidad que se crea, como correlato del enriquecimiento que del desarrollo urbanístico se percibe.

XXI.De esta manera se configura el contenido de la propiedad, desde el criterio de su función social; se trata de una tecnificación de esa función que deja de ser una simple admonición moral a las conciencias de los propietarios para convertirse en un sistema de deberes positivos jurídicamente exigibles. Así, los propietarios podrán ejercitar como propias todas las facultades de utilización urbana de los fundos que resulten, sólo que simultáneamente, deben asumir también los deberes positivos con que el ordenamiento intenta compensar la ganancia económica. El plan urbanizador o fraccionador deberá contemplar previamente todas las previsiones de los servicios comunales -vías, conexiones de agua y alumbrado eléctrico, zonas verdes, parques infantiles, etc.- antes de iniciar la construcción y aprovechamiento individual de los lotes; ejecución que recae en el propietario. ... , y serán los nuevos propietarios los que en definitiva se verán beneficiados por las áreas verdes e instalaciones a que se refiere el artículo 40 de la Ley de Planificación Urbana." (Sentencia número 4205-96, de las catorce horas treinta y tres minutos del veinte de agosto de mil novececientos noventa y seis.)

Pero particularmente la cesión de estas franjas de terreno en los proyectos de urbanización atiende a la efectivación de los derechos fundamentales al esparcimiento y a un ambiente a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, precisamente de los vecinos de una urbanización (COLOM PIAZUELO, Eloy, Los Bienes Comunales en la Legislación de Régimen local. Editorial Tecnos, S.A. Madrid. España. 1994. pag. 35), según consideró también nuestro Tribunal Constitucional en sentencia número 2000-4332, de las diez horas cincuenta y un minutos del diecinueve de mayo del dos mil, en que advirtió la imposibilidad absoluta de la modificación de su destino:

"III.- El artículo 40 de la Ley de Planificación Urbana dispone que "No menos de una tercera parte del área representada por el porcentaje fijado conforme al párrafo anterior, será aplicada indefectiblemente al uso de parque, pero reservando en primer término de ese tercio el o los espacios necesarios para campo o campos de juegos infantiles, en proporción que no sea inferior a diez metros cuadrados por cada familia. Los dos tercios restantes del referido porcentaje o el remanente que de ellos quedase disponible después de cubiertas las necesidades de parque servirán para instalar facilidades comunales que en principio proponga el fraccionador u urbanizador…" . La sola lectura de esa norma permite arribar a la certeza de que el legislador, en desarrollo de la Carta Suprema, ha establecido la obligada existencia de zonas verdes y parques para el disfrute de la comunidad, de ahí que no podría entenderse que la construcción de lo que la Municipalidad ha llamado una facilidad comunal como el levantamiento de edificios que planean las asociaciones que se han visto favorecidas con los acuerdos que se cuestionan- sea compatible con aquella norma, pues esa interpretación vaciaría el contenido esencial del derecho de los vecinos a disfrutar de una zona verde de esparcimiento, lo que hace parte de la calidad de vida que la Constitución les garantiza. La municipalidad local no puede libremente eliminar el destino de los terrenos dedicados a parque, tampoco podría hacerlo el legislador -sin definir a cambio un espacio que compense la pérdida del área de parque-, pues ello convirtiría en inconstitucional el acuerdo o la ley que así lo disponga, por irrespeto del contenido esencial del derecho de los vecinos a disfrutar de esas zonas de esparcimiento, que como se indicó, hacen parte de la calidad de vida que la Constitución les garantiza. El término "facilidades comunales" no tiene la amplitud que se le quiere implicar. Resulta obvio para esta Sala que se refiere a construcciones indispensables para el disfrute comunal del bien destinado a área verde, parque y esparcimiento; consiguientemente, la construcción de edificios para servicios públicos a manera de ejemplo bibliotecas, escuelas, salones comunales, etc, resultan incompatibles con el destino de áreas de parque y zona verde que el legislador ha exigido para algunos terrenos, y, sin duda, para que las asociaciones interesadas puedan emprender la construcción de edificaciones como las que resultan de su interés, deben sufragar lo que involucra a todos los miembros o vecinos de la localidad que se van a beneficiar con el uso público y general del inmueble- el costo del mismo. La Sala no puede admitir que por la vía de donación o autorizaciones de construcción como las que se intentan, se desconozca el derecho de los vecinos accionantes a disfrutar del terreno que en forma íntegra pertenece a la comunidad de Cipreses como zona verde y parque y que la Municipalidad únicamente posee en administración de los intereses locales." (El resaltado es del original.)

Consecuentemente, éstas áreas gozan de las características de los bienes de dominio público, por destino y vocación, bajo la advocación de zonas verdes, como lo aseveró la Sala Constitucional en sentencia número 4605-96, supra citada:

"XXII. Las áreas verdes destinadas al uso público, en virtud de su uso y naturaleza, es parte del patrimonio de la comunidad y deben quedar bajo la jurisdicción de los entes municipales para que los administre como bienes de dominio público, con lo cual participan del régimen jurídico de estos bienes, que los hace inalienables, imprescriptibles e inembargables, es decir, no pueden ser objeto de propiedad privada del urbanizador o fraccionador, tal y como lo dispone el artículo 40 de la Ley de Planificación Urbana. (...)" XI.- DE LOS REQUERIMIENTOS DE LAS ZONAS VERDES.- Aclarado el concepto de área verde o comunal, como resultante de los proyectos de urbanización, conviene advertir que conforme lo establece el artículo II.3 del Reglamento para el Control Nacional de Fraccionamientos y Urbanizaciones, las áreas que se cedan en tal concepto, deben ser "sin restricciones", esto es, que no pese sobre ellas ninguna limitación establecida en el ordenamiento; en tanto tienen un destino específico por mandato legal -para parques, juegos infantiles y facilidades comunales-, según la proporcionalidad que establece el citado numeral 40 de la Ley de Planificación Urbana, de manera que las condiciones topográficas, dimensiones y el tamaño debe ser apto y consecuente a su destino. En este sentido, conforme lo prevé el artículo 33 inciso b) de la Ley Forestal (número 7575, de cinco de febrero de mil novecientos noventa y cinco, y sus reformas), se establece un área de protección en "Una franja de quince metros en zona rural y de diez metros en zona urbana, medidas horizontalmente a ambos lados, en las riberas de los ríos, quebradas, o arroyos, si el terreno es plano, y de cincuenta metros horizontales, si el terreno es quebrado." De manera que, los lotes o áreas que cuenten con esta limitación no puede ser considerada para destinarla a parques, facilidades comunales o juegos infantiles, según se infiere de las disposiciones indicadas; ya que ello implicaría quebrantar el ordenamiento jurídico, que tratándose de esta materia (urbano-ambiental), reviste de una connotación especial, al ser de orden público, característica que no se refiere únicamente a la trascendencia que reviste para interés de la colectividad, sino a su vinculatoriedad, esto es, a su indisponibilidad para las partes, sean éstas autoridades públicas o sujetos de derecho privado (particulares), esto es, no está sujeto a pacto ni para los particulares ni para las autoridades públicas en razón de la trascendencia que tiene para la vida y sobrevivencia de la humanidad. Así la normativa ambiental es vinculante para el Estado –en relación con el particular es un asunto que no tiene discusión-, lo que hace imposible su excepción, salvo claro está, en situaciones de urgencia o emergencia, que en sí mismo, es una condición de fuente de derecho.

XII.- DEL BLOQUE DE LEGALIDAD.- Resulta de relevancia recordar que el bloque de legalidad está conformado no sólo por las fuentes escritas, partiéndose de la Constitución Política (comprendiendo con ella, no sólo en lo que respecta a su texto, sino también a los valores y principios que de ella dimanan, los tratados internacionales de derechos fundamentales), los tratados internacionales, leyes y disposiciones reglamentarias, según ordena el numeral 6 de la Ley General de la Administración Pública; sino también, y en particular, las reglas unívocas de la ciencia y la técnica, en tanto se constituyen en un parámetro delimitador de la discrecionalidad administrativa, conforme al artículo 16 del citado cuerpo legal, en tanto obliga a la Administración a que su actuación esté debidamente motivada en el conocimiento teórico adquirido de las distintas metodologías y disciplinas de la ciencia y la técnica, cuando ello lo amerite –como en el caso de la materia urbanística-, de manera que la voluntad de las instituciones públicas no depende de su libre arbitrio (o escogencia), sino de las valoraciones objetivas obtenidas conforme a las reglas técnicas aplicables al caso. En este sentido, se destaca la objetividad de los criterios técnicos, por cuanto "... si una técnica es científica y, por lo tanto, por definición, cierta, objetiva, universal, sujeta a reglas uniformes que no dependen de la apreciación personal de un sujeto individual, es obvio que no pueda en este aspecto hablarse de «completa discrecionalidad, sino que corresponde, por el contrario, hablar poco menos que de 'regulación' (sujeción a normas, en el caso de la técnica)»" (MARTÍN GONZÁLEZ, M., en su obra El grado de determinación legal de los conceptos jurídicos. RAP, número 54, 1967, p.239), citado por DESDENTADO DAROCA, Eva. Los problemas del control judicial de la discrecionalidad técnica. (Un estudio crítico de la jurisprudencia. Editorial Civitas, S. A. Madrid. España. 1997. p. 43.) En forma concordante, se manifestó Eduardo ORTIZ ORTIZ en la Comisión Legislativa que discutió el proyecto de ley de la Ley General de Administración Pública para incluir como parámetro de la discrecionalidad administrativa las reglas unívocas de la ciencia y la técnica, al considerar "... en los casos en que la Administración actúe en materias técnicas que tengan un significado claro y preciso en el caso, las reglas técnicas van a ser, en este caso, como leyes, la violación de los aspectos técnicos de un acto administrativo de un servicio público, naturalmente va a ser una ilegalidad exactamente como si se estuviera violando un precepto legal." (QUIRÓS CORONADO, Roberto. Ley General de Administración Pública, Concordada y Anotada con el Debate Legislativo y la Jurisprudencia Constitucional. Editorial Aselex, S. A. San José, Costa Rica. 1996. p. 99.)

XIII.- DE LA CONFORMIDAD DEL ACUERDO IMPUGNADO CON EL ORDENAMIENTO JURÍDICO.- Al tenor de las anteriores consideraciones, estima este Tribunal que la decisión impugnada -acuerdo adoptado en el artículo Diez de la sesión ordinaria 23-2008-2010, del seis de octubre del dos mil nueve- resulta conforme con el ordenamiento jurídico; por los siguientes motivos:

En primer lugar: En este sentido es dable considerar que, no hay afectación de derechos subjetivos, como alega la sociedad apelante, que curiosamente, lo deriva del visado de planos de los lotes cuya recepción formal pretende; por cuanto ese acto (visado de planos), es un requisito necesario para la segregación de lotes; y que en tal virtud únicamente confiere derecho de segregar para vender, conforme se deriva del artículo 33 de la Ley de Planificación Urbana, con lo cual, no se desconocen los efectos jurídicos derivados del mismo, sin que sea posible extenderlos a los proyectos de urbanización. Por ello, al no haber un acto declarativo de derechos en la determinación de las áreas verdes de un proyecto de urbanización, sobre la base de un visado de planos por parte del ente local, no puede haber lesión el principio de intangibilidad de los actos propios, desarrollado por la jurisprudencia de la Sala Constitucional en aplicación directade los artículos 34 y 45 de la Ley Fundamental (en este sentido, entre otras, se pueden consultas las sentencias de ese Tribunal números 2753-93, 4596-93, 585-94, 2186-94, 2187-94 y 899-95), en virtud del cual se impiden que la Administración revierta en forma arbitraria o antojadiza los actos declarativos de derechos subjetivos, por lo que, debe acudir a la intervención de los órganos jurisdiccionales a través del proceso de lesividad (regulado en los artículos 183 de la Ley General de la Administración Pública y 10 inciso 5) y 34 del Código Procesal Contencioso Administrativo), para la impugnación de éstos por estimarlo "lesivo" -del interés público, por razones de orden económico o de otra naturaleza-, sobre la base de una nulidad absoluta no evidente y no manifiesta o relativa, lo que conlleva a su pretensión de eliminación del mundo jurídico, proceso en el que se debe seguir la garantía del debido proceso constitucional, como derecho fundamental.

En segundo lugar, el acto impugnado se encuentra dictado en ejercicio de las competencias que el ordenamiento jurídico le confiere a los gobiernos locales, precisamente en resguardo de la ordenación del territorio (urbana) del cantón y con ello, del cumplimiento de la normativa urbano-ambiental. Recuérdese que a las municipalidades se les ha delegado lafunción de control y supervisión en la realización de proyectos de urbanización, labor que hacen en diversas fases en su tramitación, entre ellas, de gran importancia, la certificación de uso de suelo, que determina la conformidad del proyecto con el uso de suelo reglamentado en la normativa urbanística, y en tal virtud, tiene efectos declarativos, sea, no constitutivo de derechos; el visado de los planos catastrados, que según se indicó, permiten al titular la segregación del bien para la venta, pero que no se refieren a la aprobación de la urbanización; otorgamiento del permiso para realizar el proyecto concreto; la definición del alineamiento de construcción, y la recepción de las áreas verdes, para facilidades comunales, juegos y juegos infantiles. En este sentido, se advierte que el visado de los planos constructivos del proyecto de urbanización es tarea que competete, en primera instancia al Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, conforme al artículo 38 de la Ley de Planificación Urbana y el artículo VI.3 de la Reglamento nacional de Fraccionamiento y Urbanizaciones, dictado por esa misma institución; siendo que se requiere el visado de parte de las municipalidades, para efectos de obtener la licencia de construcción, requerida para cualquier obra de esa naturaleza en el cantón. Con lo cual, en lo que respecta concretamente a la recepción formal de las áreas destinadas para juegos infantiles, parque y facilidades comunales, ello es tarea exclusiva y excluyente de las autoridades locales, a quienes les corresponde verificar que las mismas resultan conformes con las exigencias establecidas en normativa que regula la materia (artículo 40 de la Ley de Planificación Urbana, II.2 y III.3.6.2 del Reglamento Nacional de Fraccionamientos y Urbanizaciones), tales como proporción y medida, correcta ubicación, que el área de juegos se entregue equipado, enzacatado y con malla. Sí lleva razón la apelante en considerar que todas estas intervenciones van precluyendo fases en el trámite, y en algunos de los casos, no en todos, sí confieren derechos al administrado, circunstancia que se repite no se da en la especie, en los términos pretendidos por la sociedad apelante.

En tercer lugar, el rechazo de la recepción formal de lotes varios lotes está sustentada en la existencia real de una quebrada, de naturaleza intermitente, como se desprende de los planos catastrados (a folios 2, 4 y 5) y pericia (Dr. William Borges, Regente Ambiental del proyecto Urbanización La Cabriola, a folios 89 y 90), aportados por la propia interesada, que registran de manera clara y contundente lo anterior. Con lo cual, siendo que el ordenamiento (artículo 33 de la Ley 7575) no distingue el tipo de quebrada cuya protección impone, esto es si son permanentes o intermitentes, ello impide su recepción, y denota el incumplimiento, de parte del desarrollador, de la normativa de las regulaciones indicadas, en tanto se exige que las áreas comunales o verdes de una urbanización sea sin restricciones.

En cuarto y último lugar, debe considerarse, según se indicó, que la dotación de áreas verdes está prevista en beneficio de la comunidad, y responde a exigencias de la normativa urbanística y ambiental; por lo que, en modo alguno puede alegarse legítimamente el derecho subjetivo o situación jurídica consolidada o interés legítimo para incumplirse esa obligación; sin que exista ningún dictamen de la Procuraduría General de la República en tal sentido, que en todo caso, es vinculante únicamente para la entidad consultante, más no así para el resto de la Administración Pública, respecto de la cual ostentaría la condición de fuente de derecho no normativa, a modo de jurisprudencia administrativa, que de tener el contenido alegado por la apelante, sería, no sólo contra la jurisprudencia constitucional, vinculante erga omnes al tenor del artículo 13 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, sino contra legem, según se ha indicado.

XIV.- CONCLUSIONES.- Con sustento en las anteriores consideraciones, al evidenciarse, no sólo que no se da la nulidad absoluta alegada por la sociedad apelante, sino que el acuerdo impugnado es conforme con el ordenamiento jurídico (bloque de legalidad en los términos previamente establecidos), procede su confirmatoria, en todos sus extremos.

POR TANTO:

Se rechaza por improcedente la impugnación respecto del Artículo Doce de la sesión ordinaria número 31-2008-2010, celebrada por el Concejo de la Municipalidad de Mora el dos de diciembre del dos mil ocho. En lo demás, se confirma el acuerdo impugnado -puntos segundo, tercero, cuarto y quinto del acuerdo del artículo 10 de la sesión ordinaria número 23-2008-2010, del seis de octubre del dos mil ocho de la misma corporación local-, y se da por agotada la vía administrativa.

Nombre625

I. Rocío Rojas Morales Silvia Consuelo Fernández Brenes

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