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Res. 00716-2010 Tribunal Contencioso Administrativo Sección III · Tribunal Contencioso Administrativo Sección III · 25/02/2010
OutcomeResultado
The Court rejected the challenge to the confirmatory agreement and upheld the municipality’s refusal to accept green and community areas affected by an intermittent stream or stormwater outlet.El Tribunal rechazó la impugnación contra el acuerdo confirmatorio y mantuvo el rechazo municipal de las áreas verdes y comunales afectadas por una quebrada intermitente o un desfogue pluvial.
SummaryResumen
The Court upheld the Municipality of Mora’s decision refusing to accept several lots in La Cabriola subdivision as green and community areas because they were crossed by an intermittent stream or affected by a stormwater outlet. It held that municipal approval of cadastral plans merely authorizes subdivision for sale and does not create vested rights concerning approval of the development or the municipality’s subsequent acceptance of its public areas. The Municipality therefore did not need to institute a lesividad proceeding before assessing whether the land was suitable. Local governments retain exclusive authority to verify that parks, playgrounds, and community-facility areas comply with applicable planning and environmental requirements. Because Article 33 of the Forestry Law does not distinguish between permanent and intermittent streams, its protection applies to both. Community and green areas must also be delivered free of restrictions that prevent their effective use for the community’s benefit. The challenged municipal agreement was consequently lawful and the administrative avenue was exhausted.El Tribunal confirmó el acuerdo de la Municipalidad de Mora que rechazó recibir como áreas verdes y comunales varios lotes de la Urbanización La Cabriola atravesados por una quebrada intermitente o sujetos a un desfogue pluvial. Determinó que el visado municipal de planos únicamente habilita la segregación para la venta y no constituye un acto declarativo de derechos sobre la aprobación de la urbanización ni sobre la posterior recepción municipal de sus áreas públicas. Por ello, la Municipalidad no debía acudir a un proceso de lesividad para revisar la aptitud de esos terrenos. El gobierno local conserva la competencia exclusiva para comprobar que parques, juegos infantiles y facilidades comunales satisfagan las condiciones urbanísticas y ambientales aplicables. Como el artículo 33 de la Ley Forestal no distingue entre quebradas permanentes e intermitentes, ambas están sujetas a protección. Además, las áreas comunales deben entregarse sin restricciones que impidan su aprovechamiento efectivo en beneficio de la comunidad.
Key excerptExtracto clave
Third, the refusal to formally accept several lots is supported by the actual existence of an intermittent stream, as shown by the cadastral plans (at folios 2, 4, and 5) and the expert report (Dr. William Borges, environmental manager of the La Cabriola subdivision project, at folios 89 and 90), submitted by the interested party itself, which clearly and conclusively establish that fact. Since the legal system (Article 33 of Law 7575) does not distinguish the type of stream upon which it imposes protection—that is, whether permanent or intermittent—this prevents their acceptance and demonstrates the developer’s failure to comply with the cited regulations, which require a subdivision’s community or green areas to be free of restrictions. Fourth and finally, as stated above, the provision of green areas is intended for the community’s benefit and responds to planning and environmental requirements. Therefore, no subjective right, vested legal situation, or legitimate interest may lawfully be invoked to avoid that obligation. Nor is there any opinion of the Office of the Attorney General to that effect; in any event, such an opinion binds only the consulting entity and not the rest of the Public Administration, for which it would constitute a non-regulatory source of law in the nature of administrative precedent. If it had the content alleged by the appellant, it would be not only contrary to constitutional case law, which is binding erga omnes under Article 13 of the Constitutional Jurisdiction Law, but also contra legem, as explained above. The challenge concerning Article Twelve of ordinary session number 31-2008-2010, held by the Council of the Municipality of Mora on December 2, 2008, is rejected as improper. In all other respects, the challenged agreement—items two, three, four, and five of the agreement contained in Article 10 of ordinary session number 23-2008-2010, dated October 6, 2008, of the same local government—is affirmed, and the administrative avenue is declared exhausted.En tercer lugar, el rechazo de la recepción formal de lotes varios lotes está sustentada en la existencia real de una quebrada, de naturaleza intermitente, como se desprende de los planos catastrados (a folios 2, 4 y 5) y pericia (Dr. William Borges, Regente Ambiental del proyecto Urbanización La Cabriola, a folios 89 y 90), aportados por la propia interesada, que registran de manera clara y contundente lo anterior. Con lo cual, siendo que el ordenamiento (artículo 33 de la Ley 7575) no distingue el tipo de quebrada cuya protección impone, esto es si son permanentes o intermitentes, ello impide su recepción, y denota el incumplimiento, de parte del desarrollador, de la normativa de las regulaciones indicadas, en tanto se exige que las áreas comunales o verdes de una urbanización sea sin restricciones. En cuarto y último lugar, debe considerarse, según se indicó, que la dotación de áreas verdes está prevista en beneficio de la comunidad, y responde a exigencias de la normativa urbanística y ambiental; por lo que, en modo alguno puede alegarse legítimamente el derecho subjetivo o situación jurídica consolidada o interés legítimo para incumplirse esa obligación; sin que exista ningún dictamen de la Procuraduría General de la República en tal sentido, que en todo caso, es vinculante únicamente para la entidad consultante, más no así para el resto de la Administración Pública, respecto de la cual ostentaría la condición de fuente de derecho no normativa, a modo de jurisprudencia administrativa, que de tener el contenido alegado por la apelante, sería, no sólo contra la jurisprudencia constitucional, vinculante erga omnes al tenor del artículo 13 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, sino contra legem, según se ha indicado. Se rechaza por improcedente la impugnación respecto del Artículo Doce de la sesión ordinaria número 31-2008-2010, celebrada por el Concejo de la Municipalidad de Mora el dos de diciembre del dos mil ocho. En lo demás, se confirma el acuerdo impugnado -puntos segundo, tercero, cuarto y quinto del acuerdo del artículo 10 de la sesión ordinaria número 23-2008-2010, del seis de octubre del dos mil ocho de la misma corporación local-, y se da por agotada la vía administrativa.
Pull quotesCitas destacadas
"la voluntad de las instituciones públicas no depende de su libre arbitrio (o escogencia), sino de las valoraciones objetivas obtenidas conforme a las reglas técnicas aplicables al caso."
"the will of public institutions does not depend on their unfettered discretion or choice, but on objective assessments obtained under the technical rules applicable to the case."
Control de la discrecionalidad técnica
"la voluntad de las instituciones públicas no depende de su libre arbitrio (o escogencia), sino de las valoraciones objetivas obtenidas conforme a las reglas técnicas aplicables al caso."
Control de la discrecionalidad técnica
"las reglas técnicas van a ser, en este caso, como leyes, la violación de los aspectos técnicos de un acto administrativo de un servicio público, naturalmente va a ser una ilegalidad exactamente como si se estuviera violando un precepto legal."
"technical rules operate in this instance like laws; violating the technical aspects of an administrative act concerning a public service naturally constitutes illegality just as if a legal provision had been violated."
Control de la discrecionalidad técnica
"las reglas técnicas van a ser, en este caso, como leyes, la violación de los aspectos técnicos de un acto administrativo de un servicio público, naturalmente va a ser una ilegalidad exactamente como si se estuviera violando un precepto legal."
Control de la discrecionalidad técnica
"el acuerdo impugnado es conforme con el ordenamiento jurídico (bloque de legalidad en los términos previamente establecidos), procede su confirmatoria, en todos sus extremos."
"the challenged agreement conforms to the legal system—the body of legality as previously defined—and must therefore be affirmed in all respects."
Conclusiones
"el acuerdo impugnado es conforme con el ordenamiento jurídico (bloque de legalidad en los términos previamente establecidos), procede su confirmatoria, en todos sus extremos."
Conclusiones
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No. 716-2010-III.
THIRD SECTION OF THE ADMINISTRATIVE LITIGATION COURT. Second Judicial Circuit of San José, Annex A, Address01, at sixteen hours and fifty minutes on veinticinco de febrero del dos mil diez.
On appeal by INVERSIONES Y DESAROLLO EL RODEO, S.A., represented by its President, vested with the powers of a general attorney-in-fact without limitation (apoderado generalísimo), Manuel Lachner Victory, of legal age, married, business administrator, identification card (cédula de identidad) number CED77748, against the resolution adopted by the Municipal Council of the Municipalidad de Mora in Article ten of ordinary session number 23-2008-2010, held on seis de octubre del dos mil ocho.
Opinion authored by Judge Fernández Brenes; and,
WHEREAS:
I.PROVEN FACTS.- The following facts are deemed proven and relevant to the resolution of this matter: 1.) On diez de julio del dos mil ocho, Inversiones y Desarollo El Rodeo, Sociedad Anónima, requested that the Municipalidad de Mora formally accept the green areas of Urbanización La Cabriola, as shown on the registered cadastral maps (planos catastrados), consisting of registered cadastral maps SJ-757334-2001, SJ-759884-2001, SJ-759883-2001, SJ-759888-2001, CED77749, Placa16725 and SJ-760584-2002; and the public roads, according to the areas demarcated on registered cadastral maps SJ-752112-2001 and SJ-758807-2001 (folios 1 a19);
08-001472-1027-CA before the Contentious-Administrative and Civil Court of the Treasury, Third Section, Second Judicial Circuit of San José, Goicoechea” (folios 340 to 354);
II.FACTS NOT PROVEN.- Of importance to the resolution of this matter, the sole fact not proven, because no evidence exists in that regard, is the following: That the Municipalidad de Mora requested that the case file be closed.
III.ARGUMENTS OF THE APPELLANT COMPANY.- In a brief filed with this Tribunal on cuatro de febrero del dos mil nueve (appearing at folios 156 to 190), the appellant company—Inversiones y Desarrollos El Rodeo, Sociedad Anónima—requested that this Tribunal issue the following rulings: a.) Annul the resolution adopted in Article Twelve of ordinary session 31-2008-2010 of the Concejo de la Municipalidad de Mora, on the ground that it violated due process (debido proceso), because the motion for reconsideration (reconsideración) filed against the challenge to Article Ten of ordinary session number 23-2008-2010, of seis de octubre del dos mil ocho, was rejected without technical grounds, as there was no opinion from SETENA regarding whether a stream (quebrada) existed; and b.) Grant the appeal filed, declaring that the areas proposed for conveyance meet the requirements established in the legal system and conform to the binding opinions of the Procuraduría General de la República; order the local entity to formally accept the areas, in addition to item 1 of the aforementioned Article 10 of session 23-2008-2010, so as to encompass all the plans, including the omitted public-road plan.
In the alternative, it requests that the Second, Third, Fourth, and Fifth resolutions of Article Ten of the aforementioned session 23-2008-2010, its confirming resolution (Article Twelve of ordinary session 31-2008-2010), and related acts be annulled because the grounds thereof are vitiated by absolute nullity (nulidad absoluta), due to an erroneous interpretation of the binding opinions of the Procuraduría General de la República; that the action for annulment (recurso de nulidad) be granted because of noncompliance with arts. 33, 34, 39 and 49 of the CP, 142, 173 and 183 of the Ley General de la Administración Pública, and 34 of the Código Procesal Contencioso Administrativo, because the municipality failed to follow the administrative-nullity procedure (procedimiento de nulidad administrativa) or the procedure for a declaration of injury to the public interest (lesividad) in order to revoke an act creating vested rights and settled legal situations; and, furthermore, that the period established for such review has expired, since the municipal approval (visado municipal) of the registered survey plans (planos catastrados) was issued in dos mil dos. Under the cited provisions, the Administration may not review or revoke what was authorized, as those stages are procedurally closed (fases precluidas). (Folios 156 to 190.)
IV.ARGUMENTS OF THE RESPONDENT MUNICIPALITY.- For its part, the Concejo de la Municipalidad de Mora states that the areas rejected in the challenged resolution cannot be accepted because they contain a stream, since the applicable provision—33 of the Ley Forestal—requires that areas designated as green space or parks resulting from residential developments (urbanizaciones) be “free of restrictions”; and, in this case, several lots contain a stream, while the provisions do not distinguish between permanent and intermittent streams, and the stream is even delineated on the registered survey plans, documents that have not been rebutted. The proposed use of the lots as children’s parks is therefore unsuitable, particularly because the land is also sloped. It states that approval of the plans is a necessary requirement for the subdivision (segregación) of lots, not for developing them, and thus it cannot be inferred that the Administration’s authority to review the technical and legal aspects required to carry out the residential-development project has expired. Lastly, it states that children’s recreational areas must be conveyed with a complete plan of the green space and residential-development project, fully enclosed and equipped, in accordance with Articles II.3 III.2.9.1. of the Reglamento Nacional de Fraccionamiento y Urbanizaciones. (Folios 115 to 118.)
V.SUBJECT MATTER OF THE APPEAL.- The decision under review in this matter is limited exclusively to Article Ten of ordinary session number 23-2008-2010, of seis de octubre del dos mil ocho, of the Concejo de la Municipalidad de Mora, through which it partially accepted the conveyance of green spaces, community facilities, and public roads in the La Cabriola residential-development project, namely the lots identified in registered survey plans SJ-757334-2001 and SJ-752112-2001, the first designated as a park and the second as a public road; and rejected the remainder—identified in registered survey plans SJ-749884-2001, SJ-759883-2001, SJ-759888-2001, SJ-760599-2002, SJ-7605888-2001 and SJ-7605884-2002—on the ground that they did not conform to the applicable provisions, without issuing any ruling regarding plan Placa16726, which was designated as a public road. That decision was affirmed by the same Authority through the resolution adopted in Article Twelve of ordinary session number 31-2008-2010, held on dos de diciembre de ese mismo año.
In view of the foregoing, the following points are brought to the attention of the interested party (Inversiones y Desarrollo El Rodeo, Sociedad Anónima): First, its separate challenge to the municipal confirming resolution (Article Twelve of ordinary session 31-2008-2010, of dos de diciembre del dos mil ocho) is manifestly inadmissible, precisely because that resolution decided the motion for revocation (revocatoria) and referred the appeal filed by the company to this Tribunal. It is a basic principle of procedure that a decision granting leave to appeal is not itself appealable; holding otherwise would make the appellate process endless. Second, no consideration or examination will be given to actions taken by the Municipalidad de Mora after the resolution challenged herein, namely the approval of the proposal submitted by the appellant company to the local government, without prejudging the possibility of reaching agreements or negotiating provisions of public policy, such as environmental provisions, because those actions are not part of the appeal filed and, instead, may be subject to future challenges as permitted by the municipal appellate system. None of those actions alters the content of the challenged resolution that is the subject of this appeal, and the analysis is therefore limited to that resolution.
This Tribunal may not supplement the challenged resolution, because it is apparent that the Concejo de Mora omitted any ruling regarding the area covered by registered survey plan number 758807-2001, and the requested recognition falls within the exclusive authority of the active Administration (Administración activa). This Authority acts solely as a hierarchical review body (control jerárquico) operating in two phases (bifásico), pursuant to Article 173 of the Constitución Política, and its jurisdiction is limited to reviewing the legality of municipal resolutions (numeral 181 of the Ley General de la Administración Pública). Accordingly, because the Administration—in this case, the Concejo—has made no specific decision accepting or rejecting that land, this Tribunal is precluded from exercising its review authority. The Concejo was plainly required to remedy that omission in order to fully comply with the right of petition and the right to prompt and effective justice, pursuant to Articles 27 and 41 of the Constitución Política; and it in fact did so through the resolution adopted in Article Fourteen of ordinary session number 46-2008-2010, of dieciséis de marzo del dos mil nueve (at folios 358 to 360).
VII.DISTINCTION BETWEEN SUBDIVISION AND URBAN-DEVELOPMENT PROCESSES.- Because of the significance of the legal implications entailed by subdivision (fraccionamiento) and urban-development (urbanización) processes, and because it is relevant to this particular case, the meaning of both concepts must be clarified. Reference is therefore made to the considerations set forth by this Tribunal in rulings number 175-2009 and 176-2009, in which it addressed this issue as follows:
“Subdivision is the division of a property for the purpose of introducing it into private commerce. This presupposes—as each local government must verify when granting the corresponding approval (visado)—that the subdivision complies, in terms of size and characteristics, with the urban-planning provisions in force, particularly the local land-use plan (Plan Regulador)—if one exists—as well as development regulations and other special laws of public policy. What the law calls a ‘simple’ subdivision does not include a process of preparing the resulting parcels for urban use and enjoyment, because the legislature proceeds from the premise that, in such cases, the properties already have access and green spaces resulting from an earlier urban development. It is for this reason that Article 40 of the Ley de Planificación Urbana provides:
‘(…) Simple subdivisions of parcels in previously developed areas are likewise exempt from the obligation to convey areas for parks and community facilities…’ (emphasis not in the original).
When a particular area has previously been developed, purchasers of the subdivided parcels have access to the properties, parks, and community facilities; and it must not be overlooked that this forms part of their right to enjoy a healthy and ecologically balanced environment (Article 50 of the Constitución Política). For this reason—as reiterated—the legislature has not deemed it necessary, in the case of a ‘simple’ subdivision within an urban development, to require additional allocations of land for reasons of social interest. Because of its limited significance, approval for simple subdivisions is generally entrusted to an official (e.g., Ingeniero Municipal) other than the one entrusted with ‘complex’ approvals (e.g., Concejo Municipal, urban-planning commissions, etc.), and the former lacks authority to grant a different type of approval where the urban-planning provisions draw such a distinction.
Nevertheless, a subdivision that forms part of the urban-development process and entails preparing the properties for urban purposes for the first time must be provided with streets, green spaces, and parks, as well as the services necessary for their use and enjoyment. In this second situation, the matter involves a complex subdivision and urban-development process that imposes urban-planning restrictions on private property (Article 22 of the Ley de Planificación Urbana), which the Tribunal Constitucional has held to be fully consistent with the law of the Constitution (voto N° 5097-93 de las 10:24 hrs del 15 de octubre de 1993). The residential or subdivision project that we shall call ‘complex’ is provided for in numeral 40 of the Ley de Planificación Urbana, which, insofar as relevant, provides:
‘Every land subdivider (…) and every developer shall convey, free of charge, for public use both the areas designated for roads and those corresponding to parks and community facilities; the amount required for the latter two purposes shall be determined in the respective regulations by establishing percentages of the total area to be subdivided or developed, which may range from five percent to twenty percent, depending on the average size of the lots, the intended use of the land, and the applicable provisions. Notwithstanding the foregoing, the total land to be conveyed for public roads, parks, and community facilities shall not exceed forty-five percent of the total area of the land to be subdivided or developed. (…)
The developer’s obligation to provide the subdivided parcels with access roads, green areas, parks, and public roads requires the developer to comply with the urban-planning provisions establishing minimum standards regarding space, quality, quantity, and all other requirements imposed by law and implementing regulations for such areas. The local government must exercise its police power (poder de policía) in a timely manner, assuring the residents of the canton that the works will be carried out as prescribed by urban-planning regulations and under the conditions established therein. It is sufficient that a parceling (parcelamiento) require works to provide access and various services to any of those properties to conclude that it is not a “simple subdivision (simple fraccionamiento),” but rather a residential project that must therefore comply with all the requirements indicated. Urban residential projects may provide access to properties only through public roads that must meet the dimensions and requirements of the Ley General de Caminos Públicos and, in the absence—in the latter case—of specific provisions in local regulations, the Reglamento para el Control Nacional de Fraccionamintos y Urbanizaciones.
None of the municipal bodies has authority to approve a project in which access to the properties is provided through “paved agricultural easements (servidumbres agrícolas adoquinadas),” “agricultural easements (servidumbres agrícolas),” or “simple easements (simples servidumbres),” because these are legal devices specific to Private Law and not to the residential urban-planning regime, which is governed by the rules and principles of Public Law.” (Emphasis in the original.)
Accordingly, the oversight to be carried out by the local government—in this case by the deliberative body (Council)—is of particular importance with respect to approving construction permits for residential developments (urbanizaciones), since it must verify full compliance with statutory requirements, namely, the provision of public roads and green and communal areas, as well as the provision and implementation by the developer of public utilities such as electricity, telephone service, drinking water, aqueducts, and sewerage, the latter where the necessary infrastructure exists. Thus, where urban-development projects fail to conform to the requirements established in the urban-planning legal framework, the applications filed must, per se, be denied pursuant to the principle of legality, which binds the entire state apparatus, including the municipalities.
VIII.MUNICIPAL AUTHORITY TO VERIFY COMPLIANCE WITH URBAN-PLANNING REGULATIONS.- The scope of municipal authority over local urban planning is not confined solely to issuing the respective regulations—regulatory plans (planes reguladores) and related regulations—but also extends to overseeing compliance with local urban-planning regulations. In this regard, as this Court has stated in various rulings (including numbers 175-2009, issued at fifteen hours forty minutes, and 176-2009, issued at fifteen hours fifty minutes, both on the thirtieth of January, two thousand nine), “local governments must act in a timely manner in exercising police power, using the powers granted to them by the legal system to fulfill their responsibilities” (underlining not in the original); in urban-planning matters, this takes the form of oversight of urbanization and subdivision processes and is expressly established in Article 1 of the Ley de Construcciones, which literally provides:
“The Municipalities of the Republic are responsible for ensuring that cities and other population centers meet the necessary conditions of safety, public health, convenience, and beauty in their public roads and in the buildings and structures erected on land located therein, without prejudice to the powers granted by law in these matters to other administrative bodies.” Thus, “police power” is the authority vested in the Administration to regulate and govern an activity pursuant to law in order to ensure public order, public health, and tranquility; personal safety; and the moral, political, and economic organization of society. By virtue of that authority, imposing restrictions on the enjoyment of fundamental rights is reasonable, since it is justified precisely by the fact that fundamental rights are limited by the rights of others, as each must coexist with every other fundamental right.
Accordingly, the measures adopted by the State to protect safety, public health, and tranquility serve a social public interest and are manifested through police power, understood as the authority to regulate the enjoyment of rights and the performance of constitutional duties. (In this regard, judgments numbers 401-91, issued at fourteen hours on the twentieth of February, and 619-91, issued at fourteen hours forty-five minutes on the twenty-second of March, both judgments from nineteen ninety-one, and 2003-2864, issued at fifteen hours twenty minutes on the ninth of April, two thousand three, of the Sala Constitucional, may be consulted.)
IX.APPLICATION OF ENVIRONMENTAL REGULATIONS IN THE URBAN SPHERE.- The protection of a healthy and ecologically balanced environment is regulated in our constitutional legal system in two dimensions: first, as a fundamental right, that is, as an individual right arising from the status and dignity of the human person and contributing to the person’s comprehensive growth and development, which, by the express will of our constitutional framers—both the original framers, through the constitutional interpretation of Articles 21, 50, 69, and 89, and subsequent framers, through amendment—is recognized as such in our foundational text. Its content is necessarily informed by international law as a direct consequence of the application of Article 48 of our Constitution as well, and it is classified in legal scholarship as a third-generation right, insofar as it addresses collective interests and is founded on the principle of solidarity.
At the same time, it is a public function or power that, as such, translates into concrete obligations for the State as a whole, thereby shaping political objectives and, consequently, the actions of public authorities generally, so as to give full effect to this fundamental right. In light of the foregoing, and as derived from the content of constitutional Article 50, constitutional environmental principles and environmental regulations apply to Urban-Planning Law, since this body of law may properly be regarded as part of Environmental Law. This has not escaped the attention of our Constitutional Court, which held in this regard:
“[...] that the defense and preservation of the right to a healthy and ecologically balanced environment, embodied in constitutional Article 50, is the fundamental right of every person and operates as an inescapable general principle, such that generic exceptions may not be made in this area (in urban-planning matters and other subjects addressed by Articles 19 and 20) to exempt compliance with environmental obligations, because doing so risks stripping the guarantee of a state response in defense of the environment of its constitutional status.
[...] the Chamber considers that it must be a fundamental requirement—which clearly does not violate the constitutional principle of municipal autonomy—that every urban-development regulatory plan, before being approved and implemented, undergo an environmental impact assessment (examen del impacto ambiental) from the perspective afforded by constitutional Article 50, so that land-use planning (ordenamiento del suelo) and its various regimes are compatible with the scope of the higher-ranking provision, particularly considering that this provision establishes the right of all inhabitants to obtain an environmental response from every public authority. This undoubtedly includes the Municipalities, which are not exempt from the application of the constitutional provision and its implementing legislation. It is evident that, in this instance, the national and local interests fully coincide; local governments therefore may and must require compliance with environmental requirements within their territory and, in the event of a conflict with the authorities governing environmental matters, may submit the disputes for judicial review according to the nature of the violation.
For the foregoing reason, the rules protecting the environment are not constitutionally incompatible with the powers and authority of the municipalities, which are required by Article 50 of the Constitución Política to devote themselves to environmental protection.” (Judgment No. 2002-01220, issued at 14:48 hours on 6 de febrero del 2002, by the Sala Constitucional.)
In the interest of properly protecting and conserving natural resources and the landscape, including the urban environment, environmental regulations are binding upon and fully applicable to every project of this nature, namely residential developments and construction projects. Thus, Urban-Planning Law, both in its regulatory dimension and throughout its planning system, must give a paramount position to protecting and conserving everything constituting a community’s heritage, whether as part of nature or as the product of human endeavor inherited by a particular society. The local government will carry out this work for each project by exercising its authority to verify compliance with urban-planning regulations.
X.GREEN AREAS OR COMMUNAL PROPERTY (BIENES COMUNALES).- Green areas (zonas verdes) are those areas resulting from urban-development projects that originate in the obligation imposed on the developer in Article 40 of the Ley de Planificación Urbana to transfer “free of charge” to municipal entities a portion of land—between five and twenty percent of the land allocated to the project—for use as public roads, parks, and communal facilities, the cost of which is passed on through the value of the resulting parcels or lots. Thus, they “nominally” belong to the municipalities, insofar as the municipalities hold bare ownership (nuda propiedad) of the property, but, strictly speaking, they are classified as communal property because they are intended for use by local residents, precisely because their constitutional basis is the provision of the minimum services required by the phenomenon of urbanization—which, broadly speaking, entails the “creation of cities”—as the Sala Constitucional has stated clearly and precisely in various rulings.
"XX. The gratuitous conveyance (cesión gratuita) to municipalities of land to be subdivided or developed is made in order to allocate it to certain community services, such as public roads and green areas (zonas verdes); the latter—which are those relevant here—are to be used for the construction of parks, gardens, educational centers, sports areas, and recreational areas. The basis for this obligation must be understood as a form of consideration owed by the developer for the increased value that the development or subdivision (fraccionamiento) process will give to the developed land; in short, it is an in-kind contribution (contribución en especie) under planning law (derecho urbanístico), serving as a mechanism to ensure that the increase in value acquired by properties as a result of development or subdivision flows back to the community. Before this regulation, a serious social problem arose because landowners received as net profit the full prices obtained for their land, while the new neighborhoods were left without service infrastructure, a deficiency for which the municipal administration was blamed despite its inability to remedy it effectively.
One of the principles of planning law is precisely that the considerable increases in value generated by the urban-development process must be the primary source for covering the costs of the services required by that same development. The challenged obligation—to convey a percentage of land to the municipality free of charge—is intended precisely to give effect to the principle of economic compensation and to meet the service needs of the community thereby created, as a counterpart to the enrichment derived from urban development.
XXI.The substance of the right of property is thus defined according to the criterion of its social function; this constitutes a technical implementation of that function, which ceases to be merely a moral admonition addressed to the consciences of owners and becomes a system of legally enforceable affirmative duties. Owners may therefore exercise as their own all rights to the urban use of the resulting parcels, but at the same time they must also assume the affirmative duties through which the legal system seeks to offset their economic gain. Before construction and the individual use of the lots begin, the development or subdivision plan must provide for all community services—roads, water and electric-lighting connections, green areas, playgrounds, etc.—whose construction is the responsibility of the owner. ... , and it is the new owners who will ultimately benefit from the green areas and facilities referred to in Article 40 of the Ley de Planificación Urbana." (Judgment number 4205-96, de las catorce horas treinta y tres minutos del veinte de agosto de mil novececientos noventa y seis.)
More particularly, however, the conveyance of these strips of land in development projects serves to give effect to the fundamental rights to recreation and to a healthy and ecologically balanced environment, specifically for the residents of a development (COLOM PIAZUELO, Eloy, Los Bienes Comunales en la Legislación de Régimen local. Editorial Tecnos, S.A. Madrid. España. 1994. pag. 35), as our Constitutional Court also held in judgment number 2000-4332, de las diez horas cincuenta y un minutos del diecinueve de mayo del dos mil, in which it noted the absolute impossibility of changing their designated use:
"III.- Article 40 of the Ley de Planificación Urbana provides that ‘No less than one-third of the area represented by the percentage established pursuant to the preceding paragraph shall invariably be allocated for use as a park, with priority being given within that third to reserving the space or spaces necessary for a children’s playground or playgrounds, in a proportion of no less than ten square meters per family. The remaining two-thirds of that percentage, or any portion thereof remaining available after park needs have been met, shall be used to install community facilities (facilidades comunales) initially proposed by the subdivider or developer…’ . A mere reading of this provision makes it clear that, in furtherance of the Supreme Charter, the legislature has mandated the existence of green areas and parks for the community’s enjoyment. It therefore cannot be understood that the construction of what the Municipality has called a community facility—such as the buildings planned by the associations favored by the challenged resolutions—is compatible with that provision, since such an interpretation would deprive the residents’ right to enjoy a green recreational area of its essential content, which forms part of the quality of life guaranteed to them by the Constitution.
The local municipality may not freely eliminate the designated use of land dedicated to parks, nor may the legislature do so—without providing in exchange an area to compensate for the loss of parkland—because any resolution or law so providing would thereby become unconstitutional for failing to respect the essential content of the residents’ right to enjoy those recreational areas, which, as noted, form part of the quality of life guaranteed to them by the Constitution. The term ‘community facilities’ does not have the broad meaning sought to be attributed to it. It is obvious to this Chamber that the term refers to structures indispensable to the community’s enjoyment of property designated as a green area, park, and recreational space; accordingly, the construction of buildings for public services—for example, libraries, schools, community halls, etc.—is incompatible with the use as parkland and green areas that the legislature has required for certain land.
Undoubtedly, for the interested associations to undertake the construction of buildings such as those in which they are interested, they must bear the cost—which concerns all members or residents of the locality who will benefit from the public and general use of the property—of that property. The Chamber cannot permit donations or construction authorizations such as those contemplated here to disregard the applicant residents’ right to enjoy the land that belongs in its entirety to the community of Cipreses as a green area and park and that the Municipality merely holds for the administration of local interests." (Emphasis in the original.)
Consequently, because of their designated use and purpose, these areas possess the characteristics of public-domain assets (bienes de dominio público) under their designation as green areas, as the Sala Constitucional stated in judgment number 4605-96, cited supra:
"XXII. By virtue of their use and nature, green areas designated for public use form part of the community’s patrimony and must remain under the jurisdiction of municipal entities so that they may administer them as public-domain assets. They are therefore subject to the legal regime governing such assets, which renders them inalienable, not subject to acquisitive prescription, and immune from attachment; that is, they cannot be privately owned by the developer or subdivider, as provided in Article 40 of the Ley de Planificación Urbana. (...)"
XI.REQUIREMENTS FOR GREEN AREAS.- Having clarified the concept of a green or community area resulting from development projects, it should be noted that, pursuant to Article II.3 of the Reglamento para el Control Nacional de Fraccionamientos y Urbanizaciones, the areas conveyed as such must be "free of restrictions"; that is, they must not be subject to any limitation established by the legal system. Since they have a specific legally mandated use—for parks, children’s playgrounds, and community facilities—in accordance with the proportions established in the aforementioned Article 40 of the Ley de Planificación Urbana, their topographical conditions, dimensions, and size must be suitable for and consistent with that use. In this regard, Article 33 subsection b) of the Ley Forestal (número 7575, de cinco de febrero de mil novecientos noventa y cinco, y sus reformas) establishes a protected area (área de protección) consisting of:
"A strip of fifteen meters in rural areas and ten meters in urban areas, measured horizontally on both sides along the banks of rivers, ravines, or streams, if the land is flat, and fifty horizontal meters if the land is steep." Accordingly, lots or areas subject to this limitation cannot be considered for designation as parks, community facilities, or children’s playgrounds, as may be inferred from the cited provisions, since doing so would entail violating the legal system. In matters of this kind—urban and environmental law—the legal system has a special character because it is a matter of public policy (orden público), a characteristic that refers not only to its significance for the interests of the community but also to its binding force; that is, the parties cannot waive or modify it, whether they are public authorities or private-law persons (individuals). In other words, given its significance for the life and survival of humanity, it cannot be altered by agreement either among private persons or by public authorities. Environmental regulations are therefore binding on the State—as to their binding effect on private persons, the matter is beyond dispute—which makes exceptions impossible, except, of course, in situations of urgency or emergency, which are themselves a source-of-law condition."
XII.THE LEGALITY FRAMEWORK (BLOQUE DE LEGALIDAD).- It is important to recall that the legality framework is composed not only of written sources, beginning with the Political Constitution (which encompasses not only its text, but also the values and principles arising from it, and international treaties on fundamental rights), international treaties, statutes, and regulatory provisions, as prescribed by section 6 of the General Law of Public Administration; but also, and particularly, the unambiguous rules of science and technology (reglas unívocas de la ciencia y la técnica), insofar as they constitute a parameter delimiting administrative discretion (discrecionalidad administrativa), pursuant to article 16 of the aforementioned body of law, because it requires the Administration, whenever warranted—as in matters of urban planning—to duly ground its actions in the theoretical knowledge acquired from the various methodologies and disciplines of science and technology, so that the will of public institutions does not depend on their unfettered discretion (or choice), but rather on objective assessments obtained in accordance with the technical rules applicable to the case.
In this regard, the objectivity of technical criteria must be emphasized, because “... if a technique is scientific and therefore, by definition, certain, objective, universal, and subject to uniform rules that do not depend on the personal judgment of an individual, it is obvious that in this respect one cannot speak of ‘complete discretion,’ but rather that one must speak of something little short of ‘regulation’ (subjection to rules, in the case of technology)” (MARTÍN GONZÁLEZ, M., in his work El grado de determinación legal de los conceptos jurídicos. RAP, number 54, 1967, p.239), cited by DESDENTADO DAROCA, Eva. Los problemas del control judicial de la discrecionalidad técnica. (Un estudio crítico de la jurisprudencia. Editorial Civitas, S. A. Madrid. España. 1997. p. 43.) Consistently with this view, Eduardo ORTIZ ORTIZ stated before the Legislative Committee that discussed the bill for the General Law of Public Administration, in connection with including the unambiguous rules of science and technology as a parameter of administrative discretion, that “... in cases in which the Administration acts in technical matters that have a clear and precise meaning in the particular case, the technical rules will be like laws; the violation of the technical aspects of an administrative act concerning a public service will naturally constitute illegality, exactly as if a legal provision were being violated.” (QUIRÓS CORONADO, Roberto. Ley General de Administración Pública, Concordada y Anotada con el Debate Legislativo y la Jurisprudencia Constitucional. Editorial Aselex, S. A. San José, Costa Rica. 1996. p. 99.)
XIII.CONSISTENCY OF THE CHALLENGED RESOLUTION WITH THE LEGAL SYSTEM.- In light of the foregoing considerations, this Court finds that the challenged decision—the resolution adopted under Article Ten of ordinary session 23-2008-2010, of seis de octubre del dos mil nueve—is consistent with the legal system, for the following reasons:
First: In this regard, it may be concluded that there is no impairment of individual rights (derechos subjetivos), as alleged by the appellant company, which, curiously, derives such rights from the approval of the plans (visado de planos) for the lots whose formal acceptance it seeks. This act—the approval of the plans—is a necessary requirement for the subdivision of lots (segregación de lotes) and, as such, confers only the right to subdivide for sale, as follows from article 33 of the Urban Planning Law; thus, the legal effects arising from that act are not disregarded, although they cannot be extended to urban-development projects (proyectos de urbanización). Therefore, because the designation of the green areas of an urban-development project, based on the local authority’s approval of plans, does not constitute an act declaring rights (acto declarativo de derechos), there can be no violation of the principle of the irrevocability of an administration’s own acts (principio de intangibilidad de los actos propios), developed by the case law of the Constitutional Chamber through the direct application of articles 34 and 45 of the Fundamental Law (in this regard, see, among others, that Court’s judgments numbers 2753-93, 4596-93, 585-94, 2186-94, 2187-94 and 899-95).
Under this principle, the Administration is prevented from arbitrarily or capriciously reversing acts declaring individual rights and must therefore seek intervention by the courts through an action for injuriousness to the public interest (proceso de lesividad), governed by articles 183 of the General Law of Public Administration and 10 subsection 5) and 34 of the Administrative Judicial Procedure Code, to challenge such acts because it deems them “injurious”—to the public interest, for economic or other reasons—on the basis of an absolute nullity that is neither evident nor manifest, or of a relative nullity (nulidad relativa), entailing a request that they be removed from the legal order. In that proceeding, the constitutional guarantee of due process (debido proceso constitucional), as a fundamental right, must be observed.
Second, the challenged act was issued in the exercise of the powers conferred on local governments by the legal system, specifically to safeguard the canton’s (urban) land-use planning (ordenación del territorio) and thereby ensure compliance with urban-planning and environmental regulations (normativa urbano-ambiental). It should be recalled that municipalities have been delegated the function of controlling and supervising the implementation of urban-development projects, a task they perform at various stages of the processing of such projects. Of particular importance among these is the land-use certificate (certificación de uso de suelo), which determines whether a project conforms to the land use regulated by urban-planning rules and, as such, has declaratory rather than rights-creating effects; the approval of cadastral plans (planos catastrados), which, as noted, allows the owner to subdivide the property for sale but does not constitute approval of the urban development; the granting of the permit to carry out the specific project; the establishment of the building setback line (alineamiento de construcción); and the acceptance of green areas for community facilities, recreation, and children’s playgrounds.
In this regard, it should be noted that approval of the construction plans for an urban-development project is a task falling, in the first instance, to the Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, pursuant to article 38 of the Urban Planning Law and article VI.3 of the national Reglamento de Fraccionamiento y Urbanizaciones issued by that same institution. Municipal approval is also required in order to obtain the building permit needed for any work of this nature within the canton. Accordingly, with specific respect to the formal acceptance of areas designated for children’s playgrounds, parks, and community facilities, this is the exclusive responsibility of the local authorities, which must verify that those areas comply with the requirements established in the regulations governing the matter (article 40 of the Urban Planning Law and II.2 and III.3.6.2 of the Reglamento Nacional de Fraccionamientos y Urbanizaciones), such as proportion and dimensions, proper location, and delivery of the recreation area fully equipped, grassed, and fenced.
The appellant is correct in asserting that each of these interventions brings successive procedural stages to a close and, in some—but not all—cases, does confer rights on the regulated party (administrado). As stated above, however, that circumstance is not present here in the terms claimed by the appellant company.
Third, the refusal to formally accept several lots is supported by the actual existence of a stream (quebrada) of an intermittent nature, as shown by the cadastral plans (at folios 2, 4 and 5) and the expert report (Dr. William Borges, Environmental Manager of the Urbanización La Cabriola project, at folios 89 and 90) submitted by the interested party itself, which clearly and conclusively document the foregoing. Since the legal system (article 33 of Ley 7575) does not distinguish between types of streams whose protection it mandates—that is, whether they are permanent or intermittent—this prevents their acceptance and demonstrates the developer’s failure to comply with the aforementioned regulations, insofar as the community or green areas of an urban development must be free of restrictions.
Fourth and finally, it must be considered, as noted above, that the provision of green areas is intended for the benefit of the community and responds to the requirements of urban-planning and environmental regulations. Accordingly, no individual right, consolidated legal status (situación jurídica consolidada), or legitimate interest (interés legítimo) may validly be asserted as grounds for failing to comply with that obligation. Nor is there any opinion of the Procuraduría General de la República to that effect; in any event, such an opinion would be binding only on the consulting entity and not on the rest of the Public Administration, with respect to which it would have the status of a non-regulatory source of law, in the nature of administrative precedent (jurisprudencia administrativa). If it had the content alleged by the appellant, it would conflict not only with constitutional case law, which is binding erga omnes pursuant to article 13 of the Law on Constitutional Jurisdiction, but would also be contra legem, as previously stated.
XIV.CONCLUSIONS.- Based on the foregoing considerations, because it has been established not only that the absolute nullity (nulidad absoluta) alleged by the appellant company does not exist, but also that the challenged resolution is consistent with the legal system—the legality framework in the terms previously established—the resolution must be upheld in all respects.
POR TANTO:
The challenge concerning Article Twelve of ordinary session number 31-2008-2010, held by the Council of the Municipalidad de Mora on dos de diciembre del dos mil ocho, is dismissed as procedurally improper. In all other respects, the challenged resolution—points two, three, four, and five of the resolution under article 10 of ordinary session number 23-2008-2010, of seis de octubre del dos mil ocho, of the same local government—is affirmed, and administrative remedies are deemed exhausted (agotada la vía administrativa).
Nombre625
No. 716-2010-III.
SECCIÓN TERCERA DEL TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. Segundo Circuito Judicial de San José, Anexo A, Dirección01 , a las dieciséis horas cincuenta minutos del veinticinco de febrero del dos mil diez.
Por apelación de INVERSIONES Y DESAROLLO EL RODEO, S.A., representada por su Presidente con facultades de apoderado generalísimo, Manuel Lachner Victory, mayor, casado, administrador de empresas, cédula de identidad número CED77748, contra el acuerdo adoptado por el Concejo de la Municipalidad de Mora en el artículo diez de la sesión ordinaria número 23-2008-2010, celebrada el seis de octubre del dos mil ocho.
Redacta la Juez Fernández Brenes; y,
CONSIDERANDO:
I.DE LOS HECHOS PROBADOS.- De importancia para la resolución de este asunto, se tienen como hechos probados los siguientes: 1.) Que el diez de julio del dos mil ocho, Inversiones y Desarollo El Rodeo, Sociedad Anónima, solicitó a la Municipalidad de Mora recibir formalmente, de la Urbanización La Cabriola, las áreas verdes, conforme a planos catastrados, consistentes los primeros, en los planos catastrados SJ-757334-2001, SJ-759884-2001, SJ-759883-2001, SJ-759888-2001, CED77749, Placa16725 y SJ-760584-2002; y las vías públicas, según las áreas demarcadas en los planos catastrados SJ-752112-2001 y SJ-758807-2001 (folios 1 a19);
II.DE LOS HECHOS NO PROBADOS.- De importancia para la resolución de este asunto, se tiene como único hecho no probado el siguiente, por no existir prueba al respecto: Que la Municipalidad de Mora haya solicitado el archivo del expediente.
III.DE LOS ALEGATOS DE LA SOCIEDAD APELANTE.- En memorial que se presentó ante este Despacho el cuatro de febrero del dos mil nueve, (que rola a folios 156 a 190), la sociedad apelante -Inversiones y Desarrollos El Rodeo, Sociedad Anónima, solictó que este Tribunal hiciese los siguientes pronunciamientos: a.) Se anule el acuerdo adoptado en el Artículo Doce de la sesión ordinaria 31-2008-2010 del Concejo de la Municipalidad de Mora, por estimarlo lesivo del debido proceso, al haber se rechazado la reconsideración presentada contra la impugnación que formuló contra el Artículo Diez, de la sesión ordinaria número 23-2008-2010, del seis de octubre del dos mil ocho, sin criterio técnico, al no contar con dictamen de la SETENA sobre existencia o no de quebrada; y, b.) Que se admita la apelación formulada, de manera que se declare que las áreas que se pretenden entregar cumplen con requisitos establecidos en el ordenamiento jurídico, y se ajusta a criterios vinculantes de la Procuraduría General de la República; se ordene a la entidad local a recibir formalmente las áreas, en adición al punto 1 del citado Artículo 10 de la sesión 23-2008-2010, para comprender todos los planos, incluido el omitido de la vía pública.
En forma subsidiaria, solicita que se anulen los acuerdos Segundo, Tercero, Cuarto y Quinto del artículo Diez de la indicada sesión 23-2008-2010 y su acuerdo confirmatorio (Artículo Doce, de la sesión ordinaria 31-2008-2010), y actos conexos, por tener vicio de nulidad absoluta en su motivo, por errónea interpretación de los criterios vinculantes de la Procuraduría General de la República; se acoja el recurso de nulidad, por incumplirse los arts. 33, 34, 39 y 49 de la CP, 142, 173 y 183 de la Ley General de la Administración Pública y 34 del Código Procesal Contencioso Administrativo, por no haber seguido la municipalidad el procedimiento de nulidad administrativa o lesividad para revocar acto creador de derechos y situaciones jurídicas consolidadas; siendo además que el plazo establecido para tal revisión está caduco, por cuanto el visado municipal de los planos catastrados se realizó en el dos mil dos; siendo que conforme a la normativa señalada, la Administración no puede revisar o revocar lo autorizado, constituyéndose en fases precluidas. (Folios 156 a 190.)
IV.DE LOS ALEGATOS DE LA MUNICIPALIDAD RECURRIDA.- Por su parte, el Concejo de la Municipalidad de Mora advierte que las áreas rechazadas en el acuerdo impugnado no pueden ser aceptadas por tener quebrada, por cuanto conforme a la normativa que rige la materia -33 de la Ley Forestal-, se exige que las áreas destinadas para zona verde o parque producto de las urbanizaciones, deben ser "sin restricciones"; y en el caso, varios de los lotes presentan quebrada, sin que la normativa distinga si es o no permanente o intermitente, la cual inclusive está demarcada en los planos catastrados, documentos que no han sido desvirtuados; no resultando por ello, adecuado el destino que se propone, sea para parques infantiles, siendo además que los terrenos presentan pendiente. Advierte que el visado de los planos es un requisito necesario para segregar lotes, no para urbanizar, de donde no es posible interpretar que ha caducado la potestad revisora de la administración para verificar aspectos técnicos-jurídicos para llevar a cabo el proyecto de urbanización. Por último, señala que la entrega de áreas infantiles debe ser con plano completo del área verde y proyecto de urbanización, cerrada y equipada completamente, según las prescripciones de los artículos II.3 III.2.9.1. del Reglamento Nacional de Fraccionamiento y Urbanizaciones. (Folios 115 a 118.)
V.DEL OBJETO DE LA APELACIÓN.- La decisión que es objeto de revisión en este asunto se circunscribe únicamente al Artículo Diez de la sesión ordinaria número 23-2008-2010, del seis de octubre del dos mil ocho del Concejo de la Municipalidad de Mora, por el cual, aceptó parcialmente la recepción de áreas verdes y de facilidades comunales y vías públicas del proyecto urbanístico La Cabriola, sea de los lotes según planos catastrados SJ-757334-2001 y SJ-752112-2001, el primero destinado para parque y el segundo para vía pública; y rechazó el resto -según planos catastrados SJ-749884-2001, SJ-759883-2001, SJ-759888-2001, SJ-760599-2002, SJ-7605888-2001 y SJ-7605884-2002-, bajo la consideración de no adecuación a la normativa que regula la materia; sin que se hiciera pronunciamiento alguno respecto del plano Placa16726, destinado para vía pública; decisión que fue confirmada por la misma Autoridad por acuerdo adotado en el Artículo Doce de la sesión ordinaria número 31-2008-2010, celebrada el dos de diciembre de ese mismo año.
En razón de lo anterior, se hacen las siguientes advertencias a la interesada (Inversiones y Desarrollo El Rodeo, Sociedad Anónima): En primer lugar, resulta abiertamente improcedente la impugnación que hace de manera separada respecto del acuerdo municipal confirmatorio (Artículo Doce de la sesión ordinaria 31-2008-2010, del dos de diciembre del dos mil ocho), precisamente por tratarse del acuerdo que resuelve la revocatoria y elevó para ante este Tribunal, la apelación por ella formulada; siendo un principio básico procesal, que la resolución que admite un recurso de apelación, a su vez, carece de alzada, admitir lo contrario, tornaría interminable el régimen recursivo. En segundo lugar, no se valorarán ni examinarán las actuaciones de la Municipalidad de Mora posteriores al acuerdo aquí impugnado, sea la aprobación de la propuesta que hizo la sociedad apelante al gobierno local, y sin entrar a prejuzgar sobre la posibilidad de pactar o negociar disposiciones de orden público como lo es la ambiental, por cuanto, no forman parte de la apelación formulada, y más bien, las mismas son susceptibles de eventuales y futuras impugnaciones, según lo faculta el régimen recursivo municipal; siendo que en nada de lo cual modifica el contenido del acuerdo impugnado y que es objeto de este recurso; motivo por el cual se circunscribe el análisis al mismo.
No puede adicionar este Tribunal el acuerdo impugnado, por cuanto se denota que en el mismo, el Concejo de Mora omitió pronunciamiento respecto del área del plano catastrado número 758807-2001, siendo que el reconocimiento pedido es propio y exclusivo de la Administración activa. Esta Autoridad actúa únicamente como control jerárquico (bifásico), al tenor de lo dispuesto en el artículo 173 de la Constitución Política, limitándose su competencia al control de la legalidad de la actuación de los acuerdos municipales (numeral 181 de la Ley General de la Administración Pública). De donde, al no haber una decisión concreta de la Administración, en este caso el Concejo, admitiendo o rechazando ese terreno, se impide la actuación revisora de este Tribunal; omisión que obviamente estaba obligada a subsanar el Concejo, para dar cabal cumplimiento al derecho de petición y tutela de la justicia pronta y cumplida, conforme la previsión de los artículos 27 y 41 de la Constitución Política; como en efecto se hizo, por acuerdo adoptado en el Artículo Catorce de la sesión ordinaria número 46-2008-2010, del dieciséis de marzo del dos mil nueve (a folios 358 a 360).
VII.DE LA DISTINCIÓN DE LOS PROCESOS DE FRACCIONAMIENTO Y URBANIZACIÓN.- Por la trascedencia derivada de las implicaciones jurídicas que conllevan los procesos de fraccionamiento y urbanizaciones, que resulta de interés para el caso concreto, clarificar el significado de ambos conceptos. Así, se remite a las consideraciones dadas por este Tribunal en las resoluciones número 175-2009 y 176-2009, de este Tribunal, en que se avocó a este tema de la siguiente manera:
"El fraccionamiento, es la división de un predio con la finalidad de introducirlo al comercio de los hombres, lo que supone, tal y como lo debe constatar cada gobierno local al otorgar el visado correspondiente, que el mismo se ajuste, en cuanto a tamaño y características, a las disposiciones urbanísticas vigentes, en especial, al Plan Regulador del suelo local –si lo hubiere- así como a la normativa de desarrollo y demás leyes especiales de orden público. El fraccionamiento que la ley denomina como “simple”, no incluye un proceso de habilitación urbana para el uso y disfrute de las parcelas resultantes de ese fraccionamiento y ello es así porque el legislador parte de que en estos, los fundos cuentan con accesos y áreas verdes producto de un desarrollo urbanístico anterior. Es por este motivo que el artículo 40 de la Ley de Planificación Urbana dispone:
“(…)Asimismo se exceptúa de la obligación de ceder áreas para parques y facilidades comunales a los simples fraccionamientos de parcelas en áreas previamente urbanizadas…” (el destacado no es del original).
Cuando una determinada área se encuentra previamente urbanizada, los adquirentes de las parcelas fraccionadas cuentan con acceso a los fundos, parques y facilidades comunales y es que no debe perderse de vista que ello hace parte de su derecho a disfrutar de un ambiente sano y ecológicamente equilibrado (artículo 50 constitucional). Por este motivo –se reitera- el legislador no ha estimado necesario exigir en el caso del fraccionamiento “simple” con desarrollo urbanístico, mayores dotaciones de tierra por motivos de interés social. El visado para fraccionamientos simples, por su poca trascendencia, suele otorgarse a un funcionario (v.gr. Ingeniero Municipal) diverso de aquél al que se encomiendan los visados “complejos” (v. gr. Concejo Municipal, comisiones de urbanismo, etc), careciendo el primero de competencia para autorizar un visado diverso; ello en el caso de que las normas urbanísticas hagan tal distinción.
Ahora bien, al fraccionamiento que hace parte del proceso urbanizador y que conlleva una habilitación de los fundos, por vez primera, para fines urbanos, debe proveérsele de calles, áreas verdes y parques, así como de los servicios necesarios para su uso y disfrute. En este segundo supuesto, estamos ante un proceso complejo de fraccionamiento y urbanización que introduce limitaciones a la propiedad privada por razón de urbanismo (artículo 22 de la Ley de Planificación Urbana), las que el Tribunal Constitucional ha señalado son totalmente conformes con el Derecho de la Constitución (voto N° 5097-93 de las 10:24 hrs del 15 de octubre de 1993 ) . El proyecto residencial o de fraccionamiento que llamaremos “complejo”, se encuentra previsto en el numeral 40 de la Ley de Planificación Urbana que, en lo conducente, dispone:
“Todo fraccionador de terrenos (…) y todo urbanizador cederá gratuitamente al uso público tanto las areas destinadas a vías como las correspondientes a parques y facilidades comunales; lo que fijará por los dos conceptos últimos se determinará en el respective reglamento, mediante la fijación de porcentajes, del area total a fraccionar o urbanizar, que podrá fluctuar entre un cinco por ciento a un veinte por ciento, según el tamaño promedio de los lotes, el uso que se pretenda dar al terreno y las normas al respecto. No obstante lo anterior, la suma de los terrenos que deben cederse para vías públicas, parques y facilidades comunales no excederá de un cuarenta y cinco por ciento de la superficie total del terreno a fraccionar o urbanizar. (…)
La obligación del urbanizador de dotar las parcelas fraccionadas de accesos, zonas verdes, parques, vías públicas, le obliga a acatar las disposiciones urbanas que establecen estándares mínimos en cuanto a espacio, calidad, cantidad y demás requisitos exigidos por ley y los reglamentos de desarrollo en cuanto a esas áreas. El gobierno local tiene que ejercer oportunamente su poder de policía, garantizando a los vecinos del cantón, que las obras se realizarán de la forma que las normas urbanísticas lo indican y con las condiciones que aquellas disponen. Basta que un parcelamiento requiera obras para habilitar el ingreso y brindar servicios diversos a algunos de esos fundos, para sostener que no existe un “simple fraccionamiento”, sino un proyecto residencial que debe, en consecuencia, cumplir con todos los requisitos señalados. Los proyectos residenciales urbanos sólo pueden habilitar el ingreso a los fundos a través de vías públicas que deben tener las dimensiones y exigencias de la Ley General de Caminos Públicos y, el Reglamento para el Control Nacional de Fraccionamintos y Urbanizaciones, a falta, -en este ultimo caso- de disposiciones concretas en las normas locales.
Ninguno de los órganos municipales tiene competencia para autorizar un proyecto en el que las habilitaciones a los fundos se hace mediante “servidumbres agrícolas adoquinadas”, "servidumbres agrícolas" o “simples servidumbres”, puesto que ellas son figuras propias del Derecho Privado y no del régimen urbanístico residencial que se rige por las normas y principios del Derecho Público." (El resaltado es del original.)
Al tenor de lo cual, reviste de especial interés el control que corresponde verificar al gobierno local, en este caso a cargo del órgano deliberativo (Concejo), tratándose de la aprobación de permisos de construcción de urbanizaciones, ya que debe corroborar que cumple a cabalidad con los requerimientos de ley, a saber dotación de vías públicas, áreas verdes y comunales, así como de la habilitación e implementación, a cargo del urbanizador, de los servicios públicos, tales como el de la luz, telefonía, agua potable y acueductos y alcantarillados, éste último, en caso de que exista la infraestructura para ello. Con lo cual, la no adecuación de los proyectos urbanísticos a los requerimientos establecidos en el ordenamiento urbano, obligan -per ser-, al rechazo de las gestiones incoadas, en aplicación del principio de legalidad, que sujeta a todo el aparato estatal, del que forman parte las municipalidades.
VIII.DE LA COMPETENCIA MUNICIPAL EN LA VERIFICACIÓN DEL CUMPLIMIENTO DE LAS NORMAS URBANÍSTICAS.- El ámbito de la competencia municipal en la planificación urbana local no se circunscribe únicamente a la promulgación de las respectivas regulaciones -planes reguladores y regulaciones conexas-, sino que se extiende también al control que ejerce respecto del cumplimiento de la normativa urbanística local. En este sentido, como lo ha señalado este Tribunal en diversos pronuciamientos (entre ellos, los número 175-2009, de las quince horas cuarenta minutos 176-2009, de las quince horas cincuenta minutos, ambos, del treinta de enero del dos mil nueve), "los gobiernos locales deben actuar oportunamente en el ejercicio del poder de policía, utilizando las potestades que el ordenamiento jurídico les ha otorgado para alcanzar sus cometidos" (el subrayado no es del original); que en la materia de urbanismo, se concreta en el control de los procesos de urbanización y fraccionamiento, y que se concreta de manera taxativa en el artículo 1 de la Ley de Construcciones, en tanto dispone literalmente:
"Las Municipalidades de la República son las encargadas de que las ciudades y demás poblaciones reúnan las condiciones necesarias de seguridad, salubridad, comodida, y belleza en sus vías públicas, en los edificios y construcciones que en terrenos de las mismas levanten sin perjuicio de las facultades que las leyes conceden en estas materia a otros órganos administrativos." Así, el "poder de policía" es la competencia que se le reconoce a la Administración, para que, con fundamento en una ley, ésta regule y reglamente una actividad, a fin de asegurar el orden público, la salubridad, la tranquilidad; la seguridad de las personas, así como la organización moral, política y económica de la sociedad; atribución, en virtud de la cual, la imposición de restricciones al goce de los derechos fundamentales, resulta razonable, en tanto su justificación se encuentra precisamente en la consideración de que los derechos fundamentales se encuentran limitados por los de las demás personas, toda vez que deben coexistir con todos y cada uno de los otros derechos fundamentales.
Con lo cual, las medidas que el Estado adopte con la finalidad de proteger la seguridad, la salubridad y tranquilidad, son de interés público social, que se manifiestan por medio del poder de policía, entendida como la facultad reguladora del goce de los derechos y del cumplimiento de los deberes constitucionales. (En este sentido, se pueden consultas las sentencias número 401-91, de las catorce horas del veinte de febrero y 619-91, de las catorce horas cuarenta y cinco minutos del veintidós de marzo, ambas, resoluciones de mil novecientos noventa y uno y 2003-2864, de las quince horas veinte minutos del nueve de abril del dos mil tres, de la Sala Constitucional.)
IX.DE LA APLICACIÓN DE LA NORMATIVA AMBIENTAL AL ÁMBITO URBANO.- La tutela del ambiente sano y ecológicamente equilibrado está regulado en nuestro ordenamiento jurídico-constitucional en una doble dimensión, sea, como derecho fundamental, esto es, como un derecho subjetivo que deriva de la condición y dignidad de la persona humana, que coadyuva a su crecimiento y desarrollo integral, que por voluntad expresa de nuestros constituyentes (originarios, por interpretación constitucional de los artículos 21, 50, 69 y 89; y derivados, por adición), está reconocido en nuestro texto fundamental en tal carácter, cuyo contenido se nutre, ineludiblemente, de la normativa internacional, como consecuencia directa de la aplicación del artículo 48 también, de nuestra Constitución, y es clasificado en la doctrina como derecho de tercera generación, en tanto atiende a los intereses de la colectividad y se sustenta en el principio de la solidaridad; y al mismo tiempo, como función o potestad pública, que como tal, se traduce en obligaciones concretas para el Estado en su conjunto, condicionando así, los objetivos políticos, y en consecuencia, la acción de los poderes públicos en general, para darle cabal cumplimiento a este derecho fundamental.
Al tenor de lo anterior, y como derivado del contenido del artículo 50 constitucional, los principios constitucionales ambientales y regulaciones ambientales son de aplicación al Derecho Urbanístico, en tanto bien puede afirmarse que este sistema forma parte del Derecho Ambiental; lo que no ha sido ajeno a nuestro Tribunal Constitucional, que al respecto consideró:
"[...] que la defensa y la preservación del derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, conceptuado en el artículo 50 constitucional, es el derecho fundamental de toda persona y funciona como un principio general ineludible, de manera que en esta materia no es posible hacer excepciones genéricas (en materia urbanística y otros tópicos de lo que se ocupan los artículos 19 y 20) para exonerar el cumplimiento de obligaciones ambientales, pues con ello se corre el riesgo de desconstitucionalizar la garantía de respuesta estatal en defensa del ambiente.
[...] estima la Sala que debe ser requisito fundamental que, obviamente, no atenta contra el principio constitucional de la autonomía municipal, el que todo plan regulador del desarrollo urbano deba contar, de previo a ser aprobado y desarrollado, con un examen del impacto ambiental desde la perspectiva que da el artículo 50 constitucional, para que el ordenamiento del suelo y sus diversos regímenes, sean compatibles con los alcances de la norma superior, sobre todo, si se repara en que esta disposición establece el derecho de todos los habitantes a obtener una respuesta ambiental de todas las autoridades públicas y ello incluye, sin duda, a las Municipalidades que no están exentas de la aplicación de la norma constitucional y de su legislación de desarrollo. Es evidente que en este caso, es totalmente coincidente el interés nacional y el local, y por ello los gobiernos locales pueden y deben exigir el cumplimiento de requisitos ambientales en su territorio, y en caso de conflicto con las autoridades rectoras de la materia ambiental, pueden someter las controversias al contralor jurisdiccional, según la naturaleza de la infracción.
Es por lo anterior que las normas tutelares del medio ambiente no son incompatibles, desde el punto de vista constitucional, con las facultades y competencias de las municipalidades, las que están obligadas, por imperativo del artículo 50 de la Constitución Política, a prodigarse en la protección del medio ambiente." (Sentencia No. 2002-01220, de las 14:48 horas del 6 de febrero del 2002, de la Sala Constitucional.)
En aras de la adecuada protección y conservación de los recursos naturales y del paisaje, que comprende el ambiente urbano, es que resulta vinculante para cualquier proyecto de esta naturaleza, sea, de urbanizaciones y construcciones, donde resulta de plena aplicación la normativa ambiental. Así, el Derecho Urbanístico, tanto en su dimensión normativa como en todo su sistema de planeamiento, debe colocar en una posición preponderante la protección y conservación de todo aquello que constituye el patrimonio de una colectividad, sea como parte de la naturaleza o del producto del quehacer humano que ha sido heredado por una sociedad determinada; labor que concretará el gobierno local en cada proyecto a través de la potestad de verificación de la normativa urbanística.
X.DE LAS ZONAS VERDES O BIENES COMUNALES.- Por zonas verdes se tienen aquellas áreas resultantes de proyectos urbanísticos, que tiene su origen en la carga que se impone al urbanizador (o desarrollador) en el artículo 40 de la Ley de Planificación Urbana, de ceder "gratuitamente" a los entes municipales una porción de terreno -entre el cinco y el veinte por ciento del terreno que se dispone al proyecto-, para uso de las vías públicas, parques y facilidades comunales, cuyo costo se traslada al valor de las parcelas o lotes resultantes. Es así como "nominalmente" pertenecen a las municipalidades (en tanto ostentan la nuda propiedad del bien), pero que en sentido estricto se califican como bienes comunales, en tanto están destinadas al aprovechamiento vecinal, precisamente por cuanto su fundamento (constitucional), la dotación de los servicios mínimos del fenómeno de la urbanización -que a grosso modo implica la "creación de ciudades"-, según lo ha precisado de manera clara y precisa la Sala Constitucional en diversos pronunciamientos.
"XX. La cesión gratuita a las municipalidades de terrenos a fraccionar o urbanizar, se hace para destinar en ellos ciertos servicios para la comunidad, como lo son las vías públicas y las zonas verdes, éstas últimas -que son las que nos interesan- se utilizarán para construir parques, jardines, centros educativos, zonas deportivas y de recreo. El fundamento de esta obligación debe situarse en una especie de contrapartida debida por el urbanizador por el mayor valor que el proceso de urbanización o parcelamiento dará al suelo urbanizado, es decir, se trata en definitiva de una contribución en especie en el derecho urbanístico, como mecanismo para hacer que la plusvalía que adquieran los inmuebles con motivo de la urbanización o fraccionamiento revierta a la comunidad. Antes de esta regulación se presentaba una grave situación social, derivada del hecho de que los propietarios de suelo percibían como beneficio neto los precios íntegros obtenidos de sus terrenos, mientras que los nuevos barrios quedaban sin dotaciones de servicios, carencia que se intentaba hacer responsable a la Administración municipal, incapaz de cubrir ese déficit en forma eficaz.
Uno de los principios del derecho urbanístico consiste precisamente en que las considerables plusvalías generadas por el proceso del desarrollo urbano deben ser las primeras fuente para sufragar los costos en servicios que ese mismo desarrollo hace surgir. La obligación impugnada -de ceder gratuitamente un porcentaje de terreno a la municipalidad-, pretende justamente hacer efectivo el principio de compensación económica y retribución en servicio de las necesidades de la comunidad que se crea, como correlato del enriquecimiento que del desarrollo urbanístico se percibe.
XXI.De esta manera se configura el contenido de la propiedad, desde el criterio de su función social; se trata de una tecnificación de esa función que deja de ser una simple admonición moral a las conciencias de los propietarios para convertirse en un sistema de deberes positivos jurídicamente exigibles. Así, los propietarios podrán ejercitar como propias todas las facultades de utilización urbana de los fundos que resulten, sólo que simultáneamente, deben asumir también los deberes positivos con que el ordenamiento intenta compensar la ganancia económica. El plan urbanizador o fraccionador deberá contemplar previamente todas las previsiones de los servicios comunales -vías, conexiones de agua y alumbrado eléctrico, zonas verdes, parques infantiles, etc.- antes de iniciar la construcción y aprovechamiento individual de los lotes; ejecución que recae en el propietario. ... , y serán los nuevos propietarios los que en definitiva se verán beneficiados por las áreas verdes e instalaciones a que se refiere el artículo 40 de la Ley de Planificación Urbana." (Sentencia número 4205-96, de las catorce horas treinta y tres minutos del veinte de agosto de mil novececientos noventa y seis.)
Pero particularmente la cesión de estas franjas de terreno en los proyectos de urbanización atiende a la efectivación de los derechos fundamentales al esparcimiento y a un ambiente a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, precisamente de los vecinos de una urbanización (COLOM PIAZUELO, Eloy, Los Bienes Comunales en la Legislación de Régimen local. Editorial Tecnos, S.A. Madrid. España. 1994. pag. 35), según consideró también nuestro Tribunal Constitucional en sentencia número 2000-4332, de las diez horas cincuenta y un minutos del diecinueve de mayo del dos mil, en que advirtió la imposibilidad absoluta de la modificación de su destino:
"III.- El artículo 40 de la Ley de Planificación Urbana dispone que "No menos de una tercera parte del área representada por el porcentaje fijado conforme al párrafo anterior, será aplicada indefectiblemente al uso de parque, pero reservando en primer término de ese tercio el o los espacios necesarios para campo o campos de juegos infantiles, en proporción que no sea inferior a diez metros cuadrados por cada familia. Los dos tercios restantes del referido porcentaje o el remanente que de ellos quedase disponible después de cubiertas las necesidades de parque servirán para instalar facilidades comunales que en principio proponga el fraccionador u urbanizador…" . La sola lectura de esa norma permite arribar a la certeza de que el legislador, en desarrollo de la Carta Suprema, ha establecido la obligada existencia de zonas verdes y parques para el disfrute de la comunidad, de ahí que no podría entenderse que la construcción de lo que la Municipalidad ha llamado una facilidad comunal como el levantamiento de edificios que planean las asociaciones que se han visto favorecidas con los acuerdos que se cuestionan- sea compatible con aquella norma, pues esa interpretación vaciaría el contenido esencial del derecho de los vecinos a disfrutar de una zona verde de esparcimiento, lo que hace parte de la calidad de vida que la Constitución les garantiza.
La municipalidad local no puede libremente eliminar el destino de los terrenos dedicados a parque, tampoco podría hacerlo el legislador -sin definir a cambio un espacio que compense la pérdida del área de parque-, pues ello convirtiría en inconstitucional el acuerdo o la ley que así lo disponga, por irrespeto del contenido esencial del derecho de los vecinos a disfrutar de esas zonas de esparcimiento, que como se indicó, hacen parte de la calidad de vida que la Constitución les garantiza. El término "facilidades comunales" no tiene la amplitud que se le quiere implicar. Resulta obvio para esta Sala que se refiere a construcciones indispensables para el disfrute comunal del bien destinado a área verde, parque y esparcimiento; consiguientemente, la construcción de edificios para servicios públicos a manera de ejemplo bibliotecas, escuelas, salones comunales, etc, resultan incompatibles con el destino de áreas de parque y zona verde que el legislador ha exigido para algunos terrenos, y, sin duda, para que las asociaciones interesadas puedan emprender la construcción de edificaciones como las que resultan de su interés, deben sufragar lo que involucra a todos los miembros o vecinos de la localidad que se van a beneficiar con el uso público y general del inmueble- el costo del mismo.
La Sala no puede admitir que por la vía de donación o autorizaciones de construcción como las que se intentan, se desconozca el derecho de los vecinos accionantes a disfrutar del terreno que en forma íntegra pertenece a la comunidad de Cipreses como zona verde y parque y que la Municipalidad únicamente posee en administración de los intereses locales." (El resaltado es del original.)
Consecuentemente, éstas áreas gozan de las características de los bienes de dominio público, por destino y vocación, bajo la advocación de zonas verdes, como lo aseveró la Sala Constitucional en sentencia número 4605-96, supra citada:
"XXII. Las áreas verdes destinadas al uso público, en virtud de su uso y naturaleza, es parte del patrimonio de la comunidad y deben quedar bajo la jurisdicción de los entes municipales para que los administre como bienes de dominio público, con lo cual participan del régimen jurídico de estos bienes, que los hace inalienables, imprescriptibles e inembargables, es decir, no pueden ser objeto de propiedad privada del urbanizador o fraccionador, tal y como lo dispone el artículo 40 de la Ley de Planificación Urbana. (...)"
XI.DE LOS REQUERIMIENTOS DE LAS ZONAS VERDES.- Aclarado el concepto de área verde o comunal, como resultante de los proyectos de urbanización, conviene advertir que conforme lo establece el artículo II.3 del Reglamento para el Control Nacional de Fraccionamientos y Urbanizaciones, las áreas que se cedan en tal concepto, deben ser "sin restricciones", esto es, que no pese sobre ellas ninguna limitación establecida en el ordenamiento; en tanto tienen un destino específico por mandato legal -para parques, juegos infantiles y facilidades comunales-, según la proporcionalidad que establece el citado numeral 40 de la Ley de Planificación Urbana, de manera que las condiciones topográficas, dimensiones y el tamaño debe ser apto y consecuente a su destino. En este sentido, conforme lo prevé el artículo 33 inciso b) de la Ley Forestal (número 7575, de cinco de febrero de mil novecientos noventa y cinco, y sus reformas), se establece un área de protección en
"Una franja de quince metros en zona rural y de diez metros en zona urbana, medidas horizontalmente a ambos lados, en las riberas de los ríos, quebradas, o arroyos, si el terreno es plano, y de cincuenta metros horizontales, si el terreno es quebrado." De manera que, los lotes o áreas que cuenten con esta limitación no puede ser considerada para destinarla a parques, facilidades comunales o juegos infantiles, según se infiere de las disposiciones indicadas; ya que ello implicaría quebrantar el ordenamiento jurídico, que tratándose de esta materia (urbano-ambiental), reviste de una connotación especial, al ser de orden público, característica que no se refiere únicamente a la trascendencia que reviste para interés de la colectividad, sino a su vinculatoriedad, esto es, a su indisponibilidad para las partes, sean éstas autoridades públicas o sujetos de derecho privado (particulares), esto es, no está sujeto a pacto ni para los particulares ni para las autoridades públicas en razón de la trascendencia que tiene para la vida y sobrevivencia de la humanidad. Así la normativa ambiental es vinculante para el Estado –en relación con el particular es un asunto que no tiene discusión-, lo que hace imposible su excepción, salvo claro está, en situaciones de urgencia o emergencia, que en sí mismo, es una condición de fuente de derecho.
XII.DEL BLOQUE DE LEGALIDAD.- Resulta de relevancia recordar que el bloque de legalidad está conformado no sólo por las fuentes escritas, partiéndose de la Constitución Política (comprendiendo con ella, no sólo en lo que respecta a su texto, sino también a los valores y principios que de ella dimanan, los tratados internacionales de derechos fundamentales), los tratados internacionales, leyes y disposiciones reglamentarias, según ordena el numeral 6 de la Ley General de la Administración Pública; sino también, y en particular, las reglas unívocas de la ciencia y la técnica, en tanto se constituyen en un parámetro delimitador de la discrecionalidad administrativa, conforme al artículo 16 del citado cuerpo legal, en tanto obliga a la Administración a que su actuación esté debidamente motivada en el conocimiento teórico adquirido de las distintas metodologías y disciplinas de la ciencia y la técnica, cuando ello lo amerite –como en el caso de la materia urbanística-, de manera que la voluntad de las instituciones públicas no depende de su libre arbitrio (o escogencia), sino de las valoraciones objetivas obtenidas conforme a las reglas técnicas aplicables al caso.
En este sentido, se destaca la objetividad de los criterios técnicos, por cuanto "... si una técnica es científica y, por lo tanto, por definición, cierta, objetiva, universal, sujeta a reglas uniformes que no dependen de la apreciación personal de un sujeto individual, es obvio que no pueda en este aspecto hablarse de «completa discrecionalidad, sino que corresponde, por el contrario, hablar poco menos que de 'regulación' (sujeción a normas, en el caso de la técnica)»" (MARTÍN GONZÁLEZ, M., en su obra El grado de determinación legal de los conceptos jurídicos. RAP, número 54, 1967, p.239), citado por DESDENTADO DAROCA, Eva. Los problemas del control judicial de la discrecionalidad técnica. (Un estudio crítico de la jurisprudencia. Editorial Civitas, S. A. Madrid. España. 1997. p. 43.) En forma concordante, se manifestó Eduardo ORTIZ ORTIZ en la Comisión Legislativa que discutió el proyecto de ley de la Ley General de Administración Pública para incluir como parámetro de la discrecionalidad administrativa las reglas unívocas de la ciencia y la técnica, al considerar "... en los casos en que la Administración actúe en materias técnicas que tengan un significado claro y preciso en el caso, las reglas técnicas van a ser, en este caso, como leyes, la violación de los aspectos técnicos de un acto administrativo de un servicio público, naturalmente va a ser una ilegalidad exactamente como si se estuviera violando un precepto legal." (QUIRÓS CORONADO, Roberto. Ley General de Administración Pública, Concordada y Anotada con el Debate Legislativo y la Jurisprudencia Constitucional. Editorial Aselex, S. A. San José, Costa Rica. 1996. p. 99.)
XIII.DE LA CONFORMIDAD DEL ACUERDO IMPUGNADO CON EL ORDENAMIENTO JURÍDICO.- Al tenor de las anteriores consideraciones, estima este Tribunal que la decisión impugnada -acuerdo adoptado en el artículo Diez de la sesión ordinaria 23-2008-2010, del seis de octubre del dos mil nueve- resulta conforme con el ordenamiento jurídico; por los siguientes motivos:
En primer lugar: En este sentido es dable considerar que, no hay afectación de derechos subjetivos, como alega la sociedad apelante, que curiosamente, lo deriva del visado de planos de los lotes cuya recepción formal pretende; por cuanto ese acto (visado de planos), es un requisito necesario para la segregación de lotes; y que en tal virtud únicamente confiere derecho de segregar para vender, conforme se deriva del artículo 33 de la Ley de Planificación Urbana, con lo cual, no se desconocen los efectos jurídicos derivados del mismo, sin que sea posible extenderlos a los proyectos de urbanización. Por ello, al no haber un acto declarativo de derechos en la determinación de las áreas verdes de un proyecto de urbanización, sobre la base de un visado de planos por parte del ente local, no puede haber lesión el principio de intangibilidad de los actos propios, desarrollado por la jurisprudencia de la Sala Constitucional en aplicación directade los artículos 34 y 45 de la Ley Fundamental (en este sentido, entre otras, se pueden consultas las sentencias de ese Tribunal números 2753-93, 4596-93, 585-94, 2186-94, 2187-94 y 899-95), en virtud del cual se impiden que la Administración revierta en forma arbitraria o antojadiza los actos declarativos de derechos subjetivos, por lo que, debe acudir a la intervención de los órganos jurisdiccionales a través del proceso de lesividad (regulado en los artículos 183 de la Ley General de la Administración Pública y 10 inciso 5) y 34 del Código Procesal Contencioso Administrativo), para la impugnación de éstos por estimarlo "lesivo" -del interés público, por razones de orden económico o de otra naturaleza-, sobre la base de una nulidad absoluta no evidente y no manifiesta o relativa, lo que conlleva a su pretensión de eliminación del mundo jurídico, proceso en el que se debe seguir la garantía del debido proceso constitucional, como derecho fundamental.
En segundo lugar, el acto impugnado se encuentra dictado en ejercicio de las competencias que el ordenamiento jurídico le confiere a los gobiernos locales, precisamente en resguardo de la ordenación del territorio (urbana) del cantón y con ello, del cumplimiento de la normativa urbano-ambiental. Recuérdese que a las municipalidades se les ha delegado lafunción de control y supervisión en la realización de proyectos de urbanización, labor que hacen en diversas fases en su tramitación, entre ellas, de gran importancia, la certificación de uso de suelo, que determina la conformidad del proyecto con el uso de suelo reglamentado en la normativa urbanística, y en tal virtud, tiene efectos declarativos, sea, no constitutivo de derechos; el visado de los planos catastrados, que según se indicó, permiten al titular la segregación del bien para la venta, pero que no se refieren a la aprobación de la urbanización; otorgamiento del permiso para realizar el proyecto concreto; la definición del alineamiento de construcción, y la recepción de las áreas verdes, para facilidades comunales, juegos y juegos infantiles.
En este sentido, se advierte que el visado de los planos constructivos del proyecto de urbanización es tarea que competete, en primera instancia al Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, conforme al artículo 38 de la Ley de Planificación Urbana y el artículo VI.3 de la Reglamento nacional de Fraccionamiento y Urbanizaciones, dictado por esa misma institución; siendo que se requiere el visado de parte de las municipalidades, para efectos de obtener la licencia de construcción, requerida para cualquier obra de esa naturaleza en el cantón. Con lo cual, en lo que respecta concretamente a la recepción formal de las áreas destinadas para juegos infantiles, parque y facilidades comunales, ello es tarea exclusiva y excluyente de las autoridades locales, a quienes les corresponde verificar que las mismas resultan conformes con las exigencias establecidas en normativa que regula la materia (artículo 40 de la Ley de Planificación Urbana, II.2 y III.3.6.2 del Reglamento Nacional de Fraccionamientos y Urbanizaciones), tales como proporción y medida, correcta ubicación, que el área de juegos se entregue equipado, enzacatado y con malla.
Sí lleva razón la apelante en considerar que todas estas intervenciones van precluyendo fases en el trámite, y en algunos de los casos, no en todos, sí confieren derechos al administrado, circunstancia que se repite no se da en la especie, en los términos pretendidos por la sociedad apelante.
En tercer lugar, el rechazo de la recepción formal de lotes varios lotes está sustentada en la existencia real de una quebrada, de naturaleza intermitente, como se desprende de los planos catastrados (a folios 2, 4 y 5) y pericia (Dr. William Borges, Regente Ambiental del proyecto Urbanización La Cabriola, a folios 89 y 90), aportados por la propia interesada, que registran de manera clara y contundente lo anterior. Con lo cual, siendo que el ordenamiento (artículo 33 de la Ley 7575) no distingue el tipo de quebrada cuya protección impone, esto es si son permanentes o intermitentes, ello impide su recepción, y denota el incumplimiento, de parte del desarrollador, de la normativa de las regulaciones indicadas, en tanto se exige que las áreas comunales o verdes de una urbanización sea sin restricciones.
En cuarto y último lugar, debe considerarse, según se indicó, que la dotación de áreas verdes está prevista en beneficio de la comunidad, y responde a exigencias de la normativa urbanística y ambiental; por lo que, en modo alguno puede alegarse legítimamente el derecho subjetivo o situación jurídica consolidada o interés legítimo para incumplirse esa obligación; sin que exista ningún dictamen de la Procuraduría General de la República en tal sentido, que en todo caso, es vinculante únicamente para la entidad consultante, más no así para el resto de la Administración Pública, respecto de la cual ostentaría la condición de fuente de derecho no normativa, a modo de jurisprudencia administrativa, que de tener el contenido alegado por la apelante, sería, no sólo contra la jurisprudencia constitucional, vinculante erga omnes al tenor del artículo 13 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, sino contra legem, según se ha indicado.
XIV.CONCLUSIONES.- Con sustento en las anteriores consideraciones, al evidenciarse, no sólo que no se da la nulidad absoluta alegada por la sociedad apelante, sino que el acuerdo impugnado es conforme con el ordenamiento jurídico (bloque de legalidad en los términos previamente establecidos), procede su confirmatoria, en todos sus extremos.
POR TANTO:
Se rechaza por improcedente la impugnación respecto del Artículo Doce de la sesión ordinaria número 31-2008-2010, celebrada por el Concejo de la Municipalidad de Mora el dos de diciembre del dos mil ocho. En lo demás, se confirma el acuerdo impugnado -puntos segundo, tercero, cuarto y quinto del acuerdo del artículo 10 de la sesión ordinaria número 23-2008-2010, del seis de octubre del dos mil ocho de la misma corporación local-, y se da por agotada la vía administrativa.
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