Denial of occupant status in maritime-terrestrial zone to a legal entityRechazo de condición de ocupante en zona marítimo-terrestre a persona jurídica

Case File No. 328-2009-II.

SECOND SECTION OF THE ADMINISTRATIVE LITIGATION COURT. Second Judicial Circuit of San José, Annex A, Dirección01, at eleven forty a.m. on the nineteenth of August, two thousand nine.

Municipal Appeal filed by Nombre71791, of legal age, widow, holder of identity card number CED53308, resident of San Antonio de Desamparados, San José, in her capacity as attorney-in-fact with full powers and without limitation as to amount (apoderada generalísima sin límite de suma) of Agropecuaria Hilda Marina, Sociedad Anónima, against the resolutions adopted by the Council of the Municipalidad de Parrita under matter 3, subsection 3), Article Four, of ordinary session number 1519-2000, held on the nineteenth of June, two thousand, and point 8 of matter number 4, Article Four, of ordinary session 1756-2003, held on the ninth of June, two thousand three. Nombre71794, married, attorney and notary, holder of identity card CED48230, resident of Dirección1358, acts as special administrative and judicial attorney-in-fact (apoderado especial administrativo y judicial) for Nombre71792, married, airline pilot, holder of identity card number CED53309, resident of Curridabat, and Nombre71793, single, civil engineer, holder of identity card number CED53310, resident of Desamparados, in their respective capacities as President and Treasurer, with the powers of attorneys-in-fact with full powers and without limitation as to amount, of the appellant company. All are of legal age.

Judge Fernández Brenes drafts the opinion; and,

WHEREAS:

I.PROVEN FACTS.- Of importance to the resolution of this matter, the following relevant facts are deemed proven:

• 1)That on diez de diciembre de mil novecientos noventa y nueve, Nombre71791, in her capacity as general attorney-in-fact without limitation as to amount for the company Agropecuaria Hilda Marina, Sociedad Anónima, filed an application with the Municipalidad de Parrita seeking recognition of its status as an occupant of land located in the restricted zone (zona restringida) of the Punta Mala coastal sector, sole district -Parrita-, ninth canton -Parrita-, Provincia de Puntarenas, adjoining the property recorded under real-property folio registration number Placa11652 in the name of the company she represented, in the Partido de Puntarenas, on the ground that it had occupied the land quietly, continuously, peacefully, and publicly since mil novecientos cuarenta y seis (folios 81 to 83);
• 2)That on diez de diciembre de mil novecientos noventa y nueve, Ms. Nombre71791, on behalf of the company she represented, filed an application for a concession (concesión) covering sesenta y tres hectáreas dos mil novecientos cincuenta y dos metros cuadrados veintiún decímetros cuadrados, indicating that its use would be subject to the zoning and regulations of the regulatory plan (plan regulador) (folio 84);
• 3)That on doce de mayo del dos mil, she requested authorization from the Municipal Council to prepare a regulatory plan for the Punta Mala coastal sector, sole district -Parrita-, ninth canton -Parrita-, Provincia de Puntarenas, specifically from boundary marker 581 to 500 and from 94 to 84, to be prepared by the consulting firm Ipsilón, Sociedad Anónima, which she had retained (folio 92);
• 4)That in a filing dated doce de mayo del dos mil, Ms. Nombre71791 noted the failure to respond to her previous applications—formal recognition of occupant status and the concession application—(folios 93 to 97);
• 5)That, by resolution adopted under matter 2, subsection 2), Article Three of ordinary session number 1515-2000, dated cinco de junio del dos mil, the Council of the Municipalidad de Parrita considered report 010, dated primero de junio del dos mil, from the Comisión Zona Marítimo Terrestre, and decided: “1. This Municipality agrees to hold the application of Ketama S.A. in abeyance until the Regulatory Plan is prepared, so that its application is not summarily rejected. It is advised that, immediately after the Regulatory Plan has been prepared, it must submit the corresponding preliminary project adapted to the land’s designated use or zoning. 2. To deny Agropecuaria Hilda Marina’s request for recognition of its occupant status. 3. To hold the Concession (sic) application of Agropecuaria Hilda Marina in abeyance so that its Concession (sic) application is not summarily rejected. It is advised that, immediately after the Regulatory Plan has been prepared, it must submit the corresponding preliminary project adapted to the land’s designated use or zoning. 4. Both applicants are advised that occupation not authorized in accordance with the law is prohibited (art. 12 ley No. 6043) and punishable (art. 13 y 63). 5. Ketama S.A. and Agropecuaria Hilda Marina, S.A. shall be notified within three days after this resolution becomes final. 6. They are advised that the corresponding remedies established by law, particularly the Código Municipal, may be filed against resolutions of the Council” (folios 100 to 106);
• 6)That on veinticuatro de junio dos mil, Nombre71791, in her capacity as representative of Agropecuaria Hilda Marina, Sociedad Anónima, formally requested the granting of a use permit (permiso de uso) over the entire area for which she had applied for the concession, in view of the declaration by the Instituto Costarricense de Turismo that the area was unsuitable for tourism—in session número 4098, artículo 2, inciso 3, del veintiséis de febrero del dos mil, publicado en La Gaceta número 25, del cuatro de febrero del dos mil—for the proper conservation of the area (folios 107 and 108);
• 7)That, by resolution issued under matter 3, subsection 3), Article Four of ordinary session number 1519-2000, dated diecinueve de junio del dos mil, the Council considered the report of the Comisión de Zona Marítimo Terrestre from session 012 of quince de junio de ese año and decided to deny the application filed by Ms. Nombre71791 for authorization to prepare the Regulatory Plan for the Punta Judas Coastal Sector, finding that this was a regulatory matter whose preparation fell exclusively within the authority of local governments and that the exercise of this power could not be delegated; that decision was served on the interested party through official letter Placa11653, dated veintisiete de junio del dos mil, by fax on tres de julio del dos mil (folios 110 and 111);
• 8)That on seis de julio del dos mil, Ms. Nombre71791 filed motions for reconsideration (recursos de revocatoria), with an appeal in the alternative (apelación en subsidio), against the resolution adopted by the Parrita Council in session number 1519-2000, matter number 3, subsection 3), Article Four, dated diecinueve de junio del dos mil (folios 114 to 118);
• 9)That, under matter number 3, Article Two of ordinary session number 1523-2000, dated siete de julio del dos mil, the Council ordered the Mayor to take action so that, within the following five days, an inspection would be conducted on the land at issue in this litigation to determine whether it was being occupied or encroached upon by anyone, since no permit or concession had been granted over it (folios 119 and 120);
• 10)That on doce de julio del dos mil, Nombre71795, the official responsible for the Maritime-Terrestrial Zone (Zona Marítimo Terrestre), conducted the inspection ordered by the Municipal Council and found that the land was “occupied,” because laborers employed by the Nombre71792 family resided there and performed maintenance work both on the registered property and in the Maritime-Terrestrial Zone, and that a structure existed within the restricted zone (folios 123 to 125);
• 11)That, in response to official letter number 06449-2001, constituting the final report and recommendation of the Defensoría de los Habitantes regarding a complaint filed by Nombre71796 on behalf of Agropecuaria Hilda Marina, Sociedad Anónima, the Council of the Municipalidad de Parrita, by resolution number 1, subsection 19 of Article Four of ordinary session number 1614-2001, dated tres de setiembre del dos mil uno, considered the report of the Comisión de la Zona Marítimo Terrestre from session 14, dated tres de setiembre de ese año, rejected the motions for reconsideration that Agropecuaria Hilda Marina, Sociedad Anónima had filed against points 1 and 2 of resolution 1516-2000, dated cinco de junio del dos mil, referred the appeal to the Tribunal Contencioso Administrativo, and denied the land-use permit (uso de suelo) application submitted by Nombre71797 (folios 134 and 135);
• 12)That on primero de octubre del dos mil uno, the Mayor of the Municipalidad de Parrita forwarded the administrative record to the Tribunal Contencioso Administrativo for consideration of the challenge to points 1 and 2 of the Resolution adopted in ordinary session 1516-2000 (folio 140);
• 13)That, by brief dated primero de octubre del dos mil uno, Nombre54972, in his capacity as special litigation attorney-in-fact (apoderado especial judicial) for Agropecuaria Hilda Marina, Sociedad Anónima, filed a motion for reconsideration and an appeal in the alternative against resolution 1, subsection 9, Article Four of ordinary session 1614-2001, dated tres de setiembre del dos mil uno, insofar as it denied the land-use permit (folios 141 to 143);
• 14)That, in a memorandum dated veintinueve de octubre del dos mil uno, Nombre71795, the official responsible for the Zona Marítimo Terrestre, informed the Mayor of the ruling issued at quince horas doce minutos del veinticuatro de octubre de ese año by the Investigating Judge (Juez Instructora) of the Sección Tercera del Tribunal Contencioso Administrativo, whereby the record was returned to its place of origin so that, before processing the appeal filed—against resolution 1516-2000—the parties could be formally summoned and directed to provide an address for service of notices (folios 145 and 150);
• 15)That, by resolution 2, subsection 1), Article Four of ordinary session 1628-2001, dated cinco de noviembre del dos mil uno, the Council granted the motion for reconsideration concerning the denial of the use permit, which had been included in the session by mistake (folios 152 and 153);
• 15)That on quince de mayo del dos mil dos, Decreto Ejecutivo número 30.344-MINAE, del trece de marzo del dos mil dos, was published in the Official Gazette La Gaceta, expanding the Refugio Nacional de Vida Silvestre Playa Hermosa-Punta Mala, whose territorial boundaries, insofar as relevant, are as follows: “a) Mainland sector: the area comprising the 50 meters of the public zone (zona pública) of the Maritime-Terrestrial Zone between coordinates Lambert Costa Rica Sur 391 850 050 E, corresponding to IGN boundary marker 500 at the boundaries of the property owned by Agropecuaria Hilda Marina, S.A.; b) Mainland sector: the area comprising the restricted area of the Maritime-Terrestrial Zone between coordinates Lamber 400 660 E -389 135 N Sector Playa Hermosa, and boundary markers 581, 545 and 500, according to IGN numbering, corresponding, respectively, to 227 N - 404 096 E. 385 945 N - 404 250 E NIE36 - 405 956 E, adjoining the property owned by Agropecuaria Hilda Marina, S. A. in Playa Punta Mala.” (folio 156);
• 16)That on nueve de setiembre del dos mil dos, Nombre71798, in his capacity as special litigation attorney-in-fact for Agropecuaria Hilda Marina, Sociedad Anónima, alleging the Municipalidad de Parrita’s failure to respond, requested a decision on the application for a formal declaration of occupant status that had been filed in diciembre de mil novecientos noventa y nueve and requested authorization to prepare the corresponding regulatory plan (folio 161);
• 17)That, by resolution number 2, Article Four of session 1695-2002, dated dieciséis de setiembre del dos mil dos, the Council ordered: “1.- To approve the application of Ms. Nombre71799, in her Capacity (sic) as special attorney-in-fact for Agropecuaria Hilda Marina, S.A, to retain a company to conduct the studies and prepare a Regulatory Plan for the Punta Mala, Esterillos sector, which must obtain the corresponding approvals from the Instituto Costarricense de Turismo and the Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo before being considered and approved by this Municipality. 2.- With respect to the grant of Occupant Status (sic) requested by Nombre71799 in her Capacity (sic) as special attorney-in-fact for Agropecuaria Hilda Marina, S.A, this Municipality adheres to its prior decision on the matter in ordinary session 1516-2000, matter No. 2, Subsection 2), Article Three of 05 de junio del 2000, in which the same application was denied.” (folios 163 and 164);
• 18)That, in a filing submitted to the Municipalidad de Parrita on veintiséis de setiembre siguiente, Nombre71798, in his capacity as special litigation attorney-in-fact for Agropecuaria Hilda Marina, Sociedad Anónima, filed a motion for reconsideration and an appeal in the alternative against point 2 of the preceding decision, alleging that the resolution from ordinary session 1516-2000, matter No.

2, Subsection 2), Article Three of June 05, 2000 was not duly served on her; therefore, it is an ineffective administrative act (acto ineficaz) that, because its content is adverse, has produced no legal effects; she therefore requests that the proceedings be corrected (folio 165);

• 19)That, by Decision Number 4, Article Four of Ordinary Session 1701-20002, of October fourteenth, two thousand two, given the lack of precision in establishing that service was effected, the Council grants the motion for revocation (revocatoria) and orders that Decision 1516-2000 be served on the interested party (folios 167 and 168);
• 20)That, in a written submission dated September ninth, two thousand two, Nombre71798, in his capacity as special judicial attorney-in-fact (apoderado especial judicial) for Agropecuaria Hilda Marina, Sociedad Anónima, reiterates the application for a use permit (permiso de uso) covering the entire area for which a concession had previously been requested, which he had filed on June nineteenth, two thousand (folio 169);
• 21)That, by Decision Number 4, Article Four of Ordinary Session Number 1708-2002, of November eleventh, two thousand two, the Council declined to grant the land-use permit (permiso de uso de suelo), finding it to be a discretionary act, and grants a six-month period to submit the preliminary draft of the authorized zoning plan (plan regulador) (folios 170 and 171);
• 22)That, in response to a request from the Municipalidad de Parrita regarding progress on the Zoning Plan project for the Punta Mala sector, on May fifteenth, two thousand three, Nombre71791, in her capacity as general attorney-in-fact with full powers (apoderada generalísima) for Agropecuaria Hilda Marina, Sociedad Anónima, submits a progress report and requests an additional six-month extension to complete the work (Decision Number 5, Article Four, of Council Ordinary Session Number 1723-2003, of February third, two thousand three, folios 176 and 177; report at folio 180);
• 23)That, on August twenty-sixth, two thousand eight, Nombre71791, in her capacity as general attorney-in-fact with full powers for Agropecuaria Hilda Marina, Sociedad Anónima, requests formal recognition of her status as occupant and possessor (ocupante y poseedora) of the maritime-terrestrial zone (zona marítimo terrestre), on the lands located between the mouth of the río Tulín, proceeding south past Punta Judas, Punta Mala, and the Caletas sector, and adjoining the property of Nombre71800 and family; these lands are adjacent to the properties of the company she represents, based on her personal occupation thereof since nineteen forty-six, subsequently with her husband Nombre71801, and, beginning in nineteen seventy, ownership was transferred to the company, which has owned and administered the family’s assets (folios 181 and 182);
• 24)That, by Decision Number 4, Article Four of Ordinary Session Number 1756-2003, of June ninth, two thousand three, the Council considers Opinion 007-2003 of the Maritime-Terrestrial Zone Commission (Comisión de la Zona Marítimo Terrestre) and decides: under Item 7, to deny the request by Agropecuaria Hilda Marina, Sociedad Anónima for a six-month extension to submit the preliminary draft of the Zoning Plan; and, under Item 8, to deny the request by that same company to be recognized and granted the status of occupant and possessor of the lands located between the mouth of the río Tulín, proceeding south past Punta Judas, Punta Mala, and the Caletas sector, and adjoining the property of Nombre71800 (folios 183 through 187);
• 25)That, on June seventeenth, two thousand three, Nombre71791, in her capacity as general attorney-in-fact with full powers for Agropecuaria Hilda Marina, Sociedad Anónima, filed motions for reconsideration (reconsideración) and revocation, with a subsidiary appeal (apelación subsidiaria), against Item 7 of the preceding decision, insofar as it denied the requested extension to complete the preliminary draft of the zoning plan for the Punta Mala area, alleging that circumstances had prevented its completion; because, since she had not been granted occupant status—as requested in her application—she was unable to complete the work, as no time limit was running against her, given that she necessarily needed to know the land’s legal status in order to determine its possible zoning; and because her status as an occupant predated publication of the cited decree of the Ministerio de Ambiente y Energía, it could not adversely affect her, under the principle against retroactive application of laws (irretroactividad de la normativa), since she enjoyed a vested and perfected right (derecho adquirido y consolidado); consequently, the Municipality could not deny her requested extension (folios 188 and 189);
• 26)That, on June seventeenth, two thousand three, Nombre71791, in her capacity as general attorney-in-fact with full powers for Agropecuaria Hilda Marina, Sociedad Anónima, filed motions for reconsideration and revocation, with a subsidiary appeal, against Item 8 of the preceding decision, insofar as it denied her status as occupant and possessor, contending that she is the only person who may hold such status because she has occupied the strip of land since nineteen forty-six; and that, if the Municipality recognizes her right, it would predate publication of the Decree of the Ministerio de Ambiente y Energía and therefore could not adversely affect her, pursuant to Article 34 of the Constitución Política, because it constitutes a vested right and a perfected legal situation (situación jurídica consolidada); for that reason, she requests recognition of the occupant’s right she claims over the strip of land that she has cared for and in which she has invested time and money (folios 190 through 192); and
• 27)That, by Decision Number 1, Article Four of Ordinary Session 1762-03, of July seventh, two thousand three, the Council denied the motion for revocation filed against Item 8 of Decision Number 4, Article Four of Ordinary Session Number 1756-2003, of June ninth, two thousand three, finding that the denial of recognition of occupant status was duly reasoned; it therefore admitted the appeal for review by the Tribunal Contencioso Administrativo (folios 194 and 195).

II.GROUNDS FOR THE CHALLENGE.- Agropecuaria Nombre71791, Sociedad Anónima, challenges two municipal resolutions: Matter 3, subsection 3), Article Four, of ordinary session number 1519-2000, dated June nineteenth, two thousand; and Item 8 of Matter 4, Article Four, of ordinary session 1756-2003, held on June ninth, two thousand three. Through this challenge, it seeks their revocation and, in their place, an order requiring the Municipalidad de Parrita to recognize that entity and Ms. Nombre71791 as possessors and occupants of the lands located between the mouth of the río Tulín, extending southward past Punta Judas, Punta Mala, and the Caletas sector, and adjoining the property of Nombre71800 and family, which adjoins the property registered under real-property folio number Placa11652 in the name of the company represented by her, in the Partido de Puntarenas, within the restricted zone (zona restringida) of the Punta Mala coastal sector, sole district—Parrita—, ninth canton—Parrita—, Provincia de Puntarenas; because they have occupied it quietly, continuously, peacefully, and publicly since nineteen forty-six, initially in her personal capacity, subsequently with her husband Nombre71801, and, beginning in nineteen seventy, through the company to which it was transferred and which has owned and administered the family’s assets; that is, since before the enactment and entry into force of the Ley de la Zona Marítimo Terrestre, number 6043, of nineteen seventy-seven, which recognizes—in Article 44—a priority right for the granting of concessions to those who had possessed land under the stated conditions.

It asserts that the respondent Municipality denied its application solely because it was a legal entity, having understood that such status applies only to natural persons, a restriction not contained in the aforementioned law, thereby violating the principle of legality (principio de legalidad) governing the conduct of public officials pursuant to Article 11 of the Constitución Política. It asserts that, if the formal status of “occupant” requested by it is recognized, Decreto Ejecutivo number 30.344-MINAE, published in La Gaceta number 92, dated May fifteenth, two thousand two, cannot operate to its detriment. That decree expanded the Refugio Nacional de Vida Silvestre Playa Hermosa to encompass the fifty meters of public area and one hundred fifty meters of the restricted zone of the maritime-terrestrial zone (zona marítimo terrestre) corresponding to the lands for which it requested a concession and which adjoin the property of the company represented by her.

This follows from the application of the principle against retroactivity of laws (principio de irretroactividad de la ley), enshrined in Article 34 of the Constitución Política, because the matter concerns a vested property right (derecho patrimonial adquirido) and a consolidated legal situation (situación jurídica consolidada) dating, it reiterates, from nineteen forty-six. (Folios 190 to 192 and 229 and 230.)

III.ACTIONS OF THE MUNICIPALITY IN CONNECTION WITH THE APPLICATIONS FILED BY AGROPECUARIA Nombre71791, SOCIEDAD ANÓNIMA, AND IDENTIFICATION OF THE CHALLENGED RESOLUTIONS.- A detailed review of the administrative record (expediente administrativo) forwarded by the Municipalidad de Parrita reveals various applications filed by the appellant herein. In addition to being related, they were submitted by different representatives and were even duplicative; in this Court’s view, this caused confusion both in their processing and in the decision adopted. Therefore, to clarify not only the subject matter of the challenge but also its content, it is important to use the following chart as a reference.

Application for recognition as an occupant Concession application Application to prepare a Regulatory Plan (Plan Regulador) Application for a use permit (permiso de uso) Nombre71791 files application 10/12/1999 (f. 81 to 83) Nombre71791 files application 10/12/1999 (f. 84) Nombre71791 files application 12/05/2000 (f. 92) Nombre71791 files application 24/06/2000 (f. 107-108) Resolution 1516-2000, 05/06/2000 Denies application because it does not fall within the statutory circumstances (f.100 to 108) Resolution 1516-2000, 05/06/2000 Defers the application until there is a Regulatory Plan for the area (f.100 to 108) Resolution 1519-2000, 19/06/2000 Denies the request that it retain a company to prepare the Regulatory Plan because this is an exclusive, nondelegable power of the Municipality (f. 110 and 111) Resolution 1614-2001, 03/09/2001 Denied the land-use permit (permiso de uso de suelo) (f. 134 and 135) Filing of motions for revocation with appeal * no copy of the filing appears in the record; *referenced in official letter 06449-2001-DHR Defensoría, at f. 127 to 132) Filing of motions for revocation with appeal * no copy of the filing appears in the record; *referenced in official letter 06449-2001-DHR Defensoría, at f. 127 to 132) Nombre71791 files motions for revocation and appeal 06/07/2000 (f. 114 to 118) Nombre54972 files motions for revocation and, in the alternative, appeal 01/10/2001 Resolution 1614-2001, 03/09/2001 Denies revocation and allows the appeal before TCA (f. 134 and 135) Resolution 1614-2001, 03/09/2001 Denies revocation and allows the appeal before TCA (f. 134 and 135) Nombre71798 repeats application to prepare Regulatory Plan 09/09/2002 (f. 161) Resolution 1628-2001, 05/11/2001 Allows revocation; the matter concerning the permit was included in error (f. 152 and 153) October 1, 2005: Mayor forwards administrative record to TCA for consideration of the allowed appeal (folio 140) By resolution issued at 15:12 hrs. on October 24, the record is returned to the Municipality so that it may serve notice on the parties (f.145) Resolution 1695-2002 16/09/2002 Grants permission to prepare a Regulatory Plan in the Punta Mala, Esterillos sector, subject to prior approval by ICT and INVU and final approval by the Municipality (f. 163 and 164) Nombre71798 reiterates application for a use permit 09/09/2002 Nombre71798 complains that no decision has been issued on the application for a declaration of “occupant” status 09/09/2002 (f. 161) Resolution 1708-2002, 11/11/2002 Grants the company a period of 6 months to prepare a preliminary Regulatory Plan (f.170 and 171) Resolution 1708-2002, 11/11/2002 Denies the grant of a use permit because it is a discretionary act (f.170 and 171) Resolution 1695-2002 16/09/2002 Refers applicant to Resolution 1516-200 regarding this point (f. 163 and 164) Resolution 1727-2003, 03/02/2003 Requests that the company report on the progress of the preliminary Regulatory Plan (f.176 and 177) Nombre71798 files a motion for revocation with appeal because notice of the stated decision had not been provided 26/09/2002 (f. 165) Nombre71791 Submits report and requests a 6-month extension to complete the work 15/05/2003 (f. 180) Resolution 1701-2002, 14/09/2002 Because service of notice cannot be proven, provides notice of the resolution again (f. 167 and 168) Resolution 1756-2003, 09/06/2003 Denies request for extension (f. 183 and 184) Nombre71791 Again requests recognition of its status as “occupant” and “possessor” 26/05/2003 (f. 181 and 182) Nombre71791 Files motions for reconsideration, revocation, and, in the alternative, appeal 17/06/2003 (f.188 and 189) Resolution 1756-2003, 09/06/2003 Denies application for recognition of occupant and possessor status (f. 183 and 184) Nombre71791 Files motions for reconsideration, revocation, and, in the alternative, appeal 17/06/2003 (f.190 to 192) 195)Resolution 1762-2003, 07/07/2003 Denies revocation and allows the appeal before TCA (f.194 and 195) October 1, 2007, Mayor forwards administrative record to TCA (f. 211) It follows from the foregoing that two municipal resolutions have been submitted for consideration by this Court, acting as a nonhierarchical appellate authority (jerarca impropio) pursuant to Articles 173 of the Constitution and 156 of the Código Municipal, the appeals having been allowed by the Concejo de la Municpalidad de Parrita: the first through Resolution 1614-2001, dated September third, two thousand one—with respect to the resolution adopted under Matter 3, subsection 3), Article Four, of ordinary session number 1516-2000, dated June nineteenth, two thousand—and the second at session 1762-2003, dated July seventh, two thousand three—with respect to Item 8 of Matter 4, Article 4, of ordinary session 1756-2003, dated July ninth, two thousand three.

It is noted that both challenged municipal acts are contested insofar as the Concejo denied the application filed by the representatives of Agropecuaria Hilda Marina, Sociedad Anónima, for recognition of occupant status in the maritime-terrestrial zone.

IV.THE MARITIME-TERRESTRIAL ZONE AS PUBLIC-DOMAIN PROPERTY AND THE REGIME GOVERNING ITS USE.- Because the appeal concerns the regulatory regime governing the maritime-terrestrial zone, a brief overview of that regime is necessary. Throughout human history, the coast has been recognized as having great economic and commercial importance, as well as importance for security—with respect to national defense—for any country or state organization. Thus, as regards our country, the coastline has been devoted to public use since colonial times. This is reflected in the various legal provisions that have governed this property within our legal system throughout history, beginning in the colonial era with the Real Cédula dated October fifteenth, seventeen fifty-four. In Costa Rica as an independent country, it began in the century before last with the enactment of Decreto Ley Nº 162 del 28 de junio de 1828, under which its dedication to the State’s patrimony arose solely as a means of promoting and protecting the country’s fishing, maritime, and salt-production activities.

The current Ley de la Zona Marítimo Terrestre, number 6043, which remains in force to date, is no exception; it retained the public-domain status (demanialidad) of the two hundred meters extending along the country’s coastline. This area has always been classified and treated as public-domain property (bien demanial) (State-domain property, public estate, or property in the public domain), which gives it all the attributes of the public domain, namely, inalienability (inalienabilidad), immunity from acquisition by prescription (imprescriptibilidad), immunity from attachment (inembargabilidad), and subjection to the police power (poder de policía) with respect to its use and exploitation, as stated by the Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia in judgment number 7, issued at fifteen hours five minutes on January twentieth, nineteen ninety-three:

“It is therefore clear, without detracting from the cited colonial-era precedent, that since the birth of Costa Rica as an independent State, the reservation of land along both coasts has not formed part of the public lands (baldíos)—the Crown lands (tierras realengas) of the Colony—but instead has always been subject to a different legal regime, namely that governing public-domain property (bienes de dominio público), and therefore cannot be converted into private property. The legislation on this subject enacted throughout the twentieth century—culminating in the current Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre No.6043 of 2 de marzo de 1977—obviously retained the classification of the lands within that zone as public-domain property. As a result of the legislative developments of the nineteenth century, the maritime-terrestrial zone (zona marítimo terrestre) encompassed the portion of the coasts of both seas washed by the ebb and flow of the tide, extending inland for a distance of one mile.

It also encompassed riverbanks up to the point where the rivers were navigable or affected by the tides. The legislation of this century progressively specified the extent of the zone and the elements forming part of it, but at no time denied its status as public-domain property and, consequently, its immunity from acquisition by prescription (imprescriptibilidad) and inalienability (inalienabilidad); [...] From this brief review of the legislation concerning the maritime-terrestrial zone, it is easy to conclude that the 200-meter strip measured from ordinary high tide along both coasts, defined as part of the maritime-terrestrial zone by Article 9 of the current Ley sobre la Zona marítimo terrestre, has been in the public domain—and the lands located within it have been public-domain assets (bienes demaniales)—since at least 1828. The changes introduced in this area by the legislation of the last century and the present one never generally removed these 200 meters from the public domain; rather, the legislation preceding 1942 and 1943 established a wider strip—the so-called maritime mile (milla marítima)—but never a narrower one.” (Considerando II. Emphasis not in the original.)

By virtue of the foregoing, and pursuant to Article 6 of the Constitución Política, the maritime-terrestrial zone acquires the status of a public-domain asset (bien demanial) of the Nation, a characterization reinforced by Article 3.1 of the Ley de Aguas:

“Article 3.- The following are likewise national property:

I. Beaches and maritime zones”;

and by Article 1° of the Ley de la Zona marítimo terrestre, insofar as it expressly provides:

“The maritime-terrestrial zone forms part of the national patrimony, belongs to the State, and is inalienable and immune from acquisition by prescription. Its protection, as well as that of its natural resources, is an obligation of the State, its institutions, and all inhabitants of the country. Its use and exploitation are subject to the provisions of this Law.” The Sala Constitucional ruled to the same effect in judgments numbers 2000-10466 and 2002-3821, as did the Sección Tercera del Tribunal Contencioso, acting as the superior administrative authority (jerarca administrativo), in resolution number 128-2001, at eight o’clock on dieciséis de febrero del dos mil uno:

“VI.- Consistent with the foregoing, the maritime-terrestrial zone forms part of the national patrimony, belongs to the State, and is inalienable and immune from acquisition by prescription. Its protection is an obligation of the State and its institutions—including, of course, the corresponding Municipalidades—and even of all inhabitants of the country. Its use and exploitation are subject to the provisions of Ley No. 6043 sobre la Zona Marítimo Terrestre.” Consistent national case law may also be consulted, including that of the Sala Constitucional—judgments numbers 447-91, 1556-91, 2306-91, 1347-95, 320-96, 1345-96, 0304-98, 2006-0454 and2007-2408—; the Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia (judgment number 317-2008); and the Tribunal Superior Contencioso Administrativo—both in the exercise of its judicial and administrative functions, the latter when acting in its capacity as the municipalities’ nonhierarchical superior authority (jerarca impropio), including, among others, decisions 2319-94, 4322-95, 4472-95, 4353-95, 8432-98, 8864-98, 1076-2000, 128-2001, 962-2002, 35-2007, 277-2008).

V.Having established the special dedication to the public domain (afectación) of the maritime-terrestrial zone, it is now necessary to determine precisely which property or areas are encompassed by this special legal protection regime. Ley número 6043 itself identifies them in Article 9:

“[...] the two-hundred-meter-wide strip extending along the entire Atlantic and Pacific coastlines of the Republic, regardless of its nature, measured horizontally from the ordinary high-tide line, and the land and rocks exposed by the sea at low tide.

For legal purposes, the maritime-terrestrial zone includes islands, islets, and maritime crags, as well as any land or natural formation rising above ocean level within the Republic’s territorial sea. Isla del Coco is excluded and shall remain under the direct dominion and possession of the State, as are any other islands whose dominion or administration is determined by this law or special laws.” Likewise, pursuant to Article 4 of the Regulations to this Law, Decreto Ejecutivo número 7841-P, of dieciséis de diciembre de mil novecientos setenta y siete, it encompasses:

“[...] the mangroves or saltwater forests existing along the continental or island coastlines and in the estuaries of the maritime-terrestrial territory constitute a Reserva Forestal and are subject to the Ley Forestal and all the provisions of that decree [número 7210-A, of diecinueve de julio de mil novecientos setenta y siete]. The restricted zone begins at the vegetation line along the shores of the estuaries and at the boundary of the mangroves or saltwater forests when they extend more than fifty meters beyond ordinary high tide.” The maritime-terrestrial zone is divided into two zones: the public zone (zona pública), consisting of the fifty-meter-wide strip measured from ordinary high tide and composed of the shoreline, edge, or seacoast extending through permanent tidal inlets (rías) and estuaries (esteros) as far as they are appreciably affected by the tides and display defined marine characteristics (Article 2 subsection h) of the Reglamento a la Ley de la Zona Marítimo Terrestre, Decreto Ejecutivo número 7841-P); and the restricted zone (zona restringida), consisting of the remaining one hundred and fifty meters.

By virtue of the foregoing, the following form part of the public zone of the maritime-terrestrial zone: the tidal inlet, defined as the part of a river near its entry into the sea and reached by the tides (subsection f) of Article 2 of the aforementioned Decreto Ejecutivo número 7841-P); accordingly, in relation to Article 9 of the Law governing this subject, the two-hundred-meter strip adjoining tidal inlets is also part of the maritime-terrestrial zone; “the islets, crags, and other small areas and natural formations rising above the sea” (final paragraph of Article 10 of the Ley de la Zona Marítimo Terrestre); and mangroves, pursuant to Article 11 of the aforementioned Law:

“The public zone also includes, regardless of its extent, the area occupied by all mangroves along the continental and island coastlines and in the estuaries of the national territory”; their incorporation into the public domain (demanio) dates from mil novecientos cuarenta y dos, under the Ley de Aguas, a circumstance that prevents private parties from obtaining title to them. It should be noted that Article 4 of the Regulations provides that, in these cases, the restricted zone begins at the vegetation line along the shores of the estuaries and at the boundary of the mangroves or saltwater forests when these extend more than fifty meters beyond ordinary high tide; this is highly significant because it extends the concept of the maritime-terrestrial zone to portions of the national territory that may be located kilometers from the coast, such that land adjoining a mangrove cannot be the subject of lawful possession.

In view of the ecological importance of mangroves, Article 44 of the Ley Forestal, in conjunction with Article 17 of the Ley Orgánica del Ambiente, requires Ministerio de Ambiente y Energía to conduct the corresponding environmental impact assessment (estudio de impacto ambiental) before granting any permit for their exploitation; also included are islands, islets, maritime crags, and the land and rocks exposed by the sea at low tide, pursuant to the second paragraph of Article 9 of Ley número 6043), a status already conferred by the Ley de Aguas, número 276, of veintisiete de agosto de mil novecientos cuarenta y dos, in Article 75, which provides:

“Islands already formed or formed in the maritime-terrestrial zone, in the navigable portion of rivers, or in tidal inlets and river mouths are property of the State”; and maintained by Decreto-Ley número 11, of veintisiete de julio de mil novecientos cuarenta y ocho, amended by número 803, of dos de noviembre del siguiente año, in the following terms:

“confirms and proclaims National Sovereignty over the entire submarine platform or continental and island shelf adjacent to the continental and island coasts of the national territory, regardless of the depth at which it lies, reaffirming the Nation’s inalienable right to all natural resources existing on, in, or beneath said shelf or platform”; as well as by subsection c) of Article 7) of the Ley de Tierras y Colonización, número 2825, of catorce de octubre de mil novecientos sesenta y uno. It should be clarified that, in the case of crags, the concept of the public zone applies to the entire natural formation, while in the case of islands it applies to the fifty meters adjoining the high-tide line, with the remaining land deemed a restricted zone (Article 10 of Ley número 6042), unless a mangrove exists, in which case it is deemed a public zone, as indicated above.

VI.It should be recalled that the public zone has been designated for the free use, access, and passage of all persons; consequently, any permit or concession, as well as the collection of the corresponding fee (canon), relating to a location within the public zone of the maritime-terrestrial zone is void (as held by the Tribunal Contencioso Administrativo in administrative resolution number 6424-97, at nine o’clock on diecisiete de abril de mil novecientos noventa y siete), except for those serving a public purpose, such as

“[...] the construction of industrial plants, sport-fishing or artisanal-fishing facilities, port works, mariculture programs, or other similar establishments or facilities, ...” (Article 18 of Ley 6043); whose location near the sea is essential to their proper operation. In all cases, they must have the required authorizations from MOPT, INVU, ICT, and the respective municipality, while at all times taking into account “[...] the public use for which they are intended, or whether they involve the establishment and operation of State-owned tourism facilities of manifest benefit to the country” (first paragraph of Article 22 of the Ley de la Zona Marítimo Terrestre).

Likewise, with respect to the natural resources contained in the public zone (zona pública), it should be noted that flora and fauna may not be exploited, trees cut, or coastal products extracted without the proper authorization—permit or concession—in this case from the Dirección de Vida Silvestre of the Ministerio de Ambiente y Energía, following an environmental impact study (estudio de impacto ambiental), pursuant to article 17 of the Ley Orgánica del Ambiente. In addition, the respective municipalities are responsible for facilitating access to the beaches for people’s enjoyment and passage, such that the local government must prevent any restrictive action that obstructs this free access to the beaches. This oversight duty also encompasses the eviction of trespassers and even the destruction or demolition of any buildings, facilities, or works erected, whether they consist merely of fences, shanties, sales stalls, or dwellings, without incurring any liability (as held by the Tribunal Contencioso Administrativo, Sección Tercera, in decision number 7900-98).

Under article 39 of the Ley de la Zona Marítimo Terrestre, concessions may be granted only within the restricted zone (zona restringida) of the maritime-terrestrial zone (zona marítimo terrestre), under the authority of the municipalities (article 40 of the cited Law); except where a protected wildlife area (área silvestre protegida)—forest reserves, protective zones, national parks, biological reserves, national wildlife refuges, wetlands, or natural monuments—exists, which, pursuant to article 32 of the Ley Orgánica del Ambiente and article 73 of the Ley de la Zona Marítimo Terrestre, is administered by the Ministerio de Ambiente y Energía. Thus, under the aforementioned provisions, it is clear that municipalities lose their jurisdiction over the management and administration of the maritime-terrestrial zone and the natural resources (biodiversity of flora and fauna) located within the boundaries of protected wildlife areas.

The Procuraduría General de la República has so held in various opinions, including Dictamen C-174-87, of 8 de setiembre de 1987, which found that the term “equivalent reserves” (reservas equivalentes), as used in article 73 of the Ley de la Zona Marítimo Terrestre, encompassed forest reserves, protective zones, national wildlife refuges, and protective zones, all of which form part of the concept of the State’s natural heritage (patrimonio natural del Estado).

VII.INADMISSIBILITY OF THE REQUEST TO RECOGNIZE THE APPELLANT COMPANY’S STATUS AS AN OCCUPANT.- In light of the foregoing considerations, it is clear that, under the current circumstances, because the tract of land in the maritime-terrestrial zone that the appellant company seeks to “occupy” has been designated as Refugio Nacional de Vida Silvestre Playa Hermosa pursuant to Decreto Ejecutivo número 30.344-MINAE, del trece de marzo del dos mil dos, published in La Gaceta número 92, del quince de mayo del dos mil dos, the Municipalidad de Parrita has plainly lost all jurisdiction to administer it, since oversight instead falls to the Ministerio de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones, and no permit or concession whatsoever may be granted over it. Nor may any vested right (derecho adquirido) or settled legal situation (situación jurídica consolidada) be asserted, as the appellant seeks to do, together with an alleged violation of the principle of non-retroactivity of the law (principio de irretroactividad de la ley) and article 34 of the Constitución Política.

It should be recalled that, since time immemorial, this has been public-domain property (bien de dominio público), with respect to which no right of possession (derecho de posesión), much less occupation, may legitimately be asserted, because its use is reserved for the granting of permits and concessions. Furthermore, it should be noted that there is no ruling by the respondent Municipalidad or judicial decision recognizing the appellant company’s status as an occupant, nor does the company fall within the statutory circumstances for such a declaration. As reasoned by the Sala Constitucional in judgment number 1997-02765, de las quince horas tres minutos del veintisiete de mayo de mil novecientos noventa y siete:

“The concepts of ‘vested right’ and ‘settled legal situation’ are closely related in constitutional doctrine. It may be said that, in general terms, the former denotes a consummated circumstance in which something—material or immaterial, whether property previously belonging to another or a previously nonexistent right—has entered into or affected a person’s patrimonial sphere, such that the person experiences a demonstrable advantage or benefit. A ‘settled legal situation,’ for its part, represents not so much a patrimonial gain as a state of affairs fully defined in terms of its legal characteristics and effects, even if those effects have not yet ceased. What is relevant to a settled legal situation is precisely not whether those effects still continue, but whether—by operation of a statutory mandate or a judgment so declaring—a clear and defined rule has already come into legal existence connecting a factual predicate (conditioning fact) with a given consequence (conditioned effect).

From this perspective, the person’s situation is expressed by a logical proposition of the form ‘if..., then...’; that is, if the conditioning fact has occurred, then the ‘settled legal situation’ necessarily entails that the conditioned effect must also occur. In both cases (a vested right or a settled legal situation), the legal system protects—rendering it inviolable—the situation of the person who acquired the right or enjoys the situation, for reasons of equity and legal certainty. In this case, the constitutional guarantee of the non-retroactivity of the law translates into the certainty that a change in the legal system cannot have the consequence of removing already-acquired property or rights from a person’s patrimony, or of causing the consequence—understood to be beneficial—that the interested party expected from the settled legal situation not to arise when the factual predicate had occurred before the legal reform.

Specifically regarding the latter, however, it has also been understood that no one has a ‘right to the immutability of the legal system,’ that is, a right to have the rules never change. Therefore, the constitutional provision does not mean that, once the rule connecting the fact with the effect has come into legal existence, it cannot be amended or even repealed by a subsequent provision; rather, it means that—as explained—if the conditioning circumstance has occurred, a legal reform that changes or eliminates the rule cannot prevent the conditioned effect expected under the former provision from arising. This is so because, as stated, what matters is that the state of affairs enjoyed by the person had already been defined as to its elements and effects, even if those effects are still occurring or have not yet begun to occur. Thus, what the person is entitled to is the consequence, not the rule.” (Emphasis not in the original.)

Finally, it must be borne in mind that the classifications of “settlers” (pobladores) and “occupants” (ocupantes) are established in article 75 and Transitorio VII of the Ley de la Zona Marítimo Terrestre as two exceptions to the parameters governing private use of the maritime-terrestrial zone, conferring a priority right (derecho de prioridad) in the processing of concession applications. The former (settlers) comprise persons who already held a lot within the maritime mile (milla marítima) before the enactment of the Ley de la zona marítimo terrestre—that is, before mil novecientos setenta y siete—and who had occupied it quietly, openly, and peacefully for more than ten years, under the terms of the aforementioned article 75:

“Settlers in the maritime-terrestrial zone who are Costa Rican by birth and have resided there for more than ten years, as shown by information from the local Guardia Rural authority or certification from the Registro Electoral regarding the applicant’s domicile, may remain in possession of their respective lots, provided that each such lot is their sole property.” Thus, persons who qualify as settlers may remain on the land they occupied when the relevant Law entered into force and, for that reason, are required to pay rent for the occupied strip of land. It must be borne in mind that the Law under discussion itself provides for the possibility of their relocation, with due compensation, when the corresponding zoning plan (plan regulador) is enacted, should their use be inconsistent with that contemplated by those regulations, since:

“...they must comply with the planning for the zone, for which purpose they may be relocated and compensated for their improvements in accordance with this law. In all cases, the public zone must be respected.” (Final paragraph of the cited article 75.)

“Occupants,” for their part, are persons who, without meeting the requirements for settlers, occupied the restricted zone of the maritime-terrestrial zone without authorization before the Ley de la zona marítimo terrestre entered into force; consequently, they hold no permit, and the Law itself authorizes municipalities to charge them a fee (canon). Significantly, the Law itself recognizes their priority right to the granting of future concessions once the corresponding coastal zoning plan (plan regulador costero) has been approved; accordingly, all other conditions being equal, the administration must give preference in granting the concession to the person who has possessed the restricted zone quietly, openly, peacefully, and continuously—that is, without the possibility of its transfer inter vivos or mortis causa—and without the possession encompassing improvements. This Tribunal addressed this classification in judgment number 277-2008, de las quince horas diez minutos del veintiocho de agosto del dos mil ocho, stating that:

“(T)he legislature did not intend to make this classification permanent, but merely to allow temporary tolerance while it is brought into conformity with the legal system; in other words, the category of occupant is used temporarily while the granting of a concession remains legally possible. This classification (occupant) has been the subject of numerous interpretations because it is not harmoniously aligned with the cited Law, which has given rise to improper practices and unlawful transactions. The occupant’s legal status (naturaleza jurídica) is that of a precarious right (derecho en precario), and therefore it can never be confused with, nor serve as the basis for claiming, rights that only an owner may hold, since owners, by virtue of their status, do not require a concession. Nor may occupants be treated as tenants of the maritime-terrestrial zone, since tenants are expressly regulated under Transitorio I and II of the aforementioned provision; in their case, the Law refers not to a concession agreement but to the extension of lease agreements predating its enactment, which must be amended to comply with the laws in force.

Nor may or should occupants be confused with persons who clandestinely entered the public-domain zone (zona demanial), since after the enactment of this Law such conduct is prohibited under article 12. We must therefore conclude that an occupant is a person who was located in the restricted zone of the Zona Marítimo Terrestre and who, when Ley 6043 del 2 de marzo de 1977 entered into force, did not have a lease agreement in their favor.” Finally, and no less importantly, the two categories indicated—settler (poblador) and occupant (ocupante)—are provided exclusively in relation to natural persons, thus excluding natural persons, given that they were established in consideration of those who had no other place in which to reside, a condition that cannot be attributed to legal fictions; for this reason, their transfer, whether inter vivos or mortis causa, is also excluded. Having said this, occupant status cannot generate any right of ownership or possession (posesión), since the maritime-terrestrial zone (zona marítimo terrestre), as part of the public domain (dominio público), cannot be possessed or acquired through acquisitive prescription (prescripción positiva) by the passage of time, as provided in Article 7 of Law number 6043.

This characteristic of immunity from prescription (imprescriptibilidad) results in the legal impossibility of exercising possession over the inalienable strip of land; therefore, when this provision grants priority for the award of a concession (concesión), it clearly and expressly refers to the occupant who had possessed the land quietly, openly, peacefully, and continuously. These requirements, in the case before us, are readily ascertainable. (For further discussion, interested parties are referred to the considerations set forth by the First Chamber of the Supreme Court of Justice in judgment number 317-F-2008, at nueve horas diez minutos del dos de mayo del dos mil ocho.)

VIII.Accordingly, because the applicant is a legal entity which, according to its allegations, has exercised possession over the property since the seventies, this made it impossible in dos mil to recognize the occupant status it claims; a circumstance that compels this Court to affirm the decision issued by the Council in the resolution adopted under matter 3, subsection 3), Article Four of ordinary session number 1516-2000, of diecinueve de junio del dos mil, because it does not meet the statutory requirements for such a declaration.

IX.REGULATION OF THE SYSTEM FOR CHALLENGING MUNICIPAL ACTS.- With respect to the challenge to item 8, matter 4, Article Four of ordinary session number 1756-2003, of nueve de junio del dos mil tres, it must first be recalled that the system for challenging municipal decisions is governed by special legislation. Thus, pursuant to the regulations contained in Title VI of the Municipal Code, entitled “Appeals Against Municipal Acts,” comprising Articles 153 through 163, a system described as a “step-ladder” system was designed. This means that acts issued by officials subordinate to the Mayor may be challenged by a motion for reconsideration (recurso de revocatoria) with an appeal (apelación) to the Mayor; the Mayor’s decision may be challenged through the same remedies, namely a motion for reconsideration with a subsidiary appeal (apelación en subsidio) to the Council; and that action, in turn, may be challenged through reconsideration and appeal to the Administrative Litigation Court.

It should be clarified that the latter acts as a nonhierarchical administrative superior (jerarca impropio), that is, exercising a substantively administrative rather than judicial function, as follows from the Records of the National Constituent Assembly and was subsequently confirmed by the Constitutional Chamber in judgment number 2005-06866, at catorce horas con treinta y siete minutos del primero de junio del dos mil cinco. It must likewise be clearly understood that the provisions contained in the General Law of Public Administration apply to this case with respect to principles and, on a subsidiary basis, where this special body of law is silent or contains a gap.

X.INADMISSIBILITY OF THE APPEAL FILED.- The appeal filed is plainly inadmissible and must be summarily dismissed, as it is not allowable pursuant to subsection b) of Article 154 of the Municipal Code, which literally provides:

“Any municipal resolution shall be subject to motions for reconsideration and appeals except:

(…)

• b)Those involving mere procedural steps for the execution, confirmation, or ratification of prior resolutions, and those expressly or implicitly accepted.” It should be recalled that the request to formally recognize Agropecuaria Hilda Marina, Sociedad Anónima as an occupant or possessor (poseedora) has been reviewed and ruled upon by the Council of the Municipalidad de Parrita on several occasions. Specifically:
• a)The first time, following an application submitted by Nombre71791, in her capacity as general attorney-in-fact (apoderada general) for the appellant company, on diez de diciembre de mil novecientos noventa y nueve (folios 81 through 83), in the resolution adopted under Matter 2, subsection 2), Article Three of ordinary session number 1516-2000, of cinco de junio del dos mil (folios 100 through 108), the request was denied on the basis of a detailed examination of the applicable legislation—the Maritime-Terrestrial Zone Law (Ley de la Zona Marítimo Terrestre), number 6043—and numerous opinions issued by the Procuraduría General de la República. It concluded that the applicant—Agropecuaria Hilda Marina, Sociedad Anónima—did not meet the requirements to qualify as such because it was a natural person, did not reside at the site, and the status was not transferable. It should be noted that this decision was challenged by the representative (personera) of Agropecuaria Hilda Marina, Sociedad Anónima, who filed motions for reconsideration and a subsidiary appeal, as follows from the complaint lodged by the interested party with the Defensoría de los Habitantes—official letter 06449-2001-DHR, at folios 127 through 132—concerning the failure to rule on them.

The first was denied, and the second was admitted for review by this Authority through resolution number 1, subsection 19 of Article Four of ordinary session number 1614-2001, of tres de setiembre del dos mil uno (folios 134 and 135). Nevertheless, although the administrative record (expediente administrativo) was submitted to this Court on primero del octubre de ese mismo año (folio 140), the Municipality did not comply with the order issued to it—by order entered at quince horas doce minutos del veinticuatro de octubre del dos mil uno, at folio 145—to receive it; it was again forwarded to this Court on primero de octubre del dos mil siete (folio 211). That appeal is decided herein.

• b)The second time, following a new application submitted on veintiséis de setiembre del dos dos mil dos by the appellant company, on this occasion through its general attorney-in-fact, Nombre71798 (folios 81 through 83), resolution number 2, Article Four of session 1695-2002, of dieciséis de setiembre del dos mil dos, ordered that the decision on the matter adopted in ordinary session 1516-2000, matter No. 2, subsection 2), Article Three of 05 de junio del 2000, denying that same request, remain in effect (folios 163 and 164). The company filed a motion for reconsideration and a subsidiary appeal against this decision. The former was granted because there was no record of the date on which the complainant had been notified of the act referenced therein; the proceedings were reinstated, and immediate notice of the Resolution adopted in session 1516-2000 was ordered. The record does not show that, once the representatives of Agropecuaria Hilda Marina, Sociedad Anónima learned of that decision, they challenged it.

Thus, notwithstanding the allegation by the interested company’s attorney-in-fact that she had been unaware of it before this new notice, the appeal filed against the indicated resolution must be understood to have remained pending, having been admitted for review by this Court pursuant to the resolution from session 1614-2001; that appeal, it bears repeating, is decided herein.

• c)The third time, following a third request submitted, once again by Ms. Nombre71791, on veintiséis de mayo del dos mil tres (folios 181 and 182), through resolution number 4, Article Four of ordinary session number 1756-2003, of nueve de junio del dos mil tres, matter 8 (folios 183 through 187), the request was again denied because the statutory requirements for issuing such a declaration were not met; it bears noting that these reasons are identical to those asserted on the first occasion.

Motions for reconsideration and appeal were filed against this decision (folios 190 through 192); the former was denied and the latter admitted for review by this Court through resolution number 1, Article Four of ordinary session 1762-03, of siete de julio del dos mil tres (folios 194 and 195). This is the act sought to be reviewed at this level.

In view of the foregoing, it is clear that the resolution contained in item 8, matter 4, Article Four of ordinary session number 1756-2003, of nueve de junio del dos mil tres, submitted to this Court for review on primero de octubre del dos mil siete—in exercise, it bears repeating, of a substantively administrative function, acting as the nonhierarchical administrative superior of the Municipalities by operation of law (the relationship between Article 156 of the Municipal Code and Article 84 of the Law Regulating the Administrative Litigation Jurisdiction (Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativo), applicable to the sub judice case pursuant to Transitory Provision IV of the Administrative Litigation Procedure Code (Código Procesal Contencioso Administrativo))—is inadmissible by statutory mandate—subsection b) of Article 154 of the Municipal Code—because, as already explained, it constitutes a reiteration of prior acts of the Council. Accordingly, this Court finds that the Council erred in admitting the appeal filed.

THEREFORE:

The resolution adopted by the Council of the Municipalidad de Parrita under matter 3, subsection 3), Article Four of ordinary session number 1516-2000, of diecinueve de junio del dos mil, is affirmed; the administrative remedies (vía administrativa) with respect thereto are deemed exhausted. The appeal concerning the challenge filed against item 8, matter 4, Article Four of ordinary session number 1756-2003, of nueve de junio del dos mil tres, is declared to have been improperly admitted.

Nombre5180 Silvia Consuelo Fernández Brenes Nombre632

No. 328-2009-II.

SECCIÓN SEGUNDA DEL TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. Segundo Circuito Judicial de San José, Anexo A, Dirección01 , a las once horas cuarenta minutos del diecinueve de agosto del dos mil nueve.

Apelación Municipal que formula Nombre71791 , mayor, viuda, cédula de identidad número CED53308, vecina de San Antonio de Desamparados, San José, en su condición de apoderada generalísima sin límite de suma de Agropecuaria Hilda Marina, Sociedad Anónima contra los acuerdos adoptados por el Concejo de la Municipalidad de Parrita en el asunto 3 inciso 3), artículo cuarto, de la sesión ordinadia número 1519-2000, del diecinueve de junio del dos mil y el punto 8 del asunto número 4, artículo cuarto de la sesión ordinaria 1756-2003, celebrada el nueve de junio del dos mil tres. Actúa como apoderado especial administrativo y judicial de Nombre71792 , casado, piloto aviador, cédula número CED53309, vecino de Curridabat y Nombre71793 , soltero, ingeniero civil, cédula número CED53310, vecino de Desamparados, en su condición de Presidente y Tesorero, respectivamente, con facultades de apoderado generalísimo sin límite de suma de la sociedad apelante, Nombre71794 , casado, abogado y notario, cédula CED48230, vecino de Dirección1358 . Todos son mayores.

Redacta la Juez Fernández Brenes; y,

CONSIDERANDO:

I.DE LOS HECHOS PROBADOS.- De importancia para la resolución de este asunto, se tienen por demostrados los siguientes extremos de interés:

• 1)Que el diez de diciembre de mil novecientos noventa y nueve, Nombre71791 , en su condición de apoderada generalísima sin límite de suma de la empresa Agropecuaria Hilda Marina, Sociedad Anónima, presentó gestión ante la Municipalidad de Parrita, para que se le acreditara el estatus de ocupante de un terreno ubicado en la zona restringida del sector costero de Punta Mala, distrito único -Parrita-, cantón noveno -Parrita-, Provincia de Puntarenas, que colinda con el inmueble inscrito en matrícula de folio real número Placa11652, a nombre de su representada, en el Partido de Puntarenas, por haber venido ocupándola en forma quieta, continua, pacífica y pública desde mil novecientos cuarenta y seis (folios 81 a 83);
• 2)Que el diez de diciembre de mil novecientos noventa y nueve, la señora Nombre71791 , a nombre de su representada, presesentó solicitud de concesión en sesenta y tres hectáreas dos mil novecientos cincuenta y dos metros cuadrados veintiún decímetros cuadrados, indicando que el uso queda sujeto a la zonificación y reglamentación del plan regulador (folio 84);
• 3)Que el doce de mayo del dos mil, solicitó al Concejo autorización para elaborar plan regulador en el sector costero de Punta Mala, distrito único -Parrita-, cantón noveno -Parrita-, Provincia de Puntarenas, concretamente, del mojón 581 al 500, y del 94 al 84; a cargo de la empresa consultora Ipsilón, Sociedad Anónima, contratado por ella (folio 92);
• 4)Que en escrito del doce de mayo del dos mil, la señora Nombre71791 advierte la omisión de respuesta a sus gestiones anteriores -reconocimiento formal de estatus de ocupante y solicitud de concesión- (folios 93 a 97);
• 5)Que en acuerdo adoptado en el asunto 2 inciso 2), artículo tercero de la sesión ordinaria número 1515-2000, del cinco de junio del dos mil, el Concejo de la Municipalidad de Parrita conoció del informe 010, del primero de junio del dos mil, de la Comisión Zona Marítimo Terrestre, y decidió: "1. Esta Municipalidad acuerda mantener la solicitud de Ketama S.A. hasta que se confeccione el Plan Regulador, a fin de no dar por rechazada de plano su solicitud. Se le advierte que inmediatamente después de confeccionado el Plan Regulador debe presentar el anteproyecto respectivo adecuado al uso o zonificación del terreno. 2. Denegar la solicitud de Agropecuaria Hilda Marina respecto a que se le acredite el status de ocupante. 3. Mantener la solicitud de Concesión (sic) de la sociedad Agropecuaria Hilda Marina a fin de no dar por rechazada de plano su solicitud de Concesión (sic). Se le advierte que inmediatamente después de confeccionado el Plan Regulador debe presentar el anteproyecto respectivo adecuado al uso o zonificación del terreno. 4. Se les advierte a ambos solicitantes que la ocupación no autorizada conforme a la ley es prohibida (art. 12 ley No. 6043) y sancionada (art. 13 y 63). 5. Comuníquese a Ketama S.A. y a Agropecuaria Hilda Marina, S.A. dentro del plazo de tres días después de aprobado firme este acuerdo. 6. Se les advierte que contra los acuerdos del Concejo caben los recursos correspondientes que establecen las leyes, en especial el Código Municipal" (folios 100 al 106);
• 6)Que el veinticuatro de junio dos mil, Nombre71791 , en su condición de personera de Agropecuaria Hilda Marina, Sociedad Anónima, solicitó formal otorgamiento de permiso de uso sobre la totalidad del área en que había solicitado la concesión, en atención a la declaratoria de aptitud no turística del Instituto Costarricense de Turismo -en sesión número 4098, artículo 2, inciso 3, del veintiséis de febrero del dos mil, publicado en La Gaceta número 25, del cuatro de febrero del dos mil-, para la debida conservación de la zona (folios 107 y 108);
• 7)Que por acuerdo dado en el asunto 3 inciso 3), artículo cuarto, de la sesión ordinaria número 1519-2000, del diecinueve de junio del dos mil, el Concejo conoce del informe de la Comisión de Zona Marítimo Terrestre en sesión 012 del quince de junio de ese año, y decide denegar la solicitud planteada por la señora Nombre71791 para que se le autorizara la confección del Plan Regulador en el sector Costero de Punta Judas, por considerar que es materia reglamentaria cuya confección compete exclusivamente a los gobiernos locales, siendo el ejercicio de esta potestad, indelegable, decisión que le fue notificada a la interesada por oficio Placa11653, del veintisiete de junio del dos mil, mediante fax el tres de julio del dos mil (folios 110 y 111);
• 8)Que el seis de julio del dos mil, la señora Nombre71791 formuló recursos de revocatoria con apelación en subsidio contra el acuerdo adoptado por el Concejo de Parrita en sesión número 1519-2000, asunto número 3, inciso 3), artículo cuarto del diecinueve de junio del dos mil (folios 114 a 118);
• 9)Que en asunto número 3, artículo segundo de la sesión ordinaria número 1523-2000, del siete de julio del dos mil, el Concejo ordenó al Alcalde accionar para que, en el plazo de los cinco días siguientes, realice una inspección en los terrenos objeto de esta litis, para verificar si están siendo ocupados o invadidos por alguien, por no haber mediado permiso ni concesión alguna sobre ellos (folios 119 y 120);
• 10)Que el doce de julio del dos mil, Nombre71795 , encargado de la Zona Marítimo Terrestre, realizó la inspección ordenada por el Concejo Municipal, y constató que en la las tierras estaban "ocupadas", al residir en ellas peones de la familia Nombre71792, quienes se encargaban de realizar labores de mantenimiento, tanto en la finca inscrita como en la zona marítimo terrestre, existiendo una construcción en la zona restringida (folios 123 a 125);
• 11)Que ante oficio número 06449-2001, que es informe final con recomendación de la Defensoría de los Habitantes ante queja presentada por Nombre71796 en representación de Agropecuaria Hilda Marina, Sociedad Anónima, el Concejo de la Municipalidad de Parrita, en acuerdo número 1 inciso 19 del artículo cuarto de la sesión ordinaria número 1614-2001, del tres de setiembre del dos mil uno, conoce informe de la Comisión de la Zona Marítimo Terrestre de sesión 14, del tres de setiembre de ese año, y rechaza los recursos de revocatoria que había formulado Agropecuaria Hilda Marina, Sociedad Anónima contra los puntos 1 y 2 del acuerdo 1516-2000, del cinco de junio del dos mil, y eleva la apelación para ante el Tribunal Contencioso Administrativo; y deniega la solicitud de uso de suelo presentada por Nombre71797 (folios 134 y 135);
• 12)Que el primero de octubre del dos mil uno, el Alcalde de la Municipalidad de Parrita envía el expediente administrativo ante el Tribunal Contencioso Administrativo, para conocer de la impugnación de los puntos 1 y 2 del Acuerdo adoptado en sesión ordinaria 1516-2000 (folio 140);
• 13)Que por memorial fechado el primero de octubre del dos mil uno, Nombre54972 , en su condición de apoderado especial judicial de Agropecuaria Hilda Marina, Sociedad Anónima, presenta recursos de revocatoria y apelación en subsidio contra el acuerdo 1 inciso 9, artículo cuarto de la sesión ordinaria 1614-2001, del tres de setiembre del dos mil uno, en tanto denegó el permiso de uso de suelo (folios 141 a 143);
• 14)Que en memorial del veintinueve de octubre del dos mil uno, Nombre71795 encargado de la Zona Marítimo Terrestre, pone en conocimiento del Alcalde, la resolución de las quince horas doce minutos del veinticuatro de octubre de ese año de la Juez Instructora de la Sección Tercera del Tribunal Contencioso Administrativo, por el que se devuelve el expediente a su origen para que, previo a la tramitación de la apelación formulada -contra acuerdo 1516-2000-, emplace y prevenga a las partes a señalar lugar oír notificaciones (folios 145 y 150);
• 15)Que en acuerdo 2 inciso 1), artículo cuarto de la sesión ordinaria 1628-2001, del cinco de noviembre del dos mil uno, el Concejo admite la revocatoria formulada, en relación a la denegatoria del permiso de uso, incluido en la sesión por error (folios 152 y 153);
• 15)Que el quince de mayo del dos mil dos se publicó en el Diario Oficial La Gaceta, el Decreto Ejecutivo número 30.344-MINAE, del trece de marzo del dos mil dos, por el que se amplía el Refugio Nacional de Vida Silvestre Playa Hermosa-Punta Mala, cuya delimitación territorial, en lo que interesa es la siguiente: "a) Sector continental: la zona que comprende los 50 metros de la zona pública de la zona marítimo terrestre entre las coordenadas Lambert Costa Rica Sur 391 850 050 E, que corresponde al mojón IGN 500 en los límites de la fina propiedad de Agropecuaria Hilda Marina, S.A.; b) Sector continental: la zona que comprende el área restringida de la zona marítimo terrestre entre las coordenadas Lamber 400 660 E -389 135 N Sector Playa Hermosa, y los mojones 581, 545 y 500, según numeración IGN, que corresponden, respectivamente a las 227 N - 404 096 E. 385 945 N - 404 250 E NIE36 - 405 956 E, contíguas a la finca propiedad de Agropecuaria Hilda Marina, S. A. en Playa Punta Mala." (folio 156);
• 16)Que el nueve de setiembre del dos mil dos, Nombre71798 , en su condición de apoderado especial judicial de Agropecuaria Hilda Marina, Sociedad Anónima, alegando la falta de respuesta de la Municipalidad de Parrita, pide se resuelva la gestión de formal declaratoria de ocupante que había formulado en diciembre de mil novecientos noventa y nueve, y solicita la autorización de realizar el plan regulador respectivo (folio 161);
• 17)Que por acuerdo número 2, artículo cuarto de la sesión 1695-2002, del dieciséis de setiembre del dos mil dos, el Concejo dispuso: "1.- Aprobar la solicitud de la señora Nombre71799 en su Condición (sic) de apoderada especial de Agropecuaria Hilda Marina, S.A, para la contratación de una empresa que realice los estudios y elaboración de un Plan Regulador para el sector de Punta Mala, Esterillos, el cual deberá obtener las aprobaciones correspondientes ante el Instituto Costarricense de Turismo y el Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo antes de ser conocido y aprobado por esta Municipalidad. 2.- En cuanto al otorgamiento del Status (sic) de ocupante solicitado por Nombre71799 en su Condición (sic) de apoderada especial de Agropecuaria Hilda Marina, S.A, esta Municipalidad mantiene lo resuelto sobre el particular en sesión ordinaria 1516-2000, asunto No. 2, Inciso 2), Artículo tercero del 05 de junio del 2000, en el cual se rechazó esa misma solicitud." (folios 163 y 164);
• 18)Que en escrito presentado a la Municipalidad de Parrita el veintiséis de setiembre siguiente, Nombre71798 , en su condición de apoderado especial judicial de Agropecuaria Hilda Marina, Sociedad Anónima, formula recursos de revocatoria y apelación en subsidio contra el punto 2 de la decisión anterior, alegando que el acuerdo de sesión ordinaria 1516-2000, asunto No. 2, Inciso 2), Artículo tercero del 05 de junio del 2000 no le fue debidamente notificado, por lo que se trata de un acto ineficaz que no ha producido efectos jurídicos, al ser de contenido negativo; por lo que requiere se enderecen los procedimientos (folio 165);
• 19)Que por acuerdo número 4, artículo cuarto de la sesión ordinaria 1701-20002, del catorce de octubre del dos mil dos, ante la falta de precisión para acreditar la notificación realizada, el Concejo admite la revocatoria, y ordena notificar a la interesada el acuerdo 1516-2000 (folios 167 y 168);
• 20)Que en memorial fechado el nueve de setiembre del dos mil dos, Nombre71798 , en su condición de apoderado especial judicial de Agropecuaria Hilda Marina, Sociedad Anónima, reitera la solicitud de permiso de uso sobre la totalidad del área oportunamente solicitada en concesión, que hiciera desde el diecinueve de junio del dos mil (folio 169);
• 21)Que por decisión número 4, artículo cuarto de la sesión ordinaria número 1708-2002, del once de noviembre del dos mil dos, el Concejo rechazó otorgar el permiso de uso de suelo, por estimar que es un acto discrecional, y da un plazo de seis meses para presentar el anteproyecto del plan regulador autorizado (folios 170 y 171); 22.)Que ante requerimiento de la Municipalidad de Parrita sobre los avances del proyecto de Plan Regulador para el sector de Punta Mala; el quince de mayo del dos mil tres, Nombre71791 , en su condición de apoderada generalísima de Agropecuaria Hilda Marina, Sociedad Anónima, rinde de informe de labores, y solicita una prórroga de seis meses más para completar el trabajo (Acuerdo número 5, artículo cuarto, de la sesión ordinaria del Concejo número 1723-2003, del tres de febrero del dos mil tres, folios 176 y 177, informe a folio 180);
• 23)Que el veintiséis de agosto del dos mil ocho, Nombre71791 , en su condición de apoderada generalísima de Agropecuaria Hilda Marina, Sociedad Anónima pide reconocimiento formal de su condición de ocupante y poseedora de la zona marítimo terrestre, en los terrenos ubicados entre la desembocadura del río Tulín, siguiendo al sur, pasando por Punta Judas, Punta Mala y el sector de Caletas, y colindando con la propiedad de Nombre71800 y familia; que son terrenos adyacentes a las fincas de su representada, en atención a su ocupación personal desde mil novecientos cuarenta y seis, luego con su esposo Nombre71801 y a partir de mil novecientos setenta, se traspasó a la sociedad que ha sido dueña y administradora de los bienes de la familia (folios 181 y 182);
• 24)Que en por acuerdo número 4, artículo cuarto de la sesión ordinaria número 1756-2003, del nueve de junio del dos mil tres, el Concejo conoce del dictamen de la Comisión de la Zona Marítimo Terrestre 007-2003, y decide: en el asunto 7 rechazar la solicitud de prórroga de seis meses para la presentación del anteproyecto del Plan Regulador que solicita Agropecuaria Hilda Marina, Sociedad Anónima; y en el asunto 8 rechazar la solicitud de esa misma sociedad para que se le reconozca y otorgue el estatus de ocupante y poseedora de los terrenos ubicados entre la desembocadura del río Tulín, siguiendo al sur, pasando por Punta Judas, Punta Mala y el sector de Caletas, y colindando con la propiedad de Nombre71800 (folios 183 a 187);
• 25)Que el diecisiete de junio del dos mil tres, Nombre71791 , en su condición de apoderada generalísima de Agropecuaria Hilda Marina, Sociedad Anónima presentó recursos de reconsideración, revocatoria y apelación subsidiaria contra el asunto 7 de la decisión anterior, en cuanto denegó la prórroga solicitada para terminar el anteproyecto del plan regulador de la zona de Punta Mala, alegando que existen razones que le han impedido su culminación; ya que, que al no habérsele otorgado la condición de ocupante -según su gestión-, se encuentra impedida para terminar la obra, porque no le corre plazo, ya que necesariamente requiere saber el estatus legal del terreno para así determinar la posible zonificación, siendo que su condición de ocupante es anterior a la publicación del citado decreto del Ministerio de Ambiente y Energía, no podría afectarle en su perjuicio por irretroactividad de la normativa, siendo que goza de un derecho adquirido y consolidado; no pudiendo la Municipalidad, en consecuencia, negarle la prórroga solicitada (folios 188 y 189);
• 26)Que el diecisiete de junio del dos mil tres, Nombre71791 , en su condición de apoderada generalísima de Agropecuaria Hilda Marina, Sociedad Anónima presentó recursos de reconsideración, revocatoria y apelación subsidiaria contra el asunto 8 de la decisión anterior, en cuanto le rechazó la condición de ocupante y poseedor, por estimar que es la única persona que puede ostentar dicha condición, al haber ocupado la franja de terreno desde mil novecientos cuarenta y seis; siendo que si la Municipalidad le reconoce su derecho, éste sería anterior a la publicación del Decreto del Ministerio de Ambiente y Energía, por lo que no podría afectarle en su perjuicio, de acuerdo al artículo 34 de la Constitución Política, ya que se trata de un derecho adquirido y una situación jurídica consolidada; motivo por el que pide: que se le reconozca el derecho de ocupante que reclama sobre la franja de terreno que ha cuidado y en la que ha invertido tiempo y dinero (folios 190 a 192); y,
• 27)Que por acuerdo número 1, artículo cuarto de la sesión ordinaria 1762-03, del siete de julio del dos mil tres, el Concejo rechazó el recurso de revocatoria formulado contra el asunto 8 del acuerdo número 4, artículo cuarto de la sesión ordinaria número 1756-2003, del nueve de junio del dos mil tres, al estimar que el rechazo del reconocimiento de la condición de ocupante está debidamente motivada; por lo que admitió la apelación para ante el Tribunal Contencioso Administrativo (folios 194 y 195).

II.DE LOS MOTIVOS DE LA IMPUGNACIÓN.- La socieda Agropecuaria Nombre71791 , Sociendad Anónima impugna dos acuerdos municipales: el Asunto 3 inciso 3), artículo cuarto, de la sesión ordinadia número 1519-2000, del diecinueve de junio del dos mil y; el Punto 8 del asunto 4, artículo cuarto de la sesión ordinaria 1756-2003, celebrada el nueve de junio del dos mil tres. Con esta impugnación se pretende la revocatoria de los mismos, para que en lugar se ordene a la Municipalidad de Parrita que reconozca a esa entidad y a la señora Nombre71791 el estatus de poseedor y ocupante de las tierras ubicadas entre la desembocadura del río Tulín, siguiendo al sur, pasando por Punta Judas, Punta Mala y el sector de Caletas, y colindando con la propiedad de Nombre71800 y familia, que colinda con el inmueble inscrito en matrícula de folio real número Placa11652, a nombre de su representada, en el Partido de Puntarenas, en la zona restringida del sector costero de Punta Mala, distrito único -Parrita-, cantón noveno -Parrita-, Provincia de Puntarenas; por haber venido ocupándola en forma quieta, continua, pacífica y pública desde mil novecientos cuarenta y seis en forma personal, luego con su esposo Nombre71801 y a partir de mil novecientos setenta, se traspasó a la sociedad que ha sido dueña y administradora de los bienes de la familia, es decir, con anterioridad a la promulgación y vigencia de la Ley de la Zona Marítimo Terrestre, número 6043, de mil novecientos setenta y siete, que reconoce –en el artículo 44- un derecho de prioridad para el otorgamiento de concesiones, a quienes hubiesen poseído en las condiciones indicadas.

Advierte que la Municipalidad recurrida rechazó su solicitud bajo la única estimación de tratarse de una persona jurídica, en tanto entendió que tal estatus sólo es aplicable respecto de personas físicas, lo que no está contenido en la referida ley, infringiéndose con ello, el principio de legalidad al que está sujeto la actuación de los funcionarios públicos, conforme al artículo 11 de la Constitución Política. Advierte que con el reconocimiento formal de “ocupante” que pide, no puede afectarle en su perjuicio el decreto ejecutivo número 30.344-MINAE, publicado en La Gaceta número 92, del quince de mayo del dos mil dos, por el que se amplió el área del Refugio Nacional de Vida Silvestre Playa Hermosa, para comprender los cincuenta metros de área pública y ciento cincuenta de la restringida de la zona marítimo terrestre de los terrenos sobre los que pidió la concesión, que colindan con la propiedad de su representada, en aplicación del principio de irretroactividad de la ley, contenido en el artículo 34 de la Constitución Política, al tratarse de un derecho patrimonial adquirido y una situación jurídica consolidada, repite, desde mil novecientos cuarenta y seis. (Folios 190 a 192 y 229 y 230.)

III.ACTUACIONES DE LA MUNICIPALIDAD EN RELACIÓN CON LAS GESTIONES FORMULADAS POR AGROPECUARIA Nombre71791 , SOCIEDAD ANÓNIMA Y DETERMINACIÓN DE LOS ACUERDOS IMPUGNADOS.- De un estudio pormenorizado del expediente administrativo remitido por la Municipalidad de Parrita, se observa diferentes gestiones formuladas por la aquí apelante, que además de estar relacionadas, son presentadas por personeros distintos y resultan hasta repetidas; lo que, a criterio de este Tribunal, confundió, tanto en la tramitación de las mismas, como en la decisión adoptada. Por ello, para clarificar, no sólo el objeto de la impugnación, sino de su contenido, resulta importante tener como referencia el siguiente cuadro.

Solicitud de acreditación de ocupante Solicitud de concesión Solicitud para realizar Plan Regulador Solicitud de permiso de uso Nombre71791 hace gestión 10/12/1999 (f. 81 a 83) Nombre71791 hace gestión 10/12/1999 (f. 84) Nombre71791 hace gestión 12/05/2000 (f. 92) Nombre71791 hace gestión 24/06/2000 (f. 107-108) Acuerdo 1516-2000, 05/06/2000 Rechaza solicitud por no estar en presupuesto de ley (f.100 a 108) Acuerdo 1516-2000, 05/06/2000 Reserva gestión hasta que haya plan regulador en la zona (f.100 a 108) Acuerdo 1519-2000, 19/06/2000 Rechaza solicitud para que contrate a empresa para que realice plan regulador, por ser potestad exclusiva de la Municipalidad, no indelegable (f. 110 y 111) Acuerdo 1614-2001, 03/09/2001 Denegó el permiso de uso de suelo (f. 134 y 135) Formulación de recursos de revocatoria con apelación * no hay copia del escrito en expediente; *referencia por oficio 06449-2001-DHR Defensoría, a f. 127 a 132) Formulación de recursos de revocatoria con apelación * no hay copia del escrito en expediente; *referencia por oficio 06449-2001-DHR Defensoría, a f. 127 a 132) Nombre71791 formula recursos de revocatoria y apelación 06/07/2000 (f. 114 a 118) Nombre54972 formula recursos de revocatoria y apelación en subsidio 01/10/2001 Acuerdo 1614-2001, 03/09/2001 Rechaza revocatoria y admite la apelación ante TCA (f. 134 y 135) Acuerdo 1614-2001, 03/09/2001 Rechaza revocatoria y admite la apelación ante TCA (f. 134 y 135) Nombre71798 repite solicitud para realizar plan regulador 09/09/2002 (f. 161) Acuerdo 1628-2001, 05/11/2001 Admite revocatoria, por error se incluyó lo del permiso (f. 152 y 153) 1º de octubre del 2005: Alcalde envía expediente administrativo ante TCA para conocer de la apelación admitida (folio 140) Por resolución de las 15:12 hrs. del 24 de octubre se devuele exp. a la Municipalidad para que emplace a las partes (f.145) Acuerdo 1695-2002 16/09/2002 Otorga permiso para realizar plan regulador en sector Punta Mala, Esterillos; con aprobación previa de ICT, INVU, para aprobación final de Municipalidad (f. 163 y 164) Nombre71798 , reitera solicitud de permiso de uso 09/09/2002 Nombre71798 reclama que no le han resuelto solicitud de declaración de “ocupante” 09/09/2002 (f. 161) Acuerdo 1708-2002, 11/11/2002 Confiere a sociedad plazo de 6 meses para realizar anteproyecto de plan regulador (f.170 y 171) Acuerdo 1708-2002, 11/11/2002 Rechaza otorgamiento de permiso de uso, por ser acto discrecional (f.170 y 171) Acuerdo 1695-2002 16/09/2002 Remite a gestionante a acuerdo 1516-200 sobre el punto (f. 163 y 164) Acuerdo 1727-2003, 03/02/2003 Pide a sociedad informar sobre avance de obra de anteproyecto de plan regulador (f.176 y 177) Nombre71798 formula revocatoria con apelación por no habérsele notificado la decisión indicada 26/09/2002 (f. 165) Nombre71791 Rinde informe y pide prórroga de 6 meses para cumplir obra 15/05/2003 (f. 180) Acuerdo 1701-2002, 14/09/2002 Por no poder probar notificación, vuelve a notificarle acuerdo (f. 167 y 168) Acuerdo 1756-2003, 09/06/2003 Rechaza solicitud de prórroga (f. 183 y 184) Nombre71791 Nuevamente pide reconocimiento de condición de “ocupante” y “poseedora” 26/05/2003 (f. 181 y 182) Nombre71791 Presenta recursos de reconsideración, revocatoria y apelación subsidiaria 17/06/2003 (f.188 y 189) Acuerdo 1756-2003, 09/06/2003 Rechaza solicitud de reconocimiento de condición de ocupante y poseedora (f. 183 y 184) Nombre71791 Presenta recursos de reconsideración, revocatoria y apelación subsidiaria 17/06/2003 (f.190 a 192) 195)Acuerdo 1762-2003, 07/07/2003 Rechaza revocatoria y admite la apelación ante TCA (f.194 y 195) 1º de octubre del 2007 Alcalde envía exp. adminitrativo ante TCA (f. 211) De lo anterior, se desprende que son dos los acuerdos municipales sometidos a conocimiento de este Tribunal, actuando en calidad de jerarca impropio, en los términos de los artículos 173 constitucional y 156 del Código Municipal-, admitidos por el Concejo de la Municpalidad de Parrita, el primero por acuerdo 1614-2001, del tres de setiembre del dos mil uno -respecto del adoptado el asunto 3 inciso 3) artículo cuarto de la sesión ordinaria número 1516-2000, del diecinueve de junio del dos mil-, y el segundo en sesión 1762-2003, del siete de julio del dos mil tres -en relación con el punto 8 del asunto 4, artículo 4 de la sesión ordinaria 1756-2003, del nueve de julio del dos mil tres.

Se advierte que los dos actos municipales impugnados son impugnados en cuanto el Concejo rechazó la solicitud de los personeros de la sociedad Agropecuaria Hilda Marina, Sociedad Anónima del reconocimiento de la condición de ocupante de la zona marítimo terrestre.

IV.DE LA ZONA MARÍTIMO TERRESTRE COMO BIEN DEMANIAL Y SU RÉGIMEN DE APROVECHAMIENTO.- En tanto la apelación formulada tiene que ver con el régimen de regulación de la zona marítimo terrestre, se hace obligado una breve reseña sobre el mismo. A lo largo de la historia de la humanidad, se ha denotado la gran importancia económica, comercial y también de seguridad -en lo atinente a la defensa nacional- que tiene la costa para cualquier país u organización estatal. Así, en lo que respecta a nuestro país, desde la época colonial, el litoral ha permanecido destinado al uso público. Lo anterior se ve reflejado en las diversas disposiciones normativas que han regulado este bien en nuestro ordenamiento jurídico a lo largo de la historia, que comenzó a gestarse desde la época colonial con la Real Cédula del quince de octubre de mil setecientos cincuenta y cuatro, y en Costa Rica como país independiente, inicia en el siglo antepasado, con la promulgación del Decreto Ley Nº 162 del 28 de junio de 1828, cuya afectación al patrimonio del Estado surge solo como un medio de fomento y protección de las actividades: pesqueras, marineras y salinas del país; lo que no es excepción en la actual -Ley de la Zona Marítimo Terrestre, número 6043-, vigente hasta la fecha, que mantuvo la demanialidad de los doscientos metros a lo largo del litoral del país; al que siempre se le dio el calificativo y trato de bien demanial (dominical, demanio o de dominio público), lo cual le hace acreedora de todas las características de la demanialidad, sea, su inalienabilidad, imprescriptibilidad, inembargabilidad, así como la sujeción al poder de policía en lo relativo a su uso y aprovechamiento, como lo señaló la Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia en sentencia número 7, de las quince horas cinco minutos del veinte de enero de mil novecientos noventa y tres:

"Resulta claro entonces, sin demérito del antecedente de la época colonial señalado, que desde el nacimiento de Costa Rica como Estado independiente, la reserva de terreno a los largo de ambos litorales no ha sido parte de los baldíos -las tierras realengas de la Colonia- sino que siempre ha estado sometido a un régimen jurídico distinto, el propio de los bienes de dominio público y, por lo tanto, no reducibles a propiedad privada. En la legislación sobre la materia promulgada a lo largo del siglo XX -hasta culminar con la actual Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre No.6043 de 2 de marzo de 1977- se mantuvo, obviamente, el calificativo de bienes de dominio público de los terrenos comprendidos en dicha zona. Como resultado de la evolución legislativa del siglo XIX, la zona marítimo terrestre comprendía la parte de las costas de ambos mares bañadas por el flujo y reflujo, extendiéndose hasta la distancia de una milla tierra adentro.

Comprendía, además, las márgenes de los ríos hasta el sitio en que fueran navegables o fueran afectados por las mareas. La legislación de este siglo fue precisando la extensión de la zona así como los elementos que formaban parte de ella, pero en ningún momento negó su carácter de bien demanial y, en consecuencia, su imprescriptibilidad e inalienabilidad; [...] De este somero estudio sobre la legislación acerca de la zona marítimo terrestre, es fácil llegar a la conclusión de que la franja de 200 metros a partir de la pleamar ordinaria a lo largo de ambas costas definida como parte de la zona marítimo terrestre por el artículo 9 de la actual Ley sobre la Zona marítimo terrestre, ha sido de dominio público -y los terrenos en ella comprendidos, bienes demaniales- desde 1828, por lo menos. Las variaciones que la legislación del siglo pasado y del presente han introducido sobre la materia nunca han desafectado en forma generalizada estos 200 metros, siendo más bien que la legislación anterior a 1942 y 1943, establecía una franja mayor en extensión -la llamada milla marítima- pero nunca menor." (Considerando II. El resaltado no es del original.)

En virtud de lo anterior, y al tenor de lo dispuesto en el artículo 6 de la Constitución Política, la zona marítimo terrestre adquiere la condición de bien demanial de la Nación, consideración que es reforzada por el artículo 3.1 de la Ley de Aguas, "Artículo 3.- Son igualmente de propiedad nacional:

I. Las playas y zonas marítimas";

y el artículo 1° de la Ley de la Zona marítimo terrestre, en tanto dispone textualmente:

"La zona marítimo terrestre constituye parte del patrimonio nacional, pertenece al Estado y es inalienable e imprescriptible. Su protección, así como sus recursos naturales, es obligación del Estado, de sus instituciones y de todos los habitantes del país. Su uso y aprovechamiento están sujetos a las disposiciones de esta Ley." En igual sentido, se pronunció la Sala Constitucional en sentencias número 2000-10466 y 2002-3821; así como la Sección Tercera del Tribunal Contencioso, en funciones de jerarca administrativo, en resolución número 128-2001, de las ocho horas del dieciséis de febrero del dos mil uno:

"VI.- Correlativamente a lo dicho, la zona marítimo terrestre constituye parte del patrimonio nacional, pertenece al Estado y es inalienable e imprescriptible. Su protección es obligación del Estado y sus instituciones –incluidas por supuesto las Municipalidades correspondientes- e incluso de todos los habitantes del país. Su uso y aprovechamiento están sujetos a las disposiciones de la Ley No. 6043 sobre la Zona Marítimo Terrestre." En forma concordante puede consultarse la jurisprudencia nacional, tanto de la Sala Constitucional -sentencias número 447-91, 1556-91, 2306-91, 1347-95, 320-96, 1345-96, 0304-98, 2006-0454 y2007-2408-; como de la Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia (sentencia número 317-2008), y del Tribunal Superior Contencioso Administrativo -tranto en el ejercicio de la función jurisdiccional como administrativa, ésto último, actuando en su condición de jerarca impropio de las municipalidades, pudiendo consultarse entre otros, los fallos 2319-94, 4322-95, 4472-95, 4353-95, 8432-98, 8864-98, 1076-2000, 128-2001, 962-2002, 35-2007, 277-2008).

V.Determinada la especial afectación de la zona marítimo-terrestre, interesa ahora saber con precisión, qué bienes o áreas comprende este régimen especial de tutela jurídica. Y es la misma Ley número 6043, la que en su artículo 9 nos lo indica:

"[...] la franja de los doscientos metros de ancho a todo lo largo de los litorales Atlántico y Pacífico de la República, cualquiera que sea su naturaleza, medidos horizontalmente a partir de la línea de la pleamar ordinaria y los terrenos y rocas que deje el mar al descubierto en la marea baja.

Para los efectos legales, la zona marítimo terrestre comprende las islas, islotes y peñascos marítimos, así como toda tierra o formación natural que sobresalga del nivel del océano dentro del mar territorial de la República. Se exceptúa la Isla del Coco que estará bajo dominio y posesión directos del Estado y aquellas otras islas cuyo dominio o administración se determinen en la presente ley o leyes especiales." Asimismo, conforme al artículo 4 del Reglamento de esta Ley, Decreto Ejecutivo número 7841-P, del dieciséis de diciembre de mil novecientos setenta y siete, abarca:

"[...] los manglares o bosques salados que existen en los litorales continentales o insulares y esteros del territorio marítimo terrestre, constituyen Reserva Forestal y están afectados a la Ley Forestal y a todas las disposiciones ese decreto [número 7210-A, del diecinueve de julio de mil novecientos setenta y siete]. Partiendo de la línea de vegetación a la orilla de los esteros y del límite de los manglares o bosques salados cuando éstos se extiendan por más de cincuenta metros de la pleamar ordinaria, comienza la zona restringida." La zona marítimo terrestre está divida en dos zonas: la pública, que comprende la faja de cincuenta metros de ancho, contados de la pleamar ordinaria, compuesta por la litoral, orilla o costa del mar que se extiende por las rías y esteros permanentes , hasta donde éstas sean sensiblemente afectadas por las mareas, y presenten características marinas definidas (artículo 2 inciso h) del Reglamento a la Ley de la Zona Marítimo Terrestre, Decreto Ejecutivo número 7841-P); y la restringida, constituida por los restantes ciento cincuenta metros.

En virtud de lo anterior, son parte de la zona pública de la zona marítimo-terrestre: la ría, definida como la parte del río próxima a su entrada en el mar, y hasta donde llegan las mareas (inciso f) del artículo 2 del citado Decreto Ejecutivo número 7841-P); de manera que en relación con lo dispuesto en el artículo 9 de la Ley que rige esta materia, también es zona marítimo terrestre, la franja de los doscientos metros contigua a las rías; "los islotes, peñascos y demás áreas pequeñas y formaciones naturales que sobresalgan del mar" (párrafo final del artículo 10 de la Ley de la Zona Marítimo Terrestre); los manglares, al tenor de lo dispuesto en el artículo 11 de la citada Ley "Zona pública es también, sea cual fuere su extensión, la ocupada por todos los manglares de los litorales continentales e insulares y esteros del territorio nacional"; cuya incorporación al demanio data de mil novecientos cuarenta y dos, con la Ley de Aguas, circunstancia que impide su titulación por particulares.

Se advierte que el artículo 4 del Reglamento estatuye que la zona restringida en estos casos, parte de la línea de vegetación a la orilla de los esteros y del límite de los manglares o bosques salados, cuando éstos se extiendan por más de cincuenta metros de pleamar ordinaria; lo cual es de gran importancia, por cuanto extiende el concepto de zona marítimo terrestre a porciones del territorio nacional que puede encontrarse a kilómetros de la costa, de manera que los terrenos aledaños al manglar no pueden ser objeto de posesión legítima. En atención a la importancia ecológica de los manglares, es que el artículo 44 de la Ley Forestal, en concordancia con el 17 de la Ley Orgánica del Ambiente, exigen al Ministerio de Ambiente y Energía la realización del respectivo estudio de impacto ambiental, previo al otorgamiento de cualquier permiso para su aprovechamiento; y, las islas, islotes y peñascos marítimos y los terrenos y rocas que el mar deje al descubierto en la marea baja, conforme a lo dispuesto en el párrafo segundo del artículo 9 de la Ley número 6043), condición que ya había sido otorgada desde en la Ley de Aguas, número 276, de veintisiete de agosto de mil novecientos cuarenta y dos en su articulo 75, al consignar "Son propiedad del Estado las islas ya formadas o que se formen en la zona marítimo terrestre o en la parte navegable de los ríos y en las rías y desembocadura"; y que mantuvo el Decreto-Ley número 11, de veintisiete de julio de mil novecientos cuarenta y ocho, reformado por el número 803, de dos de noviembre del siguiente año en los siguientes términos:

"confirma y proclama la Soberanía Nacional sobre toda la plataforma submarina o zócalo continental e insular adyacente a las costas continentales e insulares del territorio nacional, cualquiera que sea la profundidad a que éste se encuentre, reafirmando el derecho inalienable de la Nación en todas las riquezas naturales que existen sobre, en o bajo dicho zócalo o plataforma"; y el inciso c) del artículo 7) de la Ley de Tierras y Colonización, número 2825, de catorce de octubre de mil novecientos sesenta y uno. Debe aclararse que en el caso de los peñascos, se aplica el concepto de zona pública a toda la formación natural, y en el de las islas, a los cincuenta metros contiguos a la línea de pleamar, considerándose zona restringida a los demás terrenos (artículo 10 de la Ley número 6042), salvo que exista manglar, en cuyo caso, se considera como zona pública, según lo indicado anteriormente.

VI.Conviene recordar que la zona pública ha sido destinada para el libre uso, acceso y tránsito de todos; de manera que es nula todo permiso o concesión, así como el cobro del canon respectivo que se ubique en la zona pública de la zona marítimo terrestre (como lo resolvió en resolución administrativa número 6424-97, de las nueve horas del diecisiete de abril de mil novecientos noventa y siete del Tribunal Contencioso Administrativo), salvo aquellas que tengan un fin público, tales como

"[...] la construcción de plantas industriales, instalaciones de pesca deportiva o artesanales, de obras portuarias, programas de maricultura, u otros establecimientos o instalaciones similares, ..." (artículo 18 de la Ley 6043); cuya ubicación cerca del mar es indispensable para su debido funcionamiento. En todo caso, deben contar con las debidas autorizaciones del MOPT, INVU, ICT y la respectiva municipalidad, atendiendo, en todo caso y en todo momento, "[...] al uso público a que se destinen, o que se trate del establecimiento y operación de instalaciones turísticas estatales de notoria conveniencia para el país" (párrafo primero del artículo 22 de la Ley de la Zona Marítimo Terrestre).

Asimismo, tratándose del recurso natural contenido en la zona pública, se advierte que tampoco se puede explotar la flora y la fauna, cortar árboles o extraer productos de la costa, si no es con la debida autorización -permiso o concesión-, en este caso, de la Dirección de Vida Silvestre, del Ministerio de Ambiente y Energía, previo estudio de impacto ambiental, al tenor de lo dispuesto en el artículo 17 de la Ley Orgánica del Ambiente. Además, corresponde a las respectivas municipalidades el facilitamiento del acceso de las playas para el disfrute y tránsito de las personas, de manera que el gobierno local debe impedir cualquier acción limitativa que impida este libre acceso a las playas. Esta labor de fiscalización también concierne al desalojo de los invasores, e incluso, de destruir o demoler las construcciones, instalaciones u obras realizadas, ya sea que se trate de simples cercas, tugurios, puestos de venta, o casas de habitación, sin responsabilidad alguna (como lo consideró el Tribunal Contencioso Administrativo, Sección Tercera en resolución número 7900-98).

Conforme al artículo 39 de la Ley de la Zona Marítimo Terrestre, sólo es posible otorgarse concesiones en la zona restringida de la zona marítimo terrestre, a cargo de las municipalidades (artículo 40 de la citada Ley); salvo en los supuestos en que exista un área silvestre protegida -reservas forestales, zonas protectoras, parques nacionales reservas biológicas, refugios nacionales de vida silvestre, humedales, monumentos naturales- que conforme a los artículo 32 de la Ley Orgánica del Ambiente y 73 de la Ley de la Zona Marítimo Terrestre, están bajo la administración del Ministerio de Ambiente y Energía. Así, al tenor de lo dispuesto en las normativa indicada, queda claro que las municipalidades pierden su competencia en lo que respecta al manejo y administración de la zona marítimo terrestre y de los recursos naturales (biodiversidad en la flora y fauna) que se encuentre dentro de los límites de las áreas silvestres protegidas.

En este sentido, se ha pronunciado la Procuraduría General de la República en variados pronunciamientos, en el Dictamen C-174-87, de 8 de setiembre de 1987, en que se estimó que el término "reservas equivalentes" utilizado en el artículo 73 de la Ley de la Zona Marítimo Terrestre era comprensivo de reservas forestales, zonas protectoras, refugios nacionales de vida silvestre y zonas protectoras, y que integran el concepto de patrimonio natural del Estado.

VII.DE LA IMPROCEDENCIA DE LA SOLICITUD DE RECONOCIMIENTO DEL STATUS DE OCUPANTE A LA SOCIEDAD APELANTE.- Al tenor de las consideraciones dadas, es claro que con la situación actual, al haberse afectado como Refugio Nacional de Vida Silvestre Playa Hermosa, con base en el Decreto Ejecutivo número 30.344-MINAE, del trece de marzo del dos mil dos, publicado en La Gaceta número 92, del quince de mayo del dos mil dos, la franja de terreno que pretende "ocupar" en la zona marítimo terrestre la sociedad apelante, es evidente que la Municipalidad de Parrita perdió total competencia para administrarla, ya que le correspondéndo más bien al Ministerio de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones su fiscalización, y donde es imposible el otorgamiento de cualquier permiso o concesión sobre la misma; sin que sea posible tampoco, alegarse ningún derecho adquirido o situación jurídica consolidada, como lo pretende la apelante, y con ello, la infracción del principio de irretroactividad de la ley y el artículo 34 de la Constitución Política.

Recuérdese que desde tiempos inmemoriables, se trata de un bien de dominio público, respecto del cual, no resulta posible alegarse legítimamente el derecho de posesión, y mucho menos de ocupación, en tanto su aprovechamiento se reserva al otorgamiento de permisos y concesiones. Adicionalmente, se advierte que no existe ningún pronunciamiento de parte de la Municipalidad recurrida o fallo judicial en el que se reconozca la condición de ocupante de la sociedad apelante, ni tampoco la misma se encuentra en los supuestos de ley para realizar tal declaratoria. Conforme se razonó la Sala Constitucional en la sentencia número 1997-02765, de las quince horas tres minutos del veintisiete de mayo de mil novecientos noventa y siete

"Los conceptos de «derecho adquirido" y «situación jurídica consolidada» aparecen estrechamente relacionados en la doctrina constitucionalista. Es dable afirmar que, en términos generales, el primero denota a aquella circunstancia consumada en la que una cosa –material o inmaterial, trátese de un bien previamente ajeno o de un derecho antes inexistente– ha ingresado en (o incidido sobre) la esfera patrimonial de la persona, de manera que ésta experimenta una ventaja o beneficio constatable. Por su parte, la «situación jurídica consolidada» representa no tanto un plus patrimonial, sino un estado de cosas definido plenamente en cuanto a sus características jurídicas y a sus efectos, aun cuando éstos no se hayan extinguido aún. Lo relevante en cuanto a la situación jurídica consolidada, precisamente, no es que esos efectos todavía perduren o no, sino que –por virtud de mandato legal o de una sentencia que así lo haya declarado– haya surgido ya a la vida jurídica una regla, clara y definida, que conecta a un presupuesto fáctico (hecho condicionante) con una consecuencia dada (efecto condicionado).

Desde esta óptica, la situación de la persona viene dada por una proposición lógica del tipo «si..., entonces...»; vale decir: si se ha dado el hecho condicionante, entonces la «situación jurídica consolidada» implica que, necesariamente, deberá darse también el efecto condicionado. En ambos casos (derecho adquirido o situación jurídica consolidada), el ordenamiento protege –tornándola intangible– la situación de quien obtuvo el derecho o disfruta de la situación, por razones de equidad y de certeza jurídica. En este caso, la garantía constitucional de la irretroactividad de la ley se traduce en la certidumbre de que un cambio en el ordenamiento no puede tener la consecuencia de sustraer el bien o el derecho ya adquirido del patrimonio de la persona, o de provocar que si se había dado el presupuesto fáctico con anterioridad a la reforma legal, ya no surja la consecuencia (provechosa, se entiende) que el interesado esperaba de la situación jurídica consolidada.

Ahora bien, específicamente en punto a ésta última, se ha entendido también que nadie tiene un «derecho a la inmutabilidad del ordenamiento», es decir, a que las reglas nunca cambien. Por eso, el precepto constitucional no consiste en que, una vez nacida a la vida jurídica, la regla que conecta el hecho con el efecto no pueda ser modificada o incluso suprimida por una norma posterior; lo que significa es que –como se explicó– si se ha producido el supuesto condicionante, una reforma legal que cambie o elimine la regla no podrá tener la virtud de impedir que surja el efecto condicionado que se esperaba bajo el imperio de la norma anterior. Esto es así porque, se dijo, lo relevante es que el estado de cosas de que gozaba la persona ya estaba definido en cuanto a sus elementos y a sus efectos, aunque éstos todavía se estén produciendo o, incluso, no hayan comenzado a producirse. De este modo, a lo que la persona tiene derecho es a la consecuencia, no a la regla." (El subrayado no es del original.)

Finalmente, debe tenerse en cuenta que las figuras del "pobladores" y "ocupantes" están dispuestos en el artículo 75 y Transitorio VII de la Ley de la Zona Marítimo Terrestre como dos excepciones a los parámetros de utilización privada en la zona marítimo terrestre, que confiere un derecho de prioridad en el trámite de otorgamiento de concesiones. Por los primeros (pobladores), comprende a aquellas personas que ya tenían un lote en la milla marítima antes de la promulgación de la Ley de la zona marítimo terrestre, sea, antes de mil novecientos setenta y siete, que venían ocupando por más de diez años, en forma quieta, pública y tranquila, en los téminos del citado numeral 75:

"Los pobladores de la zona marítimo terrestre, costarricenses por nacimiento, con más de diez años de residencia en ella, según información de la autoridad de la Guardia Rural local o certificación del Registro Electoral sobre el domicilio del solicitante, podrán continuar en posesión de sus respectivos lotes, siempre que fuere su única propiedad." Así, las personas que califican como pobladores pueden seguir en los terrenos que ocupaban al momento de entrada en vigencia de la Ley de la materia, y por tal motivo, están sujetos al pago de arriendo la faja de terreno ocupada. Debe tenerse en cuenta que la propia ley en comentario prevé la posibilidad de que sean reubicados, con la debida indemnización, cuando el respectivo plan regulador se promulgue, en caso de no ser conforme su uso con el previsto en esa normativa; toda vez que "... deberán sujetarse a la planificación de la zona, a cuyo efecto podrán ser reubicados e indemnizadas sus mejoras de acuerdo con esta ley. En todo caso deberá respetarse la zona pública." (Párrafo final del citado artículo 75.)

Por su parte, los "ocupantes", son aquellas personas que, sin reunir la condición de pobladores, hayan ocupado la zona restringida de la zona marítimo terrestre, en forma no autorizada, con antelación a la vigencia de la Ley de la zona marítimo terrestre, en forma; en virtud de lo cual, no ostentan permiso alguno, y la misma ley les autoriza a las municipalidades para el cobro de un canon. Resulta interesante que la propia ley les reconoce un derecho de prioridad para el otorgamiento de futuras concesiones, una vez que haya sido aprobado el respectivo plan regulador costero; de donde, en igualdad de condiciones, la administración debe preferir otorgar la concesión a quien haya poseído en forma quieta, pública, pacífica, contínua -esto es, sin ser posible su transmisión intervivos o mortis causa- sobre la zona restringida y sin implicar mejoras. Sobre esta figura, se pronunció este Tribunal en sentencia número 277-2008, de las quince horas diez minutos del veintiocho de agosto del dos mil ocho, al señalar que "(E)l legislador no pretendióconsolidar tal figura de forma permanente, sino una simple tolerancia, en el tanto se produce su conformidad con el ordenamiento jurídico, en otras palabras, la categoría de ocupante se utiliza de forma temporal mientras sea jurídicamente posible el otorgamiento de la concesión.

Esta figura (ocupante) ha sido objeto de múltiples interpretaciones, ya que no se encuentra ajustada en armonía con la Ley de cita, lo que ha dado lugar a prácticas viciadas y negocios ilícitos. La naturaleza jurídica del ocupante, es de un derecho en precario y por tanto jamás podrían confundirse ni pretenderse derechos que solo puede tener quién es propietario, ya que estos por su condición no requieren de una concesión. Tampoco pueden tratarse como arrendatarios de la zona marítimo terrestre, ya son sujeto expreso de regulación conforme al transitorio I y II de la norma supra citada, ya que en su caso, no se habla del contrato de concesión sino de la prorroga, de contratos de arrendamiento anteriores a su promulgación, los cuales deben ser modificados en concordancia con las leyes vigentes. Tampoco puede ni deben confundirse con aquellas personas que se introdujerón en la zona demanial de manera clandestina, ya que con posterioridad a esta Ley, dicha actuación se encuentra prohibida conforme a su artículo 12.

Entonces debemos, concluir que el ocupante, es aquella persona que se encontraba ubicada en la zona restringida de la Zona Marítimo Terrestre y que al momento de entrar en vigencia la Ley 6043 del 2 de marzo de 1977, no contaba con un contrato de arrendamiento a su favor. " Finalmente, y no por ello menos importante es que las dos figuras indicadas -poblador y ocupante- está prevista en exclusiva en relación a personas físicas, excluyéndose así respecto de las personas físicas, en atención a que se previó en consideración de quienes no tenían otro lugar donde residir; condición que no puede reputarse respecto de las ficciones jurídicas; motivo por el cual, también excluye su transmisión, ya sea, intervivos o mortis causa. Dicho lo anterior se tiene que la condición de ocupante no puede generar derecho de propiedad ni de posesión alguno, ya que al ser la zona marítimo terrestre parte del dominio publico, no puede ser objeto de posesión ni prescribirse positivamente con el transcurso del tiempo, conforme lo dispone el articulo 7 de la Ley número 6043.

Esta característica de imprescriptibilidad redunda en la imposibilidad jurídica de ejercer posesión sobre la franja de terreno inalienable, por lo que esta norma, cuando otorga la preeminencia, para otorgar una concesión, se refiere en forma clara y expresa al ocupante del terreno que hubiera poseído, éste en forma quieta, pública, pacífica y continúa. Requisitos, que para el caso que nos ocupa, son de fácil constatación. (Para mayor abundamiento, se remite a los interesados a las consideraciones dadas por la Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia en sentencia número 317-F-2008, de las nueve horas diez minutos del dos de mayo del dos mil ocho.)

VIII.Con lo cual, al ser la solicitante una sociedad jurídica, que conforme a sus alegatos, ejerce posesión del bien desde los años setenta, ello imposibilitó en el año dos mil, cualquier reconocimiento de la condición de ocupante que reclama; circunstancia que oblgia a este Tribunal a confirmar la decisión dada por el Concejo en el acuerdo adoptado en el asunto 3 inciso 3) artículo cuarto de la sesión ordinaria número 1516-2000, del diecinueve de junio del dos mil, por no reunir los presupuestos de la ley para la procedencia de tal declaratoria.

IX.DE LA REGULACIÓN DEL RÉGIMEN IMPUGNATIVO DE LOS ACTOS MUNICIPALES.- En relación con la impugnación del punto 8 asunto 4, artículo cuarto de la sesión ordinaria número 1756-2003, del nueve de junio del dos mil tres, debe primero recordarse que el régimen impugnatorio de las decisiones municipales tiene una legislación especial. Así, conforme a las regulaciones contenidas en el Título VI del Código Municipal, denominado “Recursos contra los actos Municipales”, que comprende los artículos 153 a 163, en el que se diseñó un sistema que ha sido calificado "de escalerilla", lo que implica que, los dictados por funcionarios que dependen del Alcalde, tienen recurso de revocatoria con apelación ante éste, y de lo que éste decide, proceden los mismos recursos, de revocatoria con apelación en subsidio ante el Concejo, actuación que, a su vez, tiene revocatoria y apelación ante el Tribunal Contencioso Administrativo, conviniendo aclarar que éste último, actúa como jerarca impropio, esto es, ejerciendo función materialmente administrativa y no jurisdiccional, como se deriva de las Actas de la Asamblea Nacional Constituyente y confirmó posteriormente la Sala Constitucional, en sentencia número 2005-06866, de las catorce horas con treinta y siete minutos del primero de junio del dos mil cinco.

Asimismo, debe tenerse en claro que las disposiciones contenidas en la Ley General de la Administración Pública resulta de aplicación en la especie, en lo que respecta a los principios, y de manera subsidiaria, ante silencio o laguna de este cuerpo normativo especial.

X.DE LA IMPROCEDENCIA DE LA APELACIÓN FORMULADA.- La apelación formulada es abiertamente improcedente, debiendo rechazarse de plano, por no ser admisible conforme a lo dispuesto en el inciso b) del artículo 154 del Código Municipal, que dispone literalmente:

“Cualquier acuerdo municipal estará sujeto a los recursos de revocatoria y de apelación excepto:

(…)

• b)Los de mero trámite de ejecución, confirmación o ratificación de otros anteriores y los consentidos expresa o implícitamente.” Conviene recordar que la solicitud de reconocer formalmente la condición de ocupante o poseedora a Agropecuaria Hilda Marina, Sociedad Anónima, ha sido objeto de análisis y pronunciamiento de parte del Concejo de la Municipalidad de Parrita en varias ocasiones. Así:
• a)Por primera vez, ante gestión realizada por Nombre71791 , en su condición de apoderada general de la sociedad apelante, el diez de diciembre de mil novecientos noventa y nueve (folio 81 a 83), en acuerdo adoptado en el Asunto 2, inciso 2), artículo tercero de la sesión ordinaria número 1516-2000, del cinco de junio del dos mil (a folios 100 a 108), en que rechaza la solicitud, sobre la base de un estudio detallado de la normativa aplicable –Ley de la Zona Marítimo Terrestre, número 6043-, y cuantiosos pronunciamientos de la Procuraduría General de la República; concluyendo que la gestionante –Agropecuaria Hilda Marina, Sociedad Anónima- no se encuentra en los presupuestos para calificar como tal, por tratarse de persona física, por no residir en el sitio y por no ser transmisible la condición. Conviene advertir que esta decisión fue impugnada por la personera de la sociedad Agropecuaria Hilda Marina, Sociedad Anónima, al presentar recursos de revocatoria y apelación en subsidio, según se deriva de la queja que formuló la interesada ante la Defensoría de los Habitantes -oficio 06449-2001-DHR, a folios 127 a 132-, por omisión en su resolución; siendo rechazado el primero y el segundo admitido ante esta Autoridad, por acuerdo número 1 inciso 19 del artículo cuarto de la sesión ordinaria número 1614-2001, del tres de setiembre del dos mil uno (a folios 134 y 135).

No obstante, lo anterior, habiéndose presentado el expediente administrativo ante este Tribunal el primero del octubre de ese mismo año (folio 140), no diligenció la Municipalidad la prevención que se le hizo –por auto de las quince horas doce minutos del veinticuatro de octubre del dos mil uno, a folio 145- para su recepción; el cual volvió a ser remitido a este Despacho el primero de octubre del dos mil siete (a folio 211). Dicha apelación es resuelta en este acto.

• b)Por segunda vez, ante una nueva gestión realizada el veintiséis de setiembre del dos dos mil dos, por la sociedad apelante, en esta ocasión, en la persona de su apoderada general, Nombre71798 (folio 81 a 83), en acuerdo número 2, artículo cuarto de la sesión 1695-2002, del dieciséis de setiembre del dos mil dos, en que dispuso mantener lo resuelto sobre el particular en sesión ordinaria 1516-2000, asunto No. 2, Inciso 2), Artículo tercero del 05 de junio del 2000, en el cual se rechazó esa misma solicitud (folios 163 y 164). Contra esta decisión, la sociedad presentó recursos de revocatoria y apelación en subsidio, admitiéndose el primero, por no existir constancia de la fecha de notificación del acto al que se remitió a la quejosa; reponiéndose los procedimientos, de manera que se ordenó la inmediata notificación del Acuerdo adoptado en sesión 1516-2000. No consta en los autos, que una vez que los personeros de Agropecuaria Hilda Marina, Sociedad Anónima conociesen de esa decisión, la hubiesen impugnado; con lo cual, no obstante la alegación de la apoderada de la sociedad interesada, del desconocimiento con antelación a esta nueva notificación, debe entenderse que subsistía la apelación que formuló contra el indicado acuerdo, admitido para ante este Tribunal, conforme al acuerdo de la sesión 1614-2001, que se repite, se resuelve en este acto.
• c)Por tercera vez, ante tercer requerimiento formulado, nuevamente por la señora Nombre71791 , el veintiséis de mayo del dos mil tres (a folios 181 y 182), por acuerdo número 4, artículo cuarto de la sesión ordinaria número 1756-2003, del nueve de junio del dos mil tres, asunto 8 (folios 183 a 187), en que nuevamente rechazó la solicitud, por no darse los presupuestos de ley para hacer tal declaratoria, que valga indicar, son idénticas razones a las esgrimidas en la primera ocasión.

Contra esta decisión se formulan los recursos de revocatoria y apelación (folios 190 a 192), rechazándose el primero y admitiéndose para ante este Tribunal el segundo, por acuerdo número 1, artículo cuarto de la sesión ordinaria 1762-03, del siete de julio del dos mil tres (folios 194 y 195); y es el acto que se pretende revisar en esta instancia.

Al tenor de lo anterior, es claro que el acuerdo contenido en el punto 8 asunto 4, artículo cuarto de la sesión ordinaria número 1756-2003, del nueve de junio del dos mil tres, sometido a conocimiento de este Tribunal el primero de octubre del dos mil siete, se repite, en ejercicio de la función materialmente administrativa, al actuar como jerarca impropio de las Municipalidades por imperio legal (relación de los artículos 156 del Código Municipal y 84 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativo, de aplicación al subjudice al tenor del Transitorio IV del Código Procesal Contencioso Administrativo)-, es inadmisible, por mandato legal –inciso b) del artículo 154 del Código Municipal-, al tratarse, según ya se explicó, de una reiteración de actos previos del Concejo. Al tenor de lo cual, entiende este Tribunal que mal hizo el Concejo en admitir la apelación formulada.

POR TANTO:

Se confirma el acuerdo adoptado por el Concejo de la Municipalidad de Parrita en el asunto 3 inciso 3) artículo cuarto de la sesión ordinaria número 1516-2000, del diecinueve de junio del dos mil; respecto del cual se tiene por agotada la vía administrativa. Se declara mal admitida la apelación en relación con la impugnación formulada contra el punto 8 asunto 4, artículo cuarto de la sesión ordinaria número 1756-2003, del nueve de junio del dos mil tres.

Nombre5180 Silvia Consuelo Fernández Brenes Nombre632