Mayor's Veto Against Annulment of Agreements on Taquiscú ProjectVeto del Alcalde de Oreamuno contra anulación de acuerdos sobre proyecto Taquiscú

TRIBUNAL DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO Y CIVIL DE HACIENDA. SECCIÓN TERCERA. II CIRCUITO JUDICIAL DE SAN JOSÉ. ANEXO A. Goicoechea, at fifteen hours fifty minutes on January thirtieth, two thousand nine.- Veto filed by Nombre40649, Mayor of the Municipality of Oreamuno, against the agreement of the Municipal Council of that Canton, article 3, agreement number 1652-2008, adopted in session number 156-2008, held on April 24, 2008, which ordered: "The Municipal Council, through article 3, agreement No. 1652, session 156-2008 of April 24, 2008, ordered: 'THEREFORE: The following proposal is put to a vote: that this Municipal Council, based on the recitals of fact and law, as well as the other cited rules and regulations, agrees to accept in all its extremes this extraordinary appeal for review filed against agreement No. 333-2006, article 17, minutes No. 029-2006, taken in the session held by the Municipal Council on September twelfth, two thousand six, and by connection, article 19, agreement No. 414-2006, taken in the session held by the Municipal Council on October twenty-sixth, two thousand six, minutes No. 039-2006, as these are absolutely null, and this Council agrees to the annulment of the cited municipal agreements, due to existing defects of form that cause absolute nullity. APPROVED BY 4 VOTES IN FAVOR (COUNCIL MEMBERS BRENES MATA, COTO CARPIO, MARTÍNEZ NAVARRO, AND CALVO RAMÍREZ) AND 3 VOTES AGAINST (COUNCIL MEMBERS CÓRDOBA SOTO, GUTIÉRREZ PACHECO, AND MEJÍA OROZCO).'" Judge Rojas Morales writes, and:

CONSIDERING:

I).- PROVEN FACTS: 1) That Council Member Córdoba Soto, supported by council members Gutiérrez Pacheco and Calvo Ramírez, proposed to the Municipal Council in session No. 023-2006 held on August 17, 2006, the rejection of official letter DI-URBA from the Municipal Engineering Department, which recommended approving the construction permit for the "Taquiscú" project, as that department considered it met all legal requirements (folios 71, 76); 2) The Municipal President put to a vote the dispensation of committee proceedings, and in that same session, it was "...rejected by 3 votes in favor and 4 against..." (ibídem); 3) By agreement No. 333-2006, article 17, minutes No. 029 of September 12, 2006, "the motion presented by..." council members Córdoba Soto, Gutiérrez Pacheco, and Calvo Ramírez "was again considered," in which it was proposed to reject official letter DI-URBA-18-06 of June 19, 2006, from the Engineering Department; to establish disciplinary measures against the municipal Engineering officials; to deny the permits requested by the company; and to proceed with the closure and stoppage of works of the cited subdivision (fraccionamiento), all of which had to be notified to the interested company, and the Municipal Council ordered: "The proposal presented by Council Member Cordoba Soto, supported by council members Gutiérrez Pacheco and Calvo Ramírez, is put to a vote and is approved unanimously." (folio 1054, 1055); 4) The company Soluciones Económicas S.A. filed an extraordinary appeal for review against the previous agreement (folios 868, 881); 5) That the Municipal Council of that canton, in agreement No. 1652-2008, adopted in session No. 156-2008 held on April 24, 2008, ordered: "THEREFORE: The following proposal is put to a vote: that this Municipal Council, based on the recitals of fact and law, as well as the other cited rules and regulations, agrees to accept in all its extremes this extraordinary appeal for review, filed against agreement No. 333-2006, article 17, minutes No. 029-2006, taken in the session held by the Municipal Council on September twelfth, two thousand six, and by connection, article 19, agreement No. 414- taken in the session held by the Municipal Council on October twenty-sixth, two thousand six, minutes No. 039-2006, as these are absolutely null, and this Council agrees to the annulment of the cited municipal agreements, due to existing defects of form that cause absolute nullity. APPROVED BY 4 VOTES IN FAVOR (COUNCIL MEMBERS BRENES MATA, COTO CARPIO, MARTÍNEZ NAVARRO, AND CALVO RAMÍREZ) AND 3 VOTES AGAINST (COUNCIL MEMBERS CÓRDOBA SOTO, GUTIÉRREZ PACHECO, AND MEJÍA OROZCO)" (folios 928 to 934); 6) Dissatisfied with the decision, the Municipal Mayor of Oreamuno filed a veto against the previous agreement (folios 975 to 986); 7) The Municipal Council, in agreement No. 1704-2008, taken in session number 162-2008 of May 20, 2008, ordered the rejection of the veto and the referral of the case file to this Tribunal, by virtue of which this matter is heard (folios 1009 to 1016).

II).- UNPROVEN FACTS: 1) That the Municipal Council of Oreamuno approved the construction permit for the Nombre101205 project of S.A. (there is no evidence in the case file on this point); 2) That the municipal approval (visado) of the cited project by the Engineering Department was based on an agreement of the Municipal Council (there is also no evidence on this point).

III).- ADMISSIBILITY OF THE VETO: The Municipal Council initially rejected the filed veto, among other reasons, for considering it inadmissible because it concerned the resolution of an extraordinary appeal for review, which, it was indicated, cannot be challenged through this route.- Such an assertion lacks foundation and must be corrected.- In accordance with the provisions of article 173 of the Political Constitution and 158 and following of the Código Municipal, a veto is appropriate against any municipal agreement, with the sole exceptions established in the latter cited legal code, which exclude from that challenge those that have not been definitively approved; those in which the mayor has a personal interest, direct or indirect; those that must be approved by the Contraloría General de la República or the Legislative Assembly or those authorized by it; those appealable before the Contraloría General de la República; and those of mere procedure or those of ratification, confirmation, or execution of previous ones (article 160).- Evidently, the present case does not fall into any of those circumstances, and therefore, the veto could not be rejected based on form, as the deliberative body cannot restrict that power in a discretionary manner and beyond what is expressly provided for by law, because it is an attribution that comes directly from the Constitution and forms part of the constitutional design of the municipal regime in Costa Rica.- On the other hand, this Tribunal considers that it is not possible to give article 121 of the Ley General de la Administración Pública the effects that the Municipality intends. That rule refers to the classification of administrative acts and their value, and what it indicates, regarding what is relevant, is that agreements deciding an administrative appeal or claim shall be called resolutions.- The Council interprets that since an "extraordinary appeal for review" is being resolved, what was agreed is therefore a resolution and not an agreement, an assertion that lacks any foundation, as it finds no legal basis, and which is therefore unacceptable. The classification made by the Law regarding administrative acts is merely organizational and does not have the virtue of changing the nature of what was decided. The agreement is called a resolution if it decides an appeal, that is true, but even if it is so denominated, it remains what it is: an agreement of the Municipal Council, and therefore it can be subject to challenge through ordinary appeals -article 157 of the Código Municipal- or by the mayor's veto -article 158 ídem-, without both rules being mutually exclusive, as the Municipality also erroneously understands when it affirms that the fact that the decision in these matters has an appeal prevents the Mayor from vetoing it.- In summary, the form-related reasons expressed by the Municipality are openly contrary to the current regime for challenging municipal agreements and unduly restrict the powers that the legal system grants to the mayor regarding the objections he may raise to the decisions of the entity's deliberative body, which compels us to state that the objections are indeed admissible and that an analysis on the merits is entirely appropriate.- In any case, the Municipality, despite declaring the matter inadmissible, also referred to the merits of the matter, which constitutes further evidence of the confusion that reigns within that local government regarding the processing and manner of resolving this type of filings.- IV).- GROUNDS FOR THE VETO: against agreement No. 1652-2008, adopted in session No. 156-2008 held on April 24, 2008, the Mayor of Oreamuno files a veto. His objections, in summary, are as follows: It is indicated that the extraordinary appeal for review was filed by Messrs. Franco and María Lorena Fernández Esquivel, who act as representatives of the company Soluciones Económicas Fernández Esquivel S.A.; however, the owner of the project is the company Nombre101205 S.A. and -currently- other legal entities within which the first company is not included. For the vetoing party, said appeal should have been declared inadmissible insofar as the filing parties lack active standing (legitimación activa) to present it. Secondly -he states- the dispensation of committee proceedings did not occur -agreement No. 283-2006- and therefore, what was ordered by the Council on that occasion was of no major consequence. He adds that the interested council member filed an appeal for review against the previous agreement, and in session 24-2006, it was approved to hear the appeal, on the understanding that this would be done at the next session, which was approved unanimously, and that agreement is equivalent to a dispensation of Committee proceedings for the motion of the cited council member. In agreement 333-2006, the proposed motion was considered, and that agreement is valid and effective, for which reason -he continues to state- it should not have been annulled by the Municipal Council. In another vein, he affirms that the challenged agreement accepts as a ground for nullity the alteration of the order of the day; however, this is incorrect, since the order had already been set by the Council itself when accepting the review by the cited council member, and therefore the Council's secretariat simply limited itself to sending it to the council members, exactly as previously agreed. Finally, he objects that the review appeal by the filing company is accepted under the argument that the legality framework (bloque de legalidad) is violated, when the truth is that the Nombre101205 project has never been approved by the Municipal Council, as provided by local regulations.

V).- ON THE MERITS: The objection is unacceptable and must be rejected.- The review appeal against agreement No. 333-2006 was filed by the company Soluciones Económicas Fernandez Esquivel S. A. and not by Nombre101205 S.A., which - according to municipal records - is the entity managing the project before the municipality. Notwithstanding the foregoing, this Tribunal has been able to verify, upon hearing the company Nombre101205 S. A. in the appeal procedure of Mr. Nombre101206 (case file of this Tribunal on the Nombre101205 project No. 08-08), that Mr. Franco Fernández Esquivel is President of this latter company (notarial certification on folio 847 of the case file) and, therefore, an interested party in the Council agreement that denies authorization to the project, in which he believes there are serious violations of due process. Additionally, it must be taken into account that the official letter from the Municipal Engineer that motivated the filing of the review appeals – internal and external – is related to the company Soluciones Económicas Fernández Esquivel, which is the recipient of official letter DI-URBA- from the Municipal Engineer at the time. Moreover, the Tribunal must indicate that Municipal Council agreement 333-2006 agreed to notify that agreement to the company "Soluciones Económicas Fernández Esquivel S.A. (in whose name the approved (visados) plans appear), which makes the filing parties of that appeal clearly interested parties in what was ordered by the Municipal Council. In this understanding, that action was legitimately addressed by the local government, which may process appeals filed by "any interested party" -including the review- (173 of the Código Municipal), a condition that Mr. Fernández Esquivel met by acting on behalf of the company he legally represents –Taquiscú S.A.- and Mrs. María Lorena Fernández Esquivel on behalf of the company Soluciones Económicas Fernández Esquivel, for whose benefit they have been acting.

VI).- CONTINUED: Regarding the alleged procedural defects that motivated the granting of the review appeal, the Tribunal must indicate that the Código Municipal, in articles 35 to 50, establishes the procedural Iter through which the will of the Municipal Council – "municipal agreements" – is produced, and its non-observance constitutes a clear violation of the principles of due process, which causes the nullity of the agreement, insofar as said will has not been correctly expressed. In this regard, it should be noted that, by provision of article 46 of the Código Municipal, each Municipal Council agreement must have a separate case file, to which the committee's opinion and the motions presented during the debate are added, all of which must be on record. This guarantees – in the opinion of this collegial body – the transparency and clarity of its actions, given the broad standing that "interested parties" have in municipal matters to file ordinary and extraordinary appeals against its agreements, which they must be able to consult easily. The essential mission of municipal committees is to guarantee a broad discussion of an issue that will later be submitted to the Municipal Council, which is characteristic of a body with participatory internal democracy, an aspect that, of course, does not end in the committee, but extends later to a broader group such as the Municipal Council, the deliberative body par excellence. The exclusion of an issue from the committee's cognizance and, therefore, from the analysis and discussion of the group of council members to which it corresponds by reason of the subject matter (article 49 ibídem), may be dispensed from the committee proceeding, if so agreed by a qualified majority of those present (article 44 of the Código Municipal), which must be clearly on record. In the case at hand, it is clear to the Tribunal that the procedural Iter (due legal process) for the production of a valid and effective agreement of the Municipal Council was not observed, for which reason this Tribunal deems the Council's agreement that, by majority, ordered the acceptance of the external review appeal filed by the cited company, and thereby annul the agreement adopted in session No. 333-2006, to be in accordance with law. In the specific case, this collegial body has considered that in article 53°, agreement 283-2006, a motion presented by Council Member Cordoba Soto, supported by council members Gutiérrez Pacheco and Calvo Ramírez, was considered in relation to the cognizance – sent to the Council by correspondence – of the recommendation of the Municipal Engineer, who sent to that body a copy of official letter DI-URBA-18-06 -addressed to the company Soluciones Económicas Fernández Esquivel S.A., dated June 19, 2006-, in which he recommended approving the construction permit for the "Taquiscú" subdivision (lotificación). The municipal president ordered: "the dispensation of committee proceedings is put to a vote; it is rejected by 3 votes in favor and 4 against…", which implied that the pronouncement of that deliberative body, in relation to the copy of the official letter of the then-Municipal Engineer, had to be analyzed in committee. Now then, Council Member Córdoba Soto filed an "internal appeal for review" against the previous agreement, and the Municipal Council, by agreement No. 333-2006, article 17, minutes No. 029 of September 12, 2006, granted the appeal, but in terms of "the proposal presented by Council Member Córdoba Soto, supported by council members Gutiérrez Pacheco and Calvo Ramírez..." and even though that proposal included - as stated in the minutes - the approval of a "..dispensation of committee proceedings.." the fact is that it is not proven in the case file that such dispensation was approved, which, as it constitutes an exception to the ordinary procedure, must be clearly on record, beyond any reasonable doubt.

VII).- ON THE CURRENT SITUATION OF THE TAQUISCÚ PROJECT: Through the review appeal -external- filed by the company Soluciones Económicas S.A., agreement No. 333-2008, by which the Municipal Council denied the permit to the Nombre101205 project and ordered a series of interim measures (medidas cautelares) to prevent its consolidation -precautionary principle (principio precautorio)-, was annulled -legitimately according to this Tribunal- per what was stated in the preceding considering. However, the Tribunal must be emphatic that the nullity of that agreement does not entail the authorization of the project, since, pursuant to article 11 of the "Reglamento para la obtención de permisos de construcción, visado de planos y fiscalización de obras de la Municipalidad de Oreamuno," it corresponds to the Municipal Council to authorize - prior to obtaining the corresponding municipal approvals (visados municipales) - the urban development projects of the magnitude and characteristics of the Taquiscú project, which the Tribunal has reviewed and whose implications it has analyzed in ruling number 175-2009 of this same section of the Tribunal, at 15:40 hours on January 30, 2009, in which it was indicated, regarding what is of interest on the urban planning matter involved in the vetoed agreement, the following:

"(...)

VI).- ON MUNICIPAL CONTROL IN THE COMPLIANCE WITH URBAN PLANNING REGULATIONS: As this Tribunal has repeatedly held, the concept of "State" referred to by Constitutional Law in article 50 obligates all public entities -state or not- to use their powers precisely to "...defend and preserve..." the right of "...all inhabitants..." to a "healthy and ecologically balanced environment." Municipalities are non-state public entities vested with sovereign powers (potestades de imperio) for the fulfillment of their duties, within which is that of guaranteeing to their residents -given their corporate base- that fundamental right, as they form part of the broader group of "...inhabitants of the Republic," who are guaranteed -without distinction- the enjoyment of a healthy and balanced environment in accordance with land-use regulations. To guarantee this third-generation fundamental right, local governments must act in a timely manner in the exercise of police power, using the powers that the legal system has granted them to achieve their duties, and inactivity in this field can be controllable, both by the contentious-administrative jurisdiction (article 35.b) of the Código Procesal Contencioso Administrativo) and by the criminal jurisdiction (breach of duties). All without prejudice to the pecuniary consequences that may arise from the non-exercise of a public power, if damage is caused (article 190 and following of the Ley General de la Administración Pública). The obligation of public entities -state or not- in the protection of this fundamental right is reaffirmed by instruments of International Law such as the UNESCO Recommendations concerning the Safeguarding of the Beauty and Character of Landscapes and Sites (1962), the Stockholm Declaration (1972), the Rio Declaration (1992), the World Charter for Nature (1982), the Hague Declaration on the Environment (1989), and, in relation to cultural heritage and architectural heritage, by the ICOMOS International Charter (1965) and the Quito Standards that develop it (1967); the UNESCO Convention concerning the Safeguarding of Historic Ensembles in Contemporary Life (1976), and the ICOMOS Charter for the Conservation of Historic Towns and Urban Areas (1987).

VII).- URBAN PLANNING LAW AS PART OF ENVIRONMENTAL LAW: The healthy and balanced environment guaranteed by Constitutional Law includes urban planning matters, entrusted at the local level to municipalities (article 169 of the Political Constitution, 15 and following of the Ley de Planificación Urbana). Our highest Constitutional Tribunal has ruled in this sense, stating:

"Like two sides of the same coin: the natural environment and the urban environment. A more humane environment is thus sought, that is, an environment that is not only healthy and ecologically balanced, but also a symbolic reference and giver of national, regional, or local identity. Thus, the fundamental right to a healthy and ecologically balanced environment -amply developed by constitutional jurisprudence- shall comprise both its natural parts and its artificial parts, understood as such, the human habitat, that built by man, that is, the urban environment, so that they remain free from all contamination, both due to the effects and repercussions it may have on the health of people and other living beings, and due to the intrinsic value of the environment." (Ruling 2003-03656-the highlighting is not from the original).

The inclusion of the urban environment as a facet of Environmental Law can also be found in a recent precedent of the First Chamber of the Supreme Court of Justice, which stated, regarding what is of interest, the following:

"the notion of property is fully and perfectly amalgamated with the constitutional right to the environment, which, with equal intensity and hierarchy, is proclaimed by the constitutional body in its precept 50. Therefore, it is not difficult to infer urban planning regulation as an intermediary between property and the environment, because ultimately, it is the gray, regulatory, and constructive obverse of the latter matter. Environment and urban planning thus become areas of Law that, with their limiting role, delimit the precise contour of the right to property, that is, its essential content (Res. 000507-F-04) Without a doubt, alongside the norms that demand the conservation and protection of natural resources, there are the needs of different economic activities that demand the use and exploitation of environmental goods, which normally occurs with the urban development process. Within this framework, the obligation arises to pay attention to sustainable urban development, so that the needs of the residents to whom the municipal governments must provide a healthy and ecologically balanced environment that grants them well-being are guaranteed. There is an undeniable national interest, coinciding with the local one, that the municipal councils exercise their police power promptly and opportunely in relation to the norms for protecting the natural environment (protection zones, natural beauty, landscape, biodiversity, etc.) and the urban environment (land uses, building coefficients, facades, architectural heritage, etc.). It must be kept in mind that the inscription of Urban Planning Law as a facet of Environmental Law has very important consequences, as it grants the former an indisputable constitutional rank; consequently, the inactivity of local governments in environmental matters involves the injury of a fundamental right (in a similar sense from this same Tribunal, see rulings 815-2008, and 83-2008, among others). The legal provisions that, in development of the constitutional order, grant competence in urban-environmental matters to municipalities are abundant. In this sense, and without attempting to produce an exhaustive list, one may cite articles 29 of the Ley de Biodiversidad; 28, 29, 30, 31, 33, 34, 35, 68, 69, 70, 72, 73 of the Ley Orgánica del Ambiente, among many other regulatory provisions that amalgamate the urban environment as part of environmental law, which has a green component (biodiversity) and a gray one (urbanization process). The possibility of imposing interim measures and administrative sanctions on project developers that affect the environment is provided for in article 99 of the Ley Orgánica del Ambiente, which entrusts the "Public Administration" (including the local government) with the issuance -without further procedure- of both protective measures -precautionary principle (principio precautorio)- and definitive sanctions -which require compliance with the principles of due process-. Of special interest is the provision in subsection f) of that regulatory provision, which empowers, among others, the municipal Administration to order the "....partial, total, permanent, or temporary cancellation of permits, licenses, premises, or companies causing the reported complaint, act, or contaminating or destructive event" (the highlighting is not from the original). The different Municipal Councils must keep in mind that sovereign powers (potestades de imperio) are inalienable, non-transferable, imprescriptible, and mandatory to exercise (article 66 of the LGAP). In the case of interim measures – with constitutional provision in article 41 – these can be ordered before, during, or in the course of an administrative procedure. The new Código Procesal Contencioso Administrativo, applicable to administrative procedures developed at the municipal level, pursuant to the provisions of article 9 of the Ley General de la Administración Pública, contains a wide range of interim measures of a conservative, anticipatory, innovative etc. type, and with their provision the legislator has sought to prevent "...serious or potential damages or injuries, current or potential...". Now then, the characteristics of instrumentality, provisionality, and proportionality of interim measures (article 22 of the same regulatory body) compel the Tribunal to indicate that it is necessary for the measure to be complemented by an ordinary procedure, either to determine whether urban planning regulations or the scope of the granted license have been respected or not, or to declare in administrative proceedings the nullity of an approval (visado) or permit that was issued in contravention of urban-environmental regulations. The adoption of interim measures, without an administrative procedure to serve as its basis, denaturalizes interim justice, insofar as it turns it into an anticipated sanction, without compliance with due legal process. In the administrative procedure instituted by local governments, the principles of due process must be fully complied with, and the end of the procedure implies the extinction of the interim measure, as it lacks independent existence, given its instrumentality.

• VIII)DISTINCTION BETWEEN SIMPLE SUBDIVISIONS AND SUBDIVISION AND URBANIZATION: The subdivision (fraccionamiento) is the division of a property with the purpose of introducing it into commerce, which presupposes, as each local government must verify when granting the corresponding approval (visado), that it conforms, in terms of size and characteristics, to the current urban planning provisions, especially the local land-use Plan (Plan Regulador) – if one exists – as well as to development regulations and other special public order laws. The subdivision (fraccionamiento) that the law calls "simple" does not include an urban habilitation process for the use and enjoyment of the parcels resulting from that subdivision (fraccionamiento), and this is so because the legislator starts from the premise that in these cases, the lands have accesses and green areas resulting from a prior urban development. It is for this reason that article 40 of the Ley de Planificación Urbana provides:

"(…) Likewise, simple subdivisions (fraccionamientos) of parcels in previously urbanized areas are exempted from the obligation to cede land for parks and community facilities…" (the highlighting is not from the original).

When a certain area is previously urbanized, the purchasers of the subdivided parcels have access to lands, parks, and community facilities, and it must not be lost sight of that this forms part of their right to enjoy a healthy and ecologically balanced environment (article 50 of the Constitution). For this reason – it is reiterated – the legislator has not deemed it necessary to require, in the case of a "simple" subdivision (fraccionamiento) with urban development, greater land endowments for reasons of social interest. The approval (visado) for simple subdivisions (fraccionamientos), due to its minor importance, is usually granted to an official (e.g., Municipal Engineer) different from the one entrusted with "complex" approvals (visados) (e.g., Municipal Council, urban planning committees, etc.), the former lacking the competence to authorize a different approval (visado); this in cases where urban planning regulations make such a distinction.

Now, the subdivision (fraccionamiento) that forms part of the urbanization process and entails enabling the properties, for the first time, for urban purposes, must be provided with streets, green areas and parks, as well as the necessary services for their use and enjoyment. In this second scenario, we are dealing with a complex process of subdivision and urbanization that introduces limitations on private property for reasons of urban planning (article 22 of the Urban Planning Law), which the Constitutional Chamber has indicated are fully consistent with the Law of the Constitution (Voto N° 5097-93 of 10:24 hrs on October 15, 1993). The residential or subdivision project that we will call “complex,” is provided for in numeral 40 of the Urban Planning Law which, insofar as relevant, provides:

“Every subdivider of land (…) and every urbanizer shall cede free of charge for public use both the areas destined for roads and those corresponding to parks and communal facilities; what is established for the latter two concepts shall be determined in the respective regulation, through the setting of percentages, of the total area to be subdivided or urbanized, which may fluctuate between five percent and twenty percent, according to the average size of the lots, the use intended for the land and the applicable standards. Notwithstanding the foregoing, the sum of the lands that must be ceded for public roads, parks and communal facilities shall not exceed forty-five percent of the total surface area of the land to be subdivided or urbanized. (…)

The obligation of the urbanizer to provide the subdivided parcels with access, green zones, parks, public roads, obliges them to comply with the urban provisions that establish minimum standards in terms of space, quality, quantity and other requirements demanded by law and development regulations regarding those areas. The local government must exercise its police power in a timely manner, guaranteeing to the residents of the canton that the works will be carried out in the manner indicated by urban planning regulations and with the conditions those regulations stipulate. It is sufficient that a parceling requires works to enable access and provide various services to some of those properties, to maintain that there is not a “simple subdivision,” but rather a residential project that must, consequently, comply with all the indicated requirements. Urban residential projects can only enable access to properties through public roads that must have the dimensions and requirements of the General Law of Public Roads and, the Regulation for the National Control of Subdivisions and Urbanizations, in the absence—in this latter case—of specific provisions in local regulations. None of the municipal bodies has jurisdiction to authorize a project in which access to the properties is provided through “cobblestoned agricultural easements (servidumbres agrícolas adoquinadas),” “agricultural easements” or “simple easements,” since these are figures proper to Private Law and not to the residential urban planning regime that is governed by the norms and principles of Public Law. The Constitutional Chamber in Voto N° 03964-2001 of 16:26 hours on May fifteen, 2001 stated on this point the following:

“….the construction works that have been carried out, have not taken into account the interest of the enclaved property, which they have instead directly harmed, which means that the intentions of the works are other ones. Precisely, adds the Chamber, that of subdividing and urbanizing the lands without the communal burdens and for that reason the municipal tolerance directly affects the rights of the municipality and the respect for the legislation in force and applicable. Consequently, the Chamber considers that the legal cause of the establishment of the easement is spurious, since in essence, what has been intended is to give it an enabling exit for lots that can be traded, but outside the legal framework (…) the Chamber reaches the conclusion that that area has been prepared so that the owners of the involved properties, both dominant and servient tenements, can segregate lots and erect constructions which would facilitate, in the medium term, the construction of a residential complex similar to the one that exists on Dirección11246 in the same zone. The weighing of the evidence, in light of the rules of sound criticism, allows the conclusion that with the project proposal, two objectives are sought to be achieved, as already stated: to enable an enclaved lot, by the most complex and expensive route from an economic point of view, and to allow the enabling of the properties for urban planning purposes, but without complying with the legal requirements established for such purpose and with serious affectation to the forest that had already regenerated in the area and to the biological corridor of the mono titi. The works alter the soil system and potentiate the pollution of the sea, natural wealth of all generations, which cannot be disrespected on the basis of a use of property rights, which for not conforming to the corresponding legal norms is abusive. ….” (the highlighting is not from the original).

Regarding the municipal competence to enable urban planning projects through easements and, the responsibility of public officials who act contrary to urban planning regulations, in that same ruling the Chamber expressed:

“VI.- Municipal Competence: As already stated in considerando IV of this ruling, it is not strictly within the purview of the municipal government to grant a permit for the constitution of easements, much less when it is done contrary to the legal norms that that Council swore to observe and comply with faithfully. Because it is important to highlight that among the norms that regulate the matter of communal government, are not found those of intervening in relations of a private nature, with the sole purpose that the economic rights of the property owners have access to a street of dubious nature, in order to subdivide their lands. Instead, what does correspond to the local corporation—and it is evident that it omitted in the specific case—is to verify that local development is conducted in accordance with the regulations governing the matter of territorial planning and environmental protection, which is part of the administration of the interests and local services of the community, as expressly provided by article 169 of the Political Constitution. By virtue that the Canton of Aguirre is an urban district, according to the qualification that in application of the Urban Planning Law has been certified by the Urban Planning Directorate of the National Institute of Housing and Urbanism and lacks a regulatory plan, the intervention of other public entities by reason of their specialty is essential, for the purposes of obtaining a rational application of the urban planning norms. This is so, because not all lands that individuals acquire are suitable for urbanization or construction and ownership over them is not unlimited as two of the coerced parties seem to understand it, who are concerned only with the market value of their lands and the possibility of disposing over them without limit. The administered must attend to land use in their territory and bear in mind that by force of the Law of the Constitution the utilization of resources cannot be unreasonable. The municipal visado is an essential requirement for the registration of a site plan in the National Cadastre and for its registry inscription and has been foreseen to guarantee that the segregations and urbanizations that occur conform with public order laws and local regulatory norms, but in any case, at least with what the Law provides in a generic sense. The function of the municipality in matters of urbanistic and environmental control, as already stated, must always be in clear defense of local interests, those of the community, which in the criteria of the Chamber, in this specific case, fully coincide with national interests, according to what has been stated by the Office of the Aguirre-Parrita Sub-Regional of the Central Pacific Conservation Area of the Ministry of Environment and Energy (folio 161), reason for which that Municipality could not fail to verify that the permits for the constitution of easement and construction permits it grants, conform to those public order norms. This function, in accordance with what has been carried out in the file, was not observed by the Municipal Regidores who authorized the permit that is being examined, Agreement No. 1 adopted in Ordinary Session number 94 of September 6, 1999, a copy of which is attached to folio 61. All of this implies a serious non-application of the duties of the Municipal Regidores, who could have resolved expressly against the legal provisions in force, for which reason the Chamber considers, in addition to declaring the amparo action admissible, as will be stated, that with respect to the members of the Municipal Council and the Municipal Mayor in office at the date of the Agreement, who being able to veto the Agreement did not do so, certified copies of the case files must be sent to the Public Ministry, so that it may be investigated whether their conduct constitutes or not criminal infractions.” (the highlighting is our own).

As has been indicated, the municipal visado is an essential requirement for the registration of a site plan in the National Cadastre and for its registry inscription (articles 33 and 34 of the Urban Planning Law) and, its validity depends, in addition to compliance with the applicable urbanistic norms, on it having been issued by the competent official or body, according to the indicated regulations. The municipal visado is not granted or denied by the municipal administration in a discretionary manner, but in a regulated form; consequently, if the required requisites are met, it cannot be denied. The visado grants a subjective right to the person who obtained it and, it is not possible to go back against that right, other than by resorting to the legal procedures of suppression of an act declaratory of subjective rights, as will be analyzed below.

IX).- OF THE WAYS TO ANNUL AN ADMINISTRATIVE ACT DECLARATORY OF RIGHTS IN MUNICIPAL VENUE: In municipal matters, the declaration of nullity of a firm administrative act that has granted a right to the administered, can occur in two ways: a) at the instance of a third party “interested” “anyone” (173 of the Political Constitution), through the filing of the extraordinary appeal for review as provided for in numerals 157 and 163 of the Municipal Code or; b) by the local government turning against that prior act of its own, declaratory of subjective rights.

In the first scenario, according to whether the nullity of an administrative act issued by the Municipal Council, by the Mayor or, by an official dependent on the former, is sought, the established time limits must be observed for one or the other scenario (5 and 10 years). In relation to the processing of this extraordinary appeal, this same section, in Voto 219-2007 indicated:

“…This Tribunal considers that, in this case, the petitioner has filed an ‘extraordinary appeal for review.’ (…) On this occasion, we are dealing with a special procedural appeal for nullity filed by the administered, which does not require the opinion of the Office of the Attorney General of the Republic, nor the procedure regulated in numeral 173 of the General Law of Public Administration, since to request the nullity of municipal acts through the appeal route there is a special norm that establishes a ten-year period for such purpose.

V).- A correct hermeneutics leads us to affirm that through the review appeal route there is no requirement, neither of a prior administrative procedure, nor of the binding opinion of the Office of the Attorney General of the Republic, which are only required—as stated supra—when the administration, of its own motion, turns against an act of its own that has declared subjective rights. In this regard, it must be borne in mind that numeral 162 of the General Law of Public Administration establishes:

‘The administrative appeal well-founded on an existing ground of legality, shall make obligatory the annulment of the act.’ That provision does not make any differentiation by types of acts, consequently, the Tribunal cannot differentiate where the law does not and therefore concludes that, the nullity—of any act—can be obtained through the appeal route, provided that the requirements that due process demands are complied with.” It is also possible—as previously mentioned—that the Municipal Council, in its condition of supreme hierarch, may proceed to annul of its own motion administrative acts favorable to the administered (e.g., visados, construction permits, etc.), insofar as it considers they exhibit vices of nullity. In this regard there are two possibilities, developed in a clear manner by the Constitutional Chamber, among others, in Voto 02-005854-0007-C0 in which it indicated:

“…The general rule is that the respective public administration cannot annul an act declaratory of rights for the administered, the exceptions being the annulment or review of its own motion and revocation. For that purpose, the public administration, as a general principle, must resort, in the capacity of plaintiff and after a prior declaration of harmfulness (lesividad) of the act to the public, economic or other interests, to the lesividad proceeding (articles 10 and 35 of the Regulating Law of the Contentious-Administrative Jurisdiction), which has been understood, traditionally, as a guarantee for the administered. On this matter, this Constitutional Tribunal in Voto No. 897-98 of February 11, 1998 indicated that ‘... the Administration is prohibited from suppressing by its own action those acts it has issued conferring subjective rights to private individuals. Thus, subjective rights constitute a limit with respect to the powers of revocation (or modification) of administrative acts, for the purpose of being able to demand greater procedural guarantees. The Administration, upon issuing an act and subsequently issuing another contrary to the first, to the detriment of subjective rights, is disregarding these rights, which through the first act it had granted, whether by error or for any other reason. This implies that the only route the State has to eliminate an act of its own from the legal system is the jurisdictional lesividad proceeding, since this proceeding is conceived as a procedural guarantee in favor of the administered, or rather, in our legal system there exists the possibility of going against one's own acts in the administrative route, in the hypothesis of absolute, evident and manifest nullities, with the prior opinion of the Comptroller General of the Republic and the Office of the Attorney General of the Republic (as an additional guarantee in favor of the administered) and in accordance with article 173 of the General Law of Public Administration. Consequently, if the Administration has failed to comply with the rules of these procedures, or rather, has omitted them wholly or in part... the principle of one's own acts determines as an effect of said irregularity the invalidity of the act.’. In accordance with numeral 173 of the General Law of Public Administration, a public entity or body may well annul in administrative venue an act declaratory of rights for the administered but harmful (lesivo) to the public or patrimonial interests of the former, without needing to resort to the administrative contentious proceeding of lesividad provided for in articles 10 and 35 of the Regulating Law of the Contentious-Administrative Jurisdiction (a proceeding in which the plaintiff is a public administration that challenges an act of its own favorable to the administered but harmful to it) when the same is vitiated by an evident and manifest absolute nullity. The evident and manifest absolute nullity must be opined upon, prior and favorably, by the Office of the Attorney General or the Comptroller General of the Republic—preparatory act of the final annulling act—. It shall correspond to the Comptroller when the nullity concerns administrative acts directly related to the budgetary process or administrative procurement (Public Treasury). That opinion is indispensable, to such a point that this Chamber in Voto No. 1563-91 of 15 hrs. on August 14, 1991 considered that ‘... It is evident, then, that from the entry into force of the General Law of Public Administration, the competence to annul in administrative venue can only be admitted if the duty of providing an expert and external criterion to the body that will issue the final act is complied with.’. It is a matter of an opinion of a binding nature—from which the consulting body or entity cannot depart—, given that, ordinal 2° of the Organic Law of the Office of the Attorney General of the Republic establishes that it is of obligatory compliance, through which a sort of prior or preventive legality control is exercised, insofar as it must precede the final act of the ordinary procedure initiated to decree the annulment of its own motion, which does not conflict with any of the degrees of administrative autonomy, being a specific manifestation of the control power inherent to intersubjective direction or administrative tutelage. It is logical that such opinion must be favorable to the annulling claim of the consulting administration, and above all that it positively verifies the seriousness and magnitude of the vices that justify the exercise of the power of review or annulment of its own motion. The respective public administration is inhibited by the infra-constitutional legal system from determining when there is an evident and manifest nullity, given that, that matter is reserved to the technical-legal and consultative body called Office of the Attorney General of the Republic, as a deconcentrated body of the Ministry of Justice. In the cases in which the opinion must be rendered by the Comptroller General of the Republic, it also has a binding nature by virtue of what is provided in article 4°, final paragraph, of its Organic Law No. 7428 of September 7, 1994.

VI.- THE EVIDENT AND MANIFEST NULLITY AS A PREMISE THAT ENABLES PUBLIC ADMINISTRATIONS TO EXERCISE THEIR POWER OF ANNULMENT OF ADMINISTRATIVE ACTS FAVORABLE TO THE ADMINISTERED OF THEIR OWN MOTION. Not just any degree of invalidity or nullity authorizes a public entity or body to decree the annulment of its own motion of an administrative act declaratory of rights for an administered, given that, the administrative legal system demands that certain specific and aggravated characteristics or connotations concur that qualify it. The nullity that justifies the review of its own motion must have such transcendence and magnitude that it must be, in accordance with what is established in numeral 173, paragraph 1°, of the General Law of Public Administration, ‘evident and manifest.’ That which is evident and manifest is that which is patent, notorious, ostensible, palpable, clear, certain and that offers no margin of doubt or that does not require a dialectical or logical verification process or effort to discover it, precisely, because of its gross and serious nature. In this sense, it is sufficient to confront the administrative act with the legal or regulatory norm that gives it coverage to arrive at such a conclusion, without the need of any hermeneutics or exegesis whatsoever. It is necessary to add that numeral 173 of the General Law of Public Administration does not create a sort of bipartition of absolute nullities, some of them being simple and others evident and manifest, but what it tries to foster is that in the case of the latter, the deep and expert analysis of the contentious-administrative judge is unnecessary or dispensable to facilitate its review in administrative venue.

VII.- THE NEED TO INITIATE AN ORDINARY ADMINISTRATIVE PROCEDURE FOR THE REVIEW OR ANNULMENT OF ADMINISTRATIVE ACTS FAVORABLE TO THE ADMINISTERED OF THEIR OWN MOTION. The respective public administration—author of the act sought to be annulled or reviewed—, prior to the declaration of nullity, must open an ordinary administrative procedure in which the principles and guarantees of due process and the right to defense must be observed (article 173, paragraph 3°, of the General Law of Public Administration), the justification for observing that procedure is that the final act may suppress a subjective right of the administered (article 308 ibidem). During the substantiation of the ordinary procedure, it is indispensable to gather the opinion of the Office of the Attorney General or the Comptroller, it being an interlocutory act within the same. As indicated supra, the opinion must pronounce, expressly, on the absolute, manifest and evident nature of the nullity (article 173, paragraph 4°, of the General Law of Public Administration). If the opinion of the Office of the Attorney General or the Comptroller General of the Republic is unfavorable, in the sense that the absolute nullity of the administrative act is not evident and manifest, the respective public administration will be legally impeded from annulling the act in administrative venue and will have to resort, irremissibly, to the ordinary administrative contentious lesividad proceeding. The opinion of the two cited consultative bodies is binding for the respective administration regarding the evident and manifest nature of the nullity. On this point, article 183, paragraph 1°, of the General Law of Public Administration prescribes that ‘Outside the cases foreseen in article 173, the administration may not annul of its own motion acts declaratory of rights in favor of the administered and to obtain their elimination must resort to the contentious proceeding of lesividad provided for in articles 10 and 35 of the Regulating Law of the Contentious-Administrative Jurisdiction.’ VIII.- LEGAL CONSEQUENCES OF THE FAILURE TO COMPLY WITH THE FORMAL AND SUBSTANTIAL REQUIREMENTS OF ORDINAL 173 OF THE GENERAL LAW OF PUBLIC ADMINISTRATION. The review of its own motion or annulment with breach of the legal requirements referred to in the preceding considerandos ‘whether by omission of the formalities provided or because the absolute nullity is not evident and manifest’ (e.g. that the opinion is unfavorable, that the opinion was not gathered or that an ordinary administrative procedure was not opened) is absolutely null and makes liable for the damages and losses caused both the public administration and the official (article 173, paragraph 6°, ibidem).

• X)THE SPECIFIC CASE: In the sub lite, the petitioner is alleging that the municipal visados for the “lotification Taquiscú” are illegitimate, insofar as they contravene urban planning norms of public order contained, both in the local regulatory plan—which establishes that said zone has rural and not urban use—as in the Urban Planning Law. It also indicates, that the visado was granted by an incompetent official, insofar as according to the local norms in force the approval of said project corresponded to the Municipal Council; however, what the petitioner is challenging is the agreement of the Municipal Council that left without effect a precautionary measure issued before an administrative procedure—recursive or ordinary—was initiated for the review of the visados granted to the company Nombre101205 S.A., which undoubtedly granted it a subjective right. For this reason, this body considers that what was resolved by the Municipal Council of Oreamuno is in accordance with law and must be confirmed in that, a precautionary measure such as the one issued—impossibility of granting construction permits for those who have immovable properties in the indicated “lotification”—cannot be maintained indefinitely in time, but rather, requires an administrative procedure—recursive or ordinary—that serves as its support, since otherwise it would cease to have the characteristic of instrumentality that is proper to it, becoming an autonomous sanction improper to the Rule of Law. Precautionary measures, insofar as provisional, cannot remain in effect indefinitely, since they have been designed to guarantee what is resolved in the main proceeding, preventing its duration from affecting the ultimate result of the procedures that have been established to decree the nullity of a specific administrative act. The foregoing does not mean that the Municipal Council of Oreamuno cannot issue a new precautionary measure like the one it subsequently repealed—and which is the object of the present appeal—or other additional ones (e.g., request to record a warning in the National Cadastre, etc.) that it deems necessary, to guarantee the final result of an administrative nullity proceeding, in the event that it is initiated through the corresponding routes. The Tribunal must emphatically indicate that it is not possible to prolong indefinitely—as has happened in this case—a precautionary measure that impedes disposition over the land, without there being a base proceeding—ordinary or recursive—seeking the nullity of the visados, since in this case the precautionary justice ceases to have the characteristic of instrumentality that is proper to it, becoming in an autonomous manner a sanction of immobilization of the land. By virtue that it was not accredited in this recursive proceeding that a main proceeding has been initiated to annul the municipal visados granted to Nombre101205, the autonomous precautionary measure that has been issued is illegitimate and for that reason what has been carried out by the Municipal Council must be confirmed. The foregoing without prejudice—it is reiterated—that said body may adopt—others identical or new ones—, within the framework and the conditions indicated in this resolution.

XI).- COROLLARY: The challenged agreement is confirmed. Let the local government take note of what has been indicated in the various considerandos of this resolution. As no further appeal lies against what is provided in this resolution, the administrative route is deemed exhausted." VIII).- CONCLUSION: the project Nombre101205 S.A. lacks the corresponding permits and, the situation of the municipal visados—which must be reviewed in light of what has been indicated in the transcribed text—must be addressed by the Municipal Council as soon as possible, given that, in accordance with what is established in article 174 of the General Law of Public Administration:

" 1. The Administration shall be obliged to annul of its own motion the absolutely null act, within the limitations of this law." By reason of the foregoing, the Municipal Council, as supreme hierarch of the local government and, the Municipal Mayor as executor of its agreements, must proceed immediately to determine whether, in accordance with the urban planning regulations in force, it must proceed to the elimination of the visados of the project that are confronted with that block of legality. Regarding the requests of private individuals related to the construction permits of the cited project, which as indicated lacks the corresponding permits issued by the competent body, it must be indicated that, by provision of numeral 146.3 of the General Law of Public Administration "3.- Administrative execution of ineffective or absolutely null acts shall not proceed and the same, if it occurs, shall produce criminal liability of the public servant who ordered it, without prejudice to the other resulting liabilities.

4.- Execution in these circumstances shall be deemed as abuse of power." IX).- COROLLARY: For the reasons stated in the initial considerandos of this resolution, the interposed veto is rejected.

THEREFORE:

The interposed veto is rejected.

Nombre5138 Hubert Fernández Argüello I. Rocío Rojas Morales Veto Nombre40649 Dirección11229/ Nombre5139 It is a faithful copy of the original - Taken from Nexus.PJ on: 29-03-2026 07:21:32.

Tribunal Contencioso Administrativo Sección III Clase de asunto: Veto Analizado por: CENTRO DE INFORMACIÓN JURISPRUDENCIAL Sentencias Relacionadas Sentencias en igual sentido N° 176-2009 TRIBUNAL DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO Y CIVIL DE HACIENDA. SECCIÓN TERCERA. II CIRCUITO JUDICIAL DE SAN JOSÉ. ANEXO A. Goicoechea, a las quince horas cincuenta minutos del treinta de enero del dos mil nueve.- Veto interpuesto por Nombre40649 , Alcalde de la Municipalidad de Oreamuno, contra el acuerdo del Concejo Municipal de ese Cantón, número 3, acuerdo número 1652-2008, adoptado en la sesión número 156-2008, celebrada el día 24 de abril de 2008 que dispuso: “El Concejo Municipal mediante el artículo 3, acuerdo N° 1652, sesión 156-2008 de 24 de abril de 2008 dispuso: “POR TANTO: Se somete a votación la siguiente propuesta: para que este Concejo municipal con fundamento en los considerandos de hecho y derecho, así como las demás normas y reglamentos citados, acuerde acoger en todos sus extremos el presente recurso extraordinario de revisión presentado en contra del acuerdo N° 333-2006, artículo 17, acta N° 029-2006 tomado en la sesión celebrada por el Concejo Municipal el día doce de septiembre de 2006 y por conexidad el artículo 19, acuerdo N° 414-2006, tomado en la sesión celebrada por el Concejo Municipal el día veintiséis de octubre del dos mil seis, acta N° 039-2006, por ser los mismos absolutamente nulos y se acuerde por parte de ese Concejo la anulación de los citados acuerdos municipales, por existir vicios de forma que acarrean la nulidad absoluta. QUEDA APROBADO POR 4 VOTOS A FAVOR (REGIDORES BRENES MATA, COTO CARPIO, MARTÍNEZ NAVARRO Y CALVO RAMÍREZ) Y 3 VOTOS EN CONTRA (REGIDORES CÓRDOBA SOTO, GUTIÉRREZ PACHECO Y MEJÍA OROZCO)”.

Redacta la Juez Rojas Morales, y:

CONSIDERANDO:

I).- HECHOS PROBADOS: 1) Que la Regidora Córdoba Soto apoyada por los ediles Gutiérrez Pachecho y Calvo Ramírez propuso al Concejo Municipal en la sesión N° 023-2006 celebrada el 17 de agosto de 2006 el rechazo del oficio DI-URBA proveniente del Departamento de Ingeniería Municipal en el que se recomendaba aprobar el permiso de construcción del proyecto "Taquiscú", el estimar ese departamento que cumplía con todos los requisitos legales (folios 71, 76); 2) La Presidenta Municipal sometió a votación la dispensa de trámite de comisión y en esa misma sesión fue "...rechazado por 3 votos a favor y 4 en contra..."(ibídem); 3) Mediante acuerdo N° 333-2006, artículo 17, acta N° 029 de 12 de septiembre de 2006 se conoció "nuevamente la moción presentada por.." la regidora Córdoba Soto, Gutiérrez Pacheco y Calvo Ramirez, en la que se propuso rechazar el oficio DI-URBA-18-06 del 19 de junio del 2006 del Departamento de Ingeniería; se establecieran las medidas disciplinarias contra los funcionarios de Ingeniería municipal; se negaran los permisos solicitados por la empresa; se procederá a la clausura y la paralización de obras del citado fraccionamiento, todo lo cual tenía que ser notificado a la empresa interesada y el Concejo Municipal dispuso: "Se somete a votación la propuesta presentada por la Regidora Cordoba Soto, apoyada por los regidores Gutiérrez Pacheco y Calvo Ramírez, es aprobada por unanimidad." (folio 1054, 1055); 4) La empresa Soluciones Económicas S.A. presentó recurso extraordinario de revisión contra el acuerdo anterior (folios 868, 881); 5) Que el Concejo Municipal de ese cantón, el acuerdo N° 1652-2008, adoptado en la sesión N° 156-2008 celebrada el 24 de abril de 2008 dispuso: "POR TANTO: Se somete a votación la siguiente propuesta: para este Concejo municipal con fundamento en los considerandos de hecho y derecho, así como las demás normas y reglamentos citados, acuerda acoger en todos sus extremos el presente recurso extraordinario de revisión, presentado en contra del acuerdo N° 333-2006, artículo 17 , acta N° 029-2006 tomado en la sesión celebrada por el Concejo Municipal el día doce de septiembre de 2006 y por conexidad el artículo 19, acuerdo N° 414- tomado en la sesión celebrada por el Concejo Municipal el día veintiséis de octubre de dos mil seis, acta N° 039-2006 por ser los mismos absolutamente nulos y se acuerde por parte de ese Concejo la anulación de los citados acuerdos municipales, por existir vicios de forma que acarrean nulidad absoluta. QUEDA APROBADO POR 4 VOTOS A FAVOR (REGIDORES BRENES MATA, COTO CARPIO, MARTÍNEZ NAVARRO Y CALVO RAMÍREZ) Y 3 VOTOS EN CONTRA (REGIDORES CÓRDOBA SOTO, GUTIÉRREZ PACHECO Y MEJÍA OROZCO (folios 928 a 934); 6) Inconforme con lo resuelto, el Alcalde Municipal de Oreamuno interpuso veto contra el anterior acuerdo (folios 975 a 986); 7) El Concejo Municipal en el acuerdo N° 1704-2008, tomado en la sesión número 162-2008 del 20 de mayo de 2008 dispuso el rechazo del veto y la remisión del expediente a este Tribunal, en virtud de lo cual se conoce de este asunto (folios 1009 a 1016).

II).- HECHOS NO PROBADOS: 1) Que el Concejo Municipal de Oreamuno haya aprobado el permiso de construcción del proyecto Nombre101205 s.a. (no hay prueba en el expediente sobre este extremo); 2) Que el visado municipal del citado proyecto por parte del Departamento de Ingeniería haya tenido como sustento un acuerdo del Concejo Municipal (tampoco hay prueba sobre este extremo).

III).- ADMISIBILIDAD DEL VETO: El Concejo Municipal rechazó inicialmente el veto interpuesto, entre otras razones, por estimar que era inadmisible por tratarse de la resolución de un recurso extraordinario de revisión, el cual, se indicó, no puede ser objetado por esa vía.- Tal afirmación carece de sustento y debe enmendarse.- De conformidad con lo dispuesto en el artículo 173 de la Constitución Política y 158 y siguientes del Código Municipal, procede el veto contra cualquier acuerdo municipal, con las únicas excepciones que establece el último cuerpo legal citado, que excluyen de esa objeción aquellos que no hayan sido aprobados definitivamente; en los que el alcalde tenga interés personal, directo o indirecto; los que deban aprobar la Contraloría General de la República o la Asamblea Legislativa o los autorizados por ésta; los apelables ante la Contraloría General de la República y los de mero trámite o los de ratificación, confirmación o ejecución de otros anteriores (artículo 160).- Evidentemente, el presente caso no se encuentra en ninguno de esos supuestos y por eso, no podía rechazarse el veto por la forma, pues no puede el órgano deliberativo restringir esa facultad de manera discrecional y más allá de lo previsto expresamente en la ley, por tratarse de una atribución que proviene directamente de la Carta Fundamental y que forma parte del diseño constitucional del régimen municipal en Costa Rica.- Por otra parte, considera este Tribunal que no es posible darle al artículo 121 de la Ley General de la Administración Pública, los efectos que pretende la Municipalidad. Esa norma, se refiere a la clasificación de los actos administrativos y su valor, y lo que indica, en lo que interesa, es que los acuerdos que decidan un recurso o reclamo administrativo se llamarán resoluciones.- El Concejo interpreta que como se está resolviendo un "recurso extraordinario de revisión", lo acordado es entonces una resolución y no un acuerdo, afirmación que carece de todo sustento, pues no encuentra ningún asidero legal y que por lo tanto no es de recibo. La clasificación que hace la Ley en cuanto a los actos administrativos es meramente ordenatoria, y no tiene la virtud de variar la naturaleza de lo decidido. El acuerdo se llama resolución si decide un recurso, eso es cierto, pero aunque se le denomine de esa forma, sigue siendo lo que es: un acuerdo del Concejo Municipal y por lo tanto puede ser objeto de impugnación por los recursos ordinarios -artículo 157 del Código Municipal- o por el veto del alcalde -artículo 158 ídem-, sin que tampoco resulten excluyentes ambas normas, como erróneamente lo entiende también la Municipalidad cuando afirma que el hecho de que lo decidido en estos asuntos tenga apelación, impide al Alcalde vetarlo.- En suma, las razones de forma que expuso la Municipalidad son abiertamente contrarias al régimen de impugnación de acuerdos municipales vigente y restringen de manera indebida las potestades que el ordenamiento jurídico le otorga al alcalde en relación con las objeciones que puede plantear a lo decidido por el órgano deliberativo de la entidad, lo que obliga a señalar que las objeciones sí son admisibles y que el análisis de fondo resulta enteramente procedente.- En todo caso la Municipalidad, a pesar de declarar inadmisible el asunto, también se refirió al fondo del asunto, lo que constituye una muestra más de la confusión que reina a lo interno de ese gobierno local, en torno a la tramitación y forma de resolver este tipo de articulaciones.- IV).- MOTIVOS DEL VETO: contra el acuerdo N° 1652-2008, adoptado en la sesión N° 156-2008 celebrada el 24 de abril de 2008 el Alcalde de Oreamuno presenta veto. Sus objeciones, en resumen, son las siguientes: Se indica que el recurso extraordinario de revisión fue interpuesto por los señores Franco y María Lorena Fernández Esquivel quienes actúan como representantes de la sociedad Soluciones Económicas Fernández Esquivel S.A; sin embargo, la propietaria del proyecto es la empresa Nombre101205 S.A. y –actualmente- otras personas jurídicas dentro de las que no figura la primera sociedad. Para el vetante, dicho recurso debió declararse inadmisible en el tanto los gestionantes carecen de legitimación activa para presentarlo. En segundo término -señala- no se produjo la dispensa de trámite de comisión -acuerdo N° 283-2006- y por ello, lo dispuesto por el Concejo en aquella ocasión no tuvo mayor trascendencia. Agrega que la regidora interesada presentó recurso de revisión contra el anterior acuerdo y, en la sesion 24-2006 se aprobó conocer del recurso, en el entendido de que ello ser haría en la próxima sesión, lo que fue aprobado por unanimidad y ese acuerdo equivale a dispensa del trámite de Comisión para la moción de la citada regidara. En el acuerdo 333-2006 se conoció la moción propuesta y ese acuerdo es válido y eficaz motivo por el cual -contínua señalando- no debió ser anulado por el Concejo Municipal. En otro orden de cosas afirma que, el acuerdo impugnado acoge como motivo de nulidad la alteración del orden del día, sin embargo, ello es incorrecto, puesto que el orden ya había sido fijado por el mismo Concejo al aceptar la revisión de la citada regidora y por ello la secretaría del Concejo simplemente se limitó a remitirlo a los regidores, tal cual estaba acordado previamente. Finalmente objeta que se acoja el recurso de revisión de la sociedad gestionante bajo el argumento de que se violenta el bloque de legalidad, cuando es lo cierto que el proyecto Nombre101205 nunca ha sido aprobado por el Concejo Municipal, tal y como lo dispone la reglamentación local.

V).- SOBRE EL FONDO: La objeción no es de recibo y debe rechazarse.- El recurso de revisión contra el acuerdo N° 333-2006 se presentó por la empresa Soluciones Económicas Fernandez Esquivel S. A. y no por Nombre101205 S.A. que - según los registros municipales-, es la gestionante del proyecto ante la municipalidad. No obstante lo anterior, este Tribunal ha podido constar, al dar audiencia a la empresa Nombre101205 S. A. en el procedimiento recursivo del señor Nombre101206 (expediente de este Tribunal sobre el proyecto Nombre101205 N° 08-08) que el señor Franco Fernández Esquivel es Presidente de ésta última sociedad (certificación notarial de folio 847 expediente) y, por ende, interesado en el acuerdo del Concejo que le niega la autorización al proyecto en el que estima hay graves vulneraciones al debido proceso. Adicionalmente, debe tenerse en cuenta que el oficio del Ingeniero Municipal que motiva la presentación de los recursos de revisión –internos y externos-, está relacionado con la empresa Soluciones Económicas Fernández Esquivel que es la destinataria del oficio DI-URBA-del Ingeniero Municipal de la época. A mayor abundamiento el Tribunal debe indicar que el acuerdo del Concejo Municipal 333-2006 acordó notificar ese acuerdo a la empresa "Soluciones Económicas Fernández Esquivel S.A. (a cuyo nombre aparecen los planos visados), lo que convierte a los gestionantes de aquél recurso en claros interesados de lo dispuesto por el Concejo Municipal. En esta inteligencia, aquella gestión fue atendida legítimamente por el gobierno local que, puede tramitar los recursos presentados por “cualquier interesado” -incluyendo la revisión-(173 del Código Municipal), condición con la que cumplió el señor Fernández Esquivel al gestionar a favor de la empresa que representa legalmente –Taquiscú S.A.- y la señora María Lorena Fernández Esquivel a nombre de la empresa Soluciones Económicas Fernández Esquivel, en cuyo beneficio han venido actuando.

VI).- CONTINUACIÓN: En cuanto a los alegados vicios de procedimiento que motivaron la estimación del recurso de revisión, el Tribunal debe indicar que el Código Municipal en los numerales 35 a 50 del Código Municipal establece el Iter procedimiental mediante el cual se produce la voluntad del Concejo municipal –“acuerdos municipales”- y, su inobservancia constituye una clara violación a los postulados del debido proceso, lo que origina la nulidad del acuerdo, en el tanto aquella no ha sido correctamente expresada. En tal sentido debe señalarse que, por disposición del artículo 46 del Código Municipal, cada acuerdo del Concejo Municipal tiene que tener un expediente separado, al que se agreguen el dictamen de la comisión y las mociones que se presenten durante el debate, de todo lo cual debe quedar constancia. Con ello se garantiza –estima este órgano colegiado- la transparencia y claridad de sus actuaciones, dada la amplia legitimación que en materia municipal tienen los “interesados” para presentar recursos ordinarios y extraordinarios contra sus acuerdos que deben poder consultar con facilidad. Las comisiones municipales tienen como misión esencial, la de garantizar una amplia discusión de un tema que será luego sometido a conocimiento del Concejo Municipal, lo que es propio de un órgano con democracia interna participativa, aspecto que, desde luego, no se agota en la comisión, sino que se extiende luego a un grupo más amplio como lo es el Concejo Municipal, órgano deliberante por excelencia. La exclusión de un tema del conocimiento de la comisión y, por ende, del análisis y discusión del grupo de regidores a los que corresponde en razón del tema tratado (numeral 49 ibídem), puede ser dispensado del trámite de comisión, si así lo acuerda una mayoría calificada de los presentes (artículo 44 del Código Municipal), lo que debe así constar claramente. En el subjudice, resulta claro para el Tribunal que el Iter procedimiental (debido proceso legal), para la producción de un acuerdo válido y eficaz del Concejo Municipal fue inobservado, motivo por el cual este Tribunal estima conforme a derecho el acuerdo del Concejo que, por mayoría, dispuso acoger el recurso externo de revisión presentado por la citada sociedad y, por ende, anular el acuerdo adoptado en la sesión N° 333-2006. En el caso concreto, este órgano colegiado ha considerado que en el artículo 53°, acuerdo 283-2006 se conoció moción presentada por la Regidora Cordoba Soto, apoyada por los regidores Gutiérrez Pacheco y Calvo Ramírez en relación con el conocimiento –enviado al Concejo por correspondencia- de la recomendación del Ingeniero Municipal que remitió a ese órgano copia del oficio DI-URBA-18-06 -dirigida a la empresa Soluciones Económicas Fernández Esquivel S.A. con fecha 19 de junio de 2006-, en el cual recomendaba aprobar el permiso de construcción de la lotificación Taquiscú”. La presidenta municipal dispuso: “se somete a votación la dispensa de trámite de comisión, es rechazado por 3 votos a favor y 4 en contra…”, lo que implicaba que el pronunciamiento de ese órgano deliberativo, en relación con la copia del oficio del Ingeniero municipal de entonces, tenía que ser analizado en comisión. Ahora bien, la regidora Córdoba Soto planteó “recurso interno de revisión” contra el anterior acuerdo y, el Concejo Municipal mediante acuerdo N° 333-2006, artículo 17, acta N: 029 de 12 de septiembre de 2006 acogió el recurso, pero en términos de "la propuesta presentada por la Regidora Córdoba Soto, apoyada por los regidores Gutiérrez Pacheco y Calvo Ramírez..." y aún cuando esa propuesta incluía -según consta en el acta- que se aprobara una "..dispensa del trámite de comisión.." es lo cierto que no está acreditado en el expediente que se haya aprobado tal dispensa, la que por constituir una excepción al procedimiento ordinario, debe constar de manera clara, más allá de toda duda razonable.

VII).- DE LA SITUACIÓN ACTUAL DEL PROYECTO TAQUISCÚ: Mediante el recurso de revisión -externo- interpuesto por la empresa Soluciones Económicas S.A. se anuló -de manera legítima para este Tribunal- según lo dicho en el considerando anterior, el acuerdo N° 333-2008 mediante el cual el Concejo Municipal denegó el permiso al proyecto Nombre101205 y dispuso de una serie de medidas cautelares para evitar su consolidación -principio precautorio-. Ahora bien, el Tribunal debe ser enfático en cuanto a que la nulidad de ese acuerdo no conlleva la autorización del proyecto, puesto que al tenor de lo establecido en el artículo 11 del "Reglamento para la obtención de permisos de construcción, visado de planos y fiscalización de obras de la Municipalidad de Oreamuno" , corresponde al Concejo Municipal autorizar -de previo a la obtención de los visados municipales correspondientes-, los proyectos urbanísticos de la magnitud y características del proyecto Taquiscú, que el Tribunal ha tenido a la vista y, cuyas implicaciones ha analizado en el voto de esta misma sección del Tribunal número 175-2009 de las 15:40 horas del 30 de enero de 2009, en que se indicó en lo que resulta de interés sobre el tema urbanístico involucrado en el acuerdo vetado, lo siguiente:

"(...)

VI).- DEL CONTROL MUNICIPAL EN EL CUMPLIMIENTO DE LAS NORMAS URBANÍSTICAS: Como lo ha venido sostenido de manera reiterada este Tribunal, el concepto de "Estado" a que se refiere el Derecho de la Constitución en el numeral 50, obliga a todos los entes públicos -estatales o no- al uso de sus potestades para, precisamente, "...defender y preservar.." el derecho de "...todos lo habitantes..." a un "ambiente sano y ecológicamente equilibrado". Las municipalidades son entes públicos no estatales dotadas de potestades de imperio para el cumplimiento de sus cometidos, dentro de los cuales está el de garantizar a sus munícipes -dada su base corporativa- aquel derecho fundamental, pues ellos hacen parte del conjunto más amplio de "...habitantes de la República", a los que se les garantiza -sin distingo- el disfrute de un ambiente sano y equilibrado conforme a las normas reguladoras del suelo. Para garantizar este derecho fundamental de tercera generación, los gobiernos locales deben actuar oportunamente en el ejercicio del poder de policía, utilizando las potestades que el ordenamiento jurídico les ha otorgado para alcanzar sus cometidos y, la inactividad en este campo puede ser controlable, tanto por la jurisdicción contencioso administrativa (artículo 35.b) del Código Procesal Contencioso Administrativo), como por la penal (incumplimiento de deberes). Todo sin perjuicio de las consecuencias pecuniarias que pueden derivar del no ejercicio de una potestad pública, si se causa un daño (artículo 190 y siguientes de la Ley General de la Administración Pública). La obligación de los entes públicos -estatales o no- en la protección de este derecho fundamental, viene reafirmada por instrumentos de Derecho Internacional tales como las recomendaciones de la UNESCO Relativas a la Protección de las Bellezas y del Carácter de los Lugares y Paisajes (1962), la Declaración de Estocolmo (1972), la Declaración de Río (1992), la Carta Mundial de la Naturaleza (1982), la Declaración de la Haya Sobre Medio Ambiente (1989) y, en relación con la herencia cultural y el patrimonio arquitectónico, por la Carta Internacional de ICOMOS (1965) y las normas de Quito que la desarrollan (1967); la Convención de la Unesco relativa a la Salvaguardia de los Conjuntos Históricos en la vida contemporánea (1976) y la Carta ICOMOS para la protección de las ciudades históricas (1987).

VII).- DERECHO URBANÍSTICO PARTE DEL DERECHO AMBIENTAL: El ambiente sano y equilibrado que garantiza el Derecho de la Constitución incluye la materia urbanística, encomendada a nivel local a las municipalidades (artículo 169 de la Constitución Política, 15 y siguientes de la Ley de Planificación Urbana). En este sentido se pronunció nuestro máximo Tribunal Constitucional al indicar:

“Como las dos caras de una misma moneda: el ambiente natural y el ambiente urbano. Es así como se pretende un ambiente más humano, es decir, un ambiente que no sólo sea sano y ecológicamente equilibrado, sino también como un referente simbólico y dador de identidad nacional, regional o local. Así, el derecho fundamental a tener un ambiente sano y ecológicamente equilibrado -desarrollado ampliamente por la jurisprudencia constitucional - comprenderá, tanto sus partes naturales, como sus partes artificiales, entendiéndose por tales, el hábitat humano, lo construido por el hombre, sea, lo urbano, de manera que se mantengan libres de toda contaminación, tanto por los efectos y repercusiones que puede tener en la salud de las personas y demás seres vivientes, como por el valor intrínseco del ambiente.” (Voto 2003-03656-el destacado no es del original).

La inclusión de lo urbano como vertiente del Derecho ambiental, también puede encontrarse en un reciente precedente de la Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia en que señaló, en lo de interés, lo siguiente:

“la noción de propiedad se amalgama de manera plena y perfecta con el derecho constitucional al medio ambiente, que con igual intensidad y jerarquía, proclama el cuerpo constitucional en su precepto 50. Por ello no es difícil inferir la regulación urbanística como intermedia entre propiedad y ambiente, pues al fin y al cabo, es el anverso gris, ordenatorio y edificativo de esta última materia. Ambiente y urbanismo se constituyen así en áreas del Derecho que con su rol limitante, delimitan el contorno preciso del derecho de propiedad, es decir, su contenido esencial( Res. 000507-F-04) Sin duda alguna, a la par de las normas que exigen la conservación y protección de los recursos naturales, están las necesidades de las diferentes actividades económicas que demandan el uso y la explotación de bienes ambientales, lo que normalmente ocurre con el proceso de desarrollo urbano. Dentro de este marco, surge la obligación de poner atención al desarrollo urbano sostenible, de manera que, se garanticen las necesidades de los munícipes a los que los gobiernos municipales deben procurarle un ambiente sano y ecológicamente equilibrado que les otorgue bienestar. Existe un innegable interés nacional, coincidente con el local, en que los ayuntamientos ejerzan pronta y oportunamente su poder de policía en relación con las normas de protección del entorno natural (zonas de protección, belleza natural, paisajística, biodiversidad, etc) y urbano (usos de suelo, coeficientes de edificabilidad, fachadas, patrimonio arquitectónico, etc). Debe tenerse presente que, la inscripción del Derecho Urbanístico como vertiente del Derecho Ambiental tiene consecuencias importantísimas en tanto le otorga al primero un indiscutible rango constitucional, consiguientemente, la inactividad de los gobiernos locales en materia ambiental, involucra la lesión a un derecho fundamental (en similar sentido de este mismo Tribunal vid votos 815-2008, y 83-2008, entre otros). Las disposiciones legales que, en desarrollo del orden constitucional otorgan competencia en materia urbano-ambiental a las municipalidades, son abundantes. En este sentido y, sin ánimo de elaborar una lista taxativa, pueden citarse los artículos 29 de la Ley de Biodiversidad, 28, 29, 30, 31, 33, 34, 35, 68, 69, 70, 72, 73 de la Ley Orgánica del Ambiente, entre otras muchas disposiciones normativas, que amalgaman lo urbano como parte del derecho ambiental el que tiene un componente verde (biodiversidad) y otro gris (proceso urbanizador). La posibilidad de imponer medidas cautelares y sanciones administrativas a los proyectistas que afecten el ambiente, está prevista en el artículo 99 de la Ley Orgánica del Ambiente que encomienda a la "Administración Pública" (incluido el gobierno local) el dictado -sin más trámite-, tanto de medidas protectoras -principio precautorio- como sanciones definitivas -que requieren del cumplimiento de los postulados del debido proceso-. De especial interés resulta lo dispuesto por el numeral f) de esa disposición normativa, en que se faculta, entre otras, a la Administración municipal para ordenar la "....cancelación parcial, total, permanente o temporal, de los permisos, las patentes, los locales o las empresas que provocan la denuncia, el acto o el hecho contaminante o destructivo" (el destacado no es del original). Deben tener presente los distintos Concejos Municipales que, las potestades de imperio son irrenunciables, intransmisibles e imprescriptibles y de obligado ejercicio (artículo 66 de la LGAP). Tratándose de medidas cautelares –con previsión constitucional en el numeral 41- éstas pueden ser ordenadas antes, durante o en el curso de un procedimiento administrativo. El nuevo Código Procesal Contencioso Administrativo, aplicable a los procedimientos administrativos desarrollados en sede municipal, al tenor de lo establecido en el numeral 9 de la Ley General de la Administración Pública, contiene una amplia gama de medidas cautelares de tipo conservativas, anticipativas, innovativas etc. y con su previsión el legislador ha buscado evitar que "...se produzcan graves daños o perjuicios, actuales o potenciales...". Ahora bien, las características de instrumentalidad, provisionalidad y proporcionalidad de las medidas cautelares (artículo 22 del mismo cuerpo normativo), obligan al Tribunal a indicar que, es necesario que la medida se complemente con un procedimiento ordinario, sea para determinar si se han respetado o no las normas urbanísticas o los alcances de la licencia otorgada, o para declarar en sede administrativa la nulidad de un visado o permiso que se extendió en contravención con las normas urbano-ambientales. La adopción de medidas cautelares, sin un procedimiento administrativo que le sirva de sustento, desnaturaliza la justicia cautelar, en tanto la convierte en una sanción anticipada, sin el cumplimiento del debido proceso legal. En el procedimiento administrativo que instauren los gobiernos locales deben cumplirse, -a cabalidad-, los postulados del debido proceso y, el término del procedimiento supone la extinción de la medida cautelar, pues ella carece de existencia independiente, dada su instrumentalidad.

• VIII)DISTINCIÓN ENTRE SIMPLES FRACCIONAMIENTOS Y FRACCIONAMIENTO Y URBANIZACIÓN: El fraccionamiento, es la división de un predio con la finalidad de introducirlo al comercio de los hombres, lo que supone, tal y como lo debe constatar cada gobierno local al otorgar el visado correspondiente, que el mismo se ajuste, en cuanto a tamaño y características, a las disposiciones urbanísticas vigentes, en especial, al Plan Regulador del suelo local –si lo hubiere- así como a la normativa de desarrollo y demás leyes especiales de orden público. El fraccionamiento que la ley denomina como “simple”, no incluye un proceso de habilitación urbana para el uso y disfrute de las parcelas resultantes de ese fraccionamiento y ello es así porque el legislador parte de que en estos, los fundos cuentan con accesos y áreas verdes producto de un desarrollo urbanístico anterior. Es por este motivo que el artículo 40 de la Ley de Planificación Urbana dispone:

“(…)Asimismo se exceptúa de la obligación de ceder áreas para parques y facilidades comunales a los simples fraccionamientos de parcelas en áreas previamente urbanizadas…” (el destacado no es del original).

Cuando una determinada área se encuentra previamente urbanizada, los adquirentes de las parcelas fraccionadas cuentan con acceso a los fundos, parques y facilidades comunales y es que no debe perderse de vista que ello hace parte de su derecho a disfrutar de un ambiente sano y ecológicamente equilibrado (artículo 50 constitucional). Por este motivo –se reitera- el legislador no ha estimado necesario exigir en el caso del fraccionamiento “simple” con desarrollo urbanístico, mayores dotaciones de tierra por motivos de interés social. El visado para fraccionamientos simples, por su poca trascendencia, suele otorgarse a un funcionario (v.gr. Ingeniero Municipal) diverso de aquél al que se encomiendan los visados “complejos” (v. gr. Concejo Municipal, comisiones de urbanismo, etc), careciendo el primero de competencia para autorizar un visado diverso; ello en el caso de que las normas urbanísticas hagan tal distinción. Ahora bien, al fraccionamiento que hace parte del proceso urbanizador y que conlleva una habilitación de los fundos, por vez primera, para fines urbanos, debe proveérsele de calles, áreas verdes y parques, así como de los servicios necesarios para su uso y disfrute. En este segundo supuesto, estamos ante un proceso complejo de fraccionamiento y urbanización que introduce limitaciones a la propiedad privada por razón de urbanismo (artículo 22 de la Ley de Planificación Urbana), las que el Tribunal Constitucional ha señalado son totalmente conformes con el Derecho de la Constitución (voto N° 5097-93 de las 10:24 hrs del 15 de octubre de 1993 ). El proyecto residencial o de fraccionamiento que llamaremos “complejo”, se encuentra previsto en el numeral 40 de la Ley de Planificación Urbana que, en lo conducente, dispone:

“Todo fraccionador de terrenos (…) y todo urbanizador cederá gratuitamente al uso público tanto las áreas destinadas a vías como las correspondientes a parques y facilidades comunales; lo que fijará por los dos conceptos últimos se determinará en el respective reglamento, mediante la fijación de porcentajes, del área total a fraccionar o urbanizar, que podrá fluctuar entre un cinco por ciento a un veinte por ciento, según el tamaño promedio de los lotes, el uso que se pretenda dar al terreno y las normas al respecto. No obstante lo anterior, la suma de los terrenos que deben cederse para vías públicas, parques y facilidades comunales no excederá de un cuarenta y cinco por ciento de la superficie total del terreno a fraccionar o urbanizar. (…)

La obligación del urbanizador de dotar las parcelas fraccionadas de accesos, zonas verdes, parques, vías públicas, le obliga a acatar las disposiciones urbanas que establecen estándares mínimos en cuanto a espacio, calidad, cantidad y demás requisitos exigidos por ley y los reglamentos de desarrollo en cuanto a esas áreas. El gobierno local tiene que ejercer oportunamente su poder de policía, garantizando a los vecinos del cantón, que las obras se realizarán de la forma que las normas urbanísticas lo indican y con las condiciones que aquellas disponen. Basta que un parcelamiento requiera obras para habilitar el ingreso y brindar servicios diversos a algunos de esos fundos, para sostener que no existe un “simple fraccionamiento”, sino un proyecto residencial que debe, en consecuencia, cumplir con todos los requisitos señalados. Los proyectos residenciales urbanos sólo pueden habilitar el ingreso a los fundos a través de vías públicas que deben tener las dimensiones y exigencias de la Ley General de Caminos Públicos y, el Reglamento para el Control Nacional de Fraccionamintos y Urbanizaciones, a falta, -en este ultimo caso- de disposiciones concretas en las normas locales. Ninguno de los órganos municipales tiene competencia para autorizar un proyecto en el que las habilitaciones a los fundos se hace mediante “servidumbres agrícolas adoquinadas”, "servidumbres agrícolas" o “simples servidumbres”, puesto que ellas son figuras propias del Derecho Privado y no del régimen urbanístico residencial que se rige por las normas y principios del Derecho Público. La Sala Constitucional en el voto N° 03964-2001 de las 16:26 horas del quince de mayo de 2001 señaló sobre este extremo lo siguiente:

“….las obras de construcción que se han realizado, no han tenido en cuenta el interés del fundo enclavado, al que más bien han perjudicado directamente, lo que significa que las intenciones de las obras, son otras. Precisamente, añade la Sala, la de fraccionar y urbanizar las tierras sin las cargas comunales y por ello la tolerancia municipal incide directamente sobre los derechos del municipio y el respeto de la legislación vigente y aplicable. Consecuentemente, la Sala estima que la causa jurídica de la constitución de la servidumbre es espuria, puesto que en el fondo, lo que se ha pretendido es darle una salida habilitante de lotes que se pueden negociar, pero fuera del ordenamiento jurídico (…) la Sala llega a la conclusión de que aquella zona se ha preparado para que los propietarios de los predios involucrados, tanto fundos dominantes como sirvientes, puedan segregar lotes y levantar construcciones lo que facilitaría, a mediano plazo, la construcción de un complejo residencial similar al que existe sobre la Dirección11246 en la misma zona . La valoración de la prueba, a la luz de las reglas de la sana crítica, permite concluir que con la propuesta del proyecto, se pretenden lograr dos objetivos, como ya se dijo: habilitar un lote enclavado, por la ruta más compleja y cara desde el punto de vista económico, y permitir la habilitación de las fincas con fines urbanísticos, pero sin cumplir con los requisitos legales establecidos para tal fin y con grave afectación al bosque que ya había regenerado en la zona y al corredor biológico del mono titi. Las obras alteran el sistema del suelo y potencian la contaminación del mar, riqueza natural de todas las generaciones, que no puede irrespetarse sobre la base de un uso del derecho de propiedad, que por no ajustarse a las normales legales correspondientes resulta abusivo. ….” (los destacados no son del original).

Sobre la competencia municipal para habilitar proyectos urbanísticos mediante servidumbres y, las responsabilidad de los funcionarios públicos que actúan a contrapelo de las normas urbanísticas, en esa misma sentencia la Sala expresó:

“VI.- Competencia Municipal: Como ya se dijo en el considerando IV de esta sentencia, no es de estricto resorte del gobierno municipal, otorgar permiso para la constitución de servidumbres, mucho menos cuando se hace a contrapelo de las normas jurídicas que ese Concejo juró observar y cumplir fielmente. Porque es importante resaltar que entre las normas que regulan la materia del gobierno comunal, no se encuentran las de intervenir en las relaciones de índole privada, con la sola finalidad de que los derechos económicos de los propietarios de fundos, tengan acceso a una calle de dudosa naturaleza, con el fin de fraccionar sus terrenos. En cambio, lo que sí corresponde a la corporación local -y es evidente que omitió en el caso concreto- es verificar que el desarrollo local se haga de acuerdo con la normativa que rigen la materia del ordenamiento territorial y la protección del medio ambiente, lo que hace parte de la administración de los intereses y servicios locales de la comunidad, como lo dispone expresamente el artículo 169 de la Constitución Política. En virtud de que el Cantón de Aguirre en un distrito urbano, según la calificación que en aplicación de la Ley de Planificación Urbana ha certificado la Dirección de Urbanismo del Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo y carece de plan regulador, la intervención de otros entes públicos en razón de su especialidad es esencial, a los efectos de obtener una aplicación racional de las normas de ordenamiento urbano. Ello es así, por que no todos los terrenos que adquieren los particulares son aptos para urbanizar o para construir y el dominio sobre ellos no es ilimitado como parecen entenderlo dos de los coaccionados que se preocupan únicamente por el valor de mercado de sus tierras y la posibilidad de disponer sin límite sobre ellas. Los administrados deben atender en su territorio el uso del suelo y tener presente que por imperio del Derecho de la Constitución la utilización de los recursos no puede ser irrazonable. El visado municipal es requisito esencial para la inscripción de un plano en el Catastro Nacional y para su inscripción registral y ha sido previsto para garantizar que las segregaciones y urbanizaciones que se produzcan sean conformes con las leyes de orden público y las normas reguladoras locales, pero en todo caso, al menos con lo que dispone la Ley en sentido genérico. La función de la municipalidad en materia de control urbanístico y ambiental, como ya se dijo, debe ser siempre en clara defensa de los intereses locales, los de la comunidad, que en el criterio de la Sala, en este caso concreto, coinciden plenamente con los intereses nacionales, según lo que ha manifestado la Oficina de la Sub-Regional Aguirre-Parrita del Área de Conservación Pacífico Central del Ministerio del Ambiente y Energía (folio 161), razón por la que no podía esa Municipalidad, dejar de verificar que los permisos constitutivos de servidumbre y constructivos que otorga, se ajusten a esas normas de orden público. Esta función, de conformidad con lo actuado en el expediente, fue inobservada por los Regidores Municipales que autorizaron el permiso que viene examinándose, Acuerdo No. 1 adoptado en la Sesión Ordinaria número 94 del 6 de setiembre de 1999, copia del cual está agregado al folio 61. Todo esto implica una grave desaplicación de los deberes de los Regidores Municipales, que podrían haber resuelto expresamente en contra de las disposiciones legales vigentes, por lo que la Sala estima, además de declarar con lugar el recurso de amparo, como se dirá, que en cuanto a los integrantes del Concejo Municipal y el Alcalde Municipal en funciones a la fecha del Acuerdo, quien pudiendo vetar el Acuerdo no lo hizo, se deben testimoniar piezas para ante el Ministerio Público, para que se investigue si sus conductas son o no constitutivas de infracciones de tipo penal.” (los destacados son propios).

Como se ha venido indicando, el visado municipal es requisito esencial para la inscripción de un plano en el Catastro Nacional y para su inscripción registral (artículos 33 y 34 de la Ley de Planificación Urbana) y, su validez depende, además del cumplimiento de las normas urbanísticas aplicables, que el mismo haya sido extendido por el funcionario u órgano competente, según las regulaciones indicadas. El visado municipal, no se concede o deniega por la administración municipal de manera discrecional, sino en forma reglada, en consecuencia, si se cumple con los requisitos exigidos, éste no podrá ser denegado. El visado otorga un derecho subjetivo a quien lo obtuvo y, no es posible volver contra ese derecho, como no sea acudiendo a los procedimientos legales de supresión de un acto declarativo de derechos subjetivos, tal y como se analizará de seguido.

IX).- DE LAS VÍAS PARA ANULAR UN ACTO ADMINISTRATIVO DECLARATORIO DE DERECHOS EN SEDE MUNICIPAL: En material municipal, la declaratoria de nulidad de un acto administrativo firme que le ha otorgado un derecho al administrado, puede producirse de dos formas: a) a instancia de un tercero “interesado” “cualquiera" (173 de la Constitución Política), a través de la presentación del recurso extraordinario de revisión tal como lo prevén los numerales 157 y 163 del Código Municipal o; b) volviendo el gobierno local contra aquél acto suyo anterior, declatorio de derechos subjetivos.

En el primer supuesto, según se pretenda la nulidad de un acto administrativo emitido por el Concejo Municipal, por el Alcalde o, por un funcionario dependiente de aqúel, , deben observare los plazos establecidos para uno u otro supuesto (5 y 10 años). En relación con la tramitación de este recurso extraordinario, esta misma sección, en el voto 219-2007 indicó:

“…Este Tribunal estima que, en este caso, el articulante ha presentado un "recurso extraordinario de revisión". (…) En esta ocasión, estamos ante un procedimiento recursivo especial de nulidad presentado por el administrado, el que no requiere del dictamen de la Procuraduría General de la República, ni del procedimiento regulado en el numeral 173 de la Ley General de la Administración Pública, puesto que para solicitar la nulidad de los actos municipales por la vía recursiva hay una norma especial que establece un plazo de diez años con tal propósito.

V).- Una correcta hermenéutica nos lleva a afirmar que por la vía del recurso de revisión no se requiere, ni de un procedimiento administrativo previo, ni del dictamen vinculante de la Procuraduría General de la República, los que solo se exigen -según se dijo supra- cuando la administración de oficio vuelve contra un acto suyo que ha declarado derechos subjetivos. En este sentido debe tenerse presente que el numeral 162 de la Ley General de la Administración Pública establece:

"El recurso administrativo bien fundado por un motivo existente de legalidad, hará obligatoria la anulación del acto ".

Esa disposición no hace diferenciación alguna por tipos de actos, consiguientemente, el Tribunal no puede diferenciar donde la ley no lo hace y por ello concluye que, la nulidad -de cualquier acto- puede obtenerse por la vía recursiva, siempre y cuando se cumpla con los recaudos que exige el debido proceso”.

También es posible –según se adelantó- que el Concejo Municipal, en su condición de jerarca supremo, se disponga a anular de oficio actos administrativos favorables para el administrado (v.gr. visados, permisos constructivos, etc), en tanto estima exhiben vicios de nulidad. Al respecto existen dos posibilidades, desarrolladas de manera diáfana por la Sala Constitucional, entre otras, en el voto 02-005854-0007-C0 en que señaló:

“…La regla general es que la administración pública respectiva no puede anular un acto declaratorio de derechos para el administrado, siendo las excepciones la anulación o revisión de oficio y la revocación. Para ese efecto, la administración pública, como principio general, debe acudir, en calidad de parte actora y previa declaratoria de lesividad del acto a los intereses públicos, económicos o de otra índole, al proceso de lesividad (artículos 10 y 35 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa), el cual se ha entendido, tradicionalmente, como una garantía para los administrados. Sobre este particular, este Tribunal Constitucional en el Voto No. 897-98 del 11 de febrero de 1998 señaló que “... a la Administración le está vedado suprimir por su propia acción aquellos actos que haya emitido confiriendo derechos subjetivos a los particulares. Así, los derechos subjetivos constituyen un límite respecto de las potestades de revocación (o modificación) de los actos administrativos, con el fin de poder exigir mayores garantías procedimentales. La Administración, al emitir un acto y con posterioridad al emanar otro contrario al primero, en menoscabo de derechos subjetivos, está desconociendo estos derechos, que a través del primer acto había concedido, sea por error o por cualquier otro motivo. Ello implica que la única vía que el Estado tiene para eliminar un acto suyo del ordenamiento es el proceso de jurisdiccional de lesividad, pues este proceso está concebido como una garantía procesal a favor del administrado, o bien, en nuestro ordenamiento existe la posibilidad de ir contra los actos propios en la vía administrativa, en la hipótesis de nulidades absolutas, evidentes y manifiestas, previo dictamen de la Contraloría General de la República y de la Procuraduría General de la República (como una garantía más a favor del administrado) y de conformidad con el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública. En consecuencia, si la Administración ha inobservado las reglas de estos procedimientos, o bien, las ha omitido del todo o en parte... el principio de los actos propios determina como efecto de dicha irregularidad la invalidez del acto.”. A tenor del numeral 173 de la Ley General de la Administración Pública, un ente u órgano público bien puede anular en vía administrativa un acto declaratorio de derechos para el administrado pero lesivo para los intereses públicos o patrimoniales de la primera, sin necesidad de recurrir al proceso contencioso administrativo de lesividad normado en los artículos 10 y 35 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa (proceso en el cual la parte actora es una administración pública que impugna un acto propio favorable para el administrado pero lesivo para ella) cuando el mismo este viciado de una nulidad absoluta evidente y manifiesta. La nulidad absoluta evidente y manifiesta debe ser dictaminada, previa y favorablemente, por la Procuraduría o la Contraloría Generales de la República —acto preparatorio del acto anulatorio final—. Le corresponderá a la Contraloría cuando la nulidad verse sobre actos administrativos relacionados directamente con el proceso presupuestario o la contratación administrativa (Hacienda Pública). Ese dictamen es indispensable, a tal punto que esta Sala en el Voto No. 1563-91 de las 15 hrs. del 14 de agosto de 1991 estimó que “... Es evidente, entonces, que a partir de la vigencia de la Ley General de la Administración Pública, la competencia de anular en sede administrativa solamente puede ser admitida si se cumple con el deber de allegar un criterio experto y externo al órgano que va a dictar el acto final.”. Se trata de un dictamen de carácter vinculante —del que no puede apartarse el órgano o ente consultante—, puesto que, el ordinal 2° de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República establece que es de acatamiento obligatorio, a través del cual se ejerce una suerte de control previo o preventivo de legalidad, en cuanto debe anteceder el acto final del procedimiento ordinario incoado para decretar la anulación oficiosa, que no riñe con ninguno de los grados de autonomía administrativa, por ser manifestación específica de la potestad de control inherente a la dirección intersubjetiva o tutela administrativa. Resulta lógico que tal dictamen debe ser favorable a la pretensión anulatoria de la administración consultante, y sobre todo que constate, positivamente, la gravedad y entidad de los vicios que justifican el ejercicio de la potestad de revisión o anulación oficiosa. La Administración pública respectiva está inhibida por el ordenamiento infraconstitucional de determinar cuándo hay una nulidad evidente y manifiesta, puesto que, ese extremo le está reservado al órgano técnico-jurídico y consultivo denominado Procuraduría General de la República, como órgano desconcentrado del Ministerio de Justicia. En los supuestos en que el dictamen debe ser vertido por la Contraloría General de la República, también, tiene naturaleza vinculante en virtud de lo dispuesto en artículo 4°, párrafo in fine, de su Ley Orgánica No. 7428 del 7 de septiembre de 1994.

VI.- LA NULIDAD EVIDENTE Y MANIFIESTA COMO PRESUPUESTO QUE HABILITA A LAS ADMINISTRACIONES PUBLICAS PARA EJERCER SU POTESTAD DE ANULACIÓN OFICIOSA DE ACTOS ADMINISTRATIVOS FAVORABLES PARA EL ADMINISTRADO. No cualquier grado de invalidez o nulidad autoriza a un ente u órgano público para decretar la anulación oficiosa de un acto administrativo declaratorio de derechos para un administrado, dado que, el ordenamiento jurídico administrativo exige que concurran ciertas características o connotaciones específicas y agravadas que la califiquen. La nulidad que justifica la revisión de oficio debe tener tal trascendencia y magnitud que debe ser, a tenor de lo establecido en el numeral 173, párrafo 1°, de la Ley General de la Administración Pública, “evidente y manifiesta”. Lo evidente y manifiesto es lo que resulta patente, notorio, ostensible, palpable, claro, cierto y que no ofrece ningún margen de duda o que no requiere de un proceso o esfuerzo dialéctico o lógico de verificación para descubrirlo, precisamente, por su índole grosera y grave. En tal sentido, basta confrontar el acto administrativo con la norma legal o reglamentaria que le dan cobertura para arribar a tal conclusión, sin necesidad de hermenéutica o exégesis ninguna. Es menester agregar que el numeral 173 de la Ley General de la Administración Pública no crea una suerte de bipartición de las nulidades absolutas, siendo algunas de ellas simples y otras evidentes y manifiestas, sino lo que trata de propiciar es que en el supuesto de las segundas sea innecesario o prescindible el análisis profundo y experto del juez contencioso-administrativo para facilitar su revisión en vía administrativa.

VII.- LA NECESIDAD DE INCOAR UN PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO ORDINARIO PARA LA REVISIÓN O ANULACIÓN DE OFICIO DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS FAVORABLES PARA EL ADMINISTRADO. La administración pública respectiva —autora del acto que se pretende anular o revisar—, de previo a la declaratoria de nulidad, debe abrir un procedimiento administrativo ordinario en el que se deben observar los principios y las garantías del debido proceso y de la defensa (artículo 173, párrafo 3°, de la Ley General de la Administración Pública), la justificación de observar ese procedimiento está en que el acto final puede suprimir un derecho subjetivo del administrado (artículo 308 ibidem). Durante la sustanciación del procedimiento ordinario, resulta indispensable recabar el dictamen de la Procuraduría o de la Contraloría siendo un acto de trámite del mismo. Tal y como se indicó supra, el dictamen debe pronunciarse, expresamente, sobre el carácter absoluto, manifiesto y evidente de la nulidad (artículo 173, párrafo 4°, de la Ley General de la Administración Pública). Si el dictamen de la Procuraduría o de la Contraloría Generales de la República es desfavorable, en el sentido que la nulidad absoluta del acto administrativo no es evidente y manifiesta, la respectiva administración pública se verá impedida, legalmente, para anular el acto en vía administrativa y tendrá que acudir, irremisiblemente, al proceso ordinario contencioso administrativo de lesividad. El dictamen de los dos órganos consultivos citados es vinculante para la administración respectiva en cuanto al carácter evidente y manifiesto de la nulidad. Sobre este punto, el artículo 183, párrafo 1°, de la Ley General de la Administración Pública preceptúa que “Fuera de los casos previstos en el artículo 173, la administración no podrá anular de oficio los actos declaratorios de derechos a favor del administrado y para obtener su eliminación deberá recurrir al contencioso de lesividad previsto en los artículos 10 y 35 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa”.

VIII.- CONSECUENCIAS JURÍDICAS DE LA INOBSERVANCIA DE LOS RECAUDOS FORMALES Y SUSTANCIALES DEL ORDINAL 173 DE LA LEY GENERAL DE LA ADMINISTRACIÓN PUBLICA. La revisión oficiosa o anulación con quebranto de los requisitos legales referidos en los considerandos precedentes “sea por omisión de las formalidades previstas o por no ser la nulidad absoluta evidente y manifiesta” (v. gr. que el dictamen sea desfavorable, que no se recabó el dictamen o que no se abrió un procedimiento administrativo ordinario) es absolutamente nula y hace responsable por los daños y perjuicios provocados tanto a la administración pública como al funcionario (artículo 173, párrafo 6°, ibidem).

• X)EL CASO CONCRETO: En el subliten, el articulante viene alegando que los visados municipales para la “lotificación Taquiscú” son ilegítimos, en tanto contravienen normas urbanísticas de orden público contenidas, tanto en el plan regulador local –que establece que dicha zona tiene uso rural y no urbano- como en la Ley de Planificación Urbana. Señala además, que el visado fue otorgado por funcionario incompetente, en tanto de acuerdo con las normas locales vigentes correspondía al Concejo Municipal la aprobación del citado proyecto; sin embargo, el artículante lo que viene impugnando es el acuerdo del Concejo Municipal que dejó sin efecto una medida cautelar dictada antes de iniciado un procedimiento administrativo –recursivo u ordinario- para la revisión de los visados otorgados a la empresa Nombre101205 S.A., los que indudablemente le otorgaron un derecho subjetivo. Por ello, este colegio estima que lo resuelto por el Concejo Municipal de Oreamuno resulta conforme a derecho y debe confirmarse en el tanto, una medida cautelar como la dictada –imposibilidad de otorgar permisos de construcciones para quienes tengan inmuebles en la indicada “lotificación”- no puede mantenerse indefinidamente en el tiempo, sino que, requiere de un procedimiento administrativo –recursivo u ordinario - que le sirva de sustento en tanto de lo contrario dejaría de tener la característica de instrumentalidad que le es propia, convirtiéndose en una sanción autónoma e impropia del Estado de derecho. Las medidas cautelares en tanto provisionales, no puede permanecer vigentes de manera indefinida, puesto que ha sido diseñada para garantizar lo que se resuelva en el proceso principal, evitando que la duración del mismo, afecte el resultado último de los procedimientos que se hayan establecido para decretar la nulidad de un determinado acto administrativo. No quiere lo expuesto decir que, el Concejo Municipal de Oreamuno no puede dictar una nueva medida cautelar como la que posteriormente derogó – y que es el objeto del presente recurso- u otras adicionales (v.gr. solicitud de consignar advertencia en el Catastro Nacional, etc) que estime necesarias, para garantizar el resultado final de un proceso administrativo de nulidad, en el caso de que este se instaure por las vías correspondientes. El Tribunal debe señalar de manera enfática, que no es posible prolongar indefinidamente –como ha sucedido en este caso- una medida cautelar que impida disposición sobre la tierra, sin que exista un proceso –ordinario o recursivo- de base que pretenda la nulidad de los visados, puesto que en este caso la justicia cautelar deja de tener la característica de instrumentalidad que le es propia, convirtiéndose de manera autónomo en una sanción de inmovilización de la tierra. En virtud de que no se acreditó en este proceso recursivo que se haya incoado un proceso principal para anular los visados municipales otorgados a Nombre101205, la medida cautelar autónoma que se ha dictado es ilegítima y por ello lo actuado por el Concejo Municipal debe ser confirmado. Lo anterior sin perjuicio –se reitera- de que pueda ese órgano adoptar –otras iguales o nuevas-, dentro del marco y las condiciones indicadas en esta resolución.

XI).- COROLARIO: Se confirma el acuerdo impugnado. Tome nota el gobierno local de lo indicado en los distintos considerandos de esta resolución. Al no caber contra lo dispuesto en esta resolución ulterior recurso, se da por agotada la vía administrativa." VIII).- CONCLUSIÓN: el proyecto Nombre101205 S.A. carece de los permisos correspondientes y, la situación de los visados municipales -que deben revisarse a la luz de lo indicado en lo transcrito- debe ser atendida por el Concejo Municipal a la brevedad posible en el tanto, de conformidad con lo establecido en el artículo 174 de la Ley General de la Administración Pública:

" 1. La Administración estará obligada a anular de oficio el acto absolutamente nulo, dentro de las limitaciones de esta ley ".

En razón de lo anterior, el Concejo Municipal, como jerarca supremo del gobierno local y, el Alcalde municipal como ejecutor de sus acuerdos, deben proceder de inmediato a determinar si, con arreglo a la normativa urbanística vigente, debe proceder a la eliminación de los visados del proyecto que se enfrentan a ese bloque de legalidad. En cuanto a las peticiones de los particulares relacionadas con los permisos constructivos del citado proyecto, que carece como se indicó de los permisos correspondientes extendidos por el órgano competente, debe indicarse que, por disposición del numeral 146.3 de la Ley General de la Administración Pública "3.- No procederá la ejecución administrativa de los actos ineficaces o absolutamente nulos y la misma, de darse, producirá responsabilidad penal del servidor que la haya ordenado, sin perjuicio de las otras resultantes.

4.- La ejecución en estas circunstancias se reputará como abuso de poder".

IX).- COROLARIO: Por los motivos dichos en los considerandos iniciales de esta resolución, se rechaza el veto interpuesto.

POR TANTO:

Se rechaza el veto interpuesto.- Nombre5138 Hubert Fernández Argüello I. Rocío Rojas Morales Veto Nombre40649 Dirección11229/ Nombre5139