Island Concessions Require Legislative Approval for Merit and OpportunityConcesiones en Isla Caballo requieren aprobación legislativa por oportunidad y conveniencia

* 080000790161CA * RES: 000771-F-S1-2008 FIRST CHAMBER OF THE SUPREME COURT OF JUSTICE. San José, at sixteen hours on the eighteenth of November, two thousand eight.

Ordinary proceeding established in the Contentious-Administrative and Civil Treasury Court by CORPORACIÓN PALMA DORADA PD. SOCIEDAD DE RESPONSABILIDAD LIMITADA, PLAYA CULZER SOCIEDAD DE RESPONSABILIDAD LIMITADA, INVERSIONES JOYA DEL GOLFO JG SOCIEDAD DE RESPONSABILIDAD LIMITADA, DESARROLLOS ISLA CABALLO IC SOCIEDAD DE RESPONSABILIDAD LIMITADA and INVERSIONES PUNTA PARAISO PP SOCIEDAD DE RESPONSABILIDAD LIMITADA, all represented by their general agent without limit of sum, Nombre100979 , agricultural engineer, resident of San José; against the STATE, represented by its attorney Ana Cecilia Chen Apuy, lawyer, resident of Heredia. The natural persons are of legal age and married.

RESULTANDO

1. 1Based on the facts and legal provisions cited, the agent of the plaintiff filed a claim, in order that the judgment declare: "1.- That the legislative inertia in not approving the concessions of my clients, within the corresponding regulatory term, produced state liability under the terms of article 190 of the Ley General de la Administración Pública. 2.- As a consequence of the foregoing, that the State must pay my clients the damages (daños y perjuicios) suffered as a direct consequence of that administrative omission, which will be liquidated in the execution of the judgment. 3.- That the State be condemned, in case of opposition, to the payment of both costs of this action."
2. 2The defendant party answered negatively and raised the defenses of lack of right and the general expression "sine actione agit".
3. 3The Contentious-Administrative Court, Third Section, composed of Judges Rose Mary Chambers Rivas, Hubert Fernández Argüello and Iris Rocío Rojas Morales, in judgment no. 250-2008 at 11 hours on April 29, 2008, ordered: "The defenses of lack of active and passive standing (legitimación) and lack of interest, encompassing the general defense of sine actione agit, are rejected. The defense of lack of right is accepted, and the claim is rejected in all its terms. Without special condemnation for costs."
4. 4Mr. Nombre100979 , in his stated capacity, files this cassation appeal, with express indication of the reasons upon which he relies to refute the thesis of the Trial Court.
5. 5In the proceedings before this Chamber, the prescriptions of law have been observed.

Drafted by Magistrate Solís Zelaya

CONSIDERANDO

I.On November 5, 1997, the companies Joya del Golfo J.G. S.R.L., Playa Culzer S.R.L., Corporación Palma Dorada P.D. S.R.L., Inversiones Punta Paraíso P.P. S.R.L. and Desarrollos Isla Caballo R.C. S.R.L., applied before the Municipality of Puntarenas for the concession of several parcels located on Isla Caballo. The Municipal Council, in extraordinary session 164, held on December 8, 1999, article 2, and ordinary session 170, of January 5, 2000, numeral 2 subsection a), approved the requests. The Instituto Costarricense de Turismo (ICT) did likewise, on June 13, 2000. The respective contracts were signed on July 12 of that year. On the following October 24, the bill "Approval of the concessions for the eco-tourism development of Isla Caballo, granted by the Municipality of Puntarenas", file number 14.135, was presented to the legislative current. The presidency of Congress referred it, for its study and report, to the Permanent Commission of Government and Administration, which, in session 31 held on September 25, 2001, by majority, approved the affirmative opinion, delivering it on November 15 of that year to the Executive Directorate.

On August 21, 2002, the Municipality of Puntarenas and the companies Joya del Golfo, Inversiones Punta Paraíso and Playa Cuzler, signed an addendum to the original contract; likewise, on October 25, 2002, said Local Government signed another with the aforementioned companies and with Corporación Palma Dorada and Desarrollo Isla Caballo. In ordinary session number 46 of October 28, 2002, article 5 subsection f), the Municipal Council of Puntarenas ratified them. In ordinary session 177 of April 22, 2004, the Legislative Plenary decided to create a special commission, in order to study, analyze and render an opinion on the referred bill within a period of two months. On June 20, 2005, the secretariat of the Board of Directors sent the file of the indicated bill to the Archive of the Legislative Assembly, because more than four calendar years had elapsed since its initiation, in accordance with the provisions of article 119 of the Internal Regulations of the Legislative Assembly.

On February 4, 2008, the general agent of the indicated companies sued the State. He seeks a declaration of its liability by virtue of legislative inertia, for not approving the concessions of his clients within the regulatory term. Consequently, he requests they be compensated for the damages (daños y perjuicios) caused, which he will liquidate in the execution of the judgment. The state representative opposed and formulated the defense of lack of right, in addition to the general expression "sine actione agit". The Third Section of the Contentious-Administrative Court rejected the exceptions of lack of: active and passive standing (legitimación) and interest, included, in its opinion, in the indicated general expression. It accepted that of lack of right, for which reason it rejected, in all its terms, the filed claim. It resolved without special condemnation for costs.

II.In his appeal for violation of substantive norms of the legal system, the representative of the plaintiff companies alleges, at its core, the liability of the State for omissive conduct –numeral 190 of the Ley General de la Administración Pública (LGAP)-, because the Legislative Assembly did not approve the concession of several parcels located on Isla Caballo within the reasonable period of four years, provided for in article 119 of the Internal Regulations of the Legislative Assembly, but rather, on the contrary, the respective file was archived. Likewise, he states that, upon incurring that omission and because it involves a regulated act (acto reglado), the positive silence (silencio positivo) was configured in favor of his principals; however, because there is no procedural mechanism to enforce said approval, he can only demand the State's liability.

III.As indicated, the plaintiff party seeks, through this proceeding, a declaration of the State's liability for the alleged omission of the Legislative Assembly in the approval of the concessions for several parcels located on Isla Caballo. In this regard, it must be noted that, in accordance with the provisions of numeral 190 of the LGAP, the Public Administration is responsible for its legitimate or illegitimate, normal or abnormal functioning. Any form of manifestation of public conduct is included, whether by action or omission. This canon must be related to the provisions of ordinal 1 of the Código Procesal Contencioso Administrativo, which, in its second subsection, expressly indicates that the grounds for illegality comprise any infraction, whether by action or omission, to the legal system. As this Chamber has repeatedly indicated (see, among others, judgment 702 at 10 hours 25 minutes on September 27, 2007), administrative non-contractual liability is framed within a preeminently objective regime.

It seeks compensatory reparation for whoever has experienced a damage attributable to the public organization as a center of authority. "Whenever an injury has been suffered as a consequence of public conduct, whether active or omissive, that the victim has no obligation to bear, the duty of compensation is imposed, by virtue of the postulate of integral reparation of damage that is derived from numeral 41 of the Political Constitution." (aforementioned ruling). Likewise, as indicated by article 196 of the LGAP, for the damage to be compensable, it must be effective, evaluable, and individualizable in relation to a person or group.

IV.Numeral one of La Ley de la Zona Marítimo Terrestre, number 6043, provides for the demanial nature or public domain of the Maritime-Terrestrial Zone, by indicating that it forms part of the national patrimony belonging to the State and, therefore, is inalienable and imprescriptible. In accordance with canon 9 ejúsdem, said zone is composed of the strip of two hundred meters in width along the Atlantic and Pacific littorals of the Republic, whatever its nature may be, measured horizontally from the ordinary high tide line and the lands and rocks uncovered by the sea at low tide. It adds that, for all legal effects, it also comprises islands, islets, and maritime crags, as well as all land or natural formation protruding above the ocean level within the territorial sea of the Republic. Isla del Coco is excepted, which is under the direct domain and possession of the State, and those other islands whose domain or administration are determined in that law or in special laws.

That zone is composed of two sections –article 10 ibídem-: 1) public zone, which is the strip of 50 meters in width counting from the ordinary high tide and the areas uncovered during low tide; and 2) restricted zone, that is, the strip of the remaining 150 meters or by the remaining lands in the case of islands. Islets, crags, and other small areas and natural formations that protrude from the sea correspond to the public zone. For their part, canons 39 and 40 of said legislation provide that the municipalities are competent to grant concessions in the restricted zone of the Maritime-Terrestrial Zone located in their territory. Numeral 42 requires, for the administrative act of concession to be effective, the approval of various decentralized entities as well as of Parliament, according to the destination and nature of the property. Said article of Law 6043 provides: "Concessions in tourist areas require the approval of the Instituto Costarricense de Turismo.

In other areas of the Maritime-Terrestrial Zone, the approval shall correspond to the Instituto de Tierras y Colonización./ These institutes shall not deny approval, unless it violates the law, which they must expressly indicate, in a reasoned manner./ If the concession refers to a maritime island or islet, or part thereof, the approval of the Legislative Assembly shall be necessary." (The underlining and bold highlighting are not from the original). Regarding the concession of maritime islands or islets, the foregoing is reaffirmed by canon 43 of the Regulation of that Law, Decreto Ejecutivo number 7841-P of December 16, 1977 and its amendments, by providing: "In the case of requests for concession over part or the entirety of maritime islands or islets, the original of the concession contract and a copy of the file, with all the background information of the case, must be sent to the Legislative Assembly for its approval." For the sub júdice, it is relevant to determine if the approval given by Parliament is only one of legality, in which case one would be facing a regulated act (acto reglado), and, therefore, approval could only be denied for that reason; or if, on the contrary, it also covers aspects of opportunity and convenience.

It is necessary to indicate, prior to the respective analysis, that the requirement of legislative approval, unlike what was stated by the appellant, finds its basis or constitutional foundation in canon 140 subsection 19 of the Political Charter. That norm provides: "These are duties and attributions that correspond jointly to the President and the respective Minister of Government: … 19) To sign administrative contracts not included in subsection 14) of article 121 of this Constitution, with the reservation of submitting them to the approval of the Legislative Assembly when they stipulate exemption from taxes or rates, or have as their object the exploitation of public services, resources, or natural riches of the State./ The legislative approval of these contracts shall not give them the character of laws nor exempt them from their administrative legal regime. The provisions of this subsection shall not be applied to loans or other similar agreements, referred to in subsection 15) of article 121, which shall be governed by their special rules." (The underlining is not from the original).

This provision is clear in indicating that, in the case of contracts whose object is related, among others, to resources or natural riches of the State, such as maritime islands or islets, the approval of the Legislative Assembly is necessarily required, without this implying a variation in the applicable administrative legal regime. Notwithstanding that said constitutional provision refers to contracts signed by the Executive Branch, in the case of agreements entered into by other organs or entities, for example, municipalities, if their object is any of those indicated there, for instance, the “resources or natural riches of the State”, as is the case in the sub lite, in principle, legislative approval is not only convenient but necessary, by virtue of the public interest, or even more, the national interest involved, as indicated by the Constitutional Chamber in votes numbers 2006-454 at 14 hours 45 minutes on January 25, 2006, and 2007-2063 at 14 hours 40 minutes on February 14, 2007.

On the other hand, from the literal tenor of canon 42 of Law 6043, it is clearly deduced that the provisions of the second paragraph, meaning the impossibility of denying approval except for reasons of legality, only refers to the Instituto Costarricense de Turismo (ICT) and the Instituto de Tierras y Colonización (ITCO), today Instituto de Desarrollo Agrario (IDA). Said paragraph states: "These institutes shall not deny approval, unless it violates the law, which they must expressly indicate, in a reasoned manner." (The underlining is supplied). Which institutes? Those indicated in the first paragraph: ICT and ITCO, today IDA. Likewise, it is symptomatic that what is indicated regarding the approval of the Legislative Assembly is located in a later paragraph of that provision, which leads to the presumption that it does not become mandatory, nor that the control is merely one of legality.

If it were not like this, the current third paragraph would have been inserted after the first, so that the provisions of the second would cover it. Moreover, it seems logical that it is so. It makes no sense to call upon the Members of Parliament to assess whether the legal requirements for granting concessions were met. That is an administrative function that the municipality or the corresponding institute are called to do, and for which submitting a concession file to the Legislative Assembly would not be justified. In any case, any doubt about the way to interpret said canon 42 of the Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre, specifically, regarding the approval that Parliament must grant when the concession involves an island or islet, was settled in the indicated judgment 454 at 14 hours 55 minutes on January 25, 2006, of the Constitutional Chamber of the Supreme Court of Justice, where, as to what is of interest, it is indicated: "XI.- OF THE USE AND EXPLOITATION OF ISLANDS AND ISLETS. …

Therefore, it is considered that, in addition to being necessary, the requirement of legislative approval in this type of contract (concession over islands and islets) is convenient, as it acts as a form of political control over a "good of the Nation" of fundamental importance, being located in the territorial sea, over which the State exercises its sovereignty, completely and exclusively (article 6 of the Constitution). Likewise, a broad debate in the Legislative Plenary is useful and necessary, so that the deputies examine the object, purpose, opportunity, and legality of the concession. Note that the exploitation and use of this "good of the Nation" have strong repercussions at an economic, social level, in addition to environmental and ecological ones, and even political ones; which is why all represented fractions must participate … XII.- CONTINUATION. (1).- Likewise, it is important to warn that doctrine has understood that approval represents a declaration founded on valuations of the merit, opportunity, utility, and legality of the act submitted to its knowledge; from which it is verified that the subject who approves does not cooperate with the formation of the act submitted to its approval, it only declares that the act submitted to its examination is useful and opportune, so as to thereby deem the condition upon which the law makes the effectiveness of the act dependent as fulfilled.

That is, the legislative action in this matter acts as a conditioning factor for the legal efficacy of this type of contract, insofar as the contract is not complete nor produces natural effects until this approval occurs; constituting a control, not only of legality, but also of a political nature. So that, in this case, the Legislative Assembly is not legitimized to integrate its will into the contract it approves, since this was expressed by the subject that processed and before whom the concession was applied for, that is, the respective municipality that formulates the consultation before the Assembly. Thus, the legislative body can approve or disapprove it in its totality -not partially-, depending on the opportunity, legality, and benefit of the contract itself, but without modifying or transforming it, because the power to sign the concession corresponds exclusively to the municipalities.

So that an eventual intervention by the Assembly regarding the content of the concessions of islands or islets by the legislators would make the act unconstitutional, to the detriment of municipal autonomy, constitutionally recognized in article 170." (Only the underlining is not from the original). In light of the preceding precedent, it is clear that the approval given by the Legislative Assembly regarding concessions granted by the municipalities over maritime islands or islets is not only one of legality, but, attending to its intrinsic nature (fundamentally political), also covers aspects of opportunity and convenience, which implies that one is not facing a regulated act (acto reglado). On the contrary, there is a manifestation of first-degree governmental discretion. For this reason, the plaintiff companies could not have the certainty that the Legislative Branch would approve the concession that the Municipality of the Central Canton of Puntarenas had granted them.

At most, what they would have would be a mere expectation of a right that this would happen. Consequently, they cannot claim any acquired right by virtue of the approval that the indicated Local Government gave to the concession application, since a requirement for effectiveness was missing: approval by the Legislative Assembly (article 145 subsection 4 of the LGAP). As the Court well indicates, the possibility of non-approval of the concession by the legislature is a risk that anyone seeking to develop a project on a maritime island or islet, or part thereof, must run.

V.The appellant indicates that the Legislative Branch had to approve his concession application within a reasonable period, which, he indicates, is the four-year period set forth in canon 119 of the Internal Regulations of the Legislative Assembly. This Chamber does not share that assertion. In addition to what was stated in the preceding considering, in the sense that the control exercised by Parliament is not only one of legality but also of opportunity and convenience, the indicated norm provides: "Article 119.- Expiration of matters. At the end of a legislative term, matters pending resolution may be studied in the following one, on the initiative of the Executive Branch or the deputies. In all these cases, such matters shall follow the procedures still pending. After four calendar years have passed from their initiation, they shall be deemed as not presented and their archiving shall be ordered without further procedure./ Notwithstanding, the Assembly may grant a new term by a vote of two-thirds of its total members, provided that the corresponding motion is presented before the expiration of the term." (The underlining is not from the original).

It is easily seen that this provision does not establish any deadline for Parliament to approve a bill. On the contrary, it indicates that if, after four years have passed since a file was initiated, it is not voted on, its archiving shall be ordered without further procedure. Consequently, it is not applicable to the species. However, as the trial judges correctly pointed out, based on the doctrine that inspires numeral 137 of the LGAP, if it is understood that it is actionable, the fact that the Legislative Assembly did not vote on the concession bill in favor of the plaintiffs within the four-year period, and that the granting of a new term was not requested, must be understood as a tacit rejection. Moreover, with the non-approval, no pre-existing subjective right is violated or harmed, nor is a legal situation limited or suppressed, since the granting of a concession, in these cases, possesses governmental discretion of a higher rank.

VI.Finally, the appellant alleges that, since the Legislative Assembly did not approve, within the reasonable four-year period, the concession granted to his principals, it must be understood as authorized by virtue of the figure of positive silence (silencio positivo), but, since there is no procedural mechanism to enforce it, he can only demand the State's liability for that omissive conduct. Regardless of what was stated in sections IV and V of this judgment, in the sense that the plaintiffs had no certainty that the Legislative Assembly would approve the concession for them and that numeral 119 of the Internal Regulations of Parliament does not establish any deadline for the Legislative Branch to approve concessions regarding maritime islands and islets, reasons for which no damage was caused to the plaintiff party, it must be noted that the jurisprudence of the Constitutional Chamber of the Supreme Court of Justice has been clear and constant in the sense of denying the possibility that positive silence (silencio positivo) may be configured in relation to environmental matters and with public domain goods (in this regard, one may consult, among many others, the votes of that jurisdictional organ numbers 1886 at 9 hours 12 minutes on April 7, 1995, and 2063 at 14 hours 45 minutes on February 14, 2007).

Under the shelter of that criterion, in the sub júdice, the application of that figure is inappropriate, as it is sought the concession of several parcels located on Isla Caballo, which, as already indicated, is a public domain good of an environmental nature, being located in the coastal zone. Ergo, since the application of the figure of positive silence (silencio positivo) is not appropriate in this litigation, the appellant's thesis for claiming liability from the State lacks support, which is why it is not receivable.

VII.In merit of the reasons set forth, since the Legislative Assembly had no duty to approve the concession of an island, much less within a specific timeframe, nor was positive silence (silencio positivo) configured, the rejection of the filed appeal is required. Considering the nature of the sub júdice –a matter of pure law in which the interpretation of two norms, one legal and one regulatory, is discussed-, this Chamber considers that the plaintiff party has had sufficient reason to litigate, which is why it must be resolved without special condemnation for costs (article 150 subsection 3 of the Código Procesal Contencioso Administrativo).

POR TANTO

The appeal filed is declared without merit. It is resolved without special condemnation for costs.

Anabelle León Feoli Luis Guillermo Rivas Loáiciga Román Solís Zelaya Nombre11387 Carmenmaría Escoto Fernández mja/gdc Telephones: (506) 2295-3658 or 2295-3659, electronic mail ...

* 080000790161CA * RES: 000771-F-S1-2008 SALA PRIMERA DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, a las dieciséis horas del dieciocho de noviembre de dos mil ocho.

Proceso ordinario establecido en el Tribunal Contencioso Administrativo y Civil de Hacienda por CORPORACIÓN PALMA DORADA PD. SOCIEDAD DE RESPONSABILIDAD LIMITADA, PLAYA CULZER SOCIEDAD DE RESPONSABILIDAD LIMITADA, INVERSIONES JOYA DEL GOLFO JG SOCIEDAD DE RESPONSABILIDAD LIMITADA, DESARROLLOS ISLA CABALLO IC SOCIEDAD DE RESPONSABILIDAD LIMITADA e INVERSIONES PUNTA PARAISO PP SOCIEDAD DE RESPONSABILIDAD LIMITADA, todas representadas por su apoderado generalísimo sin límite de suma, Nombre100979 , ingeniero agrónomo, vecino de San José; contra el ESTADO, representado por su procuradora Ana Cecilia Chen Apuy, abogada, vecina de Heredia . Las personas físicas son mayores de edad y casados.

RESULTANDO

1. 1Con base en los hechos y disposiciones legales que citó, el apoderado de la parte actora estableció demanda, a fin de que en sentencia se declare: ”1.- Que la inercia legislativa en no aprobar las concesiones de mis representadas, dentro del término reglamentario correspondiente, produjo responsabilidad estatal en los términos del artículo 190 de la Ley General de la Administración Pública 2.- Consecuencia de lo anterior, que el Estado deberá pagarle a mis representadas los daños y perjuicios sufridos como consecuencia directa de esa omisión administrativa, los cuales serán liquidados en ejecución de sentencia. 3.- Que se condene al Estado, en caso de oposición, al pago de ambas costas de la presente acción.”
2. 2La parte demandada contestó negativamente e interpuso las excepciones de falta de derecho y la expresión “genérica de sine actione agit”.
3. 3El Tribunal Contencioso Administrativo, Sección Tercera, integrada por los Jueces Rose Mary Chambers Rivas, Hubert Fernández Argüello e Iris Rocío Rojas Morales, en sentencia no. 250-2008 de las 11 horas del 29 de abril de 2008, dispuso: ” Se rechazan las defensas de falta de legitimación activa y pasiva y de falta de interés comprensivas de la genérica de sine actione agit. Se acoge la de falta de derecho y se rechaza en todos sus extremos la demanda. Sin especial condenatoria en costas.”
4. 4Don Nombre100979 , en su expresado carácter, formula recurso de casación, con indicación expresa de las razones en que se apoya para refutar la tesis del Tribunal de instancia.
5. 5En los procedimientos ante esta Sala se han observado las prescripciones de ley.

Redacta el Magistrado Solís Zelaya

CONSIDERANDO

I.El 5 de noviembre de 1997 las empresas Joya del Golfo J.G. S.R.L., Playa Culzer S.R.L., Corporación Palma Dorada P.D. S.R.L., Inversiones Punta Paraíso P.P. S.R.L. y Desarrollos Isla Caballo R.C. S.R.L., gestionaron ante la Municipalidad de Puntarenas la concesión de varias parcelas ubicadas en Isla Caballo. El Concejo Municipal, en sesiones extraordinaria 164, celebrada el 8 de diciembre de 1999, artículo 2, y ordinaria 170, del 5 de enero del 2000, numeral 2 inciso a), aprobó las solicitudes. Igual lo hizo el Instituto Costarricense de Turismo (ICT), el 13 de junio del 2000. Los respectivos contratos se firmaron el 12 de julio de ese año. El 24 de octubre siguiente, fue presentado a la corriente legislativa el proyecto de ley “Aprobación de las concesiones para el desarrollo ecoturístico de la Isla Caballo, otorgadas por la Municipalidad de Puntarenas”, expediente número 14.135. La presidencia del Congreso lo remitió, para su estudio e informe, a la Comisión Permanente de Gobierno y Administración, la cual, en sesión 31 celebrada el 25 de septiembre del 2001, por mayoría, aprobó el dictamen afirmativo, entregándolo el 15 de noviembre de ese año a la Dirección Ejecutiva.

El 21 de agosto del 2002, la Municipalidad de Puntarenas y las sociedades Joya del Golfo, Inversiones Punta Paraíso y Playa Cuzler, suscribieron un addendum al contrato original; de igual manera, el 25 de octubre del 2002, dicho Gobierno Local firmó otro con las referidas empresas y con Corporación Palma Dorada y Desarrollo Isla Caballo. En sesión ordinaria número 46 del 28 de octubre del 2002, artículo 5 inciso f), el Concejo Municipal de Puntarenas los ratificó. En sesión ordinaria 177 del 22 de abril del 2004, el Plenario Legislativo dispuso crear una comisión especial, a fin de estudiar, analizar y dictaminar el referido proyecto de ley dentro del plazo de dos meses. El 20 de junio del 2005, la secretaría del Directorio remitió al Archivo de la Asamblea Legislativa el expediente del indicado proyecto de ley, por haber transcurrido más de cuatro años calendario desde su inicio, de conformidad con lo preceptuado en el artículo 119 del Reglamento Interno de la Asamblea legislativa.

El 4 de febrero del 2008, el apoderado generalísimo de las indicadas empresas demanda al Estado. Pretende se declare su responsabilidad en virtud de la inercia legislativa, al no aprobar las concesiones de sus representadas dentro del plazo reglamentario. En consecuencia, solicita se les indemnice los daños y perjuicios irrogados, los que liquidará en ejecución de sentencia. La representante estatal se opuso y formuló la defensa de falta de derecho, además de la expresión genérica “sine actione agit”. La Sección Tercera del Tribunal Contencioso Administrativo rechazó las excepciones de falta de: legitimación activa y pasiva e interés, comprendidas, en su criterio, en la indicada expresión genérica. Acogió la de falta de derecho, por lo que rechazó, en todos sus extremos, la demanda interpuesta. Resolvió sin especial condenatoria en costas.

II.En su recurso por violación de normas sustantivas del ordenamiento jurídico, el representante de las empresas actoras alega, en lo medular, la responsabilidad del Estado por conducta omisiva –numeral 190 de la Ley General de la Administración Pública (LGAP)-, debido a que la Asamblea Legislativa no aprobó la concesión de varias parcelas ubicadas en la Isla Caballo dentro del plazo razonable de cuatro años, previsto en el artículo 119 del Reglamento Interno de la Asamblea Legislativa, sino que, por el contrario, el respectivo expediente fue archivado. Asimismo, manifiesta, al incurrir en esa omisión y por tratarse de un acto reglado, se configuró el silencio positivo a favor de sus poderdantes; empero, por no existir un mecanismo procesal para hacer valer dicha aprobación, sólo puede exigir la responsabilidad del Estado.

III.Como se indicó, la parte actora pretende, con este proceso, se declare la responsabilidad del Estado por la supuesta omisión de la Asamblea Legislativa en la aprobación de las concesiones de varias parcelas ubicadas en Isla Caballo. Al respecto, debe indicarse que, de conformidad con lo preceptuado en el numeral 190 de la LGAP, la Administración Pública responde por su funcionamiento legítimo o ilegítimo, normal o anormal. Se incluye cualquier forma de manifestación de la conducta pública, sea por acción u omisión. Este canon debe ser relacionado con lo dispuesto en el ordinal 1 del Código Procesal Contencioso Administrativo, el cual, en su inciso segundo, señala, de manera expresa, que los motivos de ilegalidad comprenden cualquier infracción, ya sea por acción u omisión al ordenamiento jurídico. Según lo ha indicado esta Sala de manera reiterada (véase, entre otras, la sentencia 702 de las 10 horas 25 minutos del 27 de septiembre del 2007), la responsabilidad extracontractual administrativa se enmarca dentro de un régimen preeminentemente objetivo.

Se procura la reparación indemnizatoria a quien ha experimentado un daño atribuible a la organización pública como centro de autoridad. “Siempre que se haya sufrido una lesión como consecuencia de una conducta pública, sea esta activa u omisiva, que la víctima no tiene la obligación de soportar, se impone el deber de resarcimiento, en virtud del postulado de reparación integral del daño que se desprende del numeral 41 de la Constitución Política.”(fallo antes indicado). Asimismo, conforme lo señala el artículo 196 de la LGAP, para que el daño sea resarcible debe ser efectivo, evaluable e individualizable en relación con una persona o grupo.

IV.El numeral primero de la Ley de la Zona Marítimo Terrestre, número 6043, dispone la demanialidad o dominio público de la zona marítimo terrestre, al señalar que forma parte del patrimonio nacional perteneciente al Estado y, por lo tanto, es inalienable e imprescriptible. De conformidad con el canon 9 ejúsdem, dicha zona está conformada por la franja de doscientos metros de ancho a lo largo de los litorales Atlántico y Pacífico de la República, cualquiera que sea su naturaleza, medidos horizontalmente a partir de la línea de pleamar ordinaria y los terrenos y rocas que deje el mar en descubierto en la marea baja. Agrega que, para todos los efectos legales, comprende también a las islas, islotes y peñascos marítimos, así como toda tierra o formación natural que sobre salga del nivel del océano dentro del mar territorial de la República. Queda exceptuada la Isla del Coco, la cual es del dominio y posesión directos del Estado y aquellas otras islas cuyo dominio o administración se determinen en esa ley o en leyes especiales.

Esa zona se compone de dos secciones –artículo 10 ibídem-: 1) zona pública, que es la franja de 50 metros de ancho a contar de la pleamar ordinaria y las áreas que quedan al descubierto durante la marea baja; y 2) zona restringida, es decir, la franja de los 150 metros restantes o por los demás terrenos en casos de islas. Los islotes, peñascos y demás áreas pequeñas y formaciones naturales que sobresalgan del mar corresponden a la zona pública. Por su parte, los cánones 39 y 40 de dicha legislación disponen que las municipalidades son las competentes para otorgar las concesiones en la zona restringida de la zona marítimo terrestre ubicada en su territorio. El numeral 42 exige, para que el acto administrativo de concesión resulte eficaz, la aprobación de varios entes descentralizados así como del Parlamento, según el destino y naturaleza del bien. Dispone ese artículo de la Ley 6043: “ Las concesiones en las áreas turísticas requieren la aprobación del Instituto Costarricense de Turismo.

En las demás áreas de la zona marítimo terrestre la aprobación corresponderá al Instituto de Tierras y Colonización./ Estos institutos no podrán denegar la aprobación, salvo que ésta viole la ley, lo que deberán indicar expresamente, en forma razonada./ Si la concesión se refiere a una isla o islote marítimos, o parte de las mismas, será necesaria la aprobación de la Asamblea Legislativa.”(Lo subrayado y resaltado en negrita no son del original). Tocante a la concesión de islas o islotes marítimos, lo anterior es reafirmado por el canon 43 del Reglamento de esa Ley, Decreto Ejecutivo número 7841-P del 16 de diciembre de 1977 y sus reformas, al disponer: “En el caso de solicitudes de concesión sobre parte o el total de islas o islotes marítimos, deberá remitirse a la Asamblea Legislativa, el original del contrato de concesión y copia del expediente, con todos los antecedentes del caso para su aprobación.” Para el sub júdice, interesa determinar si la aprobación impartida por el Parlamento es solamente de legalidad, en cuyo caso se estaría ante un acto reglado, y, por tanto, sólo por ese motivo podría denegarse la aprobación; o si por el contrario, también abarca aspectos de oportunidad y conveniencia.

Es menester indicar, previo al análisis respectivo, que el requerimiento de la aprobación legislativa, distinto a lo señalado por el casacionista, encuentra asidero o fundamento constitucional en el canon 140 inciso 19 de la Carta Política. Dispone esa norma: “Son deberes y atribuciones que corresponden conjuntamente al Presidente y al respectivo Ministro de Gobierno: … 19) Suscribir los contratos administrativos no comprendidos en el inciso 14) del artículo 121 de esta Constitución, a reserva de someterlos a la aprobación de la Asamblea Legislativa cuando estipulen exención de impuestos o tasas, o tengan por objeto la explotación de servicios públicos, recursos o riquezas naturales del Estado./ La aprobación legislativa a estos contratos no les dará carácter de leyes ni los eximirá de su régimen jurídico administrativo. No se aplicará lo dispuesto en este inciso a los empréstitos u otros convenios similares, a que se refiere el inciso 15) del artículo 121, los cuales se regirán por sus normas especiales.”(Lo subrayado no es del original).

Es diáfana esa disposición al señalar que, tratándose de contratos cuyo objeto esté referido, entre otros, a recursos o riquezas naturales del Estado, como son las islas o islotes marítimos, se requiere, necesariamente, la aprobación de la Asamblea Legislativa, sin que ello implique una variación en el régimen jurídico administrativo aplicable. No obstante que dicha disposición constitucional está referida a contratos firmados por el Poder Ejecutivo, tratándose de convenios suscritos por otros órganos o entes, por ejemplo las municipalidades, si su objeto es alguno de los ahí señalados, verbigracia, los “recursos o riquezas naturales del Estado”, tal y como sucede en el sub lite, por principio, no sólo resulta conveniente, sino necesaria la aprobación legislativa, en virtud del interés público, o más aún, interés nacional involucrado según lo indica la Sala Constitucional en los votos números 2006-454 de las 14 horas 45 minutos del 25 de enero del 2006 y 2007-2063 de las 14 horas 40 minutos del 14 de febrero del 2007.

Por otro lado, del tenor literal del canon 42 de la Ley 6043, se deduce con claridad que lo dispuesto en el párrafo segundo, sea la imposibilidad de negar la aprobación salvo por razones de legalidad, sólo está referido al Instituto Costarricense de Turismo (ICT) y al Instituto de Tierras y Colonización (ITCO), hoy Instituto de Desarrollo Agrario (IDA). Señala dicho párrafo: “Estos institutos no podrán denegar la aprobación , salvo que ésta viole la ley, lo que deberán indicar expresamente, en forma razonada.”(Lo subrayado es suplido). ¿Cuáles institutos?, pues los señalados en el párrafo primero: ICT e ITCO, hoy IDA. Asimismo, resulta sintomático el hecho de que lo señalado en torno a la aprobación de la Asamblea Legislativa se ubique en un párrafo posterior de esa disposición, lo cual hace presumir que no deviene obligatoria y tampoco que el contralor sea de mera legalidad. Si no fuese de esta manera, el actual párrafo tercero se habría insertado luego del primero, para que lo cubriera lo dispuesto en el segundo.

Por demás, parece lógico que así sea. No tiene ningún sentido poner a los señores Diputados a valorar si se cumplieron los requisitos legales para el otorgamiento de concesiones. Esa es una función administrativa que la municipalidad o el instituto correspondiente están llamados a hacer, y por la que no se justificaría elevar un expediente de concesión a la Asamblea Legislativa. En todo caso, cualquier duda acerca de la manera de interpretar dicho canon 42 de la Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre, concretamente, respecto de la aprobación que debe impartir el Parlamento cuando la concesión tenga como objeto una isla o islote, quedó zanjada en la señalada sentencia 454 de las 14 horas 55 minutos del 25 de enero del 2006 de la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, en donde, en lo de interés, se indica: “XI.- DEL USO Y APROVECHAMIENTO DE LAS ISLAS E ISLOTES. … Por ello, se estima, que además de necesaria es conveniente la exigencia de la aprobación legislativa en este tipo de contratos (concesión sobre islas e islotes), en tanto actúa a modo de control político respecto de un " bien de la Nación " de fundamental importancia, al estar ubicado en el mar territorial, sobre el que el Estado ejerce su soberanía, en forma completa y exclusiva (artículo 6 constitucional) .

Asimismo, es útil y necesario un amplio debate en el Plenario Legislativo, a fin de que los diputados examinen el objeto, fin, oportunidad y legalidad de la concesión. Nótese que la explotación y aprovechamiento de este " bien de la Nación " tiene fuertes repercusiones a nivel económico, social, además de las ambientales y ecológicas, e inclusive políticas; motivo por el cual debe darse participación a todas las fracciones representadas … XII.- CONTINUACIÓN. (1).- Asimismo, es importante advertir que la doctrina ha entendido que la aprobación representa una declaración fundada en valoraciones sobre el mérito, oportunidad, utilidad y legalidad del acto sometido a su conocimiento; de donde se constata que el sujeto que aprueba no coopera a la formación del acto sometido a su aprobación, únicamente declara que el acto sometido a su examen es útil y oportuno, para tener así por realizada la condición de la cual la ley hace depender la eficacia del acto.

Es decir, que la actuación legislativa en esta materia actúa como condicionante de eficacia jurídica de este tipo de contratos, en tanto el contrato no queda completo ni produce efectos naturales hasta tanto no sobreviene esta aprobación; constituyéndose en un control, no sólo de legalidad, sino también de orden político. De manera que, en este caso, la Asamblea Legislativa no está legitimada para integrar su voluntad al contrato que aprueba, por cuanto ésta fue expresada por el sujeto que tramitó y ante quien se gestionó la concesión, sea, la respectiva municipalidad que formula la consulta ante la Asamblea. Así, el órgano legislativo, puede aprobarlo o improbarlo en su totalidad -no parcialmente-, dependiendo de la oportunidad, legalidad y bondad misma del contrato, pero sin modificarlo o transformarlo, porque la potestad de suscripción de la concesión corresponde exclusivamente a las municipalidades.

De manera que una eventual intervención de la Asamblea en cuanto al contenido de las concesiones de islas o islotes por parte de los legisladores, haría inconstitucional el acto, en perjuicio de la autonomía municipal, constitucionalmente reconocida en el artículo 170.”(Sólo lo subrayado no es del original). A la luz del anterior precedente, resulta claro que la aprobación impartida por la Asamblea Legislativa tocante a concesiones otorgadas por las municipalidades respecto de islas o islotes marítimos, no sólo es de legalidad, sino que, atendiendo a su naturaleza intrínseca (fundamentalmente política) abarca también aspectos de oportunidad y conveniencia, lo cual implica que no se está ante un acto reglado. Por el contrario, hay manifestación de discrecionalidad gubernativa de primer grado. Por esta razón, a las empresas actoras no les podía asistir certeza de que el Poder Legislativo aprobaría la concesión que la Municipalidad del Cantón Central de Puntarenas les había otorgado.

A lo sumo, lo que tendrían sería una simple expectativa de derecho de que ello sucedería. En consecuencia, no pueden alegar ningún derecho adquirido en virtud de la aprobación que el indicado Gobierno Local dio a la solicitud de concesión, pues faltaba un requisito de eficacia: la aprobación por parte de la Asamblea Legislativa (artículo 145 inciso 4 de la LGAP). Como bien lo indica el Tribunal, la posibilidad de no aprobación legislativa de la concesión es un riesgo que debe correr quien pretende desarrollar algún proyecto en una isla o islote marítimos o en parte de ellos.

V.Señala el casacionsita que el Poder Legislativo debía aprobar su solicitud de concesión dentro de un plazo razonable, el cual, indica, es el cuatrienal dispuesto en el canon 119 del Reglamento Interno de la Asamblea Legislativa. Esta Sala no comparte ese aserto. Además de lo expuesto en el considerando anterior, en el sentido de que el contralor ejercido por el Parlamento no es sólo de legalidad, sino también de oportunidad y conveniencia, dispone la indicada norma: “ Artículo 119.- Caducidad de los asuntos Al finalizar una legislatura, los asuntos pendientes de resolución podrán estudiarse en la siguiente, por iniciativa del Poder Ejecutivo o de los diputados. En todos estos casos, tales asuntos seguirán los trámites que aún les falten. Pasados cuatro años calendario a partir de su iniciación, se tendrán como no presentados y sin más trámite se ordenará su archivo./No obstante, la Asamblea podrá conceder un nuevo plazo por votación de los dos tercios del total de sus miembros, siempre que la moción correspondiente se presente antes del vencimiento del plazo.”(Lo subrayado no es del original).

Se aprecia con facilidad que esa disposición no establece ningún plazo para que el Parlamento apruebe un proyecto de ley. Por el contrario, señala que, si pasados cuatro años desde que se inició un expediente, no es votado, se ordenará su archivo sin más trámite. Consecuentemente, no resulta aplicable a la especie. Sin embargo, como bien lo señalaron los jueces de instancia, con base en la doctrina que inspira el numeral 137 de la LGAP, de entenderse que sí es actuable, el hecho de que la Asamblea Legislativa no votara el proyecto de ley de concesión a favor de las actoras dentro del plazo de cuatro años, y no solicitarse el otorgamiento de un nuevo plazo, debe entenderse como un rechazo tácito. Además, con la no aprobación, no se viola, ni lesiona, derecho subjetivo preexistente, ni se limita a suprime una situación jurídica, pues el otorgamiento de una concesión, en estos casos, posee discrecionalidad gubernativa de mayor rango.

VI.Por último, alega el casacionista que, como la Asamblea Legislativa no aprobó dentro del plazo razonable de cuatro años la concesión otorgada a sus poderdantes, se debe de entender autorizada en virtud de la figura del silencio positivo, pero, como no existe mecanismo procesal para hacerla valer, sólo puede exigir la responsabilidad del Estado por esa conducta omisiva. Con independencia de lo señalado en los apartados IV y V de esta sentencia, en el sentido de que las actoras no tenían certeza de que la Asamblea Legislativa les aprobaría la concesión y que el numeral 119 del Reglamento Interno del Parlamento no establece plazo alguno para que el Poder Legislativo apruebe las concesiones respecto de islas e islotes marítimos, razones por las cuales no se le irrogó daño alguno a la parte actora, debe señalarse que la jurisprudencia de la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia ha sido clara y constante en el sentido de denegar la posibilidad de que se configure el silencio positivo en relación con la materia ambiental y con los bienes de dominio público (al respecto, pueden consultarse, entre muchos otros, los votos de ese órgano jurisdiccional números 1886 de las 9 horas 12 minutos de 7 de abril de 1995 y 2063 de las 14 horas 45 minutos del 14 de febrero del 2007).

Al amparo de ese criterio, en el sub júdice resulta improcedente la aplicación de esa figura, al pretenderse la concesión de varias parcelas ubicadas en la Isla Caballo, la cual, según ya se indicó, es un bien de dominio público de naturaleza ambiental, por estar ubicada en la zona costera. Ergo, al no ser procedente la aplicación de la figura del silencio positivo en esta lite, la tesis del recurrente para reclamar responsabilidad del Estado carece de sustento, razón por la cual no resulta de recibo.

VII.En mérito de las razones expuestas, al no tener la Asamblea Legislativa el deber de aprobar la concesión de una isla, menos en un plazo determinado, ni configurarse el silencio positivo, se impone el rechazo del recurso interpuesto. Considerando la naturaleza del sub júdice –asunto de puro derecho en el que se discute la interpretación de dos normas, una legal y otra reglamentaria-, esta Sala considera que la parte actora ha tenido suficiente motivo para litigar, razón por la cual deberá resolverse sin especial condenatoria en costas (artículo 150 inciso 3 del Código Procesal Contencioso Administrativo).

POR TANTO

Se declara sin lugar el recurso formulado. Se resuelve sin especial condenatoria en costas.

Anabelle León Feoli Luis Guillermo Rivas Loáiciga Román Solís Zelaya Nombre11387 Carmenmaría Escoto Fernández mja/gdc